Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

##7#52#aMjA5MjEyOTNBMzEzNDMwNg==
Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 20921293A3134306
ISBN PDF-a: 978-83-8246-869-4

SPIS TREŚCI
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Część I
ZAGADNIENIA OGÓLNE POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNEGO
I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
Rozdział I
Pojęcie i funkcje prawa procesowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Rozdział II
Zakres źródłowy oraz przedmiotowy postępowania administracyjnego . . 28
1. Rodzaje postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2. Administracyjne postępowanie ogólne a postępowanie
sądowoadministracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3. Administracyjne postępowanie ogólne a administracyjne postępowanie
egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
4. Administracyjne postępowanie egzekucyjne a postępowanie
sądowoadministracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Rozdział III
Europeizacja postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Część II
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE OGÓLNE
Rozdział I
Źródła i zakres stosowania postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . 45
i niejawnym: 20921293A3134306
Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym
6 Spis treści
Rozdział II
Podmioty postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1. Organ prowadzący postępowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2. Strona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3. Uczestnicy postępowania na prawach strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
3.1. Organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
3.2. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka
i Rzecznik Małych lub Średnich Przedsiębiorców . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Rozdział III
Instytucje techniczno-procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1. Doręczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
2. Wezwania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
3. Udostępnienie akt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
4. Terminy załatwiania spraw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
5. Obliczanie i przywracanie terminów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
6. Protokoły i adnotacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Rozdział IV
Przebieg postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
1. Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
1.1. Zasada praworządności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
1.2. Zasada prawdy obiektywnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
1.3. Zasada uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego
interesu stron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
1.4. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
1.5. Zasada współdziałania organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . 91
1.6. Zasada zaufania do władzy publicznej, bezstronności,
proporcjonalności oraz równego traktowania w działaniach organów
administracji publicznej oraz pewności prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
1.7. Zasada udzielania informacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
1.8. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
1.9. Zasada przekonywania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1.10. Zasada szybkości i prostoty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1.11. Zasada ugodowości (ugodowego załatwiania spraw) . . . . . . . . . . . . . . . 96
1.12. Zasada pisemności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
1.13. Zasada oceny działania urzędów i ich pracowników . . . . . . . . . . . . . . . 98
1.14. Zasada dwuinstancyjności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.15. Zasada trwałości decyzji administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.16. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . 100
2. Wszczęcie postępowania. Podania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
3. Postępowanie wyjaśniające w ogólnym postępowaniu
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3.1. Dowody i dowodzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
i niejawnym: 20921293A3134306
Spis treści 7
3.1.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

3.1.2. Dowody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
3.1.3. Fakty niewymagające dowodu. Domniemania . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3.1.4. Dowodzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3.2. Postępowanie gabinetowe i rozprawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3.3. Dowodzenie a instancyjność postępowania administracyjnego . . . . . . 118
4. Zawieszenie i umorzenie postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 119
Rozdział V
Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (decyzje, ugody,
współdziałanie i postanowienia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
1. Decyzja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
2. Współdziałanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
3. Ugoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
4. Mediacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
5. Postanowienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Rozdział VI
Zwyczajne środki prawne w postępowaniu administracyjnym
(odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie) . . . . . . . . 142
1. Odwołanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
3. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Rozdział VII
Wzruszanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . 155
1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
2. Wznowienie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
3. Stwierdzanie nieważności decyzji i postanowień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4. Uchylenie lub zmiana oraz wygaśnięcie decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
4.1. Uchylenie lub zmiana decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
4.2. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Rozdział VIII
Wydawanie zaświadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
Rozdział IX
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Rozdział X
Europejska współpraca administracyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
i niejawnym: 20921293A3134306
8 Spis treści
Część III
INSTYTUCJE ODRĘBNE ZWIĄZANE Z PROCEDURĄ
ADMINISTRACYJNĄ I SĄDOWOADMINISTRACYJNĄ
Rozdział I
Administracyjne kary pieniężne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
1. Uwagi wstępne. Rodzaje kar administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
2. Definicja administracyjnej kary pieniężnej. Zakres stosowania przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3. Zasady stosowania kar administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3.1. Uwagi wprowadzające – standardy odpowiedzialności
w demokratycznym państwie prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3.2. Reguły intertemporalne. Stosowanie kary względniejszej
dla sprawcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
3.3. Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej . . . . . . . . . . . . . 191
3.4. Odstąpienie od ukarania, siła wyższa, ulgi w wykonaniu
administracyjnej kary pieniężnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
4. Przedawnienie nałożenia i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej . . . 195
4.1. Konstrukcja przedawnienia kar administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . 195
4.2. Przesłanki zawieszenia i przerwy biegu terminu przedawnienia . . . . . 197
4.3. Wpływ przedawnienia na przebieg postępowania administracyjnego
oraz egzekucyjnego w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
Rozdział II
Spory kompetencyjne i o właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1.1. Znaczenie problematyki sporów kompetencyjnych i sporów
o właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1.2. Pojęcie i przedmiot sporu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
1.3. Rodzaje sporów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
2. Podmioty uprawnione do rozstrzygania sporów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
2.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
2.2. Organy administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
2.3. Sądy administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
3. P
odmioty legitymowane do zainicjowania postępowania w sprawie
rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość . . . . . . . . . 212
3.1. Podmioty legitymowane do zainicjowania sporu w ogólnym
postępowaniu administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
3.2. Podmioty legitymowane do zainicjowania sporu w odniesieniu
do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. . . 214
4. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
4.1. Charakter prawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
4.2. Rozstrzyganie sporów przez organy administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
4.3. Rozstrzyganie sporów przez sądy administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
i niejawnym: 20921293A3134306
Spis treści 9
4.3.1. Metoda regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

4.3.2. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia
sporu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
4.3.3. Rozpoznanie wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
4.3.4. Rozstrzygnięcie sporu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
4.3.5. Inne rozstrzygnięcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
5. Z
naczenie problematyki rozstrzygania sporów kompetencyjnych
i o właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Część IV
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE
Rozdział I
Zagadnienia ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji . . . . . . . 231
1. Uprawnienia organów administracji do realizacji nakładanych
na obywateli obowiązków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
2. Dobrowolne wykonanie obowiązków publicznoprawnych . . . . . . . . . . . . . . . 232
Rozdział II
Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji . . . . . . . . 237
Rozdział III
Podmioty postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
2. Organ egzekucyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
3. Zobowiązany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
4. Wierzyciel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
5. Egzekutor, poborca skarbowy, komornik skarbowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
6. Dłużnik zajętej wierzytelności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
7. Osoba trzecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
8. Następca prawny zobowiązanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
9. Pozostałe podmioty administracyjnego postępowania egzekucyjnego . . . . 259
Rozdział IV
Środki egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
2. Środki egzekucyjne należności pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
3. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Rozdział V
Przebieg postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
1. Zasady postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
2. O
dpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
i niejawnym: 20921293A3134306
10 Spis treści
3. Wszczęcie i tok postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

4. Zbieg egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5. Koszty egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
6. Egzekucja w trybie uproszczonym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Rozdział VI
Postępowanie zabezpieczające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Rozdział VII
Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy
przy dochodzeniu należności pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Rozdział VIII
Środki prawne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . 325
1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
2. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
3. Zarzut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
4. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
5. Skarga na czynności egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
6. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
7. Skarga na bezczynność wierzyciela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
8. Sprzeciw małżonka zobowiązanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
9. Środki ochrony sądowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Część V
SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Rozdział I
Polskie sądownictwo administracyjne w ujęciu prawnoporównawczym . . . 345
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
2. Sądownictwo administracyjne w Austrii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
3. Sądownictwo administracyjne w Czechach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
4. Rys historyczny polskiego sądownictwa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 351
5. Wyzwania stojące przed rodzimym sądownictwem administracyjnym . . . 356
Rozdział II
Ramy ustrojowe polskiego sądownictwa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 360
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
2. Konstytucyjne podstawy polskiego sądownictwa administracyjnego . . . . . 361
3. Ustawowe podstawy polskiego sądownictwa administracyjnego . . . . . . . . . 366
Rozdział III
NSA jako sąd właściwy w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych
sędziów sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
i niejawnym: 20921293A3134306
Spis treści 11
1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe odrębnego sądownictwa

dyscyplinarnego dla sędziów i asesorów sądów administracyjnych . . . . . . . 371
2. Zakres przedmiotowy postępowań toczących się przed NSA – Sądem
Dyscyplinarnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
2.1. Postępowanie dyscyplinarne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
2.2. Postępowanie immunitetowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
2.3. Inne postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
3. Podmioty postępowania przed sądem dyscyplinarnym . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
3.1. Strony postępowania – uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
3.2. Sędzia albo asesor, którego dotyczy postępowanie przed sądem
dyscyplinarnym (wniosek o ukaranie dyscyplinarne albo o uchylenie
immunitetu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
3.2. Podmioty inicjujące postępowanie dyscyplinarne. . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
4. Struktura sądownictwa dyscyplinarnego w sprawach sędziów sądów
administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
4.1. Sposób wyznaczenia i liczba członków składu orzekającego . . . . . . . . . 389
4.2. Skład osobowy NSA Sądu Dyscyplinarnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
5. Wykonanie orzeczeń sądu dyscyplinarnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394
Rozdział IV
Właściwość sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
2. Rodzaj aktów i czynności z zakresu administracji publicznej poddanych
sądowej kontroli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
3. Podejmowanie uchwał . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
4. Uprawnienia sygnalizacyjne sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
Rozdział V
Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
2. Skarżący . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
3. Organ administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
4. Uczestnicy postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Prokuratoria Generalna . . . 424
6. Organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
7. Sąd administracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
Rozdział VI
Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
2. Sposób wszczęcia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
3. Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
4. Przesłanki wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . 435
i niejawnym: 20921293A3134306
12 Spis treści
5. Elementy składowe skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

6. Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . 442
7. Cofnięcie i odrzucenie skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Rozdział VII
Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
1.1. Posiedzenia sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
1.2. Rozprawa przed sądem administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 452
1.3. Postępowania szczególne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455
1.3.1. Postępowanie mediacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
1.3.2. Postępowanie uproszczone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
1.4. Dowody w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . 457
1.4.1. Akta sprawy jako podstawa orzekania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
1.4.2. Dowód uzupełniający z dokumentu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458
1.4.3. Fakty powszechnie znane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 459
1.4.4. Uprawdopodobnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
1.4.5. Dochodzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
2. Przeszkody w przebiegu postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
2.1. Odroczenie rozprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 461
2.2. Zawieszenie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 462
2.3. Umorzenie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464
Rozdział VIII
Zakończenie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
2. Wyrok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467
3. Uzasadnienie wyroku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 472
4. Postanowienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 474
5. Zarządzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
Rozdział IX
Prawomocność orzeczeń sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477
2. Prawomocność formalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
3. Prawomocność materialna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
4. Powaga rzeczy osądzonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
Rozdział X
Zaskarżalność orzeczeń sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483
2. System środków zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484
3. Zasady zaskarżania orzeczeń sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 486
4. Środki odwoławcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
i niejawnym: 20921293A3134306
Spis treści 13
4.1. Skarga kasacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488

4.2. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496
5. Pozostałe środki zaskarżenia przysługujące od orzeczeń
nieprawomocnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
6. Nadzwyczajne środki zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
Rozdział XI
Koszty postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 504
2. Rodzaje kosztów postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505
3. Zasady zwrotu kosztów postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
4. Zwolnienie od kosztów sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512
Rozdział XII
Wykonanie wyroku sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 518
2. Wykonanie wyroku w trybie egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
3. Wykonanie wyroku w trybie pozaegzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 521
Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524
Część VI
ODRĘBNOŚCI POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNEGO
I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO W USTAWACH SZCZEGÓLNYCH
Rozdział I
Odrębności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . 529
1. Odrębności w regulacji prawnej strony postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529
2. Odrębności w przebiegu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . 531
3. Odrębności w regulacji trybów nadzwyczajnych postępowania
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
Rozdział II
Odrębności postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542
Zakończenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549
Wybrane orzecznictwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
O Autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 561
i niejawnym: 20921293A3134306
WYKAZ SKRÓTÓW
Wykaz skrótów
B-VG – Bundes-Verfassungsgesetz (BGBl 1/1930 ze zm.)

dyrektywa 2010/24/UE – dyrektywa Rady 2010/24/UE z 16.03.2010 r. w sprawie wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących po-
datków, ceł i innych obciążeń (Dz.Urz. UE L 84, s. 1)
EKPCz – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Pro-
tokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U.
z 1993 r. poz. 284 ze zm.)
Karta – Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 303,
s. 1, ze zm.)
k.c. – ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740
ze zm.)
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U.
poz. 483 ze zm.)
k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)
k.p.c. – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1575 ze zm.)
k.p.k. – ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U.
z 2021 r. poz. 534 ze zm.)
o.p. – ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r.
poz. 1540)
p.g.g. – ustawa z 9.06.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.
z 2021 r. poz. 1420)
p.o.ś. – ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1219 ze zm.)
p.p.s.a. – ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.)
pr. bank. – ustawa z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1896
ze zm.)
pr. bud. – ustawa z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333
ze zm.)
pr. prok. – ustawa z 28.01.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r.
poz. 66)
p.s.w.n. – ustawa z 20.07.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
(Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm.)
i niejawnym: 20921293A3134306
16 Wykaz skrótów
p.u.s.a. – ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz.U. z 2021 r. poz. 137)
p.u.s.p. – ustawa z 21.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz.U. z 2020 r. poz. 2072)
rozporządzenie 2017/565 – rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/565 z 25.04.2016 r.
uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady
2014/65/UE w odniesieniu do wymogów organizacyjnych i wa-
runków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne oraz
pojęć zdefiniowanych na potrzeby tej dyrektywy (Dz.Urz. UE
L 87, s. 1, ze zm.)
r.r.u.w.s.a. – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.08.2015 r.
– Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów
administracyjnych (Dz.U. poz. 1177)
u.g.n. – ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1990 ze zm.)
u.i.d.p.p. – ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.)
u.p.e.a. – ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.)
u.p.s. – ustawa z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1876 ze zm.)
u.RPO – ustawa z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U.
z 2020 r. poz. 627 ze zm.)
u.s.g. – ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r.
poz. 1372)
u.s.n.t.n. – ustawa z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym
oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2016 r. poz. 882
ze zm.) (uchylona)
u.s.p. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r.
poz. 920 ze zm.)
u.s.w. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1668 ze zm.)
u.w.a.r.w. – ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1464)
u.w.p. – ustawa z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu
podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych
(Dz.U. z 2020 r. poz. 765 ze zm.)
Czasopisma i publikatory
Annales UMCS – Annales Universitatis Mariae Curie-Sklodowska
AUW – Acta Universitatis Wratislaviensis
BGBl – Bundesgesetzblatt
CBOSA – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
DVBl – Deutsches Verwaltungsblatt
GAiPP – Gazeta Administracji i Policji Państwowej
GAP – Gospodarka – Administracja Państwowa
GSP-Prz.Orz. – Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa
EPS – Europejski Przegląd Sądowy
KPP – Kwartalnik Prawa Prywatnego
i niejawnym: 20921293A3134306
Wykaz skrótów 17
M.P. – Monitor Polski

M. Pod. – Monitor Podatkowy
M. Praw. – Monitor Prawniczy
NP – Nowe Prawo
ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz-
kich sądów administracyjnych
OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych
OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna, Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych
OSNPG – Orzecznictwo Sądu Najwyższego, Wydawnictwo Prokuratury Ge-
neralnej
OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich
OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych
OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – seria A
PiP – Państwo i Prawo
PiZS – Prawo i Zabezpieczenie Społeczne
POP – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego
PPE – Przegląd Prawa Egzekucyjnego
PPiA – Przegląd Prawa i Administracji
PPP – Przegląd Prawa Publicznego
Pr. Bank. – Prawo Bankowe
Prok. i Pr. – Prokuratura i Prawo
PS – Przegląd Sądowy
RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny
Sam. Teryt. – Samorząd Terytorialny
SC – Studia Cywilistyczne
ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
ZVG – Zeitschrift der Verwaltungsgerichtsbarkeit
Inne
NRD – Nadzwyczajny Rzecznik Dyscyplinarny
NSA – Naczelny Sąd Administracyjny
RNP – Rejestr Należności Publicznoprawnych
SA – sąd apelacyjny
SKO – samorządowe kolegium odwoławcze
SN – Sąd Najwyższy
TK – Trybunał Konstytucyjny
UE – Unia Europejska
WSA – wojewódzki sąd administracyjny
i niejawnym: 20921293A3134306
WSTĘP
Wstęp
Oddawany do rąk czytelników podręcznik stanowi całościowe opracowanie doty-

czące problematyki polskiego postępowania administracyjnego i sądowoadmini-
stracyjnego. Oprócz uwag dotyczących poszczególnych instytucji trzech procedur,
a mianowicie administracyjnej, egzekucyjnej oraz sądowoadministracyjnej, pod-
ręcznik zawiera rozważania na temat ogólnej problematyki czynności procesowych,
zależności występujących między wskazanymi postępowaniami oraz odrębności,
jakie w stosunku do nich zostały przewidziane w ustawach szczególnych.
Obecnie na rynku wydawniczym jest dostępnych kilka opracowań poświęconych

tej samej albo zbliżonej tematyce szeroko pojmowanego postępowania administra-
cyjnego. Jakie wobec tego względy legły u podstaw przygotowania tego podręcznika
i czym różni się on od innych opracowań?
Podstawowym zamierzeniem autorów było połączenie w ramach jednego dzieła

teorii oraz praktyki postępowania administracyjnego. Z tego względu zamiesz-
czonych w nim zostało wiele przykładów obrazujących działanie prawa proceso-
wego w praktyce.
Wzmocnieniu aspektu praktycznego służy ponadto częste odwoływanie się do

orzecznictwa sądów administracyjnych, a także załączenie listy najdonioślej-
szych uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do problema-
tyki omawianych procedur.
W celu uczynienia podręcznika bardziej zrozumiałym, przejrzystym oraz uży-

tecznym dla jego odbiorców przed każdym rozdziałem zostało zamieszczonych kilka
pytań wskazujących na zakres podjętej tematyki. W poszczególnych rozdziałach
znajdują się odpowiedzi na sformułowane pytania. Dodatkowo każdy z rozdziałów
kończy się krótkim podsumowaniem najważniejszych kwestii, które zostały w nim
poruszone.
Ufamy, że przygotowany w ten sposób podręcznik będzie stanowił użyteczne narzę-

dzie dla studentów przygotowujących się do egzaminu z postępowania administra-
i niejawnym: 20921293A3134306
20Wstęp
cyjnego i sądowoadministracyjnego. Żywimy przekonanie, że może on się okazać

przydatny dla wszystkich innych osób, które chcą pogłębić wiedzę na temat poru-
szonej w nim problematyki.
Na wstępie chcielibyśmy jednocześnie podkreślić, że nawet najlepszy podręcznik nie

wyczerpuje całości omawianej problematyki. Jego lektura powinna zostać uzupeł-
niona aktywnym uczestnictwem w wykładach oraz konwersatoriach, dzięki którym
wiedza książkowa zostaje ugruntowana i poszerzona.
Przedstawiony sposób przygotowania podręcznika jest owocem nie tylko wspólnych

przemyśleń jego autorów, lecz także sugestii płynących od studentów. W dalszym
ciągu jesteśmy chętni do dyskusji nad możliwością jego ulepszenia, zachowując
wdzięczność za wszystkie krytyczne uwagi oraz opinie.
W tym miejscu składamy podziękowania Panu Profesorowi Przemysławowi Szusta-

kiewiczowi za podjęcie się trudu przygotowania recenzji wydawniczej podręcznika.
Poznań, 1 września 2021 r. Autorzy
i niejawnym: 20921293A3134306
Część I
ZAGADNIENIA OGÓLNE
POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNEGO
Część I. Zagadnienia ogólne postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego

Rozdział I
POJĘCIE I FUNKCJE PRAWA PROCESOWEGO

Rozdział I. Pojęcie i funkcje prawa procesowego
1 Tradycyjnie w nauce, obok prawa materialnego, wyróżniane jest prawo pro-

cesowe1. O ile z regulacji materialnoprawnej wynikają dla określonych pod-
miotów ich prawa i obowiązki, o tyle prawo procesowe reguluje sposób, w jaki
dochodzi do nałożenia na dany podmiot obowiązku bądź też przyznania mu
uprawnienia. Prawo procesowe składa się z zorganizowanego ciągu regularnie
następujących po sobie zdarzeń procesowych, które tworzą jednolity ich cykl,
zmierzający do osiągnięcia celu konkretnego postępowania.
W ujęciu wąskim prawo procesowe jest zespołem norm prawnych regulują-

cych uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania prowadzącego do
rozstrzygnięcia o ustawowo regulowanym prawie lub obowiązku jednostki w sposób
zapewniający ochronę jej interesów prawnych. W ujęciu szerokim prawo procesowe
tworzy zespół norm nie tylko regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników
postępowania, lecz także zmierzających do ustalenia innego skutku prawnego wy-
maganego ustawą. W tym znaczeniu prawo procesowe normuje tryb postępowania
przed organami administracji, jak również wewnątrz tych organów2. Z szerszego ro-
zumienia prawa procesowego wynika, że nie każda norma procesowa musi zawsze
łączyć się z procesem sądowym czy też administracyjnym.
2 Prawo procesowe, tworząc cykl zdarzeń procesowych, składa się z następu-

jących po sobie czynności konwencjonalnych polegających na tym, że mocą
wyraźnie ustanowionych lub zwyczajowo ukształtowanych reguł określonym czyn-
1
W ramach prawa administracyjnego na szczególną uwagę zasługuje także prawo ustrojowe,
które kształtuje system organizacji i funkcjonowania administracji publicznej. W początkowym etapie
rozwoju prawa administracyjnego obejmowało ono jedynie prawo o ustroju organów administracji
oraz prawo materialne. Prawo procesowe pojawiło się dopiero w XX w.; szerzej zob. Z. Duniewska [w:]
System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewia-
domski, A. Wróbel, Warszawa 2009, s. 128–151.
2
Z. Niewiadomski [w:] Prawo administracyjne. Część procesowa, red. Z. Niewiadomski, Warszawa
2002, s. 12–13.
i niejawnym: 20921293A3134306
24 Część I. Zagadnienia ogólne postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego
nościom psychofizycznym nadaje się nowy sens społeczny, kulturowy3. Czynności

tego rodzaju określane są w nauce mianem tzw. czynności procesowych4 . Są nimi
wszystkie czynności konwencjonalne, formalne, dokonywane przez podmioty po-
stępowania, jeżeli według obowiązujących w nim przepisów mogą one wywrzeć
skutki prawne dla tego postępowania, w związku z którym są one dokonywane.
Każde postępowanie składa się wobec tego z następujących po sobie czynności
procesowych. Dla swojej skuteczności muszą być one dokonywane w przepisanej
formie, w oznaczonym czasie i miejscu. Zgodność z prawem procesu zależy od waż-
ności składających się nań czynności procesowych.
Prawu procesowemu przypisywana jest na ogół funkcja służebna względem prawa

materialnego, co nie oznacza wszakże relacji nadrzędności i podległości między
tymi dwoma działami prawa w rozumieniu ich rangi, ważności5. Niekiedy podkreś
lany jest wręcz formalny charakter prawa procesowego, ponieważ nie wyznacza
ono i nie określa w sposób samodzielny sytuacji prawnej podmiotów, czyniąc to
pośrednio, przez realizację w jego obrębie prawa materialnego6. Służebność norm
procesowych nie stanowi o ograniczeniu roli tego prawa, ponieważ dopiero normy
procesowe stwarzają podstawę do tego, aby określenie praw i obowiązków z zakresu
prawa administracyjnego odpowiadało wymaganiom reguł demokratycznego pań-
stwa prawa7. Prawo procesowe pełni wiele istotnych funkcji, do których należą:
1) funkcja ochronna,
2) funkcja porządkująca,
3) funkcja instrumentalna.
Podstawowe znaczenie z punktu widzenia relacji występujących między

jednostką a administracją publiczną ma funkcja ochronna, która polega na
wprowadzeniu do regulacji prawa procesowego rozwiązań mających służyć jedno-
stce do skutecznej ochrony na drodze określonego postępowania oraz ochronie
praworządności8. Funkcja ochronna prawa procesowego zapewnia jednostce sze-
roki zakres uprawnień, dzięki którym może ona ubiegać się o swoje prawa w ramach
postępowania czy to o charakterze sądowym, czy też pozasądowym. Realizacja tej
funkcji wyraża się m.in. poprzez zapewnienie stronie czynnego udziału w postępo-
waniu, dostępu do akt sprawy czy też regulację środków zaskarżenia.
Z. Ziembiński [w:] S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 30.
3
Szerzej zob. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 175–181.
4
5
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, War-
szawa 1982, s. 13.
6
J. Jagielski [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne,
red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 42.
7
R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego
[w:] Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań
1998, s. 24.
8
B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne,
red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 21; zob. też J. Zimmermann, Aksjo-
maty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 188; J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagad-
nienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 228–229.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Pojęcie i funkcje prawa procesowego 25
Obok funkcji ochronnej prawo procesowe pełni rolę porządkującą, zmierzając

do uczynienia działalności organów administracji publicznej czy też sądów
administracyjnych logiczną i spójną, porządkując kolejność podejmowanych działań
począwszy od etapu wszczęcia postępowania, przez czynności postępowania wyko-
nawczego, skończywszy na czynnościach decyzyjnych. W ten sposób postępowanie
staje się dla jednostki przewidywalne, jasne, czytelne. Zapewnienie określonego
poziomu standaryzacji aktywności organu administracji publicznej umożliwia jed-
nostce dostosowanie własnego działania do istniejących uwarunkowań proceso-
wych, a tym samym podjęcie obrony własnego interesu prawnego i faktycznego.
Zapewnieniu jednostce należytego poziomu ochrony służy także funkcja

instrumentalna prawa procesowego, nakierowana na osiągnięcie celu postę-
powania administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób, aby
zrealizowanie celu było efektywne, to znaczy zostało osiągnięte najprostszymi
środkami, bez zbędnej zwłoki i nieuzasadnionych nakładów, a jednocześnie sku-
teczne9. Mając na uwadze, że udział w każdym postępowaniu niejednokrotnie łączy
się z dążeniem jednostki do osiągnięcia wyznaczonego celu, przykładowo przy-
znania określonego uprawnienia, pozostaje ona zainteresowana rzetelnym prze-
prowadzeniem postępowania i możliwie szybkim jego zakończeniem. Zbyt długi
okres oczekiwania na zakończenie postępowania niejednokrotnie nie tylko łączy
się z upływem czasu, lecz także powoduje straty materialne trudne do odrobienia
w przyszłości.
Współcześnie w Europie obserwowany jest wzrost znaczenia prawa proceso- 3

wego dla ochrony praw jednostki10. Potwierdzeniem roli prawa procesowego
jest brzmienie wielu aktów prawa międzynarodowego, w których wyznaczone zo-
stały podstawowe standardy procesowe niezbędne w każdym postępowaniu admi-
nistracyjnym. Na wyróżnienie w tym miejscu zasługuje art. 13 EKPCz, w którym
wyrażone zostało prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego do
właściwego organu państwowego na wypadek naruszenia wolności i praw, które
w Konwencji zostały zawarte. Prawo to, z jednej strony, ma charakter proceduralny,
ponieważ jego treścią jest ustanowienie skutecznego środka na gruncie prawa krajo-
wego państwa będącego stroną Konwencji11, a z drugiej strony – charakter gwaran-
cyjny, ponieważ jego funkcjonowanie powinno być skuteczne w prawie i w praktyce
jego działania12.
Obszerny katalog wymagań proceduralnych adresowanych do or-

ganów administracji publicznej został zamieszczony w postanowieniach
9
T. Woś [w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 32–33.
10
J. Jaśkiewicz, Judykatura a proceduralne aspekty prawa, RPEiS 2013/4, s. 79–80.
11
A. Skóra [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego,
12
M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Czło-
wieka, Warszawa 2013, s. 944.
i niejawnym: 20921293A3134306
rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007)7 z 20.07.2007 r.

– Prawo do dobrej administracji (Right to Good Administration)13. Obejmuje
on swoim zakresem zarówno katalog zasad, którymi organy administracji po-
winny się kierować w kontaktach z podmiotami prywatnymi, m.in. zasadę pra-
worządności, równości wobec prawa, bezstronności oraz proporcjonalności, jak
i podstawowe kwestie dotyczące egzekucji obowiązków publicznoprawnych oraz
sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 20 ust. 3 rekomendacji
organy administracji powinny umożliwić podmiotom prywatnym dobrowolne
wykonanie nałożonych nań obowiązków w rozsądnym terminie, z wyjątkiem
obowiązków podlegających natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie do art. 20
ust. 4 rekomendacji egzekucja może się odbywać jedynie na podstawie i w zgodzie
z przepisami prawa. Zgodnie z art. 22 ust. 1 rekomendacji osobom prywatnym
powinna zostać stworzona możliwość poddania decyzji dotyczących ich praw lub
interesów kontroli sądowej. Co istotne z perspektywy rodzimego modelu sądowej
kontroli administracji, w art. 22 ust. 2 rekomendacji została dopuszczona możli-
wość zarówno merytorycznego, jak i ograniczonego do oceny legalności zaskarżo-
nego aktu orzekania przez sądy.
Z kolei w art. 41 Karty wyrażone zostało tzw. prawo do dobrej administracji

obejmujące swoim zakresem takie regulacje procesowe, jak prawo do bycia
wysłuchanym, prawo dostępu do akt sprawy oraz obowiązek administracji uza-
sadniania swoich decyzji. Każde z tych praw samo w sobie stanowi istotną wartość
gwarancyjną dla uczestników postępowania administracyjnego. Brak płaszczyzny
procesowej znacznie utrudniałby realizację wszelkich uprawnień podmiotów pry-
watnych na drodze administracyjnej. Należy w tym miejscu zwrócić ponadto
uwagę na brzmienie art. 47 Karty, w którym wyrażone zostało prawo każdego do
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez
niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Wskazane
w Karcie wymagania odnoszą się do pozycji ustrojowej oraz postępowania prowa-
dzonego przed sądami administracyjnymi. Swoistym uszczegółowieniem wska-
zanych zapisów Karty jest Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej.
W akcie tym wyjaśniono, jak należy rozumieć poszczególne aspekty prawa do do-
brej administracji.
Prawo do dobrej administracji znalazło się również w Modelu kodeksu po-

stępowania administracyjnego Unii Europejskiej14, będącego rezultatem
prac autorów ReNEUAL15. Otóż w preambule zasad modelowych księgi I Modelu
przyjęto, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym są
13
Tekst rekomendacji został zamieszczony w „Polskim Roczniku Praw Człowieka i Prawa Huma-
nitarnego” 2011/2, s. 362–372.
14
Zob. http://www.reneual.eu.
15
Research Network on EU Administrative Law – Grupa Naukowo-Badawcza ds. Europejskiego
Prawa Administracyjnego.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Pojęcie i funkcje prawa procesowego 27
zobowiązane do przestrzegania m.in. prawa do dobrej administracji jako podsta-

wowej normy prawa postępowania administracyjnego16.
Należyte ukształtowanie oraz wykładnia prawa procesowego przez organy admini-

stracji i sądy stanowi współcześnie jeden z wyznaczników decydujących o rzeczy-
wistym istnieniu państwa prawa. Z tego powodu tak istotnego znaczenia nabiera
nauka, podczas studiów prawniczych, prawa procesowego, w tym rozumienia po-
szczególnych instytucji procesowych oraz istniejących między nimi zależności i po-
wiązań.
ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, red. M. Wierz-

16
bowski, H.C.H. Hofmann, J.-P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015, s. 27 i 31.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
ZAKRES ŹRÓDŁOWY ORAZ PRZEDMIOTOWY

POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział II. Zakres źródłowy oraz przedmiotowy postępowania administracyjnego
1. Rodzaje postępowania administracyjnego

4 Koncentrując się na strukturze postępowania administracyjnego, można wy-
różnić jego dwa elementy składowe:
1) postępowanie rozpoznawcze (administracyjne postępowanie ogólne),
2) postępowanie wykonawcze (administracyjne postępowanie egzekucyjne).
Postępowanie rozpoznawcze zostało uregulowane w ustawie – Kodeks po-

stępowania administracyjnego. W jego ramach na szczególne wyróżnienie
zasługuje tzw. postępowanie jurysdykcyjne, które jest wszczynane oraz prowa-
dzone w celu autorytatywnego określenia praw i obowiązków jednostki w formie
decyzji administracyjnej. Obok postępowania jurysdykcyjnego w Kodeksie postę-
powania administracyjnego zostały uregulowane tzw. postępowania szczególne
dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość, wydawania zaświadczeń, nakła-
dania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, europejskiej współ-
pracy administracyjnej oraz rozpatrywania skarg i wniosków. Wszystkie one zo-
staną omówione w drugiej części podręcznika. W tym miejscu trzeba wszakże
zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera pełnej kody-
fikacji postępowania administracyjnego. Liczne odmienności w jego przebiegu
ustanowione zostały w ustawach szczególnych. W odniesieniu do niektórych
z nich w doktrynie wskazuje się, że tworzą one odrębny tryb postępowania admi-
nistracyjnego1. Niektóre z tych odmienności zostaną omówione w ostatniej, piątej,
części podręcznika.
Postępowanie wykonawcze uregulowane zostało w ustawie o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji oraz w aktach rangi podustawowej. Jego
1
Zdaniem K. Celińskiej-Grzegorczyk jako postępowania szczególne należy zakwalifikować te
postępowania o charakterze administracyjnym, które prowadzone są na podstawie odrębnej od Ko-
deksu postępowania administracyjnego regulacji prawnej – zob. K. Celińska-Grzegorczyk, Postępo-
wanie patentowe jako szczególne postępowanie administracyjne, Warszawa 2009, s. 77.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Zakres źródłowy oraz przedmiotowy postępowania administracyjnego 29
przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego wykonania obowiązków pu-

blicznoprawnych, które wynikają m.in. z aktów administracyjnych indywidualnych,
w tym decyzji administracyjnych. Z tej perspektywy postępowanie egzekucyjne
w administracji może być pojmowane w kategoriach kontynuacji postępowania roz-
poznawczego. Szczegółowe zagadnienia dotyczące jego konstrukcji oraz przebiegu
zostaną przedstawione w trzeciej części podręcznika.
Poza ramami postępowania administracyjnego pozostaje postępowanie są- 5

dowoadministracyjne, które wszakże wykazuje silne z nim związki2. Sto-
sownie do art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne kontrolują działalność
administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właś
ciwość
między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami
odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Po-
stępowanie sądowoadministracyjne uregulowane zostało w ustawie – Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi. O ustroju sądów administracyjnych
stanowią przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz aktów
wykonawczych do tej ustawy. Szczegóły dotyczące sądowej kontroli administracji
publicznej zostaną przedstawione w czwartej części podręcznika.
Wzajemną relację między postępowaniem administracyjnym, egzekucyjnym w ad-

ministracji oraz sądowoadministracyjnym w ujęciu graficznym przedstawia schemat.
ZALEŻNOŚCI MIĘDZY POSTĘPOWANIAMI: ADMINISTRACYJNYM, SĄDOWOADMINISTRACYJNYM
I EGZEKUCYJNYM W ADMINISTRACJI
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE
(ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)
Przedmiotem postępowania głównego jest ciąg czynności procesowych podejmowanych przez or-
gany administracji publicznej celem rozstrzygnięcia oraz weryfikacji rozpoznawanej sprawy admini-
stracyjnej
postępowanie egzekucyjne postępowanie przed sądem postępowanie przed sądem

(ustawa z 17.06.1966 r. o po- administracyjnym powszechnym
stępowaniu egzekucyjnym w (ustawa z 30.08.2002 r. – (część I ustawy z 17.11.1964 r.
administracji, Dz.U. z 2020 r. Prawo o postępowaniu przed – Kodeks postępowania cy-
poz. 1427 ze zm.) sądami administracyjnymi, wilnego, Dz.U. z 2020 r. poz.
Sankcją egzekucji obwarowa- Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze 1575 ze zm.)
ne są akty nakładające obo- zm.) Sąd powszechny przejmuje
wiązek na jednostkę. Sąd administracyjny sprawuje sprawę do końcowego roz-
Sankcji nie stosuje się do ak- kontrolę działania administra- strzygnięcia; zob. postępo-
tów przyznających uprawnie- cji publicznej pod względem wanie w sprawach z zakresu
nia oraz aktów negatywnych zgodności z prawem ubezpieczeń społecznych
postępowanie egzekucyjne
(część III ustawy z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilne-
go, Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.)
Wykonaniu podlegają orzeczenia zasądzające świadczenie
2
Zdaniem W. Chróścielewskiego przepisy procedury sądowoadministracyjnej dopełniają biegu
postępowania administracyjnego; zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne
i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 24.
i niejawnym: 20921293A3134306
Istnienie obok siebie trzech odrębnych procedur, tj. administracyjnej ogólnej, eg-
zekucyjnej w administracji i sądowoadministracyjnej, powoduje powstanie pytań
o występujące między nimi zależności, tzn. w jaki sposób przebieg jednego z tych
postępowań oraz zapadłe w nim rozstrzygnięcie wpływają na dopuszczalność
wszczęcia drugiego postępowania, w jaki sposób postępowania te są ze sobą po-
wiązane, jakie występują między nimi podobieństwa i różnice. Zagadnieniom tym
poświęcone będą poniższe rozważania.
2. Administracyjne postępowanie ogólne a postępowanie

sądowoadministracyjne
6 Postępowanie administracyjne jest całkowicie odrębnym procesem od
tego, które toczy się przed sądem administracyjnym. Jego przedmiot wy-
znacza brzmienie art. 1 pkt 1 k.p.a., stosownie do którego Kodeks postępowania
administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej
w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyga-
nych w formie decyzji administracyjnej albo załatwianych milcząco. Natomiast
zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności ad-
ministracji publicznej, która stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. obejmuje orze-
kanie w sprawach skarg na decyzje oraz niektóre rodzaje postanowień wydawanych
w postępowaniu administracyjnym.
O ile postępowanie administracyjne prowadzone jest przez organ administracji na-

leżący do aparatu władzy wykonawczej, o tyle sąd administracyjny wchodzi w obręb
władzy sądowniczej, jak stanowi o tym art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.
Mimo pełnej autonomii regulacji postępowania administracyjnego i sądowoadmi-

nistracyjnego związek, jaki między nimi występuje, wynika z tego, że sąd admi-
nistracyjny przejmuje sprawę administracyjną celem dokonania oceny zgodności
z prawem wydanego w jej ramach aktu. Sąd ten nie przejmuje wszakże sprawy ad-
ministracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować działanie
organu administracji. Sprawy objęte kontrolą sądowoadministracyjną pozostają
w dalszym ciągu sprawami administracyjnymi, a organ administracji jako pod-
miot administrujący nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie3.
Nieuprawnione byłoby wobec tego stwierdzenie, że postępowanie przed sądem
administracyjnym jest kontynuacją postępowania administracyjnego, które w ten
sposób stałoby się postępowaniem czteroinstancyjnym.
7 Poszukując zależności występujących między oboma postępowaniami, na-

leży wskazać, że występują one na dwóch płaszczyznach. Pierwszą z nich jest
R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model są-
3
downictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 147.
i niejawnym: 20921293A3134306
dopuszczalność równoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego

w jednym z nadzwyczajnych jego trybów oraz postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Drugą wyznacza udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy – a jeżeli tak, to
w jaki sposób – oddalenie skargi przez sąd administracyjny na decyzję powinno
się przekładać na dopuszczalność wszczęcia oraz prowadzenia postępowania ad-
ministracyjnego w jednym z nadzwyczajnych jego trybów.
Skupiając się na pierwszym zagadnieniu, trzeba zauważyć, że jedną z pod- 8

stawowych zasad prawidłowego wszczęcia postępowania przed sądem ad-
ministracyjnym jest konieczność wyczerpania trybu zaskarżenia przed organem
administracji (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Nie stoi to jednak na przeszkodzie, ażeby
w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną w tym samym czasie wniesione
zostało przykładowo podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oraz
skarga do sądu administracyjnego. Pojawia się wówczas problem dwutorowości po-
stępowań oraz ich wzajemnego wpływu na siebie. Gdyby bowiem przed rozpozna-
niem przez sąd skargi na decyzję została ona wyeliminowana z obrotu prawnego
przez organ administracji, wówczas postępowanie sądowe stałoby się bezprzedmio-
towe. Sąd nie mógłby orzekać o legalności decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym.
W sytuacji odwrotnej uchylenie decyzji przez sąd powodowałoby niemożność pod-
jęcia rozstrzygnięcia przez organ administracji w postępowaniu wznowieniowym.
Niebezpieczeństwo zazębiania się obu postępowań zostało wyeliminowane jedynie

połowicznie przez art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do
sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwy-
czajnych postępowanie sądowe podlega obligatoryjnemu zawieszeniu (art. 124
§ 1 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie odrzuca w takim przypadku wniesionej
skargi, tylko zawiesza postępowanie do czasu zakończenia postępowania admini-
stracyjnego4.
Artykuł 56 p.p.s.a. stanowi o wniesieniu skargi do sądu po wszczęciu postępowania

administracyjnego. Nie została w nim uregulowana odwrotna sytuacja procesowa,
w której najpierw dochodzi do wszczęcia postępowania przed sądem, a dopiero na-
stępnie przed organem administracji publicznej. W takim przypadku zakaz dwu-
torowości postępowania nadal obowiązuje. Późniejsze w stosunku do wytoczenia
skargi przed sądem administracyjnym wszczęcie postępowania administracyj-
nego w tej samej sprawie nie powinno skutkować zawieszeniem postępowania
sądowego, ponieważ nie ma ku temu podstawy w art. 56 p.p.s.a. Przesłanki tej nie
zawiera również art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.5. Wszczęcie postępowania administra-
4
Natomiast w sytuacji, gdy uruchomiona została kontrola sądowa wobec decyzji ostatecznej wy-
danej w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56 p.p.s.a., ustanie przy-
czyny zawieszenia następuje po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego,
zob. postanowienie NSA z 8.02.2012 r., II FZ 39/12, LEX nr 1116199.
5
Postanowienia NSA: z 22.02.2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192, i z 20.09.2011 r.,
II OSK 1391/10, LEX nr 966251.
i niejawnym: 20921293A3134306
cyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego

byłoby sprzeczne z zakresem postępowania rozpoznawczego przed sądem admini-
stracyjnym, determinowanym zasadą ogólną praworządności oraz mocą wiążącą
orzeczenia sądu6.
Przedstawiona powyżej wątpliwość została rozstrzygnięta przez NSA w uchwale

z 5.06.2017 r.7 Sąd przesądził w niej, że w trakcie postępowania sądowoadministra-
cyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia,
stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolo-
wanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obo-
wiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu
prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasad-
nieniu zapadłej uchwały NSA wskazał, że skoro żaden przepis prawa nie zabrania
stronie żądania wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nie-
ważności aktu lub wznowienia postępowania z jednoczesnym wniesieniem skargi do
sądu na ten sam akt, to powoduje to, że do czasu zawieszenia jednego z tych postę-
powań może się toczyć zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie
sądowe dotyczące tej samej decyzji. Skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca stanowi,
że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego
w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępo-
wania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to na-
leży a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego
w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uru-
chomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania
przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie
w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to w ocenie NSA organ administracji
ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawo-
mocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym.
9 Zarówno w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w Ko-

deksie postępowania administracyjnego nie ma podstawy do tego, ażeby wcześniejsze
wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego stało na przeszkodzie zainicjo-
waniu postępowania administracyjnego w jednym z trybów nadzwyczajnych8. Po
K. Sobieralski, Glosa do wyroku WSA w Łodzi z 21.09.2007 r., I SA/Łd 744/07, OSP 2008/12,
6
poz. 134; zob. też T. Woś, J.G. Firlus, Reguły eliminowania dwutorowości kontroli ostatecznych decyzji
administracyjnych – krytyczna analiza wyroku NSA z 9.10.2013 r. (II FSK 2497/13), PPP 2016/5, s. 90.
7
Uchwała NSA z 5.06.2017 r., II GPS 1/17, CBOSA.
8
W związku z tym J. Drachal, R. Hauser i E. Mzyk wskazali, że zgłoszenie przez stronę
wszczęcia postępowania administracyjnego samo przez się, stosownie do art. 61 k.p.a., wszczyna
to postępowanie. Zatem do czasu zawieszenia postępowania sądowego może się toczyć zarówno
postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowe dotyczące tego samego aktu admini-
stracyjnego, zob. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
Omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych, Warszawa 2003, s. 107. Zob. także
wyroki NSA: z 19.12.2018 r., I GSK 1189/16, LEX nr 2617646; z 28.02.2019 r., I GSK 1128/18,
LEX nr 2642525; z 28.02.2019 r., I GSK 1129/18, LEX nr 2636763.
i niejawnym: 20921293A3134306
wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mogą pojawić się nowe okoliczności

faktyczne, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, skutkujące jej uchyleniem
albo umorzeniem postępowania. Wystąpienie nowych, istotnych okoliczności lub
dowodów nie jest podstawą z art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej
decyzji. Oznacza to, że skarżący byłby zmuszony, korzystając z ochrony sądowej, do
czasu zakończenia postępowania przed sądem ponosić skutki istnienia w obrocie
prawnym takiej decyzji9. Aprobując pogląd o dopuszczalności wszczęcia postępo-
wania administracyjnego w nadzwyczajnym trybie przy uprzednim wszczęciu po-
stępowania sądowego, mającego na celu dokonanie kontroli zgodności z prawem
zaskarżonej decyzji, trzeba mieć jednak na względzie, że nadanie możliwie sze-
rokich uprawnień procesowych jednostce nie może powodować zaistnienia sy-
tuacji, w której z jednej strony byt prawny określonej decyzji w nadzwyczajnym
postępowaniu administracyjnym zostanie unicestwiony, a z drugiej strony sąd
administracyjny oddali skargę na tę samą decyzję, potwierdzając w ten sposób
jej zgodność z prawem. Zarówno sąd, jak i organ administracji publicznej powinny
w takiej sytuacji przeciwdziałać wydaniu sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, roz-
ważając ad casum konieczność zawieszenia albo postępowania sądowego, albo ad-
ministracyjnego, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy. Negatywnym konse-
kwencjom wszczęcia postępowania administracyjnego po uprzednim zainicjowaniu
trybu kontroli sądowej powinna przeciwdziałać przedstawiona powyżej uchwała
NSA z 5.06.2017 r., II GPS 1/17.
Problematykę konkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu przed są- 10

dami administracyjnymi i w poszczególnych postępowaniach administracyjnych
można również rozważać z punktu widzenia zasadności wszczęcia któregoś z nich
w razie zaistnienia przesłanki, która teoretycznie rzecz biorąc, uzasadniałaby zaini-
cjowanie zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego. W doktrynie
zagadnienie to rozważane jest przede wszystkim w odniesieniu do wznowienia po-
stępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny swego czasu opowiedział się w takiej sytuacji zarówno za wznowieniem
postępowania administracyjnego z uwagi na ekonomię postępowania10, jak i za
wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego11. O tym, które z tych postę-
powań powinno zostać w konkretnym przypadku wznowione, decydują przesłanki
wznowienia, będące następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu.
Jeżeli są one następstwem faktów powstałych w postępowaniu administracyjnym,
wówczas to właśnie postępowanie powinno zostać wznowione. Jeżeli natomiast są
9
Z.R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji pu-
blicznej, „Casus” 2008/47, s. 26–27; W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego po-
stępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli sądowej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego
na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 693–694; odmienne stanowisko zaprezentował
T. Woś, opowiadając się za potrzebą ustalenia reguł unikania i rozwiązywania zbiegu celem wyeli-
minowania dwutorowości kontroli decyzji administracyjnych i postanowień, zob. T. Woś [w:] Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2012, s. 388–390.
10
Zob. wyrok NSA z 30.09.1985 r., SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987/2, poz. 27.
11
Zob. wyrok NSA z 3.02.1993 r., II SA 2449/92, OSP 1995/5, poz. 120.
i niejawnym: 20921293A3134306
konsekwencją zdarzeń zaistniałych w postępowaniu sądowym, wtedy ono powinno

podlegać wznowieniu12.
11 Drugie zagadnienie zostało w sposób wyraźny rozwiązane na gruncie art. 249

§ 1 pkt 2 o.p., zgodnie z którym organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji ostatecznej, jeżeli sąd admini-
stracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247
§ 1 pkt 4 o.p., stanowiącym o jednej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji osta-
tecznej w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną.
Takiej samej regulacji nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego, pomimo

dodania w art. 16 § 3 k.p.a. definicji decyzji prawomocnej13. Za ustanowieniem tej
zmiany nie poszły jednak dalsze konsekwencje w postaci ograniczenia dopuszczal-
ności kwestionowania decyzji prawomocnej w jednym z nadzwyczajnych trybów
postępowania administracyjnego.
12 Naczelny Sąd Administracyjny w jednej z uchwał zajął stanowisko, zgodnie

z którym żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę
oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno dopro-
wadzić do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wówczas, gdy
w rezultacie wstępnego badania treści żądania organ administracji publicznej
ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody
czyniącej niedopuszczalnym jego rozpoznanie. W pozostałych wypadkach organ
administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując
art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.14
Przedstawiona uchwała spotkała się zarówno z negatywnym, jak i pozytywnym od-

zewem w doktrynie. Z jednej strony podniesiono, że zajęte w niej stanowisko jest nie
do pogodzenia z wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasadą niezwiązania sądu admini-
stracyjnego granicami skargi, która kształtuje również pośrednio granice orzekania15.
12
Zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z problematyki wznowienia postępowania administracyj-
nego i sądowoadministracyjnego, Sam. Teryt. 1996/5, s. 26–27. Pogląd ten został słusznie zaaprobowany
w doktrynie, zob. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003,
s. 93; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 784; K. Sobieralski, Glosa do
postanowienia WSA w Gliwicach z 16.05.2011 r., II SA/Gl 82/11, OSP 2012/10, poz. 102, s. 718–720,
oraz w orzecznictwie: wyroki NSA: z 9.05.2006 r., II FSK 743/05, LEX nr 274879, oraz z 29.03.2017 r.,
II OSK 1942/15, LEX nr 2316387; postanowienie NSA z 24.10.2018 r., I GSK 1820/18, LEX nr 2579339.
13
Powyższa zmiana została dokonana mocą art. 1 pkt 6 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy –
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).
14
Uchwała NSA (7) z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 18.
15
W analizowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a.,
stwierdził dosłownie, że sąd administracyjny może wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów,
uwzględniając okoliczności, których nie przytoczyła strona skarżąca. Jak zauważył M. Pułło, formuła
„może” zakłada, że ustawodawca dał sądowi jedynie możliwość przekroczenia granic skargi w poszu-
kiwaniu ewentualnych wad prawnych zaskarżonej decyzji. Tymczasem jest to obowiązek sądu, któ-
rego naruszenie daje podstawę do sformułowania zarzutu kasacyjnego; szerzej zob. M. Pułło, Glosa do
uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, OSP 2010/10, poz. 91, s. 646.
i niejawnym: 20921293A3134306
Skarga powinna zostać uwzględniona przez sąd administracyjny zawsze, ilekroć

niezależnie od podniesionych w niej zarzutów i sformułowanych wniosków zaist-
nieje przesłanka wydania rozstrzygnięcia w oparciu o jedną z podstaw określonych
w art. 145–150 p.p.s.a. Przepisy te nakazują sądowi administracyjnemu wybrać właś
ciwy, przewidziany w nich sposób rozstrzygnięcia skargi niezależnie od jej treści, tzn.
zakresu, w jakim została zaskarżona decyzja, oraz sformułowanych w niej zarzutów
i wniosków16. Z drugiej strony trudno odmówić składowi Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego, który podjął powyższą uchwałę, poczucia realizmu polegającego na
uwzględnieniu niebezpieczeństwa niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej
z wad, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i dążeniem do
umożliwienia wyeliminowania jej z obrotu prawnego w późniejszym czasie17.
Oddalenie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego skargi na de- 13

cyzję administracyjną powinno w sposób generalny wykluczać dopuszczal-
ność prowadzenia postępowania administracyjnego w jednym z nadzwyczajnych
trybów, którego celem byłoby doprowadzenie do stwierdzenia nieważności bądź
uchylenia tej decyzji18. Jedynie w wyjątkowych wypadkach dotyczących niektórych
spośród przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, które – obiek-
tywnie rzecz biorąc – mogą zostać ujawnione albo zaistnieć po wydaniu prawo-
mocnego wyroku przez sąd administracyjny19, oraz podstaw uchylenia bądź zmiany
decyzji uregulowanych w art. 154, 155, 161 § 1, art. 162 § 1 k.p.a.20, oddalenie skargi
przez sąd administracyjny nie powinno stanowić przeszkody w zainicjowaniu nad-
zwyczajnego trybu postępowania administracyjnego.
Decyzja administracyjna, w stosunku do której sąd administracyjny oddalił skargę,

potwierdzając tym samym jej zgodność z prawem, okreś lana mianem decyzji
16
T. Woś, Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, PPP 2010/9, s. 89.
17
W tym nurcie sformułowana została również teza, zgodnie z którą uznanie każdego prawomoc-
nego wyroku oddalającego skargę za przesłankę zamknięcia drogi do uruchomienia postępowania
o stwierdzenie nieważności decyzji byłoby przejawem nadmiernego formalizmu, zob. W. Federczyk,
Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, GSP-Prz.Orz. 2010/2, s. 78–79; zob. też M. Bogusz,
Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, GSP-Prz.Orz. 2011/2, s. 15–22.
18
Znaczenie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji również przez przedstawicieli doktryny po-
stępowania karnego rozumiane jest w ten sposób, że wyrok oddalający skargę jest potwierdzeniem
tego, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością, zob. O.M. Piaskowska,
Znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych w procesie karnym, Warszawa 2014, s. 149, 228–229; zob. też
T. Gardocka, Prejudycjalność w polskim procesie karnym, Warszawa 1987, s. 158.
19
T. Woś zwrócił uwagę, że przesłanki wznowienia, które zostały ujawnione (art. 145 § 1 pkt 1, 2,
5 k.p.a.) lub nastąpiły (art. 145 § 1 pkt 7 i 8 oraz art. 145a § 1 k.p.a.) po rozpoznaniu skargi i wydaniu
wyroku przez sąd administracyjny, mogą stanowić podstawę uruchomienia wewnątrzadministracyj-
nego trybu weryfikacji po wcześniejszym wydaniu przez sąd wyroku oddalającego skargę, zob. T. Woś,
Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, s. 42–43.
20
Pogląd ten został zaprezentowany zarówno przez przedstawicieli doktryny, jak i przez orzecz-
nictwo sądowe, zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA OZ Wrocław z 11.10.1985 r., SA/Wr 556/85,
OSPiKA 1986/9–10, poz. 179, s. 390–391; T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnych, PPP
2008/5, s. 39; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administra-
cyjnego, t. 1, Komentarz do art. 1–103, Warszawa 2010, s. 170; zob. też wyroki NSA: z 10.11.2000 r.,
III SAB 91/99, LEX nr 48002, i z 11.05.2009 r., I OSK 700/08, LEX nr 546588.
i niejawnym: 20921293A3134306
prawomocnej, powinna korzystać z wyższego poziomu trwałości niż decyzja osta-

teczna, która nie przeszła kontroli sądowej ze względu na to, że nie została w ogóle
wniesiona od niej skarga do sądu administracyjnego.
3. Administracyjne postępowanie ogólne

a administracyjne postępowanie egzekucyjne
14 Z dotychczasowych rozważań wynika, że postępowanie egzekucyjne w ad-
ministracji wchodzi w obręb szeroko rozumianego postępowania admini-
stracyjnego. Nie wszystkie jednak decyzje administracyjne podlegają wykonaniu
w trybie egzekucyjnym. Innymi słowy, nie zawsze postępowanie egzekucyjne w ad-
ministracji stanowi kontynuację postępowania administracyjnego.
Przymusowej realizacji w trybie egzekucyjnym podlegają jedynie decyzje nakłada-

jące na adresata obowiązek i to tylko w sytuacji, gdy adresat tego obowiązku nie
wykonuje dobrowolnie. Wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego w ad-
ministracji nie podlegają decyzje odmowne, np. decyzja o odmowie ustalenia wa-
runków zabudowy czy też o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacji
w analizowanym trybie nie podlegają ponadto decyzje przyznające stronie upraw-
nienie, np. 300 zł zasiłku celowego na zakup opału na zimę. O tym, czy dany pod-
miot skorzysta z przysługującego mu uprawnienia, decyduje on sam.
Wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

podlegają jedynie decyzje nakładające na adresata obowiązek, który nie zo-
stał wykonany przez ten podmiot dobrowolnie. Jedną z ogólnych zasad Kodeksu
postępowania administracyjnego, uregulowaną w art. 9, jest zasada przekonywania,
zgodnie z którą organ administracji publicznej powinien wyjaśniać stronie zasad-
ność przesłanek, którymi kieruje się przy wydawaniu decyzji, celem uniknięcia ko-
nieczności przymusowego jej wykonania. O tym, że dobrowolność realizacji obo-
wiązku korzysta z pierwszeństwa przed przymusem egzekucyjnym, stanowi także
wyraźnie art. 1 pkt 1 u.p.e.a.
Z jednej strony wykonaniu w trybie egzekucyjnym podlegają tylko decyzje osta-

teczne, względnie opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 108
k.p.a.). Z drugiej strony obowiązki realizowane na podstawie ustawy o postępo-
waniu egzekucyjnym w administracji wynikają także z innych form działania ad-
ministracji publicznej, o których stanowią art. 3 i 3a u.p.e.a., oraz bezpośrednio
z przepisów prawa.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest aktem prawnym

regulującym postępowanie egzekucyjne w sposób kompleksowy. W sprawach nie-
uregulowanych w tej ustawie odpowiednie zastosowanie, na mocy art. 18 u.p.e.a.,
znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dzięki temu między
i niejawnym: 20921293A3134306
tymi dwoma postępowaniami istnieje łączność będąca kolejnym dowodem istnienia

jednej procedury administracyjnej, w obrębie której mieści się także procedura wy-
konawcza.
4. Administracyjne postępowanie egzekucyjne

a postępowanie sądowoadministracyjne
Między prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a ustawą 15
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie występuje tak ścisła zależ-
ność, jak w przypadku tego drugiego aktu prawnego i Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego. Procedury sądowoadministracyjna oraz egzekucyjna w administracji
są od siebie niezależne. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzy-
muje wykonania aktu lub czynności. Oba postępowania mogą się toczyć nieza-
leżnie od siebie. Wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.,
kiedy to w razie wniesienia skargi zarówno na etapie postępowania przed organem
(art. 61 § 2 p.p.s.a.), jak i przed sądem administracyjnym (art. 61 § 3 p.p.s.a.) może
dojść do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albo innego aktu z zakresu
administracji publicznej, podlegającego przymusowej realizacji na podstawie prze-
pisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Poszukując dalszych zależności między ustawą o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji a prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy
zauważyć, że niewątpliwie należy do nich weryfikacja przez sąd administracyjny
tych postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy
zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W ten sposób kontrolą sądową objęte zostały naj-
istotniejsze rozstrzygnięcia zapadające w trakcie prowadzonego postępowania egze-
kucyjnego. Innymi słowy, orzecznictwo sądów administracyjnych wywiera istotny
wpływ na przebieg administracyjnego postępowania egzekucyjnego.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III
EUROPEIZACJA POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział III. Europeizacja postępowania administracyjnego
16 Począwszy od 1.05.2004 r. Polska jest członkiem Unii Europejskiej. Prawo

tworzone w ramach tej organizacji w coraz szerszym zakresie oddziałuje na
całe prawo administracyjne, w tym także na postępowanie administracyjne. Mówiąc
o europeizacji prawa procesowego, w doktrynie wskazuje się na istniejącą w tym
obrębie tzw. autonomię proceduralną państw członkowskich, która oznacza, że
prawo europejskie, szeroko ingerując w normy prawa materialnego, pozostawia
państwom członkowskim autonomię zarówno w zakresie konstruowania systemu
organów administracji publicznej, jak i okreś lania procedur obowiązujących
w postępowaniach przez nie prowadzonych. Autonomia proceduralna dotyczy
relacji występującej między prawem unijnym i krajowym. Pojęcie autonomii pro-
ceduralnej odnoszone jest przede wszystkim do obszaru postępowań sądowych1,
jednakże tradycyjnie stosuje się je również na określenie sytuacji prawnej obowią-
zującej na obszarze ogólnego postępowania administracyjnego2.
Wydaje się jednak, że współcześnie autonomia proceduralna państw członkowskich

ulega stopniowemu ograniczeniu. Z tego względu w doktrynie zaproponowano po-
sługiwanie się sformułowaniem względnej autonomii proceduralnej państw człon-
kowskich3. Prawo unijne w coraz szerszym zakresie wkracza na dotąd nieznane
sobie płaszczyzny regulacji, czego dowodem w ostatnim czasie są działania zmierza-
jące do wprowadzenia jednolitego modelu postępowania administracyjnego. Zo-
1
Zob. szerzej A. Wróbel, Wpływ prawa europejskiego na prawo o postępowaniu administracyjnym
[w:] Administracja pod wpływem prawa europejskiego, red. B. Dolnicki, J. Jagoda, Bydgoszcz 2006,
s. 154 i n.
2
Zob. np. A. Wiktorowska [w:] Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne
i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2007, s. 8; B. Adamiak, Europe-
izacja prawa postępowania administracyjnego [w:] Europeizacja polskiego prawa administracyjnego,
red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 18.
3
Z. Kmieciak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego,
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III. Europeizacja postępowania administracyjnego 39
stały one zapoczątkowane powołaniem w dniu 23.03.2010 r. przez Komisję do spraw

prawnych Parlamentu Europejskiego grupy roboczej prawa administracyjnego UE
w celu przeprowadzenia ogólnego przeglądu istniejącego w UE prawodawstwa do-
tyczącego postępowania administracyjnego. Rezultatem prac grupy roboczej było
przedstawione 21.06.2012 r. sprawozdanie zawierające zalecenia dla Komisji Euro-
pejskiej, którymi powinna się kierować w przyszłych pracach legislacyjnych doty-
czących postępowania administracyjnego w UE. Parlament Europejski uchwalił re-
zolucję zawierającą te zalecenia 15.01.2013 r.4
Odpowiedzią ze strony świata nauki na powstałe zapotrzebowanie są prace 17

podjęte przez Grupę Naukowo-Badawczą ds. Europejskiego Prawa Admini-
stracyjnego (ReNEUAL), która przygotowała Model kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego dla Unii Europejskiej w sposób umożliwiający jego przekształcenie
w rozporządzenie Unii Europejskiej. Opracowany projekt składa się z sześciu ksiąg,
spośród których księga I określa ogólny zakres zastosowania postępowania admi-
nistracyjnego, obejmujący wszystkie organy administracji UE wdrażające prawo
unijne w drodze czynności administracyjnych. Pozostałe księgi przedstawiają szcze-
gółowo konkretne postępowania administracyjne w UE, które mogą bezpośrednio
wpływać na interesy i prawa jednostek, w tym wydawanie przepisów przez organy
administracji (księga II), wydawanie decyzji w sprawach indywidualnych (księga
III), umowy (księga IV), procedurę wzajemnej pomocy (księga V) oraz zarządzanie
informacją (księga VI). Głównym celem projektu grupy ReNEUAL było wypraco-
wanie w warunkach akademickich metod usprawnienia procesu wdrażania prawa
UE. Aktualnie istotnym zagadnieniem politycznym oraz prawnym pozostaje to, czy
przy obecnym brzmieniu traktatów unijnych istnieje podstawa prawna kodyfikacji
postępowania administracyjnego, która obejmowałaby instytucje, organy, urzędy
i agencje UE, nakładając równocześnie uprawnienia i obowiązki na organy państw
członkowskich w taki sam sposób, w jaki czynią to uregulowania sektorowe czy
dyrektywy5.
Na osobną uwagę zasługuje także stopniowo zacieśniająca się współpraca 18

państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności publiczno-
prawnych, której aktualne ramy wyznaczone zostały w dyrektywie Rady 2010/24/UE
z 16.03.2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności
dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń6 oraz w rozporządzeniu wykonaw-
czym Komisji (UE) nr 1189/2011 z 18.11.2011 r. ustalającym szczegółowe przepisy
dotyczące niektórych przepisów dyrektywy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych ob-
4
Szerzej na temat prac nad rezolucją oraz jej treści zob. A. Kraczkowski, Kodeks postępowania
administracyjnego przed organami Unii Europejskiej – mrzonka czy przyszłość? [w:] Dziesięć lat pol-
skich doświadczeń w UE. Problemy prawnoadministracyjne, red. J. Sługocki, t. 2, Wrocław 2014,
s. 349–353.
5
Szerzej zob. ReNEUAL…, red. M. Wierzbowski, H.C.H. Hofmann, J.-P. Schneider, J. Ziller, s. 3 i n.
6
Dz.Urz. UE L 84, s. 1.
i niejawnym: 20921293A3134306
ciążeń7. Dyrektywa 2010/24/UE została implementowana do polskiego porządku

prawnego ustawą z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków,
należności celnych i innych należności pieniężnych8, która w art. 4 ust. 1 odsyła
w zakresie dochodzenia oraz zabezpieczenia należności państw członkowskich lub
państw trzecich do postępowania uregulowanego w ustawie o postępowaniu egze-
kucyjnym w administracji9. Zagadnienia łączące się z postępowaniem prowadzonym
w przedmiocie udzielania wzajemnej pomocy zostaną przedstawione w drugiej
części niniejszego opracowania.
19 Traktując o europeizacji szeroko pojmowanego postępowania administracyj-

nego, nie sposób pominąć wskazanych już powyżej rekomendacji Komitetu
Ministrów Rady Europy – Prawo do dobrej administracji oraz art. 41 i 47 Karty.
Należy w tym miejscu zauważyć, że zasady sformułowane w art. 41 Karty doznały
rozwinięcia w uchwalonym przez Parlament Europejski 6.09.2001 r. Europejskim
Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej, nazwanym także Europejskim Ko-
deksem Dobrej Administracji10. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Kodeksu obowiązuje on
wszystkich urzędników oraz innych pracowników objętych statusem urzędnika
w zakresie ich kontaktów z jednostkami. Stosownie do art. 3 ust. 1 Kodeksu zostały
w nim zawarte ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej, znajdujące zasto-
sowanie w odniesieniu do wszystkich kontaktów instytucji z jednostką, chyba że
podlegają one odrębnym przepisom. Należą do nich m.in. zasady: praworządności,
niedyskryminowania, współmierności, zakazu nadużywania uprawnień, bezstron-
ności i niezależności, obiektywizmu, ochrony uzasadnionych oczekiwań jednostki,
uczciwości, uprzejmości oraz odpowiadania na pisma w języku obywatela, podejmo-
wania decyzji w stosownym terminie, informowania o możliwościach odwołania.
20 Z perspektywy sądowej podstawową rolę w analizowanym obszarze europe-

izacji odgrywa rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20
z 15.12.2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Odwołując
się do art. 6 EKPCz, uznaje prawo każdego do rzetelnej kontroli aktów admini-
stracyjnych za podstawowy element systemu praw człowieka. Określa ona pojęcia
aktu administracyjnego oraz kontroli sądowej. Akt administracyjny obejmuje akty
indywidualne, normatywne, czynności faktyczne podjęte w wykonaniu władzy pu-
blicznej, mogące naruszać prawa lub interesy osób fizycznych i prawnych oraz bez-
czynność organu administracji w sytuacji, w której był zobowiązany do działania,
albo odmowy podjęcia czynności na żądanie. Natomiast kontrola sądowa jest rozu-
miana jako ocena zgodności aktu administracyjnego z prawem i zastosowanie od-
7
Dz.Urz. UE L 302, s. 16, ze zm.
8
Dz.U. z 2020 r. poz. 765 ze zm.
9
W. Piątek [w:] J. Olszanowski, W. Piątek, Współpraca państw członkowskich UE przy odzyski-
waniu wierzytelności podatkowych, Warszawa 2016, s. 49.
10
Polska wersja tego aktu prawnego, opatrzonego nazwą Europejski Kodeks Dobrej Administracji,
została opublikowana przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, z wprowadzeniem i komentarzem
J. Świątkiewicza w 2002 r.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III. Europeizacja postępowania administracyjnego 41
powiednich środków, z wyjątkiem kontroli dokonywanej przez sąd konstytucyjny.

W odniesieniu do rzetelności postępowania rekomendacja nakazuje, żeby sprawa
została rozpatrzona w rozsądnym czasie, strony miały równe prawa w wyrażaniu
swoich stanowisk, organ administracji był zobowiązany do przedstawienia wszyst-
kich znajdujących się w jego posiadaniu dokumentów i informacji istotnych w danej
sprawie, postępowanie toczyło się z zachowaniem zasady kontradyktoryjności, nato-
miast sąd mógł poddać badaniu ogół kwestii podniesionych przez stronę, zarówno
prawnych, jak i faktycznych. Rekomendacja kładzie także nacisk na to, że rzetelny
proces obejmuje również prawo do jawnej rozprawy, do publicznego ogłoszenia
orzeczenia oraz jego zindywidualizowanego uzasadnienia. Rekomendacja wskazuje
nadto, że orzeczenia sądowe co najmniej w ważniejszych sprawach powinny pod-
legać kontroli instancyjnej, chyba że sprawa jest bezpośrednio rozstrzygana przez
sąd wyższej instancji. Nie przesądza ona modelu instancyjności postępowania,
przekazując ustawodawstwu zwykłemu kompetencję do jego stworzenia. Ostatnią
regułą zawartą w omawianym dokumencie jest zobowiązanie do zapewnienia sku-
teczności sądowej kontroli administracji. Sąd administracyjny powinien zostać wy-
posażony w kompetencje do przywrócenia stanu zgodności z prawem, a przynaj-
mniej do uchylenia aktu administracyjnego i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania z obowiązkiem uwzględnienia stanowiska sądu przez organ.
i niejawnym: 20921293A3134306
ZAKOŃCZENIE
Zakończenie
21 Zarówno postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne skła-

dają się z następujących po sobie czynności procesowych uczestniczących
w nim podmiotów, zmierzających do osiągnięcia celu w postaci bądź to wydania
decyzji administracyjnej czy przymusowego wykonania obowiązku, bądź też wy-
dania wyroku zawierającego wyrażoną jednoznacznie i stanowczo ocenę legalności
zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej.
Postępowanie administracyjne, zarówno o charakterze rozpoznawczym, uregulo-

wanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i wykonawczym, o którym
stanowią przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz po-
stępowanie sądowoadministracyjne, o którym stanowią przepisy prawa o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi, wykazują wzajemne zależności i powią-
zania. Wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym decyzja administracyjna może
zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej przy równoczesnym wszczęciu
postępowania mającego na celu przymusowe jej wykonanie. Z uwagi na istniejące
zależności między tymi postępowaniami nie sposób skupić się tylko na analizie jed-
nego z nich, pomijając przedstawienie podstaw odnoszących się do drugiego. In-
nymi słowy, nie sposób w pełni zrozumieć podstaw sądowej kontroli administracji
publicznej bez wcześniejszego sięgnięcia do tego, czym jest decyzja administracyjna
i w jaki sposób dochodzi do jej wydania.
22 Współcześnie istnieje co najmniej kilka ośrodków decyzyjnych upoważnionych

do stanowienia prawa o postępowaniu administracyjnym. Zjawisko to okreś
lane jest mianem multicentryczności współczesnych systemów prawnych1. Jego ist-
nienie powoduje konieczność nie tylko znajomości ponadkrajowych regulacji praw-
nych odnoszących się do szeroko rozumianego postępowania administracyjnego,
lecz przede wszystkim posiadania wiedzy o istniejących technikach harmonizujących
wieloszczeblowy porządek prawny, które w istotnym zakresie wywodzone są z orzecz-
nictwa sądów i trybunałów, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych.
1
E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP 2005/4,
s. 3–4.
i niejawnym: 20921293A3134306
Część II
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE OGÓLNE
Część II. Administracyjne postępowanie ogólne

Rozdział I
ŹRÓDŁA I ZAKRES STOSOWANIA POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział I. Źródła i zakres stosowania postępowania administracyjnego
Pytania wstępne
1. Wskaż podstawowy akt prawny regulujący ogólne postępowanie admini-
stracyjne?
2. Jak zdefiniujesz pojęcie decyzji indywidualnej?
3. Podaj zasadniczą funkcję, jaką pełni ogólne postępowanie administracyjne.
4. Czy Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w sprawie
wydawania zaświadczeń i w sprawie skarg i wniosków?
5. Czy ogólne postępowanie administracyjne stosuje się do postępowania w spra-
wach karnoskarbowych?
6. Czy ogólne postępowanie administracyjne stosuje się do spraw uregulowanych
w Ordynacji podatkowej?
7. Wskaż przynajmniej dwie ustawy szczególne, które przewidują odpowiednie
stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
8. Co oznacza „odpowiedniość” stosowania przepisów Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego?
9. Co oznacza zwrot, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sto-
suje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w określonej ustawie?
W Polsce postępowanie administracyjne jest skodyfikowane, a najważniej- 23

szym aktem prawnym regulującym postępowanie administracyjne jest oczy-
wiście obowiązująca od 1.01.1961 r. ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego, normująca przede wszystkim tzw. ogólne postępowanie admi-
nistracyjne (zwane też postępowaniem jurysdykcyjnym; uregulowane w działach
I–IV i IX). Z dniem 1.06.2017 r. weszła w życie obszerna nowelizacja Kodeksu
postępowania administracyjnego1, która oprócz znaczących zmian w istnieją-
1
Wprowadzona ustawą z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyj-
nego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).
i niejawnym: 20921293A3134306
46 Część II. Administracyjne postępowanie ogólne
cych już działach ustawy dodała dwa nowe: dział IVa „Administracyjne kary pie-
niężne” oraz dział VIIIa „Europejska współpraca administracyjna”.
Zakres stosowania ogólnego postępowania administracyjnego został określony

w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją kodeks stosuje się przed organami
administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywi-
dualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych mil-
cząco i przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są
one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw in-
dywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Należy zaznaczyć,
iż sprawa indywidualna to sprawa dotycząca konkretnego podmiotu (np. właściciela
nieruchomości) w konkretnej sytuacji (np. w sprawie rozbiórki budynku)2.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż np. uchwała komisji egzaminacyjnej szkoły

wyższej, stwierdzająca złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiająca
o wydaniu dyplomu magisterskiego, jest decyzją administracyjną w rozumieniu
art. 1 § 1 k.p.a., gdyż przyznaje stronie (adresatowi) uprawnienia w sferze prawa
powszechnie obowiązującego3.
Żądanie od organu administracji oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie

jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., podlegającą załatwieniu przez wy-
danie decyzji4.
24 Zasadniczą funkcją ogólnego postępowania administracyjnego jest zapew-

nienie realizacji materialnego prawa administracyjnego5. Prawo procesowe
ma więc charakter służebny wobec norm prawa materialnego. Oczywiście, i należy
to mocno podkreślić, owa służebność norm prawa procesowego nie stanowi o ogra-
niczeniu roli prawa procesowego. To właśnie normy tego prawa tworzą dopiero
podstawy do tego, aby określenie praw i obowiązków w ramach stosunku admi-
nistracyjnoprawnego odpowiadało regułom demokratycznego państwa prawnego.
Przepisy prawa procesowego w określonych sytuacjach mogą też mieć korzystny
wpływ na kształtowanie stosunków administracyjnoprawnych, zwłaszcza wów-
czas, gdy regulacja materialnoprawna stała się nieaktualna w zmienionych warun-
kach społecznych, gospodarczych i ekonomicznych. Takie znaczenie mają przede
wszystkim zasady postępowania administracyjnego6.
Por. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, red. M. Wierzbowski,

2
Warszawa 1998, s. 10–12.

3
Postanowienie NSA z 12.06.1992 r., SAB/Po 41/91, OSP 1994/4, poz. 69.
4
Zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 25.06.2013 r., II SA/Łd 119/13, LEX nr 1334350.
5
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa
2003, s. 17 i n., oraz R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa ad-
ministracyjnego [w:] Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Le-
oński, Poznań 1998, s. 23.
6
R. Hauser, Rola…, s. 24; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądo-
woadministracyjne, Warszawa 1992, s. 16 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Źródła i zakres stosowania postępowania administracyjnego 47
W Kodeksie postępowania administracyjnego unormowane jest ponadto roz-

strzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu tery-
torialnego i organami administracji rządowej oraz między organami administracji
a innymi podmiotami powołanymi z mocy prawa lub na podstawie porozumień do
załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj-
nych7. Kodeks normuje więc spory o właściwość zachodzące w obrębie administracji
publicznej (czyli tzw. spory wewnętrzne)8.
Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie

w sprawie wydawania zaświadczeń oraz w sprawach skarg i wniosków,
a także – od 1.06.2017 r. – nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar
pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu, jak również tryb europejskiej
współpracy administracyjnej. Przepisy dotyczące skarg i wniosków mają szerszy
zakres stosowania niż regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego doty-
czące ogólnego postępowania administracyjnego, ponieważ stosuje się je przed
wszystkimi organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego
oraz przed organami organizacji społecznych.
Od 4.05.2019 r., w myśl art. 2a Kodeks postępowania administracyj-

nego normuje również sposób wykonywania obowiązku, o którym mowa
w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z prze-
twarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych
oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)9,
w postępowaniach wymienionych w art. 1 i art. 2. Zmiana ta została wprowadzona
w drodze ustawy z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnie-
niem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679
z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem da-
nych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia
dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)10.
Ogólnego postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania 25

w sprawach:
1) karnoskarbowych,
2) uregulowanych w Ordynacji podatkowej (z wyjątkiem przepisów działów IV, V
i VIII),
3) należących do właś ciwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych
i urzędów konsularnych oraz
7
W. Sawczyn, O praktycznych problemach z interpretacją niejasnych przepisów „przejściowych”
oraz rozróżnieniem terminów ustawowych „wierzyciel” i „organ egzekucyjny”, „Acta Iuris Stetinensis”
2011/2, s. 175–186.
8
K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 45.
9
Dz.Urz. UE L 119, s. 1, ze zm.
10
Dz.U. poz. 730.
i niejawnym: 20921293A3134306
4) w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w sto-

sunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami
organizacyjnymi, a także podległości służbowej pracowników tych organów
i jednostek organizacyjnych.
Sprawa opłaty planistycznej jako daniny nieuregulowanej przez Ordynację podatkową nie
podlega wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego Kodeksu postępowania administracyj-
nego na podstawie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.11
26 W wielu ustawach szczególnych przewiduje się również odpowiednie stoso-

wanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. np. art. 18
u.p.e.a.).
27 „Odpowiedniość” stosowania przepisów Kodeksu postępowania administra-

cyjnego oznacza stosowanie niektórych przepisów wprost, bez żadnych mo-
dyfikacji lub zmian, stosowanie niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru
rozpatrywanej sprawy, niestosowanie w ogóle – w tej sytuacji przepisy Kodeksu po-
stępowania administracyjnego nie mogą być stosowane, głównie ze względu na ich
bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność (a więc z przepisami ustanowionymi
dla normowania tych stosunków, do których miałyby one być stosowane „odpo-
wiednio”)12. Natomiast zwrot, że przepisy Kodeksu postępowania administracyj-
nego stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie, wska-
zuje, że jeżeli ustawa ta reguluje daną procedurę, to nie ma podstaw do stosowania
w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podstawowym aktem prawnym regulującym postępowanie administra-

cyjne jest Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tej ustawy
stosuje się przede wszystkim w postępowaniu przed organami administracji pu-
blicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Poza tym Kodeks postępo-
wania administracyjnego reguluje postępowania w sprawie rozstrzygania sporów
o właściwość, jak również postępowanie w sprawie skarg i wniosków oraz po-
stępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Zasadniczą funkcją ogólnego
postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa
administracyjnego.
Zob. np. wyrok NSA z 16.09.2008 r., II OSK 1030/07, LEX nr 516771.
11
J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 370 i n.; J. Nowacki, Ana-
12
logia legis, Warszawa 1966, s. 141–144.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
PODMIOTY POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział II. Podmioty postępowania administracyjnego
Pytania wstępne
1. Jak zdefiniowane są organy administracji publicznej w Kodeksie postępo-
wania administracyjnego?
2. Czy ministrem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyj-
nego jest także kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy
Prezesowi Rady Ministrów?
3. Czy organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego jest organ związku gmin?
4. Jak wyznaczana jest właściwość rzeczowa organu administracji publicznej?
5. Wskaż organy wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu
terytorialnego.
6. Czy pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być
spółka z ograniczoną odpowiedzialnością?
7. Jaka jest różnica między interesem prawnym a interesem faktycznym?
8. Czy w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w postępowaniu
administracyjnym na prawach strony może uczestniczyć organizacja społeczna,
prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik
Małych lub Średnich Przedsiębiorców?
9. W jakich przypadkach organizacja społeczna może wnosić o dopuszczenie jej
do udziału w postępowaniu?
10. Co oznacza, że prokurator w postępowaniu administracyjnym ma samodzielną
pozycję procesową?
i niejawnym: 20921293A3134306
1. Organ prowadzący postępowanie

28 Organami powołanymi do prowadzenia postępowania administracyjnego,
a więc przede wszystkim do rozpatrywania i rozstrzygania (załatwiania)
spraw, są organy administracji publicznej1.
Zgodnie z kodeksową definicją organami administracji publicznej są mini-

strowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające
w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespo-
lonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy
i podmioty, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do
załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj-
nych (art. 5 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a.)2.
W orzecznictwie wskazuje się, iż normatywne określenie organu administracji pu-

blicznej zawarte w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. stanowi o zrównaniu w zakresie stosowania
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wszystkich organów należą-
cych do struktury administracji publicznej, jak i o zrównaniu z nimi podmiotów
wykonujących tylko zlecone funkcje administracji publicznej (z mocy prawa lub na
podstawie porozumień), o jakich mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a.
Zarówno komisja egzaminacyjna, jak i Krajowa Rada Rzeczników Patentowych (w za-

kresie rozpatrywania odwołania od uchwały komisji w sprawie wyniku egzaminu kwali-
fikacyjnego) są podmiotami, o jakich mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., gdyż przepisy ustawy
z 11.04.2001 r. o rzecznikach patentowych3 uprawniają je do przeprowadzenia egzaminu
kwalifikacyjnego i wyposażają w uprawnienia władcze w postaci uchwały ustalającej
wynik egzaminu. Organy samorządu zawodowego są organami administracji publicznej
w ujęciu funkcjonalnym4.
29 Przez pojęcie ministra Kodeks postępowania administracyjnego rozumie

Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów, pełniących funkcję ministra kieru-
jącego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących okreś
lonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzą-
cych w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji
rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady
Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych
urzędów państwowych.
Zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 31.
1
W. Sawczyn, Błędy dotyczące rozumienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

2
w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych – wynik wadliwej wykładni czy złej jakości
prawa [w:] Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D. Kijowski, J. Radwanowicz-Wan-
czewska, M. Wincenciak, Warszawa 2012, s. 278.
3
Dz.U. z 2021 r. poz. 944 ze zm.
4
Zob. postanowienie NSA z 9.07.2013 r., II GSK 1232/13, LEX nr 1344989.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Podmioty postępowania administracyjnego 51
Organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu Kodeksu po- 30

stępowania administracyjnego są natomiast: organy gminy, powiatu, woje-
wództwa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta),
starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży działają-
cych w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka woje-
wództwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Niezwykle istotne znaczenie ma ustalenie właściwości organów administracji. Wła-

ściwość organu administracji to zdolność prawna organu do załatwiania okreś
lonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym5. Organy administracji
mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości (art. 19 k.p.a.). Roz-
różnia się właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną.
Właściwość rzeczowa organu administracji publicznej określona jest na pod-

stawie przepisów prawa materialnego, wyznaczających zakres działania or-
ganów administracyjnych (art. 20 k.p.a.)6.
Właściwość miejscowa organu to zdolność do załatwiania spraw indywidu-

alnych należących do jego właściwości rzeczowej na określonym obszarze
działania7. Właściwość miejscowa wyznacza więc terytorialny zasięg działania
danego organu administracji publicznej8, który ustala się na podstawie przepisów
prawa ustrojowego9. Właściwość miejscową oraz instancyjną organów administracji
wyznacza się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
(odmienne reguły jej ustalania w niektórych sprawach mogą wynikać z przepisów
odrębnych).
Właściwość instancyjna (będąca rodzajem właściwości rzeczowej) oznacza

zdolność prawną do weryfikacji rozstrzygnięć na drodze administracyjnej10.
Dla okreś lenia właś
ciwości instancyjnej organu administracji niezwykle istotne
jest ustalenie organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie.
Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje bowiem (co do zasady) kon-
strukcję, w której zdolność prawna do weryfikacji decyzji lub postanowień w toku
instancji (tzn. w wyniku wniesienia odwołania lub zażalenia) została przyznana
5
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, Warszawa 1996, s. 103.
6
J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź 1997, s. 132.
7
Zob. R. Orzechowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks po-
stępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 99; C. Martysz, Właściwość organów
samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice 2000, s. 49, oraz powoływana
tam literatura.
8
J. Borkowski, Nieważność…, s. 78.
9
M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000,
s. 174.
10
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1999, s. 81.
i niejawnym: 20921293A3134306
organowi bezpośrednio wyższego stopnia względem tego, który wydał zaskarżone

rozstrzygnięcie11.
31 Organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorzą-
dowe kolegia odwoławcze12;
2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do innych organów administracji publicznej – odpowiednie organy
nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe
sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4) w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyż-
szego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawu-
jący nadzór nad ich działalnością.
2. Strona
32 Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu praw-
nego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu
ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.).
Stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne,

a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje
społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.)13.
Osoba fizyczna nieposiadająca zdolności do czynności prawnych musi działać przez
przedstawiciela ustawowego. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez
swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.
Konsorcjum jako strona postępowania administracyjnego. Termin „konsorcjum”

nie określa podmiotu prawa, lecz grupę niezależnych podmiotów – stron umowy kon-
sorcjum, która to umowa kształtuje stosunek obligacyjny, a nie organizacyjny. Tak więc
konsorcjum nie posiada włas nej osobowości prawnej, nie jest odrębnym podmiotem
gospodarczym prowadzącym samodzielną działalność, nie może być podmiotem praw
i obowiązków, zatem niewątpliwie nie może w postępowaniu administracyjnym wystę-
pować w charakterze strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a.14 W sprawach dotyczących
praw zbywalnych lub dziedzicznych w przypadku zbycia prawa lub śmierci strony podczas
11
Szerzej zob. K. Defecińska, Spory…, s. 30; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…,
1996, s. 560; por. też M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 701; W. Chróścielewski, Organ admini-
stracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 76, a także s. 69.
12
Szerzej zob. A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym,
Kraków 2002, s. 131.
13
Oznacza to, iż przyznaje się zdolność procesową również państwowym i komunalnym jed-
nostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym niemającym osobowości prawnej – zob. B. Ada-
miak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 286.
14
Zob. wyrok WSA w Opolu z 27.10.2011 r., II SA/Op 296/11, LEX nr 1153028.
i niejawnym: 20921293A3134306
trwania postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej

następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.)15.
Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie

ma kwestia istnienia interesu prawnego.
Interes prawny w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego 33

oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obo-
wiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić
konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej
w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy16.
Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie
prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu praw-
nego17. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny do-
magać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu admini-
stracyjnym w charakterze strony.
Interesem prawnym można więc nazywać złożoną relację „między oceną stanu
obiektywnego a tym stanem oraz między tym stanem a korzyścią”. Przybiera on
charakter subiektywny, gdy istnieje tylko w przekonaniu osoby występującej w tej
relacji jako podmiot korzyści, natomiast ma charakter obiektywny, gdy istnieje nie-
zależnie od tej osoby18.
Kwintesencją powyższych poglądów może być teza zawarta w uchwale NSA

(7) z 13.10.2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004/1, poz. 1019, w świetle której źródłem
interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administra-
cyjnym w charakterze strony jest przepis prawa materialnego kształtujący sytuację
prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem.
To właśnie z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w po-
stępowaniu administracyjnym – bycia stroną tego postępowania, o której mowa
w art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, stosując ten pogląd w praktyce, na
podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n. uznał, iż: „Najemca, który na
15
Szerzej zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadmini-
stracyjnym (zagadnienia wybrane) – materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 16–18 października
2000 r., Warszawa 2000, s. 18–25; por. też wyrok NSA z 27.09.1999 r., IV SA 1285/98, LEX nr 47898.
16
Zob. uchwała NSA z 26.11.2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002/2, poz. 68, oraz B. Adamiak, J. Bor-
kowski, Kodeks…, 1996, s. 202.
17
Zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona…, s. 6–29.
18
W. Jakimowicz, Interes indywidualny w prawie administracyjnym, „Casus” 1999/14, s. 45; róż-
nice między obiektywną i subiektywną koncepcją strony omawia A. Gill, Koncepcje strony w postępo-
waniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2000/1–2, s. 68–72.
19
Zgodnie z którym: „Najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa
z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała
się ostateczna”.
i niejawnym: 20921293A3134306
podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nierucho-

mości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal
(budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu
administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości”.
34 Interes prawny musi być bezpośredni, realny i własny. Oznacza to, że nie
można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet
jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko
faktyczny, ale też prawny (interes prawny nie może wynikać tylko z interesów
i uprawnień innych podmiotów)20. Nie można więc stać się stroną postępowania ad-
ministracyjnego wyłącznie na podstawie stosunków prawnych z innym podmiotem
(np. stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest właściciel
nieruchomości, np. spółdzielnia mieszkaniowa, a nie podmioty związane z nią
określonymi stosunkami prawnymi, np. członek spółdzielni, któremu przysługuje
własnościowe prawo do lokalu)21.
Warto zauważyć, że interes prawny może się też przejawiać w poddaniu kontroli
działań administracji publicznej, należy go traktować jako interes w uchyleniu lub
stwierdzeniu nieważności aktów lub czynności22.
35 Pojęciu interesu prawnego przeciwstawiane jest pojęcie interesu faktycznego.

Interes faktyczny tym się różni od interesu prawnego, że nie jest wzięty pod
ochronę przez obowiązujące normy prawne – a więc nie ma możliwości jego ochrony
w sformalizowanym postępowaniu23 (np. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego wyrażono pogląd, iż żona, której mąż utrzymuje stosunki intymne
z pomocą domową zameldowaną i zatrudnioną u osoby trzeciej, nie jest stroną po-
stępowania w sprawie ustalenia charakteru pobytu pomocy domowej u osoby trze-
ciej – ze względu na brak po jej stronie interesu prawnego lub obowiązku przewi-
dzianego w przepisach prawa)24.
Strona postępowania może działać osobiście lub przez pełnomocnika, chyba

że charakter danej czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocni-
kiem strony może być jedynie osoba fizyczna mająca zdolność do czynności praw-
Cechy interesu prawnego oraz ich przykłady omawia szczegółowo J. Zimmermann, Glosa do
20
wyroku NSA z 2.02.1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997/4, poz. 83, oraz J. Zimmermann, Konstrukcja in-
teresu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:] Gospodarka. Administracja.
Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997, s. 610.
21
Zob. np. wyroki NSA: z 16.09.1999 r., IV SA 1262/97, LEX nr 48701, i z 10.12.1999 r.,
IV SA 1925/97, LEX nr 48709.
22
Zob. J. Zimmermann, Konstrukcja…, s. 614; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne,
Warszawa 1996, s. 105.
23
W. Jakimowicz, Interes…, s. 45 i 48.
24
Zob. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1452/81, cyt. za: E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Naj-
wyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa
1994, s. 107.
i niejawnym: 20921293A3134306
nych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone ustnie do

protokołu. Strona nie może więc ustanowić jako pełnomocnika osoby prawnej, np.
działającej w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej25.
Ustawodawca jednoznacznie bowiem sformułował dyspozycję normy zawartej
w art. 33 § 1 k.p.a., a taka regulacja ustawowa wyłącza kategorycznie z kręgu poten-
cjalnych pełnomocników osoby prawne, choćby nawet były pełnomocnikami strony
na gruncie art. 95 k.c.26 Należy zauważyć, iż generalnie w postępowaniach o cha-
rakterze administracyjnym osoby prawne nie mogą być pełnomocnikami strony27.
Z treści przepisu art. 33 § 1 k.p.a. nie wynika, że pełnomocnikiem strony może być je-
dynie osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. W związku
z tym przyjmuje się, że aby być pełnomocnikiem strony, wystarczy ograniczona zdolność
do czynności prawnych28.
Omawiając zagadnienia dotyczące strony, nie można pominąć również pro- 36

blematyki następstwa procesowego w postępowaniu administracyjnym29.
Artykuł 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dzie-
dzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce
dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten nie stanowi więc
podstawy prawnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych,
umożliwia jedynie kontynuowanie postępowania, gdy wskutek zbycia lub dziedzi-
czenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialnoprawnego30. Podkreśla się,
że w razie zbycia prawa lub śmierci strony na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. na miejsce
dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni – czyli np. wtedy, gdy w toku
postępowania wywłaszczeniowego umiera właś ciciel nieruchomości, która jest
przedmiotem tego postępowania, na miejsce tego właściciela wstępują jego spadko-
biercy31. W postępowaniu administracyjnym, inaczej niż to ma miejsce w postępo-
waniu cywilnym, nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci32.
W nauce prawa administracyjnego następstwo prawne traktuje się jako in- 37

stytucję o wyjątkowym charakterze33, a zatem prawa i obowiązki o charak-
25
Por. np. M. Nowosielska, R. Pasternak, Doręczenie w postępowaniu podatkowym, M. Pod.
2000/6, s. 25 i n.; G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i po-
datkowym, Kraków 1998, s. 241.
26
Por. W. Wąsowicz, Osoba prawna jako pełnomocnik, PiP 1998/4, s. 52 i n.
27
Poza pewnymi wyjątkami – por. A. Matan, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu ad-
ministracyjnym, Katowice 2001, s. 163.
28
A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, kom. do art. 33.
29
Por. R. Hauser, A. Skoczylas, Strona…, s. 19–22.
30
Wyroki NSA: z 5.11.1997 r., I SA/Lu 1373/96, LEX nr 34642; z 28.11.1996 r., SA/Ka 2224/95,
LEX nr 28946; z 27.05.1999 r., II SA/Łd 2484/98, LEX nr 3023575, i z 30.08.1984 r., SA/Lu 250/84, GAP
1986/7, s. 44.
31
Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1995,
s. 123.
32
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1999, s. 103.
33
M. Miemiec, Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, PPiA 1990/26, s. 33.
i niejawnym: 20921293A3134306
terze publicznoprawnym są zwykle ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego

je ustanowiono, i wygasają wraz z jego śmiercią. Wyjątki od tej zasady dopuszcza
się jedynie z mocy wyraźnych przepisów prawa, które są w zasadzie zgodne z obo-
wiązkami administracyjnoprawnymi o charakterze rzeczowym34. W doktrynie wy-
rażany jest pogląd, że art. 30 § 4 k.p.a. stanowi swoisty „łącznik pomiędzy regula-
cjami publicznoprawnymi i prywatnoprawnymi”. Uważa się ponadto, że przepis ten
zawiera również odesłanie do regulacji prawa zobowiązań i spadkowego w zakresie
przedstawicielstwa strony w postępowaniu, w toku którego doszło do zbycia prawa
lub śmierci strony35. Jednocześnie zaznacza się, że przeniesienie praw zbywalnych
może dotyczyć zarówno wartości majątkowych, jak i uprawnień36.
Od 25.11.2018 r., zgodnie z art. 30 § 4a w sprawach dotyczących praw zby-

walnych lub dziedzicznych, wynikających z prowadzenia przedsiębiorstwa
strony, w razie jej śmierci w toku postępowania, jeżeli został ustanowiony zarząd
sukcesyjny przedsiębiorstwem strony, na jej miejsce wstępuje zarządca sukcesyjny.
W przypadku wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego do postępowania toczącego się
z udziałem zarządcy sukcesyjnego na jego miejsce wstępują następcy prawni zmar-
łego.
3. Uczestnicy postępowania na prawach strony

38 Uczestnicy postępowania na prawach strony to podmioty nieposiadające le-
gitymacji procesowej w danej sprawie (ponieważ postępowanie dotyczy inte-
resów prawnych innych podmiotów), którym z mocy prawa przysługują wszystkie
uprawnienia procesowe strony37.
O ile stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu
prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze
względu na swój interes prawny lub obowiązek, o tyle podmiot występujący w po-
stępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani własnego interesu prawnego,
ani obowiązku. Działanie na prawach strony oznacza, że uczestnik postępowania
uprawniony jest do podejmowania czynności procesowych w sprawach innych osób,
ale przesłanką jego działania nie jest interes indywidualny, lecz interes publiczny,
który przejawia się w dążeniu do ochrony określonych wartości, którym szczególne
znaczenie nadaje ustawodawca.
Uczestnicy postępowania na prawach strony nie występują w postępowaniu zamiast

strony, lecz w sposób niezależny od niej. Ze względu na to, że nie przysługują im
34
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 135; M. Miemiec, Następstwo…,
s. 30.
35
Postępowanie…, red. M. Wierzbowski, s. 55.
36
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 219.
37
W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie…, s. 57.
i niejawnym: 20921293A3134306
uprawnienia materialnoprawne w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie mogą oni rozporzą-

dzać tymi prawami. Uczestnikom działającym w postępowaniu na prawach strony
przysługują jedynie uprawnienia procesowe, a nie materialnoprawne.
Przykładowo uwzględnienie odwołania przez organ pierwszej instancji w trybie autokon-

troli na podstawie art. 132 § 1 albo § 2 k.p.a. dopuszczalne jest wówczas, gdy odwołanie
wniosły wszystkie strony albo gdy zostało ono wniesione przez jedną ze stron, a pozostałe
strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania.
Jeżeli odwołanie wniesione zostało przez uczestnika postępowania na prawach strony,
a którakolwiek ze stron nie wyraziła zgody na uchylenie lub zmianę decyzji, zastosowanie
trybu autokontroli nie jest dopuszczalne. Jeżeli natomiast odwołanie wniosły wszystkie
strony albo też jedna z nich, a pozostałe wyraziły zgodę, o której stanowi art. 132 § 2
k.p.a., wówczas organ pierwszej instancji, przy spełnieniu pozostałych przesłanek auto-
kontroli, może skorzystać z przysługującej mu kompetencji nawet wówczas, gdy odwołania
nie wniósł uczestnik postępowania lub nie wyraził on zgody na zmianę albo uchylenie
decyzji. Uprawnienia autokontrolne organu pierwszej instancji mają bowiem bezpośredni
wpływ na sytuację materialnoprawną stron.
W sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób w postępowaniu 39

administracyjnym na prawach strony może uczestniczyć organizacja spo-
łeczna, prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz
Rzecznik Małych lub Średnich Przedsiębiorców38.
Przepisy ustaw szczególnych mogą przyznawać uprawnienia procesowe uczestnika

postępowania na prawach strony również innym podmiotom. Należy zaliczyć do
nich organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1
i 2 ustawy z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska39 w razie stwierdzenia
nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska odnoszących się do organów ad-
ministracji państwowej i rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego mogą
kierować wystąpienie o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopusz-
czenie do udziału w toczącym się postępowaniu.
3.1. Organizacja społeczna

Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawach dotyczących innej 40
osoby może polegać na tym, że:
1) organizacja społeczna żąda jedynie wszczęcia postępowania;
2) organizacja żąda wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w nim;
3) organizacja społeczna żąda dopuszczenia do udziału w toczącym się już postę-
powaniu;
38
Na temat innych podmiotów występujących na prawach strony zob. G. Łaszczyca, C. Martysz,
A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 389–390.
39
Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
4) organizacja, która nie uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na pra-

wach strony, przedstawia organowi (za jego zgodą) swój pogląd w sprawie40.
Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania i wnosić o do-

puszczenie jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami
statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te
przesłanki muszą być spełnione równocześnie.
Należy zaznaczyć, iż badając „cel statutowy” organizacji społecznej (o którym mowa

w art. 31 § 1 k.p.a.) czy zakres statutowej działalności (art. 33 § 2 oraz art. 50 § 1
p.p.s.a.), trzeba ocenić, czy sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji
zapisanych w statucie lub innym spełniającym podobną do statutu funkcję akcie tej
organizacji41. Warto też zwrócić uwagę, iż odwołanie się do celu statutowego danej
organizacji nie musi oznaczać nawet „wymagania istnienia statutu”, ponieważ wska-
zane pojęcie „nawiązuje do celów działania danej organizacji społecznej, które mogą
zostać wyrażone w różny sposób, nawet przez nazwę organizacji”42. To właśnie ele-
ment celu czy też przedmiotu działalności konkretnej organizacji powinien przesą-
dzać o przyznaniu jej uprawnienia do występowania w procesie43.
W przypadku organizacji społecznych nie istnieje jednolita podstawa prawna ich

tworzenia, choć często są one tworzone w drodze osobnej ustawy44. Za organizacje
społeczne uważa się m.in. takie jednostki, jak: stowarzyszenia, fundacje, a także or-
ganizacje powoływane oddzielnymi aktami prawnymi – np. różnego rodzaju ko-
mitety społeczne, Polski Czerwony Krzyż, niektóre organizacje kościelne, koła go-
spodyń wiejskich, uczelniane organizacje studenckie, związki zawodowe, związki
pracodawców, związki sportowe. Zakres pojęcia organizacji społecznej jest więc
zbliżony do pojęcia organizacji pozarządowej, choć nie wszystkie tego typu orga-
nizacje będą mogły być uznane za organizacje społeczne w rozumieniu procedury
administracyjnej45. Zwłaszcza sam charakter niektórych organizacji (np. cechów
rzemieślniczych, organizacji samorządów różnych grup zawodowych) może prowa-
dzić do tego, iż żądać będą dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze
uczestnika w sprawach, w których będą chciały popierać indywidualne interesy
swoich członków, co stoi w sprzeczności z istotą działania organizacji społecznych46.
40
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 224–225.
41
Zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2005 r., IV SA 2218/03, LEX nr 186645; P. Przybysz, Ko-
deks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 120.
42
J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 15.09.2000 r., I SA 943/00, OSP 2001/7–8,
poz. 109, s. 374.
43
A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym
i sądowoadministracyjnym, „Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2006/3, s. 29 i n.
44
Szerzej zob. J. Blicharz, Status prawny organizacji pozarządowych w świetle ustawy o działal-
ności pożytku publicznego i wolontariacie, AUW 2004/58, s. 48.
45
Zob. szerzej A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje…, s. 32–36.
46
J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 19.08.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005/4, poz. 51,
s. 212.
i niejawnym: 20921293A3134306
Warto dodać, że w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna może

występować także przeciwko interesom osoby, której interesów dotyczy sprawa47.
Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasad-
nione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organi-
zacji do udziału w postępowaniu.
3.2. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw

Dziecka i Rzecznik Małych lub Średnich Przedsiębiorców
Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności. W ramach tego za- 41
dania Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy powinni m.in.:
1) podejmować środki przewidziane prawem zmierzające do prawidłowego i jed-
nolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym,
w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach przewidzianych
przez ustawę;
2) zaskarżać do sądu niezgodne z prawem decyzje administracyjne oraz brać
udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich de-
cyzji;
3) współdziałać z organami państwowymi, państwowymi jednostkami organiza-
cyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości i innym
naruszeniom prawa, w tym administracyjnego (art. 3 § 1 pkt 3, 7 i 9 pr. prok.).
Inicjatywa procesowa prokuratora może zgodnie z Kodeksem postępowania

administracyjnego polegać na:
1) żądaniu wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem
(art. 182 k.p.a.);
2) zgłoszeniu swojego udziału w toczącym się już postępowaniu (art. 183 k.p.a.);
3) zgłoszeniu sprzeciwu od decyzji ostatecznej, a więc żądaniu weryfikacji decyzji
ostatecznej, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub prze-
pisy szczególne przewidują możliwość wznowienia postępowania, stwierdzenia
nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany (art. 184 k.p.a.).
Należy zaznaczyć, że żądanie prokuratora jest dla organu wiążące.
Podkreśla się, iż praworządność jest niepodzielna i dlatego prokurator

(w tym Prokurator Generalny) zakresem swojego działania obejmuje każde naru-
szenia prawa, „dążąc do ich usunięcia w formach przewidzianych przez ustawy”48.
W obecnym stanie prawnym prokuratorska kontrola administracji sprowadza się
w zasadzie do możliwości udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym
47
J. Jendrośka, Nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, PiP 1996/8–9, s. 23.
48
W. Czerwiński, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Praktyczny przewodnik
dla aplikantów i prokuratorów, Kraków 2001, s. 215.
i niejawnym: 20921293A3134306
i sądowoadministracyjnym. Prokuratorowi przysługuje bowiem prawo żądania

wszczęcia postępowania administracyjnego, prawo wstąpienia do toczącego się już
postępowania oraz prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej.
42 W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator może na prawach strony

wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę,
skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania. Na gruncie po-
stępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jego podstawowym zada-
niem jest „czuwanie nad przestrzeganiem zasad sprawiedliwości proceduralnej”49. Po-
woduje to, iż prokurator ma obowiązek kierować się zasadą bezstronności i równego
traktowania wszystkich obywateli. Prokurator ma więc obowiązek interweniować,
jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka
i obywatela. W takim przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. Wydaje
się, iż celem nadania przez ustawodawcę prokuratorowi omawianych uprawnień jest
zapewnienie, aby postępowanie i rozstrzygnięcie były zgodne z prawem (a więc m.in.
rozstrzygnięcie sprawy szybko, prawidłowo i przez właściwy organ)50.
Warto podkreślić, iż w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego pro-

kurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do wojewódzkiego sądu
administracyjnego.
Prokurator może ponadto żądać nadesłania lub przedstawienia mu akt administra-

cyjnych oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, może przesłuchać świadków i za-
sięgnąć opinii biegłych, a także przeprowadzić oględziny w celu wyjaśnienia sprawy,
jeżeli w jego ocenie wymaga tego ochrona praworządności. W tym przypadku sto-
suje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 69 § 2
pr. prok.).
43 Na prawach przysługujących prokuratorowi w postępowaniu administra-

cyjnym może wziąć udział także Rzecznik Praw Obywatelskich. Przysługu-
jące rzecznikowi uprawnienia są elementem jego kompetencji w zakresie kontroli
administracji. W świetle art. 208 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich
ma obowiązek stać „na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych
w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych”. Konkretyzacja tego obo-
wiązku nastąpiła m.in. w art. 1 ust. 3 u.RPO, który nakazuje rzecznikowi badać,
„czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowią-
zanych do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie
prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej”51. Rzecznik Praw
49
W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministra-
cyjnym [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005,
red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 122 i 125.
50
Por. też W. Czerwiński, Postępowanie…, s. 211 i n.
51
Szerzej na ten temat J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym,
Warszawa 2001, s. 53 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Obywatelskich może rozpocząć kontrolę podmiotów administracji publicznej za-

równo z własnej inicjatywy, jak i na wniosek obywateli lub ich organizacji, organów
samorządów, Rzecznika Praw Dziecka oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsię-
biorców (art. 9 u.RPO). Podczas tej kontroli Rzecznik Praw Obywatelskich może
samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ma prawo:
1) badać, nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu;
2) żądać złożenia wyjaśnień oraz przedstawienia akt sprawy (prowadzonej przez
naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji
rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych i spo-
łeczno-zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających oso-
bowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorzą-
dowych jednostek organizacyjnych);
3) zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii (art. 13 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.RPO).
Rzecznik Praw Obywatelskich może również wystąpić o zbadanie sprawy przez

odpowiednie organy nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub
społecznej. Rzecznik może się także zwrócić do Sejmu o zlecenie przeprowadzenia
kontroli Najwyższej Izbie Kontroli (art. 12 pkt 2 i 3 u.RPO).
W następstwie zbadania sprawy rzecznik może:

1) skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których dzia-
łalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela (w takim
przypadku Rzecznik formułuje opinie i wnioski co do sposobu załatwienia
sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub za-
stosowania sankcji służbowych);
2) zwrócić się do organu nadrzędnego nad kontrolowaną jednostką z wnioskiem
o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa;
3) zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do
sądu administracyjnego52, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na
prawach przysługujących prokuratorowi (art. 14 i 15 u.RPO).
Podmiot kontrolowany, do którego zostało skierowane wystąpienie Rzecznika Praw

Obywatelskich, ma obowiązek najpóźniej w terminie 30 dni poinformować go
o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy rzecznik nie
podziela stanowiska podmiotu kontrolowanego, może się zwrócić do właściwej jed-
nostki nadrzędnej o podjęcie odpowiednich działań (art. 15 u.RPO).
W tym zakresie mieszczą się również przysługujące rzecznikowi uprawnienia do

wszczęcia i udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym
na zasadach dotyczących prokuratora. Decydując o potrzebie zainicjowania tego
52
W. Sawczyn, Sąd administracyjny jako gwarant ochrony praw strony postępowania w przedmiocie
wymierzenia sankcji administracyjnych [w:] Sankcje administracyjne – blaski i cienie, red. M. Stahl,
R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 648.
i niejawnym: 20921293A3134306
typu postępowania (ewentualnie udziału w postępowaniu), rzecznik nie może

jednak kierować się wyłącznie ochroną praworządności, ale zgodnie z art. 8 u.RPO
powinien ocenić, czy bezpośrednio łączy się ona w danym przypadku z ochroną
praw jednostek (w tym zasady równego traktowania)53.
44 Konkludując, postępowanie administracyjne będzie się toczyło z udziałem

prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka lub
Rzecznika Małych lub Średnich Przedsiębiorców, jeżeli zażądali oni jego wszczęcia
albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu. Ich wstąpienie do postępowania
w sprawie sporu może nastąpić przez złożenie odrębnego oświadczenia o wstąpieniu
(na piśmie lub ustnie do protokołu); może też być połączone z dokonaniem okreś
lonej czynności procesowej (np. wniesieniem środka prawnego). W orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, iż prokurator (to samo
dotyczy Rzecznika Praw Obywatelskich), który nie brał udziału w postępowaniu,
może na podstawie art. 183 § 1 i art. 188 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. wnieść odwołanie
od decyzji nieostatecznej organu pierwszej instancji54. Omawiane podmioty mają
w postępowaniu administracyjnym samodzielną pozycję procesową, co oznacza,
iż nie muszą popierać żadnej ze stron postępowania i mogą działać wbrew ich inte-
resom.
Organami powołanymi do prowadzenia postępowania administracyj-

nego, a więc również rozpatrywania i rozstrzygania (załatwiania) spraw,
są organy administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego za-
wiera definicje legalne takich pojęć, jak: organ administracji publicznej, minister,
organizacja społeczna. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną,
podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. Pełnomocnikiem
strony w postępowaniu administracyjnym może być tylko osoba fizyczna posiada-
jąca zdolność do czynności prawnych. Uczestnicy postępowania na prawach strony
to podmioty nieposiadające legitymacji procesowej w danej sprawie (ponieważ po-
stępowanie dotyczy interesów prawnych innych podmiotów), którym z mocy prawa
przysługują wszystkie uprawnienia procesowe strony. W sprawach dotyczących inte-
resów prawnych innych osób w postępowaniu administracyjnym na prawach strony
może uczestniczyć organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatel-
skich, Rzecznik Praw Dziecka i Rzecznik Małych lub Średnich Przedsiębiorców.
53
Zob. jednak inaczej J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich a sądownictwo administra-
cyjne po reformie, Warszawa 2004, s. 12.
54
Zob. wyrok NSA z 29.09.2005 r., II OSK 34/05, ONSAiWSA 2006/3, poz. 79.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III
INSTYTUCJE TECHNICZNO-PROCESOWE
Rozdział III. Instytucje techniczno-procesowe
Pytania wstępne
1. Wskaż instytucje techniczno-procesowe uregulowane w Kodeksie postępo-
wania administracyjnego.
2. Na czym polega zasada oficjalności?
3. W jakich okolicznościach następuje doręczenie za pomocą środków komuni-
kacji elektronicznej?
4. Na czym polega tzw. doręczenie zastępcze?
5. Jakie warunki formalne musi spełniać wezwanie?
6. Czy organ administracji ma obowiązek zapewnić stronom korzystanie
z prawa wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów
zarówno podczas trwania postępowania administracyjnego, jak i po jego za-
kończeniu?
7. Jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby mogło nastąpić przywrócenie ter-
minu?
8. W przypadku gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy,
jaki dzień uważa się za ostatni dzień terminu?
9. Czy termin uważany jest za zachowany w przypadku, gdy przed jego upływem
pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego? Jeśli tak, jakie
warunki muszą zostać spełnione?
10. Z jakich czynności należy sporządzić protokół w świetle przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego?
Postępowanie administracyjne składa się z zorganizowanego ciągu działań 45

procesowych zmierzających do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji.
Działania te mają albo charakter dynamiczny, normując przebieg postępowania,
począwszy od jego wszczęcia, a na wydaniu decyzji skończywszy, albo statyczny
– odnosząc się do czynności procesowych decydujących o sprawności i zgodności
z prawem biegu postępowania. W praktyce działania organów administracji czyn-
ności statyki i dynamiki postępowania przeplatają się ze sobą. Instytucje tech-
i niejawnym: 20921293A3134306
niczno-procesowe w sposób niewątpliwy warunkują prawidłowy przebieg postępo-

wania administracyjnego1. Należą do nich:
1) doręczenia,
2) wezwania,
3) udostępnienie akt,
4) terminy załatwiania spraw,
5) protokoły i adnotacje.
Problematykę wezwań, doręczeń, protokołów, adnotacji określa się również

w literaturze przedmiotu jako czynności procesowe techniczne2, środki po-
rozumiewania się organów urzędowych z obywatelem3, czynności pomocnicze
postępowania4. Chodzi tu o zespół środków umożliwiających organowi admi-
nistracji wykonywanie jego podstawowych obowiązków w toku procesu czy też
nawet szerzej – w procesie administrowania5. Prowadzenie takiej działalności wy-
maga przyznania organom administracji skutecznie funkcjonujących środków, za
pomocą których mogą one uzyskać i przekazywać dane (informacje, wyjaśnienia)
niezbędne do realizacji ich zadań oraz zapewnić sprawny przebieg postępowania.
Kształtowanie tego typu uprawnień organu jest trudne, zważywszy na możliwy
tu konflikt interesów organu i obywatela. Konflikt ten wyraża się w niezbędności
zapewnienia administracji stosownych źródeł informacji i prawidłowego toku
procesu, przy koniecznym zapewnieniu swobód obywatelskich i niedysponowaniu
w sposób dowolny czasem i spokojem obywatela. Podkreśla się też w związku
z tym konieczność wstrzemięźliwości korzystania przez organy administracji
z tych uprawnień6.
1. Doręczenia7
46 Unormowania dotyczące doręczeń mają niezwykle istotne znaczenie, po-
nieważ skutki prawne wielu czynności procesowych występują tylko wtedy,
gdy nastąpiło prawidłowe doręczenie pisma8. W postępowaniu administracyjnym
1
Termin ten dla oznaczenia instytucji warunkujących przebieg postępowania administracyjnego
zastosował Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa
1997, s. 146 i n.; por. też R. Sawuła, L. Żukowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed
Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2001, s. 75 i n.
2
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 110.
3
Por. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 80.
4
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 98.
5
Por. R. Orzechowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…,
1989, s. 139; por. też E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 126.
6
Por. B. Graczyk, Postępowanie…, s. 80.
7
Por. szczególnie W. Sawczyn, J. Szuma, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym i sądowo-
administracyjnym, Wrocław 2014.
8
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa,
Toruń 1997, s. 111.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III. Instytucje techniczno-procesowe 65
doręczenia oparto na zasadzie oficjalności, jednak – od 5.10.2021 r.9 – jest ona ina-
czej realizowana. Mianowicie – zgodnie z nowym brzmieniem art. 39 § 1 k.p.a.
organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicz-
nych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elek-
tronicznych, zwany dalej „adresem do doręczeń elektronicznych”, chyba że dorę-
czenie następuje w siedzibie organu.
Innymi słowy po kilkudziesięciu latach pierwszeństwa doręczenia pisem-

nego, listownego, ustawodawca zmienił zasadniczy sposób doręczania pism
w postępowaniu z pisemnego „analogowego” na elektroniczne. Dopiero w przy-
padku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w ww. § 1, organ
administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wy-
znaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2
pkt 7 ustawy o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników
lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 2 k.p.a.), a gdy to nie jest
możliwe 1) przesyłką rejestrowaną, albo 2) przez swoich pracowników lub przez
inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 § 3 k.p.a.) Dotychczasowy sposób do-
ręczania pism polegający na tym, że organ administracji publicznej dokonuje dorę-
czeń pism procesowych z urzędu za pokwitowaniem przez operatora pocztowego,
przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy10, może
mieć miejsce w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa
w art. 39 § 1 k.p.a.
Wyjątkowo w przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji pu-

blicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która pod-
lega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funk-
cjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes
publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek pu-
bliczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony
w art. 39 § 3 k.p.a.48
Pisma procesowe doręcza się stronie osobiście, a gdy działa ona przez przed-
stawiciela – temu przedstawicielowi. W przypadku ustanowienia przez stronę
pełnomocnika w sprawie pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Artykuł 40 § 2
k.p.a. nie dopuszcza tu żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń
istnieje obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi usta-
nowionemu w sprawie.
W orzecznictwie wywodzi się, że strona, ustanawiając pełnomocnika,

ochrania się przed skutkami nieznajomości prawa, a zatem jeżeli pomija się
9
Czyli od dnia wejścia w życie art. 61 ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych
(Dz.U. poz. 2320 ze zm.).
10
Jeśli chodzi o podmioty doręczające, nie dokonano tu jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych
– zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie…, s. 130.
i niejawnym: 20921293A3134306
tego pełnomocnika w toku postępowania, „to niweczy się skutki staranności strony
w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej,
jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa”11. W tym kontekście należy zauważyć,
iż np. termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od doręczenia decyzji
pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania12.
47 Warto zaznaczyć, że jeżeli strona ustanowiła kilku pełnomocników, to pisma

doręcza się tylko jednemu z nich (strona może wskazać któremu).
Strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby
w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Kon-
federacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodar-
czym lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła
pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej
i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana
wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że dorę-
czenie następuje usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Strona zamiesz-
kała za granicą lub mająca siedzibę za granicą powinna wskazać w kraju pełnomoc-
nika do doręczeń (chyba że ustanowiła zamieszkałego w kraju pełnomocnika do
prowadzenia sprawy oraz w sytuacji, gdy doręczenie następuje za pomocą środków
komunikacji elektronicznej). Niedopełnienie tego obowiązku powoduje, że przezna-
czone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.
W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obo-

wiązek zawiadomić organ o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektro-
nicznego. Doręczenie pisma pod znanym adresem, który jest już nieaktualny, jest
prawnie skuteczne, czyli kodeks ustanawia tu domniemanie doręczenia pisma13.
Co do zasady pisma procesowe powinny być doręczane osobom fizycznym w ich

mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie
adresów elektronicznych. Mogą być one doręczane również w lokalu organu admini-
stracji publicznej. W przypadku niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób,
a także w razie tzw. koniecznej potrzeby, pismo można doręczyć w każdym miejscu,
gdzie się adresata zastanie. W postępowaniu administracyjnym stosowane jest też
tzw. doręczenie zastępcze (art. 43 k.p.a.). Polega ono na tym, że w przypadku nie-
obecności adresata pisma doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi,
sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi.
Postanowienie SN z 9.09.1993 r., III ARN 45/93, cyt. za: Kodeks postępowania administracyjnego
11
z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego,

red. R. Hauser, Warszawa 1995, s. 130–131.
12
Por. postanowienie SN z 6.01.1999 r., III RN 95/98, OSNAPiUS 1999/21, poz. 672.
13
Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 141; zob. też wyrok NSA z 9.04.1998 r., I SA/Kr 1031/97, LEX
nr 34143.
i niejawnym: 20921293A3134306
W oddawczej skrzynce pocztowej lub – gdy to nie jest możliwe – w drzwiach miesz-
kania adresata umieszcza się zawiadomienie o doręczeniu pisma do rąk sąsiada lub
dozorcy. Pojęcie dorosłego w rozumieniu art. 43 k.p.a. jest tożsame z pojęciem peł-
noletniego użytym w art. 10 § 1 k.c.14
W orzecznictwie podnosi się, że domownikami w rozumieniu art. 43 k.p.a.

są zamieszkujący z adresatem w jednym mieszkaniu lub domu dorośli krewni
lub powinowaci, niezależnie od tego, czy prowadzą z nim wspólne gospodarstwo
domowe. Jednakże osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet jeżeli
mieszkają z nim w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy),
chyba że są włączone przez adresata do wspólnoty domowej i prowadzą z nim
wspólne gospodarstwo. W przeciwnym wypadku osoby te należy traktować jako
sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla adresata przesyłki po-
winno się zawiadomić zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawia-
domienia (w oddawczej skrzynce pocztowej, a dopiero w przypadku gdy nie będzie
to możliwe – na drzwiach mieszkania)15.
W razie niemożności doręczenia pisma operator pocztowy przechowuje pismo 48

przez 14 dni w swojej placówce (w przypadku doręczania pisma przez pocztę) albo
pismo składa się w urzędzie właściwej gminy na okres 14 dni (w przypadku dorę-
czania pisma przez pracownika lub upoważnioną osobę lub organ), a zawiadomienie
o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie
7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej
skrzynce pocztowej lub (gdy nie jest to możliwe) na drzwiach mieszkania adresata,
jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności
zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W razie
niepodjęcia przesyłki w tym terminie należy pozostawić powtórne zawiadomienie
o możliwości odbioru przesyłki, termin jej odbioru nie może być jednak dłuższy
niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. W tym przypadku przepisy ustana-
wiają tzw. fikcję prawną doręczenia pisma polegającą na tym, iż doręczenie uważa
się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu przewidzianego
dla złożenia pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy (art. 44 k.p.a.). Jeżeli
jednak pismo zostanie odebrane przez adresata z placówki pocztowej lub urzędu, to
datą doręczenia będzie dzień odbioru pisma, a nie fikcyjna data wynikająca z art. 44
k.p.a.16 Natomiast jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza
się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45
k.p.a.). Należy zaznaczyć, iż co do tych podmiotów istnieje również możliwość po-
zostawienia pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy (a więc zastosowania
tzw. fikcji doręczenia), nie jest jednak dopuszczalne skorzystanie z tzw. doręczenia
zastępczego przewidzianego w art. 43 k.p.a.
14
Postanowienie NSA z 3.12.1993 r., SA/Po 1931/93, ONSA 1995/2, poz. 53.
15
Postanowienie SN z 13.11.1996 r., III RN 27/96, OSNAPiUS 1997/11, poz. 187.
16
Zob. wyrok SN z 10.06.1986 r., III ARN 7/86, OSNCP 1987/9, poz. 143, cyt. za: B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 265.
i niejawnym: 20921293A3134306
49 W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie przewi-

dziano procedurę doręczeń – odbierający pismo potwierdza doręczenie mu
pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, a w przypadku gdy odbie-
rający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, do-
ręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo,
i przyczynę braku jej podpisu. W sytuacji gdy adresat odmawia przyjęcia pisma,
zwraca się je nadawcy z adnotacją o odmowie przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz
z odpowiednią adnotacją należy włączyć do akt sprawy, a doręczenie (tzw. dorę-
czenie konkludentne) staje się skuteczne „w dacie samej odmowy przyjęcia pisma”17.
Powoduje to, iż „adresat nie może przez odmowę przyjęcia pisma uchylić się od
skutków prawnych doręczenia”18.
W przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci

elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały
opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo
podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną
pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma
uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma. Do ustalenia dnia
doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy z 18.11.2020 r. o dorę-
czeniach elektronicznych19. W przypadku doręczania korespondencji przy wykorzy-
staniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja
jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili odebrania korespon-
dencji albo wpłynięcia korespondencji. Korespondencję uznaje się za doręczoną
w dniu następującym po upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania
dnia wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu
niepublicznego.
50 Nierzadko jednak ustawy szczególne przewidują, iż strony mogą być zawiadamiane

o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwiesz-
czenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości. W tych sytuacjach zawiadomienie lub doręczenie uważa się za doko-
nane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Przykładem tego typu unormowań może być art. 109 ustawy z 18.08.2011 r. o bez-
pieczeństwie morskim20, zgodnie z którym kapitan (bądź bosman) portu może, na
czas oznaczony, wprowadzić zakaz lub ograniczenie ruchu w porcie, jeżeli wymaga
tego bezpieczeństwo w porcie. Tak wprowadzane zakazy lub ograniczenia ruchu
w porcie podaje się do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w żegludze mor-
skiej lub na danym terenie.
17
G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie…, s. 184.
18
Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 148.
19
Dz.U. poz. 2320 ze zm.
20
Dz.U. z 2020 r. poz. 680 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
W kodeksie istnieje także możliwość dokonywania zawiadomień przez udo-

stępnianie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej właściwego organu, jeżeli
przepis szczególny na to zezwala. W ten sam sposób można dokonać zawiado-
mienia, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron, przy czym zawiado-
mienie jest w takim wypadku skuteczne, jeżeli strony zostały na piśmie uprzedzone
o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób.
2. Wezwania
Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmo- 51
wanych czynnościach oraz do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez
pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy
lub wykonywania czynności urzędowych (art. 50 § 1 k.p.a.). Kodeks, dopuszczając
wzywanie osób, nie wskazuje ich charakteru procesowego. Może tu zatem chodzić
o wzywanie stron, innych uczestników postępowania oraz tych osób, których wyja-
śnienia mogą być przydatne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy21.
Kluczowe znaczenie ma w tym zakresie ustalenie, co należy rozumieć przez 52

niezbędność osoby (pełnomocnika, wyjaśnień) do rozstrzygnięcia sprawy lub
do wykonania czynności urzędowej. Należy przyjąć, że chodzi tu o stosunkowo nie-
liczne sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy lub dokonanie czynności musi się
odbyć przy osobistym udziale osoby czy też przez pełnomocnika lub przez przedsta-
wienie stanowiska na piśmie. W postępowaniu administracyjnym to właśnie organ
administracji (z urzędu lub na wniosek stron) ma podejmować wszelkie kroki nie-
zbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy
(art. 7 k.p.a.). W tych zatem sytuacjach, gdy w inny sposób nie uda się w postępo-
waniu dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego, gdy pozostaną niewyjaśnione ele-
menty niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – powstanie dla
organu możliwość korzystania z instytucji wezwania.
Skutki braku reakcji na wezwanie będą różne w zależności od charakteru pro-

cesowego osoby wzywanej. Mianowicie, gdy chodzi o skutki prawne wezwania
w charakterze świadka czy biegłego, będzie to możliwość ukarania przez organ
karą grzywny, może tu chodzić o uruchomienie środków przymusowych z ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W innych przypadkach brak re-
akcji na wezwanie spowoduje, że powstanie swoiste domniemanie udziału osoby
w czynności, przejawiające się tym, że osoba taka nie będzie mogła skutecznie
podnosić braku swego uczestnictwa w czynności, jeżeli została prawidłowo we-
zwana, itd.
21
R. Hauser, Wezwania w kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Państwo prawa. Admini-
stracja. Sądownictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin,
red. A. Łopatka, A. Wróbel, S. Kiewlicz, Warszawa 1999, s. 325–326, oraz powoływana tam literatura.
i niejawnym: 20921293A3134306
Kodeks nakazuje, aby organy wzywające dołożyły starań, by zadośćuczynienie we-

zwaniu nie było uciążliwe (art. 50 § 2 k.p.a.). Należy sobie zdawać sprawę z faktu,
że każda czynność, którą ma podjąć osoba wezwana, niesie ze sobą pewne dolegli-
wości. Stąd wytyczna kodeksowa, żeby minimalizować te dolegliwości. W każdym
indywidualnym przypadku organ powinien dokonywać wezwania w taki sposób, by
jego realizacja była możliwie najprostsza (dobranie odpowiedniej pory stawienia się,
dokonanie wezwania ze stosownym wyprzedzeniem itd.).
53 Obowiązek osobistego stawiennictwa obejmuje tylko ściśle zakreślony ob-

szar terytorialny – co oznacza, że dotyczy tylko gminy lub miasta, w którym
wezwany zamieszkuje albo przebywa, oraz miasta bądź gminy sąsiedniej (art. 51
§ 1 i 2 k.p.a.). Ze wskazanego unormowania należy jednak wywieść, iż nie ma prze-
szkód prawnych w wezwaniu do osobistego stawiennictwa także osoby zamieszku-
jącej poza terytorium gminy lub miasta, na których terenie ma dojść do czynności
urzędowej, przesłuchania lub złożenia wyjaśnień. W takiej sytuacji osoba wezwana
będzie mogła się uchylić od wykonania obowiązku, organ wzywający zaś nie bę-
dzie mógł stosować kary grzywny ani też prowadzić postępowania na podstawie
przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreśla się też
w literaturze, że w przypadku wezwania osoby do osobistego stawiennictwa z prze-
kroczeniem zasięgu terytorialnego wyznaczającego zakres obowiązku należy poin-
formować wezwanego o skutkach niewykonania obowiązku22.
54 Jeżeli w toku postępowania ma dojść do czynności urzędowej z udziałem

osoby zamieszkującej poza terytorium gminy lub miasta, w których ma
ona obowiązek osobistego stawiennictwa, organ może skorzystać z instytucji tzw.
pomocy prawnej23. Polega ona na zwróceniu się do właściwego terenowego organu
administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby za-
mieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub
zeznań albo do dokonania innych czynności związanych z toczącym się postępo-
waniem.
Wydaje się, iż jako regułę należy traktować zwracanie się do tego organu, w którego
zakresie kompetencji znajdują się sprawy tego rodzaju, jak sprawa, która jest przed-
miotem rozstrzygania.
Dodatkowo organ prowadzący postępowanie oznacza w takim przypadku okolicz-

ności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być do-
konane.
Znaczenie instytucji pomocy prawnej polega przede wszystkim na tym, że w okreś

lonych sytuacjach warunkuje ona prawidłowy przebieg postępowania i wydanie
22
R. Hauser, Wezwania…, s. 328, oraz powoływana tam literatura.
23
Por. np. wyrok NSA z 14.02.2008 r., II OSK 20/07, LEX nr 437527.
i niejawnym: 20921293A3134306
w konsekwencji zgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Brak podobnego roz-

wiązania, przy konsekwentnie stosowanych ograniczeniach w zakresie osobistego
stawiennictwa, mógłby prowadzić do zasadniczych trudności w zakresie ustalenia
stanu faktycznego, udziału stron i innych podmiotów w postępowaniu itd. Prawi-
dłowo stosowana instytucja pomocy prawnej może się także przyczyniać do po-
prawy sprawności postępowania i ograniczenia jego kosztów. Warto też wskazać,
że korzystanie z tej instytucji w toku postępowania nie ma negatywnego wpływu
na prawa strony w postępowaniu. Należy jednak podkreślić, iż organ wykonujący
obowiązki w ramach pomocy prawnej jest w pełni uprawniony do korzystania
z kodeksowych możliwości wzywania osoby (wezwanie do osobistego stawien-
nictwa, możliwość korzystania z sankcji w przypadku niepodporządkowania się
wezwaniu itd.).
W przypadkach, w których osoba wezwana nie może się stawić z powodu choroby,
kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać okreś
lonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu
jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba (art. 50
§ 3 k.p.a.). Zastosowanie tej szczególnej i wyjątkowej formy działania organu moż-
liwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków.
Po pierwsze – chodzi tu o przypadki, w których osoba wezwana nie może się

stawić z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się usunąć przeszkody.
Okoliczność ta powinna być we właściwy sposób udokumentowana (najczęściej
będzie to zaświadczenie lekarskie, może to być także urzędowo poświadczona in-
formacja o pobycie w szpitalu lub sanatorium). W przypadku choroby z zasady
będzie tu chodzić o choroby długotrwałe, nierokujące w szybkim tempie stawienia
się osoby wezwanej. W wyjątkowych sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie
może się odwlekać (np. postępowanie w sprawie remontu budynku grożącego za-
waleniem), może tu chodzić o każdą, nawet niezbyt długo trwającą chorobę. Mniej
wątpliwości rodzi się, gdy chodzi o stosowanie tej formy działania w przypadku
kalectwa osoby wezwanej. Tu w każdym przypadku należy badać, czy kalectwo,
jego stopień i charakter uniemożliwiają osobie kalekiej stawienie się w miejscu
wskazanym przez organ. Kodeks nie określa, co należy rozumieć przez inne niż
choroba i kalectwo przeszkody uniemożliwiające stawienie się – może tu jednak
chodzić np. o trudności powstałe w związku z wykonywaniem obowiązków opie-
kuńczych.
Po drugie – stosowanie tej formy słuchania wyjaśnień (przesłuchań) osoby uzależ-

nione jest od tego, czy w miejscu jej pobytu są lub mogą być stworzone okoliczności
pozwalające na dokonanie takiej czynności. W szczególności należy sprawdzić, czy
przesłuchanie będzie mogło się odbyć bez udziału osób postronnych, czy dokonanie
czynności w tej formie nie będzie zbyt uciążliwe dla funkcjonowania instytucji
(np. szpitala), w której ma się odbyć składanie wyjaśnień itd.
i niejawnym: 20921293A3134306
55 Wezwanie musi spełniać określone warunki formalne (art. 54 k.p.a.). Pismo,

by uznać je za wezwanie, musi zawierać:
1) nazwę i adres organu wzywającego,
2) imię i nazwisko wzywanego,
3) informację, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje
wezwany,
4) informację, czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomoc-
nika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie,
5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę
i miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika,
6) informację o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania,
7) podpis pracownika organu wzywającego, z podaniem jego imienia, nazwiska
i stanowiska służbowego.
Wszystkie elementy wezwania mają takie same znaczenie, a więc brak któregokol-
wiek z nich lub wskazanie danych w sposób odmienny, niż stanowi to przepis, bę-
dzie powodował w skutkach uznanie takiego wezwania za wadliwe24.
56 Należy jednak zaznaczyć, iż w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania

można dokonać również w formie innej niż pisemna, np. telefonicznie albo
przy użyciu innych środków łączności (np. faksu), z podaniem danych wymienio-
nych w art. 54 k.p.a. (choć oczywiście w praktyce możliwe są pewne odstępstwa,
np. w przypadku wezwania telefonicznego nie jest możliwe podpisanie wezwania).
Wezwanie dokonane w ten sposób ma charakter pomocniczy25, ponieważ wywołuje
skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właś
ciwej treści i w odpowiednim terminie (art. 55 § 1 i 2 k.p.a.). Ustawa nie wyjaśnia,
kiedy sprawa może być traktowana jako niecierpiąca zwłoki (art. 55 § 1 k.p.a.). Na-
leży przyjąć, że może to być sprawa, której szybkie załatwienie jest konieczne ze
względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważnych skutków gospodarczych
lub społecznych lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony.
W wyjątkowych przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga

dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym po-
stępowanie, możliwe jest również wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej
poza gminą lub miastem, w którym ma siedzibę organ administracji (oraz poza
miastem bądź gminą sąsiednią). Nie ulega wątpliwości, że taka szczególna sytuacja
nie będzie miała miejsca np. w przypadku szczególnie skomplikowanego stanu fak-
tycznego czy prawnego. Przesłanka ta nie będzie też spełniona w przypadku sprawy
jednostkowej, ale o wyjątkowej nośności itd. Dlatego należy stwierdzić, że swoboda
organu w ocenie charakteru sprawy, która wymaga osobistego stawienia się przed
organem, będzie podlegała znacznym ograniczeniom.
24
25
i niejawnym: 20921293A3134306
Wydaje się, że dotyczy to zwłaszcza takich spraw, jak np. wydanie pozwolenia na po-
siadanie broni, prowadzenie niektórych rodzajów działalności, orzekanie przez nie-
które organy kolegialne, stosowanie środków dowodowych wymagających uczest-
nictwa wielu osób (np. przesłuchania publiczne). Dodatkowo można tu wskazać
dowód z eksperymentu, który np. ze względu na jego skomplikowany charakter czy
też koszty z nim związane może być przeprowadzony tylko w określonym miejscu26.
Osoba, która wypełniła obowiązek stawienia się na wezwanie organu, ma prawo do

zwrotu kosztów podróży oraz innych należności. Pewne odstępstwa dotyczą strony
postępowania administracyjnego (zob. szerzej art. 56 § 1 k.p.a.).
Niekiedy jednak ustawy szczególne przewidują odrębne zasady dokonywania we-

zwań – dotyczy to tych wyjątkowych przypadków, w których przewidziane w Ko-
deksie postępowania administracyjnego regulacje nie są wystarczające.
Przykładem tego typu unormowań może być art. 288 § 2 ustawy z 18.09.2001 r. – Kodeks
morski27, w świetle którego w celu ustalenia właściciela wydobytego mienia urząd morski
przeprowadza postępowanie wyjaśniające, wzywając do zgłoszenia nieznanego właściciela
mienia w sposób zwyczajowo przyjęty.
Kolejny przykład odrębnych zasad dokonywania wezwań prezentowany jest w orzecz-

nictwie – jeśli organ ma możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu sta-
wiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim
uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego28.
3. Udostępnienie akt
Akta sprawy to całość materiałów będących w posiadaniu określonego or- 57
ganu, odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania
oraz mogących wywrzeć wpływ na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie29.
Organ administracji ma obowiązek zapewnić stronom korzystanie z prawa

wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów. Moż-
liwość tę należy zapewnić zarówno podczas trwania postępowania administra-
cyjnego, jak i po jego zakończeniu, a akta powinny być udostępniane w siedzibie
urzędu organu prowadzącego postępowanie (bądź organu działającego w trybie po-
mocy prawnej) w obecności pracownika organu (art. 73 § 1, 1a, 3 k.p.a.)30. Organ
26
27
Dz.U. z 2018 r. poz. 2175 ze zm.
28
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.02.2013 r., II SA/Bd 1086/12, LEX nr 1351382.
29
W. Taras, Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS 1992/39,
s. 286.
30
Por. wyrok NSA z 14.02.2008 r., II OSK 20/07, LEX nr 437527.
i niejawnym: 20921293A3134306
administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie wyżej wskazanych

czynności w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób
określony w art. 20a ust. 1 albo 2 u.i.d.p.p. Z prawa do żądania udostępnienia akt
sprawy strona może korzystać osobiście lub przez pełnomocnika31. Strona może
żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie kopii i odpisów z akt sprawy lub
wydania uwierzytelnionych odpisów z akt, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym
interesem (art. 73 § 2 k.p.a.).
Organ może ograniczyć lub wyłączyć prawo wglądu w akta oraz do sporządzania
z nich kopii, notatek, odpisów, jeżeli zawierają informacje niejawne i są objęte klau-
zulą tajności „tajne” lub „ściśle tajne”. Powodem wprowadzenia wskazanych ograni-
czeń w dostępie do akt może być również ważny interes państwowy.
Każda odmowa udostępnienia akt sprawy wymaga wydania przez organ postano-
wienia, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że żądanie umożliwienia stronie
wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich kopii, notatek i odpisów może być za-
łatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia
stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, albo poprzez wydanie posta-
nowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a.32
4. Terminy załatwiania spraw

58 Jednym z ważnych zagadnień dotyczących funkcjonowania administracji pu-
blicznej jest szukanie rozwiązań prawnych wymuszających na organach tej
administracji sprawność działania. Sprawność działania administracji ma znaczenie
przede wszystkim dla podmiotu występującego w stosunku do niej z określonym
żądaniem – właśnie o załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administra-
cyjnej. Z drugiej jednak strony sprawność działania administracji ma także istotne
znaczenie dla państwa. Należy bowiem pamiętać, że ocena funkcjonowania aparatu
państwa, efektywności i sprawności jego działania jest istotnym i ważnym czynni-
kiem formułowanych społecznych ocen funkcjonowania państwa. Sprawność dzia-
łania ma także wpływ na faktyczne możliwości realizacji zadań państwa w różnych
sferach33.
W Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 i 36) ustawodawca na-

kazuje generalnie załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sformułowanie ko-
deksowe należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszyst-
kich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować
Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 185, oraz wyrok NSA z 14.02.2008 r., II OSK 20/07.
31
Postanowienie NSA z 14.09.2010 r., II OSK 1676/10, LEX nr 604079; zob. też postanowienie NSA
32
z 10.10.2008 r., I OSK 1081/08, LEX nr 516765.

33
R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w KPA w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS
1997/1, s. 1.
i niejawnym: 20921293A3134306
terminów zakreślonych w kodeksie albo w ustawach szczególnych, ale by w miarę

możliwości załatwiać sprawy w terminach krótszych niż wyznaczone. Podkreśla się
też zwłaszcza to, że sprawy nie powinny być przetrzymywane bez nadania im biegu,
oraz to, aby w toku postępowania nie dochodziło do niepotrzebnych zahamowań34.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że

o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym
prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności, do
których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie,
lecz nie zakończył go w terminie wydaniem stosownej decyzji. Nie ma przy tym
znaczenia, czy zdaniem organu powinna być wydana decyzja administracyjna, czy
też organ błędnie sądził, że jej wydanie nie jest konieczne35. Innymi słowy, w orzecz-
nictwie sądowym wywiedziono, iż bezczynność organu to zarówno brak działania
ze strony organu administracji, jak i odmowa podjęcia czynności, w tym wydania
określonego aktu (np. decyzji). Natomiast sam fakt toczenia się przez wiele miesięcy
(niekiedy nawet lat) postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu36.
Bezczynność ma miejsce także wówczas, gdy organ administracji zawiesił postę-
powanie administracyjne mimo braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a.
i w celu uchylenia się od załatwienia sprawy, tj. od wydania decyzji37. Załatwienie
sprawy będzie bowiem najczęściej polegało na wydaniu decyzji administracyjnej,
w której uprawniony organ władczo i jednostronnie ukształtuje prawa i obowiązki
adresata decyzji. Organowi można także zarzucić bezczynność, gdy zawiesił on po-
stępowanie i nie podjął niezbędnych działań w celu usunięcia przeszkody w dal-
szym jego prowadzeniu38.
Należy mieć na względzie, że ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks 59

postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi39, która weszła w życie 11.04.2011 r., oprócz pojęcia
bezczynności organu w załatwieniu sprawy wprowadzona została nowa kategoria
klasyfikowania nieterminowego załatwienia sprawy administracyjnej, w postaci
przewlekłego prowadzenia postępowania.
W uzasadnieniu projektu tej nowelizacji wskazano, że przepisy Kodeksu postępo-

wania administracyjnego w dotychczasowym brzmieniu nie umożliwiały skarżenia
przewlekłości postępowania, mimo że organy niejednokrotnie prowadzą postępo-
wanie w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu, bądź też wykonują czyn-
ności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. W zamierzeniu twórców
nowelizacji dodanie nowego instrumentu w przeciwdziałaniu przedłużającemu się
34
Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…, 1989, s. 128.
35
Por. wyrok NSA z 18.12.1986 r., SAB/Kr 22/86, cyt. za: Kodeks…, red. R. Hauser, s. 503.
36
Wyrok NSA z 30.05.2001 r., I SAB 72/00, LEX nr 54526.
37
Wyrok NSA z 23.09.1986 r., IV SAB 12/86, ONSA 1986/2, poz. 52.
38
Por. wyrok NSA z 5.11.1987 r., III SAB 11/87, cyt. za: Kodeks…, red. R. Hauser, s. 506.
39
Dz.U. z 2011 r. poz. 18 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
i nieterminowemu załatwianiu spraw miało polepszyć sytuację strony, która w szer-

szym zakresie mogłaby kwestionować opieszałość oraz nieefektywność działania
danego organu administracji w konkretnej sprawie. W praktyce jednak wprowa-
dzona zmiana brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. poskutkowała powstaniem istotnych roz-
bieżności dotyczących wzajemnego odróżnienia bezczynności w załatwieniu sprawy
przez organ od jego przewlekłego działania. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowa-
dził nową kategorię pojęciową, to jej zakres znaczeniowy nie powinien pokrywać się
z istniejącą już kategorią bezczynności. Zagadnienie to jest o tyle doniosłe z prak-
tycznego punktu widzenia, że po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o którym stanowi
art. 37 § 1 k.p.a., zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postę-
powania, stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga do sądu administracyj-
nego.
60 W obecnym stanie prawnym należy uznać, że organ administracji pozostaje

w bezczynności, gdy nie załatwia sprawy w terminie określonym w art. 35
k.p.a., w przepisach szczególnych bądź ustalonym na podstawie art. 36 k.p.a.
Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi wówczas, gdy

działa on w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny, nie załatwiając sprawy
w terminie, w którym powinien to uczynić, gdyby działał w sposób prawidłowy40.
Przewlekłość może obejmować swoim zakresem zarówno okres przed upływem ter-
minu załatwienia sprawy, jak i po jego przekroczeniu. Przejawia się ona w wielora-
kich postaciach zjawiskowych, zarówno w formie statycznej, gdy organ w ogóle bądź
w niewystarczającym zakresie podejmuje czynności zmierzające do załatwienia
sprawy, jak i w formie dynamicznej, gdy działa opieszale, podejmując wiele czyn-
ności zbytecznych.
W literaturze oraz w orzecznictwie sądowym jako przykłady przewlekłego

prowadzenia postępowania wskazano nieuzasadnione przedłużanie przez
organ terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.41, wyznaczenie
przez organ z góry rocznego terminu załatwienia sprawy, zanim podjęto jakie-
kolwiek czynności procesowe w sprawie42, podejmowanie w trakcie postępowania
czynności zbędnych i pozornych43.
Jednocześnie kodeks wskazuje, iż niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy,

które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę,
łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów
powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się po-
stępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza
ten organ (przykładem takiej sytuacji jest często rejestracja pojazdów). Niezwłoczne
40
Zob. też wyrok NSA z 5.07.2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235.
41
Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33.
42
Wyrok WSA w Gliwicach z 14.12.2012 r., II SAB/Gl 50/12, LEX nr 1377313.
43
Wyrok WSA w Krakowie z 4.07.2012 r., II SAB/Kr 79/12, LEX nr 1811005.
i niejawnym: 20921293A3134306
załatwienie sprawy oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia natychmiast – „od

ręki”44.
Jeżeli zaś załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniają-

cego, to jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy
szczególnie skomplikowanej (np. gdy konieczne jest przeprowadzenie rozbudowa-
nego postępowania wyjaśniającego) nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia
wszczęcia postępowania.
Wprowadzenie do Kodeksu postępowania administracyjnego, nowelą z kwietnia

2017 r., nowego rodzaju postępowania – postępowania uproszczonego – spo-
wodowało, że ustawodawca określił jeszcze dodatkowy szczegółowy termin zała-
twiania spraw właśnie w tym postępowaniu. Załatwienie sprawy w postępowaniu
uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca
od dnia wszczęcia postępowania, a więc w tym postępowaniu wyłączona jest moż-
liwość załatwiania sprawy dłużej niż miesiąc. Postępowanie uproszczone, ure-
gulowane w nowym rozdziale 14 działu II Kodeksu postępowania administra-
cyjnego ma – w zamyśle ustawodawcy – na celu przyspieszenie rozpatrywania
spraw w postępowaniu administracyjnym. Jednak organ może procedować we-
dług nowych przepisów tylko, jeżeli przepis szczególny, a więc przepis innej ustawy
niż Kodeks postępowania administracyjnego, tak stanowi. Oprócz wspomnianego
szczególnego terminu załatwiania spraw przyspieszenie postępowania ma zostać
osiągnięte dzięki temu, że w postępowaniu uproszczonym strona może wnieść po-
danie z wykorzystaniem urzędowego formularza, w którym wskazuje okoliczności
mające znaczenie dla sprawy oraz przedstawia dowody wraz z żądaniem wszczęcia
postępowania. W konsekwencji w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego
z wykorzystaniem urzędowego formularza nie jest dopuszczalne późniejsze zgła-
szanie przez stronę nowych żądań. Postępowanie dowodowe jest ograniczone do
dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania,
oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje
organ prowadzący postępowanie. Uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu
uproszczonym może ograniczać się do wskazania faktów, które organ administracji
publicznej uznał za udowodnione, oraz przytoczenia przepisów prawa stanowiących
podstawę prawną decyzji.
Elementem uproszczenia jest także to, że postępowanie uproszczone może doty-

czyć interesu prawnego lub obowiązku tylko jednej strony, jeżeli przepis szcze-
gólny nie stanowi inaczej. Najistotniejszym przepisem w nowym rozdziale Ko-
deksu postępowania administracyjnego wydaje się jednak art. 163b § 3, który
wskazuje, że w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu uproszczonym stosuje się
przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej.
44
R. Hauser, Terminy…, s. 4; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 117.
i niejawnym: 20921293A3134306
Milczące załatwienie sprawy to nowa instytucja postępowania, stanowiąca ko-

lejne potwierdzenie, że głównym celem nowelizacji Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego z 7.04.2017 r. było przyspieszenie postępowania administracyjnego.
Milczące załatwienie sprawy polega na uznaniu sprawy za załatwioną w sposób
w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia
doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo
innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie
(milczące zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).
Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po dniu, w którym

upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W sytuacji gdy organ przed
upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu, mil-
czące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia. Jeżeli
w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję
na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., termin dotyczący milczącego załatwienia sprawy
biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą de-
cyzją. W aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy,
wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Na wniosek strony
organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie
o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia.
Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy doręcza się wszystkim stronom
w sprawie załatwionej milcząco.
61 Należy dodać, że w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy po-

winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
62 Przez pojęcie postępowania wyjaśniającego należy rozumieć postępowanie

dowodowe, i to niezależnie od tego, czy ma ono charakter rozprawy admi-
nistracyjnej w toku, w której prowadzone będzie postępowanie dowodowe, czy
będzie to postępowanie dowodowe typu gabinetowego, czy wreszcie będzie to pro-
wadzenie postępowania poza siedzibą organu (np. dowód z oględzin, eksperyment
dowodowy). Należy zaznaczyć, iż ustawodawca różnicuje termin załatwienia sprawy
jedynie w zależności od stopnia jej skomplikowania. Nie ma zaś podstaw do gene-
ralnego przyjmowania przez organ orzekający, że pewna kategoria spraw ma taki
charakter i że w związku z tym wszystkie sprawy danego typu zaliczyć można do
spraw skomplikowanych45.
Należy jednak zaznaczyć, iż z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do podanych wyżej terminów

załatwiania spraw nie wlicza się niektórych szczególnych terminów i okresów wpły-
45
R. Hauser, Terminy…, s. 4, oraz powoływana tam literatura.
i niejawnym: 20921293A3134306
wających na wydłużenie postępowania. Chodzi tu o terminy przewidziane w prze-

pisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. wyznaczony stronie termin
do usunięcia braków podania), okresu zawieszenia postępowania administracyj-
nego, okresu opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych
od organu. Podkreśla się w związku z tym, że zarówno wtedy, gdy chodzi o terminy
ustalone w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., jak i terminy określone na podstawie art. 35 § 4
k.p.a., chodzi o czas efektywny, jakim dysponuje organ załatwiający sprawę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednak,

że np. zasięgnięcie przez organ administracji u władz zwierzchnich porady co
do sposobu załatwienia sprawy nie stanowi podstawy uznania, że wystąpiły nieza-
leżne od organu powody niezałatwienia sprawy w terminie46. Także przyczynienie
się organu pierwszej instancji do uchybienia terminowi do przesłania odwołania nie
może stanowić dla organu odwoławczego przesłanki ekskulpującej go od zarzutu
dopuszczenia się zwłoki w wydaniu decyzji47.
Organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić wszystkie strony postę-

powania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Obowiązek zawiadamiania powstaje
w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, a więc niezależnie od tego,
czy powody zostały zawinione przez organ prowadzący sprawę, przez stronę postę-
powania czy też przez inny organ (działający np. w ramach współkompetencji), lub
czy powody opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1
i 2 k.p.a.). Zawiadomienie musi obejmować podanie przyczyny zwłoki oraz musi
wskazywać nowy termin załatwienia sprawy. Nowością w Kodeksie postępowania
administracyjnego (która weszła w życie 1.06.2017 r.) jest nałożenie na organ
administracji obowiązku pouczenia stron o prawie do wniesienia ponaglenia.
Z oczywistych względów nowy termin musi być ustalany w taki sposób, aby było
możliwe wydanie decyzji, ale także w czasie, który pozostawałby w zgodzie z zasadą
ogólną postępowania administracyjnego – zasadą szybkości postępowania (art. 12
k.p.a.).
Należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym już w literaturze, że zawia-

domienie powinno być dokonane niezwłocznie z chwilą pojawienia się prze-
szkód w załatwieniu sprawy w terminie. Na podstawie omawianej regulacji organ
administracji powinien poinformować strony postępowania również o każdym
przewidywanym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy.
Informacja taka ma istotne znaczenie dla strony postępowania, albowiem – po

pierwsze – na podstawie takiej informacji może ona racjonalnie planować swe dalsze
działania (np. ustalenie harmonogramu budowy, terminu wyjazdu za granicę). Po
drugie – może uruchomić przewidziane prawem środki przeciwko nieuzasadnio-
46
Wyrok NSA z 17.03.1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988/1, poz. 41.
47
Wyrok NSA z 21.05.1991 r., IV SAB 8/91, ONSA 1991/3–4, poz. 6.
i niejawnym: 20921293A3134306
nemu niezałatwieniu sprawy w terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy we

wskazanych terminach lub przewlekłego prowadzenia postępowania stronie służy
bowiem ponaglenie. Zgodnie z brzmieniem – obowiązującym od 1.06.2017 r. –
art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach
szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczyn-
ność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia
sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu pro-

wadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie
ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany
przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później
niż w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz
z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowią-
zany ustosunkować się do niego. Z kolei organ rozpatrujący ponaglenie wydaje
postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocze-
śnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli uzna, że w sprawie
faktycznie doszło do bezczynności lub przewlekłości, zobowiązuje on organ rozpa-
trujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli
postępowanie jest niezakończone, a także zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie
osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie
środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Informo-
wanie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ma też istotne zna-
czenie dla realizacji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
a mianowicie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
63 Należy zaznaczyć, iż ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na

przewlekłe prowadzenie postępowania jest specyficznym środkiem ochrony
praw strony w postępowaniu administracyjnym. Ponaglenie to służy na czynność
organu administracyjnego, która w tym przypadku będzie przybierała postać
swoistego milczenia administracji48 . Innymi słowy, przedmiotem zaskarżenia nie
jest w tej sytuacji określony akt administracyjny w postaci decyzji czy też posta-
nowienia, tylko jego brak.
Uznając ponaglenie za uzasadnione, organ wyższego stopnia może podejmować

rozstrzygnięcia (w formie postanowienia) i działania wyłącznie wskazane wprost
w art. 37 § 6 i 7 k.p.a. Oznacza to, iż organ rozpatrujący zażalenie powinien wy-
znaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz jednocześnie zarządzić wy-
jaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.
48
Por. też Z. Janowicz, Kodeks…, 1996, s. 134.
i niejawnym: 20921293A3134306
Dodatkowy termin wyznaczony przez organ (w praktyce może być to 64

drugi lub trzeci termin w sprawie) jest dla organu załatwiającego sprawę
wiążący. Zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy, a także dzia-
łania zmierzające do ustalenia winnych niezałatwienia sprawy w terminie nie
są elementami składowymi postanowienia wyznaczającego termin załatwienia
sprawy (ani jego sentencji, ani uzasadnienia). Jest to typowe zarządzenie o cha-
rakterze wewnętrznym skierowane bądź to do organu niższego, bądź do właś
ciwej komórki (np. kontroli, nadzoru) organu. Dodatkowo (w miarę potrzeby)
organ wyższego stopnia może podjąć środki zapobiegające naruszaniu terminów
załatwiania spraw w przyszłości. Działanie takie będzie w szczególności uzasad-
nione przy powtarzających się opóźnieniach czy też w wypadkach drastycznego
przekroczenia terminów załatwiania spraw. W praktyce może tu np. chodzić
o zmianę organizacji pracy, przekształcenia organizacyjne urzędu, środki dyscy-
pliny pracowniczej.
Uznając ponaglenie za uzasadnione, organ wyższego stopnia powinien jednocześnie

ustalić, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym narusze-
niem prawa. Orzekając w tym zakresie, organ kieruje się okolicznościami faktycz-
nymi konkretnej sprawy i w podjęciu rozstrzygnięcia o rażącym naruszeniu prawa
korzysta niewątpliwie z luzu decyzyjnego. Luz ten nie oznacza jednak dowolności
po stronie organu, ponieważ powinien on zawsze w uzasadnieniu postanowienia
wyjaśnić, jakimi względami kierował się w tym przedmiocie. Za rażącym narusze-
niem prawa powinno przemawiać w szczególności znaczne przekroczenie terminu
załatwienia sprawy, naruszenie kodeksowej regulacji o postępowaniu dowodowym,
wyrządzenie stronie znacznej szkody.
Obowiązek ten nałożono z tego względu, że stwierdzenie takiego faktu 65

jest jedną z przesłanek ponoszenia przez osobę prowadzącą postępowanie
odpowiedzialności majątkowej. Funkcjonariusz publiczny prowadzący postępo-
wanie (czyli osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub
z jego upoważnienia) ponosi bowiem odpowiedzialność majątkową, gdy łącznie za-
istnieją następujące przesłanki:
1) na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone
przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wy-
konywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
2) rażące naruszenie prawa zostało spowodowane zawinionym działaniem lub za-
niechaniem funkcjonariusza publicznego;
3) rażące naruszenie prawa zostało ostatecznie stwierdzone przez właściwy organ
lub zostało prawomocnie stwierdzone przez sąd administracyjny (zob. art. 5 i 6
ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy pub
licznych za rażące naruszenie prawa)49.
49
Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
Ponadto Kodeks postępowania administracyjnego w art. 38 przewiduje

odpowiedzialność dyscyplinarną i porządkową pracowników organów admini-
stracji publicznej za niezgodne z prawem postępowanie przy załatwianiu spraw,
a także prowadzenie postępowania dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia
sprawy. Przesłankami odpowiedzialności są tu naruszenia terminów załatwiania
spraw. Ratio legis takiego rozwiązania jest oczywiste – postępowanie narusza-
jące podstawowe obowiązki pracownicze musi się spotkać z reakcją pracodawcy.
Zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o złe realizowanie obowiązków pracowniczych przez
urzędników wykonujących przecież służbę publiczną, obywatel musi mieć gwa-
rancję, że za popełnione przez nich delikty typu dyscyplinarnego będą oni ponosili
odpowiedzialność.
Warto pamiętać, iż niezałatwienie sprawy w terminie może również powodować

powstanie przesłanek odpowiedzialności cywilnoprawnej organu administracji50.
5. Obliczanie i przywracanie terminów

66 Obliczanie terminów w postępowaniu administracyjnym oparte jest na nastę-
pujących zasadach:
1) terminy liczone w dniach kończą się z upływem ostatniego dnia; w sytuacji
jednak, gdy początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie,
przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie na-
stąpiło;
2) terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim
tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu;
3) terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim
miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego
dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca51;
4) terminy okreś lone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim
roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia
w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień;
5) jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany usta-
wowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który
nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą;
6) termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:
a) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji pu-
blicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru;
b) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozu-
mieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej
operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie
50
Zob. uchwała SN z 28.09.1990 r., III CZP 33/90, OSNC 1991/1, poz. 3.
51
i niejawnym: 20921293A3134306
członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo pań-

stwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu
(EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym,
c) złożone w polskim urzędzie konsularnym;
7) termin uważa się za zachowany także w przypadku, gdy przed jego upływem
żołnierz lub członek załogi statku morskiego złożył pismo w dowództwie jed-
nostki wojskowej lub kapitanowi statku, a także gdy osoba pozbawiona wol-
ności złożyła pismo w administracji zakładu karnego.
W przypadku uchybienia terminowi możliwe jest jego przywrócenie. Organ 67

jest obowiązany przywrócić termin procesowy, gdy zostaną spełnione łącznie
następujące przesłanki:
1) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zo-
stanie uprawdopodobniony, zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie ter-
minu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi;
2) zainteresowany dopełnił czynności, dla których określony był termin równo-
cześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
Należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego wymaga je- 68

dynie uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności, że uchybienie
terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego52. Uprawdopodobnienie w litera-
turze określone zostało jako czynność procesowa, która powinna stworzyć w świa-
domości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o praw-
dopodobieństwie jakiegoś faktu53. W przypadku wniosku o przywrócenie terminu
powinna nim być okoliczność braku winy w uchybieniu mu.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przywrócenie terminu do dokonania

określonej czynności procesowej może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę za-
interesowanego. Nie ma zatem prawnej możliwości przywrócenia terminu przez
organ z urzędu – bez wniosku strony. Powoduje to również, iż sam fakt dokonania
określonej czynności po terminie w żadnym przypadku nie może być podstawą do
domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu54.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołanie się do braku winy powo-

duje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiek-
tywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia
52
Wyrok NSA z 21.03.2006 r., I OSK 639/05, LEX nr 198313.
53
E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks…, s. 96.
54
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, iż: „Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym
organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wy-
nikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu
do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania),
a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we
wniosku” – wyrok NSA z 3.03.2008 r., I OSK 268/07, LEX nr 401669; zob. też wyrok NSA z 1.06.2010 r.,
II GSK 596/09, LEX nr 603140.
i niejawnym: 20921293A3134306
odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie

czynności w postępowaniu sądowym we właściwym czasie. Oznacza to, iż do oko-
liczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi zalicza
się np. przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, nagłą, obłożną
chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (nie wystarczy samo
zwolnienie lekarskie), powódź, pożar. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku
można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało
się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie
mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach
wysiłku55.
Przykładowo można wskazać, że:

1) wysłanie wniosku na niewłaściwy adres z uwagi na błąd popełniony przez nadawcę w ad-
resie jest niedochowaniem należytej staranności w sprawie, co jest jednoznaczne z przy-
pisaniem mu winy i w konsekwencji wyłącza przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.)56;
2) fakt przyjmowania w czasie zwolnienia lekarskiego leków psychotropowych czyni wia-
rygodnym twierdzenie strony, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było
przez nią niezawinione57;
3) termin powinien być przywrócony np. w przypadku, gdy doszło do skutecznego
obalenia domniemania prawnego, że pismo zostało doręczone adresatowi poprzez
zastępczą formę doręczenia przesyłki (art. 43 k.p.a.) (w jednej ze spraw rozpatrywa-
nych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie adresatka wskazała np., iż
pismo nie zostało jej doręczone, ponieważ domownik odbierający pismo, cierpiący na
okresowe zaniki pamięci i orientacji w związku z zażywanymi lekami – zaświadczenie
w aktach sprawy, nie poinformował o fakcie doręczenia; nie miała więc możliwości
zapoznania się z treścią decyzji; była to niezawiniona okoliczność w uchybieniu termi-
nowi do wniesienia środka zaskarżenia58);
4) oczekiwanie na poradę radcy prawnego czy adwokata nie może wyłączać winy w uchy-
bieniu terminowi do dokonania czynności procesowej59.
Warto zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie

z którym za okoliczność braku winy w uchybieniu terminowi nie może być
uznany fakt, że strona nie odebrała dwukrotnie awizowanej przesyłki zawierającej
decyzję, ponieważ w skrzynce oddawczej awiza nie było. Ponadto nawet gdyby
przyjąć, że uszkodzona skrzynka pocztowa była przyczyną nieodebrania przez
stronę kierowanej do niej przesyłki, to i tak niedbalstwo strony w zaniechaniu
przeciwdziałania takiej sytuacji przemawia na jej niekorzyść60. Należy jednak za-
55
Zob. np. postanowienie NSA z 29.01.2008 r., II OZ 25/08, LEX nr 1043630, oraz E. Iserzon,
J. Starościak, Kodeks…, s. 136.
56
Wyrok WSA w Warszawie z 3.11.2006 r., I SA/Wa 1084/06, LEX nr 320587.
57
58
59
Wyrok NSA z 30.11.2006 r., II OSK 1397/05, LEX nr 315129.
60
Wyrok WSA w Krakowie z 19.10.2015 r., II SA/Kr 949/15, LEX nr 1939366.
i niejawnym: 20921293A3134306
znaczyć, że 7-dniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest już

nieprzywracalny (art. 58 § 3 k.p.a.)61.
W kwestii przywrócenia terminu orzeka właściwy w sprawie organ, jednak o przy-

wróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie
organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Należy zaznaczyć, iż za-
żalenie służy jedynie od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Taka
regulacja budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ nieuzasadnione przywrócenie
terminu (np. do wniesienia odwołania) może również godzić w interesy stron po-
stępowania.
Należy zauważyć, iż przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do

wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie
strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia (art. 60 k.p.a.).
6. Protokoły i adnotacje
W postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej ma obo- 69
wiązek sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, ma-
jącej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (chyba że czynność została w inny
sposób utrwalona na piśmie).
Kodeks wymienia przykładowo czynności, z których należy sporządzić protokół. Są

to: przyjęcie wniesionego ustnie podania, przesłuchanie strony, świadka i biegłego,
dokonanie oględzin i ekspertyz zrealizowanych przy udziale przedstawiciela organu
administracji publicznej, rozprawy, ustne ogłoszenie decyzji lub postanowień.
Natomiast w formie adnotacji (notatki służbowej) podpisanej przez pracownika

(który dokonał tych czynności) utrwala się w aktach czynności organu admini-
stracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla
sprawy lub toku postępowania. Należy podkreślić, iż notatek pracowników organu
nie uznaje się za dowody w sprawie. Mogą to być jedynie bieżące adnotacje, po-
mocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nieobejmujące ustaleń, od
których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć62.
Do instytucji techniczno-procesowych w rozumieniu przepisów Kodeksu

postępowania administracyjnego zaliczamy doręczenia, wezwania, udo-
stępnienie akt, terminy załatwiania spraw, protokoły i adnotacje. Instytucje te
warunkują prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego. Skuteczne
61
62
Zob. wyroki NSA: z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, i z 12.04.2000 r.,
II SA/Gd 1089/98, LEX nr 44070.
i niejawnym: 20921293A3134306
doręczenie w toku postępowania administracyjnego ma niezwykle istotne zna-

czenie, ponieważ skutki prawne wielu czynności procesowych występują tylko
wtedy, gdy nastąpiło prawidłowe doręczenie pisma. Na sprawność działania
administracji publicznej mają wpływ uregulowania dotyczące terminów zała-
twiania spraw. W przypadku uchybienia terminowi przez stronę możliwe jest
jego przywrócenie po spełnieniu przesłanek, o których mowa w przepisach Ko-
deksu postępowania administracyjnego.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV
PRZEBIEG POSTĘPOWANIA
Rozdział IV. Przebieg postępowania
Pytania wstępne
1. Wskaż zasady ogólne postępowania administracyjnego uregulowane w Ko-
deksie postępowania administracyjnego.
2. Jakie przepisy rozstrzygają o tym, czy postępowanie może być wszczęte na żą-
danie strony czy z urzędu?
3. Czy przepisy procedury administracyjnej przewidują wydanie odrębnego po-
stanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania?
4. Czy żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na pod-
stawie treści pisma przez nią wniesionego, czy też na podstawie tytułu pisma?
5. Czy Kodeks postępowania administracyjnego normuje, w jakiej formie prawnej
dochodzi do pozostawienia podania bez rozpoznania?
6. Czy w przypadku wniesienia podania do niewłaściwego organu Kodeks postę-
powania administracyjnego przyjmuje, że podanie zostało wniesione z docho-
waniem terminu?
7. Czy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zamknięty i hierar-
chicznie uporządkowany katalog środków dowodowych?
8. Kto w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może
być świadkiem w sprawie?
9. Czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje zaża-
lenie?
10. W jakiej formie następuje umorzenie postępowania administracyjnego i czy
przysługuje od tego rozstrzygnięcia jakikolwiek środek zaskarżenia? Jeśli tak,
wskaż jaki.
11. Scharakteryzuj katalog środków dowodowych w ogólnym postępowaniu admi-
nistracyjnym.
12. Omów zasady przeprowadzania dowodu z zeznań świadka w ogólnym postępo-
waniu administracyjnym.
13. Omów dopuszczalność dowodu z opinii biegłego w ogólnym postępowaniu ad-
ministracyjnym.
14. Opisz przeprowadzenie dowodu w toku postępowania odwoławczego.
i niejawnym: 20921293A3134306
1. Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego

70 Zasady prawa wywierają znaczący wpływ na stosowanie prawa oraz na pro-
cesy prawotwórcze, stanowiąc nieodzowny element systemu prawa. W postę-
powaniu administracyjnym znajdują zastosowanie zasady charakterystyczne dla
całego systemu prawa, wywodzone z Konstytucji RP (np. zasada równości), oraz
zasady charakterystyczne tylko dla postępowania administracyjnego. Zasadami
charakterystycznymi dla postępowania administracyjnego są zasady ogólne (wyni-
kające przede wszystkim z art. 6–16 k.p.a.) oraz zasady wywodzone z treści prze-
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących szczegółowe insty-
tucje procesowe. Nazwy zasad postępowania administracyjnego nie są określone
normatywnie.
71 Wywodzony z art. 6–16 k.p.a. katalog zasad postępowania administracyjnego

jest dość rozbudowany1. Są to zasady: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy
obiektywnej (art. 7 k.p.a.), uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego
interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a k.p.a.),
współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.), zaufania do władzy
publicznej, bezstronności, proporcjonalności oraz równego traktowania w działa-
niach organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), pewności prawa (art. 8
§ 2 k.p.a.), udzielania informacji (pomocy prawnej) stronom i innym uczestnikom
postępowania (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10
k.p.a.), przekonywania (art. 11 k.p.a.), szybkości i prostoty (art. 12 k.p.a.), polubow-
nego rozstrzygania kwestii spornych poprzez skłanianie stron do zawarcia ugody
oraz poprzez prowadzenie mediacji (art. 13 k.p.a.), pisemności (art. 14 k.p.a.), oceny
działania urzędów i ich pracowników (art. 14a), dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.),
trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i sądowej kontroli decyzji
administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.). Dodatkowo w art. 16 § 3 k.p.a. ustawodawca
wprowadził definicję decyzji prawomocnej, którą jest decyzja ostateczna, której nie
można zaskarżyć do sądu.
1.1. Zasada praworządności

72 Zasada praworządności wywodzona jest z Konstytucji RP, ale w postępo-
waniu administracyjnym ustanowiona jest w normie prawnej: „W toku postę-
powania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (…)” (art. 7
k.p.a.)2. Z zasady tej wynika obowiązek działania organu administracji wyłącznie
na podstawie i zgodnie z obowiązującym prawem oraz czuwania (kontroli), aby
było ono przestrzegane przez strony i uczestników postępowania3.
E. Ochendowski, Postępowanie…, 1997, s. 40–64.

1
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 50.

2
3
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 50; zob. też J. Lang, J. Służewski,
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 289.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV. Przebieg postępowania 89
Oznacza to działanie jedynie na podstawie obowiązującej normy prawnej, koniecz-

ność prawidłowego ustalenia znaczenia tej normy i niewadliwego dokonania sub-
sumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to stosowania za-
równo normy prawa materialnego, jak i procesowego4.
Organ prowadzący postępowanie powinien więc w swoim działaniu nie tylko ściśle
przestrzegać prawa (a w szczególności zasad konstytucyjnych, np. zasady rów-
ności5), ale również zagwarantować przestrzeganie przepisów proceduralnych
przez wszystkich uczestników postępowania.
Jak już wspomniano, omawiana zasada powiązana jest ściśle z zasadami konsty-
tucyjnymi, przede wszystkim z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie
z którą władze publiczne mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa,
co oznacza, iż normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb po-
stępowania.
Organ państwa może działać jedynie wtedy, gdy prawo go do tego upoważnia, na-
tomiast jednostka (obywatel) może czynić wszystko, czego prawo nie zakazuje6.
1.2. Zasada prawdy obiektywnej

Zasada prawdy obiektywnej jest wspólna w zasadzie wszystkim procedurom7. 73
W postępowaniu administracyjnym nakłada ona na organy prowadzące
postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem fak-
tycznym i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy8, ponieważ jedynie
prawidłowa rekonstrukcja stanu faktycznego sprawy pozwala ma właściwą sub-
sumcję normy prawa materialnego9. Ustalenie prawdy obiektywnej jest możliwe je-
dynie dzięki prawidłowemu zgromadzeniu materiału dowodowego oraz jego ocenie,
a więc realizacja tej zasady zależy przede wszystkim od przestrzegania przez organ
przepisów regulujących postępowanie dowodowe10.
W tym kontekście w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się,

że „z zasady tej wynika, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa
4
Wyrok NSA z 24.01.2001 r., II SA 55/00, LEX nr 75523.
5
Szerzej na ten temat W. Czerwiński, Postępowanie…, s. 29–30.
6
W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 15; P. Win-
czorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000,
s. 15; zob. też A. Błaś [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r.,
red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 27–28.
7
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 130.
8
Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 64; zdaniem J. Borkowskiego zasada prawdy obiektywnej jest
wspólna wszystkim procedurom – zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 130.
9
Por. A. Habuda, Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym w świetle dok-
tryny i orzecznictwa, PPiA 2000/44, s. 173.
10
Postępowanie…, red. M. Wierzbowski, s. 100, oraz powoływana tam literatura.
i niejawnym: 20921293A3134306
obowiązki: po pierwsze – określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia

stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów
(z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą jed-
nakże tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu
spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne”11.
1.3. Zasada uwzględniania z urzędu interesu publicznego

i słusznego interesu stron
74 Zasada ta (zwana dawniej zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecz-
nego i słusznego interesu obywateli) sformułowana jest w art. 7 k.p.a.12 Za-
sada uwzględniania z urzędu interesu publicznego (społecznego) i słusznego inte-
resu stron (dotyczy bowiem nie tylko obywateli Rzeczypospolitej Polskiej) nakłada
na organy administracji obowiązek możliwie najlepszego wyważania i zharmonizo-
wania tych interesów13.
W postępowaniu administracyjnym słuszny interes strony należy uwzględnić do

granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym (społecznym), np. zarządca
drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie
z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo
użytkownikom. Dlatego też, załatwiając indywidualną sprawę strony (np. dotyczącą
wybudowania zjazdu na działkę), obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do
granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym: „W tym wypadku interes
społeczny wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi i przedkłada nad in-
teres strony”14. Organ ma zawsze obowiązek określić, na czym w konkretnej sprawie
polega interes publiczny (społeczny)15.
Podkreśla się, że omawiana zasada odnosi się nie tylko do prawa procesowego, ale
powinno się ją uwzględniać również przy stosowaniu norm prawa materialnego.
W szczególności ma ona zastosowanie „we wszystkich tych wypadkach, w których
rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co za-
chodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zacho-
wania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy”16.

11
Zasada ta jest wyrażona w słowach: „mając na względzie interes społeczny i słuszny interes
12
obywateli”.
13
14
Zob. wyrok NSA z 22.05.2001 r., II SA 1323/00, LEX nr 75527; wyrok NSA z 18.01.1995 r.,
SA/Wr 1386/94, POP 1996/6, poz. 181 – „Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym
słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym”.
15
W. Czerwiński, Postępowanie…, s. 31–32.
16
Wyrok NSA z 16.06.2010 r., II GSK 667/09, LEX nr 597047; zob. również J. Borkowski [w:] System
Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 150–151; wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1, poz. 57.
i niejawnym: 20921293A3134306
1.4. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów

Truizmem jest stwierdzenie, że prawo to nie matematyka, a na gruncie prawa dwa
razy dwa nie zawsze równa się cztery. Wśród prawników znane jest także powie-
dzenie, że gdzie dwóch prawników, tam trzy różne opinie. Oczywiście wynika to
z faktu, że rzadko kiedy treść przepisu prawa jest jednoznaczna. Według koncepcji
wykładni zaproponowanej przez M. Zielińskiego w jego dziele pt. Interpretacja
jako proces dekodowania tekstu prawnego, czyli tzw. koncepcji derywacyjnej, omnia
sunt interpretanda (łac. wszystko podlega interpretacji), a więc uznaje się, że każ-
dorazowe odczytanie przepisów prawa jest jednocześnie ich interpretacją, bowiem
nawet na pozór jasne przepisy wymagają dokonywania określonych założeń i przy-
jęcia pewnych definicji i określonego pojmowania słów, co nigdy nie jest w pełni
neutralne, ale przeciwnie – uzależnione od tradycji kulturowych, językowych czy
cywilizacyjnych17. To powoduje, że wykładnia często jest przyczyną znacznych pro-
blemów nie tylko po stronie jednostek, ale także po stronie organów administracji.
W konsekwencji ustawodawca uznał, że ten stan warto zmienić, a wynikiem tego
jest dodanie do Kodeksu postępowania administracyjnego zasady przyjaznej in-
terpretacji przepisów, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony
skutkami niejasności przepisów.
W myśl tej zasady te przepisy, które są niezrozumiałe albo budzą określone wąt-
pliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes oby-
wateli nie doznał uszczerbku. W sytuacji więc, gdy prawidłowo przeprowadzone
działania interpretacyjne organu nie dają jednoznacznego wyniku, czy wręcz
dają kilka wyników, za ten właściwy należy uznać ten korzystniejszy dla strony.
Prymat powinien mieć więc interes strony jako słabszego podmiotu stosunku ad-
ministracyjnoprawnego18.
1.5. Zasada współdziałania organów administracji publicznej

Zgodnie z art. 7b k.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej
współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu
faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny in-
teres obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych
do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ta zasada „zakłada, że or-
gany zajmujące się załatwianiem spraw nie będą jedynie «biernymi odbiorcami» do-
wodów i wniosków, ale też będą aktywnie współpracowały ze sobą w celu pełnego
wyjaśnienia sprawy. Przykładowo, jeśli potrzebne w sprawie informacje są w dys-
pozycji innych organów, powinny one przekazać je za pomocą jak najprostszych
17
Koncepcja ta kształtowała się od roku 1960, w którym Z. Ziembiński wprowadził jej prapod-
stawę, mianowicie rozróżnienie normy i przepisu wedle kryterium pojęciowego – M. Zieliński, Wy-
kładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 87.
18
Por. Ordynacja podatkowa. Kierunkowe założenia nowej regulacji, Białystok 2015, s. 48 i 49.
i niejawnym: 20921293A3134306
środków. (…) W sprawach, w których konieczne jest uzyskanie opinii lub zgody
innego organu (np. konserwatora zabytków w sprawach budowlanych), możliwe bę-
dzie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności w trakcie wspólnego posiedzenia
zaangażowanych w sprawę organów, a w razie potrzeby – także stron. Współpraca
organów będzie dzięki temu bardziej efektywna, a sprawa będzie mogła być zała-
twiona szybciej”19.
1.6. Zasada zaufania do władzy publicznej, bezstronności,

proporcjonalności oraz równego traktowania w działaniach
organów administracji publicznej oraz pewności prawa
75 Zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej jest wyin-
terpretowywana z art. 8 k.p.a. Zasada ta ma charakter abstrakcyjny, ponieważ
wyznacza cel, który powinien być realizowany w każdej sprawie20. Kreuje ona dla
organów prowadzących postępowanie zadanie polegające na tym, aby w „każdym
przejawie swej działalności postępowały rozsądnie i racjonalnie, a także, aby prze-
jawiały troskę i chęci właściwego i zgodnego z prawem załatwienia spraw obywa-
teli”21. Ponadto, kierując się tą zasadą, organ administracji powinien uczestnikom
postępowania wyjaśnić sens i cel stosowanych przepisów22.
Od 1.06.2017 r. zasada zaufania do władzy publicznej, w wyniku poszerzenia

treści art. 8 k.p.a., została uzupełniona o zasadę bezstronności, proporcjonal-
ności oraz równego traktowania w działaniach organów administracji publicznej
(art. 8 § 1 k.p.a.) oraz pewności prawa (art. 8 § 2 k.p.a.).
Zasada bezstronności, proporcjonalności oraz równego traktowania w działaniach

organów administracji publicznej – „Zgodnie z zasadą proporcjonalności organ
administracji powinien podejmować tylko takie działania, które są proporcjonalne
do celu postępowania. Realizując swoje czynności, powinien dobierać środki, które
są dla stron jak najmniej uciążliwe. (…) Zasady bezstronności i równego trakto-
wania mają duże znaczenie dla budowania zaufania do administracji. Wyraźne
wskazanie tych zasad powinno prowadzić do zwiększenia tego zaufania. Pracownicy
organów nie powinni w swych działaniach kierować się jakimikolwiek własnymi
interesami czy motywami osobistymi, które mogą naruszać interesy stron (zasada
bezstronności). Organy nie powinny także rozstrzygać spraw w sposób arbitralny
oraz bezzasadnie różnicować rozstrzygnięć, gdy stany faktyczne, w których znaj-
dują się strony, są takie same, bądź w inny sposób różnicować swego postępowania
19
Ministerstwo Rozwoju, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Czego dotyczą
zmiany i jak je stosować?, https://www.mr.gov.pl/media/37290/Nowelizacja.pdf (dostęp: 4.07.2017 r.),
s. 33.
20
Por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 131.
21
J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982, s. 45.
22
i niejawnym: 20921293A3134306
wobec stron (zasada równego traktowania). Realizacji zasady równego traktowania

będzie sprzyjała zasada pewności prawa”23.
W orzecznictwie sądowym jako przykład naruszenia zasady wynikającej z art. 8

k.p.a. wskazuje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach od-
woławczych na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego
uzasadnienia takiej zmiany. Praktyka taka powoduje, że może nastąpić uzasadnione
podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świa-
domość i kulturę prawną obywateli24.
Podnosi się, że zasada ta może być wykorzystywana przez sądy administracyjne dla
uchylania decyzji wydanych w wyniku postępowania, w którym organ nie naru-
szał żadnego z pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
(oprócz art. 8), a mimo to zdaniem sądu postępowanie jego było naganne25.
1.7. Zasada udzielania informacji

Zasada udzielania informacji (pomocy prawnej) stronom i innym uczest- 76
nikom postępowania wprowadza obowiązek należytego i wyczerpującego
informowania przez organy administracji stron i uczestników postępowania o oko-
licznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ich prawa
i obowiązki (art. 9 k.p.a.). Wskazuje się, że zasada ta przełamuje działanie trady-
cyjnej zasady, że nieznajomość prawa szkodzi – poprzez nałożenie na organy obo-
wiązku czuwania i udzielania niezbędnych wskazówek oraz wyjaśnień tak, aby
strony i osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu niezna-
jomości prawa26. Przestrzeganie omawianej zasady polega więc przede wszystkim
na udzielaniu uczestnikom postępowania (i to niezależnie od tego, czy są to osoby
fizyczne czy prawne) różnego rodzaju pouczeń i wyjaśnień, jednak obowiązek ten
obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na
to, w jakiej fazie postępowania miała miejsce.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że obowiązek informowania i wyjaśniania

stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycz-
nych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak sze-
roko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno
być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wów-
czas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć
działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wy-
stąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek
23
Ministerstwo Rozwoju, Nowelizacja…, s. 30 i 33.
24
Wyrok WSA w Poznaniu z 20.02.2013 r., IV SA/Po 1125/12, LEX nr 1287185.
25
Zob. Postępowanie…, red. M. Wierzbowski, s. 27.
26
E. Ochendowski, Postępowanie…, 1997, s. 47–48.
i niejawnym: 20921293A3134306
w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wy-
raźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami27. „Gdyby
niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy
zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas
stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warun-
kach”28.
Jednocześnie należy pamiętać, że zasady ogólne postępowania administracyjnego

nie zwalniają strony „od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktyw-
ności procesowej”, co powoduje np., że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyj-
nego – skoro beneficjent przed wypełnieniem wniosku o przyznawanie płatności
bezpośrednich do gruntów rolnych ma możliwość zapoznania się z instrukcją jego
wypełnienia, to podpisanie przez niego oświadczenia o znajomości zasad przyzna-
wania tych płatności „w pełni wyczerpuje pouczenie strony o jej prawach i obowiąz-
kach”. Podkreśla się, że mimo iż wskazana instrukcja nie jest źródłem prawa, to
należy ją uznać za swoisty sposób udzielenia informacji związanej z załatwieniem
sprawy29.
Ponadto ze względu na obowiązywanie omawianej zasady należy uznać, iż organ

administracji nie może wyłącznie posługiwać się formalnym oznaczeniem okreś
lonego pisma (np. na podstawie jego cech zewnętrznych). Oznacza to, iż żądanie
strony w postępowaniu administracyjnym należy ocenić na podstawie treści pisma
przez nią wniesionego, a nie na podstawie jego tytułu – np. nazwanie pisma odwo-
łaniem (zażaleniem itd.) nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie (np. or-
ganu odwoławczego) z obowiązku ustalenia (poszukiwania) rzeczywistej treści tego
pisma30.
1.8. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu

77 Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu polega na tym, iż organ
administracji ma obowiązek zapewnić możliwość czynnego udziału strony
w postępowaniu oraz wyrażenia swojego stanowiska wobec zebranego materiału
dowodowego (10 k.p.a.). Należy podkreślić, iż czynny udział nie oznacza obowiązku
aktywności strony w postępowaniu, ale jedynie obowiązek organu administracji
umożliwienia jej wykorzystania przewidzianych prawem uprawnień. Również wy-
powiedzenie się strony co do zebranego materiału dowodowego jest jej uprawnie-
27
Wyrok SN z 23.07.1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4, s. 68; wyrok WSA w Poznaniu
z 6.02.2013 r., IV SA/Po 1164/12, LEX nr 1287190.
28
29
Wyrok NSA z 13.01.2010 r., II GSK 302/09, LEX nr 596737.
30
Por. poglądy wywiedzione w uzasadnieniu wyroku NSA z 2.03.1987 r., III SA 92/87, GAP
1988/11, s. 44; zob. też J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 134;
i niejawnym: 20921293A3134306
niem, a nie obowiązkiem31. Oznacza to, iż przepisy prawa pozostawiają uznaniu

strony wybór określonego zachowania się i w zależności od tego wyboru organ ad-
ministracji jako druga strona stosunku administracyjnoprawnego jest zobowiązany
do odpowiedniego zachowania poprzez umożliwienie jej skorzystania z przewidzia-
nego ustawą uprawnienia32. Strona może więc ze swojego uprawnienia skorzystać
lub nie, ale nie zmienia to oczywiście obowiązku organu zebrania i wyczerpującego
rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
1.9. Zasada przekonywania

Zasada przekonywania nakłada na organy administracji obowiązek wyja- 78
śniania stronom przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy,
aby dzięki temu w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez po-
trzeby stosowania środków przymusu33. Obowiązek ten polega przede wszystkim na
wnikliwym, starannym i możliwie najbardziej pełnym uzasadnianiu decyzji pod
względem faktycznym i prawnym34, aby, z jednej strony, zapewnić realizację zasady
zaufania do władzy publicznej, a z drugiej – dobrowolne wykonywanie rozstrzy-
gnięć administracyjnych (art. 11 k.p.a.).
1.10. Zasada szybkości i prostoty

Zasada szybkości i prostoty polega na tym, iż organy administracji publicznej 79
powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie
najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewlekłość postępo-
wania powoduje bowiem zwiększenie kosztów i podważa zaufanie do władzy pu-
blicznej. Zasada szybkości i prostoty ma zapewnić ograniczenie formalizmu proce-
sowego, co sprawia, iż organ kierujący postępowaniem powinien rozpatrywać każdą
sprawę, zwracając szczególną uwagę na możliwość przyspieszenia jej załatwienia
i uproszczenia czynności procesowych35. Oczywiście, stosowanie omawianej zasady
nie może się odbyć kosztem prawidłowości rozstrzygnięcia i gwarancji procesowych
służących stronom.
31
Warto zauważyć, iż podobne regulacje znajdują się w art. 123 o.p. – zob. H. Dzwonkowski [w:]
C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa
2000, s. 318; M. Masternak [w:] B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska, Ordynacja
podatkowa. Komentarz, Toruń 2002, s. 660.
32
Zob. A.P. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 12.09.2000 r., I SA/Łd 949/98, OSP 2001/6, poz. 85,
s. 288–289, oraz powoływana tam literatura.
33
E. Ochendowski, Postępowanie…, 1997, s. 53.
34
35
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 132.
i niejawnym: 20921293A3134306
1.11. Zasada ugodowości (ugodowego załatwiania spraw)

80 Zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych nakłada na organy
administracji obowiązek podejmowania w sprawie, w której uczestniczą strony
o spornych interesach, czynności skłaniających te strony do zawarcia ugody admi-
nistracyjnej (art. 13 k.p.a.)36. Z dniem 1.06.2017 r. została ona uzupełniona o obo-
wiązek podjęcia działań umożliwiających przeprowadzenie mediacji, co wiąże się
z unormowaniem na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji
mediacji. Zatem obecnie organy administracji publicznej w sprawach, których cha-
rakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz usta-
lania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich
właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności:
1) skłaniających strony do zawarcia ugody w sprawach, w których uczestniczą
strony o spornych interesach;
2) niezbędnych do przeprowadzenia mediacji.
Organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie

postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie
ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polu-
bownego załatwienia sprawy.
Zasadę ugodowego załatwiania spraw należy odnieść przede wszystkim do sytu-

acji, w których w sprawie uczestniczą co najmniej dwie strony, a ponadto zachodzi
konieczność zażegnywania możliwych przyszłych konfliktów i wyważania często
sprzecznych interesów tych stron (np. w sprawach budowlanych). Czynności nakła-
niające strony do zawarcia ugody mogą polegać np. na informowaniu stron o moż-
liwości zawarcia ugody w konkretnej sprawie oraz wyjaśnieniu zalet takiego zała-
twiania spraw.
W orzecznictwie podnosi się jednak, iż organ administracji „winien to czynić w sy-

tuacjach, w których na podstawie okoliczności sprawy, stopnia zwaśnienia i podejścia
stron do przedmiotu sprawy, dostrzega realną szansę ugodowego jej załatwienia”.
W tym zakresie właściwe jest odwołanie się m.in. do doświadczenia życiowego pra-
cowników organów administracji37.
Organ nie może bowiem nakazać stronom zawarcia ugody, nie wolno mu rów-
nież podejmować żadnych nacisków, których celem byłoby wymuszanie zawarcia
ugody wbrew woli stron (np. z własnej inicjatywy podejmować czynności związane
z ugodą). Ugoda administracyjna jest bowiem zawierana przez same strony postę-
powania (a nie między stroną i organem)38.
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 80.

36
Wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2005 r., IV SA/Wa 1648/05, LEX nr 196663.

37
38
A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 153, oraz wyrok WSA w Warszawie
z 28.11.2005 r., IV SA/Wa 1648/05, LEX nr 196663.
i niejawnym: 20921293A3134306
1.12. Zasada pisemności

Zasada pisemności nakłada na organy administracji obowiązek załatwiania 81
sprawy w formie pisemnej. Oznacza to, że podejmowane w toku postępo-
wania czynności procesowe powinny zostać utrwalone w formie pisemnej. Wy-
razem realizacji tej zasady jest przykładowo art. 67 k.p.a., w którym ustanowiony
został obowiązek sporządzenia przez organ zwięzłego protokołu z każdej czynności
postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czyn-
ność została w inny sposób utrwalona na piśmie.
Forma pisemna dominuje w każdym współczesnym postępowaniu administracyjnym

i sądowym, wiążąc się z koniecznością zachowania niezbędnego poziomu precyzji oraz
trwałości podejmowanych czynności. Należy jednak pamiętać, że kodeks jako równo-
rzędną traktuje również formę dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów
ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci pa-
pierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektro-
nicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym
albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu admini-
stracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
Sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez

organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika
postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z 17.02.2005 r. o in-
formatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne39. W praktyce
nadal dominuje jednak załatwianie spraw w klasycznej formie pisemnej. Trafnie
podnosi się w doktrynie, że wprowadzenie możliwości załatwiania spraw w formie
elektronicznej „nie stanowi zaprzeczenia ani żadnej jakościowej zmiany zasady pi-
semności, a jedynie dostosowuje ją do nowych warunków technicznych, zachowując
jednak jej istotę”40.
Warto podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż z zasady pisemności statuowanej

w art. 14 k.p.a. dla organu wynika obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy
czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji,
ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komuniko-
wania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień
stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. Wszystkie czyn-
ności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie
opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.),
muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej41.
39
Dz.U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.
40
M. Cherka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski,
A. Wiktorowska, Warszawa 2011, s. 79.
41
i niejawnym: 20921293A3134306
82 Wyjątkowo, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi
temu na przeszkodzie, organ może załatwić sprawy także w formie ustnej.
Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w ak-
tach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Od 30.04.2018 r. ustawodawca wprowadził szerszy zakres sposobów zała-

twienia spraw, statuując możliwość (z której skorzystanie zależy od uznania
organu, jako załatwiającego sprawę administracyjną) telefonicznego lub za pomocą
innych środków łączności, załatwienia sprawy. Zmiana ta ma na celu ograniczenie
nadmiernego formalizmu postępowań oraz przyspieszenia procedowania spraw.
Niekiedy ustawy szczególne wprost przewidują możliwość ustnego załatwienia
sprawy.
Zgodnie z art. 247 p.o.ś., w razie wystąpienia poważnej awarii, gdy jej cha-
rakter uzasadnia konieczność podjęcia szybkich działań (zwłaszcza wtedy,
gdy ich zaniechanie mogłoby spowodować zwiększenie zagrożenia życia lub zdrowia
ludzi lub bezpośrednie zagrożenie pogorszenia stanu środowiska w znacznych roz-
miarach), decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o ograniczeniu
w korzystaniu ze środowiska może być ogłoszona ustnie, a informacja o tym zapro-
tokołowana42.
W świetle zaś art. 20 ust. 3 ustawy z 24.07.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach43

rozwiązanie zgromadzenia na podstawie art. 20 ust. 1 następuje przez wy-
danie decyzji ustnej podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, poprzedzonej
dwukrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwią-
zania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu zgromadzenia lub ogłoszonej pu-
blicznie uczestnikom zgromadzenia w przypadku niemożności skontaktowania się
z przewodniczącym zgromadzenia. Decyzję tę doręcza się organizatorowi zgroma-
dzenia na piśmie w terminie 72 godzin od jej podjęcia.
1.13. Zasada oceny działania urzędów i ich pracowników

Zasada oceny działania urzędów i ich pracowników została dodana do kata-
logu zasad ogólnych k.p.a. w drodze ustawy z 6.03.2018 r. – Przepisy wpro-
wadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy44 w dniu 30.04.2018 r.
Umożliwienie stronom postępowań administracyjnych dokonywania oceny działal-
ności urzędów ma przyczynić się do usprawnienia działania instytucji publicznych,
jak również poprawy relacji pomiędzy organami administracji a obywatelami. Za-
sada ta ma niestety tylko wybitnie postulatywny charakter, bowiem ustawodawca
Jedynie na wniosek zobowiązanego decyzję ogłoszoną ustnie doręcza się na piśmie nie-
42
zwłocznie, gdy jest to możliwe. Wniosek należy złożyć w terminie 7 dni od ogłoszenia decyzji.
43
Dz.U. z 2019 r. poz. 631 ze zm.
44
i niejawnym: 20921293A3134306
nie wskazał przy tym, w jaki sposób strony postępowania w praktyce będą mogły
oceniać działania urzędów.
1.14. Zasada dwuinstancyjności

Zasada dwuinstancyjności wywodzona jest z art. 15 k.p.a., zgodnie z którym 83
postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota tej zasady polega
na zapewnieniu w postępowaniu administracyjnym możliwości dwukrotnego roz-
patrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej45. Nie jest
więc wystarczające, aby „w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów
różnych stopni”, ponieważ rozstrzygnięcia te muszą zostać „poprzedzone przepro-
wadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwia-
jącego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone”46. Postę-
powanie odwoławcze nie może więc ograniczyć się jedynie do kontroli zasadności
argumentów podniesionych w odwołaniu (w stosunku do orzeczenia organu pierw-
szej instancji)47.
W postępowaniu administracyjnym istnieją jednak wyjątki od tej zasady – np. od de-

cyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwo-
ławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić
do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Od niektórych decyzji nie przysługuje żaden środek prawny (np. decyzja o przejęciu
banku – art. 147 ust. 3 pr. bank.).
1.15. Zasada trwałości decyzji administracyjnych

Zasada trwałości decyzji administracyjnych wywodzona jest z art. 16 § 1 84
k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w ad-
ministracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są
ostateczne. Powoduje to, iż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich
nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach
przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Ustanawiając w Kodeksie
postępowania administracyjnego ochronę decyzji ostatecznych, przyznano im cechę
trwałości, co oznacza, iż w takiej decyzji nastąpiło ostateczne załatwienie sprawy
administracyjnej48.
45
Na przykład wyroki NSA: z 23.04.2001 r., IV SA 501/99, LEX nr 54119, i z 23.12.1999 r.,
IV SA 1161/97, LEX nr 48724.
46
Wyroki NSA: z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95; z 15.05.2000 r.,
V SA 2722/99, LEX nr 56632; z 12.12.2000 r., V SA 359/00, LEX nr 51287.
47
Wyrok NSA z 22.03.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35.
48
Wyrok NSA z 15.07.1998 r., II SA 730/98, LEX nr 41768.
i niejawnym: 20921293A3134306
1.16. Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych

85 Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych wywodzona jest z art. 16
§ 2 k.p.a., w świetle którego decyzje mogą być zaskarżane do sądu administra-
cyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym
w odrębnych ustawach.
Oznacza to, iż co do zasady sąd administracyjny nie ingeruje w meritum sprawy (nie
kształtuje bezpośrednio praw i obowiązków stron), ponieważ nie jest on trzecią in-
stancją postępowania administracyjnego. Sąd dokonuje jedynie kontroli zgodności
z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych49. Tryb zaskarżania decyzji do
sądu administracyjnego określa przede wszystkim ustawa – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi.
Z dniem 1.01.2017 r. ustawodawca w prowadził do Kodeksu postępowania ad-

ministracyjnego definicję decyzji prawomocnej. Mianowicie zgodnie z art. 16
§ 3 k.p.a. decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawo-
mocne.
2. Wszczęcie postępowania. Podania

86 Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia generalną zasadę, że po-
stępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jed-
nakże o tym, czy postępowanie może być wszczęte na żądanie strony czy z urzędu,
rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Niekiedy są to przepisy kodeksu – zob.
np. żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną (art. 31 k.p.a.) czy
prokuratora (art. 182 k.p.a.).
W orzecznictwie wskazuje się również, iż art. 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza zała-
twianie pism kierowanych do organu w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli
dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony. Zgodnie z tym unormo-
waniem pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia
organowi administracji50.
Przepisy materialnego prawa administracyjnego kształtują stosunki administracyj-

noprawne, a zwłaszcza, i to ma dla nas znaczenie, regulują wzajemne relacje między
podmiotami stosunku. Przyjmuje się, że w stosunku prawnym między organem
administracji publicznej a jednostką określone działanie organu ustala (w grani-
cach wyznaczonych normami materialnego prawa administracyjnego) wynikające
49
Wyroki NSA: z 28.09.1994 r., III SA 1496/93, Prok. i Pr. 1995/1, s. 49, i z 13.05.1994 r.,
III SA 1798/93, ONSA 1994/4, poz. 169.
50
Postanowienie NSA z 13.07.1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983/2, poz. 55.
i niejawnym: 20921293A3134306
z norm tego prawa elementy w sytuacji prawnej podmiotu administrowanego,

a więc jego obowiązki i uprawnienia51.
W typowym stosunku administracyjnoprawnym organ administracji będzie podej-

mował swoje działania w formie decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, oświad-
czenie organu ustalające uprawnienia i obowiązki podmiotu administrowanego
następować będzie w formie decyzji wydanej w przepisanym trybie52. Zasadniczo
można zatem przyjąć, że w typowym stosunku administracyjnoprawnym chodzi
o określone zachowanie się organu administracyjnego, w związku z którym prze-
pisy materialnego prawa administracyjnego zezwalają na ustalenie czegoś w sy-
tuacji prawnej podmiotu administrowanego. Jednocześnie mamy tu do czynienia
z dwiema odrębnymi sytuacjami.
W pierwszej – ustanowiona w prawie materialnym norma kompetencyjna przyznaje

organowi administracji publicznej kompetencję do dokonania czynności konwen-
cjonalnej z takim skutkiem, że przez jej dokonanie powstanie lub zaktualizuje się
obowiązek określonego zachowania się adresata tej normy, czyli podmiotu admini-
strowanego53.
W drugiej – powstaje sytuacja, gdy czynność jednostki administrowanej powo-

duje obowiązek działania organu administracji publicznej. Występuje tu stosunek
między uprawnionym przez normę kompetencyjną a organem, który ma wydać de-
cyzję. Chodzi zatem o sytuację, gdy obywatel (inny podmiot administrowany) ma
uprawnienie pojmowane jako obowiązek reagowania organu na czynność konwen-
cjonalną obywatela.
W stosunku administracyjnoprawnym albo organ administracji jest uprawniony do

jednostronnego nakładania określonych obowiązków na obywatela (lub inne pod-
mioty) i określania jego uprawnień, albo jednostka może się domagać od organu
administracji pewnych rozstrzygnięć dotyczących jej praw i obowiązków.
Należy rozróżnić dwojakiego rodzaju stosunki administracyjnoprawne i w związku

z tym różnie konstruowane uprawnienia do inicjowania procesu, w wyniku którego
ma dojść do wydania decyzji administracyjnej, jednostkowo i władczo określającej
sytuację prawną podmiotu administrowanego.
W pierwszym wypadku kompetencji organu administracyjnego do jednostronnego

regulowania praw i obowiązków podmiotu administrowanego odpowiada koniecz-
ność poddania się autorytatywnej konkretyzacji praw i obowiązków podjętych przez
51
Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa 1973, s. 143.
52
Szerzej zob. R. Hauser, Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Po-
znań 1988, s. 30; R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998/1, s. 4–5.
53
Por. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii nauk prawnych, Warszawa 1983, s. 17.
i niejawnym: 20921293A3134306
organ w postępowaniu wszczętym z urzędu i znoszenia związanych z tym ograni-

czeń w korzystaniu ze swych uprawnień.
W drugim wypadku uprawnieniom jednostki odpowiada obowiązek organu admi-

nistracji wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem, rozpatrzenia sprawy i pod-
jęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia. W związku z tym wskazuje się też, że wyod-
rębnienie owych dwóch rodzajów stosunków administracyjnoprawnych prowadzi
do prostej konsekwencji: gdy stroną uprawnioną jest administracja państwowa, to
może ona skorzystać ze swych uprawnień w stosunku do innego podmiotu i skon-
kretyzować autorytatywnie jego prawa lub obowiązki w pewnej dziedzinie, a gdy
jest nią obywatel – może wystąpić z żądaniem dokonania takiej konkretyzacji54.
87 Z praktycznego punktu widzenia należy zauważyć, iż w zasadzie gdy chodzi

o nakładanie obowiązków na określone podmioty, organ działa z urzędu,
gdy zaś orzeka o uprawnieniach podmiotu administrowanego – to działa
na wniosek uprawnionego55. Kodeks dopuszcza jednak i takie sytuacje, w których
legitymowanym do wszczęcia postępowania jest i składający podanie, i organ dzia-
łający z urzędu (jest to następstwo celowo użytego w art. 61 § 1 k.p.a. znaku alter-
natywy nierozłącznej „lub”).
O wszczęciu postępowania zarówno z urzędu, jak i na żądanie jednej ze stron należy

zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
W orzecznictwie zaznacza się, iż organ administracji publicznej nie może od-

mówić wszczęcia postępowania na wniosek strony mimo oceny, że żądanie
strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych56. Taki kierunek
orzecznictwa chroni prawa strony poprzez stworzenie jej możliwości weryfikacji
stanowiska organu administracji przez uruchomienie środków zaskarżania. Jed-
nocześnie nie ma jednak wątpliwości, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy
podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie
administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec
umorzeniu, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z tym
wnioskiem57.
Szczególny przypadek stanowi wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie, w której

przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ administracji publicznej może ze
względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także
w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Ocena, czy interes
strony jest szczególnie ważny, należy do organu wszczynającego postępowanie. Po-
54
R. Hauser, Wszczęcie…, s. 4–5.
55
Zob. szerzej F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUW
1964/19, s. 63; R. Hauser, Wszczęcie…, s. 4–5.
56
Wyrok NSA z 18.01.1989 r., III SA 903/88, niepubl.
57
Wyrok NSA z 25.01.1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990/1, poz. 16.
i niejawnym: 20921293A3134306
winno tu chodzić o stosunkowo nieliczne przypadki, gdy np. w sposób niebudzący

wątpliwości wiadomo, że strona sama nie będzie inicjowała postępowania (czy to ze
względów zdrowotnych, czy społecznych), a brak podmiotu, który byłby uprawniony
do działania zamiast strony. Sama zaś sprawa dotyczyłaby istotnych kwestii wyma-
gających rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (np. zabezpieczenie bu-
dynku, skorzystanie z przewidzianego prawem szczególnego uprawnienia)58.
Prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu w sprawie, w której przepis

prawa wymaga wniosku strony, wymaga uzyskania zgody strony w toku toczą-
cego się już postępowania. Oznacza to konieczność uzyskania zgody w przedziale
czasowym od wszczęcia postępowania do momentu poprzedzającego wydanie
decyzji w pierwszej instancji59. W przypadku nieuzyskania takiej zgody postępo-
wanie należy umorzyć.
Obowiązujące przepisy w zasadzie nie określają formy prawnej wszczęcia postępo-

wania administracyjnego. Poza wyjątkowym przypadkiem określonym w art. 31 § 2
k.p.a. oraz odrębnymi regułami wszczynania postępowania w sprawie wznowienia
postępowania administracyjnego przepisy procedury administracyjnej nie przewi-
dują wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie podkreśla się, iż „wznowienie postępowania następuje tylko i wy-

łącznie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Brak postanowienia w przed-
miocie wszczęcia postępowania oznacza tym samym, że postępowanie w tym
przedmiocie nie zostało wszczęte. Z tego względu nie mogą znaleźć potwierdzenia
argumenty strony dotyczące wszczęcia postępowania wznowieniowego per facta
concludentia”60.
W tym kontekście należy zauważyć, iż na organie administracji, do którego wpły-

nęło żądanie wszczęcia postępowania, ciąży obowiązek wstępnego zbadania, czy
nie ma podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania
(art. 61a § 1 k.p.a.)61. Wskazane rozstrzygnięcie jest wydawane, jeżeli zachodzą na-
stępujące przesłanki:
1) podmiotowi wnoszącemu to żądanie nie przysługuje przymiot strony;
2) zachodzą inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie mogłoby być
wszczęte – np. strona domaga się wszczęcia postępowania w sprawie, w której
jego wszczęcie jest możliwe wyłącznie z urzędu62.
58
R. Hauser, Wszczęcie…, s. 7.
59
G. Łaszczyca, Szczególny przypadek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, PiP
2002/1, s. 71.
60
61
R. Stankiewicz [w:] Kodeks…, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, s. 341–342.
62
Zob. np. art. 375 p.o.ś. oraz postanowienie WSA w Warszawie z 25.05.2011 r., IV SA/Wa 251/11,
LEX nr 797786. Jest przy tym oczywiste, że przyczyną wydania omawianego postanowienia nie mogą
być przesłanki określone w art. 64 k.p.a. (braki w podaniu), ponieważ wtedy podanie pozostawia się
bez rozpoznania.
i niejawnym: 20921293A3134306
Podmioty, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, mają

możliwość weryfikacji wydanego w tej kwestii postanowienia, ponieważ przysłu-
guje na nie zażalenie63. Nadal aktualny jest jednak pogląd, że co do zasady na
gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego samo wniesienie żądania
przez stronę lub podjęcie czynności urzędowej (przy sprawach wszczynanych
z urzędu) z określoną datą powoduje z mocy prawa wszczęcie postępowania64 .
88 Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żą-

dania organowi administracji publicznej albo w przypadku, gdy żądanie
strony zostało wniesione drogą elektroniczną, dzień wystawienia dowodu otrzy-
mania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicz-
nych.
Kodeks nie reguluje wprost daty wszczęcia postępowania z urzędu.
W orzecznictwie oraz doktrynie przyjęto jednak, iż wszczęcie postępowania

z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej
w sprawie, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę. Przyjmuje
się, że taką chwilą będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu
postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania
w sprawie 65.
W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu
faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam
organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie do-
tyczące więcej niż jednej strony (art. 62 k.p.a.).
Zawarty w art. 62 k.p.a. zwrot „można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie”

oznacza, iż organ administracji publicznej nie jest wcale do tego zobligowany66,
jednak prowadzenie jednego postępowania w wielu przypadkach może korzystnie
wpływać na przestrzeganie zasady równości obywateli w postępowaniu administra-
cyjnym, a także pozwala na pełniejsze i bardziej obiektywne zbadanie stanu faktycz-
nego i ustalenie zasadności przesłanek stanowiących podstawy rozstrzygnięcia67.
Przykładowo w orzecznictwie pozytywnie oceniono sytuację, w której „Minister
Sprawiedliwości zastosował art. 62 k.p.a., czyli połączył do wspólnego rozpoznania
kilka wniosków osób zainteresowanych w powołaniu na jedno tylko wolne stano-
wisko komornika sądowego”. Podkreślono, że w takim przypadku „uwzględnienie
63
Zob. szerzej na ten temat R. Stankiewicz [w:] Kodeks…, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska,
s. 342.
64
R. Hauser, Wszczęcie…, s. 7.
65
R. Hauser, Wszczęcie…, s. 8–9, oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo.
66
67
Por. R. Hauser, Wszczęcie…, s. 9–10; Z. Kmieciak, Zasada równości obywateli wobec prawa
w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10, s. 58.
i niejawnym: 20921293A3134306
jednego z wniosków, czyli powołanie na stanowisko komornika sądowego jednego

z zainteresowanych, musi spowodować równoczesną odmowę powołania pozosta-
łych zainteresowanych”. Wydaje się, iż zastosowanie takiego trybu postępowania
przez organ jest w tym przypadku zasadne zarówno z punktu widzenia prze-
strzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP),
jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. wyrażonych
w art. 6 i 7 k.p.a.68
W orzecznictwie zaznacza się, iż „art. 62 k.p.a. dotyczy wielości stron w po-

stępowaniu i prowadzonego jednego postępowania administracyjnego w sto-
sunku do kilku spraw administracyjnych dotyczących tych stron, które to postę-
powanie kończy się wydaniem odrębnej decyzji dla każdej strony. O tym zaś, czy
mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie, będzie decydować kryterium
wpływu ukształtowania sytuacji prawnej jednego podmiotu na sytuację prawną in-
nego podmiotu, np. sprawy dotyczące wywłaszczenia wielu odrębnych nierucho-
mości stanowiących własność różnych osób pod budowę drogi”69.
Wskazuje się, iż współuczestnictwo określone w art. 62 k.p.a. ma charakter 89

formalny. Istotą tego współuczestnictwa jest łączne spełnienie następujących
przesłanek: tożsamości stanu faktycznego, analogicznej podstawy prawnej oraz
właściwości jednego organu administracji publicznej.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie unormowania in-

stytucji podań regulują zasadniczo formę komunikowania się podmiotów admi-
nistrowanych z organami administracji publicznej70. Z tego względu mają szersze
znaczenie i znajdują zastosowanie nie tylko wtedy, gdy chodzi o wszczęcie postępo-
wania administracyjnego, ale także w sprawie wnoszenia odwołań, zażaleń i skła-
dania wyjaśnień71.
Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pi-

semnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Ponadto po-
dania można także wnosić za pomocą środków komunikacji elektronicznej przez
elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na
podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne.
68
69
70
Szerzej na ten temat R. Hauser, Podania w Kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Księga
pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 89–96.
71
Ponieważ poprawniejsze pod względem legislacyjnym byłoby umieszczenie przepisów regu-
lujących te kwestie w osobnym rozdziale. Uwaga ta jest uzasadniona także ze względu na słusznie
wskazywane w literaturze swoiste ograniczenie regulacji tylko do czynności ściśle procesowych, co
powoduje, że przepisy te nie znajdują zastosowania np. w przypadku skarg i wniosków z działu VIII
Kodeksu postępowania administracyjnego – por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 108;
E. Ochendowski, Postępowanie…, 1995, s. 68.
i niejawnym: 20921293A3134306
90 Procedura administracyjna w wielu rozwiązaniach przyjmuje zasadę ogra-

niczonego formalizmu, odnosi się to także do omawianych zagadnień72.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odformalizowanie postępowania na
korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania ma prowadzić
do tego, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony73.
91 Kodeks w zasadzie ogranicza wymagania co do treści żądania, wystarcza bo-

wiem, aby podanie zawierało dane wskazane wprost w art. 63 § 2–3a k.p.a.,
a zatem podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której po-
chodzi, jej adres i żądanie. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się
na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej,
podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej
pozostawia się bez rozpoznania. Podanie wniesione na adres do doręczeń elektro-
nicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania okreś
lonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań we-
dług określonego wzoru.
Należy również pamiętać, iż kodeks dopuszcza, aby przepisy szczególne prze-

widywały dodatkowe wymagania. Tytułem przykładu można tu wskazać
szczególne wymagania przy wniosku na pozwolenie na budowę, do którego należy
dołączyć:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-bu-
dowlany w postaci:
a) papierowej – w trzech egzemplarzach albo
b) elektronicznej
– wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, któ-
rych obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych
opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane;
3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona
wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym;
4) oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego
obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej.
Ograniczone treściowo do niezbędnego minimum podania wnoszone przez

strony i innych uczestników postępowania powodują, że to na organ prowa-
dzący postępowanie przeniesiono ciężar oceny charakteru podania, zakresu żą-
dania itd. Oczywiście organ administracji nie jest władny samodzielnie zmienić
72
Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…, 1989, s. 150; Z. Jano-
wicz, Kodeks…, 1996, s. 173.
73
Wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981/2, poz. 71.
i niejawnym: 20921293A3134306
kwalifikację prawna żądania strony – to ona określa przedmiot tego postępowania,

a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery
ocennej organu administracji74. Jeżeli więc charakter wniesionego pisma budzi wąt-
pliwości, o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje ostatecznie sama strona,
ponieważ organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia jej rzeczywistej woli.
Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby
strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinien
udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek75.
Pewne reguły postępowania w tym zakresie określiło orzecznictwo sądowe, które

w szczególności wskazuje, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym na-
leży oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie
tytułu pisma76.
Związanie organu zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania 92

dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powo-
łanej przez stronę jego podstawy prawnej77.
Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinność wyja-

śnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania
przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji publicznej obo-
wiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy78. Jednak, mimo iż strona nie ma
obowiązku czynnego udziału w postępowaniu, nie może wywodzić korzystnych
skutków prawnych z faktu własnowolnego poniechania tej możliwości, jeżeli roz-
strzygnięcie będzie sprzeczne z jej oczekiwaniami79.
Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się do organu 93

administracji w zasadzie w formie pisemnej. Także wówczas, gdy podanie
zostaje wniesione ustnie, następuje to poprzez sporządzenie właściwego proto-
kołu. Kodeks wskazuje, że dopuszczalne jest wniesienie podania telegraficznie lub
za pomocą telefaksu oraz za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej.
Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elek-
tronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na
adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez
rozpoznania (art. 63 § 1 k.p.a.). Nie powinno być wątpliwości, że innymi formami
może być przekazanie podania przez pocztę, a także osobiste złożenie w siedzibie
organu.
74
Wyrok NSA w Warszawie z 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990/2–3, poz. 47.
75
Wyrok NSA z 17.09.1992 r., III SA 949/92, LEX nr 1688562.
76
Wyrok NSA z 2.03.1987 r., III SA 92/87, GAP 1988/11, s. 44; por. również B. Adamiak, J. Bor-
kowski, Kodeks…, 1996, s. 325.
77
Wyrok NSA z 16.12.1987 r., IV SA 757/87, ONSA 1988/1, poz. 20.
78
Wyrok NSA z 3.04.1986 r., SA/Ka 22/86, GAP 1988/11, s. 45.
79
Wyrok NSA z 4.12.1987 r., SA/Wr 829/87, LEX nr 1689090.
i niejawnym: 20921293A3134306
94 Wyraźnie regulowane są również kwestie związane z podpisywaniem podań

(art. 63 § 3 i 3a pkt 1 k.p.a.). Reguły w tym zakresie są czytelne – podanie
wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wno-
szącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie
wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół
podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok
podpisu.
Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym

formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli
te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.
Dodatkowo warto wyjaśnić, że w podpisie wnoszącego podanie wystarczy podanie

samego nazwiska. Kodeks bowiem w tym przypadku (odmiennie niż np. w art. 107
k.p.a.) nie wskazuje, że chodzi tu o podpis z podaniem imienia i nazwiska. Natomiast
w przypadku podpisu zastępczego należałoby wymagać podania imienia i nazwiska,
zważywszy na możliwe wątpliwości dowodowe przy ewentualnym sprawdzaniu
istnienia i zakresu upoważnienia, z którym mamy do czynienia przy zastępczym
podpisaniu pisma. Kodeks nie wymaga szczególnej formy upoważnienia, wystarcza
stosowna wzmianka obok podpisu. Gdy chodzi o przypadki, w których może do-
chodzić do zastępczego podpisu, można tu wskazać chorobę, kalectwo, a także brak
umiejętności. Choć kodeks o tym nie wspomina, nie może budzić wątpliwości, że
podanie w zasadzie powinno być napisane w języku polskim – zob. art. 4–5 ustawy
z 7.10.1999 r. o języku polskim80.
Organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzić wniesienie podania,

jeżeli wnoszący je tego zażąda (art. 63 § 4 k.p.a.), potwierdzenie przez organ wnie-
sienia pisma ma bowiem znaczenie przede wszystkim dla wnoszącego podanie.
Natomiast w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicz-
nego organ jest zobowiązany potwierdzić wniesienie podania w każdym przy-
padku (czyli nawet bez zgłoszenia takiego żądania) poprzez doręczenie urzędo-
wego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.
Omawiane potwierdzenie będzie dowodem wniesienia podania, daty wniesienia
żądania itd.
95 Kodeks postępowania administracyjnego normuje również kwestie związane

z brakami podań wnoszonych do organów administracji państwowej oraz
skutki nieusunięcia braków (art. 64 k.p.a.). Wskazuje się, że braki oraz uchybienia
w podaniach, które zaliczyć należy do szczególnej formy braku, mogą być usuwalne
i nieusuwalne81. Organ powinien zmierzać do usunięcia braków. W tym zakresie
wskazane przepisy wyodrębniają dwie sytuacje.
80
Dz.U. z 2021 r. poz. 672.
81
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996, s. 109.
i niejawnym: 20921293A3134306
Pierwsza, gdy chodzi o usunięcie braku adresu wnoszącego podanie, zakłada ak-
tywność organu. Organ, do którego wpłynęło podanie bez adresu, powinien bo-
wiem podjąć próbę ustalenia adresu wnoszącego podanie. Brak adresu w podaniu
w praktyce uniemożliwia prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż
organ nie ma możliwości komunikowania się ze stroną postępowania. Kodeks ogra-
nicza jednak zakres wskazanego wyżej obowiązku do próby ustalenia adresu na
podstawie danych posiadanych przez organ. Może tu np. chodzić o dane z zakresu
prowadzonych ewidencji (ludności, podmiotów prowadzących działalność gospo-
darczą), wykazów (np. płatników podatków lokalnych) itd.
W drugiej sytuacji, tzn. gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom usta-
lonym w przepisach prawa (unormowanym w art. 64 § 2 k.p.a.), działanie organu
ogranicza się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków. Braki nada-
jące się do usunięcia w tym trybie polegają na niepełnych danych w podaniu. Kodeks
stanowi, że chodzi tu o podanie, które nie czyni zadość wymaganiom ustalonym
w przepisach prawa, a więc chodzi tu nie tylko o wymagania ustalone w przepisach
szczególnych poza Kodeksem postępowania administracyjnego, ale także wyma-
gania wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. Stąd na podstawie omawianego przepisu można
wzywać stronę do sprecyzowania żądania, ale też np. do usunięcia braku pełnomoc-
nictwa82.
Dla usunięcia braków podania kodeks wyznacza termin ustawowy nie krótszy niż
7 dni. Nie ma możliwości skracania tego terminu. Na ogólnych zasadach termin
ten, jeśli doszło do uchybienia mu bez winy zainteresowanego, może być przywra-
cany. Przy wezwaniu do usunięcia braków konieczne jest pouczenie o skutkach nie-
usunięcia braków w terminie. Brak takiego pouczenia nie może spowodować dla
zainteresowanego negatywnych skutków prawnych (pozostawienia podania bez
rozpoznania). Skutkiem niemożności ustalenia przez organ adresu wnoszącego po-
danie, a także nieusunięcia braków podania w terminie jest pozostawienie podania
bez rozpoznania. Kodeks nie normuje, w jakiej formie prawnej dochodzi do pozo-
stawienia podania bez rozpoznania.
W doktrynie stanowisko w tym zakresie nie jest jednolite. Wskazuje się na

przykład, że jest to decyzja administracyjna83 bądź że nie jest wymagane pod-
jęcie jakiegokolwiek działania – nie dochodzi do dalszego rozpatrywania sprawy84.
Wydaje się, że na aprobatę zasługuje pogląd stwierdzający, iż pozostawienie sprawy
bez rozpoznania w istocie prowadzi do tego, że sprawy się nie rozpoznaje, a zatem
nie załatwia85. „Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania, o której mowa
82
Wyrok SN z 29.03.1988 r., III ARN 7/88, OSNC 1990/9, poz. 117; por. też wyrok NSA
z 14.01.1993 r., II SA 1308/92, cyt. za: Kodeks…, red. R. Hauser, s. 187.
83
Por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…, 1989, s. 152; por. też
E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks…, s. 146.
84
Por. Z. Janowicz, Kodeks…, 1996, s. 175.
85
Por. E. Ochendowski, Postępowanie…, 1997, s. 118.
i niejawnym: 20921293A3134306
w art. 64 k.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administra-

cyjne nie zostało jeszcze wszczęte (podanie obarczone brakami formalnymi nie
wywołuje procesowego skutku wszczęcia postępowania w sprawie). Nie można
więc uznać, że wydanie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania znajduje
podstawę prawną w art. 104 k.p.a., skoro w tym przypadku nie załatwia się sprawy
administracyjnej – nie rozstrzyga się o istocie sprawy ani nie kończy się sprawy
w inny sposób. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma zatem charakter czyn-
ności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie
pisma informacyjnego (art. 9 k.p.a.)”86. W swej istocie zatem pozostawienie sprawy
bez rozpoznania w proponowanym ujęciu jest tzw. negatywną czynnością faktyczną
(podlegającą jednak kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4
p.p.s.a.).
Przepis art. 65 k.p.a. normuje dwie kwestie: obowiązki organu, do którego niewłaś
ciwie wniesiono podanie, oraz dochowanie terminu dokonania czynności nawet
skierowanej do organu niewłaściwego. Wskazany artykuł jest także wyrazem odfor-
malizowania postępowania administracyjnego. Ustawodawca chroni stronę przed
nieznajomością właś ciwości organów. Same też organy administracji publicznej
z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Przy skomplikowanej siatce or-
ganów i zmieniających się nieustannie kompetencjach w wielu sprawach obywate-
lowi trudno byłoby ustalić organ właściwy w sprawie.
96 Organ, do którego wniesiono podanie, a który jest niewłaściwy w sprawie,

ma obowiązek ustalić organ właściwy i przekazać mu niezwłocznie podanie.
Jednocześnie organ ten jest zobowiązany zawiadomić o tej czynności wnoszącego
podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Kodeks
ustala, iż przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze nieza-
skarżalnego zawiadomienia, tzn. zwykłego pisma87. Wniesienie podania do organu
niewłaściwego nie powoduje dla strony powstania niekorzystnych skutków praw-
nych. W szczególności, jeśli wniesienie podania (żądania, odwołania itd.) zakreślone
było terminem, to kodeks przyjmuje, że podanie zostało wniesione z dochowaniem
terminu (art. 65 § 2 k.p.a.).
Natomiast przepis art. 66 k.p.a. w sposób szczegółowy ustala tryb postępowania

organu, do którego wniesiono kilka podań. Rozwiązania w tym zakresie w pełni
realizują zasadę pomocy prawnej stronom. W wielu kwestiach aktualne są tu uwagi
poczynione wcześniej do art. 65 k.p.a.
Organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest do rozpo-

znania sprawy należącej do jego właściwości. Równocześnie ma obowiązek zawia-
86
87
Zob. szerzej na ten temat R. Stankiewicz [w:] Kodeks…, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska,
s. 363.
i niejawnym: 20921293A3134306
domić wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne po-

danie do właściwego organu. Ponadto organ powinien poinformować wnoszącego
podanie, iż odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem w terminie 14 dni
od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierw-
szego podania. W obecnym stanie prawnym nie przysługuje żaden środek prawny
pozwalający na weryfikację prawidłowości takiego zawiadomienia.
Pewnego wyjaśnienia wymaga problem zakresu informowania wnoszącego podanie.

Z treści art. 66 § 1 k.p.a. nie wynika, że zawiadomienie kierowane do wnoszącego
podanie powinno wskazywać nie tylko, że podanie należy wnieść do właściwego
organu, ale także należy w tym zawiadomieniu organ właściwy wskazać88.
Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można

ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy
w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je
wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy
zażalenie. Organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy
w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.
3. Postępowanie wyjaśniające w ogólnym postępowaniu

administracyjnym
3.1. Dowody i dowodzenie
3.1.1. Uwagi wstępne
Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy Ko- 97

deksu postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy leżącej we właś
ciwości organów administracji publicznej. Aby jednak mogło dojść do konkre-
tyzacji uprawnień bądź obowiązków, konieczne jest ustalenie stanu faktycznego
i prawnego w zakresie relewantnym dla rozpatrzenia sprawy89. Ustalenia te powinny
być dokonywane zgodnie z dyrektywami płynącymi w szczególności z przepisów
działu I rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonywane są one
w postępowaniu wyjaśniającym.
Pojęciem „postępowanie wyjaśniające” posługuje się ustawodawca w tekście Ko- 98

deksu postępowania administracyjnego (np. art. 35 § 3 k.p.a., art. 106 § 4 k.p.a.,
art. 138 § 2b k.p.a.). W wymienionych przepisach pojęcie to odnoszone jest do okreś
lonego zbioru czynności, mających na celu uzyskanie przez właściwy organ (organ
I instancji, organ odwoławczy, organ działający w trybie współdziałania) wiedzy
88
R. Hauser, Podania…, s. 95–96.
89
J. Wróblewski, Sądowe…, s. 52.
i niejawnym: 20921293A3134306
o okolicznościach istotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto termin „postępowanie

wyjaśniające” użyty jest w dziale Kodeksu poświęconym wydawaniu zaświadczeń
(art. 218 § 2 k.p.a.).
99 Oprócz pojęcia „postępowanie wyjaśniające” w tekście Kodeksu postępowania ad-

ministracyjnego wielokrotnie pojawia się również słowo „wyjaśnienie” – zarówno
dla oznaczenia pewnej postaci podania (art. 63 § 1 k.p.a.), jak i dla opisania konkret-
nych czynności (art. 79 § 2 k.p.a.).
Spośród analizowanych na łamach niniejszego opracowania90 zasad ogólnych, dla

postępowania wyjaśniającego szczególne znaczenie mają: zasada praworządności,
zasada prawdy obiektywnej, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, za-
sada szybkości i prostoty. Nie można tracić z pola widzenia również zasady wzbu-
dzania zaufania, mającej szczególnie istotne znaczenie dla kształtowania relacji po-
między administracją publiczną a jednostką w państwie prawa.
100 Sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego w bezpośredni sposób rzutuje na

czas trwania postępowania. Dostrzega to ustawodawca, uzależniając maksymalne
terminy załatwiania spraw m.in. od zakresu i charakteru koniecznych czynności
dowodowych (zob. art. 12 § 2 k.p.a., art. 35 § 2 i 3 k.p.a.).
101 Postępowanie wyjaśniające, postrzegane jako etap zorganizowanego procesu stoso-

wania prawa regulowanego normami prawa powszechnie obowiązującego, podlega
kontroli legalności realizowanej – zgodnie z art. 184 Konstytucji RP – przez sądy
administracyjne.
W uzasadnieniu wyroku z 4.03.2021 r., II OSK 3004/20, CBOSA, Naczelny

Sąd Administracyjny stwierdził: „(…) rolą sądów administracyjnych nie jest
dokonywanie ustaleń faktycznych, a ocena, czy zaskarżony akt poprzedziło postępo-
wanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi w art. 7,
art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.”.
3.1.2. Dowody
102 W myśl art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., jako dowód w postępowaniu administra-
cyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
a nie jest sprzeczne z prawem. Przytoczona regulacja wprowadza otwarty katalog
środków dowodowych. Środki dowodowe wyliczone w kolejnym zdaniu (doku-
menty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny) poprzedzone zostały sfor-
mułowaniem „w szczególności”, dając tym samym właściwemu w sprawie organowi
90
Zob. podrozdział 1 niniejszego rozdziału – „Rola zasad ogólnych postępowania administracyj-
nego”.
i niejawnym: 20921293A3134306
szerokie możliwości poszukiwania prawdy. Spośród licznych klasyfikacji środków

dowodowych warto w tym miejscu odnotować ich podział na środki nazwane i nie-
nazwane, jako kryterium rozróżnienia przyjmując zamieszczenie w Kodeksie postę-
powania administracyjnego stosowanej regulacji prawnej.
Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dla przyznania dokumentowi urzędowemu określonej 103

w tym unormowaniu mocy dowodowej, konieczne jest kumulatywne spełnienie na-
stępujących warunków:
1) zrealizowanie wymogów co do formy,
2) sporządzenie dokumentu przez powołany do tego organ państwowy (zob. rów-
nież art. 76 § 2 k.p.a.),
3) sporządzenie dokumentu w zakresie działania organu.
Tak sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania wiarygodności –

jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo potwierdzone. Domniemanie to –
zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. – może zostać obalone w wypadku przeprowadzenia
przeciwdowodu.
Z uzasadnienia wyroku NSA z 29.01.2020 r., II OSK 695/18, LEX nr 3059255:

„Zasadą jest zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwier-
dzone w dokumencie urzędowym. Nie wyklucza to jednak możliwości obalenia tego
domniemania zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. Strona, która podnosi, że zawarte w nim
stwierdzenia są niezgodne z rzeczywistością, powinna na tę okoliczność przedstawić
przeciwdowód. Gołosłowne, niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia strony nie
mogą prowadzić do obalenia tego domniemania”.
W postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest skorzystanie z dokumentu 104

prywatnego. Nie towarzyszy mu jednak domniemanie wiarygodności. Dopusz-
czalne jest również przeprowadzenie dowodu z dokumentu zagranicznego.
„Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych nie została uregu-

lowana w k.p.a., ale wywiera to jedynie skutek w postaci przyjęcia, że doku-
menty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ
orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynaro-
dowe” (wyrok NSA z 24.09.2020 r., I OSK 381/20, LEX nr 3057164).
Z kręgu potencjalnych świadków Kodeks wyklucza trzy grupy osób fizycznych. 105
Zgodnie z art. 82 k.p.a. świadkami nie mogą być:
1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń;
2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na oko-
liczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązują-
cymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy;
3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
i niejawnym: 20921293A3134306
„Ocena, czy osoba ubezwłasnowolniona lub małoletni mają zdolność do po-

strzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, należy do organu prowa-
dzącego postępowanie” (wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2015 r., VI SA/Wa 2067/14,
LEX nr 1817327).
106 Na osoby wezwane w charakterze świadka nałożony został obowiązek składania ze-
znań w postępowaniu administracyjnym (zob. art. 88 § 1 k.p.a.). Prawo odmowy
zeznań przysługuje wymienionym w ustawie (art. 83 § 1 k.p.a.) osobom bliskim
względem strony postępowania. Od prawa odmowy zeznań odróżnić należy deter-
minowaną brzmieniem art. 83 § 2 k.p.a. możliwość odmowy odpowiedzi na pytanie.
„Stwierdzić należy, iż skorzystanie przez daną osobę z ustawowego prawa

odmowy złożenia zeznań w charakterze świadka, o którym została ona po-
uczona przez organ ze względu na ustalony stopień pokrewieństwa ze stroną, skut-
kuje jedynie tym, iż osobowy środek dowodowy, jakim pozostaje zeznanie świadka,
nie staje się źródłem materiału dowodowego zbieranego w prowadzonym postępo-
waniu (tu: kontrolnym). Organ prowadzący postępowanie może jedynie odnotować
fakt odmowy złożenia zeznań. Nie może być on natomiast przedmiotem oceny
organu w trybie art. 80 k.p.a. W żadnej też mierze nie może być interpretowany
na niekorzyść strony” (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.07.2015 r.,
II SA/Go 244/15, LEX nr 1770312).
107 Zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a., przed odebraniem zeznań poucza się świadka zarówno
o prawie odmowy zeznań i prawie odmowy odpowiedzi na pytania, jak i o odpo-
wiedzialności za fałszywe zeznania (por. art. 233 k.k.).
„W ocenie NSA istotnym wymogiem przeprowadzenia dowodu z zeznań

świadków jest uprzedzenie przesłuchiwanej osoby o odpowiedzialności
karnej za złożenie fałszywych zeznań. Świadek musi sobie zdawać sprawę z wagi
składanych zeznań” (wyrok NSA z 20.09.2016 r., II OSK 3123/14, LEX nr 2167560).
108 Podstawowe zagadnienia związane z przeprowadzeniem w postępowaniu admi-

nistracyjnym dowodu z opinii biegłego uregulowane zostały w art. 84 k.p.a. Bie-
głym może zostać osoba, której wiedza specjalistyczna może przyczynić się do
wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy 91. Przedmiotem opinii biegłego może być
sfera faktów 92.
„Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu,

a uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego
91
Jak podkreśla – nawiązując do wypowiedzi W. Dąbrowskiego – A. Bochentyn, „dla uznania
statusu biegłego konstytutywne znaczenie ma akt powołania go przez właściwy organ do świadczenia
fachowej pomocy organom państwa w wykonywaniu ich zadań” (w: A. Bochentyn, Dowód z opinii
biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020, s. 74).
92
A. Bochentyn, Dowód z opinii biegłego…, s. 74.
i niejawnym: 20921293A3134306
środka dowodowego gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych”

(wyrok NSA z 20.09.2016 r., II OSK 3123/14, LEX nr 2167560).
Biegły powinien przedstawić opinię bezstronną, co gwarantowane jest poprzez 109

odesłanie do przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej.
Opinia biegłego winna dokumentować proces myślowy, który doprowadził biegłego
do wyrażonej w opinii konkluzji. Opinia biegłego podlega ocenie, podobnie jak inne
dowody przeprowadzone w toku postępowania.
Oględziny, unormowane w art. 85 k.p.a. (znane również innym regulacjom proce- 110
sowym, np. art. 292 i n. k.p.c.), dają możliwość zapoznania się przez pracownika
organu administracji publicznej z przedmiotem oględzin i jego cechami przy użyciu
własnych zmysłów 93. Przeprowadzenie oględzin nie ma w świetle przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego charakteru obligatoryjnego (zob. wyrok
NSA z 18.10.2017 r., I OSK 618/17, LEX nr 2443956), warto natomiast podkreślić, że
oględziny są dowodem bezpośrednim (zob. wyr. NSA z 12.03.2019 r., I OSK 3519/18,
LEX nr 2865232).
Przesłuchanie strony postępowania administracyjnego ma charakter posiłkowy – 111

zostało przez ustawodawcę obwarowane szczególnymi przesłankami. Organ może
sięgnąć po ten środek dowodowy wówczas, gdy „po wyczerpaniu środków dowo-
dowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla roz-
strzygnięcia sprawy” (art. 86 § 1 k.p.a.). Odnotować jednak należy, że odmienny
od przesłuchania strony charakter mają wyjaśnienia składane przez stronę w toku
postępowania (np. art. 79 § 2 k.p.a.).
3.1.3. Fakty niewymagające dowodu. Domniemania
Wedle art. 77 § 4 k.p.a., nie wymagają dowodu dwa rodzaje faktów: powszechnie 112
znane oraz znane organowi z urzędu. Oznacza to, że bez potrzeby realizacji
sformalizowanych czynności (poza – w przypadku faktów znanych organowi
z urzędu – zakomunikowaniem ich stronie) konkretne fakty będą uznane za udo-
wodnione.
„Fakty znane organowi z urzędu muszą być podane do wiadomości strony,

bo mogą być jej nieznane. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 77
§ 4 k.p.a., powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji
w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych do-
wodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach mogła także ustosunkować się do
faktów znanych organowi z urzędu” (wyrok NSA z 13.10.2010 r., I OSK 771/10, LEX
nr 745319).
93
Przy czym nie chodzi wyłącznie o zmysł wzroku – zob. szerzej Z. Janowicz, Kodeks postępo-
wania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 248.
i niejawnym: 20921293A3134306
113 W procesie ustalania stanu faktycznego sprawy podlegającej załatwieniu w postępo-

waniu administracyjnym zastosowanie znajdą zarówno domniemania faktyczne (zob.
np. wyrok NSA z 16.1.2020 r., I OSK 1443/18, CBOSA), jak i prawne (zob. np. art. 3
ust. 1 pkt 19 ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach, Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., który
wprowadza domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów
znajdujących się na nieruchomości; art. 2 ust. 2 ustawy z 21.04.2005 r. o opłatach abo-
namentowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1689), wedle którego „Domniemywa się, że
osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym
natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika”).
3.1.4. Dowodzenie
114 Przeprowadzenie postępowania dowodowego poddane zostało szczególnym ry-

gorom, ze względu na znaczenie tej fazy postępowania dla ustalenia treści finalnego
rozstrzygnięcia.
115 Wśród obowiązków organu na szczególne odnotowanie zasługują:

1) nakaz zebrania – w sposób wyczerpujący – całego materiału dowodowego;
2) nakaz rozpatrzenia – w sposób wyczerpujący – całego materiału dowodowego;
3) zasadę pozytywnej reakcji na zgłoszone przez stronę postępowania żądanie
przeprowadzenia dowodu co do okoliczności istotnych dla sprawy (zob. jednak
art. 78 § 2 k.p.a.);
4) obowiązek zapewnienia stronie możliwości realizacji prawa czynnego udziału
w czynnościach postępowania wyjaśniającego (w tym poinformowania strony
z odpowiednim wyprzedzeniem o planowanych czynnościach) oraz obo-
wiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowa-
dzonych dowodów, zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
(zob. jednak art. 10 § 2 i 3 k.p.a.);
5) konieczność rozstrzygania wątpliwości faktycznych, w warunkach opisanych
w art. 81a k.p.a., na korzyść strony.
116 W świetle art. 80 k.p.a. podstawą do uznania okoliczności za udowodnioną ma być

całokształt materiału dowodowego. Ocena ta, nazywana w doktrynie „swobodną”94,
nie może jednak stać się dowolną.
Z uzasadnienia wyroku NSA z 18.12.2020 r., I GSK 1319/20, LEX nr 3105855.

„(…) jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wpraw-
dzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni
rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane
w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego
w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków
94
E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
i niejawnym: 20921293A3134306
niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku nie-

zbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)”.
Na szczególne odnotowanie zasługuje kwestia aktywności strony w procesie dowo- 117

dzenia. Zgodnie z art. 7 in medio k.p.a. strona może inicjować działania organu
zmierzające do ustaleń faktycznych. Jak wskazano już wyżej, strona może zwrócić się
do organu administracji publicznej z żądaniem przeprowadzenia dowodu, a organ
zasadniczo – w ramach art. 78 k.p.a. – powinien na takie żądanie zareagować pozy-
tywnie. Strona może brać udział w czynnościach dowodowych (np. odbieraniu ze-
znań od świadków czy oględzinach), a jej udział nie może być pojmowany wyłącznie
w kategoriach biernych. Strona może zadawać pytania innym stronom, świadkom
i biegłym i czynnie reagować (składając wyjaśnienia) na ujawniane okoliczności.
Nie będzie konieczne przeprowadzenie dowodów w wypadku, gdy przepisy prawa 118
posługują się kategorią uprawdopodobnienia (zob. art. 24 § 3 k.p.a., art. 58 § 1 k.p.a.).
„Uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia

dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, jednak
nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdze-
niach strony” (wyrok WSA w Łodzi z 13.06.2017 r., III SA/Łd 193/17, LEX nr 2324170).
3.2. Postępowanie gabinetowe i rozprawa

W postępowaniu administracyjnym możliwe jest przeprowadzenie rozprawy. Argu- 119
mentami uzasadniającymi sięgnięcie po tę formę są:
• zapewnienie przyspieszenia lub uproszczenia postępowania,
• konieczność realizacji przepisu nakazującego przeprowadzenie rozprawy w kon-
kretnym typie spraw,
• potrzeba uzgodnienia interesów stron,
• potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze
oględzin.
Rozprawa, by spełniła stawiane przed nią zadania, musi zostać w prawidłowy 120
sposób przygotowana. W szczególności konieczne jest zagwarantowanie stronom
możliwości udziału.
Rozprawa jest jawna dla stron i uczestników postępowania, natomiast nie mają do 121
niej zastosowania reguły znane choćby z obszaru postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Osoby postronne nie biorą udziału w charakterze publiczności (zob. szerzej
art. 90 § 2 i 3 k.p.a.).
Z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z 30.10.2014 r., II SA/Bk 735/14,

LEX nr 1584429: „Nie ma w Kodeksie postępowania administracyjnego zapisu
i niejawnym: 20921293A3134306
podobnego zapisom procedury cywilnej i procedury karnej, że wstęp na rozprawę

mają osoby trzecie tworzące publiczność. Otwarcie rozprawy administracyjnej dla
społeczeństwa może wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych”.
122 Przeprowadzenie w konkretnym postępowaniu rozprawy nie wyłącza możliwości

sięgnięcia również po drugą z form prowadzenia postępowania wyjaśniającego,
określaną jako postępowanie gabinetowe (kameralne).
123 Postępowanie gabinetowe jest formą, która może przyczynić się do realizacji w postę-
powaniu zasady szybkości postępowania95. Będzie szczególnie przydatne w tych wy-
padkach, gdy ustalenia faktyczne w sprawie dokonywane są w oparciu o dokumenty.
3.3. Dowodzenie a instancyjność postępowania

administracyjnego
124 Organ administracji publicznej zobowiązany jest tak prowadzić postępowanie, by
możliwe było rozstrzygnięcie poddanej jego właś ciwości sprawy. Postępowanie
wyjaśniające realizowane jest przez organ, który załatwia sprawę w I instancji
w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przebieg tego postępowania powinien
być w należyty sposób dokumentowany w aktach sprawy.
125 Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno odzwierciedlać przebieg postępowania

dowodowego. Organ wskazać ma – w myśl art. 107 § 3 k.p.a. – fakty, które uznał
za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których
innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
126 Wady zaistniałe w toku postępowania wyjaśniającego mogą uzasadniać niezado-

wolenie skłaniające stronę do skorzystania z prawa odwołania od decyzji (bądź
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku, gdy organem wydającym
decyzję pierwszoinstancyjną było samorządowe kolegium odwoławcze bądź mini-
ster w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).
127 W toku postępowania wzbudzonego wniesionym odwołaniem możliwe jest prze-

prowadzenie dowodów, na zasadach i w ramach wytyczonych treścią art. 136
k.p.a.96
128 Jeżeli dojdzie do weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania

administracyjnego (art. 145 i n. k.p.a.), po wydaniu postanowienia o wznowieniu
postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) organ właściwy prowadzi postępowanie wyjaśnia-
95
G. Łaszczyca [w:] Rozprawa administracyjna w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Kraków-Warszawa 2008, pkt 1.4.7.
96
Zob. rozdział VI, podrozdział 1 „Odwołania”.
i niejawnym: 20921293A3134306
jące, którego zakres wyznaczony jest treścią art. 149 § 2 k.p.a. (postępowanie co do
przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją
ostateczną).
W przypadku gdy względem decyzji wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia 129

nieważności, możliwość przeprowadzenia w tym postępowaniu dowodów limito-
wana jest charakterem wspomnianej procedury.
Z uzasadnienia wyroku NSA z 24.01.2014 r., II OSK 677/13, LEX nr 1452871:

„Mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w po-
stępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważ-
ności) w sytuacji, gdy zachodzi konieczność określenia, w jakiej części kwestiono-
wana decyzja dotknięta jest wadą nieważności, a w jakiej zachodzą nieodwracalne
skutki prawne, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek prze-
prowadzenia w tym kierunku postępowania”.
4. Zawieszenie i umorzenie postępowania

administracyjnego
Niekiedy w toku postępowania administracyjnego mogą powstać przeszkody 130
w jego prowadzeniu.
W przypadku gdy powstaną nieusuwalne przeszkody o charakterze trwałym, które

uniemożliwiają prowadzenie postępowania, wówczas zachodzi podstawa do umo-
rzenia postępowania97. Zasadniczą przeszkodą uniemożliwiającą prowadzenie
postępowania jest jego bezprzedmiotowość (w całości albo w części). Podkreśla się,
iż postępowanie może się stać bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże
się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji kompetencji do
wydania decyzji administracyjnej (np. sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze
decyzji administracyjnej, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony), bądź
z przyczyn faktycznych – gdy nie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające
według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do
wydania decyzji administracyjnej (np. gdy po wszczęciu postępowania okaże się,
że strona nie ma interesu prawnego w danej sprawie; przestanie istnieć przedmiot
sprawy; strona umrze, a sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nie-
przechodzących na następców prawnych, np. postępowanie w sprawie stopni i ty-
tułów naukowych, pozwolenia na broń)98. W takim przypadku organ ma obowiązek
97
Zob. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 15
i n.; por. też Postępowanie…, red. M. Wierzbowski, s. 279; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1996,
s. 300.
98
Wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2042/06, LEX nr 394025; wyrok WSA w Poznaniu
z 6.02.2008 r., III SA/Po 655/07, LEX nr 351281, oraz S. Wach, Postępowanie administracyjne ogólne,
Szczecin 2008, s. 172–173.
i niejawnym: 20921293A3134306
postępowanie umorzyć, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu

postępowania (w całości albo w części)99.
Ponadto art. 105 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość umorzenia postępowania

na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (w przypadku
gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony100 oraz gdy nie jest to sprzeczne z inte-
resem społecznym)101. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawca przestał być za-
interesowany rozstrzygnięciem sprawy i w związku z tym wystąpił o umorzenie
postępowania102. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie nakłada obowiązku kontrolowania
czy weryfikowania przez organ administracji przesłanek, jakimi kieruje się wnio-
skodawca, cofając wniosek i wnosząc o umorzenie postępowania. Należy przyjąć,
iż wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym – cof-
nięcie zgody na jego prowadzenie, skutkuje jego bezprzedmiotowością, bezprzed-
miotowość wymaga zaś umorzenia postępowania103.
131 Podczas trwania postępowania administracyjnego mogą również powstać

przeszkody, które przejściowo uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępo-
wania. Są to wówczas przesłanki zawieszenia postępowania. Podczas zawieszenia
postępowania trwa nadal stan zawisłości sprawy oraz istnieją powstałe podczas po-
stępowania administracyjnego stosunki prawne, tok postępowania podlega jednak
wstrzymaniu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane104. Celem
zawieszenia postępowania administracyjnego jest przede wszystkim zapewnienie
skutecznej ochrony praw i interesów podmiotów uczestniczących w postępowaniu
oraz zabezpieczenie jego prawidłowości.
132 Przyczyny zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne i fa-

kultatywne.
Organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie (art. 97 § 1 k.p.a.), gdy nastąpi:

1) śmierć strony (jeżeli łącznie wystąpią następujące przesłanki: jeżeli śmierć
strony nastąpiła po wszczęciu postępowania lub też w toku postępowania, a jed-
nocześnie śmierć strony nie powoduje, iż postępowanie sądowe jest bezprzed-
miotowe, ale nie można wezwać do udziału w postępowaniu spadkobierców
zmarłej strony, zarządcy masy spadkowej lub kuratora105);
99
Szczegółowe uwagi na ten temat w: G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie…, s. 75 i n.
100
Inne strony nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, gdyż art. 105 § 2 k.p.a. stanowi
tylko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu – wyrok NSA z 21.02.2007 r., II OSK 377/06, LEX nr 337479.
101
Zob. szczegółowe uwagi na ten temat [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie…, s. 84 i n.; szcze-
gólne podstawy umorzenia określają również inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
– art. 61 § 2, art. 98 § 2; art. 138 § 1 pkt 2 i 3 (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie…, s. 29 i n. oraz 93 i n.).
102
Zob. S. Wach, Postępowanie…, s. 173.
103
104
Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2,
Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. Z. Resich, Ossolineum 1987, s. 67.
105
i niejawnym: 20921293A3134306
2) śmierć przedstawiciela ustawowego strony (podstawa ta dotyczy tylko przedsta-

wicieli ustawowych osoby fizycznej, a nie przedstawicieli ustawowych lub statu-
towych jednostek organizacyjnych106);
3) wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem
zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału
w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których
mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bez-
przedmiotowe;
4) utrata przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czyn-
ności prawnych;
5) konieczność rozpatrzenia tzw. kwestii prejudycjalnej (wstępnej) – to znaczy, gdy
rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia zależy od uprzedniego rozstrzy-
gnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd;
6) złożenie wniosku Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy
stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2
pkt 44 ustawy z 10.06.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie
gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji107.
Zagadnieniem wstępnym – w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – dla postę-

powania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na rozbiórkę zespołu budowlanego
(dawnej fabryki) jest wynik postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków108.
Rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyj- 133

nego między organami nie jest kwestią wstępną w rozumieniu art. 97 § 1
pkt 4 k.p.a.109
Stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie

postępowania, organ podejmie postępowanie z urzędu lub też na żądanie strony.
Organ administracji może również fakultatywnie zawiesić postępowanie, jeżeli

wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a jedno-
cześnie nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi spo-
łecznemu (art. 98 § 1 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie będzie oceniał, czy
zawieszenie postępowania administracyjnego nie zagraża interesowi społecznemu,
mając na względzie znaczenie danego stosunku prawno-procesowego i materialno-
prawnego dla interesu społecznego.
Jeżeli przed upływem 3 lat od daty zawieszenia postępowania na wniosek strony

żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania administracyjnego, żądanie
wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).
106
107
Dz.U. 2020 r. poz. 842 ze zm.
108
Wyrok WSA w Łodzi z 5.09.2014 r., II SA/Łd 489/14, LEX nr 1520157.
109
i niejawnym: 20921293A3134306
134 W sprawie zawieszenia postępowania i jego podjęcia organ orzeka w drodze

postanowienia, o którego wydaniu ma obowiązek zawiadomić wszystkie strony
(art. 101 § 1 k.p.a.)110. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawie-
szenia albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Należy uznać, iż sformułowanie „w sprawie zawieszenia postępowania” odnosi się
tylko do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z aktu-
alnie przyjętego w judykaturze stanowiska, na postanowienie o odmowie zawieszenia
procedury administracyjnej nie przysługuje zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy
odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o za-
wieszeniu postępowania („w sprawie zawieszenia postępowania”) oraz na postano-
wienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania („w sprawie odmowy pod-
jęcia postępowania”). Szczególną uwagę zwraca się na to, iż skoro w przepisie art. 101
§ 3 k.p.a. posłużono się zwrotem „w sprawie odmowy podjęcia postępowania”, przez
który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw,
aby w stosunku do postanowień „w sprawie zawieszenia postępowania” dokonywać
wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień
o zawieszeniu postępowania”111. Wobec wyraźnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na-
leży uznać, że nie ma możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego
postępowania. W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony organ ma
obowiązek pouczyć strony o skutkach procesowych przewidzianych w art. 98 § 2 k.p.a.
Skutki prawne zawieszenia postępowania są wielorakie. Z chwilą zawieszenia po-

stępowania terminy ustawowe i urzędowe nie biegną (art. 103 k.p.a.), ponadto zo-
staje wstrzymany dalszy bieg postępowania112. W czasie zawieszenia postępowania
organ może więc podejmować jedynie czynności niezbędne do zapobieżenia niebez-
pieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu
społecznego (art. 102 k.p.a.). Organ nie powinien w takiej sytuacji prowadzić np.
postępowania dowodowego w sprawie.
W orzecznictwie zaznacza się, iż tego typu działania organ może prowadzić

dopiero po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania
(które jest doręczane stronie wraz z pouczeniem o możliwości jego zażalenia). „Jest
to konieczna formalność, bowiem od tego momentu strona wie, że prowadzone są
dalsze czynności, w tym dowodowe, że może w tym postępowaniu aktywnie uczest-
niczyć, składać własne wnioski dowodowe, czyli realizować własne prawo do czyn-
nego udziału w postępowaniu określone w art. 10 k.p.a. Organ administracji nie
może pozbawić strony możliwości realizacji tego prawa, prowadząc postępowanie
dowodowe w czasie zawieszenia postępowania”113.
110
Por. wyrok NSA z 13.07.2006 r., I OSK 1405/05, LEX nr 275467.
111
Zob. wyrok NSA z 18.07.2014 r., II OSK 340/13, LEX nr 1486961; postanowienie NSA
z 17.07.2014 r., II GSK 1651/14, LEX nr 1492994.
112
Zob. szerzej na ten temat G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego,
Kraków 2005, s. 139 i n.
113
Wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2007 r., V SA/Wa 383/07, LEX nr 347771.
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy zaznaczyć, że jeżeli zawieszono postępowanie wszczęte z urzędu z po- 135

wodu śmierci strony, śmierci jej przedstawiciela, utraty przez nią lub przez
jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych lub w razie wy-
gaśnięcia zarządu sukcesyjnego, organ ma obowiązek czynić wszelkie niezbędne
kroki w celu usunięcia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania, to znaczy
wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego
albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie114 (art. 99 i 100
§ 1 k.p.a.). Tak samo powinien postąpić organ w razie zawieszenia z tych samych
przyczyn postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny prze-
mawia za załatwieniem sprawy (art. 99 k.p.a.). Celem tej regulacji jest to, aby w razie
wystąpienia przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego
z inicjatywy organu lub strony doszło przed właściwym organem lub sądem do
wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na
potrzeby zawieszonego postępowania administracyjnego115.
Omawiane unormowanie nie przyznaje jednak organowi administracji zdol-

ności sądowej ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy
strony prowadzonego przez ten organ postępowania116. Przykładowo postępowanie
o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd po-
wszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której
praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.), a zatem
organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma uprawnień, by
skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem117.
Jeżeli zawieszenie postępowania z powodu zaistnienia kwestii prejudycjalnej mogłoby

spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę
dla interesu społecznego, organ administracji publicznej powinien zastosować prze-
widziany nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Istota tego
trybu polega na tym, że organ administracji publicznej w postępowaniu administra-
cyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne i powinien zała-
twić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Ten sam tryb
organ powinien zastosować, gdy strona nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia
wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną
szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie
sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia118.
Na przebieg postępowania administracyjnego znaczący wpływ wywierają

zasady ogólne uregulowane w art. 6–16 k.p.a. Postępowanie administra-
114
Zob. wyrok NSA z 23.04.2003 r., I SAB 357/02, LEX nr 148823.
115
Wyrok NSA z 13.07.1999 r., I SA/Wr 14/98, ONSA 2000/3, poz. 109.
116
Wyrok SN z 4.06.2003 r., I CKN 471/01, OSNC 2004/7–8, poz. 126.
117
118
Wyrok NSA z 23.04.2003 r., I SAB 357/02, LEX nr 148823, oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Ko-
deks…, 1996, s. 432.
i niejawnym: 20921293A3134306
cyjne może zostać wszczęte z urzędu, jak również na wniosek strony. Organ
administracji publicznej zasadniczo nie wydaje postanowienia o wszczęciu po-
stępowania. Podanie złożone do organu niewłaściwego przed upływem prze-
pisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Kodeks
postępowania administracyjnego nie wprowadza zamkniętego katalogu upo-
rządkowanych hierarchicznie środków dowodowych. Jako dowód należy dopu-
ścić bowiem wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest
sprzeczne z prawem. W toku postępowania administracyjnego mogą wystąpić
trwałe i przejściowe przeszkody w prowadzeniu postępowania. W przypadku gdy
powstaną nieusuwalne przeszkody o charakterze trwałym, które uniemożliwiają
prowadzenie postępowania, wówczas zachodzi podstawa do umorzenia postę-
powania. W przypadku powstania przeszkód, które przejściowo uniemożliwiają
dalsze prowadzenie postępowania, istnieje wówczas podstawa do zawieszenia po-
stępowania.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V
ROZSTRZYGNIĘCIA W POSTĘPOWANIU
ADMINISTRACYJNYM (DECYZJE, UGODY,
WSPÓŁDZIAŁANIE I POSTANOWIENIA)
Rozdział V. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym…
Pytania wstępne
1. W jakiej formie następuje załatwienie indywidualnej sprawy administra-
cyjnej?
2. Jakie są obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej?
3. Od jakiego momentu organ administracji publicznej jest związany wydaną de-
cyzją?
4. Jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej?
5. Jakie są ustawowe przesłanki nadania decyzji administracyjnej rygoru natych-
miastowej wykonalności?
6. Czy w procesie wydawania decyzji administracyjnej może uczestniczyć więcej
niż jeden organ administracji publicznej?
7. Jak kształtują się relacje między organami administracji publicznej w ramach
procedury tzw. współdziałania?
8. W jakiej formie następuje utrwalenie faktu zawarcia ugody przed organem ad-
ministracji publicznej?
9. Kiedy ugoda zawarta między stronami nie może zostać zatwierdzona przez
organ administracji publicznej?
10. Jakie typy (rodzaje) postanowień mogą zostać wydane w trakcie postępowania
administracyjnego?
1. Decyzja
W Kodeksie postępowania administracyjnego zawarto zasadę załatwiania in- 136
dywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.)1.
1
Postanowienie NSA z 23.01.1998 r., II SA 1329/97, ONSA 1998/4, poz. 137.
i niejawnym: 20921293A3134306
Oznacza to, że gdy uprawnienia lub obowiązki strony nie powstały bezpośrednio
z mocy prawa, ale w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli
nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkre-
tyzacji w formie decyzji administracyjnej2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty
w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
137 Decyzją administracyjną jest jednostronny akt podjęty przez organ admi-
nistracji publicznej w konkretnej sprawie administracyjnej, skierowany do
indywidualnie określonego podmiotu, z którym nie wiąże organu więź organiza-
cyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach tego podmiotu na
podstawie powszechnie obowiązującej normy prawa3.
Kluczowe dla oceny tego, czy dany akt kształtujący prawa i obowiązki jednostki stanowi
decyzję administracyjną, jest przesądzenie, że między organem administracyjnym a ad-
resatem decyzji nie występuje stosunek podległości służbowej lub organizacyjnej. Przy-
kładowo rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym
stanowisku w tej samej miejscowości wydany policjantowi na podstawie art. 37 ustawy
z 6.04.1990 r. o Policji4 nie jest decyzją administracyjną, na co wskazał NSA w wyroku
z 14.01.2015 r., I OSK 1652/13, LEX nr 1583207.
Decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji pu-

blicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej,
rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie
służy od niej odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz o prawie
do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z po-
daniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do
wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektro-
nicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym we-
ryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu lub podpisem
osobistym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do
sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego,
powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa,
sprzeciwu od decyzji lub skargi. Przepisy szczególne mogą określać także dodat-
kowe składniki, które powinna zawierać decyzja. Składnikami tymi mogą być
termin, warunek, zlecenie oraz klauzula natychmiastowej wykonalności z mocy
ustawy5.
2
Wyrok NSA z 31.08.1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986/9–10, poz. 176; uchwała NSA (7)
z 16.09.2002 r., OPS 6/02, ONSA 2003/2, poz. 41.
3
Por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999,
s. 88, oraz uchwała NSA (7) z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999/1, poz. 3, a także wyrok NSA
z 15.12.1987 r., SA/Wr 730/87, ONSA 1988/1, poz. 18.
4
Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.
5
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 485; zob. też T. Woś, Termin, warunek i zlecenie
w prawie administracyjnym, PiP 1994/6, s. 22 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V. Rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym… 127
Oznaczenie organu administracji publicznej polega na podaniu pełnej jego 138

nazwy oraz adresu. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja została
wydana przez organ właściwy pod względem rzeczowym, miejscowym i funkcjo-
nalnym. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w niektórych sprawach decyzja wyda-
wana jest przez organ delegowany (zob. art. 26 § 2 k.p.a.) czy też ustalony na pod-
stawie zawartego porozumienia (zob. art. 39 ust. 2 i 4 u.s.g.).
Zamieszczenie w decyzji daty jej wydania pozwala na ustalenie, w jakim 139

stanie prawnym i faktycznym została ona wydana. Jednym z przejawów za-
sady praworządności, o której stanowi art. 6 k.p.a., jest powinność wydania decyzji
w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia.
Z kolei stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po za-
mknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że dokonuje on kontroli
zaskarżonej decyzji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Datą
wydania decyzji w formie pisemnej jest dzień jej podpisania przez upoważniony do
tego podmiot bądź podmioty (gdy decyzja wydawana jest przez organ kolegialny).
W przypadku ogłoszenia decyzji w formie ustnej datą wydania decyzji jest dzień
jej ogłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej,
który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.
Oznacza to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może zostać
w dowolny sposób zmieniona przez organ, który ją wydał. Zmiana bądź uchylenie
decyzji możliwe są jedynie w trybie procesowym przewidzianym w Kodeksie postę-
powania administracyjnego. Konsekwentnie, w dodanym 1.06.2017 r. § 2 art. 110
k.p.a. wskazano, że organ administracji publicznej w przypadku milczącego zała-
twienia sprawy jest związany wydanym w tym trybie rozstrzygnięciem od dnia na-
stępującego po dniu, w którym upływa termin przewidziany na wydanie decyzji lub
postanowienia kończącego postępowanie albo wniesienie sprzeciwu, o ile kodeks
nie stanowi inaczej.
W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wy-

danie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków
niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przy-
padku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej
dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny od-
bywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym
obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić
do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie
prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego
stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo6.
Oznaczenie strony lub stron polega na podaniu imienia i nazwiska oraz 140
miejsca zamieszkania w przypadku strony będącej osobą fizyczną albo nazwy
6
i niejawnym: 20921293A3134306
i siedziby w przypadku osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiada-

jących osobowości prawnej. W decyzji powinny być wymienione wszystkie strony
postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób pre-
cyzyjny, w którym miejscu decyzji strona powinna zostać wskazana. Należałoby
postulować, aby wskazanie strony następowało we wstępnej części decyzji, przed
przytoczeniem podstawy prawnej albo w podjętym rozstrzygnięciu. W orzecznic-
twie sądowym wskazano jednak, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji po-
zostaje obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana. Ważne jest,
aby była ona określona w sposób jednoznaczny. Zatem oznaczenie strony może
być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu
w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona7. Natomiast w decyzji
nie wymienia się podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony.
Zapadłe rozstrzygnięcie doręczane jest tym podmiotom do wiadomości, aby mogły
one skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. Podmioty te nie są
bowiem adresatami praw i obowiązków, o których organ administracji publicznej
rozstrzyga, wydając decyzję.
141 Podstawa prawna decyzji powinna zostać powołana przez organ w sposób
dokładny, z podaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, pełnej
nazwy aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Obowiązek pra-
widłowego powołania podstawy prawnej spoczywa zawsze na organie administracji
publicznej. Podstawą tą powinny być przepisy prawa powszechnie obowiązującego,
należące do gałęzi prawa administracyjnego. Jak zauważa się w literaturze, podstawy
prawnej decyzji nie mogą stanowić przepisy prawa cywilnego, pozostające domeną
sądowego stosowania prawa. Organ administracji publicznej nie jest upoważniony
do rozstrzygania spraw cywilnych ani do oceny stanu faktycznego sprawy na pod-
stawie przepisów prawa cywilnego8. Podstawa prawna decyzji powinna zawierać te
przepisy, z których w drodze wykładni organ uzyskał normę bądź normy prawne
o przesądzającym dla podjętego rozstrzygnięcia znaczeniu.
Należy pamiętać, iż prawidłowo wyrażona podstawa prawna decyzji zawierać powinna

odwołanie się do przepisów materialnego prawa administracyjnego, na podstawie których
organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do istoty. Niemniej jednak decyzja
w swej treści powinna ujmować też odniesienia do proceduralnych podstaw jej wydania
(art. 104 § 1 i 2 k.p.a.).
142 Decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie sformułowane w sposób kla-

rowny, stanowczy oraz jednoznaczny. Zachowanie należytego poziomu
precyzji rozstrzygnięcia pozostaje szczególnie istotne wówczas, gdy decyzja pod-
lega przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucyjnym. Rozstrzygnięcia nie
7
Wyroki NSA: z 14.06.2011 r., I OSK 325/11, LEX nr 990245, i z 4.08.2011 r., I OSK 1370/10, LEX
nr 1068384.
8
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 2011, s. 414.
i niejawnym: 20921293A3134306
można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz powinno

ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. W przypadkach niejedno-
znacznych treść rozstrzygnięcia może zostać wyjaśniona przez organ w oparciu
o art. 113 § 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym zauważa się, że decyzja administracyjna, aby

można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki,
których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być
również określone w sposób czytelny, tak by adresat decyzji nie miał wątpliwości,
jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wy-
jaśnienie – w trybie art. 113 § 2 k.p.a. – wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji9.
Jednym z elementów decyzji administracyjnej pozostaje jej uzasadnienie 143

faktyczne i prawne, o którego zawartości stanowi art. 107 § 3 pkt 6 k.p.a.
Uzasadnienie powinno stanowić dowód rzeczowego oraz pogłębionego poddania
analizie rozstrzygniętej sprawy zarówno pod względem ustalenia jej stanu faktycz-
nego, jak i znajdujących zastosowanie przepisów prawa. Niebagatelną rolę odgrywa
w tym zakresie funkcja przekonująca uzasadnienia, przez co strona powinna po-
znać racje, którymi kierował się organ, rozstrzygając sprawę.
Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem

niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie
przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa10. Po-
nadto lektura uzasadnienia umożliwia ustosunkowanie się strony do zaprezento-
wanych przez organ racji i wniesienie przysługującego w danym stanie prawnym
środka zaskarżenia. Uzasadnienie niepełne, nieprzekonujące czy też błędne skłania
wręcz stronę do dalszego poszukiwania ochrony prawnej. Jedynie w przypadkach,
o których stanowi art. 107 § 4–5 k.p.a., organ może odstąpić od obowiązku spo-
rządzenia uzasadnienia. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na
powołaniu przez organ administracji artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz
powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązują-
cego prawa oraz wskazywać związek, jaki zachodzi między tą oceną a treścią roz-
strzygnięcia.
Obligatoryjnym elementem składowym decyzji jest pouczenie o trybie i spo- 144

sobie wniesienia odwołania, sprzeciwu od decyzji albo skargi do sądu ad-
ministracyjnego czy też powództwa do sądu powszechnego. Zaniechanie zamiesz-
czenia w decyzji pouczenia albo jego błędna treść mogą mieć wpływ na konieczność
przywrócenia terminu do wniesienia jednego ze wskazanych środków prawnych.
Stosownie do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się
do niego zastosowała.
9
10
Wyrok WSA we Wrocławiu z 3.04.2012 r., IV SA/Wr 268/11, LEX nr 1146142.
i niejawnym: 20921293A3134306
Koniecznym elementem decyzji jest podpis, który powinien zostać pod nią
złożony przez osobę piastującą funkcję organu administracji publicznej
(zob. też art. 268a k.p.a.). Brak podpisu pod decyzją powoduje, że jest ona tylko
jej projektem. Podpis powinien zawierać imię, nazwisko oraz stanowisko służbowe
osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli decyzja została wydana w formie
dokumentu elektronicznego, powinna zostać opatrzona bezpiecznym podpisem
elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
W przypadku decyzji wydanej przez organ kolegialny wszyscy jego członkowie,
którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji, powinni się pod nią podpisać.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że decyzja administracyjna, która wydana

jest przez organ kolegialny, stanowi wyraz woli przejawiany przez zespół osób fi-
zycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posia-
daczy tych praw i obowiązków, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu.
Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu
orzekającego, którzy, tworząc całość, są nie tylko upoważnieni, ale też zobowiązani
do podpisywania decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.11
145 Dodatkowym elementem składowym decyzji, o którym stanowi art. 108

k.p.a., jest rygor natychmiastowej wykonalności. Stosownie do art. 130
§ 1–2 k.p.a., decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie podlega wykonaniu
przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Z kolei samo wniesienie od-
wołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Istotą natychmiastowej wykonalności jest
dopuszczalność wykonania decyzji przed uzyskaniem przez nią przymiotu osta-
teczności. Rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany decyzji nie-
ostatecznej z urzędu albo na wniosek strony. Przesłanki jego nadania określone zo-
stały w art. 108 § 1 k.p.a. w sposób enumeratywny. Z uwagi na wyjątkowy charakter
rygoru, stanowiący odstępstwo od wykonalności decyzji ostatecznych, przesłanki te
nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie

będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie oraz w kon-
kretnej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których
rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chro-
nionym prawem, o których stanowi art. 108 § 1 k.p.a. Organ administracji działa
wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administra-
cyjnej12.
Rygor natychmiastowej wykonalności może zgodnie z art. 108 § 2 k.p.a. zostać

nadany decyzji w dniu jej wydania, i wówczas stanowi jeden z jej składników,
11
12
Wyroki NSA: z 25.05.2011 r., II OSK 892/10, LEX nr 1081944, i z 8.05.2012 r., I OSK 1892/11,
LEX nr 1219418.
i niejawnym: 20921293A3134306
albo po wydaniu decyzji. W pierwszym przypadku jego zaskarżenie dopuszczalne

jest w odwołaniu od wydanej decyzji. W drugim przypadku rygor nadawany jest
w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Nadanie decyzji rygoru na-
tychmiastowej wykonalności powoduje, że jako rozstrzygnięcie wymagalne może
stanowić podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Opatrzenie decyzji administracyjnej rygorem natychmiastowej wykonalności w przy-

padku, kiedy nakłada ona na jej adresata wykonanie obowiązku o charakterze pieniężnym,
umożliwia wierzycielowi tej należności wystawienie tytułu wykonawczego i skierowanie
go do egzekucji administracyjnej bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upo-
mnienia, o czym stanowi § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 30.10.2014 r.
w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez
uprzedniego doręczenia upomnienia13.
Należy podkreślić, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, prze- 146
sądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, oraz treść przepisu będącego
podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę.
Okreś lenie w przepisach prawa materialnego, iż dana sprawa jest załatwiana

w formie decyzji administracyjnej, przesądza również o możliwym terminie do
wniesienia odwołania od danego rozstrzygnięcia. Błędne rozpoznanie sprawy przez
organ administracyjny w formie postanowienia i zawarcie w pouczeniu informacji
o terminie zaskarżenia, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., nie powoduje ogra-
niczenia prawa strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia w terminie 14-dniowym
(art. 129 § 2 k.p.a.).
Zaznacza się, że wydanie decyzji w sprawie, choćby nawet niekorzystnej dla strony,
zapewnia jej gwarancje przewidziane w przepisach procesowych, a zwłaszcza moż-
liwość odwołania się do organu drugiej instancji, a następnie złożenia skargi do sądu
administracyjnego. Mimo iż kognicją sądownictwa administracyjnego objęto także
inne niż decyzja akty i czynności organów administracji publicznej, „to jednak brak
procedury normującej ich podejmowanie znacznie pogarsza sytuację podmiotu, do
którego są one adresowane w dochodzeniu swych uprawnień”14. Decyzja powinna być
formą organu działania we wszystkich przypadkach, gdy istnieje potrzeba zawiązania
stosunku administracyjnoprawnego, a więc gdy administracja w sposób władczy re-
guluje określone w ustawie lub aktach generalnych o charakterze podustawowym
sprawy indywidualne konkretnych osób fizycznych lub prawnych w celu wywołania
określonych skutków prawnych przewidzianych w owych przepisach15.
13
Dz.U. z 2017 r. poz. 131.
14
J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa
1999, s. 122.
15
T. Kuta, Akty (decyzje) administracyjne a akty (przepisy) wykonawcze w działalności admini-
stracji publicznej [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora
Jana Jendrośki, red. B. Adamiak, J. Boć, M. Miemiec, K. Nowacki, Wrocław 1999, s. 204.
i niejawnym: 20921293A3134306
Z. Janowicz wskazuje, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

„od początku idzie raczej w kierunku rozszerzającej (…) wykładni pojęcia
decyzji. Tendencję taką można uznać chyba za charakterystyczną także dla orzecz-
nictwa sądów administracyjnych w innych systemach prawnych”. Przyjmuje się
więc, że w razie wątpliwości co do charakteru aktu, którym organ administracji
załatwia sprawę indywidualną, należy akt taki uznać za decyzję16.
W uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.11.1999 r.17 jedno-

znacznie uznano, że brak określenia formy załatwiania spraw nie może mieć
rozstrzygającego znaczenia. Zaznaczono, że o tym, czy dany akt administracyjny
jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu
będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Przepisy prawa ma-
terialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób
bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji or-
ganu do rozstrzygania sprawy, np. zezwala, przydziela, stwierdza. Ponadto ustawo-
dawca dla oznaczenia aktów o charakterze decyzji używa bardzo zróżnicowanych
określeń, np. zgoda, atest, pozwolenie, mianowanie, odmowa, ustanowienie (m.in.
tłumaczem przysięgłym, biegłym sądowym)18. Za decyzję uznaje się więc jedno-
stronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obo-
wiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego pod-
miotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza
systemem organów państwowych i podległych im jednostek19. Podnosi się ponadto,
że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, ale w wyniku
konkretyzacji normy prawnej, organ administracji publicznej (jeżeli tylko nie jest
przewidziana inna forma jego działania) jest zobowiązany dokonać tej konkretyzacji
w drodze decyzji20. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.02.2005 r.21
podkreślono wyraźnie, iż „w razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkre-
tyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej”22.
W wyroku NSA z 23.01.1998 r., II SA 1329/97, LEX nr 34413, stwierdzono, że

ze względu na zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych
przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi
być wyraźne, a więc nie można go domniemywać.
16
17
Por. np. uchwały NSA z 15.11.1999 r.: OPK 25/99, ONSA 2000/2, poz. 55, i OPK 24/99, ONSA
2000/2, poz. 54.
18
Zob. J. Świątkiewicz, Naczelny…, s. 90; uchwały NSA z 15.11.1999 r.: OPK 24/99, i OPK 25/99;
uchwała NSA (7) z 16.09.2002 r., OPS 6/02.
19
Uchwała NSA (7) z 12.10.1998 r., OPS 6/98; wyrok NSA z 15.12.1987 r., SA/Wr 730/87, ONSA
1988/1, poz. 18.
20
Wyrok NSA z 31.08.1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986/9–10, poz. 176.
21
Wyrok NSA z 23.03.2005 r., OSK 1185/04, CBOSA.
22
Podobny pogląd wyraziła B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej
[w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji
jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 16–20.
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy jednak pamiętać, iż szerokie rozumienie pojęcia decyzji administra- 147

cyjnej można przyjąć pod warunkiem, że działania organu odgranicza się
wyraźnie od aktów generalnych i czynności materialno-technicznych23. W tym kon-
tekście24 można uznać, iż aktem administracyjnym będzie taka czynność prawna or-
ganu administracji publicznej z zakresu stosowania norm prawa publicznego, która
dotyczy indywidualnej sprawy podmiotu niepodporządkowanego temu organowi,
mająca charakter władczy, jednostronny, posiadająca szczególną formę. Elementami
tego określania są: czynność prawna (to kryterium zasadnicze w omawianym przy-
padku), organ administracji, norma prawa publicznego, brak podporządkowania ad-
resata, władczość, jednostronność, szczególna forma. Warto zauważyć, iż to pojęcie
czynności prawnej pozwala oddzielić akty administracyjne od działań w formie czyn-
ności materialno-technicznych25 (działań faktycznych). Pojęcie czynności prawnej
wskazuje na to, że w tym przypadku chodzi o bezpośrednie spowodowanie skutku
prawnego polegającego na nadaniu lub stwierdzeniu uprawnienia określonej osoby
lub na obarczeniu jej obowiązkiem lub stwierdzeniu jego istnienia. Czynność prawna
powoduje bowiem powstanie stosunku prawnego, zmianę lub przekształcenie treści
takiego stosunku już istniejącego albo jego rozwiązanie26.
Trzeba podkreślić, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest 148
nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia – od tego momentu
może ją uchylić lub zmienić tylko w przypadkach wyraźnie unormowanych w Ko-
deksie postępowania administracyjnego (art. 110). W świetle omawianego unormo-
wania, nawet jeżeli w przepisie prawa materialnego stwierdza się, iż decyzja wiąże od
dnia jej wydania, np. decyzja o jednorazowym pozwoleniu na stały wywóz zabytku
za granicę (zob. art. 52 ust. 4 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami27: „wywóz zabytku za granicę na podstawie pozwolenia (…) może nastąpić
nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia wydania tego pozwolenia”), to w prak-
tyce realizacja uprawnienia przyznanego stronie w tym pozwoleniu może nastąpić
dopiero od dnia doręczenia tej decyzji stronie. W tym kontekście należy więc podkre-
ślić, iż „decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem
władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą
ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresa-
towi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli”28.
23
J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 83.
24
Przekonujące kryteria odgraniczenia aktów administracyjnych od aktów generalnych i czyn-
ności materialno-technicznych wskazuje J. Borkowski, Nieważność…, s. 17.
25
Przykładem takich czynności może być np. wynik kontroli skarbowej – zob. szerzej A. Sko-
czylas, Charakter prawny wyniku kontroli skarbowej a jego kontrola przez sąd administracyjny, „Biu-
letyn Instytutu Studiów Podatkowych, Doradztwo Podatkowe” 2002/5, s. 35–38; por. też wyrok NSA
z 17.01.2006 r., II GSK 202/05, LEX nr 202624.
26
27
Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.; szerzej na ten temat zob. A. Skoczylas, Wywóz zabytków za gra-
nicę – zagadnienia administracyjnoprawne [w:] Wokół problematyki prawnej zabytków i dzieł sztuki,
red. W. Szafrański, t. 1, Poznań 2007, s. 9–26.
28
Uchwała NSA z 4.12.2000 r., FPS 16/00, niepubl.; wyrok NSA z 26.03.2001 r., V SA 90/00, LEX
nr 51328.
i niejawnym: 20921293A3134306
Wejście do obrotu prawnego decyzji czy to przez doręczenie jej stronie, czy też przez jej
ogłoszenie powoduje, że organ administracyjny ją wydający jest nią związany. Oznacza
to, że obowiązki lub uprawnienia określone w wydanym akcie administracyjnym mogą
zostać zmienione jedynie w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego. Takie ukształtowanie omawianej materii daje gwarancję adresatowi, który może
być pewny, że skierowana do niego decyzja nie zostanie bez jego wiedzy zmieniona lub
zastąpiona innym rozstrzygnięciem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreś lono, że

„oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest
z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego
treścią. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie dorę-
czona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co
uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia
(ogłoszenia)”29. Data doręczenia lub ogłoszenia stanowi więc datę wprowadzenia de-
cyzji do obrotu prawnego oraz datę związania organu treścią decyzji (art. 109 i 110
k.p.a.).
2. Współdziałanie
149 Bardzo często przepisy prawa materialnego przewidują obowiązek współdzia-
łania organów administracji przy załatwianiu sprawy administracyjnej, jed-
nocześnie kształtując zakres oraz formę tego współdziałania30.
Omawiając instytucję współdziałania organów administracji publicznej, należy wy-

różnić organ decydujący oraz organ współdziałający.
150 Organ decydujący, wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie,

ma obowiązek zażądać zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii, uzgodnienia
lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) przez organ współdziałający,
ponieważ jest to konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej.
Obowiązek współdziałania oznacza bowiem, że organ decydujący nie może wydać
w sposób prawidłowy decyzji bez udziału innego organu. Wystąpienie to inicjuje
wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed organem współdziałającym.
Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu,
że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą
prawną współdziałania, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, jest postano-
wienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a.
29
Wyrok NSA z 26.03.2001 r., V SA 90/00, LEX nr 51328; uchwała NSA z 4.12.2000 r., FPS 16/00,
niepubl.
30
S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 79; B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 467.
i niejawnym: 20921293A3134306
Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w okreś 151

lonym zakresie i terminie oraz przekazania go we właściwej formie organowi
decydującemu. Decyzja wydana w porozumieniu (po porozumieniu), w uzgod-
nieniu (po uzgodnieniu) jest jednak nadal aktem jednostronnym, władczym organu
decydującego, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność31. Jeżeli
przepisy szczególne nie przewidują innego trybu, organ współdziałający ma obo-
wiązek przedstawić swoje stanowisko niezwłocznie, jednak nie później niż w ter-
minie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, a zajęcie stanowiska następuje
w formie procesowej postanowienia. Na postanowienie to przysługuje stronie za-
żalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Oczywiście organem właś
ciwym do rozpoznania takiego zażalenia jest organ wyższego stopnia w stosunku
do organu, który wydał to postanowienie (w trybie art. 106 k.p.a.), a nie organ
wyższego stopnia w stosunku do organu, który jest właściwy do wydania decyzji
w sprawie administracyjnej32.
Konsekwencją wprowadzonej do Kodeksu postępowania administracyjnego nowej

zasady – zasady współdziałania (art. 7b k.p.a.) – jest możliwość posiedzenia w trybie
współdziałania. Mianowicie w sprawach, w których wymagane jest uzyskanie opinii
lub zgody innego organu, możliwe będzie wyjaśnienie istotnych dla sprawy oko-
liczności w trakcie wspólnego posiedzenia zaangażowanych w sprawę organów,
a w razie potrzeby – także stron. Takie rozwiązanie ma za zadanie uczynić współ-
pracę organów bardziej efektywną, co powinno się przełożyć na szybsze zakoń-
czenie postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zauważono,

iż zajęcie stanowiska zgodnie z art. 106 k.p.a. następuje w drodze rozstrzy-
gnięcia wydanego w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez organ
współdziałający33. Powoduje to, iż w przypadku wzruszenia postanowienia wyda-
nego w trybie art. 106 k.p.a. ewentualne wzruszenie decyzji administracyjnej uza-
leżnia się od skutków prawnych, jakie na mocy przepisów prawa materialnego takie
postanowienie miało wywrzeć34.
Należy zaznaczyć, iż „postanowienie organu współdziałającego wchodzi jedynie

do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związania jego treścią
albo znajdzie tylko wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo też wpłynie bezpośrednio
na treść rozstrzygnięcia sprawy zawartego w decyzji administracyjnej”35. W orzecz-
31
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 468; uchwała NSA z 28.05.2001 r., OPK 8/01,
ONSA 2001/4, poz. 157; por. też W. Chróścielewski, Organ…, s. 223.
32
Postanowienie NSA z 16.02.2004 r., OW 2/04, ONSAiWSA 2004/1, poz. 3.
33
Wyrok NSA z 21.05.1996 r., V SA 59/96, LEX nr 657939; por. też wyroki NSA: z 30.07.1993 r.,
I SA 1877/92, niepubl., i z 16.05.1997 r., II SA/Kr 476/96, „Wokanda” 1998/1, s. 35.
34
W. Chróścielewski, Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania admini-
stracyjnego, PiP 1996/2, s. 24 i n.
35
J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 20.11.1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999/3, poz. 56.
i niejawnym: 20921293A3134306
nictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż „trwałość stanowiska

(opinii) innego organu, sformułowanej w trybie art. 106 k.p.a., jest niezbędna dla
uzyskania pewności prawnej i w celu uniknięcia ujemnych konsekwencji dla samej
decyzji głównej, wydawanej z wykorzystaniem takiego stanowiska”36. Sąd ten za-
znaczył, iż unormowanie art. 106 k.p.a. „wyznacza merytoryczne postępowanie ad-
ministracyjne, do którego nie można stosować wprost reguł zarezerwowanych dla
kwestii procesowych, rozstrzyganych w drodze typowych postanowień administra-
cyjnych”37. Podkreśla się bowiem, iż „niezależnie od tego, że Kodeks postępowania
administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyj-
nego, są one «decyzjami» z materialnego punktu widzenia”38.
3. Ugoda
152 Do prawnych form działania administracji, w których może być rozstrzygnięta
sprawa administracyjna, zaliczyć należy również ugodę administracyjną39.
Zgodnie z zasadą ugodowości sprawy, w których uczestniczą strony o spornych in-

teresach, mogą być załatwiane w drodze ugody administracyjnej, jeżeli:
1) przemawia za tym charakter sprawy,
2) nie sprzeciwia się temu przepis prawa (zob. art. 13 i 114 k.p.a.), np. w postępo-
waniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej
(art. 118 ust. 2 u.g.n.).
Jeżeli istnieją przesłanki zawarcia ugody, organ ma obowiązek odroczyć wydanie

decyzji w sprawie i wyznaczyć stronom termin do zawarcia ugody. Jest to termin
urzędowy (zwykle 7- lub 14-dniowy) wyznaczony przez organ z uwzględnieniem
okoliczności konkretnej sprawy. Organ ma jednak obowiązek załatwiać sprawę po-
przez wydanie decyzji, jeżeli jedna ze stron zawiadomi go o odstąpieniu od zamiaru
zawarcia ugody lub strony nie dotrzymają terminu wyznaczonego przez organ
(art. 116 § 1 i 2 k.p.a.).
Ugoda jest samoistną instytucją procesową mającą swoją podstawę bezpośrednio w prze-
pisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym skorzystanie przez strony
postępowania z możliwości zawarcia ugody administracyjnej nie wymaga szczególnego
przepisu prawa materialnego.
36
Uchwała NSA (7) z 9.11.1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999/1, poz. 7.
37
Uchwała NSA (7) z 9.11.1998 r., OPS 8/98; odrębność tego postępowania oznacza, iż samo uchy-
lenie czy stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej, która została
wydana po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, nie ma wpływu na moc prawną postano-
wienia wydanego zgodnie z art. 106 k.p.a.
38
J. Świątkiewicz, Naczelny…, s. 92, oraz cytowana wyżej uchwała NSA (7) z 9.11.1998 r., OPS 8/98.
39
C. Martysz, Instytucja ugody jako gwarancja ochrony praw strony w postępowaniu administra-
cyjnym [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 392;
por. też E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1994, s. 109–110.
i niejawnym: 20921293A3134306
Ugodę sporządza upoważniony pracownik organu administracji publicznej 153

w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego, na podstawie zgodnych
oświadczeń stron. Jeżeli ugoda jest sporządzana w formie pisemnej, oświadczenia
składa się przed upoważnionym pracownikiem organu. Ugoda zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej, przed którym ugoda została za-
warta, i stron postępowania;
2) datę sporządzenia ugody;
3) przedmiot i treść ugody;
4) podpisy stron oraz podpis upoważnionego pracownika organu administracji
publicznej z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, a jeżeli
ugoda została zawarta w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowane
podpisy elektroniczne stron oraz upoważnionego pracownika organu admini-
stracji publicznej.
Przed podpisaniem ugody upoważniony pracownik organu administracji publicznej

odczytuje stronom jej treść, chyba że ugoda została sporządzona w formie doku-
mentu elektronicznego. Ugodę włącza się do akt sprawy.
Ugoda musi być zatwierdzona przez organ administracji publicznej, przed 154
którym została zawarta. Zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia ugody
następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odmowa zatwier-
dzenia może nastąpić, gdy:
1) została zawarta z naruszeniem prawa (np. zmierza do obejścia przepisów prawa
nakładających na strony określone obowiązki)40,
2) nie uwzględnia stanowiska organu współdziałającego (zob. art. 118 § 2 w zw.
z art. 106 k.p.a.),
3) narusza interes społeczny bądź słuszny interes stron (lub jednej ze stron).
Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwier- 155
dzeniu stało się ostateczne (art. 120 § 1 k.p.a.). Zatwierdzona ugoda wywiera
takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego
(art. 121 k.p.a.), a więc może podlegać przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji
administracyjnej. Należy zaznaczyć, iż w przypadku gdy ugodę zawarto w toku po-
stępowania odwoławczego, to z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie
zatwierdzające ugodę, traci moc decyzja organu pierwszej instancji (art. 119 § 2 k.p.a.).
W doktrynie podnosi się, iż wzruszenie postanowienia rozstrzygającego

sprawę co do istoty – postanowienia odmawiającego zatwierdzenia ugody –
40
Na przykład gdy zatwierdzenie ugody zawartej przez strony prowadziłoby w istocie do utraty
mocy decyzji opartej na art. 51 pr. bud. i stanowiłoby pozwolenie na wznowienie wstrzymanych robót
budowlanych mimo niewykonania nałożonego przez organ nakazu rozbiórki obiektu lub przywró-
cenia obiektu do stanu poprzedniego bądź wykonania w określonym terminie czynności lub robót
budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem
(zob. art. 50 i 51 pr. bud.) – wyrok WSA z 5.10.2005 r., VII SA/Wa 176/05, LEX nr 191353.
i niejawnym: 20921293A3134306
spowoduje konieczność uchylenia decyzji administracyjnej, którą wydano w miejsce

niezatwierdzonej ugody, w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Natomiast uchylenie posta-
nowienia zatwierdzającego ugodę spowoduje konieczność wydania w sprawie de-
cyzji administracyjnej41.
4. Mediacja
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy –
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw „projekt za-
kłada wprowadzenie nowej instytucji w ramach postępowania administracyjnego,
tj. mediacji. W przeciwieństwie do stosunków cywilnoprawnych, mediacje nie są
obecnie przedmiotem odrębnej regulacji w stosunkach administracyjnoprawnych.
(…) Przepisy powinny jednak stwarzać możliwość i prawną podstawę skorzystania
z tej instytucji wcześniej, na etapie postępowania administracyjnego, m.in. właśnie
po to, aby różnicę zapatrywań na sposób rozstrzygnięcia sprawy między stroną po-
stępowania oraz organem administracji wyjaśnić w sposób polubowny już na etapie
postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zapobiec wszczynaniu postę-
powań sądowoadministracyjnych42.
Celem wprowadzenia postępowania mediacyjnego jest zbliżenie administracji do

społeczeństwa, zapewnienie kształtowania stosunków administracyjnoprawnych
w sposób zwiększający wpływ stron postępowania na swoje sprawy, a także sprawy
istotne dla społeczeństwa, w którym funkcjonują (partycypacja społeczeństwa we
władztwie administracyjnym). Mediacja ma zatem w tym przypadku charakter
transformujący – jest możliwa nie tyle pod warunkiem uprzedniej modernizacji ad-
ministracji publicznej, ale właśnie jako jeden ze sposobów zmieniania kultury ad-
ministrowania na bardziej przyjazny administrowanym”43.
Mediacja w postępowaniu administracyjnym może być przeprowadzona w każdym

przypadku, o ile charakter sprawy na to pozwala (art. 96a § 1 k.p.a.). Udział w niej
jest dobrowolny, a jej celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych
i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w grani-
cach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Me-
diacja będzie mogła być prowadzona między organem, który załatwia daną sprawę,
a stroną lub stronami tego postępowania albo wyłącznie pomiędzy stronami po-
41
W. Chróścielewski, Nowelizacja…, s. 24 i n.
42
Taką właśnie rolę mediacji w postępowaniu administracyjnym nadaje także Rada Europy w za-
leceniach nr R(2001)9 Komitetu Ministrów Rady Europy z 5.09.2001 r. w sprawie alternatyw wobec
sądowego rozstrzygania sporów między władzami administracyjnymi a osobami (stronami) prywat-
nymi. W załączniku do ww. zaleceń przywołanych zostało pięć metod ADR pozwalających skutecznie
uniknąć sporów przed sądem, tj.: kontrola wewnętrzna aktów administracyjnych, koncyliacja, me-
diacja, ugoda, arbitraż. Wśród zalet ADR, Rada Europy przywołuje w szczególności: szybkość postę-
powania, odformalizowanie, dyskrecję, polubowność, mniejsze koszty.
43
VIII kadencja, druk sejm. nr 1183.
i niejawnym: 20921293A3134306
stępowania. Aby zapewnić całkowitą bezstronność mediacji, prowadzona ona być

może tylko przez osobę trzecią – mediatora. Zgodnie z art. 96f k.p.a. mediatorem
może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych
i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę sta-
łych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia
postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego, lub
na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której infor-
mację przekazano prezesowi sądu okręgowego. Co istotne, w przypadku gdy organ
prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, mediatorem może być wy-
łącznie osoba wpisana na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób
uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez
prezesa sądu okręgowego, lub mediator wpisany na listę prowadzoną przez orga-
nizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu
okręgowego. Z kolei ustawa w sposób kategoryczny wyklucza, by mediatorem był
pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie
w sprawie.
Podstawowym zadaniem mediatora jest ułatwienie komunikacji pomiędzy uczest-

nikami mediacji. Powinien więc on dążyć do polubownego rozwiązania sporu,
w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propo-
zycji ugodowych.
Organ administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek strony, zawiadamia strony

o możliwości przeprowadzenia mediacji, zwracając się jednocześnie do stron o wy-
rażenie zgody na przeprowadzenie mediacji oraz wybranie mediatora w terminie
14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, które musi zawierać pouczenie o zasa-
dach prowadzenia mediacji oraz ponoszenia jej kosztów. Jeżeli uczestnicy mediacji
wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wy-
daje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. W postanowieniu o skiero-
waniu sprawy do mediacji wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników
mediacji, a jeżeli uczestnicy mediacji nie wybrali mediatora, wskazuje się media-
tora wybranego przez organ administracji publicznej, posiadającego odpowiednią
wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju.
Organ administracji publicznej, kierując sprawę do mediacji, odracza rozpatrzenie
sprawy na okres do 2 miesięcy, zaś na zgodny wniosek uczestników mediacji lub
z innych ważnych powodów termin ten może zostać przedłużony, nie dłużej jednak
niż o miesiąc. Następnie organ administracji publicznej niezwłocznie przekazuje
mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji oraz ich pełnomocników,
w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada.
Mediator zapoznaje się z aktami sprawy i ma prawo sporządzania z nich notatek,
kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia
lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody
na zapoznanie się mediatora z aktami. Charakterystyczna dla mediacji admini-
stracyjnej jest jej niejawność.
i niejawnym: 20921293A3134306
Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy

w granicach obowiązującego prawa, organ administracji publicznej załatwia sprawę
zgodnie z tymi ustaleniami, zawartymi w protokole z przebiegu mediacji. W przy-
padku nieosiągnięcia celów mediacji określonych w terminie organ administracji
publicznej wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę w drodze
decyzji administracyjnej.
5. Postanowienie
156 Zgodnie z unormowaniami Kodeksu postępowania administracyjnego o kwe-
stiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego
przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia.
Postanowienia nie mają jednolitego charakteru, a ich pojęcie oraz charakter przed-
stawia się zwykle za pomocą „teoretycznej konstrukcji aktu administracyjnego”44.
Postanowienie jest czynnością prawną orzeczniczą organu administracyjnego, po-
dejmowaną w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się
w toku sprawy, mającą charakter władczy i jednostronny. Organ administrujący nie
może (zgodnie z generalną regułą ustanowioną w art. 123 k.p.a.) w innej formie
wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych45.
157 Postanowienia wydawane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania ad-

ministracyjnego można podzielić na:
1) postanowienia ściśle procesowe (np. o wszczęciu postępowania z urzędu na
podstawie wniosku organizacji społecznej, o odroczeniu rozprawy),
2) postanowienia procesowe mające wpływ na dalszy bieg postępowania (np.
o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, o zawieszeniu postępo-
wania),
3) postanowienia co do istoty sprawy lub powodujące skutki materialnoprawne
(np. o zajęciu stanowiska przez inny organ, w sprawie zatwierdzenia ugody),
4) inne postanowienia (np. o odmowie wydania zaświadczenia), wydawane poza
postępowaniem administracyjnym46.
158 Postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym można rów-

nież podzielić na tzw. postanowienia przeddecyzyjne (np. postanowienia
dowodowe), postanowienia podejmowane równocześnie z decyzją (np. w sprawie
44
G. Łaszczyca, Pojęcie i rodzaje postanowień administracyjnych w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan,
G. Łaszczyca, Kraków 1999, s. 319, oraz powoływana tam literatura.
45
G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 67–69;
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1999, s. 161–162.
46
J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1,
s. 60; por. też W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie…, s. 120.
i niejawnym: 20921293A3134306
kosztów postępowania – art. 264 k.p.a.) oraz postanowienia zapadające po wydaniu

decyzji (np. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, w sprawie sprosto-
wania oczywistych pomyłek lub w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści de-
cyzji)47.
W świetle art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107
§ 2–5 oraz art. 109–113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie,
również art. 145–152 oraz art. 156–159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której
mowa w art. 151 § 1 i art. 158, wydaje się postanowienie. Należy zaznaczyć, że
odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących doręczania
i ogłaszania postanowień polega na tym, iż postanowienia są wydawane w formie
pisemnej i doręczane ich adresatom (stronom i innym uczestnikom postępo-
wania), gdy służy od nich środek zaskarżenia – zażalenie. Odpowiednie stoso-
wanie art. 110 k.p.a. oznacza natomiast, że postanowienie podlegające doręczeniu
lub ogłoszeniu wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą jego doręczenia lub
ogłoszenia adresatowi48. Wykładnia art. 126 k.p.a. (podobnie jak innych przepisów
odsyłających) powoduje poważne trudności interpretacyjne, czego rezultatem są
poważne rozbieżności w ocenie skutków prawnych tego przepisu w orzecznictwie
oraz w doktrynie49.
Podstawową formą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w in-

dywidualnej sprawie administracyjnej jest decyzja administracyjna. Ele-
menty składowe decyzji zostały enumeratywnie wyliczone w art. 107 k.p.a. De-
cyzja administracyjna wydawana jest przez organ administracyjny właś ciwy
miejscowo, rzeczowo oraz funkcjonalnie do załatwienia konkretnej sprawy admi-
nistracyjnej. Może zdarzyć się jednak, że w procesie wydania decyzji uczestniczyć
będzie organ współdziałający, którego stanowisko jest niezbędne do podjęcia fi-
nalnego rozstrzygnięcia. W przypadku gdy strony postępowania administracyj-
nego wypracują przed wydaniem ostatecznej decyzji zgodne stanowisko, możliwe
jest zawarcie ugody. W trakcie postępowania administracyjnego organ prowa-
dzący sprawę rozstrzyga kwestie incydentalne w formie postanowienia.
47
Podział ten wprowadza G. Łaszczyca, Pojęcie i rodzaje…, s. 327.
48
Wyrok WSA w Warszawie z 29.11.2005 r., II SA/Wa 1473/05, LEX nr 192540.
49
Por. W. Chróścielewski, Nowelizacja…, s. 21 i n.; wyroki NSA: z 19.05.1998 r., I SA 1524/97, LEX
nr 44508, i z 9.09.2002 r., II SA/Kr 3161/01, OSP 2003/11, poz. 138.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI
ZWYCZAJNE ŚRODKI PRAWNE W POSTĘPOWANIU

ADMINISTRACYJNYM (ODWOŁANIE, WNIOSEK
O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY,
ZAŻALENIE)
Rozdział VI. Zwyczajne środki prawne w postępowaniu administracyjnym…
Pytania wstępne
1. Jaki jest cel postępowania odwoławczego?
2. Jakie elementy formalne oraz treściowe powinno zawierać odwołanie?
3. Czym jest tzw. samokontrola (autokontrola) organu pierwszej instancji?
4. Jakie są przyczyny niedopuszczalności odwołania?
5. Jaki termin ustawa przewiduje na wniesienie odwołania?
6. Jaki jest katalog dopuszczalnych orzeczeń organu odwoławczego?
7. Czy organ odwoławczy może w każdej sytuacji wydać decyzję reformatoryjną?
8. Na czym polega zakaz reformationis in peius?
1. Odwołanie
159 Z zasady dwuinstancyjności wynika, iż strona ma prawo do dwukrotnego
merytorycznego rozpoznania sprawy1, w związku z tym postępowanie admi-
nistracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, iż od każdej decyzji organu pierwszej
instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji2. Celem postępowania odwo-
ławczego jest więc ponowne rozpatrzenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy
1
Por. poglądy B. Adamiak, Model dwuinstancyjnego postępowania podatkowego, PiP 1998/12,
s. 58–63.
2
W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15
i 127 § 1 k.p.a.) stronie przysługuje odwołanie od każdej decyzji, a nie tylko od decyzji negatywnych
(a więc np. nieuwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu): „Strona w po-
stępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni
zrealizowany, może dokonać tylko strona” – wyrok NSA z 3.07.1992 r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993/3,
poz. 62.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI. Zwyczajne środki prawne w postępowaniu administracyjnym… 143
przez organ odwoławczy. Dlatego m.in. przed upływem terminu do wniesienia od-
wołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzy-
muje jej wykonanie (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.).
Postępowania odwoławczego uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania ad-

ministracyjnego nie należy mylić z postępowaniem sądowoadministracyjnym prowa-
dzonym przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego nie stanowi kolejnego szczebla procedury odwoławczej. Zgodnie bowiem
z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy jedynie do jednej instancji.
Wstrzymanie wykonania decyzji w rozumieniu art. 130 § 2 k.p.a. oznacza, 160

że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, czyli np. w przypadku
stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji powoduje, iż decyzja ta nie jest
wyeliminowana z obrotu, „ponieważ decyzja stwierdzająca jej nieważność jest
niewykonalna i nie wywołuje skutków w postaci wyeliminowania decyzji kwe-
stionowanej”3.
Od omawianej zasady są jednak wyjątki (tzw. względna suspensywność od- 161

wołania). Norm tych nie stosuje się, gdy decyzji nieostatecznej został nadany
rygor natychmiastowej wykonalności bądź podlega ona natychmiastowemu wyko-
naniu z mocy ustawy – np. decyzje administracyjne, które wydawano w związku
z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 (art. 34 ust. 1 ustawy z 7.09.2007 r. o przy-
gotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO
20124), decyzje o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi
w przypadku znęcania się nad nim (art. 7 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o ochronie
zwierząt5), decyzje komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Po-
żarnej o wstrzymaniu robót (prac), zakazaniu używania maszyn, urządzeń lub
środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części
(jeżeli stwierdzone uchybienia przepisom przeciwpożarowym mogą powodować za-
grożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru – art. 26
ust. 2 ustawy z 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej6).
Nadanie każdej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić, jeżeli

jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabez-
pieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu
na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 k.p.a.). Prze-
słanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być inter-
pretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Zagrożenie
określonych w art. 108 k.p.a. dóbr musi mieć realny charakter i nie może być tylko
3
4
Dz.U. z 2020 r. poz. 2008 ze zm.
5
Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.
6
Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postano-

wienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności7.
W sytuacji gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo gdy pod-
lega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, postępowanie egzekucyjne
może być prowadzone równocześnie z postępowaniem orzekającym8.
Szybkość postępowania ma za zadanie zapewnić także instytucja zrzeczenia

się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Mianowicie strona może zrzec
się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który
wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia
o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępo-
wania (jeżeli jest jedna strona w postępowaniu, to oczywiście ostatnia to ta jedyna)
decyzja staje się ostateczna i prawomocna.
Dodatkowo należy zaznaczyć, iż decyzja nieostateczna może być wykonana przed

upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich
stron (art. 130 § 4 k.p.a.).
W świetle art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wy-
starczy jedynie, że wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Jeżeli więc „odwołanie nie wymaga ani szczególnej formy, ani tym bardziej uzasad-
nienia”, to „elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej
strony do czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest wyrażenie przez
stronę niezadowolenia z decyzji wydanej w pierwszej instancji”. Powoduje to, iż np.
niepodpisanie przez stronę uzasadnienia odwołania, w sytuacji gdy samo odwołanie
zostało podpisane, nie może stanowić podstawy do wezwania jej do uzupełnienia
odwołania poprzez złożenie podpisu pod uzasadnieniem (skoro odwołanie nie wy-
maga uzasadnienia)9.
Mimo jednak tak ograniczonego formalizmu oraz elementów treściowych istotnych od-
wołanie jako pismo procesowe spełniać musi wymagania podania określone w art. 63
§ 3 k.p.a. Tym samym wniesienie odwołania (nawet podpisanego) za pośrednictwem
telefaksu skutkować musi wezwaniem wnoszącego przez organ odwoławczy do uzupeł-
nienia braków formalnych poprzez opatrzenie pisma własnoręcznym podpisem, pod
rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy
w następstwie tak wniesionego odwołania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważ-
ności tego orzeczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8.11.2013 r., II SA/Po 875/13, LEX
nr 1411041).
7
Wyrok NSA z 19.02.1998 r., V SA 686/97, ONSA 1998/4, poz. 147; zob. też wyrok SN z 4.12.2002 r.,
III RN 201/01, OSNP 2003/24, poz. 583.
8
9
Wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2006 r., VI SA/Wa 1245/06, LEX nr 298209, oraz B. Adamiak
[w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 2005, s. 577.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przepisy ustaw szczególnych mogą jednak wprowadzać odrębne rozwią- 162

zania w tym zakresie i przewidywać dla odwołania określone wymagania
formalne.
Przykładowo art. 53 ust. 6 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym10 przewiduje, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwe-
stycji celu publicznego powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, okre-
ś
lać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać
dowody uzasadniające to żądanie. Należy zaznaczyć, iż również w postępowaniu
podatkowym odwołanie jest sformalizowane. W świetle art. 222 o.p. odwołanie od
decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać
istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody
uzasadniające to żądanie11.
Generalnie organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego 163

stopnia w stosunku do organu, który wydał zaskarżoną decyzję12. Organ od-
woławczy nie może jednak nigdy działać z urzędu. Dopiero czynność strony (lub
innego legitymowanego podmiotu), którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że
organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla or-
ganu odwoławczego13.
Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem or-

ganu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie,
a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1
i 2 k.p.a.). Natomiast „stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszo-
instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot
ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu
art. 28 k.p.a.), wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron
postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przy-
sługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a.”14.
Tak zwany pośredni tryb wnoszenia środka prawnego (oznaczający wnie- 164
sienie środka prawnego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną
decyzję) jest uzasadniony względami praktycznymi:
1) umożliwia autokontrolę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji;
2) o wniesieniu odwołania należy powiadomić wszystkie strony (art. 131 k.p.a.);
10
Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.
11
Zob. szerzej na ten temat J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie po-
datkowe, Toruń 1998, s. 279.
12
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 560; por. też M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…,
s. 701; W. Chróścielewski, Organ…, s. 76, por. też s. 69.
13
14
Wyrok NSA z 16.07.2002 r., II SA 2230/00, M. Praw. 2002/20, s. 916.
i niejawnym: 20921293A3134306
3) organ pierwszej instancji ma obowiązek przekazać wraz z odwołaniem prze-

chowywane przez siebie akta sprawy15.
Dodatkowo autokontrola przewidziana w trybie art. 132 k.p.a. koresponduje

z zasadą szybkości postępowania, ponieważ pozwala uniknąć prowadzenia
długotrwałego postępowania odwoławczego16.
W orzecznictwie17 wyrażono pogląd, iż „w początkowej fazie postępowania

w trybie tzw. samokontroli (art. 132 k.p.a.) organ, który wydał decyzję, bada
własne postępowanie polegające na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy
oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione”.
Na tym etapie postępowania organ musi zająć stanowisko co do treści odwołania,
w tym również co do wnioskowanych dowodów. Dopiero na tej podstawie organ
może ustalić, iż:
1) żądanie strony jest uzasadnione w całości,
2) żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo,
3) odwołanie jest niezasadne18.
Oczywiście jedynie w pierwszym przypadku organ pierwszej instancji jest kompe-

tentny do wydania nowej decyzji, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.
W pozostałych przypadkach obowiązany jest przesłać odwołanie organowi odwo-
ławczemu19. Przyjęcie koncepcji względnej dewolutywności odwołania powoduje
więc, iż kompetencja do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy admi-
nistracyjnej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną przechodzi na organ odwoławczy
jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie uwzględnił odwołania w całości20.
Należy również pamiętać, iż po to, aby można było uruchomić omawiany tryb au-
tokontroli, odwołanie muszą wnieść wszystkie strony albo tylko jedna ze stron, ale
pozostałe strony wyraziły już zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żą-
daniem odwołania21.
15
W. Chróścielewski, Organ…, s. 152; Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, War-
szawa 1976, s. 163.
16
M. Szypliński, Kontrola rozstrzygnięć w Kodeksie postępowania administracyjnego, Toruń 1988,
s. 20; por. też O. Bujakowa, Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa
1984, s. 101.
17
Wyrok NSA z 27.05.1998 r., I SA/Lu 418/97, LEX nr 34174.
18
A. Skoczylas, Zmiana lub uchylenie decyzji w ramach postępowania odwoławczego przed or-
ganem pierwszej instancji (zagadnienia wybrane) [w:] Prawo do dobrej administracji, red. Z. Niewia-
domski, Z. Cieślak, Warszawa 2003, s. 540–546.
19
Orzekanie w pozostałych sytuacjach byłoby naruszeniem właściwości organu odwoławczego
i skutkowałoby nieważnością nowej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – por. wy-
roki NSA: z 8.09.1999 r., V SA 228/98, LEX nr 58029; z 19.11.1982 r., II SA 1428/82, GAP 1987/2, s. 46;
z 27.05.1998 r., I SA/Lu 418/97, LEX nr 34174; z 27.03.1985 r., III SA 119/85, ONSA 1985/1, poz. 16.
20
21
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy zaznaczyć, iż niespełnienie wszystkich przesłanek przewidzianych

w art. 132 k.p.a. powoduje, iż decyzja uchylająca własną decyzję, wydana
przez organ pierwszej instancji, dotknięta jest wadą nieważności22.
W przypadku skorzystania przez organ administracyjny z kompetencji samokontrolnych

wskazanych w art. 132 k.p.a. następuje ponowne rozpoznanie sprawy na poziomie po-
stępowania pierwszoinstancyjnego. Od tak wydanej decyzji stronie (stronom) ponownie
służy odwołanie do organu drugiej instancji, o czym stanowi wprost art. 132 § 3 k.p.a.
Autoweryfikacja powinna nastąpić w terminie 7 dni od dnia wpłynięcia od- 165

wołania23. Co do charakteru prawnego tego terminu pojawiają się jednak
pewne wątpliwości. Zdaniem W. Chróścielewskiego jest to jedynie termin instruk-
cyjny, a uchylenie lub zmiana decyzji z uchybieniem mu nie ma wpływu na skutecz-
ność wydanej decyzji24. Odmienny pogląd wyrażono natomiast w orzecznictwie Na-
czelnego Sądu Administracyjnego, w którym podniesiono, iż wydana przez organ
pierwszej instancji, na podstawie art. 132 k.p.a., decyzja uchylająca własną decyzję
po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego w art. 133 k.p.a. jest dotknięta
wadą nieważności25.
Nie należy także zapominać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego podkreśla się, że decyzja wydana z powołaniem się przez organ
na przepisy art. 132 k.p.a. nie może w jakikolwiek sposób pogarszać sytuacji strony
odwołującej się26.
Jeżeli autoweryfikacja decyzji nie nastąpi, postępowanie będzie prowadził organ od-
woławczy. W pierwszej kolejności w tzw. postępowaniu wstępnym organ ten ustali,
czy jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli odwołanie jest nie-
dopuszczalne, organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu niedopusz-
czalności odwołania.
W orzecznictwie podkreśla się, iż niedopuszczalność odwołania może wy-

nikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. „Przy-
czyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przy-
padki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy
22
Wyroki NSA: z 28.01.1986 r., II SA 2228/85, CBOSA; z 23.11.1983 r., SA/Gd 695/83, LEX
nr 1691595; z 19.11.1982 r., II SA 1429/82, GAP 1987/2, s. 46; z 23.02.1988 r., SA/Po 1342/87, LEX
nr 1691588.
23
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213;
W. Chróścielewski, Organ…, s. 153; wyroki NSA: z 4.09.1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981/2, poz. 83;
z 27.03.1985 r., III SA 119/85, ONSA 1985/1, poz. 16; z 19.11.1982 r., II SA 1429/82, GAP 1987/2, s. 46.
24
W. Chróścielewski, Organ…, s. 154.
25
Wyrok NSA z 28.01.1986 r., II SA 2228/85, CBOSA; por. też wyrok NSA z 23.02.1988 r., SA/Po
1342/87, LEX nr 1691588.
26
Wyrok NSA z 1.04.1988 r., IV SA 1000/87, LEX nr 1687575; podobnie wyrok NSA z 25.11.1994 r.,
SA/Po 1992/94, LEX nr 39385.
i niejawnym: 20921293A3134306
zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu
administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi np. czyn-
ność materialno-techniczną; niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej
w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych prze-
pisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje
sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego
środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do
czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki
formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a.”27.
Niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych będzie zatem odwołanie wniesione przez ma-

łoletniego będącego wprawdzie stroną postępowania, jednak niedziałającego przez swo-
jego przedstawiciela ustawowego (art. 30 § 1 w zw. z art. 30 § 2 k.p.a.).
166 Jeżeli natomiast odwołanie wniesiono po terminie, organ wydaje postano-

wienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminowi (art. 134 k.p.a.).
Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Podkreśla się, iż wniesienie odwołania po
upływie terminu nie oznacza, iż jest ono niedopuszczalne w rozumieniu art. 134
k.p.a., gdyż termin do wniesienia odwołania może być stronie przywrócony na
jej żądanie. Przykładowo „w sytuacji gdy jest wniesione odwołanie wraz z wnio-
skiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wówczas organ jest zobowią-
zany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do doko-
nania czynności procesowej i dopiero wtedy, gdy zapadnie ostateczne postanowienie
o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydaje postanowienie
o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu”28.
Należy mieć na uwadze również sytuację, w której odwołanie zostało wniesione przed
formalnym doręczeniem stronie decyzji. W takim przypadku mamy do czynienia z tzw.
przedwczesnością odwołania, które skutkować musi orzeczeniem przez organ drugiej in-
stancji o jego niedopuszczalności. Decyzja, która nie została doręczona (albo ogłoszona),
nie wywołuje żadnych skutków prawnych, w tym nie aktualizuje rozpoczęcia biegu ter-
minu do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze (w odróżnieniu od postępo-
wania pierwszoinstancyjnego) zawsze wszczynane jest na wniosek strony, a jego wszczęcie
z urzędu jest prawnie niedopuszczalne.
Na oba te postanowienia nie przysługuje zażalenie, ponieważ art. 134 k.p.a. wy-
raźnie stwierdza, iż postanowienia w tej sprawie są ostateczne (ponadto zgodnie
z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie
zażalenie jedynie wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi
27
Wyrok NSA z 16.11.2000 r., V SA 235/00, LEX nr 81351.
28
Należy bowiem pamiętać, iż w świetle art. 59 § 1 k.p.a. na postanowienie o odmowie przy-
wrócenia terminu do wniesienia odwołania stronie przysługuje zażalenie – wyrok NSA z 5.09.2001 r.,
I SA 566/01, LEX nr 75506; zob. też cytowany wyżej wyrok NSA z 16.11.2000 r., V SA 235/00, oraz
powoływaną w tych orzeczeniach literaturę, np. W. Dawidowicz, Zarys…, s. 153.
i niejawnym: 20921293A3134306
– tymczasem w przypadku postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a., kodeks

nie przewiduje możliwości złożenia na nie zażalenia).
Strona może cofnąć odwołanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Admi- 167

nistracyjnego zaznacza się, iż „cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie
rozporządzalności, która jednak jest ograniczona. Podlega ona bowiem kontroli
organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy
decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, cofnięcie nie mogłoby wywołać
skutków prawnych. Wprowadzenie konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej
rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona
praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Ograni-
czona rozporządzalność w postępowaniu odwoławczym nawiązuje do treści decyzji,
która narusza prawo lub interes społeczny, a nie do przesłanek, które legły u pod-
staw wniesienia odwołania. Motyw wniesienia odwołania nie ma tu decydującego
znaczenia”29. Dodatkowo „dopuszczalność cofnięcia odwołania ograniczona jest
przesłanką czasu, a mianowicie może być dokonana przed wydaniem decyzji przez
organ odwoławczy. Fakt zatem, że decyzja organu odwoławczego nie weszła jeszcze
do obrotu prawnego przez jej doręczenie stronie, nie wystarcza dla skuteczności tej
czynności procesowej. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wyłącza
dopuszczalność cofnięcia odwołania, np. po posiedzeniu organu kolegialnego, na
którym zapadło rozstrzygnięcie”30.
O cofnięciu odwołania albo o odmowie cofnięcia odwołania organ odwoławczy orzeka

w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (art. 123 § 1 w zw. z art. 141
§ 1 k.p.a.). Należy pamiętać jednak, że uwzględnione przez organ cofnięcie przez stronę
odwołania uniemożliwia jej skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Cof-
nięcie odwołania unicestwia jego procesowe skutki, co tym samym sprawia, że strona
nie wyczerpała środków zaskarżenia, jakie służyły w postępowaniu przed organem właś
ciwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Organ odwoławczy może samodzielnie przeprowadzić dodatkowe postępo- 168

wanie wyjaśniające w celu uzupełnienia już zebranych materiałów i dowodów
w sprawie albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który wydał decyzję (art. 136
k.p.a.). Przepis ten jest podstawową regulacją dotyczącą postępowania wyjaśniają-
cego prowadzonego przez organ odwoławczy. Kompetencja organu odwoławczego
do merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, w tym do uzupełnienia mate-
riałów i dowodów na podstawie art. 136 k.p.a., w żadnym razie nie narusza zasady
29
Wyrok NSA z 3.12.1998 r., I SA 440/98, LEX nr 44545. Należy zaznaczyć, że „przepisy pro-
cedury administracyjnej nie przewidują możliwości cofnięcia odwołania «pod warunkiem», że zo-
stanie uwzględnione żądanie odwołującego się co do uzupełnienia treści zaskarżonej decyzji. W tej
sytuacji pismo strony zawierające oświadczenie o cofnięciu odwołania «pod warunkiem» nie rodzi
skutków, odwołanie podlega natomiast rozpoznaniu” – wyrok NSA z 15.04.2002 r., IV SA 1308/00,
LEX nr 81730.
30
Wyrok NSA z 18.01.2002 r., I SA 1494/00, LEX nr 81969.
i niejawnym: 20921293A3134306
dwuinstancyjności postępowania, lecz właśnie stanowi gwarancję wypełnienia tej

zasady31. Można przyjąć, że to do organu odwoławczego należy ocena, czy prze-
prowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Jeżeli decyzja
została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyja-
śnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek
wszystkich stron zawarty w odwołaniu organ odwoławczy przeprowadza postępo-
wanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przy-
czyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić prze-
prowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który
wydał decyzję. Tak samo można postąpić, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu
wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego
w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to
zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwo-
łania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępo-
wania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma

swoje źródło w generalnych zasadach postępowania administracyjnego, zwłaszcza w za-
sadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne załatwienie sprawy, a nie uwal-
nianie się od tego obowiązku przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania or-
ganowi pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23.07.2014 r., IV SA/Po 152/14,
LEX nr 1504190).
Konkludując, należy podkreślić, iż organ drugiej instancji po przeprowadzeniu po-

stępowania odwoławczego wydaje32 decyzję o:
1) utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu
pierwszej instancji jest prawidłowa, tzn. że jest zgodna z prawem i słuszna
(zasadna, celowa); tego typu rozstrzygnięcie organ odwoławczy wydaje także
wtedy, gdy nie może uchylić zaskarżonej decyzji ze względu na zakaz orzekania
na niekorzyść strony odwołującej się (tzn. zakaz reformationis in peius);
2) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczeniu w tym za-
kresie co do istoty sprawy (tzw. decyzja reformatoryjna, merytoryczno-refor-
macyjna), gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej de-
cyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niecelowa
(niezasadna, niesłuszna), ale jednocześnie nie doszło do tak poważnego naru-
szenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
3) uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej in-
stancji w całości lub części, gdy stwierdzi, że postępowanie pierwszoinstan-
cyjne było (w całości lub w części) bezprzedmiotowe (zob. art. 105 k.p.a.);
31
Zob. wyrok NSA z 5.04.2000 r., I SA/Lu 1817/98, LEX nr 43025.
32
Zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 743 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
przykładami uzasadniającymi uchylenie decyzji i umorzenie postępowania

mogą być: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, skierowanie decyzji
do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właś
ciwości33;
4) umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie odwoławcze stało
się bezprzedmiotowe; będzie to miało miejsce w przypadku, gdy np. strona sku-
tecznie cofnie odwołanie (zob. art. 137 k.p.a.) albo odwołanie zostało wniesione
przez podmiot niebędący stroną34;
5) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego
rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (tzw. decyzję kasacyjną), gdy de-
cyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (czyli np.
wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępo-
wania wyjaśniającego albo pominął jedną ze stron postępowania); przekazując
sprawę, organ odwoławczy musi wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod
uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy35, a w sytuacji gdy organ pierwszej
instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa,
które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy określa także
wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów;
6) uchyleniu decyzji wydanej na blankiecie urzędowym i zobowiązaniu organu
pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści, gdy:
a) przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym (w tym za
pomocą środków komunikacji elektronicznej),
b) istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji.
Wyliczenie możliwych orzeczeń organu odwoławczego zawarte w art. 138 k.p.a. ma cha-
rakter katalogu zupełnego oraz zamkniętego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest
uprawiony do wydania orzeczenia o treści odmiennej, niż przewidział to ustawodawca
w przytoczonym przepisie. Przykładowo, za rażące naruszenie prawa należałoby uznać
decyzję orzekającą wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia.
Należy jednak podkreś lić, że zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie 169

sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wy-
kładnia rozszerzająca 36. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne
rozpatrzenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Także strona postępowania jest przede wszystkim zainteresowana merytorycznym
rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu odwoławczym – będąc niezadowolona
z decyzji organu pierwszej instancji, nie będzie zwykle chciała, aby organ ten
33
34
Zob. np. wyrok NSA z 5.07.2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2, poz. 50; wyrok NSA
z 14.10.1999 r., I SA 980/98, LEX nr 48565.
35
Zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 743 i n.
36
Wyrok NSA z 17.10.1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339, podobnie postanowienie NSA
z 16.12.1998 r., I SA/Lu 1292/97, LEX nr 34903; por. również Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 328.
i niejawnym: 20921293A3134306
powtórnie prowadził postępowanie37. Strona postępowania ma prawo żądać roz-

strzygnięcia merytorycznego w każdym przypadku, kiedy tylko jego wydanie jest
możliwe38.
Organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, od której wniesiono

odwołanie. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może bowiem nastąpić
wyłącznie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności39. W orzecznic-
twie podkreślono również, iż nie jest dopuszczalne wydanie w postępowaniu od-
woławczym decyzji ograniczającej się jedynie do uchylenia decyzji organu pierw-
szej instancji40. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tu wyrażanego przez
niektórych przedstawicieli doktryny poglądu, który dopuszcza (na gruncie art. 138
k.p.a.) uchylenie zaskarżonej decyzji, bez konieczności jednoczesnego orzeczenia
umorzenia postępowania w sprawie. Warto zauważyć, iż problem dopuszczalności
samego uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji w ramach insty-
tucji autokontroli, bez umorzenia postępowania w sprawie, wiąże się z koncepcją,
w świetle której umorzenie postępowania może nastąpić jedynie wtedy, gdy wystę-
pują przewidziane w kodeksie przesłanki umorzenia41. Stanowisko powyższe kry-
tycznie oceniono w literaturze i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
podkreślając kompletność kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu,
wynikających z art. 138 k.p.a.42
Jak już wspomniano, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zakaz refor-

mationis in peius, który oznacza, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji
na niekorzyść strony odwołującej się (chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza
prawo lub interes społeczny). Oznacza to brak możliwości dokonania przez organ
odwoławczy takiej zmiany treści decyzji organu pierwszej instancji, która polega na
mniej korzystnym dla strony przekształceniu uprawnień lub obowiązków43.
Orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony może nastąpić jedynie w przy-
padku powołania się na kryterium rażącego naruszenia prawa lub kryterium rażącego
naruszenia interesu społecznego. Wykazanie zaistnienia jednego z dwóch wyjątków po-
zwalających na wydanie orzeczenia z pominięciem zakazu reformationis in peuis oraz
dokładnego uzasadnienia przyjętego stanowiska spoczywa na organie (por. wyrok NSA
z 24.04.1986 r., II SA 1500/85, LEX nr 1687588).
37
38
Por. poglądy na ten temat przedstawione w opracowaniu: R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja
podatkowa. Komentarz, Wrocław 2001, s. 283.
39
Zob. wyrok NSA z 12.03.1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21.
40
Taka decyzja jest nieważna – wyrok NSA z 13.10.1983 r., SA/Kr 706/83, GAP 1987/5, s. 43, cyto-
wany również [w:] J. Zimmermann, Polska…, s. 194.
41
Por. Z. Janowicz, Kodeks…, 1995, s. 325–326.
42
Przegląd tych stanowisk prezentują G. Łaszczyca, A. Matan [w:] Umorzenie…, s. 116–120.
43
Zob. całościowe omówienie tej problematyki w monografii A. Skóra, Reformatio in peius w po-
stępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002.
i niejawnym: 20921293A3134306
2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe 170
kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona
z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie
sprawy (czyli przysługuje jej prawo do tzw. remonstracji – art. 127 § 3 k.p.a.)44.
Wniosek ten nie ma charakteru dewolutywnego, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzy-
gnięcia przez organ wyższego stopnia, a jego wniesienie powoduje jedynie ponowne
rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który wydał objętą wnioskiem decyzję45.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio, na podstawie
odesłania z art. 127 § 3 k.p.a., przepisy dotyczące odwołań od decyzji. „Wymóg od-
powiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji sprowadza się
do tego, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania
jedynie te przepisy, które związane są z cechą dewolutywności odwołania”46.
W przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ jest zobo-

wiązany do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a. Może więc:
1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję,
2) uchylić swoją decyzję i w tym zakresie orzec ponownie co do istoty sprawy,
3) uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie w całości lub w części,
4) umorzyć jedynie postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie
sprawy.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia bezwzględnie

suspensywnym, tj. takim, który z mocy prawa wstrzymuje wykonanie zaskarżonego
rozstrzygnięcia (art. 130 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.). Wynika z tego, że decyzja
przed upływem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie
podlega wykonaniu. Należy podkreślić, że z zasady dotyczy to tylko wykonalności
w trybie przymusowym, a więc w drodze postępowania egzekucyjnego. Wyjątkiem
od reguły bezwzględnej suspensywności jest sytuacja, kiedy decyzji nadano rygor
natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. albo gdy decyzja pod-
lega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.
3. Zażalenie
Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie. Za- 171
żalenie nie przysługuje od każdego postanowienia, ale jedynie w przypadkach
44
Por. uchwała SN z 5.11.1997 r., III ZP 34/97, OSNAPiUS 1998/4, poz. 105, oraz poglądy A. Jó-
zefowicza, Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, PiP 1996/8–9,
s. 70 i n.
45
M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, War-
szawa 1997, s. 107.
46
i niejawnym: 20921293A3134306
wyraźnie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 141

§ 1). Należy jednak zaznaczyć, iż postanowienia, na które nie służy zażalenie, mogą
być zaskarżone w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Zażalenia wnosi się w ter-
minie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało
ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie (art. 141 § 2 k.p.a.). Co do zasady,
wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ,
który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uza-
sadnione47.
Do zażaleń odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań (art. 144

k.p.a.).
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Na

każdą wydaną w jego toku decyzję administracyjną stronie przysługuje
prawo do wniesienia odwołania. W treści odwołania strona postępowania może
jedynie wskazać, iż nie zgadza się z wydaną decyzją. Wniesienie odwołania ak-
tualizuje po stronie organu pierwszej instancji kompetencję do wydania orze-
czenia autokontrolnego. Nieskorzystanie z trybu autokontroli skutkuje przeka-
zaniem odwołania do organu drugiej instancji w celu jego rozpoznania. Organ
odwoławczy ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę. W przypadku wydania
decyzji w pierwszej instancji przez ministra albo samorządowe kolegium odwo-
ławcze stronie zamiast odwołania służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
47
Problematykę zażaleń omówiono szeroko w monografii G. Łaszczyca, Zażalenie…
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII
WZRUSZANIE OSTATECZNYCH ROZSTRZYGNIĘĆ

ADMINISTRACYJNYCH
Rozdział VII. Wzruszanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych
Pytania wstępne
1. Na czym polega zasada niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych?
2. Jakie są podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego?
3. W jakim trybie następuje wszczęcie postępowania wznowieniowego?
4. Jakie orzeczenia mogą zapaść w następstwie przeprowadzenia postępowania
wznowieniowego?
5. Czy na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej można mówić o nie-
ważności z mocy prawa decyzji administracyjnej?
6. Jakie są podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej?
7. Na jakich zasadach może zostać uchylona decyzja, na mocy której żadna ze
stron nie nabyła prawa?
8. Kiedy następuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji?
1. Uwagi ogólne
Wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, 172
stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić
tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub
w ustawach szczególnych. Tryby te unormowano na zasadzie niekonkurencyjności,
ponieważ każdy z nich opiera się na odmiennych przesłankach procesowych. Oznacza
to, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować
nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog prze-
słanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny katalog dający podstawę do
stwierdzenia nieważności. Powoduje to również, iż wszczęcie postępowania w sprawie
wznowienia nie wyłącza wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności1.
1
Zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 792–793; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1999,
s. 273; E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego (w świetle orzecznictwa Sądu Najwyż-
szego i Naczelnego Sądu Administracyjnego), Warszawa–Zielona Góra 1994, s. 23–24, oraz wyrok NSA
z 29.06.2006 r., II OSK 843/05, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
W orzecznictwie podnosi się, że – nieco uogólniając – można przyjąć, iż

w odróżnieniu od przesłanek, które uzasadniają wznowienie postępowania
(art. 145 § 1 k.p.a.), „gdzie wadą jest dotknięte samo postępowanie (np. dowody,
na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktycznie okazały
się fałszywe lub orzekał pracownik, który podlegał wyłączeniu)”, w przypadkach
wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wada musi tkwić w samej decyzji administra-
cyjnej2.
Każda sprawa tocząca się w trybie nadzwyczajnym jest odrębną sprawą administra-
cyjną, która kończy się decyzją rozstrzygającą, czy zachodzą przesłanki podważenia
ostatecznej decyzji administracyjnej3.
2. Wznowienie postępowania
173 Wznowienie postępowania jest instytucją procesową polegającą na po-
nownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją osta-
teczną, jeżeli mają miejsce przyczyny wznowienia taksatywnie określone w przepi-
sach prawa procesowego4.
Wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w przypadku wystą-

pienia jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub
art. 145b § 1 k.p.a. i dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznych w rozumieniu art. 16
§ 1 k.p.a.
174 W sprawie zakończonej decyzją ostateczną kodeks przewiduje możliwość

wznowienia postępowania wówczas, gdy wystąpią następujące przesłanki:
1) dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności fak-
tyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.); w orzecznictwie wskazuje
się, że warunkiem skutecznego wykazania zaistnienia tej podstawy wznowienia
jest łączne wystąpienie trzech przesłanek:
a) w decyzji ostatecznej organ administracyjny rzeczywiście poczynił ustalenia
faktyczne z powołaniem się na sfałszowany dowód (np. fałszywe dokumenty,
tzn. podrobione lub o zafałszowanej treści),
b) „sfałszowanie musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego or-
ganu (chyba że zajdą okoliczności, o których mowa w art. 145 § 2 lub 3
k.p.a., tzn. można wznowić postępowanie przed wydaniem orzeczenia
2
Wyrok NSA z 16.10.1998 r., II SA 1241/98, „Jurysta” 1998/12, s. 27; zob. również Z. Janowicz,
Kodeks…, 1987, s. 343–344; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 699.
3
Wyrok NSA z 10.11.2000 r., III SAB 91/99, LEX nr 48002; szerzej E. Mzyk, Wznowienie…, s. 20,
oraz uchwała SN z 19.07.1991 r., III AZP 4/91, LEX nr 10904.
4
Zob. E. Mzyk, Wznowienie…, s. 19; B. Adamiak, Wznowienie postępowania administracyjnego,
PPiA 1990/26, s. 37–38; por. też definicje sformułowane na gruncie postępowania cywilnego – H. Mą-
drzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie…, s. 311; W. Siedlecki, Podstawy wznowienia
postępowania cywilnego, SC 1988/34, s. 73.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII. Wzruszanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych 157
sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste lub
wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub
zdrowia ludzkiego albo szkody dla interesu społecznego, a także wówczas,
gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte
na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach
prawa)”5 – przez oczywistość fałszu dowodu powinno się rozumieć takie
przypadki, „gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym
wynika nieprawdziwość dowodu bez prowadzenia postępowania dowodo-
wego w tym zakresie”6,
c) „na sfałszowanym dowodzie oparte zostało takie ustalenie, które miało
wpływ na rozstrzygnięcie decyzją ostateczną”7.
Te wszystkie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Jeżeli zatem nawet jedna z nich nie
wystąpi, nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1
k.p.a.;
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) –
w związku z tym, iż w polskim systemie prawnym mamy jednoznaczną de-
finicję przestępstwa zawartą w ustawie z 6.06.1997 r. – Kodeks karny8, to
wykroczenie nie może być uznane za podstawę wznowienia postępowania9;
warto zauważyć, że jeżeli prokurator lub sąd, prowadząc postępowanie karne,
stwierdzą, iż przestępstwo nie zostało popełnione, to organ administracji pu-
blicznej orzekający w przedmiocie wznowienia postępowania jest tym rozstrzy-
gnięciem związany i nie może samodzielnie ustalać, czy popełnienie przestęp-
stwa miało miejsce10;
3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej,
który podlega wyłączeniu z mocy prawa (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.);
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a.) – dotyczy to zarówno całego postępowania, jak i określonego jego etapu,
np. gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu;
wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy
„to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść
decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma cha-
rakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego
fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis
ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub
5
6
Wyrok NSA z 6.09.1999 r., IV SA 925/97, LEX nr 48239.
7
Wyrok WSA w Warszawie z 14.03.2006 r., I SA/Wa 1811/05, LEX nr 204790; zob. też wyrok NSA
z 7.09.1998 r., II SA 891/98, LEX nr 41404; wyrok NSA z 24.07.1998 r., III SA 1637/97, LEX nr 44749.
8
Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.
9
K. Sobieralski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków,
red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008, s. 385–386. Autor ten wskazuje, iż np. wykroczenie polegające na
niedopełnieniu obowiązku meldunkowego może wpływać na treść decyzji.
10
Wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2005 r., VII SA/Wa 1326/04, LEX nr 179060.
i niejawnym: 20921293A3134306
stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy”11; na-

leży pamiętać, iż pominięcie przez organ przedstawiciela ustawowego strony
lub jej pełnomocnika należy traktować jako równoznaczne z pominięciem
strony w postępowaniu administracyjnym (np. doręczenie pisma stronie, jeśli
działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, bę-
dzie bezskuteczne)12;
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody
istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję –
powołanie tej przyczyny wznowienia wymaga kumulatywnego spełnienia na-
stępujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą
zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, te okoliczności i dowody
musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej,
lecz dla tego organu są one nowe dlatego, że nie były mu wcześniej znane13; za
nowy dowód lub nowy fakt w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można
uznać nowej wykładni przepisów prawnych (także gdy dokonano jej w uchwale
Naczelnego Sądu Administracyjnego)14, a także odmiennej oceny uprzednio
istniejących i znanych organowi okoliczności faktycznych lub dowodów15;
6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego
organu – wznowienie postępowania następuje w takim przypadku niezależnie
od tego, czy brak współdziałania miał wpływ na treść decyzji16 (art. 145 § 1
pkt 6 k.p.a.);
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd od-
miennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (zob. art. 100 § 1 k.p.a.) –
art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.;
8) decyzja została wydana na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które
zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.);
9) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na pod-
stawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją RP, umową międzynaro-
dową lub z ustawą (art. 145a § 1 k.p.a.);
10) zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady
równego traktowania, zgodnie z ustawą z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych
przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania17, a naruszenie tej
zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną;
11) w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji.
Wyroki NSA: z 24.01.1992 r., I SA 1284/91, ONSA 1997/1, poz. 1, i z 1.07.1999 r., IV SA 595/99,
11
LEX nr 47888.
12
Wyrok NSA z 19.11.2001 r., I SA 450/01, LEX nr 82000; wyrok NSA z 10.02.1987 r., SA/Wr
875/86, ONSA 1987/1, poz. 13; wyrok WSA w Warszawie z 25.11.2005 r., IV SA/Wa 1111/05, LEX
nr 198851.
13
Wyrok NSA z 17.05.2000 r., I SA/Lu 9/00, LEX nr 51768.
14
Por. wyrok NSA z 7.09.1982 r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982/2, poz. 83.
15
16
17
Dz.U. z 2016 r. poz. 1219.
i niejawnym: 20921293A3134306
Wznowienie postępowania może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na żądanie 175

strony. Jednakże wznowienie na żądanie strony ma miejsce tylko w sytuacji,
gdy podstawą wznowienia jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, orzeczenie
sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania lub w przypadku, gdy
zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma
wpływ na treść wydanej decyzji, albo strona bez własnej winy nie brała udziału
w postępowaniu.
Wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej,

który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie miesiąca od dnia,
w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia
postępowania. Natomiast jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postę-
powaniu, termin do złożenia podania, wniosku biegnie od dnia, w którym strona
dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Gdy podstawą wznowienia jest orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego, skargę o wznowienie wnosi się w terminie miesiąca od
dnia wejścia w życie tego orzeczenia18. Jeżeli natomiast sąd wydał orzeczenie stwier-
dzające naruszenie zasady równego traktowania, to skargę o wznowienie wnosi się
w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się tego orzeczenia.
W przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji, to do tej przesłanki wzno-
wieniowej stosuje się te same normy postępowania, które stosowane są w przy-
padku dokonywania wznowienia, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgod-
ności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą,
na podstawie którego została wydana decyzja, oraz w przypadku, gdy zostało
wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania,
zgodnie z ustawą z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europej-
skiej w zakresie równego traktowania, jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skargę o wznowienie
wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Eu-
ropejskiej (art. 145aa § 2 k.p.a.).
Podkreśla się, iż samo złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania

nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania wznowieniowego. Ze
względu na szczególny charakter postępowania wznowieniowego i unormowanie
art. 149 § 1 k.p.a. nie znajduje tu zastosowania przepis art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Po
wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania, a przed wydaniem postanowienia
o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia
o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), organ ma prawo jedynie
badać, czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował
18
Zob. szerzej K. Sobieralski, Wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministra-
cyjnego a ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, Sam. Teryt. 1998/12, s. 60–68.
i niejawnym: 20921293A3134306
miesięcznego terminu złożenia wniosku, a także ocenić dopuszczalność podmio-

tową i przedmiotową wznowienia postępowania19.
176 Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania moż-

liwe jest np. wtedy, gdy:
1) podanie o wznowienie postępowania złoży podmiot niebędący stroną w sprawie
lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przed-
stawiciela ustawowego (tj. z przyczyn podmiotowych),
2) w podaniu o wznowienie postępowania nie powołano żadnej z przyczyn
wznowienia określonych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. (np. strona opiera
swoje żądanie na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.)20; w tym kon-
tekście w orzecznictwie podkreśla się, iż „nie można przyjąć takiej wykładni
przepisów postępowania, zgodnie z którą każde najbardziej absurdalne żądanie
strony obliguje organ do działań zgodnych z tymi żądaniami, gdyż to narusza-
łoby zasady ogólne postępowania, a w szczególności zasadę praworządności”21,
3) podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wnie-
siono z uchybieniem terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. – zachowanie
terminu miesięcznego musi być przez stronę udowodnione22,
4) strona wnosi o wznowienie postępowania w sprawie, w której organ działał
w innej formie prawnej, np. w formie zaświadczenia (tj. z przyczyny przed-
miotowej),
5) sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną (tj. z przyczyny przed-
miotowej)23.
Po dokonaniu tych czynności organ wydaje postanowienie o wznowieniu postę-

powania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przy-
czyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, albo decyzję o odmowie
wznowienia postępowania. Na postanowienie o odmowie wznowienia służy zaża-
lenie (art. 149 § 4 k.p.a.), natomiast postanowienie o wznowieniu postępowania jest
niezaskarżalne zażaleniem24. Należy zdecydowanie podkreślić, iż dopiero po wzno-
wieniu postępowania organ prowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu
ustalenie, czy zachodzą przyczyny wznowienia25.
Organ administracyjny na etapie wstępnego rozpoznania wniosku o wznowienie postę-

powania uprawniony jest do badania wyłącznie przesłanek czysto formalnych, tj. oparcia
Zob. wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1390/06, LEX nr 366765, oraz K. Sobieralski, Praktyczne
19
problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005, s. 120 i n.

20
Zob. wyrok NSA z 5.11.1999 r., II SA 1604/99, LEX nr 47257; wyrok WSA w Warszawie
z 16.01.2007 r., II SA/Wa 107/06, LEX nr 306413; wyrok NSA z 18.05.2000 r., I SA 1232/99, LEX nr 54524.
21
22
23
24
Wyrok NSA z 8.08.2002 r., IV SA 2759/00, M. Praw. 2002/20, s. 917.
25
Wyroki NSA: z 12.10.1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765; z 23.04.2002 r., V SA 2483/01, LEX
nr 109264; z 27.03.2001 r., I SA 2390/99, LEX nr 54724.
i niejawnym: 20921293A3134306
wniosku na jednej z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, a także zacho-

wania terminu opisanego w art. 148 k.p.a. Wystąpienie wskazanych podstaw obliguje
organ administracyjny do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Celem tak wznowionego postępowania „jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było
dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego
postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania
zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu
zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej
doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie
sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym
naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.)”26.
Kiedy już przeprowadzono postępowanie co do istnienia przyczyn wznowienia, wy-

daje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić trzy
rodzaje sytuacji:
1) organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy nie ustali istnienia
żadnej przyczyny wznowienia (stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia);
2) organ uchyla decyzję dotychczasową (gdy stwierdzi istnienie przynajmniej
jednej przesłanki wznowienia w sprawie) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą
o istocie sprawy. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej
decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium
zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą
o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji
rozstrzygnięcia27. W orzecznictwie zaznacza się, iż sprawa rozstrzygana w wy-
niku wznowienia postępowania jest sprawą nową, a więc organ wydający nową
decyzję musi stosować przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu
orzekania w trybie art. 145 § 1 k.p.a.28;
3) gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji z powodu
upływu czasu albo ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania
mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczaso-
wemu orzeczeniu (art. 146 k.p.a.), organ administracji ogranicza się do stwier-
dzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania
okoliczności, ze względu na które nie uchylił decyzji.
3. Stwierdzanie nieważności decyzji i postanowień

W myśl unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma de- 177
cyzji (postanowień) nieważnych z mocy prawa, a więc do usunięcia z obrotu
26
Uchwała NSA (7) z 2.12.2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003/2, s. 46.
27
Wyrok NSA z 8.08.2002 r., IV SA 2759/00.
28
Wyrok NSA z 9.07.1998 r., I SA/Wr 574/97, LEX nr 74219.
i niejawnym: 20921293A3134306
prawnego rozstrzygnięć dotkniętych szczególnie ciężkimi wadami konieczne jest

zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności29.
Tym samym strona chcąca wywodzić skutki prawne związane z nieważnością

decyzji administracyjnej powinna doprowadzić do wszczęcia postępowania i wy-
dania decyzji o stwierdzeniu nieważności konkretnego aktu (decyzji, postano-
wienia).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie

strony lub z urzędu.
178 Jeżeli złożono stosowny wniosek, odmowa wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje formę procesową
postanowienia (art. 61a § 1 k.p.a.) i powinna być poprzedzona postępowaniem
wyjaśniającym 30 . Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia
powinno dotyczyć kwestii formalnych, tj. wniesienia żądania przez legitymo-
wany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy
z art. 156 § 1 k.p.a., braku ustawowych przeszkód do wprowadzenia trybu nad-
zwyczajnego lub zbadania, czy w sprawie nieważności wydano już decyzję osta-
teczną – res iudicata.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności de-

cyzji następuje więc wówczas, gdy w sprawie nieważności toczyło się już po-
stępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną (res iudicata), ustawa
wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji, żądanie zostało wnie-
sione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niema-
jąca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do
wszczęcia postępowania z urzędu31. Nie może ono dotyczyć natomiast wyjaśnienia
kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce – to powinno być
bowiem wyjaśnione w dalszym postępowaniu32.
Należy zaznaczyć, iż dopuszcza się „możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

nieostatecznej, pod warunkiem że nie wniesiono od niej odwołania. Wniesienie od-
wołania od dotkniętej wadą nieważności decyzji powoduje konieczność uchylenia
decyzji w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie to ma zawsze pierwszeń-
stwo przed postępowaniem w trybie nadzoru”33.
29
30
Por. wyrok NSA z 26.03.1996 r., SA/Łd 2070/95, LEX nr 26680.
31
Por. wyrok NSA z 19.03.1997 r., III SA 1802/95, LEX nr 29911.
32
Por. wyrok NSA z 20.12.1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995/3, poz. 145; por. też wyrok NSA
z 8.11.1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/4, poz. 167.
33
Wyrok WSA w Warszawie z 6.02.2006 r., I SA/Wa 1760/05, LEX nr 220015. Jak już wskazy-
wano, w zakresie kompetencji organu odwoławczego nie mieści się stwierdzenie nieważności decyzji
– wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2006 r., I SA/Wa 1589/05, LEX nr 203691.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 k.p.a.

Zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej stwierdza nie-
ważność decyzji, która:
1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a.) – chodzi tu o naruszenie każdego rodzaju właściwości (miejscowej, rze-
czowej i instancyjnej); w orzecznictwie podniesiono, iż nie można utożsamiać
zarzutu naruszenia właściwości z zarzutem nieprawidłowego powołania osoby,
której powierzono pełnienie funkcji organu – tzw. piastuna funkcji organu (np.
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej)34;
2) została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a.); z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia np. w przy-
padku wydania decyzji na podstawie aktu prawotwórczego niemającego cha-
rakteru prawa powszechnie obowiązującego35, gdy decyzja została wydana poza
sferą regulacji prawnej36; rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej
sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa
decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego
państwa37; naruszenie prawa ma charakter rażący w takiej sytuacji, gdy czynności
zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy
w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub
w części38; nie chodzi tu więc tylko o każdy błąd w wykładni lub stosowaniu
prawa, ale o oczywiste przekroczenie prawa (tj. jasne i niedwuznaczne) wywo-
łujące ponadto skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można uspra-
wiedliwiać39 – chodzi tu np. o sytuację, gdy pracownik działał bez upoważnienia
organu, ponieważ pisemne upoważnienie do wydania decyzji w trybie art. 268a
k.p.a. zostało opatrzone datą późniejszą od daty obowiązywania decyzji (bezsku-
teczne jest także potwierdzenie wcześniej dokonanych czynności)40;
34
W wyroku NSA z 21.06.2007 r., II GSK 62/07, LEX nr 338605, podniesiono, iż „czym innym
jest istnienie samego organu administracji publicznej, właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii
spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano pia-
stuna tego organu, tj. osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego
kompetencje”.
35
Na przykład samoistna uchwała Rady Ministrów, tzn. uchwała wydana bez upoważnienia za-
wartego w ustawie lub dekrecie z mocą ustawy, nie może stanowić podstawy prawnej do wydania de-
cyzji administracyjnej – wyroki NSA: z 6.02.1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1, poz. 6, i z 20.07.1981 r.,
SA 805/81, ONSA 1981/2, poz. 70.
36
Por. wyrok NSA z 24.03.1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994/3, poz. 89; M. Jaśkowska, A. Wróbel,
Kodeks…, s. 896 i n., oraz J. Borkowski, Nieważność…, s. 93 i n.
37
Wyrok NSA z 31.01.2006 r., I OSK 883/05, LEX nr 299873; por. również powoływane tam wy-
roki NSA: z 13.12.1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2, poz. 96, oraz z 21.10.1992 r., V SA 86/92, ONSA
1993/1, poz. 23.
38
Wyrok WSA w Warszawie z 14.09.2006 r., I SA/Wa 1122/06, LEX nr 256689; J. Borkowski [w:]
39
Wyroki NSA: z 2.03.2006 r., II GSK 398/05, LEX nr 197521, i z 31.01.2006 r., I OSK 883/05, LEX
nr 299873.
40
Wyrok NSA z 11.04.2006 r., I OSK 703/05, LEX nr 209123, oraz wyrok WSA w Warszawie
z 20.04.2006 r., I SA/Wa 1061/05, LEX nr 221933.
i niejawnym: 20921293A3134306
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

(art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – tzw. res iudicata) – w świetle orzecznictwa o naru-
szeniu powagi rzeczy osądzonej można więc mówić jedynie w przypadku, gdy
istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema (lub więcej)
decyzjami administracyjnymi, z których pierwsza jest ostateczna (a druga de-
cyzja stanowi nie o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich
trybów nadzwyczajnych Kodeksu postępowania administracyjnego)41; „Decyzja
ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z pod-
stawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między
tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów,
chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni
albo wprawdzie zmieni się struktura i nazwa organu, ale pozostanie niezmie-
niona właściwość rzeczowa czy nowy organ wejdzie w kompetencje drugiego,
który przestał działać. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy
prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego
nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została
w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany
pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów
prawotwórczych”42;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4
k.p.a.) – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chodzi tu o taką sy-
tuację, gdy podmiot, do którego skierowana została decyzja, istnieje, tzn. np.
osoba fizyczna żyje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w ro-
zumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto istnieje również inny podmiot (faktycznie
i prawnie), do którego decyzja powinna być skierowana43 (np. Społeczny Ko-
mitet Mieszkańców nie ma przymiotu strony w rozumieniu Kodeksu postę-
powania administracyjnego, a decyzja administracyjna skierowana do takiego
podmiotu dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.44);
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały – w orzecznictwie podkreśla się, iż „decyzja jest niewykonalna w ro-
zumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej
wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie
niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie
uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt
lub nieopłacalność ekonomiczna”. „Niewykonalność faktyczna decyzji wystę-
puje, gdy nie ma możliwości technicznych, np. nakazano wykonanie instalacji
wentylacyjnej, której nie można wykonać z powodów technicznych, a niewy-
41
Wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2006 r., I SA/Wa 1885/05, LEX nr 232198, oraz wyrok NSA
z 26.05.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47.
42
Wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2006 r., I SA/Wa 484/06, LEX nr 219393; por. też wyrok NSA
z 10.06.1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995/2, poz. 83, oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski,
Kodeks…, 2005, s. 739–740.
43
44
Wyrok WSA w Kielcach z 11.10.2007 r., II SA/Ke 622/06, LEX nr 340403.
i niejawnym: 20921293A3134306
konalność prawna decyzji ma miejsce, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy,
które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków
ustalonych w decyzji, czyli np. decyzja została wydana przeciwko osobie nie-
istniejącej lub nieokreślonej albo orzeczenie jest niezrozumiałe lub same z sobą
sprzeczne”45;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6
k.p.a.) – należy zaznaczyć, że chodzi tu o każdy czyn zagrożony sankcją karną,
a więc nie tylko o przestępstwa, ale także o wykroczenia i delikty administra-
cyjne lub służbowe46;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (w pierwszej instancji) jest organ

wyższego stopnia w stosunku do tego organu, który wydał decyzję lub postano-
wienie dotknięte wadą nieważności47. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności de-
cyzji następuje w drodze decyzji48.
Organ wydaje decyzję o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, jeżeli w wy- 179
niku przeprowadzonego postępowania organ dojdzie do wniosku, iż zaszły
merytoryczne przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., a jednocze-
śnie nie mają miejsca przesłanki negatywne (z art. 156 § 2 k.p.a.). Taka decyzja or-
ganu administracji w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje podwójny skutek
prawny. Obok skutku procesowego, tzn. zakończenia postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności, wywołuje też skutek materialnoprawny – tzn. „stwierdza,
że materialna sprawa administracyjna nie jest rozstrzygnięta”, ponieważ decyzja ją
rozstrzygająca nie wywołała skutków prawnych uznanych przez normy prawne od
momentu wprowadzenia jej do obrotu prawnego49. Innymi słowy, stwierdzenie nie-
ważności decyzji „usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan po-
przedni, lecz znosi jej skutki”50. W sytuacji gdy nie można stwierdzić nieważności
decyzji na skutek upływu czasu albo gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki
prawne, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania za-
skarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu któ-
rych nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.). Należy zaznaczyć, iż nie
można stwierdzić nieważności decyzji z powodu upływu czasu, gdy:
1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
45
46
Zob. K. Sobieralski [w:] Kodeks…, red. A. Mudrecki, s. 443; R. Kędziora, Ogólne postępowanie
administracyjne, Warszawa 2008, s. 378.
47
Szerzej zob. J. Borkowski, Nieważność…, s. 132.
48
W. Sawczyn, Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego
i drogi kontroli sądowej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Ni-
czyporuk, Lublin 2010, s. 687.
49
Opieramy się tu na analizie skutków prawnych decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności
przeprowadzonej przez B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności de-
cyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 32.
50
i niejawnym: 20921293A3134306
2) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

3) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
4) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa – a od dnia jej dorę-
czenia lub ogłoszenia upłynęło już 10 lat (art. 156 § 2 k.p.a.).
180 Natomiast kwestię odwracalności skutku prawnego decyzji należy roz-

patrywać, biorąc pod uwagę zakres właściwości organów administracji pu-
blicznej oraz ich kompetencje. „Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków
prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji pu-
blicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu
administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania
administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.
Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z to-
talną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego
porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym
znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu admi-
nistracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicz-
nego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania
przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż
decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że
pozostając w obrocie prawnym, może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich
należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte
ułomnościami”51.
Ustawy szczególne niekiedy ograniczają możliwość zastosowania trybów nadzwy-

czajnych.
Przykładem tego typu unormowań może być art. 31 ust. 1 ustawy z 10.04.2003 r. o szcze-
gólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych52,
zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na re-
alizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został
złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor roz-
począł budowę drogi. Artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się tu w sposób odpowiedni. Należy
pamiętać, iż stwierdzenie przez organ, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa,
oznacza, że taka decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje
skutki prawne53.
W przypadku ustalenia braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ

administracyjny odmawia stwierdzenia nieważności decyzji54.
51
52
Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.
53
54
Por. wyrok NSA z 28.10.1999 r., IV SA 1335/97, LEX nr 48733, oraz J. Borkowski, Nieważność…,
s. 144.
i niejawnym: 20921293A3134306
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienie jednej z przesłanek

z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, „widoczne gołym okiem”, a nie być
kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych55. Brak
podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. organ
powinien jednak wyraźnie wykazać w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwier-
dzenia nieważności, wydawanej po rozpoznaniu sprawy56.
4. Uchylenie lub zmiana oraz wygaśnięcie decyzji

4.1. Uchylenie lub zmiana decyzji
Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dotyczy de- 181
cyzji prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi57. Podsta-
wowe znaczenie ma tu kwestia, czy na mocy danej decyzji któraś ze stron nabyła
prawa. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może
być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej,
który ją wydał, jeżeli tylko przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes
strony. Natomiast decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być uchylona
lub zmieniona tylko za jej zgodą. Minister może uchylić lub zmienić każdą decyzję
ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub
zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej
lub dla ważnych interesów państwa.
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje również możliwość uchylenia

decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia okreś
lonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie.
4.2. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji

Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje, gdy stała się ona bezprzedmio- 182
towa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to
w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 k.p.a.). Ponadto Ko-
deks postępowania administracyjnego przewiduje także stwierdzenie wygaśnięcia
decyzji w sytuacji, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę
określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Wskazuje się, że jeżeli po wydaniu decyzji dojdzie do sytuacji, że przestaje ist-

nieć któryś z głównych elementów przesądzających o istnieniu stosunku praw-
55
56
57
i niejawnym: 20921293A3134306
nego skonkretyzowanego w danej decyzji, to możemy przyjąć, że stała się ona

bezprzedmiotowa58. Przykładowo rezygnacja przez stronę z przyznanych jej de-
cyzją administracyjną uprawnień (przyznanych na wniosek strony) powoduje bez-
przedmiotowość decyzji, a więc ustanie prawnego bytu elementu stosunku ma-
terialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji administracyjnej. Organ
administracji bierze tu pod uwagę wymagania interesu strony. Za stwierdzeniem
wygaśnięcia decyzji przez organ administracji przemawia w omawianym przy-
padku także interes społeczny, np. polegający na usunięciu stanu niepewności co
do ważności zezwolenia czy koncesji59.
Decyzja wydana o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji z powodu jej bezprzed-

miotowości jest rozstrzygnięciem wydanym w nowej sprawie administracyjnej. W tej
sprawie właściwy jest organ, który wydał tę inną decyzję w pierwszej instancji60. Ge-
neralnie taka decyzja ma charakter deklaratoryjny, a więc wywołuje skutki prawne
wstecz (ex tunc), tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji
(czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa)61.
Często w przepisach szczególnych, wprowadzających obowiązek uzyskania stoso-

wanej koncesji, zezwolenia itd., przewidziane są regulacje stanowiące wprost, że
podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wydaniu koncesji (zezwolenia) jest
zrzeczenie się koncesji.
Na przykład zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 5 p.g.g. koncesja wydana na podstawie tej ustawy
wygasa w razie zrzeczenia się jej. Warto jednak zauważyć, iż za odrębną przyczynę wy-
gaśnięcia koncesji ustawodawca uznaje także bezprzedmiotowość koncesji (art. 38 ust. 1
pkt 2 p.g.g.). W omawianych przypadkach organ koncesyjny, w drodze decyzji, stwierdza
wygaśnięcie koncesji (art. 38 ust. 2 p.g.g.). W tym przypadku wygaśnięcie decyzji nie
zwalnia przedsiębiorcy z wykonywania określonych w niej obowiązków związanych z li-
kwidacją zakładu górniczego oraz dotyczących ochrony środowiska (art. 39 ust. 1 p.g.g.)62.
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje poza instancyjną

kontrolą orzeczeń również nadzwyczajne tryby postępowania. Do trybów
tych zaliczamy: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępo-
58
T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162
k.p.a.), PiP 1992/7, s. 49.
59
Por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 2003, s. 754–755; T. Woś, Stwier-
dzenie…, s. 55–56.
60
61
Zob. T. Woś, Stwierdzenie…, s. 50; P. Czepiel, Glosa do wyroku NSA z 12.11.1993 r., II SA 2000/92,
PiP 1996/7, s. 106 i n., oraz wyrok NSA z 27.04.1987 r., II SA 1765/86, ONSA 1987/1, poz. 32, w którym
stwierdzono: „w razie złożenia przez rzemieślnika rezygnacji z dalszego wykonywania rzemiosła organ
właściwy do wydania uprawnienia rzemieślniczego ma obowiązek orzec o wygaśnięciu uprawnienia
bez wnikania, czym kierował się rzemieślnik, składając taki wniosek. Decyzja taka ma charakter je-
dynie deklaratoryjny”.
62
Zob. C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, Warszawa
2002, s. 91.
i niejawnym: 20921293A3134306
wanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchy-

lenia lub zmiany decyzji. Orzeczenie wydane w jednym z trybów nadzwyczaj-
nych może być oparte jedynie na przesłankach ściśle przewidzianych w ustawie.
Wznowienie postępowania skutkuje uchyleniem albo odmową uchylenia decyzji.
Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego
oraz zniesienie skutków prawnych, jakie powstały wraz z jej wydaniem.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII
WYDAWANIE ZAŚWIADCZEŃ
Rozdział VIII. Wydawanie zaświadczeń
Pytania wstępne
1. W jakim trybie następuje wydanie zaświadczenia?
2. Czym jest zaświadczenie, o którym mowa w przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego?
3. W jakiej formie organ administracyjny rozpoznaje wniosek zainteresowanego
o wydanie zaświadczenia?
4. Czy rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega zaskar-
żeniu oraz czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego?
183 Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego to

urzędowe potwierdzenie pewnego stanu faktycznego lub prawnego przez
właściwy organ administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym lub funkcjo-
nalnym), dokonane na żądanie osoby mającej w tym interes prawny1. Oznacza to,
iż unormowania kodeksu nie dotyczą innych zaświadczeń, np. wydawanych przez
osoby fizyczne, osoby prawne, zaświadczeń lekarskich (należy jednak zaznaczyć, iż
niekiedy akty odpowiadające kodeksowym cechom zaświadczenia określane są jako
odpis, poświadczenie, świadectwo, stwierdzenie, dowód itp.)2.
W obowiązującym stanie prawnym zaświadczenia wydawane są zawsze na wniosek zain-

teresowanego. Brak jest podstaw prawnych do wydania zaświadczenia z urzędu.
Zaświadczenie nie tworzy nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o pra-

wach ani obowiązkach osób fizycznych czy też innych jednostek. Często odgrywa
jednak ważną rolę przy ustalaniu praw i obowiązków tych podmiotów3. Niekiedy
1
Z.R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22.
2
L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 24;
Z.R. Kmiecik, Instytucja…, s. 22.
3
Wyrok NSA z 15.11.1999 r., FSA 1/99, ONSA 2000/2, poz. 45; należy się zgodzić ze stanowi-
skiem, że zaświadczenie ma charakter czynności materialno-technicznej – zob. L. Klat-Wertelecka,
Zaświadczenie…, s. 34; przegląd różnych definicji zaświadczenia podaje np. L. Klat-Wertelecka, Za-
świadczenie…, s. 25–34.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII. Wydawanie zaświadczeń 171
wystawione zaświadczenie, mimo iż nie jest aktem administracyjnym, to spełnia

de facto funkcję zbliżoną do zezwolenia (np. w przypadku zaświadczenia, że zabytek
lub przedmiot o cechach zabytku nie wymaga pozwolenia na wywóz za granicę)4.
Należy jednak pamiętać, iż zaświadczenie jedynie potwierdza pewien stan rzeczy,
a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej
– jest to środek dowodowy, niemający cech aktu administracyjnego. Oznacza to, iż
zaświadczenie nie wiąże organu administracji i wraz ze zmianą faktów lub stanu
prawnego staje się nieaktualne5.
Zaświadczenie wydane w przepisanym trybie przez organ administracji właściwy miej-

scowo oraz rzeczowo posiada moc dowodową dokumentów urzędowych (art. 76 k.p.a.).
Przed wydaniem zaświadczenia może być konieczne przeprowadzenie postępowania

wyjaśniającego (np. w przypadku omawianego wyżej zaświadczenia, że wojewódzki
konserwator zabytków obligatoryjnie przeprowadza w koniecznym zakresie postępo-
wanie wyjaśniające, które polega na dokonaniu oględzin, np. przy udziale biegłych
i przy użyciu specjalistycznych urządzeń)6. Wskazane postępowanie wyjaśniające po-
winno być przeprowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu po-
stępowania administracyjnego dotyczących dowodów w postępowaniu orzekającym7.
Wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje zaświadczeń: 184

1) wydawane na żądanie zainteresowanego, gdy urzędowego potwierdzenia
określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2) wydawane na żądanie osoby, która ma w tym interes prawny (art. 217 k.p.a.)8.
W przypadku gdy stwierdzenie określonego faktu lub stanu wymagane jest przez przepis
prawa, wnioskujący o wydanie zaświadczenia nie musi przedstawiać swojego interesu
prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, zaś organ administracyjny nie jest upoważniony
do przeprowadzenia na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego.
Załatwienie przez organ administracyjny sprawy, której istotą jest żądanie

wydania zaświadczenia, może nastąpić przez:
1) wystawienie zaświadczenia o żądanej treści („a więc potwierdzającego, zgodnie
z żądaniem osoby ubiegającej się o zaświadczenie, istnienie określonego stanu
faktycznego lub stanu prawnego”),
2) albo przez odmowę wydania zaświadczenia9 (art. 219 k.p.a.).
4
Zob. P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków
1997, s. 148.
5
Zob. wyroki NSA: z 28.06.1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983/1, poz. 47, i z 9.05.2002 r., II SA 944/00,
LEX nr 83811; por. też wyrok NSA z 23.02.2005 r., OSK 1185/04, LEX nr 165713.
6
Zob. A. Skoczylas, Wywóz…, s. 9–26.
7
Por. cyt. wyżej wyrok NSA z 9.05.2002 r., II SA 944/00.
8
Por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie…, s. 41.
9
Wyrok NSA z 14.11.2000 r., I SA/Ka 1265/99, LEX nr 45541; zob. też R. Orzechowski [w:] J. Bor-
kowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…, 1985, s. 331.
i niejawnym: 20921293A3134306
Odmowa wydania zaświadczenia (w formie postanowienia) może nastąpić

w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, braku
interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie czy też z powodu niepo-
twierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub
stanu prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie
(art. 219 k.p.a.)10.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż
w terminie 7 dni. Termin ten odnosi się też do negatywnego załatwienia sprawy,
czyli wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (czy zaświadczenia
o określonej treści)11.
Na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia

bądź zaświadczenia o żądanej treści przysługuje zażalenie, czego konsekwencją jest
to, że na postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy to postano-
wienie (tj. zaskarżone zażaleniem), przysługuje skarga do sądu administracyjnego12.
Zaświadczenie to urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, które wy-

daje się na wniosek zainteresowanego. Zaświadczenia wydaje się w przy-
padkach wyraźnie określonych w przepisach prawa lub po wykazaniu przez za-
interesowanego interesu prawnego w jego uzyskaniu. Zaświadczenie wydaje się
niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 7 dni od złożenia wniosku. W przy-
padku odmowy wydania zaświadczenia organ administracyjny wydaje w tym
przedmiocie postanowienie. Rozstrzygnięcie to podlega zaskarżeniu do organu
wyższego stopnia.
10
Zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, 1996, s. 838; R. Orzechowski [w:]
J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks…, 1985, s. 331.
11
Zob. Z.R. Kmiecik, Instytucja…, s. 81–82, oraz powoływana tam literatura.
12
Wyrok NSA z 14.11.2000 r., I SA/Ka 1265/99; por. też wyrok SN z 26.03.1997 r., III RN 9/97,
OSNAP 1997/20, poz. 395; wyroki NSA: z 16.04.1997 r., I SA 544/96, „Glosa” 1997/12, poz. 31,
i z 28.10.1996 r., SA/Lu 117/96, „Glosa” 1997/8, poz. 30.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IX
POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG

I WNIOSKÓW
Rozdział X. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
Pytania wstępne
1. Czym jest skarga w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego?
2. W jakim akcie uregulowano tryb składania i rozpoznawania petycji?
3. W jakim terminie organ administracyjny powinien rozpoznać skierowaną do
niego skargę?
Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski 185

i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do or-
ganów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku
z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.
Oczywiście Konstytucja RP nie reguluje szczegółowo trybu rozpatrywania petycji,
wniosków i skarg, odsyłając do uregulowań ustawowych, czyli – w przypadku skarg
i wniosków – do działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przy-
padku petycji – do ustawy z 11.07.2014 r. o petycjach1.
W przypadku wnoszenia petycji na rzecz podmiotu trzeciego należy poza danymi osobo-
wymi oraz adresem wnoszącego petycję wskazać organowi administracyjnemu również
dane osobowe oraz adres osoby, na rzecz której składana jest petycja, oraz załączyć zgodę
tego podmiotu wyrażoną w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elek-
tronicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o petycjach).
Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie tryb rozpatry- 186

wania skarg i wniosków2. W świetle art. 227 k.p.a. skarga jest wyrazem nie-
zadowolenia z działalności organów państwowych samorządowych i społecznych
lub z działań ich pracowników. Wniosek jest natomiast propozycją rozwiązania
1
Dz.U. z 2018 r. poz. 870.
2
Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 1018.
i niejawnym: 20921293A3134306
jakiegoś problemu we wskazany we wniosku sposób czy też podjęcia określonego

rozstrzygnięcia, polepszenia organizacji, zapobiegania nadużyciom, bez wskazania
jednak określonych zarzutów organowi państwowemu lub organizacji społecznej
itd.3 Oczywiście adresat wniosku nie jest nim w żaden sposób związany.
Podkreśla się, iż złożenie skargi lub wniosku nie wymaga szczególnej legitymacji
podmiotu wnoszącego (może to być także osoba nieposiadająca zdolności do czyn-
ności prawnych, np. 7-letnie dziecko)4. Skargi mogą być też wnoszone przez orga-
nizacje społeczne.
187 Skarga powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż
w ciągu miesiąca. Natomiast posłowie na Sejm, senatorowie i radni, którzy
wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do załatwienia skargę innej
osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie
wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrzenia
skargi, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia albo przekazania. O spo-
sobie załatwienia skargi lub wniosku należy zawiadomić osobę wnoszącą skargę
(wniosek).
W przypadku niezałatwienia skargi w terminach przewidzianych w art. 237 § 1 i 2 k.p.a.

zastosowanie znajdują przepisy art. 36–38 k.p.a., w szczególności nakładające na organ
obowiązek zawiadomienia skarżącego o nowym terminie załatwienia skargi (art. 237 § 4
k.p.a.).
Kodeks postępowania administracyjnego poza normami proceduralnymi

regulującymi prowadzenie rozpoznawczego postępowania administra-
cyjnego reguluje również procedurę związaną z rozpoznawaniem skarg i wnio-
sków. Postępowanie związane ze składaniem i rozpoznawaniem petycji zostało
wyłączone do odrębnej ustawy (ustawy o petycjach). Legitymowany do złożenia
petycji, skargi czy wniosku jest każdy podmiot, nawet nieposiadający pełnej
zdolności do czynności prawnych. Złożona skarga powinna zostać rozpoznana
niezwłocznie, jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni (w przypadku gdy wno-
szącym skargę jest poseł, senator lub radny, termin ten wynosi 14 dni).
3
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie…, 1999, s. 487; a także R. Sawuła, L. Żukowski, Postępo-
wanie…, s. 162; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie…, s. 214, oraz cytowana tam literatura.
4
J. Boć [w:] Konstytucje…, red. J. Boć, s. 119.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział X
EUROPEJSKA WSPÓŁPRACA ADMINISTRACYJNA

Rozdział XI. Europejska współpraca administracyjna
Kolejnym stosunkowo nowym działem, dodanym do Kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego w wyniku nowelizacji z 7.04.2017 r., jest dział VIIIa dotyczący euro-
pejskiej współpracy administracyjnej. „Obowiązek współdziałania organów admi-
nistracji publicznej państw członkowskich, a także organów administracji unijnej
wywodzi się z regulacji art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej1. Przepis ten sta-
tuuje zasadę lojalnej współpracy w wykonywaniu zadań wynikających z Trakta-
tów”2. W nowych przepisach wprowadzono zasady współpracy administracyjnej,
polegającej na obowiązku udzielania przez krajowe organy administracji publicznej
pomocy organom innych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz organom
administracji Unii Europejskiej, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej tak sta-
nowią i na zasadach określonych w tych przepisach.
Organ administracji publicznej udziela pomocy z urzędu albo na wniosek. Pomoc ta

obejmuje w szczególności udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych
i prawnych oraz wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy prawnej.
Standardem w regulacjach prawnych dotyczących współpracy europejskiej jest za-

sada wzajemności. Wobec tego polskie organy administracji publicznej mogą także
zwracać się o pomoc do organów innych państw członkowskich Unii Europejskiej
oraz organów administracji Unii Europejskiej, jeżeli przepisy prawa Unii Europej-
skiej tak stanowią i na zasadach określonych w tych przepisach. Przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego wskazują, że wniosek o udzielenie pomocy za-
wiera uzasadnienie. Jeżeli wniosek jest kierowany do organów administracji Unii
Europejskiej, sporządza się go w języku urzędowym Unii Europejskiej, a jeżeli jest
kierowany do organów innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, tłumaczy
się go na język uzgodniony przez zainteresowane organy.
1
Dz.U. z 2004 r. poz. 864/30 ze zm.
2
Uzasadnienie projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admini-
stracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183.
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy podkreślić, że „obowiązek współpracy organów administracji może przy-

bierać postać relacji pionowej (wertykalnej) – organy administracji Unii Europej-
skiej – organy administracji publicznej państw członkowskich, oraz postać relacji
poziomej (horyzontalnej) pomiędzy właściwymi organami administracji konkret-
nych państw członkowskich”3.
Nowa regulacja odwołuje się do norm prawa unijnego, które zawierają konkretne
rozwiązania dotyczące współdziałania organów administracji unijnej i organów
państw członkowskich Unii. Europejska współpraca administracyjna dochodziłaby
do skutku w przypadkach i w zakresie wskazanym w przepisach prawa Unii Euro-
pejskiej. Regulacja kodeksowa natomiast ma charakter subsydiarny i ramowy4.
„Z reguły udzielenie pomocy będzie wiązać się z przekazywaniem danych dotyczą-

cych stron postępowania lub innych osób. Wydaje się zatem zasadne zapewnienie
takim osobom (podmiotom) należytej informacji o podjętych czynnościach. (…)
W ten sposób respektowane byłoby prawo zainteresowanego do czynnego udziału
w postępowaniu, a gdyby udzielenie informacji dotyczyło innego podmiotu – także
prawo osoby trzeciej do uzyskania informacji o działaniach organu, które dotyczą
jej interesów. Nie można wykluczyć, że podmiot taki zamierzałby dokonać spro-
stowania danych, które podlegały przekazaniu organowi występującemu o pomoc.
Pomoc organu administracji innego państwa członkowskiego będzie miała zna-
czenie w przypadku, gdy organ wnioskujący nie może samodzielnie wykonywać
jednego ze swoich zadań lub gdy organ udzielający pomocy może przekazać orga-
nowi wnioskującemu konieczny materiał dowodowy”5.
Komunikacja między organami z zasady powinna się odbywać drogą elektroniczną,

ale ustawa dopuszcza także inne drogi komunikacji (art. 260d k.p.a.). Z kolei koszty
udzielenia pomocy będą rozliczane na podstawie prawa Unii Europejskiej, a w przy-
padku braku takich przepisów organ będzie ponosił koszty swojego działania.
3
4
5
i niejawnym: 20921293A3134306
Część III
INSTYTUCJE ODRĘBNE ZWIĄZANE
Z PROCEDURĄ ADMINISTRACYJNĄ
I SĄDOWOADMINISTRACYJNĄ
Część III. Instytucje odrębne związane z procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną

Rozdział I
ADMINISTRACYJNE KARY PIENIĘŻNE

Rozdział I. Administracyjne kary pieniężne
Pytania wstępne
1. Jakie są rodzaje kar administracyjnych?
2. Kiedy możemy zastosować sankcję względniejszą dla sprawcy deliktu admini-
stracyjnego?
3. Jakie są dyrektywy wymiaru administracyjnych kar pieniężnych?
4. Kiedy możemy uznać, że siła wyższa jest przesłanką odstąpienia od ukarania za
delikt administracyjny?
5. Jakie są przesłanki zawieszenia i przerwy biegu terminu przedawnienia admi-
nistracyjnych kar pieniężnych?
1. Uwagi wstępne. Rodzaje kar administracyjnych

Unormowania dotyczące sankcji administracyjnych (kar) będących w dyspozycji or- 188
ganów administracji stanowią formę regulacji prawnej odpowiedzialności za czyny,
które nazywane są w doktrynie deliktami administracyjnymi.
Sankcja mieści się w definicji kary administracyjnej, gdy jest nakładana

w formie aktu administracyjnego (najczęściej decyzji administracyjnej), na
podstawie przepisów prawa publicznego za naruszenie obowiązków administracyj-
nych1.
W polskim systemie prawnym kwestia konstytucyjności konstrukcji kar administracyj-

nych została pozytywnie rozstrzygnięta w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W Konstytucji brak bowiem unormowań, które zastrzegają wyłączność stosowania
1
Definicję kary administracyjnej formułuje P. Przybysz [w:] Egzekucja administracyjna, War-
szawa 1999, s. 186 oraz na podstawie rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91)
z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych – zob. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postę-
powania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 125.
i niejawnym: 20921293A3134306
180 Część III. Instytucje odrębne związane z procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną
sankcji kar typu kryminalnego wymierzanych przez sądy2. W związku z powyższym

w doktrynie i orzecznictwie zaznacza się dodatkowo, że brak wystarczających argu-
mentów, aby omawianą odpowiedzialność uznać za odpowiedzialność karną lub wy-
kroczeniową3. Tego typu sankcje są jednak odstępstwem od idei wymierzana kar przez
sądy w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Celem tych sankcji, podobnie
jak w prawie karnym, jest represja oraz prewencja ogólna i szczególna4.
W orzecznictwie podkreśla się, że omawiane sankcje są nakładane za naru-

szenie określonych prawem administracyjnym zakazów bądź za niewykony-
wanie obowiązków administracyjno-prawnych (za popełnienie deliktu administracyj-
nego), a zatem „mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów
norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa”5. Za
cechę charakterystyczną kar administracyjnych można uznać wielość i różnorodność
form ich występowania, w zasadzie niespotykaną w obrębie innych dziedzin prawa6.
W nauce prawa buduje się swoistą typologię sankcji administracyjnych, wśród któ-
rych wymienia się przede wszystkim: kary pieniężne (o zróżnicowanym charakterze
– zob. np. szczególne kary pieniężne w prawie antymonopolowym), sankcje niepie-
niężne (w tym sankcje pozbawienia bądź ograniczenia określonego uprawnienia7)
oraz niekiedy także sankcje o charakterze egzekucyjnym8.
2
M. Bogusz, Delikt administracyjny i kara administracyjna z perspektywy konstytucyjnej [w:]
„Administratywizacja” prawa karnego czy „kryminalizacja” prawa administracyjnego?, red. M. Bogusz,
W. Zalewski, Gdańsk 2021, s. 25–27 oraz powoływane tam orzecznictwo, a zawłaszcza wyrok TK
z 15.01.2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2.
3
Dominuje pogląd, że pojęcie odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 42 Konstytucji,
ma szersze znaczenie niż to, jakie nadaje mu Kodeks karny, mimo to jednak NSA uznaje jednolicie, że
nie obejmuje ono sankcji administracyjnych stosowanych w postępowaniu administracyjnym – wyrok
NSA z 17.02.2010 r., II GSK 401/09, Baza NSA oraz wyrok NSA z 28.02.2007 r., II GSK 223/06, LEX
nr 325325; a także wyrok TK z 23.04.2002 r., K 2/01, OTK-A 2002/3, poz. 27. Zob. też J. Jendrośka, Pol-
skie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 185–187. Por. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz
do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Warszawa 1995, s. 371; por. również szczegółowe rozważania
na ten temat J. Jendrośki [w:] Polskie…, s. 185–187. Zob. też wyrok NSA z 28.02.2007 r., II GSK 223/06,
LEX nr 325325 oraz wyrok TK z 23.4.2002 r., K 2/01, OTK-A 2002/3, poz. 27, w którym podkreślono, iż
ustawodawca nie ma obowiązku określania charakteru prawnego poszczególnych instytucji w oparciu
tylko o jedną metodę regulacji, a ich lokalizowanie w sferze prawa cywilnego, administracyjnego czy
karnego należy – w razie wątpliwości interpretacyjnych – do orzecznictwa sądowego i doktryny.
4
Z. Leoński, O istocie tzw. kar administracyjnych [w:] Jednostka w demokratycznym państwie
prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 354 i 361; P. Sikora, Sankcja karna jako instytucja prawa
administracyjnego – rozważania teoretyczno-prawne [w:] Prawo do dobrej administracji. Materiały
ze Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Warszawa–Dębe 23–25.IX.2002 r., red.
Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, Warszawa 2003, s. 537, oraz A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako
środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka,
M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 313–326.
5
Wyrok NSA z 27.05.2009 r., II GSK 972/08, Baza Orzeczeń NSA – dostępna na: orzeczenia.nsa.
gov.pl.
6
A. Skoczylas, Sankcje…, s. 313–326.
7
Przykładem sankcji niepieniężnych może być zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej
w budownictwie – art. 96 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Por. P. Sikora, Sankcja…, s. 538–539; zob. też M. Wincen-
ciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 93–113.
8
Zob. M. Wincenciak, Sankcje…, s. 94–117; Z. Leoński zaznacza, że pewne wątpliwości dotyczą
jednak wyodrębnienia tego typu sankcji od środków egzekucyjnych, kar dyscyplinarnych (np. wy-
mierzanych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) i odpowiedzialności porządkowej, które
również najczęściej uznawane są za kary administracyjne – Z. Leoński, O istocie…, s. 355–359.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Administracyjne kary pieniężne 181
Niekiedy organ administracji, zależnie od okoliczności sprawy, może sto-

sować zarówno sankcje administracyjne o charakterze pieniężnym, jak i nie-
pieniężnym, a w niektórych sytuacjach ustawodawca przewiduje możliwość wymie-
rzenia obu typów sankcji jednocześnie.
Przykładowo w świetle art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z 29.07.2005 r. r. o ofercie publicznej

i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu ob-
rotu oraz o spółkach publicznych9 Komisja Nadzoru Finansowego może zastosować karę
administracyjną w postaci sankcji niepieniężnej, tj. wykluczenia papierów wartościowych
z obrotu na rynku regulowanym, albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł,
albo zastosować obie sankcje łącznie.
Należy zwrócić uwagę, iż niekiedy na podmiot ukarany mogą być nałożone dodat-
kowe obowiązki, np. w przypadku wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przez
emitenta obowiązków informacyjnych KNF może nałożyć na niego dodatkowy
obowiązek polegający na niezwłocznym opublikowaniu wymaganych informacji
w dwóch dziennikach ogólnopolskich lub przekazaniu ich do publicznej wiado-
mości w inny sposób (art. 96 ust. 3 wymienionej ustawy).
2. Definicja administracyjnej kary pieniężnej.

Zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego
W art. 189b k.p.a. ustawodawca zamieścił definicję administracyjnej kary pie- 189
niężnej, którą jest określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, na-
kładana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naru-
szenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu10.
Natomiast zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona

w terminie. Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej nalicza się odsetki
za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy
odrębne stanowią inaczej (art. 189i § 1 i 2 k.p.a.).
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że „wprowadzając dział IVa k.p.a.,

ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną – przepisy tego
9
Ustawa z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych
do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2080 ze zm.).
10
Zob. uwagi o zakresie przedmiotowym tej definicji w pracy K. Ziemski, Próba oceny trafności
objęcia Kodeksem postępowania administracyjnego możliwości stosowania sankcji karnych przez admi-
nistrację [w:] Idea kodyfikacji w nauce prawa administracyjnego procesowego. Księga pamiątkowa Pro-
fesora Janusza Borkowskiego, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2018, s. 403–405. Por. też
B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak. J. Borkowski,
Warszawa 2017, art. 189b, s. 964–965.
i niejawnym: 20921293A3134306
działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyj-

nych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odręb-
nych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać
uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu
IVa k.p.a.11. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku ure-
gulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary
pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzie-
lenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pie-
niężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, od-
setek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu
administracyjnej kary pieniężnej – nie stosuje się w tym zakresie przepisów działu
IVa k.p.a. Omawiane rozwiązania mają zatem stanowić „uzupełnienie regulacji
przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis
szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis de-
rogat legi generali)”12.
Jak słusznie podkreślono w wyroku NSA z 19.06.2020 r., dla ustalenia, czy
dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary
pieniężnej, konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne
wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1–6 k.p.a. zostało
uregulowane w przepisach odrębnych13. Trafnie zatem podkreś lono w wyroku
NSA z 3.12.2019 r., że przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia
stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc najpierw „uprzednia
wykładnia przepisów odrębnych” regulujących przesłanki nakładania oraz wy-
mierzania administracyjnych kar pieniężnych14. Jak podnosi się w orzecznictwie
i doktrynie, przepisy działu IVa k.p.a. miały „za zadanie wypełnienie systemowej
luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administra-
cyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych”15.
Powyższe oznacza, że np. art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru kary ad-
ministracyjnej, obejmuje swoim zakresem jedynie administracyjne kary pieniężne
w rozumieniu art. 189b k.p.a. Ponadto w doktrynie zaznacza się, iż „przepisy działu
IVa nie statuują samodzielnej podstawy prawnej miarkowania administracyjnych
11
Wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, CBOSA.
12
Wyrok NSA z 24.02.2020 r., II OSK 3775/18, por. też wyrok z 29.01.2020 r., II OSK 3592/18 –
CBOSA. Taką argumentacją posłużono się w uzasadnieniu projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP VIII ka-
dencji, druk sejm. nr 1183, dostępne na stronach internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Se-
natu (http://www.senat.gov.pl). Por. także R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 1376.
13
Wyrok NSA z 19.06.2020 r., II OSK 142/20, CBOSA.
14
wyrok NSA z 3.12.2019 r., II OSK 3087/18, CBOSA; analogicznie wyrok NSA z 24.02.2020 r.,
II OSK 3775/18; por. też wyrok NSA z 29.01.2020 r., II OSK 3592/18, CBOSA.
15
Wyrok NSA z 14.07.2020 r., II OSK 943/20, CBOSA oraz A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaś-
kowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189.
i niejawnym: 20921293A3134306
kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych”16. Dodatkowo brak wyraźnych pod-

staw do rozciągnięcia w drodze analogii stosowania tych przepisów na inne po-
stacie sankcji administracyjnych17. Skoro bowiem np. art. 189d k.p.a. nie obejmuje
swoim zakresem normowania sankcji niepieniężnych, to jednak powstaje pytanie,
czy i w jakim zakresie można wskazane w nim dyrektywy wymiaru kary stosować
(np. w drodze ostrożnej analogii) do sankcji o charakterze mieszanym. W tym kon-
tekście warto zauważyć, że podkreśla się w nauce prawa, iż analogia może być stoso-
wana w takich przypadkach jedynie wyjątkowo – dla zwiększenia uprawnień pod-
miotów administrowanych (np. jednostki), „czyli wyłącznie z korzyścią dla nich”.
Należy przy tym pamiętać, że sposób sformułowania przepisów wprowadzających
sankcje administracyjne musi odpowiadać zasadzie okreś loności i zupełności,
a zatem w sposób komplety, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie zna-
miona czynu zagrożonego sankcją administracyjną18.
W świetle wyraźnego brzmienia art. 189a § 3 k.p.a. przepisy kodeksowe (z działu

IVa) dotyczące administracyjnych kar pieniężnych nie mają zastosowania w sprawach
nakładania lub wymierzania przez organ administracji publicznej kar na podstawie
przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, odpowiedzialności dyscypli-
narnej, porządkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
3. Zasady stosowania kar administracyjnych

3.1. Uwagi wprowadzające – standardy odpowiedzialności
w demokratycznym państwie prawa
W orzecznictwie wypracowano jednolite wymogi, którym powinna odpowiadać 190
konstrukcja kar administracyjnych, gdyż w demokratycznym państwie prawa nie-
16
A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-
-Sudyka, Warszawa 2019, komentarz do art. 189d, https://sip.lex.pl/#/commentary/587798474/595914/
knysiak-sudyka-hanna-red-kodeks-postepowania-administracyjnego-komentarz-wyd-ii?cm=UREL
ATIONS (dostęp: 12.01.2021 r.); zob. też A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 189d, https://sip.
lex.pl/#/commentary/587786043/583483/chroscielewski-wojciech-red-kmieciak-zbigniew-red-kodeks-
postepowania-administracyjnego-komentarz?cm=URELATIONS (dostęp: 13.01.2021 r.).
17
Chodzi tu o przypadki, w których ustawodawca przewiduje możliwość wymierzenia obu typów
sankcji jednocześnie, np. art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wpro-
wadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U.
z 2020 r. poz. 2080 ze zm.); szerzej na ten temat zob. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Przedaw-
nienie administracyjnych kar pieniężnych [w:] Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa
Profesora Jana Zimmermanna, red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019,
s. 311–326; por. też P. Sikora, Sankcja…, s. 538–539 oraz M. Wincenciak, Sankcje…, s. 93–113.
18
M. Śliwa-Wajda, O możliwości nakładania sankcji administracyjnych poprzez stosowanie prze-
pisów prawa materialnego w drodze analogii [w:] Prawo administracyjne dziś i jutro, red. J. Jagielski,
M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 214–218. Por. też powoływany tam J. Zimmermann, Motywy de-
cyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 66.
i niejawnym: 20921293A3134306
zbędne jest stosowanie pewnych standardów odpowiedzialności ustawowej19. Nie

było bowiem wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa przy stoso-
waniu sankcji administracyjnoprawnych niezbędne jest zastosowanie pewnych
standardów odpowiedzialności ustawowej. W świetle orzecznictwa sądów admi-
nistracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego przyjmowano zatem, że do sankcji
administracyjnych należy odpowiednio stosować niektóre zasady ponoszenia odpo-
wiedzialności za czyny zabronione wypracowane na gruncie prawa karnego20. Za-
sady te gwarantują bowiem właściwy poziom ochrony praw podmiotu, przeciwko
któremu prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia
sankcji21.
191 Sankcje administracyjne powinny być współmierne w stosunku do rodzaju

naruszenia. Choć oczywiście, aby mogły być skuteczne, muszą również być
nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada okreś
loności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja,
była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowią-
zującym akcie prawnym. Natomiast sama sankcja powinna być przewidziana
w akcie prawnym rangi ustawowej22 .
Według NSA wskazane wymogi konstrukcyjne mają podstawowe znaczenie

dla wykładni przepisów dotyczących kar administracyjnych. „Norma za-
grożona sankcją administracyjną musi być wykładana zgodnie z jej językowym,
literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie tej normy nie budzi wątpliwości. Nie jest
dopuszczalne przy interpretacji normy sankcyjnej stosowanie innego rodzaju wy-
kładni – celowościowej czy systemowej dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia
wykładni gramatycznej, treści danej normy”23.
Dodatkowo wśród standardów odpowiedzialności ustawowej wypracowanych

w orzecznictwie TK i NSA najdobitniej podkreśla się niedopuszczalność retroak-
tywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty
administracyjne. Wskazuje się, że nie można stosować przepisów o charakterze
19
Zob. A. Skoczylas [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Roz-
strzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287
i n. oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo.
20
A. Skoczylas, Sankcje…, s. 313–314, oraz A. Skoczylas [w:] Ustawa o ofercie publicznej i warun-
kach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach pu-
blicznych. Komentarz, red. T. Sójka, Warszawa 2010, s. 668–671 (na s. 668–669 w stopce tekstu – tzw.
żywej paginie błędnie wskazano autorstwo innej osoby).
21
Sporna jest w doktrynie prawa administracyjnego kwestia, czy nałożenie kary administracyjnej
powinno być zależne od winy podmiotu administrowanego – por. szerzej na ten temat Z. Kmieciak,
Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 177–178, oraz
A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009,
s. 50–58 oraz powołaną tam literaturę i orzecznictwo.
22
Zob. wyrok TK z 15.01.2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2, oraz Z. Kmieciak, Ogólne…,
s. 122–123, a także wyrok NSA z 18.12.2008 r., II GSK 526/08, CBOSA.
23
Wyrok NSA z 27.05.2009 r., II GSK 972/08, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
penalizującym zawartych w nowych unormowaniach (np. w ustawie o obrocie in-

strumentami finansowymi) do sytuacji, które miały miejsce jeszcze pod rządami
poprzedniej regulacji (np. ustawy o papierach wartościowych). Oznacza to, że na-
stępstwa prawne zdarzeń, z którymi związana jest określona dolegliwość, mających
miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, należy oceniać według tych norm
nawet, gdy w chwili dokonywania oceny obowiązują już nowe przepisy prawne24.
Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji „odnoszą się do wszel-
kich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie oby-
watela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji”. Powoduje to, że należy tu odpo-
wiednio „(tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie
pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym «Odpowiedzialności karnej podlega tylko
ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązu-
jącą w czasie jego popełnienia»”. Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szcze-
gółowe dyrektywy, a mianowicie „zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich
popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych” (co jest odpowiednikiem
„prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)” oraz „zakaz stosowania
sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów” (czyli np.
sankcji zawieszenia prawa wykonywania określonego zawodu, jest to odpowiednik
„prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)”25. Podobne wymogi wynikają z Reko-
mendacji nr R(91) Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji
administracyjnych, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy 13.02.1991 r.26
Ponadto podkreśla się, że zgodnie z zasadą ne bis in idem nie można ponownie 192
nałożyć kary na ten sam podmiot za popełnienie tego samego deliktu (bezprawia)
administracyjnego, chyba że wyraźny przepis szczególny stanowi inaczej. Takim
przepisem jest np. art. 97 ust. 4 ustawy o ofercie, dający KNF, w niektórych sytu-
acjach, możliwość wyznaczenia terminu ponownego wykonania obowiązku lub do-
konania czynności wymaganej przepisami, których naruszenie było podstawą nało-
żenia kary pieniężnej. W razie bezskutecznego upływu tego terminu Komisja może
powtórnie wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. W decyzji o nałożeniu kary
KNF może wyznaczyć termin ponownego wykonania obowiązku lub dokonania
czynności wymaganej przepisami, których naruszenie było podstawą zastosowania
24
Zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., II GSK 487/09, CBOSA. Dodatkowo należy zauważyć, że
według Trybunału Konstytucyjnego np. „art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie z 2005 r. przewiduje stoso-
wanie specyficznego rodzaju sankcji administracyjnych, polegających na czasowym lub trwałym za-
kazie wykonywania zawodu przez doradców inwestycyjnych. Nadawanie im mocy wstecznej jest więc
niedopuszczalne z dwóch powodów, wskazywanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Po
pierwsze, zastosowanie tych sankcji jest formą nadzoru administracyjnego nad wykonywaniem tej
profesji, a więc sferą podporządkowania jednostek władzy państwowej. Po drugie, postępowanie ad-
ministracyjne w sprawie odpowiedzialności doradców inwestycyjnych ma charakter represyjny, skoro
utrata lub zawieszenie prawa do wykonywania zawodu niewątpliwie stanowią dolegliwość dla osób
wykonujących ten zawód” – wyrok TK z 12.05.2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5, poz. 65.
25
Wyrok TK z 12.05.2009 r., P 66/07.
26
Zob. szerzej na ten temat M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa
Prof. zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 651–659.
i niejawnym: 20921293A3134306
sankcji27. Omawiany przepis zbliża więc wskazaną karę administracyjną do sankcji

o charakterze egzekucyjnym, ponieważ mają one na celu przymuszenie wskazanych
podmiotów do określonego zachowania w trakcie postępowania nadzorczego, a po-
nadto mogą być nakładane wielokrotnie – nie ma tu zastosowania znana z prawa
karnego zasada ne bis in idem28.
Należy pamiętać, że samo stwierdzenie w unormowaniach z zakresu materialnego

prawa administracyjnego (zob. np. art. 11 ustawy z 29.07.2005 r. o nadzorze nad
rynkiem kapitałowym29), że określony organ może nakładać kary administra-
cyjne, nie daje temu organowi żadnych uprawnień do władczego oddziaływania
na nadzorowane podmioty30. Jak trafnie zauważono w orzecznictwie: „działanie
na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze
elementy: ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do
prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa
materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu
sprawy. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na pod-
stawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej
w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jedno-
stronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności
sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a.” czy też z przepisów o charakterze
procesowym zawartych w ustawach regulujących określone zagadnienia z zakresu
materialnego prawa administracyjnego, „lecz podstawę do wydania decyzji trzeba
wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego”31.
W tym celu omawiany organ musi być wyposażony w konkretnie umocowane
w ustawie środki nadzorcze (np. możliwość zastosowania kar pieniężnych) okreś
lone w odrębnych przepisach32.
Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naru-

szona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny
w powszechnie obowiązującym akcie prawnym. Natomiast sama sankcja powinna
27
A. Skoczylas [w:] Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finanso-
wych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Komentarz, red. T. Sójka, War-
szawa 2010, s. 679–670.
28
Por. Z. Leoński, O istocie…, s. 356 oraz J. Jendrośka, Kary administracyjne [w:] Księga Jubile-
uszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego
i ochrony środowiska, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 51.
29
Ustawa 29.07.2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Dz.U. z 2020 r. poz. 1400 ze zm.
30
Zob. szerzej na ten temat J. Maciejewski, Nadzór państwowy nad rynkiem finansowym [kontekst
ochrony praw jednostki] [w:] Jednostka a państwo na przestrzeni wieków, red. J. Radwanowicz-Wan-
czewska, P. Niczyporuk, K. Kuźmicz, Białystok 2008, s. 143 i n.
31
Wyrok WSA w Warszawie z 14.08.2007 r., VI SA/Wa 986/07, LEX nr 374781.
32
W założeniu te unormowania miały zmierzać do systemowego ujednolicenia i uporządko-
wania przepisów regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego w sposób zgodny z regulacjami
prawa wspólnotowego oraz spełniający wymogi dotyczące realizacji celów Strategii rynku kapitało-
wego, Agenda Warsaw City 2010 – zob. szerzej: IV kadencja, druk sejm. nr 3970, oraz wyrok NSA
z 4.04.2008 r., II GSK 218/08, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
być przewidziana w akcie prawnym rangi ustawowej33. Według NSA wskazane

wymogi konstrukcyjne mają podstawowe znaczenie dla wykładni przepisów doty-
czących kar administracyjnych. „Norma zagrożona sankcją administracyjną musi
być wykładana zgodnie z jej językowym, literalnym brzmieniem, jeżeli znaczenie
tej normy nie budzi wątpliwości. Nie jest dopuszczalne przy interpretacji normy
sankcyjnej stosowanie innego rodzaju wykładni – celowościowej czy systemowej
dla uzyskania innej, niż to wynika z użycia wykładni gramatycznej, treści danej
normy”34.
Kolejną niezwykle ważną kwestią jest ustalenie, czy nałożenie kary administracyjnej 193
zależne jest od winy podmiotu administrowanego. Niektórzy przedstawiciele nauki
prawa i część orzecznictwa sądowego wyrażali pogląd, że podmiot administrowany
ponosi odpowiedzialność za każde działanie, które może mu być przypisane, i jest to
odpowiedzialność obiektywna i nie ogranicza jej brak zawinienia35. Pod wpływem
orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się jednak pogląd, według któ-
rego podmiot będący adresatem zarzutów powinien „mieć możliwość obrony i wy-
kazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie
ponosi odpowiedzialności”36.
Kary administracyjne powinny być nakładane przez organ nadzoru w drodze de- 194
cyzji administracyjnej. Powoduje to bowiem, że podmiot ukarany objęty jest środ-
kami ochrony procesowej poprzez gwarancje przewidziane w Kodeksie postępo-
3.2. Reguły intertemporalne. Stosowanie kary względniejszej

dla sprawcy
Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjego obowiązuje zasada
stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa admi-
nistracyjnego skutkującego zastosowaniem sankcji administracyjnej (art. 189c
k.p.a.)37.
33
Zob. wyrok TK z 15.01.2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1, poz. 2 oraz Z. Kmieciak, Ogólne…,
s. 122–123, a także wyrok NSA z 18.12.2008 r., II GSK 526/08, CBOSA.
34
35
Np. P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, Warszawa 1999, s. 183; E. Bojanowski, J. Lang,
Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 178 oraz wyrok NSA z 6.01.1987 r.,
IV SA 667/86, ONSA 1987/1, poz. 6; wyrok NSA z 4.09.1986 r., IV SA 358/86, ONSA 1986/2, poz. 47.
36
Uchwała TK z 1.03.1994 r., U 7/93, OTK 1994/1, poz. 5; na orzeczenie to powołuje się też
Z. Kmieciak, Postępowanie…, s. 177–178.
37
Taką nazwą tej zasady posłużono się w uzasadnieniu projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja,
druk sejm. nr 1183, dostępne na stronach internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu
(http://www.senat.gov.pl).
i niejawnym: 20921293A3134306
Nowe reguły intertemporalne38 dotyczące kar pieniężnych określone w Kodeksie

postępowania administracyjnego wprowadziły zatem możliwość stosowania za-
sady lex mitior retro agit, a także zasady lex severior retro non agit39, w procesie
ich wymierzania40. Zgodnie z tymi zasadami (podobnie do regulacji prawnokar-
nych – np. art. 4 k.k.) „w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie
administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopeł-
nienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę
nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona
względniejsza dla strony”41. Przepis ten zawiera normy prawa międzyczasowego,
„które obejmują reguły zawarte w normie materialnego prawa administracyj-
nego, przewidującej nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku,
gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obo-
wiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu
ma być nałożona kara”42 . Odnosi się on do sytuacji, w której nastąpiła zmiana
prawa bez ustanowienia odmiennych przepisów intertemporalnych w ustawie
szczególnej. W istocie rzeczy unormowania kodeksowe dotyczące kwestii zasad
nakładania (w tym miarkowania) kar pieniężnych mają charakter materialno-
prawny, a nie procesowy.
195 Oceny względności należy „dokonywać nie na płaszczyźnie abstrakcyjnej,

poprzez samo porównanie treści aktów prawnych, lecz poprzez precyzyjne
ustalenie okoliczności popełnienia deliktu z uwzględnieniem dolegliwości natury
prawnej wynikających z zastosowania tego aktu prawnego. Pomocny w tym może
być test polegający na wykonaniu dwóch działań: przy uwzględnieniu całego
konkretu sprawy i całego stanu prawnego ocenić stan faktyczny według nowej
ustawy, następnie według ustawy dawnej; a wtedy ujawni się z miejsca, czy dawna
ustawa jest względniejsza (korzystniejsza) dla podmiotu administrowanego, czy
też nie. Porównanie konkurujących aktów prawnych musi mieć charakter komplek-
sowy i uwzględniać wszystkie ujemne konsekwencje zastosowania aktu prawnego
w danej sprawie. Ocenie powinny podlegać przepisy starego i nowego aktu praw-
38
W niniejszym opracowaniu wykorzystano niektóre wyniki badań A. Skoczylasa, opublikowane
w rozdziale pt. Zagadnienia międzyczasowe w prawie administracyjnym [w:] Problematyka…, red. J. Mi-
kołajewicz, Warszawa 2015, s. 241–300, oraz R. Hauser, A. Skoczylas, Kwestia stosowania ustawy względ-
niejszej dla sprawcy deliktu administracyjnego na gruncie unormowań Kodeksu postępowania administra-
cyjnego [w:] Idea kodyfikacji w nauce prawa administracyjnego procesowego. Księga pamiątkowa Profesora
Janusza Borkowskiego, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2018, s. 85–93.
39
To znaczy „ustawa surowsza nie działa wstecz” – M. Jabłoński, Problemy intertemporalne stoso-
wania sankcji administracyjnych [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki,
40
Zob. W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003,
s. 489–491.
41
Zob. uzasadnienie projektu ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP VIII kadencji, druk sejm. nr 1183, dostępne
na stronach internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl).
42
R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser,
M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 1241.
i niejawnym: 20921293A3134306
nego, określające rodzaj i wysokość sankcji administracyjnej, przesłanki podmio-

towe popełnienia deliktu, takie jak ustalenie zasad odpowiedzialności”43.
Jeżeli jednak po dokonaniu odpowiednich zabiegów interpretacyjnych nie jest jasne,

która z dwóch kolidujących ustaw przewiduje korzystniejsze dla sprawcy deliktu
administracyjnego rozstrzygnięcie, należy stosować nową ustawę. Tak samo postę-
pujemy „w sytuacji, gdy ewentualne rozstrzygnięcia podjęte na podstawie ustawy
poprzedniej i nowej są identyczne”44.
Nadal w polskim systemie prawnym istnieje jednak problem ewentualnego stoso-

wania ustawy względniejszej w przypadku nakładania kar o innym charakterze niż
pieniężny. Jak już wskazywano, wśród standardów odpowiedzialności ustawowej
wypracowanych w orzecznictwie istotne znaczenie ma niedopuszczalność retroak-
tywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty ad-
ministracyjne45. Kwestia niedopuszczalności retroaktywnego stosowania uregulowań
wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne nie wyczerpuje pro-
blematyki intertemporalnych zagadnień sankcji administracyjnych46, a w wielu przy-
padkach sądy administracyjne wskazywały, że dla oceny deliktu administracyjnego
miarodajny jest stan prawny z daty jego popełnienia. W tym przypadku powoływano
się na nurt orzeczniczy odwołujący się do koncepcji tzw. zdarzeń momentalnych47.
W tym zakresie w orzecznictwie48 wskazywano, że „na gruncie przepisów dotyczą-
cych sankcji administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania wywodząca
się z prawa karnego reguła lex mitior retro agit49. Zaznaczano, że obowiązuje ona w tej
43
Uchwała NSA z 19.10.2015 r., II OPS 1/15, CBOSA oraz powoływany tam M. Wincenciak,
Sankcje…, s. 162–163. Podobnie R. Stankiewicz [w:] Kodeks…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 1241.
44
W. Wróbel, Zmiana…, s. 492.
45
A. Skoczylas, Sankcje…, s. 313−326.
46
Autor ten wskazuje, że można rozważać (stosowane niekiedy przez prawodawcę) różne warianty
wymierzania sankcji administracyjnych w oparciu o normy obowiązujące: w chwili zawiązania stosunku
administracyjnego (popełnienia deliktu); „wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ
w sprawie popełniania deliktu i powiadomienia o wszczęciu podmiotu; stwierdzenia popełnienia de-
liktu; orzekania przez organ I instancji o sankcji administracyjnej wobec podmiotu dopuszczającego
się deliktu administracyjnego; orzekania przez organ wyższej instancji, w przypadku złożenia środka
zaskarżenia przez podmiot ukarany sankcją administracyjną; orzekania przez sąd o zgodności z prawem
wymierzonej podmiotowi sankcji administracyjnej” – M. Wincenciak, Sankcje…, s. 163–164.
47
Zgodnie z zasadą „stosowania prawa właściwego w chwili zaistnienia zdarzenia (tempus regit
actum) do zdarzeń «momentalnych», które doprowadziły do ukształtowania się danego stosunku
prawnego”, A. Skoczylas, Zagadnienia międzyczasowe w prawie administracyjnym [w:] Problema-
tyka…, s. 273−278.
48
Kwestię tę rozważano w kontekście rozstrzygnięcia, czy dopuszczalne jest nałożenie kary pie-
niężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po dro-
gach krajowych w sytuacji, gdy w dniu przeprowadzania kontroli obowiązywały przepisy przewidu-
jące sankcję za wspomniane zachowanie, natomiast w chwili wydawania decyzji przepisy te już nie
obowiązywały, a jednocześnie ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych obowiązujących
w tym zakresie – zob. wyrok NSA z 10.10.2012 r., II GSK 1354/11, CBOSA.
49
Stanowisko takie opierało się na koncepcji, w świetle której jeżeli w sprawie dotyczącej odpo-
wiedzialności administracyjnoprawnej mamy do czynienia ze zdarzeniem prawnym, które zaistniało
jako zdarzenie zamknięte i zakończone pod rządami dawnego prawa, to skutki tego zdarzenia muszą
być oceniane zgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego zaistnienia, czyli zgodnie z zasadą „sto-
i niejawnym: 20921293A3134306
dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znaj-

duje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego50.
196 W orzecznictwie odwoływano się także do zasady aktualności51, w świetle której

organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu
orzekania. W takiej sytuacji istotny jest jednak także problem, jak powinien postąpić
sąd administracyjny, gdy nie obowiązuje „już norma prawna stanowiąca, że określone
zdarzenie jest deliktem administracyjnym, jak również norma ustanawiająca sankcję
za ten delikt”52. „W obecnej regulacji fakt uchylenia aktu prawnego ustanawiającego
delikt i sankcję na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie daje podstaw
uchylenia sankcji. Skoro jednak ustawodawca odstąpił od penalizowania określonych
stosunków społecznych, to pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia o zastoso-
waniu sankcji jest nieuzasadnione”. Autor ten zastrzega jednak, że pogląd ten można
uznać jedynie za wniosek de lege ferenda, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż kon-
trola administracji publicznej przez sądy administracyjne sprowadza się do badania
zgodności rozstrzygnięć administracji publicznej ze stanem prawnym i faktycznym
obowiązującym w dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia organu53. Wydaje się,
że w takim przypadku konieczne jest orzekanie przez sądy administracyjne bezpo-
średnio na podstawie norm konstytucyjnych, tak „aby w jak największym zakresie
zminimalizować ułomności ochrony gwarantowanej stronie w postępowaniu admini-
stracyjnym względem postępowań sądowo-karnych (w szerokim znaczeniu)”54. Przy
rekonstruowaniu określonych zasad-norm orzekania sąd administracyjny powinien
pełnić bowiem funkcję korygującą w stosunku do niedoskonałego tekstu ustawy (nie
zmieniając jednak ustawy pod pozorem dokonywania jej wykładni)55.
sowania prawa właściwego w chwili zaistnienia zdarzenia (tempus regit actum) do zdarzeń «momen-
talnych», które doprowadziły do ukształtowania się danego stosunku prawnego” – zob. wyrok NSA
z 6.03.2013 r., II GSK 2385/11, oraz wyrok NSA z 21.11.2013 r., II GSK 1186/12, CBOSA.
50
Wyrok NSA z 10.10.2012 r., II GSK 1354/11; podobnie wyrok NSA z 28.06.2011 r., II GSK 674/10,
oraz wyrok NSA z 22.05.2012 r., II GSK 860/11, CBOSA.
51
Szerzej na temat tej zasady zob. np.: M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne,
Warszawa 2011, s. 536; J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporal Issues in Administrative Law and
Concept of Retroactivity in Law, „Archiwum Filozofii Prawa i Filozofii Społecznej” 2012/1, s. 51–68,
oraz J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Problem konstytucyjności prawa intertemporalnego w procesie jego
administracyjno-sądowego stosowania, ZNSA 2015/2, s. 43–57.
52
M. Wincenciak, Sankcje…s. 164. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na raczej odosobniony
pogląd M. Jabłońskiego, że deregulacja w znaczeniu uchylenia określonego obowiązku „będącego tre-
ścią normy sankcjonowanej” nie powinna powodować automatycznej „konieczności zaniechania przez
organ administracji publicznej wymierzania sankcji administracyjnej”; M. Jabłoński, Problemy…,
s. 621–622. Omawiany Autor powołuje się przy tym na wyniki badań W. Wróbla (prowadzonych na
gruncie prawa karnego) – zob. W. Wróbel, Zmiana…, s. 300.
53
M. Wincenciak, Sankcje…, s. 165; zob. też M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie ad-
ministracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2011, s. 273.
54
W. Sawczyn, Sąd administracyjny jako gwarant ochrony praw strony postępowania w przed-
miocie wymierzania sankcji administracyjnych [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka,
M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 655.
55
R. Hauser, A. Skoczylas, Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu
egzekucyjnym w administracji [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a.,
red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 231–232.
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy zgodzić się z postulatami wskazującymi na potrzebę uchylenia orzeczeń

(zwykle decyzji administracyjnych) organu administracji, na podstawie których
wymierzono sankcje, oraz ewentualne przerwanie procesu wymierzenia kary. Za-
sadnie bowiem zauważa się w nauce prawa, że: „Nie wydaje się uzasadnione, by
z punktu widzenia funkcji administracji oraz funkcji sankcji administracyjnych
należało utrzymywać obowiązek wykonania sankcji administracyjnej orzeczonej
aktem administracyjnym, który nie ma już podstawy w obowiązującym prawie”56.
3.3. Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej

W przypadku wielu deliktów (np. określonych w omawianych przepisach ustawy
o obrocie instrumentami finansowymi) przy skonkretyzowaniu wysokości nało-
żonej kary organ ma tzw. luz decyzyjny, co pozwala na zwiększenie elastyczności
stosowanych przepisów prawa57.
W wielu przypadkach „jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie

można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia
prawa stanowi wielkość ocenną”58 . Ustawodawca posługuje się tu konstrukcją
uznania administracyjnego i pozostawia organowi znaczny zakres władzy dys-
krecjonalnej.
Wynika to zarówno z nieostrości użytych w tym przepisach przesłanek, jak 197

i z wprowadzenia instytucji uznania administracyjnego przez użycie w przepisach
np. zwrotu „organ może”. Organ administracji ma zatem często możliwość, na pod-
stawie upoważnienia udzielonego przez ustawę, wyboru właściwego (optymalnego)
jego zdaniem rozstrzygnięcia. Organ ten powinien mieć jednak na względzie interes
społeczny i słuszny interes obywateli (zgodnie z art. 7 k.p.a.). Pamiętając wszakże
również o zasadach proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8
§ 1 k.p.a.). W takim przypadku kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu
kary będzie polegała na zbadaniu, czy organ nie przekroczył prawnie zakreślonych
granic uznania i czy „nie dopuścił się ekscesu administracyjnego przez urucho-
mienie zbyt surowej sankcji”, poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej za-
wierającej sankcję (dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy
prawnej), nie naruszył obowiązującej procedury59.
Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze przed wprowadzeniem działu IVa do

k.p.a. podkreślał, że kara administracyjna (zwykle jest to kara pieniężna) po-
56
M. Wincenciak, Sankcje…, s. 165; podobnie D. Korczyński, Następstwa uchylenia przepisów
przewidujących sankcję administracyjną, PPH 2009/11, s. 46–48.
57
M. Dyl, Środki nadzoru na rynku kapitałowym, Warszawa 2012, s. 144.
58
59
Zob. Z. Kmieciak, Ogólne…, s. 127–128; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna,
Toruń 1994, s. 107–109.
i niejawnym: 20921293A3134306
winna być „karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia prawa i odpowia-

dającą wymogom celowości”. Dodatkowo „dla spełnienia swych celów powinna
stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do
możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia
prawa”60. W związku z oparciem zasad wymiaru kar administracyjnych na poję-
ciach nieostrych podkreśla się szczególne znaczenie obowiązku „rzetelnego uza-
sadnienia decyzji przez organ administracji decydujący w przedmiocie nałożenia
kary”61.
198 Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji pu-

blicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony
życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony
ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz
czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania za-
kazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie za-
kazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo
skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna
kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naru-
szenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą admini-
stracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Należy pamiętać, że art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru kary admi-
nistracyjnej obejmuje swoim zakresem jedynie administracyjne kary pieniężne
w rozumieniu art. 189b k.p.a., a zatem brak wyraźnych podstaw do rozciągnięcia
w drodze analogii stosowania tych przepisów na inne postacie sankcji administra-
cyjnych62.
60
Wyrok NSA z 8.09.1999 r., III SA 7707/98. Podobnie na gruncie art. 189d k.p.a. P. Przybysz
[w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2019, art. 189d.
https://sip.lex.pl/#/commentary/587751290/597708/przybysz-piotr-marek-kodeks-postepowania-admi
nistracyjnego-komentarz-aktualizowany?cm=URELATIONS (dostęp: 13.01.2021 r.).
61
P. Iżycki, Wpływ nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego na instytucję material-
nych kar administracyjnych, „Administracja” 2017/3, s. 156–177.
62
Chodzi tu np. o przypadki, w których ustawodawca przewiduje możliwość wymierzenia obu
typów sankcji jednocześnie, np. art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i wa-
runkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach pu-
blicznych; szerzej na ten temat zob. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Przedawnienie…, s. 311–326;
por. też P. Sikora, Sankcja…, s. 538–539 oraz M. Wincenciak, Sankcje…, s. 93–113.
i niejawnym: 20921293A3134306
Ponadto „przepisy działu IVa nie statuują samodzielnej podstawy prawnej

miarkowania administracyjnych kar pieniężnych bezwzględnie oznaczo-
nych”63.
3.4. Odstąpienie od ukarania, siła wyższa, ulgi w wykonaniu

administracyjnej kary pieniężnej
W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyż- 199
szej, strona nie podlega ukaraniu (art. 189e k.p.a.). Użyte w Kodeksie postę-
powania administracyjnego pojęcie siły wyższej (vis maior) nie jest kategorią zdefi-
niowaną w prawie pozytywnym64.
Według orzecznictwa NSA „stanowi ona przypadkowy czynnik zewnętrzny,

nadzwyczajny, niezależny od woli człowieka, któremu nie można zapobiec,
np. śnieżyca, powódź, nagła ciężka choroba, czy wojna lub zamieszki”65. Dodat-
kowo podkreśla się, że okoliczności, mające charakter siły wyższej (vis maior), to
zdarzenia nie do uniknięcia, nad którymi człowiek nie panuje i których nie mógł
przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności66. W tym kontekście powoły-
wany jest również dorobek sądownictwa europejskiego67. Oczywiście także i w tym
przypadku podnosi się, że przy ocenie zaistnienia „siły wyższej” należy wziąć pod
uwagę element obiektywny, odnoszący się do natury samego zdarzenia, oraz ele-
ment subiektywny odnoszący się do standardu wymaganej staranności68.
„Element obiektywny podkreśla, że zdarzenie powoływane przez stronę musi być 200
anormalne, nieprzewidywalne i mieścić się poza zakresem jego kontroli. Element
subiektywny dotyczy stawianych wymogów w odniesieniu do należytej staranności.
Nie oznacza to jednak, że podmiot zobowiązany musi podjąć wszelkie możliwe
środki, aby uniknąć samego zdarzenia lub jego skutków”, lecz musi przedsięwziąć
działania, których należy oczekiwać od strony starannej i rozsądnej. Charakter nad-
63
A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Kny-
siak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189d, https://sip.lex.pl/#/commentary/587798474/595914/knysiak-
sudyka-hanna-red-kodeks-postepowania-administracyjnego-komentarz-wyd-ii?cm=URELATIONS
(dostęp: 12.01.2021). Zob. też A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189d, https://sip.lex.pl/#/commen-
tary/587786043/583483/chroscielewski-wojciech-red-kmieciak-zbigniew-red-kodeks-postepowania-
administracyjnego-komentarz?cm=URELATIONS (dostęp: 13.01.2021).
64
R. Stankiewicz [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, red. M. Wierz-
bowski, Warszawa 2019, s. 286.
65
66
Wyrok NSA z 6.03.2012 r., II GSK 71/11 oraz wyrok NSA z 5.11.2020 r., II GSK 715/20 – CBOSA.
67
Zob. wyrok NSA z 29.05.2020 r., I GSK 1576/19, LEX nr 3047201; por. A. Kastelik-Smaza, Epi-
demia COVID-19 jako siła wyższa w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
EPS 2020/5, s. 30–41.
68
Zob. M. Sobczyk, Pojęcie siły wyższej (force majeure) w orzecznictwie Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości, KPP 2001/4, s. 88–99.
i niejawnym: 20921293A3134306
zwyczajny i nieprzewidywalny mają działania sił przyrody, ale w niektórych sytu-

acjach „podmiot zobowiązany nie ma też żadnej kontroli nad zdarzeniami mają-
cymi charakter aktów władzy”69.
201 W Kodeksie postępowania administracyjnego określono również przypadki, w któ-

rych organ administracji publicznej, w drodze decyzji, powinien odstąpić od na-
łożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu. Dotyczy to
przypadków, w których waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała
naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została
uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ
administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie
lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestęp-
stwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona ad-
ministracyjna kara pieniężna.
Jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona admini-
stracyjna kara pieniężna, to także w innych niż powyższe przypadkach organ może
w drodze postanowienia wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów
potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właś ciwych
podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powia-
domienia. Jeżeli w takim przypadku strona przedstawiła dowody potwierdzające
wykonanie postanowienia, to organ odstępuje od nałożenia administracyjnej kary
pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu (art. 189f § 1–3 k.p.a.).
Organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na

wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym
lub ważnym interesem strony, może także udzielić ulg w wykonaniu tej sankcji
przez: odroczenie terminu jej wykonania lub rozłożenie na raty; odroczenie ter-
minu wykonania kary zaległej lub rozłożenie jej na raty; umorzenie kary w ca-
łości lub części; umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części. Szczególne
zasady udzielania ulg dotyczą stron prowadzących działalność gospodarczą
(zob. art. 189k k.p.a.).
69
Wyrok NSA z 29.05.2020 r., I GSK 1576/19, LEX nr 3047201. Por. też wyrok TS z 29.09.1998 r.,
C-263/97, The Queen v. Intervention Board For Agricultural Produce, Ex Parte First City Trading Ltd
I Inni, ECR 1998/9, poz. I-5537. Zob. również W. Borysiak, Działanie Państwa jako siła wyższa pro-
wadząca do wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów przedawnienia i zasiedzenia,
PS 2010/5, s. 83–107.
i niejawnym: 20921293A3134306
4. Przedawnienie nałożenia i egzekucji administracyjnej

kary pieniężnej
4.1. Konstrukcja przedawnienia kar administracyjnych
W Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano terminy przedawnienia 202
zarówno nałożenia, jak i egzekucji kar pieniężnych (art. 189g § 1 i 3)70. Przed wpro-
wadzeniem omawianych unormowań tylko w niektórych ustawach o charakterze
szczególnym dochodziło do wprowadzenia instytucji przedawnienia nałożenia lub
wykonywania różnego typu sankcji o charakterze administracyjnym (np. opłaty do-
datkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania71 czy kary pieniężnej
w prawie bankowym72). W tych przypadkach zwykle ustawodawca pozostawił
w mocy odrębne unormowania dotyczące przedawnienia. Jest to o tyle istotne,
że unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących przedaw-
nienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie stosuje się do spraw, w przy-
padku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można
wszcząć postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub
stwierdzenia naruszenia prawa, w następstwie którego może być nałożona admini-
stracyjna kara pieniężna (art. 189g § 2).
Ustanowiony został jeden, 5-letni termin przedawnienia administracyjnych 203

kar pieniężnych (zob. art. 189g § 1 i § 3 k.p.a.). W stosunku do nałożenia kary
administracyjnej jego bieg został uzależniony od dnia naruszenia prawa albo wy-
70
W niniejszym podrozdziale wykorzystano wyniki badań opublikowane w pracy: R. Hauser,
W. Piątek, A. Skoczylas, Przedawnienie…, s. 311–326.
71
Zgodnie z art. 40d ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470
ze zm.) obowiązek uiszczenia: opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania
(art. 13f ust. 1), opłaty za zajęcie pasa drogowego (zob. art. 40 ust. 3) oraz kar pieniężnych z tytułu na-
ruszeń ujawnionych w wyniku kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (zob. art. 13k
ust. 1 i 2), kar pieniężnych za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi
lub o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdu oraz za
użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu zarządcy drogi (zob. art. 29a ust. 1 i 2) oraz
kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu
zajęcia określonego w zezwoleniu lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu (zob. art. 40
ust. 12) przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub
kary powinny zostać uiszczone.
72
Zob. art. 141 ust. 2 pr. bank., który przy karze pieniężnej do wysokości 21 312 000 zł (nakładanej
na członków zarządu banku) przewiduje stosunkowo krótki termin przedawnienia: „Kara nie może
być nałożona, jeżeli od uzyskania przez nadzór bankowy wiadomości o czynie określonym w ust. 1
upłynęło więcej niż 6 miesięcy albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 2 lata”. Przykładem
takiej regulacji jest również art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z 29.11.2000 r. – Prawo atomowe (Dz.U. z 2021 r.
poz. 623 ze zm.), który wskazuje, że nie można nałożyć kary pieniężnej, jeżeli od dnia popełnienia
czynu upłynęło 5 lat, a nałożonej już kary pieniężnej nie pobiera się po upływie 5 lat od dnia wydania
ostatecznej decyzji w tej sprawie (tj. o nałożeniu kary). Szerzej na ten temat zob. E. Kruk, Sankcja
administracyjna, Lublin 2013, s. 129–130. Zob. także art. 96 ust. 7 ustawy z 29.07.2005 r. o ofercie
publicznej i warunkach wprowadzenia instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz
o spółkach publicznych.
i niejawnym: 20921293A3134306
stąpienia skutków jego naruszenia, a odniesieniu do egzekucji – od dnia, w którym

kara powinna zostać wykonana. W kolejnych przepisach unormowano problematykę
zawieszenia oraz przerwy biegu przedawnienia. O ile w sytuacji zawieszenia termin
przedawnienia biegnie dalej po ustaniu zaistniałej przeszkody, o tyle w razie przerwy
biegnie on od początku od wskazanego przez ustawodawcę dnia, w zależności od
rodzaju zdarzenia, którym został on spowodowany. Bieg terminu przedawnienia na-
łożenia administracyjnej kary pieniężnej przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po
przerwaniu biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej
biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postano-
wienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego. Jeżeli ogłoszenie
upadłości strony nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia nało-
żenia administracyjnej kary pieniężnej, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia
następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu lub umo-
rzeniu postępowania upadłościowego (art. 189h § 1–3).
204 Rozpoczęcie biegu przedawnienia zostało uzależnione od sposobu ujaw-

nienia się popełnionego deliktu administracyjnego.
Jeżeli następuje ono z momentem jego popełnienia, miarodajny pozostaje dzień na-
ruszenia prawa73. Gdy jednak ujemne skutki deliktu rozumiane obiektywnie pod-
legają ujawnieniu po upływie określonego czasu, bieg przedawnienia rozpoczyna się
od dnia ich wystąpienia74. Sensem wyróżnienia tych ostatnich pozostaje późniejsze
ujawnienie się negatywnych skutków danego deliktu administracyjnego, co wywiera
bezpośredni wpływ na bieg terminu przedawnienia. Konsekwencją takiego uregu-
lowania jest prawdopodobieństwo, że rozpoczęcie analizowanego terminu nastąpi
w znacznej odległości czasowej od popełnienia deliktu. Nie została w tej materii
ustalona jakakolwiek granica temporalna dla inauguracji terminu przedawnienia.
Bieg przedawnienia wykonania administracyjnej kary pieniężnej jest liczony od

dnia, w którym kara powinna być uiszczona (art. 189g § 3 k.p.a). Bieg terminu
przedawnienia rozpoczyna się w tym wypadku od dnia wykonalności decyzji, co
następuje wraz z nadaniem jej cechy ostateczności75, względnie z dniem nadania
73
Przykładowo bieg terminu przedawnienia będzie rozpoczynał się od dnia wycięcia drzewa lub
krzewu przez właściciela nieruchomości bez wymaganego zezwolenia – zob. art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy
z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), dalej: u.och.przyr.
74
Tytułem przykładu skutki zniszczenia drzewa lub krzewu, o którym stanowi art. 88 ust. 1
pkt 3 u.och.przyr., mogą ujawnić się po upływie dłuższego okresu czasu. Dlatego już w art. 88 ust. 4
u.och.przyr. ustanowiony został mechanizm 5-letniego odroczenia płatności kary. Istnienie tej re-
gulacji nie wyklucza jednak samego biegu terminu przedawnienia jej wymiaru, o którym stanowi
art. 189g § 1 k.p.a. Poza tym ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy stopień zniszczenia drzewa nie
wyklucza zachowania jego żywotności. Nie dotyczy on sytuacji, gdy warunek ten nie jest spełniony.
75
Nadanie decyzji cechy ostateczności prowadzi do utrwalenia skonkretyzowanych aktem admi-
nistracyjnym materialnoprawnych stosunków administracyjnych, zmierzając do nadania im mocy
wiążącej w czasie. Zob. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 101;
W. Piątek, Aksjologiczne podstawy trwałości decyzji administracyjnej w czasie [w:] Aksjologia prawa
administracyjnego, t. 1, red. J. Zimmermann, Warszawa 2017, s. 1034–1035.
i niejawnym: 20921293A3134306
decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie egze-

kucyjne, z wyjątkiem przypadków jego umorzenia, kończy się wówczas, gdy osią-
gnięty został cel egzekucji w postaci całkowitej realizacji obowiązku76. Jeżeli ma on
naturę pieniężną, wykonaniem tym jest zapłata całej dochodzonej kwoty, łącznie
z kosztami egzekucyjnymi.
4.2. Przesłanki zawieszenia i przerwy biegu terminu

przedawnienia
Dla funkcjonowania instytucji przedawnienia w obrocie prawnym równie 205
istotne znaczenie co terminy mają podstawy przerwy oraz zawieszenia jego
biegu.
W stosunku do administracyjnych kar pieniężnych zostały one uregulowane

w art. 189h k.p.a. oraz art. 189j k.p.a.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpo-

czyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem: wniesienia środka zaskarżenia
od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyj-
nego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia
w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej; wniesienia żądania ustalenia przez
sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa; doręczenia
zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.
Natomiast termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpo- 206

czyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu: uprawomoc-
nienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do
rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej,
albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, od-
dalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku
i orzeczenia co do istoty sprawy; uprawomocnienia się orzeczenia lub ogłoszenia pra-
womocnego orzeczenia sądu powszechnego w sprawie ustalenia istnienia lub nieist-
nienia stosunku prawnego lub prawa; zakończenia postępowania zabezpieczającego
w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Istotne znaczenie ma również bieg terminów przedawnienia egzekucji administra- 207

cyjnej kary pieniężnej. Bieg ten przerywa ogłoszenie upadłości strony. Po prze-
rwaniu biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się
postanowienia o zakończeniu lub umorzeniu postępowania upadłościowego. Jeżeli
76
Do jego zakończenia nie jest wymagane wydanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego.
Zob. W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, RPEiS 2016/1, s. 143.
i niejawnym: 20921293A3134306
ogłoszenie upadłości strony nastąpiło przed rozpoczęciem biegu terminu przedaw-

nienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, bieg tego terminu rozpoczyna się
od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o zakończeniu
lub umorzeniu postępowania upadłościowego.
208 Natomiast bieg terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej

nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega przerwaniu z dniem: zastosowania środka eg-
zekucyjnego, o którym zobowiązany został zawiadomiony; doręczenia zarządzenia
zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Należy też podkreślić, że bieg terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej
kary pieniężnej rozpoczyna się, a po przerwaniu biegnie na nowo, od dnia następu-
jącego po dniu, w którym: zastosowano środek egzekucyjny, o którym zobowiązany
został zawiadomiony; doręczono zarządzenie zabezpieczenia w trybie przepisów
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
209 W tym kontekście warto skupić uwagę na najbardziej kontrowersyjnej podstawie

przerwania biegu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej w po-
staci zastosowania środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany zgodnie z art. 189j
§ 4 pkt 1 k.p.a. został zawiadomiony. Jak już wspomniano, bieg terminu przedaw-
nienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano
środek egzekucyjny, o którym zawiadomiono zobowiązanego (art. 189j § 5 pkt 1
k.p.a.). Dlaczego wskazana przesłanka przerwy biegu terminu przedawnienia egze-
kucji administracyjnej kary pieniężnej wzbudza kontrowersje?
Powodem takiego stanu rzeczy jest duża łatwość w zastosowaniu przez organ eg-
zekucyjny środka egzekucyjnego przy jedynym tylko warunku w postaci zawiado-
mienia o tym zobowiązanego. Tymczasem nieograniczone pod względem czasowym
stosowanie omawianej przesłanki powoduje, że do przedawnienia w praktyce może
w ogóle nie dojść, przy spełnieniu wszystkich przesłanek do jego zaistnienia.
4.3. Wpływ przedawnienia na przebieg postępowania

administracyjnego oraz egzekucyjnego w administracji
210 Rozważając wpływ przedawnienia na przebieg postępowania administracyjnego,
należy zauważyć, iż jedną z negatywnych przesłanek wszczęcia postępowania admi-
nistracyjnego jest upływ terminu umożliwiającego wydanie decyzji (czyli przedaw-
nienie)77.
Wystąpienie przedawnienia uniemożliwia wszczęcie postępowania ze

względu na to, że prawnie niedopuszczalne jest osiągnięcie jego celu. Nie-
77
Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212;
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego…, s. 385.
i niejawnym: 20921293A3134306
możliwe byłoby w takiej sytuacji przywrócenie terminu przedawnienia, który ma

charakter materialnoprawny i nie podlega weryfikacji w oparciu o art. 58 i 59
k.p.a.78 Jego upływ wyklucza możliwość uczynienia przez organ użytku z przy-
znanej mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej.
Gdy do wszczęcia postępowania administracyjnego doszło jeszcze, zanim upłynął 211

termin przedawnienia, wówczas upływ terminu przedawnienia w trakcie trwającego
postępowania przed organem pierwszej instancji powinien skutkować wydaniem
decyzji o jego umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W takim wypadku prze-
szkoda do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego ma charakter przed-
miotowy i zarazem nieusuwalny. Pogląd ten zachowuje aktualność także wówczas,
gdy do upływu terminu przedawnienia doszłoby w czasie trwania postępowania od-
woławczego. Przemawia za tym istota administracyjnego toku instancji, w którym
organ odwoławczy rozpatruje po raz drugi całą sprawę, korzystając z kompetencji
do wydania nowej decyzji merytorycznej. Każda decyzja organu drugiej instancji,
niezależnie od jej treści, pozostaje decyzją wydaną w nowej sprawie, bez jakiej-
kolwiek zależności od decyzji zapadłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego
przekroczenie daty przedawnienia nie pozwala organowi odwoławczemu na podej-
mowanie jakiegokolwiek działania merytorycznego, w tym na utrzymanie zaskar-
żonej decyzji w mocy79. Innymi słowy, do upływu terminu przedawnienia postępo-
wanie administracyjne powinno zostać zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.
W ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego nadejście terminu

przedawnienia realizacji obowiązku powinno doprowadzić do zaniechania jego
wszczęcia, a w dalszej kolejności powoduje niedopuszczalność zainicjowania egze-
kucji administracyjnej80.
78
E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście
art. 61a k.p.a., RPEiS 2012/1, s. 45.
79
T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989/8, s. 147;
zob. też A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, „Finanse Komunalne” 2013/6,
s. 40–41.
80
R. Hauser, W. Piątek, Andrzej Skoczylas, Przedawnienie…, s. 311–326.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
SPORY KOMPETENCYJNE I O WŁAŚCIWOŚĆ

Rozdział II. Spory kompetencyjne i o właściwość
Pytania wstępne
1. Jakie są przyczyny sporów kompetencyjnych i o właściwość?
2. Co jest istotą sporu kompetencyjnego i o właściwość?
3. Jakie znasz rodzaje sporów?
4. Kto rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość?
5. Kto może wystąpić o rozstrzygnięcie sporu?
6. W jaki sposób przebiega rozstrzyganie sporów przez organy administracji?
7. Który z sądów administracyjnych jest powołany do rozstrzygania sporów?
8. W jakiej formie następuje rozstrzygnięcie sporu przez sąd administracyjny?
9. Jakie znaczenie ma regulacja rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właś
ciwość?
1. Zagadnienia ogólne
1.1. Znaczenie problematyki sporów kompetencyjnych i sporów
o właściwość
212 Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w gra-
nicach prawa. Przepis ten wyraża jeden z fundamentów demokratycznego państwa
prawa – zasadę legalizmu. Na jej podstawie organy administracji publicznej mogą
podejmować działania tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie do takiego dzia-
łania je upoważnia. Jeżeli zatem określona sprawa ma być załatwiona poprzez wy-
danie decyzji administracyjnej, to dany organ tylko wtedy może tę sprawę w tej
formie załatwić, gdy został do tego prawem upoważniony. Obowiązkiem państwa
jest wskazać w sposób jednoznaczny, który z organów administracji publicznej jest
powołany do rozstrzygania spraw okreś lonego rodzaju (przedmiotu), na okreś
lonym obszarze kraju i w określonej instancji. Bez takiego wskazania wykonywanie
władzy publicznej byłoby w istocie niemożliwe. Każdy z organów państwa powi-
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Spory kompetencyjne i o właściwość 201
nien w związku z tym mieć precyzyjnie określony zakres swoich kompetencji

i precyzyjnie określoną właściwość. Konstrukcja systemu prawa administracyjnego
opiera się zatem na założeniu, że aby dany organ mógł załatwić określoną sprawę,
niezbędne jest prawne uznanie go za organ właściwy rzeczowo, miejscowo i instan-
cyjne do załatwienia takiej sprawy. Źródłem właściwości rzeczowej będzie prawo
ustrojowe i materialne, źródłem właściwości miejscowej i instancyjnej – prawo pro-
cesowe, tj. Kodeks postępowania administracyjnego lub przepisy szczególne.
Przykładowo, sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzie-

lenie zezwolenia na założenie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej na-
leżą do kompetencji starostów (art. 124 ust. 1 u.g.n.). W konkretnym przypadku miej-
scowo właściwym dla wydania decyzji będzie starosta ustalony według miejsca położenia
nieruchomości (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organem wyższego stopnia będzie wojewoda
(art. 9a u.g.n.).
Niekiedy jednak zdarza się tak, że precyzyjne wskazanie organu kompetentnego

i właściwego do załatwienia danej sprawy nie jest możliwe. W takich przypad-
kach albo żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia określonej
sprawy, albo przeciwnie – dwa lub więcej organów za właściwe się uznaje. Dzieje
się tak z różnych przyczyn: pospiesznie wprowadzanych reform administracji, nie-
dbałego konstruowania przepisów prawnych, transnarodowego charakteru danego
postępowania i konieczności jednoczesnej wykładni przepisów dwóch lub więcej
porządków prawnych. Zjawiska te sprawiają, że przepisy prawa budzą wątpliwości
interpretacyjne, a nawet powodują trudności w ustaleniu stanu prawnego obowią-
zującego w danej dziedzinie1.
Przykładem powyższego problemu jest sytuacja, w której w przepisach zamieszczone zo-

staje odesłanie do ustawy lub innego aktu normatywnego, który został uchwalony kilka
dekad wcześniej2 lub pochodzi z innej gałęzi prawa3. W takich przypadkach ustalenie
właściwego organu powoduje znaczne problemy.
Niewątpliwie sytuacje takie są zjawiskiem niepożądanym, niezgodnym z fundamen-

tami zasad legalizmu i demokratycznego państwa prawnego. Nie sprzyja to bowiem
pewności prawa oraz sprawności i szybkości aparatu państwowego w załatwianiu
spraw jednostki. W takim przypadku nie będzie mogła ona uzyskać rozstrzygnięcia
w swojej sprawie (ponieważ żaden z organów nie będzie uznawać się za właściwy)
1
W. Taras, Spór o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi w sprawie uzgod-
nienia rozkładu jazdy samochodowej komunikacji pasażerskiej, „CASUS” 2004/33, s. 45. Zob. także
postanowienia NSA: z 9.03.2004 r., OW 18/04, LEX nr 156934; z 1.12.2010 r., I OW 144/10, LEX
nr 741740; oraz R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (zagadnienia wy-
brane), PiP 1999/1, s. 3–4.
2
Z. Ziembiński, Przyczyny formalne pytań prawnych z art. 388 k.p.c., PiP 1962/8–9, s. 351 i n.
3
J. Zimmermann, Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji pań-
stwowej a sądami, PiP 1989/3, s. 48–49; A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właś
ciwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 59.
i niejawnym: 20921293A3134306
albo uzyska dwa lub większą liczbę rozstrzygnięć, w skrajnym przypadku – o od-
miennej treści (gdy dwa lub więcej organów uzna się za właściwe)4.
Co więcej, załatwienie sprawy przez organ niewłaściwy będzie przecież wywoływać

określone i niekiedy dotkliwe konsekwencje dla strony: ustawodawca w art. 156
§ 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje bowiem stwierdzić nieważność decyzji, która wydana zo-
stała z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tego właśnie powodu niezbędne
jest, ażeby w systemie prawa funkcjonowały takie instrumenty i takie mechanizmy,
które pozwolą w tak dyskusyjnych przypadkach na wiążące ustalenie, który z or-
ganów jest właściwy do załatwienia określonej sprawy. Zespół norm prawnych,
które zawierają wskazywane mechanizmy i instrumenty stanowi regulację rozstrzy-
gania sporów kompetencyjnych i o właściwość. Rozwiązania te pełnią istotną rolę:
prowadzą bowiem do usunięcia przeszkód w konkretyzacji praw lub obowiązków
jednostki, a tym samym – do załatwienia jej sprawy.
1.2. Pojęcie i przedmiot sporu

213 W języku polskim słowo „spór” oznacza polemikę, zatarg, sprzeczanie się
z kimś5. Takie rozumienie tego słowa podpowiada również prawnicza in-
tuicja: spór to dla prawnika proces rozstrzygania o słuszności określonych argu-
mentów w celu wykazania określonej tezy. Prawnicy spotykają się z pojęciem sporu
najczęściej w przypadku sporu sądowego cywilnego i karnego, jednakże prezentacja
określonych argumentów i wykazywanie ich słuszności to również domena postę-
powania administracyjnego.
W postępowaniu administracyjnym spór może dotyczyć np. możliwości zmiany na-

zwiska, jeżeli to, które strona nosi, jest jej zdaniem obraźliwe, konieczności wywłaszczenia
nieruchomości albo tego, czy spełniono określone wymogi sanitarne uprawniające do pro-
wadzenia działalności gastronomicznej.
W przypadku gdy w określonych sprawach wskazywane argumenty są wynikiem

rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów, a o przyznaniu tym argu-
mentom racji decyduje powołany do tego organ lub sąd administracyjny, mówimy
o sporze kompetencyjnym lub o właściwość6.
Nie każdy jednakże spór o zakres działania organów będzie mógł być kwa-
lifikowany jako spór w tym ostatnim rozumieniu. Ze sporem w interesu-
jącym nas znaczeniu mamy do czynienia tylko wtedy, gdy to pomiędzy organami
4
Zob. postanowienie NSA z 30.09.2005 r., II OW 39/05, LEX nr 603718.
5
Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 3, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź,
6
W. Miszewski, Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedia prawa
publicznego, t. 1, red. Z. Cybichowski, Warszawa 1927–1928, s. 290.
i niejawnym: 20921293A3134306
zachodzi rozbieżność co do zakresu ich działania7. Chodzi zatem o taką sytuację,

w której organy, analizując zakres swoich kompetencji, dochodzą do odmiennych
(sprzecznych ze sobą) wniosków8.
Poza problematyką sporów kompetencyjnych pozostawać będą zatem także te

sytuacje, w których np. strony postępowania spierają się o to, który z organów
posiada kompetencję lub jest właściwy do załatwienia ich sprawy, spór prawników
o to, któremu z organów należy przyznać, ograniczyć albo odebrać określone kom-
petencje, czy spór pomiędzy SN a TK o to, czy jest możliwe bezpośrednie stosowanie
przepisów konstytucyjnych przez sądy 9. Ze sporem nie mamy do czynienia również
wtedy, gdy strona złoży wniosek o wskazanie organu właściwego do rozpoznania
wniosku o wyłączenie pracowników organu właściwego do załatwienia sprawy10 –
chociaż każda z tych sytuacji wiązać się będzie z prezentacją odpowiednich argu-
mentów, a niekiedy nawet ze znacznymi emocjami.
Istotą sporu kompetencyjnego i o właściwość jest to, że każdy ze spierają- 214

cych się organów, powołując się na pewne argumenty, uznaje się za właś
ciwy albo niewłaściwy do załatwienia określonej indywidualnej sprawy11. Argu-
menty, na które powołują się organy, dotyczą przede wszystkim wykładni prawa
– spory omawianego rodzaju sprowadzają się zatem do rozstrzygania o prawi-
dłowości (słuszności) określonego kierunku interpretacji tych przepisów, które
regulują zakres kompetencji i właściwość organów. Co istotne, aby możliwe było
rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość, sprawa ta musi być
w toku, a zatem doszło do jej wszczęcia12 (przypomnijmy, że datą wszczęcia postę-
powania administracyjnego jest dzień doręczenia żądania organowi administracji
publicznej, dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego tego or-
ganu albo dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której zawia-
domiono stronę). Argumenty o tym, że daną sprawę powinien załatwić określony
organ, pojawiają się w związku z wykładnią przepisów prawa na kanwie indywidu-
alnej sprawy.
Co więcej, spór musi dotyczyć organu właściwego do poprowadzenia co do

zasady całej sprawy administracyjnej, nie zaś podjęcia określonych w jej
toku czynności13.
7
Postanowienia NSA: z 30.06.2010 r., II OW 13/10, LEX nr 673903; z 1.02.2012 r., I OW 180/11,
LEX nr 1110814.
8
Postanowienie NSA z 19.01.2012 r., II OW 129/11, LEX nr 1121238.
9
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 20; W. Sanetra, Spór o spory kompetencyjne, PS 2003/9, s. 3–18.
10
Postanowienie NSA z 12.01.2012 r., I OW 189/11, CBOSA.
11
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 20. Zob. także postanowienia NSA: z 12.08.2005 r., II OW 25/05;
z 15.05.2012 r., II OW 40/12; z 18.11.2016 r., II GW 23/16 – CBOSA.
12
Postanowienia NSA: z 15.05.2012 r., II OW 40/12; z 18.11.2016 r., II GW 23/16. Por. też K. Defe-
cińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8.
13
i niejawnym: 20921293A3134306
Spór musi być więc sporem konkretnym, czyli odnoszącym się do sprawy,
w której ma dojść do nałożenia na indywidualnie oznaczoną osobę obo-
wiązku lub przyznania tej indywidualnie oznaczonej osobie określonego prawa14.
Przypomnijmy zatem, że przedmiotem sporu nie może być to, który z organów
byłby właściwy lub kompetentny do załatwiania spraw określonego rodzaju (gdyby
doszło do wszczęcia postępowania oznaczonego rodzaju) albo czy sprawę już osta-
tecznie zakończoną rozstrzygnął właściwy organ15. Taki spór nazywamy sporem
abstrakcyjnym, a jego rozwiązanie odbywa się poprzez argumentację prawniczą,
nie zaś poprzez stosowanie przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych.
Przykładowo, sporem konkretnym będzie spór w sprawie o skierowanie danej osoby

(strony postępowania) do domu pomocy społecznej, gdy dwa organy administracji mają
odmienny pogląd na to, który z nich jest właściwy miejscowo do załatwienia sprawy: we-
dług jednego z nich właściwy jest organ miejsca faktycznego zamieszkania strony, według
drugiego – miejsca jej zameldowania16.
215 Z powyższego wynika, że dla zaistnienia sporu niezbędna jest tożsamość

sprawy, której spór dotyczy. Analiza zakresu kompetencji lub właściwości
dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami (identyczne podmiotowo) i co
do tego samego przedmiotu, podstawy faktycznej i prawnej (identyczne przedmio-
towo)17. Co istotne, identyczność podmiotowa spraw będzie zachodzić także wtedy,
gdy w sprawie będą występować już nie „pierwotne” strony, ale ich następcy prawni
w rozumieniu art. 30 § 4 lub § 4a k.p.a. Konkludując, w sprawie musi zachodzić
identyczność jej podmiotów, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej18 .
Np. jeżeli pomiędzy dwoma organami powstanie spór, który z nich ma wydać decyzję
w przedmiocie wypłaty stronie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, będzie
on podlegać rozstrzyganiu także po śmierci strony i wstąpieniu do postępowania w jej
miejsce jej następców prawnych.
216 W odniesieniu do identyczności przedmiotowej należy stwierdzić, że wystąpi

ona jedynie wtedy, gdy organy prawidłowo ustalą stan faktyczny i prawny
sprawy19. Spór kompetencyjny lub o właściwość jest bowiem sporem o prawo, a nie
14
15
Postanowienie NSA z 12.01.2012 r., II GW 7/11, CBOSA.
16
Postanowienie NSA z 18.12.2013 r., I OW 205/13, LEX nr 1446577.
17
K. Defecińska, Spory o właściwość, Sam. Teryt. 2000/7–8, s. 101 i n. Zob. także postanowienia
NSA: z 9.03.2004 r., OW 18/04; z 22.06.2005 r., I OW 43/05; z 14.12.2005 r., II OW 60/05; z 9.02.2004 r.,
FW 1/04; z 10.01.2012 r., II OW 150/11; z 19.04.2012 r., I OW 28/12; z 26.04.2012 r., II OW 14/12;
z 23.05.2013 r., II OW 15/13; z 19.03.2013 r., II OW 191/12; z 18.11.2016 r., II GW 23/16; z 24.04.2013 r.,
II GW 9/13 – CBOSA.
18
Zob. postanowienie NSA z 18.08.2005 r., II OW 31/05, LEX nr 188302, oraz K. Defecińska, Spory
o właściwość organu…, s. 52–53.
19
Postanowienia NSA: z 19.12.2005 r., II OW 56/05; z 12.10.2010 r., I OW 101/10; z 28.03.2012 r.,
II OW 3/12; z 5.03.2013 r., II OW 187/12; z 18.11.2016 r., II GW 23/16 – CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
o fakty20. Pomiędzy organami musi zatem istnieć zgoda co do tego, co jest przed-
miotem sporu21.
W orzecznictwie zwrócono uwagę, że obowiązek ustalenia, co jest przed-

miotem sprawy, spoczywa zarówno na organie administracji publicznej, do
którego strona złożyła podanie, jak i na organie, do którego podanie przekazano
i który występuje z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W tym
zakresie organy powinny zwrócić szczególną uwagę na treść wniosków i oświadczeń
składanych przez strony postępowania22. Dopiero bowiem w przypadku, w którym
organy zainteresowane w sprawie po dokładnej analizie stanu faktycznego sprawy
i przeprowadzeniu wykładni prawa nie są w stanie jednoznacznie określić, który
z nich jest właściwy w sprawie, możliwe jest wszczęcie sporu23. W wyniku sporu
organ lub sąd administracyjny wskazuje, który z organów jest właściwy do zała-
twienia tej sprawy.
Jak zostało to wskazane powyżej, zagadnienie sporów kompetencyjnych

i o właściwość dotyczy przede wszystkich tych sytuacji, w których dwa lub
więcej organów uznaje się za właściwe lub niewłaściwe do wydania decyzji admini-
stracyjnej24. Czy jednak ze sporami tymi będziemy mieć do czynienia także w przy-
padku spraw załatwianych w inny sposób? Kwestia ta była wielokrotnie analizo-
wana przez NSA, który początkowo stał na stanowisku, że o sporach o właściwość
lub kompetencyjnych możemy mówić wyłącznie w przypadku spraw załatwianych
przez wydanie decyzji administracyjnej25. Obecnie przyjmuje się jednak, że przed-
miotem sporu może być również sprawa rozstrzygana w innej formie, np. poprzez
wydanie postanowienia (np. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy
w trybie współdziałania organów z art. 106 k.p.a.), jak też poprzez inne niż decyzja
lub postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej doty-
czące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa26. Spory kom-
petencyjne i o właściwość są zatem współcześnie formą szerokiej ochrony jednostki
przed niemożliwością lub trudnością jednoznacznego ustalenia jej sytuacji prawnej
20
Postanowienie NSA z 12.01.2012 r., II OW 133/11, LEX nr 1121241.
21
Postanowienia NSA: z 10.01.2012 r., II OW 150/11; z 12.01.2012 r., II OW 133/11.
22
Postanowienia NSA: z 29.11.2011 r., II OW 95/11; z 8.12.2010 r., II OW 53/10 – CBOSA.
23
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 22; postanowienia NSA: z 19.12.2005 r., II OW 56/05;
z 14.12.2005 r., II OW 46/05; z 16.02.2004 r., OW 39/04; z 23.05.2006 r., I OW 7/06; z 14.09.2011 r.,
II OW 80/11; z 18.05.2012 r., II OW 42/12; z 22.05.2012 r., II OW 38/12; z 23.08.2012 r., I OW 85/12;
z 19.03.2013 r., II OW 191/12 – CBOSA.
24
Postanowienia NSA: z 16.01.1995 r., I SA 40/95; z 17.12.2013 r., I OW 211/13; z 20.08.2014 r.,
I OW 4/14 – CBOSA.
25
Zob. postanowienia NSA: z 3.06.2004 r., OW 53/04 oraz z 19.05.2006 r., I OW 33/06 – CBOSA.
26
Postanowienia NSA: z 25.07.2007 r., II OW 48/07; z 15.06.2004 r., GW 2/04; z 9.03.2004 r.,
OW 8/04; z 21.10.2004 r., FW 14/04; z 12.01.2012 r., II GW 7/11; z 22.03.2014 r., II FW 10/12 – CBOSA.
Zob. także K. Defecińska, Spory o właściwość organu…, s. 57; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 43; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 33.
Zob. także postanowienie NSA z 15.06.2004 r., GW 2/04; z 21.10.2004 r., FW 14/04; z 21.10.2004 r.,
FW 16/04; z 24.05.2004 r., FW 4/04; z 24.05.2004 r., FW 8.04 – CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
przez administrację publiczną. Wydaje się przy tym, że aktualny pozostaje pogląd,
zgodnie z którym spory kompetencyjne i o właściwość nie mogą powstać w związku
ze sprawami dotyczącymi skarg i wniosków (dział VIII k.p.a.)27.
1.3. Rodzaje sporów

217 Spory mogą być dzielone według różnych kryteriów. Powyżej wspomniano
już o sporach, w których nie zachodzi tożsamość wszczętych spraw (sporach
pozornych28), i które w konsekwencji nie są przedmiotem naszego zaintereso-
wania. Przeciwstawić im można spory rzeczywiste. Te zaś można podzielić według
różnych kryteriów.
Pierwszy z prezentowanych podziałów uwzględnia dokonaną przez organy

pozostające w sporze na etapie poprzedzającym jego wszczęcie ocenę swojej
właściwości. W tym ujęciu spory podzielić należy na pozytywne i negatywne.
Sporem pozytywnym będzie taki, w którym co najmniej dwa organy w nim uczest-
niczące uznają się za właś ciwe do prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia
sprawy. Z kolei sporem negatywnym będzie ten, w którym żaden z organów w nim
uczestniczących nie uznaje swojej właściwości w sprawie29. Oczywiście nie każda
różnica poglądów co do właściwości organów będzie prowadzić do powstania sporu
pozytywnego albo negatywnego. Do sporu pozytywnego dojdzie wtedy, gdy dwa
lub więcej organów prowadzi indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, uznając
się za właściwy. Każdy z nich, uzyskawszy wiedzę o drugim postępowaniu, ma obo-
wiązek zawieszenia postępowania w prowadzonej przez siebie sprawie do czasu, aż
spór zostanie rozstrzygnięty (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z kolei spór negatywny po-
wstanie wyłącznie wtedy, gdy organ, do którego wpłynęło podanie w sprawie, uzna
się za niewłaściwy w sprawie i przekaże podanie innemu organowi, zawiadamiając
o tym stronę (art. 65 § 1 k.p.a.). Jeżeli ten drugi organ stwierdzi, że właściwy do
załatwienia tej sprawy nie jest, może wszcząć spór omawianego rodzaju.
Co oczywiste, w sporze pozostawać ze sobą mogą bardzo różne organy. W nie-

których przypadkach może chodzić o organy, które znajdują się w ramach tego
samego segmentu ustrojowego administracji publicznej (to znaczy spierać się mogą
dwa organy jednostek samorządu terytorialnego, np. dwóch starostów) albo które znaj-
dują się w różnych segmentach ustrojowych (np. spór pomiędzy starostą jako organem
jednostki samorządu terytorialnego i wojewodą jako organem administracji rządowej).
Z tej przyczyny spory możemy podzielić na spory kompetencyjne i spory o właś
27
Postanowienie NSA z 22.10.2010 r., II OW 44/10, CBOSA.
28
29
K. Defecińska, Spory o właściwość organu…, s. 46, a także A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 49;
postanowienia NSA: z 9.02.2004 r., FW 1/04; z 14.12.2004 r., OW 146/04; z 14.12.2005 r., II OW 60/05;
z 18.02.2005 r,, OW 157/04; z 6.01.2006 r., II OW 73/05; z 1.03.2006 r., II OW 86/05; z 3.11.2011 r.,
I OW 121/11; z 30.03.2012 r., I OW 9/12 – CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
ciwość. Taki podział przewidziany został w przepisach przez ustawodawcę i z tego po-
wodu podział ten nazywany normatywnym, wynikającym z siatki pojęciowej zastoso-
wanej w przepisach prawa (a ściślej – w art. 4 p.p.s.a.)30. Spory o właściwość to zatem
te, w których pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowe
kolegia odwoławcze; z kolei podmiotami sporów kompetencyjnych są organy jedno-
stek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze z jednej strony,
z drugiej zaś – organy administracji rządowej (terenowe albo centralne)31.
Spory mogą być dzielone także według innych kryteriów. Przykładowo, we- 218
dług kryterium wnioskodawcy wyodrębnić można spory inicjowane przez
podmioty posiadające interes prawny lub faktyczny w jego rozstrzygnięciu
(stronę i organ pozostający w sporze) oraz spory inicjowane przez podmioty kieru-
jące się interesem ogólnym (minister właściwy do spraw administracji publicznej,
minister właś ciwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny i Rzecznik
Praw Obywatelskich). Z kolei ze względu na ilość organów pozostających ze sobą
w sporze wyodrębnić można spory proste (w tej sytuacji w sporze pozostawać będą
dwa organy) i spory złożone (w których w sporze pozostawać będą co najmniej
trzy organy). Spory proste będą stanowić znakomitą większość. Nie można jednakże
wykluczyć i takiej jednak sytuacji, w której więcej niż dwa organy będzie spierać
się o właściwość lub kompetencję. Z perspektywy organu, który spór rozstrzyga,
wyodrębnić można jeszcze spory rozstrzygane przez organy administracji i spory
rozstrzygane przez sądy administracyjne. Kryterium tego ostatniego podziału sta-
nowi sposób rozstrzygania sporu wynikający z przepisów prawa. W tym przypadku
kluczowe znaczenie będą mieć przepisy art. 22 k.p.a. i art. 4 p.p.s.a., które wskazują,
kto rozstrzyga spór pomiędzy określonymi organami.
2. Podmioty uprawnione do rozstrzygania sporów

2.1. Uwagi ogólne
O tym, kto rozstrzyga spory kompetencyjne i o właściwość, decyduje oczywi- 219
ście ustawodawca. W tym zakresie możliwe są trzy rozwiązania. Po pierwsze,
możliwe jest powołanie do tego celu osobnego, wyspecjalizowanego organu. W tym
ujęciu w strukturze ustrojowej państwa funkcjonowałaby odrębna, wyspecjalizo-
wana jednostka, której kompetencja aktualizowałaby się zawsze wtedy, gdy dwa
30
Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami
jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile od-
rębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a orga-
nami administracji rządowej.
31
Postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05; J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA
z 3.07.2002, II SA 3348/01, OSP 2003/11, poz. 137a; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków
2006, s. 32; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 51.
i niejawnym: 20921293A3134306
lub więcej organów uznałoby się za właściwe lub niewłaściwe do załatwienia danej
sprawy, i która wskazywałaby, który z nich daną sprawę ma załatwić. Rozwiązanie
to było postulowane w doktrynie, jednakże nie spotkało się to jak dotąd z szerszą
aprobatą32. Po drugie, możliwe jest powierzenie rozstrzygania sporów kompetencyj-
nych i o właściwość organowi lub organom już istniejącym. Nie zachodzi wówczas
konieczność tworzenia osobnej struktury organizacyjnej, której wyłącznym lub
głównym celem byłoby rozstrzyganie sporów omawianego rodzaju. Zadanie to sta-
nowi po prostu jedną z wielu kompetencji określonych organów. Po trzecie wreszcie,
możliwe jest przyjęcie takiej konstrukcji, w której spory kompetencyjne i o właś
ciwość rozstrzygane są na drodze sądowej.
Polski ustawodawca przyjął model mieszany, łączący dwa ostatnie spo-

śród opisanych powyżej rozwiązań. Rozstrzyganie sporów kompetencyj-
nych i o właściwość usytuowane jest zatem pośród organów już istniejących, przy
czym w zależności od organów pozostających w sporze lub etapu postępowania,
na którym spór powstał, do ich rozstrzygania powołane będą albo organy admi-
nistracji, albo sądy administracyjne. Dodatkowo, w wyjątkowych przypadkach
spory pomiędzy centralnymi organami konstytucyjnymi rozstrzygać będzie Try-
bunał Konstytucyjny (art. 189 Konstytucji RP). Problematyka ta pozostaje jednak
poza przedmiotem postępowania administracyjnego jako takiego33.
2.2. Organy administracji

220 Do rozstrzygania sporów powołane są w pierwszej kolejności organy admi-
nistracji. Organy te rozstrzygają jednakże wyłącznie te spory, które dotyczą
spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych34, spory
w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji oraz spory w ramach postę-
powania w sprawach wydawania zaświadczeń35. Zgodnie z art. 22 § 1 k.p.a. właściwe
dla rozstrzygania sporów o właściwość są następujące organy:
1) w przypadku sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego,
z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2–4 – wspólny dla nich organ
wyższego stopnia (w razie braku takiego organu spór rozstrzyga sąd admini-
stracyjny),
2) w przypadku sporu między kierownikami służb, inspekcji i straży admini-
stracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub
w imieniu starosty – starosta,
32
Problem ten omawia szeroko A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 287–294.
33
Szerzej rozstrzyganie sporów przez TK omawia A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 134 i n.
34
Postanowienie NSA z 16.01.1995 r., I SA 40/95, CBOSA; postanowienie NSA z 1.02.2002 r.,
I SA 2954/01, CBOSA. Zob. także A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 126.
35
A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002,
s. 186; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 126; postanowienie NSA z 23.05.2007 r., II OW 12/07, CBOSA;
postanowienie NSA z 21.12.2006 r., II OW 66/06, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie niewymie-

nionymi w pkt 2 – wojewoda,
4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych wojewódz-
twach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej –
minister właściwy do spraw administracji publicznej,
5) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych woje-
wództwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej,
6) między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy
do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym
nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą,
7) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1–6
– wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu –
minister właściwy do spraw administracji publicznej,
8) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister –
Prezes Rady Ministrów.
Wskazanie określonego organu jako właściwego do rozstrzygania sporów

pomiędzy określonymi organami nie ma charakteru przypadkowego. Usta-
wodawca kierował się w tym zakresie względami ustrojowymi oraz praktycz-
nymi. Oznaczenie zatem – jako właściwego dla rozstrzygania sporów pomiędzy
kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej – starosty na
szczeblu powiatu i wojewody na szczeblu województwa podyktowane jest tym, że
organy te są zwierzchnikami tych kierowników. Z kolei o powierzeniu rozstrzy-
gania sporów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego wspól-
nemu im organowi wyższego stopnia decyduje to, że organ ten będzie przecież
rozpoznawać także środki odwoławcze od rozstrzygnięć organów, których spory
o właściwość rozpoznaje.
Odnotować jednak należy, że w doktrynie krytyce poddano powierzenie

rozstrzygania sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego
w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji
rządowej ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Jak podkre-
śla W. Chróścielewski, takie ukształtowanie przepisu nie ma żadnego racjonalnego
uzasadnienia, a wszelkie spory o właściwość między organami samorządu teryto-
rialnego niemającymi wspólnego organu wyższego stopnia powinien rozstrzygać
sąd administracyjny36. W nauce wyrażono również wątpliwość, czy art. 22 § 1 pkt 4
k.p.a. odnosi się także do samorządowych kolegiów odwoławczych37.
36
W. Chróścielewski, Organ administracji w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002,
s. 78–80.
37
A. Korzeniowska, Postępowanie…, s. 261; B. Dolnicki, Pozycja samorządowych kolegiów odwo-
ławczych w systemie samorządu terytorialnego [w:] Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych
w postępowaniu administracyjnym, red. C. Martysz, A. Matan, Kraków 2005, s. 34.
i niejawnym: 20921293A3134306
2.3. Sądy administracyjne

221 Umocowanie sądów administracyjnych do rozstrzygania sporów kompeten-
cyjnych i o właściwość wynika, aczkolwiek w wąskim zakresie, już z Kon-
stytucji – w art. 166 ust. 3 tego aktu wskazano, że to właśnie one rozstrzygają
spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i or-
ganami administracji rządowej. Na gruncie konstytucyjnym zobowiązano zatem
sądy administracyjne do rozstrzygania tych sporów, które powstają pomiędzy
organami należącymi do różnych segmentów administracji publicznej. Nie są
to jednakże jedyne spory, które podlegają rozstrzygnięciom sądów administra-
cyjnych. W uchwalonym kilka lat po Konstytucji Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi zdecydowano się bowiem na poszerzenie zakresu
sporów przekazanych do rozstrzygania sądom administracyjnym. I tak, oprócz
sporów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i organami ad-
ministracji rządowej sądy administracyjne rozstrzygają spory między organami
jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami od-
woławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej (art. 4 p.p.s.a.). Nadto,
w pewnym zakresie sądowej kontroli w ramach skargi do wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego poddane są także postanowienia o zwrocie podania. Jakkolwiek
w sprawach tych nie zachodzi spór kompetencyjny lub o właściwość sensu stricto,
to jednak wydany w takiej sprawie wyrok może być formą wiążącej wypowiedzi
o właściwości organów.
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość umieszczone zostało

w strukturze sądownictwa administracyjnego bardzo wysoko – to zadanie
powierzono bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (NSA). Wynika to
wprost z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie brak jest przepisu, który chociażby
w ograniczonym zakresie przekazywałby z mocy prawa niektóre ze sporów woje-
wódzkim sądom administracyjnym albo umożliwiał takie przekazanie postanowie-
niem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Tym samym w ramach sądownictwa administracyjnego NSA jest sądem wy-

łącznie właściwym dla rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właś
ciwość.
Rozstrzygnięciu NSA poddano zatem następujące spory:

1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przy-
padków określonych w pkt art. 22 § 1 pkt 2–4 k.p.a., w razie braku wspólnego
im organu wyższego stopnia,
2) między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami admini-
stracji rządowej,
3) między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządo-
wymi kolegiami odwoławczymi,
i niejawnym: 20921293A3134306
4) między samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji

rządowej38 .
W orzecznictwie i doktrynie doprecyzowano nadto, że kognicja NSA rozciąga

się także na spory między dwoma lub większą ilością samorządowych kolegów
odwoławczych39.
Rozstrzyganie sporów powierzone zostało w ramach struktury sądownictwa 222

administracyjnego – jak wskazano to powyżej – NSA. Niekiedy jednak o tym,
który z organów będzie właściwy do załatwienia określonej sprawy, może roz-
strzygać wojewódzki sąd administracyjny. Stanie się tak w przypadku, w którym
będzie on rozpoznawać skargę, której przedmiotem jest postanowienie o zwrocie
podania wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Analizując przedstawiony przypadek, należy przypomnieć, że co do zasady

wniesienie podania do organu administracji publicznej, który jest niewłaś
ciwy w sprawie, spowoduje jego przekazanie do organu właściwego i zawiadomienie
o tym strony (art. 65 § 1 k.p.a.). Od tej zasady istnieje jednakże bardzo istotny wy-
jątek: otóż, jeżeli podanie wniesione zostanie do organu niewłaściwego, a organu
właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, to nie może ono pod-
legać przekazaniu – jest natomiast zwracane temu, kto je wniósł. Zwrot podania
następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli strona złoży
w takim przypadku zażalenie, a postanowienie o zwrocie podania zostanie utrzy-
mane w mocy przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.),
może on wówczas wystąpić ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego,
który w ramach kontroli działalności administracji publicznej zbada postanowienie,
które utrzymało w mocy postanowienie o zwrocie podania (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
Trzeba jednakże pamiętać, że w tej sytuacji wojewódzki sąd administracyjny

będzie rozpoznawać skargę, której przedmiotem będzie ocena zgodności
z prawem zwrotu podania, nie zaś rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub
o właściwość. Co więcej, nie będziemy tu mieć do czynienia ze sporem dwóch
lub większej liczby organów, ale sporem pomiędzy organem, który podjął okreś
loną czynność wobec podania (zwrócił je), a wnioskodawcą. Skutki rozstrzygnięcia
tej sprawy będą jednak podobne do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub
o właściwość.
Podobne następstwo wywoła zaskarżenie postanowienia o zwrocie podania

w przypadku, w którym z podania wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd
powszechny (art. 66 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji należy jednakże pamiętać, że organ
38
Zob. A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 118–120; J. Borkowski, Glosa…, s. 570; R. Hauser,
A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2, s. 30.
39
Postanowienie NSA z 19.01.2006 r., I OW 278/05, R. Hauser, A. Kabat, Właściwość…, s. 30.
i niejawnym: 20921293A3134306
nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy sąd powszechny uznał się już
za niewłaściwy. W takim przypadku ewentualna skarga do sądu administracyjnego
dotyczyć będzie wyłącznie kwestii możliwości zastosowania w danej sprawie art. 66
§ 4 k.p.a.
3. Podmioty legitymowane do zainicjowania

postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu
kompetencyjnego lub sporu o właściwość
223 W kontekście sporów kompetencyjnych i o właściwość ustawodawca przyjął
jako zasadę ich skargowość. Oznacza to, że zainicjowanie sporu wymaga,
aby upoważniony do tego podmiot złożył stosowny wniosek. Nigdy zatem do roz-
strzygnięcia sporu nie dochodzi z urzędu40. Nie oznacza to jednak, że aby możliwe
było zainicjowanie sporu, niezbędny jest wniosek strony postępowania administra-
cyjnego, w związku z którym doszło do powstania sporu. Katalog podmiotów, które
mogą uruchomić postępowanie w sprawie sporu, jest bowiem szerszy i zależy przede
wszystkim od tego, czy spór powstał w kontekście ogólnego postępowania admini-
stracyjnego, czy też w kontekście wydania aktu lub podjęcia czynności innych niż
decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
3.1. Podmioty legitymowane do zainicjowania sporu

w ogólnym postępowaniu administracyjnym
224 Podmioty legitymowane do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu
w ogólnym postępowaniu administracyjnym wymienione zostały expressis
verbis w przepisie art. 22 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że wyliczenie to ma charakter
zamknięty, to znaczy wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, który do-
tyczy kompetencji lub właściwości w ogólnym postępowaniu administracyjnym
przez inny podmiot, jest prawnie niedopuszczalne41.
225 Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu może wystąpić w pierwszej kolejności

strona. Rozwiązanie takie ocenić należy pozytywnie, albowiem stanowi
ono element systemu gwarancji realizacji dostępu do procesu w celu umożliwienia
obrony swoich interesów42. Strona jest uprawniona do wystąpienia o rozstrzygnięcie
sporu niezależnie od tego, czy ma on charakter negatywny, czy też pozytywny, jak
również niezależnie od tego, czy jest ona podmiotem, który wniósł żądanie do or-
40
Zob. postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05; postanowienie NSA z 25.04.2006 r.,
II OW 6/06, CBOSA.
41
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 151.
42
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 151; M. Wyrzykowski, Zasady podstawowe polskiej konstytucji,
red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 81.
i niejawnym: 20921293A3134306
ganu, czy nie43. Strona będzie zatem uprawniona do wystąpienia o rozstrzygnięcie

sporu także wtedy, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiły podmioty na
prawach strony (prokurator lub organizacja społeczna), gdy postępowanie wszczęto
z inicjatywy innej strony albo gdy postępowanie toczy się z urzędu. Podkreślić przy
tym należy, że strona będzie uprawniona do złożenia wniosku zarówno osobiście,
jak i przez pełnomocnika. Czynność wszczęcia sporu nie mieści się bowiem w za-
kresie tych czynności, w których wymagany jest osobisty udział strony (art. 32
p.p.s.a.).
Kolejnym podmiotem posiadającym legitymację do wystąpienia o rozstrzy-

gnięcie sporu jest organ, który w sporze pozostaje. Podobnie jak strona,
może on wystąpić o rozstrzygnięcie zarówno sporu pozytywnego, jak i sporu nega-
tywnego. W przypadku tego ostatniego w orzecznictwie zwrócono jedynie uwagę na
pewne logiczne ograniczenie: jeżeli organ uznaje się za niewłaściwy do załatwienia
sprawy, powinien w pierwszej kolejności przekazać sprawę organowi właściwemu do
załatwienia na podstawie art. 65 §1 k.p.a. Dopiero ten ostatni organ, uznawszy się
na za niewłaściwy, powinien inicjować ewentualny spór44. Z drugiej jednakże strony
brak jest formalnoprawnych przeszkód, aby pierwszy z organów, zamiast przekazać
sprawę organowi właściwemu, wystąpił o rozstrzygnięcie sporu45. Podkreślić przy
tym trzeba, że legitymację do zainicjowania sporu posiada wyłącznie organ w nim
pozostający, nie zaś np. organ wyższego stopnia46.
Legitymację do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego 226

posiadają także minister właściwy do spraw administracji publicznej oraz
minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny. W przy-
padku tego pierwszego podmiotu, przyznanie mu omawianej legitymacji podykto-
wane jest kierowaniem przez niego resortem obejmującym sprawy z zakresu admi-
nistracji publicznej, w tym m.in. – organizacją urzędów administracji publicznej,
procedur, reform, organizacji struktur administracji publicznej oraz podziału admi-
nistracyjnego państwa47. Należy zatem przyjąć, że organ ten słusznie ma możliwość
zainicjowania sporu w celu rozstrzygnięcia kwestii zakresu zadań określonych lub
właściwości organów administracji publicznej. W podobny sposób odczytywać na-
leży przyznanie legitymacji ministrowi właściwemu do spraw sprawiedliwości, któ-
remu powierzono sprawy dotyczące sądownictwa48. Uprawnienie Prokuratora Ge-
neralnego podyktowane jest natomiast zakresem zadań prokuratury, obejmującym
stanie na straży praworządności. Przy czym przyjmuje się, że zadanie to wypełniane
43
Postanowienie z 14.12.2005 r., II OW 60/05.
44
Postanowienie z 7.09.2005 r., I OW 153/05, CBOSA.
45
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 155. Zob. także postanowienie z 7.09.2005 r., I OW 153/05.
46
Postanowienie NSA z 16.03.2004 r., OW 19/04, CBOSA. Szerzej kwestię tę omawia A. Skoczylas,
Rozstrzyganie…, s. 156–157.
47
Zob. art. 4 i 6 ust. 1 pkt 1–4 ustawy z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U.
z 2020 r. poz. 1220 ze zm.
48
Zob. art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o działach administracji rządowej.
i niejawnym: 20921293A3134306
jest także przez podejmowanie środków zmierzających do szybkiego i prawidłowego

załatwiania spraw administracyjnych49. Podkreślić przy tym trzeba, że w aktualnym
stanie prawnym uprawnienia Prokuratora Generalnego realizowane są przez mini-
stra właściwego do spraw sprawiedliwości (art. 1 § 2 pr. prok.).
227 Ostatnim z podmiotów posiadających legitymację do wystąpienia o rozstrzy-

gnięcie sporu kompetencyjnego lub o właś ciwość powstałego w ogólnym
postępowaniu administracyjnym jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Przyznanie
temu organowi legitymacji stanowi konsekwencję zakresu jego zadań: Rzecznik stoi
bowiem na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji
oraz w innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 Konstytucji). W art. 1 ust. 3
u.RPO ustawodawca wskazuje przy tym, że do zadań Rzecznika należy badanie, czy
wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, obowiązanych
do przestrzegania i realizacji tych wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa,
a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej50. Kwestia sporów kompe-
tencyjnych i o właściwość niewątpliwie mieści się zatem w kręgu zainteresowania
Rzecznika.
3.2. Podmioty legitymowane do zainicjowania sporu

w odniesieniu do aktów lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
228 Jak zostało to wskazane na początku rozdziału, jakkolwiek rozstrzyganie
sporów dotyczy przede wszystkim tych spraw, w których prowadzone jest
ogólne postępowanie administracyjne, to jednak spór może wyniknąć także przy
sprawach podejmowania aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Chodzi tu o inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu admini-
stracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, np. wydanie dziennika budowy, zarządzenia pokontrolne wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska, uchwały dotyczące przyznawania stypendiów czy
ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej51. W omawianych
przypadkach nie rozstrzyga się wprawdzie władczo o prawach lub obowiązkach
określonego podmiotu – odmowa wykonania przez organy konkretnych czynności
lub przeciwnie – ich kumulacja, może jednak powodować wiele problemów. Z tej
przyczyny przyjmuje się, że również i w przypadku sporów powstałych na gruncie
49
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 160. Zob. także W. Czerwiński, Postępowanie administracyjne
i sądowoadministracyjne. Praktyczny przewodnik dla aplikantów i prokuratorów, Kraków 2001, s. 215.
50
Szerzej na ten temat J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym,
51
Postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05; wyrok NSA z 2.06.2009 r., II GSK 1009/08,
CBOSA; postanowienie WSA w Białymstoku z 14.03.2013 r., II SA/Bk 1011/12 (podaję za M. Nie-
zgódka-Medek, A. Kabat, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el., art. 3
p.p.s.a.); wyrok NSA z 5.12.2020 r., I OSK 530/18, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
tych czynności zasadne jest ich rozstrzyganie w taki sposób, jak w przypadku
sporów powstałych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego.
Na tym tle pojawił się jednakże istotny problem: skoro do sporu dochodzi nie 229
w ogólnym postępowaniu administracyjnym, to nie będzie oczywiście znaj-
dować zastosowania art. 22 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem element re-
gulacji ogólnego postępowania administracyjnego. Nie w pełni satysfakcjonujące
byłyby również próby stosowania omawianego przepisu w drodze analogii, przede
wszystkim ze względu na użyte w przepisie art. 22 § 3 k.p.a. określenie strony
postępowania, które w znaczącym stopniu mogłoby utrudnić określenie kręgu
uprawnionych do złożenia wniosku w przypadku czynności innych niż wydanie
decyzji administracyjnej. Katalog uprawnionych podmiotów należy zatem okre-
ślić odmiennie – na podstawie przepisów o postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi 52. O rozstrzygnięcie sporu będą zatem mogli wystąpić: każdy, kto
ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik
Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców i organizacja spo-
łeczna.
Ukształtowanie zakresu podmiotów uprawnionych do wystąpienia o roz-

strzygnięcie sporu kompetencyjnego przed sądem administracyjnym wynika
z art. 50 p.p.s.a., który wskazuje te właśnie podmioty jako uprawnione do złożenia
skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu
do wniosków o rozstrzygnięcie sporu z mocy art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. Zgodnie
bowiem z art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania sporów stosuje się odpowiednio
przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z kolei
zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku o wszczęcie postępowania – a takim jest
niewątpliwie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego – stosuje się prze-
pisy o skardze. Dotyczy to oczywiście także kręgu uprawnionych do jej wniesienia
podmiotów.
W orzecznictwie wskazano nadto, że uprawnienie do zainicjowania sporu

w omawianych sprawach przysługuje także organowi, który w sporze pozo-
staje . Rozwiązanie to nie wynika wprost z przepisów prawa, jednakże legitymacja
53
organu w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Organy będące w sporze są bowiem
uznawane za swoiste „strony” tego postępowania – w wyniku rozstrzygnięcia sporu
wskazane zostanie, który organ ma wydać określony akt, podjąć określoną czyn-
ność. Uprawnienie do zainicjowania sporu wynikać będzie zatem z istoty sporu
i charakteru prawnego rozstrzygnięcia54.
52
Zob. postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, CBOSA. Zob. także P. Przybysz, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 84.
53
Postanowienie NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05.
54
Postanowienie NSA z 4.12.2007 r., II OW 58/07, CBOSA. Szerzej na ten temat zob. K. Defe-
cińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, OSP 2007/7–8, poz. 80a,
s. 491; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 170–172.
i niejawnym: 20921293A3134306
4. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu

4.1. Charakter prawny
230 Postępowanie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właś
ciwość nie ma jednolitej procesowej regulacji. W zależności od tego, czy spór
należy do kompetencji organów administracji, czy też sądów administracyjnych,
jego rozstrzyganie będzie przebiegać inaczej.
4.2. Rozstrzyganie sporów przez organy administracji

231 Procedura rozstrzygania sporów o właściwość przez organy administracji nie
została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wpraw-
dzie art. 1 pkt 3 k.p.a. wymienia postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów
jako jeden z przedmiotów regulacji tej ustawy, jednakże – poza wskazaniem or-
ganów właściwych do rozstrzygnięcia sporu – trudno w kodeksie tym odszukać
jakiekolwiek normy procesowe odnoszące się do tego rodzaju postępowań. Należy
w związku z tym przyjąć, że postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów o właś
ciwość stanowią czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, na-
kierowane na wskazanie organu, który jest właściwy do załatwienia sprawy55. Spór
nie jest zatem rozstrzygany ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia.
Decyzja stanowi bowiem formę orzekania o prawach lub obowiązkach jednostek
– wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy nie nakłada natomiast ani
obowiązków, ani nie przyznaje żadnych uprawnień. Z kolei forma postanowienia
stosowana jest dla rozstrzygania kwestii proceduralnych, jednakże wyłącznie wtedy,
gdy kodeks wyraźnie tak stanowi. W przypadku sporów o właściwość takiego prze-
pisu natomiast brak. Należy w związku z tym przyjąć, że spory o właściwość są
rozstrzygane w formie aktu administracyjnego, niebędącego ani decyzją, ani po-
stanowieniem56 .
232 Inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia

sporu o właściwość należeć będzie do organu lub organów pozostających
w sporze lub jednostki szukającej ochrony na drodze postępowania administracyj-
nego57. W przypadku organów pozostających w sporze, źródła tej inicjatywy poszu-
kiwać należy w art. 7 k.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej
z urzędu lub na wniosek mają obowiązek podejmować wszelkie czynności zmierza-
jące do załatwienia sprawy. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu na-
leży w ich przypadku traktować zatem nie tyle jako uprawnienie, ile jako obowiązek
55
B. Adamiak [w:] Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, Warszawa 2011, s. 133.
56
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, s. 133.
57
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks…, s. 133.
i niejawnym: 20921293A3134306
mieszczący się w zakresie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Z kolei

inicjatywa jednostki wynika z art. 10 § 1 k.p.a., zapewniającego stronie czynny
udział w każdym stadium postępowania (a zatem gwarantującego także prawo do
złożenia wniosku w toku postępowania administracyjnego).
W powyższym kontekście pojawia się pytanie o dopuszczalność kontroli 233

rozstrzygnięć sporów o właściwość wydanych przez organy administracji
publicznej. Skoro spory nie są rozstrzygane ani w formie decyzji, ani w formie po-
stanowienia, to nie jest możliwe wniesienie na to rozstrzygnięcie ani odwołania,
ani zażalenia, ani też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy58 . Z tych samych
powodów nie jest również dopuszczalne skorzystanie z któregoś z trybów wzru-
szania ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. W przepisach regulujących
te ostatnie środki wyraźnie wskazano, że przysługują one w przypadku wzruszania
decyzji (zob. art. 145 § 1, art. 154 § 1, art. 155, 156 § 1, art. 161 § 1, 162 § 1, art. 163
k.p.a.). Kontrola zgodności z prawem wskazania określonego organu jako właś
ciwego do załatwienia danej sprawy możliwa będzie zatem wyłącznie pośrednio,
po ostatecznym jej rozstrzygnięciu, w przypadku wniesienia skargi do sądu ad-
ministracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wojewódzki sąd ad-
ministracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza ich
nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156
k.p.a. lub w innych przepisach. Artykuł 156 § 1 pkt 1 stanowi natomiast, że stwier-
dzenie nieważności nastąpi wówczas, gdy decyzję wydano z naruszeniem przepisów
o właściwości.
4.3. Rozstrzyganie sporów przez sądy administracyjne
4.3.1. Metoda regulacji
Spory przekazane do rozstrzygania sądom administracyjnym toczą się we- 234

dług przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Regulacja omawianego zagadnienia jest w tej ustawie dość skąpa i sprowadza
się w istocie do wskazania, że w sprawach sporów właściwy jest NSA (art. 15 § 1
pkt 4 p.p.s.a.), a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępo-
waniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Należy
podkreślić, że przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administra-
cyjnym znajdują tu zastosowanie nie wprost, ale jedynie odpowiednio. Oznacza
to, że niektóre z przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem
administracyjnym znajdą zastosowanie wprost, inne – ze zmianami, wynikają-
cymi ze specyfiki postępowania w sprawie rozstrzygania sporów, a jeszcze inne
w ogóle nie znajdą zastosowania, ze względu na swoją bezprzedmiotowość lub cał-
kowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania postępowania
58
Postanowienie NSA z 28.03.1991 r., SA/Lu 218/91, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
w sprawie sporów59. W jednym z postanowień NSA ujął to obrazowo, wskazując,

że przy rozpoznaniu wniosku w sprawie rozstrzygnięcia sporu przysługują mu
kompetencje „charakterystyczne dla sądu I instancji, jednakże nie w pełnym za-
kresie”60.
Przykładowo, do przepisów, które niewątpliwie znajdą zastosowanie wprost, zalicza się

regulacja dotycząca organizacji posiedzeń (art. 90 i n. p.p.s.a.), doręczeń pism (art. 65 i n.
p.p.s.a.) czy zawieszenia postępowania (art. 123 i n. p.p.s.a.). Przepisami, które znajdują
zastosowanie ze zmianami wynikającymi ze specyfiki postępowania w sprawie sporów
są przepisy regulujące orzekanie (art. 132 i n. p.p.s.a.). Z kolei zastosowania w ogóle nie
znajdą te przepisy, które regulują postępowanie mediacyjne (art. 115 i n. p.p.s.a.) czy
przepisy o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu (art. 61
§ 3 p.p.s.a.)61.
4.3.2. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia

sporu
Jak zostało to wskazane wcześniej, ustawodawca oparł postępowanie w spra-

wach sporów rozstrzyganych przez sądy administracyjne na zasadzie skar-
gowości. Zainicjowanie sporu wymaga zatem, aby upoważniony do tego podmiot
złożył wniosek o jego rozstrzygnięcie. Wniosek taki powinien czynić zadość wy-
mogom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie żądania,
jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów (art. 64 § 2 p.p.s.a.).
W kontekście wniosku wszczynającego omawiane postępowanie niezwykle

istotne jest precyzyjne określenie przedmiotu sporu – musi on być na tyle
szczegółowo sformułowany, aby można było dokładnie określić sprawę, która ma
być rozpoznana, to znaczy wskazać, na czym polega spór oraz że nie może on być
rozstrzygnięty przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni62. Należy przypo-
mnieć, że ustalenie stanu faktycznego i – w konsekwencji – określenie przedmiotu
sprawy należy do organów administracji publicznej. Brak takich ustaleń powoduje,
że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i podlega oddaleniu63.
235 Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość jest

zatem pismem mocno rygorystycznym formalnie. Pomimo jednakże tego,
ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie wymogu przymusu adwokacko-
59
J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 370 i n.; J. Nowacki,
Analogia legis, Warszawa 1966, s. 141–144; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 190.
60
61
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 193. Zob. także postanowienie NSA z 24.03.2006 r., I OW 9/06,
CBOSA.
62
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 201 wraz z przytoczonym tam orzecznictwem. Zob. także po-
stanowienia NSA: z 23.08.2011 r., II OW 62/11; z 14.09.2011 r., II OW 80/11.
63
i niejawnym: 20921293A3134306
-radcowskiego. W doktrynie podnosi się jednak, że nowelizacja przepisów w tym

zakresie byłaby niewątpliwie wskazana ze względu na potencjalne podniesienie pro-
fesjonalizmu składanych wniosków64.
Wniosek należy złożyć bezpośrednio do sądu właściwego w sprawie – czyli

NSA (art. 64 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli uprawniony podmiot złożyłby wniosek do
wojewódzkiego sądu administracyjnego, ten wówczas ma obowiązek przekazać go
do NSA, stosownie do przepisu art. 59 § 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.
Co jednak istotne, skutek taki nie nastąpi w przypadku, w którym wniosek

zostałby złożony „za pośrednictwem” organu administracji. W tej ostatniej
sytuacji wniosek taki jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie
art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie
przewidują możliwości przekazania przez organ administracji publicznej sprawy
sądowi administracyjnemu – sąd ten nie jest bowiem organem w rozumieniu tego
kodeksu65.
Wniosek o wszczęcie sporu powinien być opłacony. Jest on bowiem pismem 236
wszczynającym postępowanie przed sądem, a nadto stosuje się do niego od-
powiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.)66. Skoro zatem skarga będzie pod-
legać opłacie (art. 230 § 2 p.p.s.a.), to będzie jej podlegać także wniosek o wszczęcie
postępowania w sprawie sporu. W pewnych przypadkach opłata nie zostanie po-
brana – dotyczy to sytuacji, w której podmiot występujący w roli wnioskodawcy
skorzysta z prawa pomocy albo jest zwolniony z uiszczania opłat z mocy prawa (do-
tyczy to prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka –
art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a) lub też gdy w sprawie występuje zwolnienie przedmiotowe
(art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
4.3.3. Rozpoznanie wniosku
Skutkiem złożenia wniosku będzie oczywiście wszczęcie postępowania sądo- 237

woadministracyjnego przed NSA. Wniosek będzie zatem podlegać w pierwszej
kolejności badaniu pod kątem spełnienia wymogów formalnych, a w przypadku
stwierdzenia braków – wezwaniu do ich uzupełnienia pod rygorem odrzucenia
wniosku (art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.). Podobnie,
jeżeli od wniosku nie uiszczono wpisu pomimo takiego obowiązku, wniosko-
dawca zostanie wezwany do uzupełnienia tego braku (art. 220 § 1 p.p.s.a.). Złożenie
wniosku o rozstrzygnięcie sporu wywołuje nadto ten skutek, że żaden z organów
nie może działać w sprawie, z wyłączeniem czynności niecierpiących zwłoki (art. 23
64
65
Postanowienie NSA z 8.06.2004 r., OW 59/04, CBOSA; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 204.
66
M. Niezgódka-Medek [w:] S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania
w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 140 i 142.
i niejawnym: 20921293A3134306
k.p.a.)67. Co więcej, żadnemu z organów będących w sporze nie można skutecznie

zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy68.
238 Stwierdzenie, że wszelkie wymogi formalne wniosku zostały spełnione,

umożliwia jego merytoryczne rozpoznanie. Wnioski będą podlegać rozpo-
znaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Nie wyklucza to jednakże
rozpoznania sprawy na rozprawie – sąd może skierować na posiedzenie jawne i wy-
znaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu
niejawnym (art. 90 § 2 p.p.s.a.).
Należy nadto zwrócić uwagę na specyficzny układ podmiotów w postę-

powaniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu. Stronami postępowania
w sprawie rozstrzygnięcia sporu są organy w tym sporze pozostające oraz wnio-
skodawca. Wniosek taki wypływa z art. 32 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego dzia-
łanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem
skargi. Od pojęcia stron postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu odróżnić
należy pojęcie stron sporu: tymi ostatnimi są zawsze organy administracji pozo-
stające ze sobą w sporze, nigdy zaś jakikolwiek inny podmiot, np. strona postępo-
wania administracyjnego, w związku z którym powstał spór69.
Jeżeli zatem z wnioskiem o wszczęcie sporu wystąpi np. strona postępowania admini-
stracyjnego, to staje się ona stroną postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu. Jeżeli
natomiast z wnioskiem takim wystąpi jeden z organów pozostających w sporze, to stronie
postępowania administracyjnego będzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy-
sługiwać status uczestnika na prawach strony.
Każdy z uczestników postępowania (a zatem zarówno strony, jak i uczest-

nicy na prawach strony) może korzystać z uprawnień procesowych przewi-
dzianych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwe jest
zatem np. wniesienie odpowiedzi na wniosek, zawierającej prezentację stanowiska
danego uczestnika, w tym żądanie wydania określonego rozstrzygnięcia sporu przez
sąd70. W przypadku, w którym dwa lub więcej podmiotów wystąpiło osobno o roz-
strzygnięcie tego samego sporu, sąd może połączyć sprawy do wspólnego rozpo-
znania. Sąd może także połączyć do wspólnego rozpoznania dwie lub więcej spraw
67
Zob. wyrok NSA z 9.06.1999 r., I SAB 41/99, CBOSA; P. Przybysz, Kodeks…, s. 86; A Skoczylas,
Rozstrzyganie…, s. 209. Warto jednakże podkreślić, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, iż
skutek ten następuje w istocie już wcześniej, to znaczy z chwilą, w której organ uznał się za niewłaś
ciwy (właściwy) do załatwienia sprawy administracyjnej i powiadomił o tym organ pozostający
w sporze – zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Kraków 2000, s. 193.
68
Wyroki NSA: z 9.06.1999 r., I SAB 41/99 i z 20.07.1999 r., I SAB 60/99, CBOSA.
69
K. Defecińska-Tomczak, Glosa…, s. 491–492; A Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 212; postano-
wienie NSA z 8.05.2012 r., II OW 23/12, CBOSA.
70
i niejawnym: 20921293A3134306
dotyczących różnych sporów, jeżeli jest to uzasadnione ich związkiem prawnym

lub faktycznym71. Zastosowanie ostatniego z przytoczonych rozwiązań wydaje się
pożądane zwłaszcza w przypadku, w którym pomiędzy dwoma lub większą liczbą
organów powstała większa liczba sporów na kanwie zbliżonych stanów faktycznych,
a organy powołują się na podobną argumentację. W takim przypadku wspólne roz-
poznanie spraw będzie wyrazem zastosowania zasady szybkości postępowania są-
dowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Sprawy te będą bowiem rozstrzygane przez
jeden i ten sam skład orzekający, który dokona jednej w istocie analizy przepisów
prawa, rozstrzygając więcej niż jedną sprawę.
4.3.4. Rozstrzygnięcie sporu
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i o właściwość polega na arbitralnym 239

wskazaniu przez NSA organu, który od tej pory jest uprawniony do zała-
twienia konkretnej sprawy administracyjnej72. Rozstrzygnięcie ma zatem charakter
indywidualny, to znaczy dotyczy tego, który z organów jest uprawniony do zała-
twienia indywidualnie oznaczonej sprawy administracyjnej – nie zaś spraw ozna-
czonego rodzaju.
Oznacza to, że w przypadku sporu podobnego do tego, który został już roz-
strzygnięty, konieczne będzie wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie
rozstrzygnięcia sporu, a wydane wcześniej postanowienie może być jedynie argu-
mentem za uznaniem określonego organu za właściwy albo niewłaściwy73.
Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie postanowienia (art. 15 § 2 p.p.s.a.). 240

Postanowienie to składać się będzie z sentencji oraz uzasadnienia, sporządza-
nego z urzędu w terminie trzydziestu dni (art. 193 p.p.s.a.). Odpis tego postano-
wienia jest doręczany stronom oraz uczestnikom postępowania na prawach strony
z urzędu (art. 142 § 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 166 p.p.s.a.). Oznacza to, że doręczenie
odpisu postanowienia nie jest uzależnione od tego, czy zostanie sformułowany sto-
sowny wniosek, czy też nie.
W postanowieniu rozstrzygającym spór sąd wskazuje organ właściwy albo

niewłaściwy do załatwienia określonej sprawy, opierając się nie tylko na ję-
zykowej wykładni prawa materialnego, ale także na wykładni systemowej i celowo-
ściowej74. Konsekwencją tego jest to, że w przypadku, w którym zachodzi wątpli-
wość, czy należy stosować prawo poprzednio obowiązujące, czy nowe, sąd powinien
71
72
R. Hauser, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań
współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie,
Łódź 2004, s. 131; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 255.
73
A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 281. Zob. także postanowienie NSA z 22.03.2013 r., II FW 10/12.
74
A. Niezgoda, Glosa do postanowienia NSA z 23.05.2006 r., II Fw 2/06, OSP 2007/3, poz. 27a,
s. 175; postanowienie NSA z 14.01.2015 r., I OW 208/14, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
odwołać się do tego drugiego, albowiem w dacie orzekania będzie ono bliższe aktu-
alnej woli prawodawcy i lepiej odzwierciedlać stosunki prawne75. Przy rozstrzyganiu
sporów kompetencyjnych i o właściwość niezbędne jest zatem uwzględnienie wszel-
kich reguł wykładni tekstu prawnego, także z uwzględnieniem względów funkcjo-
nalnych76. Co istotne, sąd nie zajmuje stanowiska co do tego, jak właściwy organ
powinien rozstrzygnąć sprawę co do istoty77.
Przykładowo, rozstrzygając spór co do tego, który z organów jest właściwy do załatwienia

sprawy z wniosku strony o zmianę imienia, sąd nie wskaże, czy w sprawie administra-
cyjnej, w związku z którą powstał spór, wystąpiły przesłanki pozwalające na zmianę
imienia, czy też nie – poprzestanie na wskazaniu właściwego organu.
241 Od postanowienia o rozstrzygnięciu sporu nie przysługuje zwyczajny środek

odwoławczy. Oznacza to, że NSA rozstrzyga w nim prawomocnie o tym,
który organ ma załatwić oznaczoną indywidualną sprawę78. Z tej przyczyny po-
stanowienie to jest wiążące dla stron sporu, sądu, który je wydał, a także innych
sądów i innych organów państwowych oraz, jeżeli ustawa tak stanowi, innych osób
(art. 170 p.p.s.a.). Jeżeli zatem – po zakończeniu sporu i załatwieniu sprawy przez
organ wskazany w postanowieniu NSA – wywiedziona zostanie skarga do sądu ad-
ministracyjnego, to nie jest możliwe skuteczne w niej podniesienie, że sprawa zo-
stała załatwiona przez organ niewłaściwy. Co więcej, ponowne złożenie wniosku
o rozstrzygnięcie sporu w tej samej sprawie spowoduje jego odrzucenie (art. 58
§ 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.). Możliwe jest natomiast wystąpienie z jednym
z nadzwyczajnych środków wzruszania orzeczeń sądów administracyjnych (wzno-
wienie postępowania, stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
czenia, unieważnienie orzeczenia).
Przykładem może być sytuacja, gdy w składzie NSA, który rozstrzygnął spór, zasiadał
sędzia, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa.
242 Od postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (postanowienia

in merito) odróżnić należy postanowienie rozstrzygające kwestię, która wy-
nikła w toku postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu, ale która ma cha-
rakter proceduralny (np. w przedmiocie wyłączenia sędziego od rozstrzygania,
zwolnienia z kosztów sądowych, umorzenia postępowania, oddalenia albo odrzu-
cenia wniosku).
75
K. Ziemski, Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, RPEiS
1978/2, s. 6; P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego, KPP 1997/1, s. 150, A. Sko-
czylas, Rozstrzyganie…, s. 258.
76
Postanowienie z 25.04.2006 r., II OW 6/06.
77
Postanowienia NSA: z 3.02.2012 r., I OW 177/11; z 25.04.2012 r., I OW 20/12 – CBOSA.
78
i niejawnym: 20921293A3134306
4.3.5. Inne rozstrzygnięcia
Niekiedy spór nie zostanie rozstrzygnięty merytorycznie. Dotyczyć to będzie

przede wszystkim tych przypadków, w których NSA dojdzie do przekonania, że
żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy tym
sporem objętej79. W takiej sytuacji nie można oczywiście wskazać żadnego z nich jako
właściwego – wniosek podlega zatem oddaleniu80. Podobne rozstrzygnięcie zapadnie
w przypadku, w którym spór będzie jedynie pozorny, to znaczy jeden z organów nie
ma świadomości, że w takim sporze pozostaje (np. dlatego, że nie został wskazany
jako przeciwnik wniosku) albo żaden z organów nie przedstawił stanowiska w kwestii
swojej właściwości w sprawie81. Oddalenie wniosku nastąpi również wtedy, gdy nie
został on sformułowany tak, aby wyraźnie określać przedmiot sporu82, jego wniesienie
nie było poprzedzone prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego83 lub kiedy wniósł
go nielegitymowany podmiot, np. organ wyższego stopnia nad organami pozostają-
cymi w sporze albo podmiot będący jednostką organizacyjną gminy, bez umocowania
organu gminy84. Postanowienie w tej sprawie jest niezaskarżalne – nie ma zatem moż-
liwości poddania jego prawidłowości instancyjnej weryfikacji.
Od oddalenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu odróżnić należy jego odrzu- 243

cenie. Nastąpi to wtedy, gdy brak będzie jednej z przesłanek procesowych
(art. 58 § 1–4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.).
Sytuacja taka wystąpi np. wtedy, gdy spór nie będzie rozstrzygany przez sąd administra-
cyjny, a przez organ administracji (np. samorządowe kolegium odwoławcze), sprawa,
w związku z którą powstał spór, będzie mieć charakter cywilnoprawny85, nie uzupełniono
braków wniosku w wyznaczonym terminie lub gdy spór w tej samej sprawie został już
rozpoznany (res iudicata).
Do odrzucenia wniosku dojdzie także wtedy, gdy w danej sprawie zapadł już pra-
womocny wyrok sądu administracyjnego. Wyrok taki zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
79
Postanowienia NSA: z 4.12.2008 r., I OW 137/08; z 17.01.2012 r., II OW 138/11; z 29.02.2012 r.,
II GW 11/11 – CBOSA.
80
Konsekwencją oddalenia wniosku z tej przyczyny będzie obowiązek organu niewłaściwego,
któremu sprawę przekazano ostatnio, przekazania sprawy organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1
k.p.a. albo zwrotu stronie podania zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. – szerzej zob. A. Skoczylas, Rozstrzy-
ganie…, s. 262 wraz z przytoczonym tam orzecznictwem.
81
Zob. postanowienia NSA: z 3.06.2004 r., OW 69/04; z 27.09.2007 r., II OW 34/07; z 16.12.2013 r.,
II OW 115/13 – CBOSA; A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 263.
82
M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) [w:] Koncepcja
systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane
24–27.09.2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 599.
83
Postanowienia NSA: z 5.10.2010 r., I OW 93/10; z 22.03.2011 r., II OW 98/10; z 22.05.2012 r.,
II OW 38/12; z 23.08.2012 r., I OW 85/12; z 19.02.2013 r., II OW 177/12; z 5.03.2013 r., II OW 187/12
– CBOSA.
84
Szerzej zob. A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 260.
85
Postanowienie z 30.03.2012 r., I OW 7/12, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
wiąże sądy (w tym NSA) w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego po-
stępowania86. Kwestia właściwości organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie,
podlegała bowiem badaniu sądu, który – gdyby uznał, że postępowanie w sprawie
przeprowadził organ niewłaściwy, stwierdziłby nieważność zaskarżonego aktu lub
jego wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Skoro zaś tego
nie uczynił, należy przyjąć, że organ, który wcześniej rozstrzygał sprawę, był or-
ganem właściwym. W takim przypadku wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożony
np. w toku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji będzie
podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 in fine
w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.87
244 W pewnych przypadkach możliwe jest także wydanie postanowienia o umo-

rzeniu postępowania w przedmiocie sporu. Z sytuacją taką będziemy do czy-
nienia wówczas, gdy w toku postępowania wystąpi taka okoliczność, która czyni
rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub o właściwość zbędnym.
Umorzenie postępowania nastąpi np. wtedy, gdy jeden z organów pozostających w ne-
gatywnym sporze załatwił już sprawę administracyjną (np. wydał decyzję) lub wszczął
postępowanie zmierzające do jej załatwienia88, wniosek o rozstrzygnięcie sporu został cof-
nięty, a sąd nie uznał cofnięcia za niedopuszczalne (art. 60 w zw. z art. 63 § 4 p.p.s.a)89 albo
ulegnie zmianie stan prawny i rozstrzyganie sporów kompetencyjnych lub o właściwość
powierzone zostałoby innemu sądowi lub nawet innemu organowi90.
Podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie sporu nie będzie nato-

miast śmierć strony postępowania administracyjnego, w związku z którym
spór powstał, i to nawet wówczas, gdy przedmiotem postępowania administracyj-
nego są prawa lub obowiązki ściśle związane z osobą zmarłego. W takim przypadku
zachodzi bowiem konieczność wskazania organu administracji właś ciwego dla
ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego . 91
5. Znaczenie problematyki rozstrzygania sporów

kompetencyjnych i o właściwość
245 Regulacja sporów kompetencyjnych i o właściwość pełni istotną rolę w systemie
demokratycznego państwa prawa. Pozwala bowiem usunąć wątpliwości interpre-
86
Postanowienia NSA z 1.02.2013 r., II GW 20/12 i II GW 21/12 – CBOSA.
87
W orzecznictwie wyrażono jednak także pogląd przeciwny, zgodnie z którym w takiej sytuacji
wniosek powinien ulec oddaleniu – zob. postanowienie NSA z 6.09.2007 r., I OW 41/07, CBOSA.
88
Postanowienia NSA: z 6.01.2006 r., II OW 71/05; z 11.09.2007 r., II OW 35/07; z 23.05.2006 r.,
I OW 2/06; z 5.01.2005 r., OW 149/04; z 30.03.2006 r., I OW 271/05; z 16.05.2007 r., I OW 11/07;
z 27.07.2011 r., II GW 2/11 – CBOSA.
89
Postanowienie NSA z 25.08.2011 r., I OW 95/11.
90
91
Szerzej zob. A. Skoczylas, Rozstrzyganie…, s. 272.
i niejawnym: 20921293A3134306
tacyjne co do zakresu zadań i właściwości organów rozstrzygających o prawach

i obowiązkach jednostek. Jest to zatem szczególnego rodzaju zabezpieczenie
podmiotów prawa administracyjnego przed skutkami niepełnej lub nieprecy-
zyjnej regulacji ustawowej. Brak jakichkolwiek unormowań omawianego zagad-
nienia mógłby doprowadzić do sytuacji, w której jednostka – zamiast oczekiwać na
władcze stwierdzenie lub ustalenie jej sytuacji prawnej – uczestniczyłaby w dyskusji
na temat kompetencji poszczególnych organów; dyskusji, która w żadnym razie
nie przybliżałaby jej do rozstrzygnięcia jej indywidualnej sprawy. Brak rozwiązań
prawnych dla sporów kompetencyjnych i o właściwość mógłby w konsekwencji pro-
wadzić do paraliżu państwa, ponieważ organy mogłyby mieć problem z ustaleniem
właściwości. Regulacja rozstrzygania sporów omawianego rodzaju umożliwia zatem
wskazanie właściwego do załatwienia danej sprawy organu i chroni strony postę-
powania administracyjnego przed konsekwencjami załatwienia sprawy przez organ
niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W tym ujęciu regulacja sporów kompetencyjnych i o właściwość urzeczywistnia za-

sadę legalizmu (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.) – wyklucza bowiem przypadki dzia-
łania przez organy administracji publicznej bez podstawy prawnej lub z jej przekro-
czeniem – oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego
uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zabezpiecza również strony
postępowania administracyjnego przed stanowiącymi następstwo rozstrzygnięcia
sprawy sporami sądowymi wynikającymi z bezczynności organów (art. 3 § 2 pkt 8
i 9 p.p.s.a.) – prowadzi zatem do rozpoznania spraw administracyjnej z uwzględnie-
niem zasady szybkości (art. 12 § 1 k.p.a.).
Podkreślić również trzeba, że regulacja dotycząca sporów zapobiega ewentualnym 246

naruszeniom przepisów prawa: umożliwia bowiem ustalenie właściwego organu
jeszcze przed załatwieniem sprawy. Na ogół kontrola, czy w sprawie doszło do uchy-
bienia prawu, czy nie, sprawowana jest po zakończeniu postępowania w danej in-
stancji (w przypadku kontroli organu odwoławczego) albo po wyczerpaniu środków
zaskarżenia (w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej). W przypadku stwier-
dzenia naruszenia prawa właściwy organ lub sąd podejmuje przewidziane prawem
środki zaradcze ex post – po wystąpieniu i stwierdzeniu określonego naruszenia.
Tymczasem w przypadku sporów o właściwość wskazanie organów (a zatem okreś
lenie, w jaki sposób organy powinny postąpić w kontekście okreś lonej sprawy
administracyjnej) następuje jeszcze przed podjęciem odpowiednich czynności.
Rozstrzyganie sporów jest zatem przykładem kontroli administracji publicznej
sprawowanej ex ante określonego działania, na etapie poprzedzającym meryto-
ryczne rozpoznanie sprawy.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że rozwiązania z zakresu rozstrzy-

gania sporów powinny znajdować swoje zastosowanie jedynie wyjątkowo. W demo-
kratycznym państwie prawa organy administracji i sądy nie mogą bowiem wyręczać
ustawodawcy w precyzyjnym i jednoznacznym konstruowaniu przepisów prawa.
i niejawnym: 20921293A3134306
Każdy zatem przypadek powstania sporu kompetencyjnego lub o właściwość po-

winien być traktowany jako asumpt do refleksji nad prawidłowością uregulowania
sposobu nakładania lub egzekwowania określonego obowiązku lub przyznawania
określonego uprawnienia. Sytuacje, w których organy lub strony zwracają się
o wskazanie, który z organów powinien daną sprawę załatwić, a który nie, powinny
być zatem niezwykle rzadko spotykane. Należy w związku z tym podkreślić szcze-
gólną wagę poprzedzającej wystąpienie na drogę sądową wykładni przepisów prawa.
Wykładnia taka powinna uwzględniać nie tylko literalne brzmienie przepisu (języ-
kowe reguły wykładni), ale także – w braku jednoznaczności – reguły funkcjonalne,
inferencyjne i kolizyjne.
247 Naturalną konsekwencją powyższych uwag jest pytanie o statystykę sporów kompe-
tencyjnych i o właściwość. W tym zakresie należy stwierdzić, że – analizując dane
zgromadzone przez sądy administracyjne – w okresie od 2004 do 2020 r. liczba kie-
rowanych do NSA wniosków uległa ponad dwukrotnemu wzrostowi: z 210 wnio-
sków w 2004 r. do 563 w 2020 r. Przy czym nie wszystkie postępowania w sprawie
rozstrzygnięcia sporu kończą się wskazaniem właściwego organu. Należy jednakże
pozytywnie ocenić to, że rozstrzygnięcie sporu następuje obecnie w więcej niż po-
łowie rozstrzyganych w danym roku wniosków. Szczegółowe dane w tym zakresie
przedstawia poniższa tabela.
Tabela 1. Wpływ wniosków o rozstrzygnięcie sporów oraz liczba rozstrzygniętych spraw

w latach 2004–2020.
Rok Wpłynęło Załatwiono

(w tym przez wskazanie organu)
2004 210 174 (68)
2005 brak danych 156 (85)
2006 232 208
2007 280* 222 (132)
2008 342* 278 (161)
2009 347* 290 (167)
2010 275 277 (167)
2011 365 284 (168)
2012 406 454 (336)
2013 589 558 (299)
2014 429 431 (302)
2015 389 432 (159)
2016 360 338 (228)
2017 514 479 (327)
2018 523 514 (374)
2019 514 487 (351)
2020 563 512 (393)
* liczba wniosków do rozpoznania w danym roku, bez wyodrębnienia liczby tych wniosków, które w danym
roku wpłynęły
Źródło: http://www.nsa.gov.pl/sprawozdania-roczne.php, dostęp: 27.07.2021 r.
i niejawnym: 20921293A3134306
Sprawy o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych stanowią niewielki odsetek

spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Przykładowo, w 2019 r. do wo-
jewódzkich sądów administracyjnych wpłynęło łącznie 70 227 skarg, a rozpoznano
58 348 skarg na akty lub czynności92. W tym samym roku do NSA wpłynęły 16 844
skargi kasacyjne, a rozpoznano ich 16 37593. Podobna proporcja zachodziła w in-
nych latach. Pokazuje to, że założenie o wyjątkowym charakterze sporów kompe-
tencyjnych i o właściwość znajduje potwierdzenie w praktyce obrotu prawnego.
92
Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2019 roku, http://www.nsa.gov.pl/spra-
wozdania-roczne.php, dostęp: 27.07.2021 r., s. 13.
93
Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2019 roku, http://www.nsa.gov.pl/spra-
wozdania-roczne.php, dostęp: 27.07.2021 r., s. 17.
i niejawnym: 20921293A3134306
Część IV
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE
EGZEKUCYJNE
Część IV. Administracyjne postępowanie egzekucyjne

Rozdział I
ZAGADNIENIA OGÓLNE POSTĘPOWANIA

EGZEKUCYJNEGO W ADMINISTRACJI
Rozdział I. Zagadnienia ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji
1. Uprawnienia organów administracji do realizacji

nakładanych na obywateli obowiązków
Administracja publiczna dysponuje wieloma możliwościami kształtowania 248
uprawnień i obowiązków podmiotów administrowanych. Te uprawnienia
i obowiązki określane są przede wszystkim w drodze aktów administracyjnych po-
dejmowanych przez uprawnione organy w postępowaniu orzekającym (najczęściej
jest to ogólne postępowanie administracyjne unormowane w Kodeksie postępo-
wania administracyjnego albo postępowanie podatkowe unormowane w Ordynacji
podatkowej). Ponadto znaczna część uprawnień i obowiązków może wynikać wprost
z przepisów prawa. We wszystkich tych przypadkach, niezależnie od formy okreś
lenia uprawnienia lub obowiązku, organy administracji publicznej zainteresowane
są ich wykonaniem. Jest to oczywisty przejaw dążenia do pełnej realizacji działań
administracji publicznej.
Dążenie administracji do wykonania stanowionych przez siebie aktów administra-

cyjnych czy czuwanie nad wykonaniem obowiązków wynikających wprost z prze-
pisów prawnych będzie następowało w różnych formach i różnymi sposobami.
W przypadku aktów uprawniających organy administracji publicznej mogą jedynie
zachęcać adresata do skorzystania z danych uprawnień. Akty negatywne w ogóle
nie będą nadawały się do wykonania. Podobnie będzie w przypadku aktów dekla-
ratoryjnych1.
Z zupełnie inną sytuacją będziemy mieć do czynienia, gdy będzie chodziło o wy-
konanie nakazów bądź przestrzeganie zakazów ustanowionych przez administrację
1
Szerzej Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 5–6.
i niejawnym: 20921293A3134306
232 Część IV. Administracyjne postępowanie egzekucyjne
albo wynikających wprost z przepisów prawa. W tym przypadku organy admini-

stracji publicznej będą nie tylko zainteresowane wykonaniem tych nakazów lub
respektowaniem zakazów, ale będą miały prawny obowiązek podjęcia skutecznych
kroków zmierzających do ich pełnej realizacji. Doprowadzenie do pełnej zgodności
sytuacji faktycznej z obowiązującymi aktami prawnymi jest bowiem jednym z naj-
ważniejszych zadań administracji publicznej2.
Należy jednak pamiętać, iż względy skuteczności nie powinny mieć pierwszeń-

stwa nad dbałością o zapewnienie poszanowania zasad sprawiedliwej procedury
– w szczególności nad zapewnieniem odpowiedniej ochrony prawnej zobowiąza-
nemu: „W państwie demokratycznym, szanującym wolności i prawa człowieka, sku-
teczność egzekucji nie jest wartością najwyższą”3.
2. Dobrowolne wykonanie obowiązków

publicznoprawnych
249 We wszystkich systemach prawnych dąży się do stanu, w którym akty stano-
wione przez administrację będą dobrowolnie wykonywane przez adresatów
tych aktów. Przede wszystkim chodzi tu o zminimalizowanie aparatu administra-
cyjnego (dobrowolne wykonywanie aktów prowadzi do ograniczenia aparatu powo-
łanego do prowadzenia postępowania wykonawczego), jest to także sygnał o dosko-
nałości systemu prawnego (normy akceptowane są wykonywane) i prawidłowości
działania organów orzekających (prawidłowości rozstrzygnięć i ich kontroli)4. Ide-
ałem demokratycznego państwa prawnego jest dobrowolne wykonywanie przez
obywateli i inne podmioty obowiązków prawnych zarówno wobec państwa, jak
i wzajemnie wobec siebie. Wynika to z charakteru tego państwa i prawa, ze względu
na jego wolnościowe założenia i cele oraz sposób stanowienia prawa5. Administracja
może skutecznie realizować swoje zadania, gdy nakazy i zakazy typu administracyj-
nego są faktycznie realizowane. Organy państwa muszą więc dysponować środkami
zapewniającymi wykonanie nakazów i zakazów wynikających wprost z przepisów
prawa, jak i z aktów administracyjnych. W przeciwnym razie administrowanie by-
łoby niemożliwe6.
W systemie prawnym każdego państwa istnieją normy prawne zmierzające do za-

chęcenia adresatów aktów do dobrowolnego wykonania obowiązków. Najczęściej
2
Z. Leoński, Egzekucja…, s. 6.
3
E. Smoktunowicz, Egzekucja administracyjna i sądowa. Teksty, orzecznictwo, piśmiennictwo,
indeks rzeczowy, Warszawa 1995, s. 20.
4
Szerzej na ten temat K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego
[w:] System Prawa Administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 254 i n.
5
E. Smoktunowicz, Egzekucja…, s. 18.
6
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne.
Wybór orzecznictwa, Toruń 2010, s. 243.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Zagadnienia ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji 233
już w samych przepisach postępowania orzekającego znajdujemy przepisy pozwa-

lające stwierdzić, iż dąży się do dobrowolnego wykonywania rozstrzygnięć admini-
stracyjnych.
Można tu np. wskazać zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego,

zwłaszcza zasadę przekonywania (por. art. 11) i zasadę zaufania do władzy publicznej
(art. 8 § 1). Także w innych przepisach kodeksu znajdujemy przykłady takich rozwiązań
(por. w szczególności: zasada czynnego udziału strony w postępowaniu – art. 10, przepisy
o uzasadnianiu decyzji administracyjnych – art. 107 § 3, o ugodowym załatwianiu spraw
– art. 114 i n.). Przepisy prawne niekiedy jeszcze w inny sposób mogą realizować postulat
dobrowolnego wykonania aktu. Mogą to być rozmaitego rodzaju ulgi za wykonanie obo-
wiązku w terminie (rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej) czy zachęty innego
rodzaju7.
W samym postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdziemy tego typu 250

rozwiązania. W postępowaniu tym ustanowiono zasadę zagrożenia (upo-
mnienia), której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania ustalonego obo-
wiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw niezrealizowania obo-
wiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Dodatkowo, stosownie do art. 6
§ 1b u.p.e.a., przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków
egzekucyjnych wierzyciel ma uprawnienie do podejmowania działań informacyj-
nych wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego
obowiązku8.
Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może zostać wszczęta,

jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obo-
wiązku przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obo-
wiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego
oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowią-
zanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne
może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.
W ten sposób zobowiązanemu zostaje w sposób realny uświadomiona koniecz-
ność wykonania spoczywającego na nim obowiązku. Skierowanie do zobowiąza-
nego upomnienia należy do kategorii działań faktycznych podejmowanych przez
organy administracji publicznej, o charakterze materialno-technicznym. Celem
upomnienia pozostaje skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obo-
wiązku. W odróżnieniu od postępowania egzekucyjnego, nie zmierza ono bezpo-
średnio do przymusowej jego realizacji9. W trakcie trwającego już postępowania
7
Z. Leoński, Egzekucja…, s. 8 i n.
8
Szczegółowy sposób działania wierzycieli określony jest w rozporządzeniu Ministra Finansów,
Funduszy i Polityki Regionalnej z 18.11.2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pienięż-
nych (Dz.U. poz. 2083).
9
Szerzej zob. P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji, Sam. Teryt. 2011/10, s. 61–64.
i niejawnym: 20921293A3134306
egzekucyjnego istnieją także możliwości odstąpienia od stosowania środka egze-

kucyjnego (por. w szczególności możliwości odstąpienia od stosowania wykonania
zastępczego, gdy w trakcie stosowania tego środka z wnioskiem takim wystąpił zo-
bowiązany – art. 132 § 2 u.p.e.a.).
Wreszcie samo istnienie systemu środków przymusowych (systemu sankcji) spełnia

określoną funkcję. Adresat aktu administracyjnego zdaje sobie sprawę z tego, że
gdy dobrowolnie nie wykona określonego nakazu czy zakazu, zostaną urucho-
mione określone środki przymuszające, których dolegliwość jest znaczniejsza niż
dolegliwość wynikająca z konieczności wykonania obowiązku10. Z drugiej strony
gwarantuje to skuteczność prawa oraz działań podejmowanych przez administrację
publiczną11.
251 Dodatkowo w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym funkcjonuje zasada

prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji, która nakłada na wierzyciela obo-
wiązek doprowadzenia do wszczęcia i prowadzenia egzekucji w stosunku do zo-
bowiązanego (art. 6 § 1 u.p.e.a). Jej przestrzeganie wymusza możliwość złożenia
skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Zasada ta nie ma charakteru
bezwzględnego, albowiem wierzyciel może nie podejmować czynności zmierzają-
cych do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli łączna wysokość należności
pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia nie
przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba że okres do upływu ter-
minu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy (art. 6 § 1
zdanie drugie u.p.e.a.). Dodatkowo, w sytuacji, w której nie upłynęło 12 miesięcy
od dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z przy-
czyny określonej w art. 59 § 2 (bezskuteczność egzekucji z uwagi na brak majątku
zobowiązanego), wydanego w sprawie prowadzonej na wniosek tego wierzyciela,
na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego inne należności pieniężne zobo-
wiązanego, wierzyciel może odstąpić od czynności zmierzających do zastosowania
środków egzekucyjnych, chyba że zostanie ujawniony majątek lub źródło dochodu
zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych
przewyższających koszty egzekucyjne. Z takiego uprawnienia wierzyciel nie będzie
mógł jednak skorzystać w sytuacji, w której zostanie ujawniony majątek lub źródło
dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pienięż-
nych przewyższających koszty egzekucyjne.
252 Ze wskazanych rozwiązań wyraźnie wynika ostateczny charakter postępo-

wania przymusowego, które będzie stosowane dopiero wówczas, gdy obo-
wiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany. Należy jednak zdawać sobie sprawę
z faktu, iż w sytuacjach szczególnych (zagrożenie określonych dóbr chronionych
10
R. Hauser [w:] Zarys prawa administracyjnego, red. Z. Leoński, Warszawa–Poznań 1985, s. 178.
11
M. Masternak, Pojęcie egzekucji administracyjnej oraz administracyjnego postępowania egzeku-
cyjnego [w:] Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Na 50-lecie ustawy o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 5.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Zagadnienia ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji 235
przez prawo – zdrowie, życie, bezpieczeństwo, porządek publiczny itd.) nie zawsze
będzie istniała możliwość wykorzystania w praktyce wskazanych możliwości dą-
żenia do dobrowolnego wykonania aktu. W tych przypadkach brak realizacji nało-
żonych obowiązków (niekiedy także w formie ustnej) będzie prowadzić do natych-
miastowego uruchomienia środków przymusu (por. przepisy dotyczące możliwości
stosowania tzw. przymusu natychmiastowego) – możliwość taka jest jednak zawsze
traktowana jako wyjątek od zasady.
W praktyce przeważająca liczba obowiązków publicznoprawnych jest wykonywana

dobrowolnie (niekiedy następuje to w trakcie postępowania egzekucyjnego). Jedynie
zatem w tych przypadkach, gdy rozstrzygnięcie administracyjne nie zostanie wyko-
nane lub zostanie wykonane w niepełnym zakresie, powstanie możliwość (a najczę-
ściej konieczność) zastosowania przymusu.
Dla zagwarantowania efektywności systemu prawnego konieczne jest więc stwo-

rzenie możliwości zastosowania środków prawnych urzeczywistniających możli-
wość przymuszenia do wykonania nakazów lub zakazów nakładanych na podmioty
tworzące wspólnotę państwową. Przymus państwowy jest więc konstytutywnym
elementem władzy państwowej, która ma za zadanie zagwarantować społeczny
posłuch dla jej rozstrzygnięć12. Prawo przewiduje możliwość użycia przymusu pań-
stwowego przez określone podmioty profesjonalnie do tego przygotowane, w sposób
z góry szczegółowo zorganizowany, gwarantujący nie tylko jego skuteczność, ale też
poszanowanie pewnych praw zobowiązanego do danego zachowania po to, by mak-
symalnie ograniczyć jego dodatkowe szkody i cierpienia, wykraczające poza ponie-
sienie kosztów postępowania egzekucyjnego.
W stosowaniu przymusu wyraża się różnica w stosunku do dobrowolnego podpo-

rządkowania się wynikającemu z normy nakazowi lub zakazowi przez podmiot do
tego zobowiązany13. Celem egzekucji jest przymusowe wykonanie obowiązków,
które wynikają z ustawy, z ostatecznego aktu administracyjnego, prawomocnego
wyroku sądu lub innego aktu zrównanego przez ustawę dla celów egzekucji z tymi
aktami. Innymi słowy, egzekucja jest sposobem doprowadzenia do zgodności stanu
faktycznego ze stanem prawnym14. Należy również wskazać, że sankcja egzekucji
występuje wtedy, gdy państwo zmusza podmiot podległy jego władztwu do re-
alizowania takiego stanu rzeczy, jaki powinien powstać w wyniku dobrowolnego
przestrzegania normy. Może mieć więc ona zastosowanie tylko tam, gdzie mimo
nieprzestrzegania normy możliwe jest doprowadzenie do takiego stanu rzeczy, jaki
powinien powstać w rezultacie dobrowolnego jej przestrzegania. Sankcję tę należy
odróżnić od sankcji typu karnego. Państwu, a ściślej jego organom, nie zależy na
zadaniu adresatowi normy prawnej określonej przykrości, a jedynie na tym, aby
12
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administra-
cyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 470.
13
Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1987, s. 456.
14
i niejawnym: 20921293A3134306
pożądany stan rzeczy został zrealizowany15. Egzekucja nie jest więc środkiem
zmierzającym do wymierzenia dolegliwości podmiotowi, w stosunku do którego
jest ona prowadzona, a jej funkcją jest doprowadzenie do wykonania ściśle okreś
lonego obowiązku o charakterze prawnym16 . Założeniem skuteczności egzekucji
jest więc istnienie sankcji.
Z art. 125 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie wykonania obowiązku o charakterze niepie-

niężnym, określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte
grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Celem nałożenia grzywny jest przy-
muszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, dlatego w razie osiągnięcia tego celu
odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny. Zasada celowości nakazuje zatem umo-
rzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia.
253 Środki egzekucyjne (stosowane w administracyjnym postępowaniu egzeku-

cyjnym) należy więc odróżnić od innych środków przymusu państwowego
– sankcji karnych. Te ostatnie działają prewencyjnie na zobowiązanego, skłaniając
go do wykonania aktu. Stosowanie obu rodzajów środków przymusu nie jest więc
oparte na zasadzie konkurencyjności. Wskazuje na to wprost art. 16 u.p.e.a., zgodnie
z którym zastosowanie środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie
stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wy-
kroczenia lub postępowaniu dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku. Wymie-
rzenie kary w tego rodzaju postępowaniach oraz zastosowanie środka egzekucyj-
nego w tego rodzaju sytuacji nie narusza zakazu ne bis in idem, ponieważ egzekucja
nie ma charakteru represji.
Nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków niepie-

niężnych w postępowaniu prowadzonym w celu usunięcia uchybień pracodawcy z zakresu
bezpieczeństwa i higieny pracy w przypadku, w którym w związku z faktem niewyko-
nania tych obowiązków został wystawiony już mandat, jest jak najbardziej dopuszczalne17.
15
A. Łopatka, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1968, s. 186.
16
R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji. Komentarz, Warszawa 2020, s. 130.
17
Szerzej zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28.09.2006 r., I SA/Gd 637/05, LEX nr 508559.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
ZAKRES STOSOWANIA POSTĘPOWANIA

EGZEKUCYJNEGO W ADMINISTRACJI
Rozdział II. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji
Pytania wstępne
1. Jaki akt prawny reguluje przebieg administracyjnego postępowania egze-
kucyjnego?
2. Jaka jest różnica między postępowaniem rozpoznawczym a postępowaniem
wykonawczym (egzekucyjnym)?
3. Jakie są modele egzekucji w polskim porządku prawnym?
4. Jakiego rodzaju obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej?
5. Jakie jest źródło obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej?
6. Czym jest Rejestr Należności Publicznoprawnych i jakie są podstawowe zasady
jego funkcjonowania?
Zinstytucjonalizowana forma przymusu musi być stosowana według ściśle 254

określonego trybu postępowania1. W zakresie realizacji obowiązków o cha-
rakterze publicznoprawnym tryb ten reguluje przede wszystkim ustawa o postę-
powaniu egzekucyjnym w administracji. Odpowiednie stosowanie na mocy art. 18
u.p.e.a. znajdą również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Obo-
wiązki o innym charakterze (cywilnoprawnym) będą przedmiotem egzekucji sądowej,
a egzekucji administracyjnej będą poddane tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak
stanowi. W polskim systemie prawnym istnieją więc dwa odrębne modele przymu-
sowego dochodzenia realizacji obowiązków prawnych. W nauce prawa administra-
cyjnego i procesowego prawa cywilnego przyjęto tezę, że w zależności od tego, jakie
organy państwowe występują w egzekucji, rozróżnia się egzekucję administracyjną
i egzekucję sądową2. To, który organ będzie uprawniony do egzekucji obowiązku, za-
leży od normy prawa o charakterze kompetencyjnym, a więc od woli ustawodawcy3.
1
Por. J. Jendrośka, Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001, s. 162.
2
A. Andrzejewski, K. Lipieński, Egzekucja administracyjna świadczeń pieniężnych. Komentarz,
3
L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 186.
i niejawnym: 20921293A3134306
Pojęcie postępowania egzekucyjnego definiuje się również niekiedy jako uregulowany

prawem procesowym ciąg czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne i inne
podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastosowanie środków
przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji admi-
nistracyjnej4.
Postępowanie egzekucyjne, podobnie jak postępowanie rozpoznawcze (orzekające),

zmierza więc do konkretyzacji określonej normy prawa materialnego. Odmiennie
od postępowania rozpoznawczego celem administracyjnego postępowania egze-
kucyjnego jest jednak wykonanie normy prawa materialnego zgodnie z dokonaną
w postępowaniu orzekającym konkretyzacją. Zazwyczaj postępowanie egzeku-
cyjne jest więc następstwem przeprowadzenia postępowania administracyjnego,
w ramach którego dochodzi do nałożenia na stronę tego postępowania obowiązku
o charakterze prawnym bądź do cofnięcia przyznanego uprzednio uprawnienia.
W określonych prawem przypadkach dojść może również do stosowania środków

przymusu egzekucyjnego w stosunku do obowiązków wynikających bezpośrednio
z norm prawa materialnego. W takiej sytuacji nie dochodzi do prowadzenia po-
stępowania rozpoznawczego. Organ egzekucyjny przystępuje wówczas do egzekucji,
a środkiem ochrony praw zobowiązanego jest zarzut.
Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa

(ex lege), nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji admi-
nistracyjnej.
255 Przedmiot postępowania egzekucyjnego jest więc inny od postępowania rozpoznaw-

czego. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie może zasadniczo dojść do
konkretyzacji normy prawa materialnego i jej ewentualnej weryfikacji. Przejawem
tego jest dyspozycja normy art. 29 § 1 u.p.e.a., która stanowi, że organ egzekucyjny
nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego ty-
tułem wykonawczym.
W toku postępowania egzekucyjnego nie można – co do zasady – podnosić zarzutów me-

rytorycznych, wskazywać np. na błędną ocenę dowodów przedstawionych w toku admi-
nistracyjnego postępowania rozpoznawczego.
256 Zwrócić należy również uwagę na pojęcie drogi egzekucji5. Odnosi się ono
do rodzaju postępowania egzekucyjnego (administracyjnego lub sądowego),
w ramach którego może ona się ważnie toczyć6. Wskazuje się, że dla ustalenia do-
4
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa
2015, s. 496.
5
T. Zieliński, Postępowanie egzekucyjne a przepisy znowelizowanego kodeksu postępowania cywil-
nego, NP 1954/9, s. 47.
6
Z. Świeboda, Sąd jako organ egzekucyjny, Warszawa 1980, s. 32.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji 239
puszczalności wszczęcia i przeprowadzenia egzekucji konieczne jest przesądzenie

istnienia drogi egzekucji sądowej lub drogi egzekucji administracyjnej. Dopowie-
dzieć należy, że w postępowaniu egzekucyjnym znajdują zastosowanie przepisy do-
tyczące okoliczności warunkujących skuteczne wszczęcie i przeprowadzenie postę-
powania egzekucyjnego (przesłanek postępowania egzekucyjnego)7.
Stwierdzenie, że dany obowiązek podlega egzekucji sądowej (a nie egzekucji administra-

cyjnej), powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego z urzędu na pod-
stawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
W egzekucji administracyjnej egzekwowane są dwojakiego rodzaju obo- 257

wiązki:
1) obowiązki o charakterze pieniężnym (w pewnym uproszczeniu można stwier-
dzić, iż stanowią je należności pieniężne z tytułu podatków, opłat, innych na-
leżności oraz wszelkich danin publicznych, a także grzywny i kary pieniężne
wymierzane przez organy administracji publicznej);
2) obowiązki o charakterze niepieniężnym.
Należy zaznaczyć, iż ustawa bliżej nie precyzuje charakteru tych ostatnich, wskazując
jedynie pewne ich rodzaje w przepisach normujących środki egzekucyjne obowiązków
niepieniężnych. Mogą to być obowiązki polegające na: wykonywaniu pewnych czyn-
ności, zaniechaniu określonych działań, znoszeniu jakiegoś stanu lub sytuacji albo
nieprzeszkadzaniu innej osobie w wykonywaniu jej praw, wydaniu rzeczy ruchomej
lub nieruchomości, opróżnieniu lokalu lub pomieszczenia, wykonywaniu świad-
czeń rzeczowych lub osobowych8. Podział obowiązków ze względu na to, czy mają
one charakter pieniężny, czy też niepieniężny, jest kluczowy z perspektywy organów
prowadzących postępowanie egzekucyjne oraz środków, które mogą być zastosowane
w toku postępowania egzekucyjnego. To, jakie środki mogą być stosowane w toku eg-
zekucji, wynika wprost z art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Pamiętać trzeba również, że zgodnie
z treścią art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków
egzekucyjnych przewidzianych ustawą. Oznacza to, że nie ma możliwości stosowania
środków innych niż ustawowo przewidziane, a organ egzekucyjny prowadzący np. eg-
zekucję obowiązków pieniężnych nie może stosować środków przewidzianych w egze-
kucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i odwrotnie.
Obowiązki o charakterze niepieniężnym mogą polegać na obowiązku wydania rzeczy (ru-

chomości lub nieruchomości), określonego działania lub zaniechania (np. z zakresu Prawa
budowlanego – rozbiórka obiektu budowlanego).
W tym kontekście należy zaznaczyć, że poddanie danego obowiązku egzekucji ad-

ministracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości
7
P. Pogonowski, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne, Warszawa 2007, s. 109.
8
Z. Leoński, Egzekucja…, s. 29–31.
i niejawnym: 20921293A3134306
przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpo-

znania takiego sporu właściwy jest ten sąd.
Obowiązki publicznoprawne będące przedmiotem egzekucji administracyjnej wy-

nikają z decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej
albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.)9. W ostatniej ze wskaza-
nych możliwości obowiązek podlegający egzekucji wynika wprost z przepisów po-
wszechnie obowiązującego prawa, nie wymagając konkretyzacji w drodze wydania
aktu indywidualnego. Innymi słowy, wprost z przepisów wynikają wówczas treść
obowiązku, okoliczności, w których powinno nastąpić jego wykonanie, oraz adresat.
Obowiązki tego rodzaju mają charakter niepieniężny.
Jako przykład należy wskazać, że jednym z nich jest obowiązek poddania się obowiąz-
kowym szczepieniom ochronnym, o którym stanowią art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy
z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi10.
Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie, która zgodnie z przepisami

prawa nie podlega autorytatywnej konkretyzacji w tej formie prawnej, jest ra-
żącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na
podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.11
Obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej może wynikać też z deklaracji

lub zeznania złożonego przez podatnika albo płatnika, ze zgłoszenia celnego zło-
żonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika
składek na ubezpieczenie społeczne, z informacji o opłacie paliwowej, z informacji
o dopłatach (art. 3a u.p.e.a.).
258 Należy zwrócić również uwagę na pewne ograniczenia podmiotowe stosowania

egzekucji administracyjnej – np. nie stosuje się egzekucji administracyjnej w sto-
sunku do osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych12.
Pewne ograniczenia dotyczą też stosowania określonych środków przez cywilne or-
gany egzekucyjne wobec żołnierza w czynnej służbie wojskowej albo funkcjonariusza
Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Gra-
nicznej. Nie można również nakładać grzywny w celu przymuszenia na zobowiąza-
nego, będącego osobą fizyczną, działającego przez ustawowego przedstawiciela13.
9
Egzekucję administracyjną stosuje się również do należności, o których mowa w art. 3 § 1a
i art. 3a u.p.e.a., oraz obowiązków wynikających z innych niż wymienione wyżej decyzji, postanowień
lub innych orzeczeń, gdy odrębne ustawy tak stanowią (art. 4 u.p.e.a.).
10
Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.
11
12
Zob. jednak art. 14 § 2–4 u.p.e.a.
13
Szerzej zob. Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Węzłowe problemy, Poznań
2003, s. 17 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Zakres stosowania postępowania egzekucyjnego w administracji 241
Na mocy ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia do-

chodzenia wierzytelności14 do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji wprowadzono rozdział 1a „Rejestr Należności Publicznoprawnych”. Skut-
kowało to utworzeniem kolejnego – po Rejestrze Dłużników Niewypłacalnych
(zob. art. 55–60 ustawy z 20.08.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym)15 – pu-
blicznego rejestru, którego celem jest identyfikacja, a następnie ujawnienie danych
o podmiotach nieregulujących zobowiązań. W tym przypadku rejestr – jak wska-
zuje jego nazwa – obejmuje wyłącznie wierzytelności publicznoprawne. Celem
ustawodawcy było umożliwienie uzyskania wiarygodnej informacji o rzetelności
płatniczej potencjalnego kontrahenta po to, żeby pozwolić wierzycielowi lepiej osza-
cować zdolności do regulowania nowych zobowiązań. Celami utworzenia RNP były
usprawnienie dochodzenia i zabezpieczania roszczeń przed sądem oraz zwiększenie
szans na egzekwowanie długów.
Podstawową zasadą funkcjonowania RNP jest jego obsługa w systemie teleinforma-

tycznym (art. 18a u.p.e.a.). Ma to na celu przyspieszenie postępowania, jak również
zmniejszenie konieczności obiegu korespondencji tworzonej i przekazywanej w celu
wpisania, zmiany lub usunięcia danych rejestrowych w formie papierowej.
Wpis do RNP w pierwszej kolejności skutkuje zmianą sytuacji prawnej zobowiąza- 259
nego. Nie ulega też wątpliwości, że z punktu widzenia oceny zdolności finansowej
i kredytowej zobowiązanego wpis tego rodzaju jest dla niego niekorzystny16. W celu
ochrony interesów zobowiązanego ustawodawca wprowadził obowiązek zawiado-
mienia go – przed przekazaniem informacji o danym zobowiązanym do RNP –
o zagrożeniu ujawnieniem w tym rejestrze (art. 18c u.p.e.a.). Zawiadomienie takie
będzie mogło być doręczane razem z upomnieniem, o którym mowa w art. 15 § 1
u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne, tak jak dotychczas, będzie mogło być wszczęte
po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, natomiast ujawnienie dłużnika
w RNP będzie mogło nastąpić dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia dłuż-
nikowi zawiadomienia o zagrożeniu wpisem. Zawiadomienie o zagrożeniu ujawnie-
niem w rejestrze stanowi niejako odpowiednik upomnienia na gruncie właściwego
administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Chodzi bowiem o umożliwienie
dłużnikowi wypełnienia ciążącego na nim zobowiązania, a przez to o uwolnienie się
od grożącego mu wpisu do RNP. Jako środek ochrony prawnej dla zobowiązanego
przewidziano instytucję sprzeciwu w sprawie zagrożenia ujawnieniem w RNP lub
wprowadzenia danych do RNP (art. 18i u.p.e.a.). Przyjmując, że wpis do RNP
lub samo zagrożenie nim z całą pewnością nie jest orzeczeniem, lecz czynnością ma-
terialno-techniczną, należy zaaprobować przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie
w zakresie przyjętej terminologii omawianego środka prawnego. Sprzeciw wnosi się
do wierzyciela, który rozstrzygając w przedmiocie jego zasadności, wydaje postano-
14
15
Dz.U. z 2021 r. poz. 112 ze zm.
16
J. Olszanowki [w:] Ustawa…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 153.
i niejawnym: 20921293A3134306
wienie. Postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, zaś ostateczne postanowienie

organu wyższego stopnia wydane w następstwie rozpoznania zażalenia może być
zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Ustawodawca zdecydował także o wprowadzeniu minimalnego kryterium kwoto-

wego, którego przekroczenie uzasadnia ujawnienie w rejestrze danych, o których
mowa w art. 18b § 2 u.p.e.a. Ujawniane mają być wyłącznie wierzytelności w łącznej
wysokości nie niższej niż 5000 zł (art. 18e u.p.e.a). W celu zapewnienia osobom ko-
rzystającym z RNP aktualnych danych o zobowiązanych, wierzyciel jest obowiązany
z urzędu do wprowadzenia do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzony
jest RNP, zmiany danych albo do wykreślenia danych niezwłocznie, nie później niż
w terminie 7 dni od dnia powzięcia przez niego informacji o okoliczności uzasad-
niającej zmianę lub wykreślenie (art. 18g).
260 Egzekucja w polskim systemie prawnym może być realizowana w sądowym

(uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego) lub administra-
cyjnym (uregulowanym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji) postępowaniu egzekucyjnym. Podstawowym aktem regulującym przebieg
postępowania egzekucyjnego jest wspomniana wyżej ustawa, a odpowiednie za-
stosowania znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ad-
ministracyjnym postępowaniu egzekucyjnym egzekucji podlegają co do zasady
obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Obowiązki o innym charakterze
(cywilnoprawnym) będą przedmiotem egzekucji sądowej, z wyjątkiem sytuacji,
w której przepis szczególny stanowi o poddaniu ich egzekucji administracyjnej.
Obowiązki publicznoprawne będące przedmiotem egzekucji administracyjnej
wynikają przede wszystkim z decyzji lub postanowień właściwych organów ad-
ministracji publicznej albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.).
W ramach zwiększania skuteczności egzekucji administracyjnej przewidziano
funkcjonowanie RNP. Są w nim ujawniane należności publicznoprawne w kwocie
wyższej niż 5000 zł. Ma on na celu zwiększenie zainteresowania dobrowolnym
realizowaniem obowiązków publicznoprawnych. W sytuacji zagrożenia wpisem
lub dokonania wpisu do rejestru zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia
sprzeciwu. Podmiotem odpowiedzialnym za dokonywanie wpisu i rozpozna-
wanie sprzeciwu jest wierzyciel.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III
PODMIOTY POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

Rozdział III. Podmioty postępowania egzekucyjnego
Pytania wstępne
1. Które z podmiotów można zaliczyć do podstawowych podmiotów admini-
stracyjnego postępowania egzekucyjnego?
2. Które z organów mają kompetencję do egzekucji poszczególnych obowiązków
realizowanych w toku egzekucji administracyjnej?
3. Jaka jest pozycja wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
i jakie są najistotniejsze różnice w stosunku do pozycji wierzyciela w sądowym
postępowaniu egzekucyjnym?
4. Jaka jest pozycja zobowiązanego w administracyjnym postępowaniu egzeku-
cyjnym?
5. Jakie podmioty – poza organem egzekucyjnym, wierzycielem i zobowiązanym
– mogą brać udział w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym?
1. Uwagi ogólne
W postępowaniu egzekucyjnym występuje wiele podmiotów, które mają do 261
spełnienia różne funkcje. Różne są zatem ich rola i znaczenie. Niektóre z nich
muszą wystąpić w każdym postępowaniu egzekucyjnym (istnienie zobowiązanego
warunkuje w ogóle prowadzenie egzekucji), inne pojawiają się przy wykonywaniu
określonych czynności egzekucyjnych (np. poborca skarbowy), niektóre wystąpią,
gdy egzekucja prowadzona jest przeciwko szczególnym podmiotom lub w szcze-
gólnym miejscu (np. Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa, Agencja Bezpieczeń-
stwa Wewnętrznego lub Agencja Wywiadu), inne – gdy korzysta się z określonych
środków egzekucyjnych (np. biegły skarbowy powołany do oszacowania przed-
miotów ze złota czy platyny). Podmioty mogą sprawować funkcje władcze albo być
poddane władztwu państwowemu. Odmiennie – w zależności od roli procesowej
– przedstawia się również kwestia zakresu udziału podmiotów w postępowaniu, za-
równo w aspekcie czasowym, jak i uprawnień im przysługujących lub obowiązków
na nie nałożonych. Część podmiotów (zarówno tych występujących w charakterze
i niejawnym: 20921293A3134306
organów, jak i uczestników postępowania) bierze udział w całym postępowaniu eg-

zekucyjnym, niektóre zaś z nich uczestniczą jedynie w poszczególnych jego stadiach
lub przy konkretnych czynnościach egzekucyjnych. Występowanie niektórych pod-
miotów warunkuje w ogóle tok postępowania egzekucyjnego, inne z kolei wystąpią,
gdy egzekucja prowadzona jest przeciwko szczególnym podmiotom lub w szcze-
gólnym miejscu bądź też gdy korzysta się z określonych środków egzekucyjnych1.
262 Do grupy podstawowych podmiotów postępowania egzekucyjnego za-

liczamy: organ egzekucyjny (w tym działającego za ten organ egzekutora
lub poborcę skarbowego), zobowiązanego i wierzyciela. Do podmiotów, które
pojawiają się tylko w niektórych postępowaniach, zaliczamy: organy asystujące
i udzielające pomocy, komornika skarbowego, świadków, biegłych, dozorców
(przechowawców), zarządcę nieruchomości, wykonawcę zastępczego, osoby
trzecie roszczące sobie prawo do rzeczy lub praw majątkowych, z których pro-
wadzi się egzekucję, i małżonka zobowiązanego2. Uczestnikami postępowania
egzekucyjnego z nieruchomości oprócz wierzyciela i zobowiązanego są również
osoby, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone lub roszczenia albo prawa
osobiste zabezpieczone na nieruchomości, a gdy przedmiotem egzekucji jest użyt-
kowanie wieczyste, także organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości
w użytkowanie wieczyste.
2. Organ egzekucyjny
263 Organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub
w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wyko-
nania przez zobowiązanych ich obowiązków oraz zabezpieczania wykonania tych
obowiązków (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny – sprawując funkcje władcze
– decyduje o przebiegu, a tym samym o skuteczności realizacji obowiązku docho-
dzonego przez podmiot, na rzecz którego egzekucja się toczy.
Podmioty, które zbiorczo można nazwać organami egzekucyjnymi, to organy

państwa upoważnione do wykonywania tytułów wykonawczych za pomocą
przymusu państwowego3. Ich rolą w postępowaniu egzekucyjnym jest doprowa-
dzenie do zrealizowania tytułu wykonawczego, na podstawie którego toczy się eg-
zekucja4. Charakterystyczną cechą organów egzekucyjnych jest ich zróżnicowanie
pod względem uprawnień do stosowania środków egzekucyjnych.
1
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 514–515.
2
J. Olszanowski, Egzekucja administracyjna obowiązków o charakterze niepieniężnym, Wrocław
2014, s. 43–44.
3
G. Radzicka, J. Stankowski, Dochodzenie roszczeń w drodze egzekucji sądowej, Poznań 2000, s. 22.
4
L. Klat-Wertelecka, Zakres podmiotowy egzekucji administracyjnej [w:] Administracyjne postę-
powanie egzekucyjne. Na 50-lecie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. S. Fundo-
wicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 31.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III. Podmioty postępowania egzekucyjnego 245
Organ egzekucyjny jest podmiotem prowadzącym postępowanie egzekucyjne.

Należy do niego, oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także wydawanie
rozstrzygnięć w toku postępowania oraz podejmowanie czynności egzekucyj-
nych. Organ ten sprawuje również kontrolę działalności egzekutora (poborcy
skarbowego) wykonującego określone czynności egzekucyjne. Ustalenie właś
ciwości organu egzekucyjnego zależy głównie od charakteru egzekwowanych
obowiązków (dodatkowo należy także ustalić właściwość miejscową). Ustawa
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dzieli organy egzekucyjne w za-
leżności od charakteru egzekwowanych przez nie obowiązków na organy egze-
kucyjne należności pieniężnych oraz organy egzekucyjne obowiązków o charak-
terze niepieniężnym.
Tak jak w przypadku postępowania administracyjnego ogólnego w egzekucji admi-

nistracyjnej wyróżnia się dwa rodzaje właściwości – miejscową i rzeczową, a nadto
jako rodzaj właściwości rzeczowej wskazuje się właściwość instancyjną (funkcjo-
nalną), tj. zdolność prawną organu administracji publicznej do wydania decyzji
w drodze administracyjnej w określonej instancji5. Jeżeli w toku postępowania
organ stwierdził swoją niewłaściwość, konieczne jest przekazanie sprawy według
właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.6
Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organów administracji publicznej do 264

rozpoznania i załatwiania spraw danej kategorii7. O właściwości organu do rozpo-
znawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią jednak nie tylko prze-
pisy normujące zakres działania w ramach administracyjnego postępowania egze-
kucyjnego, ale przede wszystkim przepisy prawne regulujące kompetencje, które są
zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym.
Organem właściwym do egzekucji należności podatkowych będzie co do zasady naczelnik

urzędu skarbowego.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uzależnia właściwość rze- 265

czową organów egzekucyjnych od charakteru środków egzekucyjnych, wskazując
w art. 19 i 20 organy uprawnione do prowadzenia egzekucji świadczeń pieniężnych
i niepieniężnych. Charakterystyczną cechą organów egzekucyjnych jest więc ich
zróżnicowanie pod względem posiadanych uprawnień do stosowania środków egze-
kucyjnych oraz możliwości wykonywania czynności egzekucyjnych przez pracow-
ników tych organów8.
5
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie…, s. 106.
6
7
W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, War-
szawa 2002, s. 69.
8
R. Sawuła, Organy egzekucyjne w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administra-
cyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 172.
i niejawnym: 20921293A3134306
266 Organy właściwe rzeczowo do stosowania środków egzekucyjnych należności

pieniężnych określa art. 19 u.p.e.a. Organami egzekucyjnymi w zakresie eg-
zekucji należności pieniężnych są:
1) naczelnik urzędu skarbowego – jest to jedyny organ egzekucyjny uprawniony
do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administra-
cyjnej należności pieniężnych. Jest on też organem o kompetencji generalnej,
prowadzącym postępowanie zabezpieczające9;
2) właściwy organ gminy o statusie miasta oraz gminy wchodzącej w skład po-
wiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania
wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości,
w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub
określania i pobierania jest właściwy ten organ;
3) dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez mi-
nistra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym
uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń
z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych
oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pie-
niężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych
od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego
lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń;
4) dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego jest organem
egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za
pracę albo ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia spo-
łecznego, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat
za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowań od żołnierzy i osób
wspólnie z nimi zajmujących lokale mieszkalne znajdujące się w dyspozycji
Agencji Mienia Wojskowego.
Organami egzekucyjnymi mogą być też inne organy w zakresie określonym w usta-
wach szczególnych.
267 Podstawowym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji należności

pieniężnych jest więc naczelnik urzędu skarbowego. Zgodnie z treścią
art. 19 § 1 u.p.e.a. jest to jedyny organ egzekucyjny uprawniony do stosowania
wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pie-
niężnych, niezależnie od ich charakteru, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej10.
9
Z. Leoński, Wykonanie aktu administracyjnego. Węzłowe problemy administracyjnego postę-
powania egzekucyjnego [w:] Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego, red. J. Po-
słuszny, Przemyśl 2003, s. 32.
10
P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. Ki-
jowski, Warszawa 2014, s. 320.
i niejawnym: 20921293A3134306
Pozostałe organy uprawnione do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych

okreś
lane są mianem organów o właś ciwości szczególnej. Organy egzekucyjne
można podzielić na organy uprawnione do stosowania wszystkich środków egze-
kucyjnych oraz organy, których kompetencje zostały ograniczone11. Tymi ostatnimi
– w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym – są organy wskazane
w treści art. 19 § 2–8 u.p.e.a.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony do egzekucji podatku od nierucho-

mości, ale nie może stosować egzekucji z nieruchomości. W przypadku woli wszczęcia eg-
zekucji z nieruchomości przez organ właściwości szczególnej (a takim jest wójt, burmistrz,
prezydent miasta) konieczne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego naczelnika
urzędu skarbowego, który jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia i prowadzenia eg-
zekucji z nieruchomości.
Zgodnie z art. 20 u.p.e.a. organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji ad-

ministracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są:
1) wojewoda – jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej
obowiązków o charakterze niepieniężnym w zakresie administracji rządowej
w województwie, które nie zostały zastrzeżone do kompetencji innych organów
egzekucyjnych. Ponadto jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji ad-
ministracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z de-
cyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa pań-
stwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez
stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje
społeczne (art. 20 § 3 u.p.e.a.);
2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych,
zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków
wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wyda-
wanych przez samorządowe jednostki organizacyjne (np. w powiecie organem
tym będzie starosta);
3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obo-
wiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody de-
cyzji i postanowień, a także kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży
w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej
właściwości decyzji i postanowień.
Należy dodać, iż zgodnie z art. 20 § 2 u.p.e.a. oprócz wskazanych organów w przy- 268
padkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie
egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa każdy
organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży
Granicznej, Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej In-
11
D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław
2011, s. 305.
i niejawnym: 20921293A3134306
spekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kie-
rujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bez-
pieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego – np. straż
gminna (miejska), Służba Ochrony Państwa, jednostki obrony cywilnej, organy in-
spekcji sanitarnej.
Podstawowym organem egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest

więc wojewoda. Jest on bowiem organem posiadającym najszersze uprawnienia
wśród organów wymienionych w art. 20 u.p.e.a.12 Pozostałymi organami egzekucyj-
nymi uprawnionymi do egzekucji należności tego rodzaju są organy o właściwości
szczególnej, określone w art. 20 § 1 i 3 u.p.e.a.
269 Jeżeli chodzi o regulacje dotyczące właściwości miejscowej poszczególnych

organów, to są one zawarte w art. 22 u.p.e.a. Z dyspozycji przedmiotowego
przepisu wynika, iż – podobnie jak w przypadku sądowego postępowania egze-
kucyjnego – właściwość miejscowa uzależniona jest od rodzaju egzekwowanego
obowiązku13. Zasadą jest uwzględnienie przy ustalaniu właściwości miejscowej
miejsca zamieszkania lub położenia siedziby zobowiązanego14. Omawiana zasada
dotyczy egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub nieruchomości,
jeżeli przed wszczęciem postępowania nie jest znany majątek zobowiązanego15.
Odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku, w którym już przed wszczę-
ciem postępowania znane jest miejsce położenia majątku zobowiązanego. Jeżeli
chodzi o ustalenie właściwości miejscowej organu egzekucyjnego w egzekucji na-
leżności pieniężnych z nieruchomości, to następuje ono w zależności od miejsca
jej położenia. Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości
dwóch lub większej liczby organów – egzekucję prowadzi organ, na którego ob-
szarze znajduje się większa część nieruchomości, a jeżeli nie można w powyższy
sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyzna-
czony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 22 § 1
u.p.e.a.). W przypadku egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub
ruchomości właściwość miejscowa uzależniona jest od miejsca zamieszkania lub
siedziby zobowiązanego. Wyjątek dotyczy przypadku, gdy znany przed wszczę-
ciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na
terenie działania organu egzekucyjnego niebędącego naczelnikiem urzędu skar-
bowego lub dyrektorem oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który byłby
właściwy z uwagi na miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Wówczas
12
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 530.
13
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 533;
wyrok NSA z 15.07.2008 r., II FSK 918/07, LEX nr 513157; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 13.11.2008 r., I SA/Go 642/08, LEX nr 538959; wyrok WSA w Poznaniu z 5.12.2008 r., I SA/Po
1168/08, LEX nr 539376.
14
15
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 533–
534.
i niejawnym: 20921293A3134306
decydującym dla ustalenia właściwości kryterium jest miejsce położenia skład-

ników tego majątku (art. 22 § 1 i 2 u.p.e.a.).
W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym właś 270

ciwość miejscową ustala się – co do zasady – według miejsca zamieszkania
lub siedziby zobowiązanego (a w braku zamieszkania lub siedziby w kraju – według
miejsca jego pobytu). Od tej zasady ustawa wprowadza wyjątki w przypadku:
1) egzekucji polegającej na odebraniu rzeczy lub opróżnieniu budynków i po-
mieszczeń – właściwość ustala się według miejsca wykonania obowiązku,
2) spraw dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych – właściwość
ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego,
z tym że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany są położone na obszarze
właściwości dwóch lub większej liczby organów – egzekucję prowadzi organ,
na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości lub obiektu bu-
dowlanego, a jeżeli nie można w powyższy sposób ustalić właściwości, egze-
kucję tego rodzaju prowadzi organ wyznaczony przez organ, o którym mowa
w art. 23 § 1 u.p.e.a.,
3) postępowania dotyczącego wykonywanej działalności gospodarczej, jeżeli stałe
miejsce wykonywania tej działalności znajduje się poza miejscem zamieszkania
lub siedziby zobowiązanego – właściwość ustala się według stałego miejsca wy-
konywania działalności gospodarczej (art. 22 § 4 i 5 u.p.e.a.).
Jak już wskazano, rodzajem właściwości rzeczowej jest właściwość instan- 271
cyjna. Władne prowadzić administracyjne postępowanie egzekucyjne są wy-
mienione wyżej organy egzekucyjne. Należy wskazać na art. 23 § 1 u.p.e.a. stano-
wiący, iż nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia
w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Artykuł 23 § 4
u.p.e.a. stanowi z kolei, iż organy sprawujące nadzór są jednocześnie:
1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane or-
gany egzekucyjne,
2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyj-
nych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne.
Organem nadzoru w stosunku do naczelnika urzędu skarbowego będzie dyrektor izby

administracji skarbowej.
Artykuł 23 § 1 u.p.e.a., stanowiąc o funkcjach nadzorczych organów wyższego

stopnia, nie definiuje jednocześnie samego terminu „organ wyższego stopnia”. Ko-
nieczne jest odpowiednie zastosowanie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.16 Brak
jest jednoznacznego określenia w ustawie, na czym polegać ma nadzór nad egze-
kucją administracyjną, a ustawodawca nie wskazał kryteriów, na podstawie których
16
T. Jędrzejewski [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz,
red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2020, s. 197.
i niejawnym: 20921293A3134306
powinien on być wykonywany17. Niewątpliwe jest, że organ nadzoru może wydać

w pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu z urzędu czynności egzekucyj-
nych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego (art. 23 § 6 u.p.e.a.).
Nadzór oznacza kontrolę oraz możliwość wiążącego ingerowania w działal-

ność jednostki nadzorowanej poza trybem skargowym związanym z rozpo-
znawaniem środków zaskarżenia18. Organy sprawujące nadzór uprawnione są bo-
wiem wyłącznie do rozpatrywania środków zaskarżenia od postanowień wydanych
przez nadzorowane organy egzekucyjne lub w ramach czynności nadzorczych mogą
wstrzymać postępowanie egzekucyjne.
Artykuł 25 § 1 i 2 u.p.e.a. stanowi o zwierzchnim nadzorze sprawowanym przez

ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie egzekucji należ-
ności pieniężnych, jak również właściwych ministrów, centralne organy admi-
nistracji rządowej i inne centralne organy administracji publicznej, a także or-
gany sprawujące nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego o kontroli
w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normy prawne
zawarte w art. 25 u.p.e.a. nie przewidują, w jakich formach funkcje nadzorcze
mają być sprawowane, wskazują jednak, że mają być one dokonywane pod kątem
zgodności z prawem czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organy eg-
zekucyjne.
272 Warto zauważyć, że organ egzekucyjny może zlecić innemu organowi (tzw.
rekwizycyjnemu – tj. organowi egzekucyjnemu o tej samej właściwości rze-
czowej co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję) wykonanie czynności egzeku-
cyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znajdujących się na terenie
działania tego organu19. Organ rekwizycyjny wykonuje w takim przypadku prawa
i obowiązki organu egzekucyjnego w zakresie tych czynności egzekucyjnych, które
zostały mu zlecone20. Realizacja tych praw lub obowiązków oznacza, że organ re-
kwizycyjny może podejmować zarówno czynności wykonawcze, jak i czynności
o charakterze procesowym, tj. np. wydawać postanowienia w kwestii zwolnienia
spod egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego21. Działania
tego organu określić można jako rodzaj swoistej pomocy prawnej polegającej na
dokonywaniu określonych czynności prawnych na zlecenie organu prowadzącego
17
P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym…, red. D. Kijowski, s. 352.
18
Wyrok NSA z 17.06.2009 r., II FSK 333/08, LEX nr 512828.
19
Organem rekwizycyjnym jest organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczowej co organ
egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne albo właś ciwy naczelnik urzędu skarbowego
(w przypadku braku organu o tej samej właściwości rzeczowej co organ egzekucyjny prowadzący po-
stępowanie egzekucyjne), któremu organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne zlecił
wykonanie czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 8 u.p.e.a.).
20
E. Pierzchała, Stosunki prawnoegzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
[w:] Administracyjne…, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 49.
21
A. Skóra, Recenzja książki P. Przybysza pt. „Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komen-
tarz”, Warszawa 2003”, Sam. Teryt. 2004/4, s. 67.
i niejawnym: 20921293A3134306
postępowanie egzekucyjne22. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby organ rekwizycyjny

podejmował takie z dopuszczalnych czynności, które będą w możliwie najprostszy
i najskuteczniejszy sposób prowadziły do wyegzekwowania obowiązku. Pomimo że
art. 31 § 1 u.p.e.a. wskazuje, iż w odpisie tytułu wykonawczego określa się kwotowo
zakres zlecenia, to roli organu rekwizycyjnego nie można sprowadzać jedynie do
wykonywania funkcji organu prowadzącego egzekucję należności pieniężnych, gdyż
takie ograniczenie nie wynika z brzmienia komentowanego przepisu23.
3. Zobowiązany
Zobowiązany to osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna 273
nieposiadająca osobowości prawnej, która nie wykonała w terminie obo-
wiązku, a w postępowaniu zabezpieczającym może chodzić również o osobę lub
jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został
ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić
lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to ze-
zwalają (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.).
Istnienie podmiotu, przeciw któremu ma się toczyć egzekucja, jest warun-

kiem sine qua non wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Przy jego braku postępowanie to w ogóle nie może się toczyć24. Podmiot ten uznać
należy więc za centralny podmiot administracyjnego postępowania egzekucyjnego.
Jego brak zasadniczo prowadzi do umorzenia postępowania (art. 59 § 1 pkt 1 i 4
u.p.e.a.). Definicja zobowiązanego odnosi się do osoby fizycznej, osoby prawnej
i jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W postępowaniu
egzekucyjnym nie uregulowano kwestii zdolności prawnej i zdolności do czynności
prawnych zobowiązanego, co powoduje, że w tym zakresie odpowiednie zastoso-
wanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego25. Wobec tego ter-
miny te należy interpretować na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, bowiem
art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. stanowi, że zdolność prawną i zdolność do
czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy
szczególne nie stanowią inaczej26.
Przykładem odmienności administracyjnego postępowania egzekucyjnego w zakresie

podmiotowości procesowej jego uczestników jest to, że w wykonaniu obowiązku o cha-
rakterze podatkowym, stwierdzonego decyzją administracyjną, możliwe jest skierowanie
egzekucji w stosunku do spółki cywilnej, której może być przyznana podmiotowość pro-
22
C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym…, red. D. Kijowski, s. 417.
23
C. Kulesza [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym…, red. D. Kijowski, s. 417.
24
Z. Leoński, Wykonanie…, s. 31.
25
M. Masternak [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie eg-
zekucyjne, Toruń 2013, s. 86.
26
W. Grześkiewicz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym…, red. D. Kijowski, s. 88.
i niejawnym: 20921293A3134306
cesowa w tym postępowaniu27. Wówczas zaistnieje sytuacja, nieznana prawu cywilnemu,

w której spółka cywilna uzyska status strony biernej postępowania egzekucyjnego.
Niekiedy egzekucja nie będzie kierowana bezpośrednio do zobowiązanego, ale np. do:
1) innych podmiotów (niekiedy także równocześnie do zobowiązanego i innych
podmiotów), np. osób odpowiedzialnych za wykonanie obowiązku – przedsta-
wiciel ustawowy lub opiekun będzie odpowiadał za wykonanie obowiązku cią-
żącego na osobie nieletniej (np. obowiązku szkolnego);
2) osób wykonujących obowiązek (np. środki przymusu mogą być kierowane bez-
pośrednio do pracownika, do którego należy bezpośrednie czuwanie nad wyko-
nywaniem przez zobowiązaną osobę prawną egzekwowanych obowiązków)28.
W sytuacji egzekucji obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym

małoletnich egzekucja tego obowiązku skierowana jest do ich przedstawicieli ustawowych.
W szczególnych sytuacjach środki przymusu mogą być kierowane jeszcze do innych osób
(np. przymus bezpośredni stosuje się nie tylko w celu usunięcia oporu zobowiązanego, ale
także innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku).
274 Administracyjne postępowanie egzekucyjne może również zostać skierowane

do małżonka zobowiązanego. Taka sytuacja może mieć miejsce, jeżeli zgodnie
z odrębnymi przepisami odpowiedzialność zobowiązanego za należność pieniężną
i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie obejmuje majątek osobisty zobowiąza-
nego i majątek wspólny zobowiązanego i jego małżonka. Wówczas konieczne jest wy-
stawienie dalszego tytułu wykonawczego w oparciu o treść art. 26ca § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Właściwym środkiem obrony prawnej przysługującym małżonkowi zobowiązanego
w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym małżonkowi zobowiązanego jest
sprzeciw. Podstawą sprzeciwu jest ograniczenie, zniesienie, wyłączenie lub ustanie
odpowiedzialności całością albo częścią majątku wspólnego. W sprzeciwie określa
się istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 27f u.p.e.a.).
Sprzeciw wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego, który,
rozpoznając sprzeciw, wydaje stosowne postanowienie. Dalszy tytuł wykonawczy bę-
dzie również wystawiony w przypadku egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej
w przypadku przeniesienia prawa własności tego przedmiotu na podmiot inny niż zo-
bowiązany (art. 26ca § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Również wtedy dojdzie więc do prowadzenia
egzekucji w stosunku do podmiotu innego niż zobowiązany.
4. Wierzyciel
275 Wierzycielem w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admi-
nistracji jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego
27
Wyrok WSA w Poznaniu z 8.09.2011 r., I SA/Po 450/11, LEX nr 966095.
28
Szerzej K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 279;
J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 28 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpiecza-

jącym (art. 1a pkt 13).
Wierzycielem na gruncie egzekucji administracyjnej zazwyczaj będzie pod-

miot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje
władcze, choć przymiot wierzyciela mogą uzyskać również inne podmioty29. Wie-
rzycielem nie jest podmiot, na rzecz którego ma być prowadzona egzekucja, lecz
jest nim organ lub instytucja, którym ustawa powierza realizowanie tej funkcji30.
Instytucja wierzyciela w rozumieniu ustawy ma więc charakter procesowy31. Takie
rozumienie czynnej strony administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest
uzasadnione przede wszystkim z uwagi na to, że obowiązki podlegające realizacji
nie mają charakteru prywatnego.
Jeżeli właściciel nieruchomości sąsiedniej chce doprowadzić do rozbiórki budynku posa-

dowionego na nieruchomości sąsiedniej, musi wystąpić do właściwego organu pełniącego
funkcję wierzyciela o złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji. W przypadku bezczynności
wierzyciela istnieje możliwość złożenia skargi na jego bezczynność (art. 6 § 1a u.p.e.a.).
Jeżeli obowiązek wynika z decyzji lub postanowień organów administracji pu-

blicznej, co do zasady wierzycielem jest organ właściwy do orzekania w pierwszej
instancji. Natomiast jeżeli obowiązki wynikają z orzeczeń sądów lub innych or-
ganów albo bezpośrednio z przepisów prawa, wierzycielem jest organ lub instytucja
bezpośrednio zainteresowana wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo
powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W przypadku braku takiej
jednostki lub jej bezczynności wierzycielem będzie podmiot, na którego rzecz wy-
dane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku
niewykonania obowiązku32.
Podstawowym obowiązkiem wierzyciela jest podjęcie działań zmierzających 276

do wszczęcia egzekucji. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
istnieje – wynikający z art. 6 u.p.e.a. – prawny obowiązek prowadzenia egze-
kucji, z czego wynika obowiązek wierzyciela polegający na podjęciu działań w celu
wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (działania te nie zależą od
29
P. Rączka, T. Jędrzejewski, Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
[w:] Administracyjne…, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, s. 57. Tytułem przykładu wierzy-
cielem w zakresie opłaty abonamentowej jest Poczta Polska S.A. – zob. wyrok WSA w Warszawie
z 12.09.2018 r., III SA/Wa 3995/17, CBOSA.
30
M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej,
red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 153 i n.
31
P. Przybysz, Postępowanie…, s. 81.
32
Dla obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych przez ministra właś
ciwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 44 ustawy z 8.05.1997 r. o poręczeniach
i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 442) wierzycielem jest Minister
Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej. Wierzycielem może być również organ lub instytucja pań-
stwa obcego na zasadach i w zakresie określonych w ustawie lub ratyfikowanej umowie międzynaro-
dowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska.
i niejawnym: 20921293A3134306
jego uznania)33. Na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego wyłą-

czona została więc obowiązująca w egzekucji sądowej zasada dyspozycyjności do-
chodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na dłużniku34.
W sądowym postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel jest dysponentem tego postę-
powania, a bez jego udziału i woli postępowanie to – co do zasady – nie może się
toczyć. Zastosowanie znajduje więc zasada dyspozycyjności, która polega na tym, że
wierzyciel rozporządza postępowaniem. Poza pewnymi wyjątkami, to on decyduje
o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, od niego zależy, czy zaniecha żądania
wykonywania obowiązku postępowania egzekucyjnego35.
Ostatnie zmiany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

skutkują ograniczeniem obowiązywania zasady prawnego obowiązku prowa-
dzenia egzekucji, przede wszystkim mając na względzie niecelowość wszczy-
nania postępowań egzekucyjnych zmierzających do egzekucji kwot bagatelnych
lub przypadków, w których organ prowadził uprzednio bezskuteczną egzekucję.
Zaznaczenia wymaga również, że w świetle ostatnich zmian legislacyjnych rola
wierzyciela uległa znacznemu poszerzeniu. To wierzyciel bowiem właściwy jest do
rozpoznania zarzutu zobowiązanego, który może doprowadzić do umorzenia po-
stępowania egzekucyjnego.
277 W obowiązującym stanie prawnym na mocy art. 6 § 1b u.p.e.a. wierzyciel

został upoważniony do podejmowania działań informacyjnych wobec zobo-
wiązanego, zmierzających do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dodatkowo
wprowadzono art. 6 § 1c–1d u.p.e.a. ustanawiające wyjątek od obowiązku podjęcia
przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych
na wypadek uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku o charakterze
publicznoprawnym. Odstępstwo to wynika z racji celowościowych i ekonomicz-
nych. Niecelowe i nieuzasadnione z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania
wydatkami publicznymi byłoby wszczynanie postępowania egzekucyjnego w przy-
padku stwierdzenia, że zobowiązany nie dysponuje środkami majątkowymi, które
wystarczałyby na pokrycie kosztów egzekucyjnych36.
Jeżeli wierzyciel ma wiedzę, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy doszło do umorzenia postę-

powania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. z uwagi na stwierdzenie, że dalsza
egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła do-
chodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych
przewyższających koszty egzekucyjne, wówczas w oparciu o treść art. 6 § 1c u.p.e.a. może
odstąpić od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
33
W. Piątek, R. Hauser [w:] Ustawa…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 67.
34
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel,
s. 582–583.
35
36
i niejawnym: 20921293A3134306
W odróżnieniu od wszystkich pozostałych zasad ogólnych postępowania egzeku-

cyjnego w administracji obowiązki wynikające z zasady obligatoryjności egzekucji
spoczywają nie na organie egzekucyjnym, egzekutorze lub poborcy skarbowym,
lecz na wierzycielu37. Powinien on doręczyć zobowiązanemu pisemne upomnienie,
sporządzić tytuł wykonawczy oraz wystąpić o wszczęcie egzekucji do właściwego
organu egzekucyjnego. Nie „rozporządza” on bowiem procesem egzekucyjnym,
jak wierzyciel w postępowaniu cywilnym, co powoduje, iż nie ma swobody decy-
dowania o złożeniu albo niezłożeniu wniosku o wszczęcie egzekucji administra-
cyjnej38.
Należy jednak zaznaczyć, iż wierzyciel może w postępowaniu egzekucyjnym 278

w administracji:
1) pełnić równocześnie funkcje wierzyciela i organu egzekucyjnego,
2) pełnić jedynie funkcję wierzyciela (a więc występować jako podmiot różny od
organu egzekucyjnego)39.
Jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, to w toku postępo-

wania przysługują mu typowe uprawnienia procesowe, takie jak składanie wnio-
sków (np. o zawieszenie lub umorzenie postępowania), składanie środków prawnych
na orzeczenie organu egzekucyjnego itp. Natomiast w przypadku gdy wierzyciel jest
jednocześnie organem egzekucyjnym, wiele czynności stanie się bezprzedmioto-
wych (np. złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji) lub prawnie niedopuszczalnych
(tzn. zastrzeżonych tylko dla wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egze-
kucyjnym – np. złożenie zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego – zob.
art. 23 § 8, art. 29 § 2a, art. 45 § 3, art. 58 § 3, art. 59 § 5 u.p.e.a.).
Konstrukcja prawna wierzyciela – co do zasady – wyklucza wielość wierzycieli

w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym40. Wyjątkiem jest sytuacja wy-
stąpienia zbiegu egzekucji administracyjnych. W takiej sytuacji w wyniku prze-
jęcia postępowań egzekucyjnych z mocy prawa – stosownie do regulacji zawartych
w art. 63 u.p.e.a. – egzekucję przejmuje organ właściwy według przepisów prawa.
Po wyznaczeniu organu władnego do dalszego prowadzenia egzekucji na podstawie
przywołanego przepisu w postępowaniu może wziąć udział większa liczba wie-
rzycieli. Jeżeli bowiem prowadzone przed wystąpieniem zbiegu egzekucje toczyły
się z inicjatywy podmiotów niebędących jednocześnie organami egzekucyjnymi,
za wierzyciela uznać trzeba oba te podmioty, a co za tym idzie – będą one miały
uprawnienia wynikające z funkcjonowania w postępowaniu w danym układzie pro-
cesowym.
37
Z. Kmiecik, Zasada obligatoryjności egzekucji administracyjnej – rzeczywistość czy fikcja, PiP
2011/12, s. 37.
38
Z. Leoński, Administracyjne…, s. 66.
39
M. Masternak [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 84.
40
J. Olszanowski, Zbieg egzekucji w sądowym i administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym,
i niejawnym: 20921293A3134306
5. Egzekutor, poborca skarbowy, komornik skarbowy

279 W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym występuje także egze-
kutor, tj. pracownik obsługujący organ egzekucyjny, uprawniony do doko-
nywania czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 4 u.p.e.a.), oraz poborca skarbowy,
tj. pracownik obsługujący organ egzekucyjny, uprawniony do dokonywania czyn-
ności egzekucyjnych w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym (art. 1a pkt 9
u.p.e.a.). Podział zadań między organem egzekucyjnym a egzekutorem (poborcą
skarbowym) zasadza się na regule, iż do zadań organu egzekucyjnego należy podej-
mowanie czynności procesowych, a egzekutor (poborca skarbowy) wykonuje przede
wszystkim czynności materialno-techniczne, jednak o tym, które konkretnie czyn-
ności wykonuje organ egzekucyjny bądź egzekutor, decydują przepisy ustawy o po-
stępowaniu egzekucyjnym w administracji41. Nie jest możliwe wyczerpujące okreś
lenie przez ustawodawcę wszystkich czynności, jakie może podjąć w postępowaniu
egzekutor. Dlatego w zakresie wprost nieuregulowanym w ustawie egzekutor po-
winien podejmować czynności zmierzające bezpośrednio do wykonania egzekwo-
wanego obowiązku, które jednak nie będą naruszały postanowień ustawy, a przede
wszystkim zasad wyrażonych w art. 7–14 u.p.e.a.
Kolejnym podmiotem uczestniczącym w administracyjnym postępowaniu egzeku-

cyjnym wymienianym przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
jest komornik skarbowy – kierownik komórki organizacyjnej urzędu skarbowego
prowadzącej egzekucję administracyjną, tj. skarbowego urzędu komorniczego
(art. 111c § 1 u.p.e.a.). Oprócz komornika skarbowego w tej jednostce są również za-
trudnieni inspektorzy, referenci i poborcy skarbowi oraz inni pracownicy obsługi42.
6. Dłużnik zajętej wierzytelności

280 W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wystąpić może rów-
nież podmiot określany mianem dłużnika zajętej wierzytelności, którym –
zgodnie z treścią art. 1a pkt 3 u.p.e.a. – jest dłużnik zobowiązanego, jak również
bank, pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne
podmioty realizujące na wezwanie organu egzekucyjnego zajęcie wierzytelności lub
innego prawa majątkowego zobowiązanego. Podmiot ten jest czynnym podmiotem
postępowania egzekucyjnego, co wiąże się z faktem, że jego zadaniem jest doko-
nywanie czynności mających na celu zapewnienie realizacji określonych środków
egzekucyjnych, a czynności te są zbliżone charakterem do czynności egzekutora43.
Dłużnika zajętej wierzytelności określa się niekiedy mianem quasi-egzekutora44.
41
J. Olszanowski, Egzekucja…, s. 61.
42
43
M. Masternak, Wierzyciel…, s. 179.
44
K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 278.
i niejawnym: 20921293A3134306
Różnica między tymi podmiotami jest jednak niezwykle istotna, albowiem egze-
kutor uprawniony jest do dokonywania czynności o charakterze władczym, zaś
dłużnik zajętej wierzytelności podejmuje ściśle określone czynności na wezwanie
organu egzekucyjnego. Na dłużnika zajętej wierzytelności został nałożony obo-
wiązek współpracy z wierzycielem i organem egzekucyjnym w sposób prowadzący
do prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej
(art. 7a § 1 u.p.e.a.). Realizacja tego obowiązku polega w szczególności na przeka-
zaniu organowi egzekucyjnemu lub wierzycielowi informacji dotyczących czynności
egzekucyjnych i innych czynności podejmowanych przez te podmioty, a także zda-
rzeń mających wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej,
odsetek z tytułu jej niezapłacenia w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egze-
kucyjnych.
Termin „dłużnik zajętej wierzytelności” jest nazwą zbiorczą, obejmującą 281

różne kategorie podmiotów realizujących na wezwanie organu egzekucyjnego
zajęcie egzekucyjne wierzytelności pieniężnych oraz innych praw majątkowych.
Organ egzekucyjny przez nawiązanie stosunku administracyjnego ma możliwość
dokonywania wobec dłużnika zajętej wierzytelności czynności władczych, nakła-
dania na niego określonych obowiązków i stosowania sankcji, np. możliwość na-
łożenia kary administracyjnej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obo-
wiązków (art. 168b u.p.e.a.)45. Dłużnik zajętej wierzytelności występuje w dwóch
różnych stosunkach prawnych: z organem egzekucyjnym łączy go stosunek admini-
stracyjnoprawny, natomiast z zobowiązanym stosunek cywilnoprawny46.
Dłużnikiem zajętej wierzytelności może być zleceniobiorca robót i usług, organ właściwy
do wydania polecenia wypłaty wierzytelności należnej zobowiązanemu, pracodawca,
bank, podmiot zobowiązany z tytułu pożyczki.
7. Osoba trzecia
W toku postępowania może pojawić się również podmiot określany przez 282
ustawę mianem osoby trzeciej, której prawo do rzeczy lub prawo majątkowe
zostało zajęte w toku postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 38 § 1
u.p.e.a. kto, nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawa do rzeczy lub prawa ma-
jątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, może wystąpić do
organu egzekucyjnego – w terminie 14 dni od dnia uzyskania wiadomości o czyn-
ności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy lub tego prawa – z żądaniem ich wyłą-
czenia spod egzekucji, przedstawiając lub powołując dowody na poparcie swego żą-
dania. Środek prawny określony normą prawną, zawartą w przywołanym przepisie,
45
Wyrok WSA w Olsztynie z 7.10.2015 r., I SA/Ol 452/15, LEX nr 1929448.
46
M. Masternak, Dłużnik zajętej wierzytelności w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji
administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 24.
i niejawnym: 20921293A3134306
służy więc ochronie osób trzecich w przypadku omyłkowego kierowania egzekucji

wobec dóbr materialnych (praw majątkowych) nienależących do zobowiązanego.
Środek w postaci żądania wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych
nie przysługuje małżonkowi zobowiązanego (o ile żądanie to dotyczy przedmiotu
wchodzącego w skład majątku wspólnego)47 ani dłużnikowi zajętej wierzytelności48.
8. Następca prawny zobowiązanego

283 W egzekucji administracyjnej wystąpić może również podmiot określany
jako następca prawny zobowiązanego. Regulacje prawne jego dotyczące za-
wiera art. 28a u.p.e.a., wskazujący, iż postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane
także w sytuacji przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę
prawnego zobowiązanego. Artykuł 28a zdanie drugie u.p.e.a. jednocześnie wska-
zuje na konieczność wystawienia nowego tytułu wykonawczego i skierowania go
do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście
dochodzonego obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego.
Przejście egzekwowanego obowiązku na inny podmiot może być wynikiem doko-

nania czynności cywilnoprawnej (umowy, przekształcenia podmiotu prawa handlo-
wego), administracyjnoprawnej czy też śmierci zobowiązanego, o ile egzekwowany
obowiązek nie był ściśle związany z osobą zmarłego49. Co więcej, w literaturze
rozróżnia się następstwo prawne w osobistych oraz rzeczowych stosunkach admi-
nistracyjnoprawnych, nazywane wprost następstwem prawno-rzeczowym albo rze-
czowym – w opozycji do następstwa nierzeczowego, tzn. odnoszącego się do prze-
jęcia praw i obowiązków administracyjnoprawnych dotyczących bezpośrednio danej
osoby50. Niezależnie od przywołanego rozróżnienia przyjąć należy, że w każdym
przypadku udokumentowanego przejścia obowiązku objętego tytułem wykonaw-
czym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie zostaje wstrzymane do
czasu przedłożenia nowego tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko na-
stępcy prawnemu zobowiązanego.
Artykuł 28a u.p.e.a. nie ma zastosowania, gdy następstwo prawne nastąpiło

przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, wówczas bowiem nie można
wszczynać i prowadzić egzekucji wobec dotychczasowych zobowiązanych51. Zazna-
czenia wymaga, że szczególne regulacje dotyczą przypadku zmarłego w toku po-
stępowania zobowiązanego będącego przedsiębiorcą i prowadzenia przez zarządcę
47
Wyrok WSA w Warszawie z 28.02.2006 r., III SA/Wa 2215/05, LEX nr 193310.
48
Wyrok NSA w Szczecinie z 24.02.2002 r., SA/Sz 2054/00, LEX nr 78306.
49
G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo w prawie administracyjnym [w:] Koncepcja systemu prawa
administracyjnego, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego Postępowania Administracyjnego, Zako-
pane 24–27 września 2006 roku, red. J. Zimmermann, Warszawa 2006, s. 27.
50
P. Ostojski, Następstwo prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, PiP 2011/7–8,
s. 116.
51
Wyrok WSA w Gliwicach z 29.02.2008 r., II SA/Gl 908/07, LEX nr 510769.
i niejawnym: 20921293A3134306
przedsiębiorstwa w spadku albo dokonywania przezeń czynności, o których mowa

w art. 13 ustawy z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby
fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw52 (art. 28d
u.p.e.a.).
9. Pozostałe podmioty administracyjnego postępowania

egzekucyjnego
W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym mogą wziąć także udział 284
organy udzielające pomocy organowi egzekucyjnemu i organy asystujące.
Rola organów udzielających pomocy polegać ma na pokonaniu oporu uniemoż-
liwiającego lub utrudniającego dokonanie egzekucji, natomiast rola organów asy-
stujących sprowadza się do biernej obecności przy dokonywaniu czynności egze-
kucyjnych53. Organami udzielającymi pomocy organowi egzekucyjnemu mogą
być organy Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub
Agencji Wywiadu oraz właściwy organ wojskowy (Żandarmeria Wojskowa lub inne
wojskowe organy porządkowe). Organ egzekucyjny i egzekutor (poborca skarbowy)
mogą w razie potrzeby wezwać pomoc, jeżeli natrafili na opór, który uniemożliwia
lub utrudnia przeprowadzenie egzekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypusz-
czenie, że na taki opór natrafi. W pilnych przypadkach wezwanie może nastąpić
także ustnie (art. 46 u.p.e.a.). Właściwe organy wezwane do udzielenia pomocy nie
mogą odmówić jej udzielenia.
W egzekucji administracyjnej występują także podmioty uprawnione do wyceny

majątku zobowiązanego. Są nimi: pracownik obsługujący organ egzekucyjny, biegły
skarbowy, biegły sądowy oraz rzeczoznawca majątkowy. Choć celem ich działania
jest określenie wartości majątku zobowiązanego, to różnią się one pod względem
uprawnień w zakresie wyceny poszczególnych składników tego majątku54. Zasadą
statuowaną przez art. 67b u.p.e.a. jest, że oszacowania wartości zajętej ruchomości
lub prawa majątkowego dokonuje biegły skarbowy. Jednak, zgodnie z dyspozycją
art. 99 § 1 u.p.e.a., wprowadzono istotny wyjątek od tej zasady, albowiem szacun-
kową wartość ruchomości określa poborca skarbowy przy dokonywaniu zajęcia
rzeczy ruchomej. Oszacowanie wartości przedmiotu lub prawa majątkowego przez
biegłego skarbowego musi zostać wszakże dokonane w przypadku wniesienia do or-
ganu egzekucyjnego skargi na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego lub
w sytuacji, w której szacunek wartości dotyczy kosztowności lub ruchomości o war-
tości historycznej, naukowej lub artystycznej (art. 99 § 2 i 3 u.p.e.a.). Uprawnienie
zwrócenia się do biegłego skarbowego pozostawione zostało uznaniu organu egze-
kucyjnego w każdej sytuacji, w której uzna on to za stosowne (art. 99 § 4 u.p.e.a.).
52
Dz.U. z 2021 r. poz. 170.
53
M. Masternak [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 80.
54
i niejawnym: 20921293A3134306
Wśród podmiotów uprawnionych do wyceny majątku zobowiązanego wskazano

wyżej także biegłego sądowego. Jego udział w egzekucyjnym postępowaniu admi-
nistracyjnym możliwy jest jednak wyłącznie w sytuacji, w której zobowiązany nie
zgadza się z oszacowaniem przez biegłego skarbowego wartości ruchomości lub
prawa majątkowego (art. 67d § 1 u.p.e.a.). Ostatnim z podmiotów mogących wy-
stąpić w roli uprawnionego do wyceny majątku zobowiązanego jest rzeczoznawca
majątkowy, którego organ egzekucyjny wyznacza do oszacowania wartości zajętej
w toku postępowania egzekucyjnego nieruchomości stanowiącej majątek zobowią-
zanego (art. 110s § 1 u.p.e.a.).
285 Do grupy podstawowych podmiotów postępowania egzekucyjnego zali-

czamy organ egzekucyjny, wierzyciela i zobowiązanego. Organ egzeku-
cyjny to organ administracji publicznej prowadzący postępowanie egzekucyjne,
uprawniony do stosowania w całości lub w części środków egzekucyjnych. Wśród
organów właściwych do stosowania środków egzekucyjnych w stosunku do na-
leżności pieniężnych organem o kompetencji generalnej jest naczelnik urzędu
skarbowego. Wśród organów właściwych do stosowania środków egzekucyjnych
w stosunku do należności niepieniężnych organem o kompetencji generalnej jest
wojewoda. Zobowiązany to – zgodnie z ustawową definicją – podmiot, który
nie wykonał w terminie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej.
Wierzycielem na gruncie egzekucji administracyjnej jest podmiot administracji
publicznej lub organ (instytucja) wykonujący funkcje władcze, którego podsta-
wowym obowiązkiem jest podjęcie działań zmierzających do wszczęcia egze-
kucji. Dłużnik zajętej wierzytelności to podmiot będący dłużnikiem zobowią-
zanego lub realizujący na wezwanie organu egzekucyjnego zajęcie wierzytelności
lub innego prawa majątkowego zobowiązanego.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV
ŚRODKI EGZEKUCYJNE
Rozdział IV. Środki egzekucyjne
Pytania wstępne
1. Co to jest środek egzekucyjny?
2. Jakie są środki egzekucji należności pieniężnych, a jakie obowiązków o charak-
terze niepieniężnym?
3. W jaki sposób dochodzi do wyjawienia majątku zobowiązanego?
4. Kiedy możliwe jest stosowanie egzekucji z wynagrodzenia za pracę zobowiąza-
nego?
5. W jaki sposób następuje egzekucja z wierzytelności cywilnoprawnych przysłu-
gujących zobowiązanemu?
6. Jaki jest przebieg egzekucji z ruchomości?
7. Jakie są przesłanki dopuszczalności i przebieg egzekucji z nieruchomości?
8. Jaka jest charakterystyka środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu
przymuszenia i jaki jest przebieg administracyjnego postępowania egzekucyj-
nego, w ramach którego następuje zastosowanie tego rodzaju środka egzeku-
cyjnego?
9. Co to jest wykonanie zastępcze?
10. Kiedy i w jaki sposób dochodzi do zastosowania wykonania zastępczego?
1. Uwagi wstępne
Podstawowe znaczenie ma wymuszenie realizacji obowiązków za pomocą 286
środków egzekucyjnych. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest więc
realizacja tytułu wykonawczego, polegająca na zastosowaniu środków przymusu
przez powołane do tego organy państwowe na podstawie wniosku o wszczęcie egze-
kucji oraz dołączonego do niego tytułu wykonawczego1.
1
J. Łopatowska-Rynkowska, Czynności sądu w toku egzekucji z nieruchomości, Wrocław 2007,
s. 13.
i niejawnym: 20921293A3134306
287 Środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, za pomocą których

organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obo-
wiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w admi-
nistracji2. Ustawodawca dokonał podziału środków egzekucyjnych na środki egze-
kucji należności pieniężnych i środki egzekucji obowiązków niepieniężnych, przy
czym kryterium podziału jest tu oczywiście charakter egzekwowanych obowiązków.
O ile zasadniczo środki egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym mogą

być stosowane kumulatywnie w razie zaistnienia takiej konieczności (np. zasto-
sowanie jednego środka egzekucyjnego nie prowadzi do zupełnego wykonania
obowiązku pieniężnego), o tyle w odniesieniu do obowiązków o charakterze nie-
pieniężnym, które ze swojej natury mają charakter zaspokajający, zastosowanie
jednego z nich samodzielnie doprowadzi do wykonania obowiązku. Wyjątkiem
w tym zakresie może być jedynie grzywna w celu przymuszenia, po wymierzeniu
której możliwe jest zastosowanie dalszego środka egzekucyjnego na wypadek braku
skutecznego przymuszenia zobowiązanego do wykonania spoczywającego na nim
obowiązku. Należy pamiętać, iż prawa majątkowe i ruchomości nabyte w drodze
sprzedaży w postępowaniu egzekucyjnym są wolne od obciążeń. Nabywca nie może
się domagać unieważnienia licytacji i nabycia ruchomości ani też obniżenia ceny jej
nabycia z powodu jej wad, mylnego oszacowania lub innej przyczyny3.
Wskazać należy również na instytucję wyjawienia majątku jako pomocniczego spo-

sobu egzekucji, której celem jest uzyskanie przez wierzyciela informacji o majątku
dłużnika dla zapewnienia skuteczności egzekucji4. Wyjawienie majątku może na-
stąpić tylko w sądowym postępowaniu egzekucyjnym, instytucja ta nie występuje
natomiast w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Artykuł 71 u.p.e.a.
stanowi wszakże, że jeżeli egzekucja administracyjna należności pieniężnych staje
się bezskuteczna, organ egzekucyjny lub wierzyciel może zwrócić się do sądu o na-
kazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku według przepisów Kodeksu postę-
powania cywilnego. Wyjawienie majątku polega na złożeniu przez zobowiązanego
wykazu majątku zawierającego spis rzeczy oraz wskazanie miejsca, w którym się
znajdują. Zobowiązany powinien podać przypadające mu wierzytelności i inne
prawa majątkowe.
288 Podstawą żądania wyjawienia majątku przez zobowiązanego są dokumenty

stanowiące podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej lub dokonania za-
2
Por. Z. Leoński, Egzekucja…, s. 56.
3
Por. E. Wengerek, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, Warszawa 1972,
s. 372–373.
4
H. Knysiak-Molczyk, Wyjawienie majątku dłużnika, PPE 2011/5, s. 5; P. Oleszkiewicz, Proble-
matyka wyjawienia majątku, PPE 2012/1, s. 63; w doktrynie wyrażono także pogląd, który wydaje się
zbyt daleko idący, że wyjawienie majątku jest szczególnego rodzaju czynnością, której za dłużnika
nie może wykonać inna osoba (M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura
procesu, Warszawa 1947, s. 552).
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV. Środki egzekucyjne 263
bezpieczenia w trybie przepisów działu IV ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (art. 71 § 3 u.p.e.a.). W aktualnym stanie prawnym nie ma koniecz-
ności nadawania klauzuli wykonalności tego rodzaju dokumentom w trybie prze-
pisów Kodeksu postępowania cywilnego.
2. Środki egzekucyjne należności pieniężnych

Egzekucja z pieniędzy (art. 71d–71f u.p.e.a.) jest najprostszym ze środków 289
egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, ale – o ile dojdzie do jego
zastosowania – środkiem bardzo skutecznym i efektywnym. Zasadniczo przed za-
stosowaniem innych środków egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien wezwać
zobowiązanego do uiszczenia należności pieniężnej, a więc powinien przeprowa-
dzić egzekucję z pieniędzy. Organ egzekucyjny pobiera należność pieniężną, od-
setki z tytułu niezapłacenia jej w terminie, koszty upomnienia i koszty egzekucyjne
gotówką lub bezgotówkowo przy użyciu terminala płatniczego. Jeżeli zobowiązany
na wezwanie poborcy skarbowego płaci dochodzoną należność pieniężną, poborca
wystawia pokwitowanie odbioru pieniędzy, które oznacza potwierdzenie wyko-
nania obowiązku i wywiera ten sam skutek co pokwitowanie wierzyciela. Egze-
kucja z pieniędzy może być prowadzona w dwóch formach (sam zobowiązany na
wezwanie poborcy skarbowego płaci należność pieniężną albo gdy zobowiązany
sam nie płaci należności, poborca odbiera pieniądze w wyniku przeszukania po-
mieszczeń i schowków, środków transportu oraz odzieży, teczek, waliz i podobnych
przedmiotów – art. 71f u.p.e.a.). Za pobrane lub odebrane pieniądze wystawia się
pokwitowanie. Pokwitowanie jest dowodem wykonania obowiązku. Za pokwito-
waną należność pieniężną organ egzekucyjny ponosi odpowiedzialność wobec wie-
rzyciela. Przez zastosowanie tego środka egzekucyjnego najczęściej dochodzi do
uzyskania odpowiednich kwot niezbędnych do zaspokojenia wierzyciela. Jednakże
w tych przypadkach, gdy kwota uzyskana w wyniku zastosowania tego środka eg-
zekucyjnego okaże się niewystarczająca do zaspokojenia należności wierzyciela, bę-
dzie istniała potrzeba prowadzenia dalszego postępowania egzekucyjnego, ale przy
zastosowaniu już innego środka egzekucyjnego.
Egzekucja z wynagrodzenia za pracę (art. 72 i 75 u.p.e.a.). Egzekwowanie 290

należności od uchylających się od wykonania obowiązku zobowiązanych
z wynagrodzenia za pracę jest bardzo skutecznym środkiem egzekucyjnym5. Jed-
nocześnie jednak, gdy egzekucji podlegają wysokie kwoty należności, z reguły nie
jest możliwe ich natychmiastowe wyegzekwowanie. Egzekucja z wynagrodzenia za
pracę może być więc długotrwała. Środek w postaci egzekucji z wynagrodzenia
za pracę może być skierowany wyłącznie do zobowiązanego będącego osobą
fizyczną i pozostaje w stosunku pracy. Jego zastosowanie następuje poprzez do-
5
Por. J. Nowosielska-Deresiewicz, Egzekucja z wynagrodzenia za pracę, Warszawa 1973, s. 8 i n.;
por. też K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 283.
i niejawnym: 20921293A3134306
konanie zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego przez przesłanie do jego

pracodawcy zawiadomienia o zajęciu (zajęcie nie obejmuje tej części jego wyna-
grodzenia, która jest zwolniona spod egzekucji). Organ egzekucyjny jednocześnie
wzywa pracodawcę, aby nie wypłacał zajętej części wynagrodzenia zobowiązanemu,
lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanych
należności pieniężnych.
Przez wynagrodzenie należy rozumieć wynagrodzenie oraz niewyłączone

spod egzekucji inne świadczenia pieniężne związane z pracą lub funkcją wy-
konywaną przez zobowiązanego na podstawie stosunku pracy oraz innej podstawie,
jeżeli z tego tytułu zobowiązany otrzymuje okresowe świadczenia pieniężne6. Defi-
nicja wynagrodzenia za pracę sformułowana została niezwykle szeroko.
Egzekucja prowadzona przez zastosowanie tego środka egzekucyjnego może dotyczyć

wyłącznie zobowiązanych będących osobami fizycznymi i utrzymujących się z wynagro-
dzenia za pracę. Wynagrodzeniem za pracę w ujęciu ustawy jest nie tylko wszelkie wyna-
grodzenie przysługujące pracownikowi od pracodawcy, u którego jest on zatrudniony, ale
także wynagrodzenie z tytułu umowy-zlecenia i dochody z innych tytułów związanych ze
świadczeniem pracy (np. premie, dodatki, nagrody).
Równocześnie należy zaznaczyć, że w przypadku egzekucji z wynagrodzenia w ro-

zumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podlega
ono egzekucji w zakresie określonym przepisami ustawy z 26.06.1974 r. – Kodeks
pracy7. Stosowanie omawianego środka egzekucyjnego jest więc ograniczone przez
zasadę poszanowania minimum egzystencji, a co za tym idzie – egzekucji podlega
jedynie ta część wynagrodzenia, która nie została przez ustawodawcę z niej zwol-
niona w celu realizacji wskazanej zasady. Reguły dotyczące ochrony wynagrodzenia
za pracę stosuje się odpowiednio do zasiłków dla bezrobotnych, dodatków aktywi-
zacyjnych, stypendiów oraz dodatków szkoleniowych, wypłacanych na podstawie
przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należności członków
rolniczych spółdzielni produkcyjnych i członków ich rodzin z tytułu pracy w spół-
dzielni oraz wszystkich świadczeń powtarzających się, których celem jest zapew-
nienie utrzymania.
W celu dokonania egzekucji z wynagrodzenia za pracę organ egzekucyjny wystoso-

wuje dwa wezwania: do pracodawcy, u którego zatrudniony jest zobowiązany, aby
przekazywał podlegającą egzekucji część wynagrodzenia na pokrycie egzekwowanej
należności, oraz do zobowiązanego, aby nie pobierał zajętej części wynagrodzenia.
Skutek zajęcia następuje z chwilą doręczenia pracodawcy zawiadomienia o zajęciu
(art. 72 § 2 u.p.e.a.).
6
Por. też S. Dalka, U. Jackowiak, Dopuszczalność egzekucji z zasiłków dla bezrobotnych, PiZS
1992/7, s. 59–62.
7
Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
Egzekucja z wynagrodzenia za pracę określana jest niekiedy jako zasadniczy model

egzekucji z wierzytelności, o czym świadczy m.in. to, że niektóre przepisy regu-
lujące ten środek egzekucyjny stosuje się odpowiednio w odniesieniu do innych
środków polegających na zajęciu wierzytelności8. Zajęcie wynagrodzenia za pracę
jest dokonane z chwilą doręczenia pracodawcy zawiadomienia o zajęciu i ma cha-
rakter trwały. Zachowuje bowiem swoją moc, zgodnie z art. 72 § 2 u.p.e.a., również
w przypadku zmiany stosunku pracy lub zlecenia, nawiązania nowego stosunku
pracy lub zlecenia z tym samym pracodawcą, a także w przypadku przejęcia zakładu
pracy przez innego pracodawcę. Zajęcie wynagrodzenia za pracę jest aktualne aż do
momentu zaspokojenia egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami oraz
kosztami egzekucyjnymi.
Przy stosowaniu tego środka egzekucyjnego na pracodawcy spoczywa wiele

obowiązków (np. złożenie odpowiednich zestawień, oświadczeń, naliczenia
odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie). Pracodawca, realizując obo-
wiązki wynikające z ustawy, spełnia funkcję zbliżoną do poborcy skarbowego9.
Obowiązki pracodawcy, który w związku z zatrudnieniem zobowiązanego prowa-
dził egzekucję z wynagrodzenia za pracę w przypadku rozwiązania stosunku pracy,
mają na celu uniemożliwienie nierzetelnemu zobowiązanemu uniknięcia egzekucji
z wynagrodzenia za pracę. W ten sposób wierzyciel egzekwowanej należności za-
sadniczo nie ponosi żadnych niekorzystnych następstw, gdy zobowiązany, starając
się uniknąć egzekucji z wynagrodzenia za pracę, zmienia pracodawcę. Zajęcie wy-
nagrodzenia za pracę zachowuje bowiem moc w razie nawiązania nowego stosunku
pracy.
Omawiane obowiązki pracodawcy obejmują: zawiadomienie organu egzekucyjnego

(niezwłoczne) o tym, że zobowiązany przestał pracować u tego pracodawcy, oraz
uczynienie wzmianki w wydanym zobowiązanemu świadectwie pracy o zajęciu
wynagrodzenia za pracę. Dodatkowy obowiązek powstaje w przypadku, gdy do-
tychczasowemu pracodawcy znane jest nowe miejsce pracy zobowiązanego. Wów-
czas dotychczasowy pracodawca jest zobowiązany niezwłocznie przesłać nowemu
pracodawcy dokumenty dotyczące zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego za pracę
oraz zawiadomić o tym organ egzekucyjny. Dokumentami, które podlegają prze-
słaniu, są w szczególności: zawiadomienie organu egzekucyjnego o zajęciu części
wynagrodzenia zobowiązanego za pracę, inne pisma pochodzące od organu egze-
kucyjnego. Obowiązek przesłania tych dokumentów nowemu pracodawcy powstaje
także wówczas, gdy zakład ten, w związku ze wzmianką na świadectwie pracy, za-
wiadamia o zatrudnieniu zobowiązanego jego dawnego pracodawcę. Z przesłaniem
dokumentów nowemu pracodawcy prawo wiąże określone skutki prawne. Przede
wszystkim z chwilą otrzymania tych dokumentów przez nowego pracodawcę nastę-
puje zajęcie wynagrodzenia za pracę otrzymywanego przez zobowiązanego u tego
8
9
Por. K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 278.
i niejawnym: 20921293A3134306
pracodawcy. Wykonanie tych obowiązków zapewnia w sposób realny dalszą egze-

kucję z wynagrodzenia za pracę.
Określone obowiązki ciążą także na nowym pracodawcy zatrudniającym zobowią-

zanego. Musi on niezwłocznie zawiadomić o zatrudnieniu zobowiązanego dawnego
pracodawcę. Obowiązek ten powstaje, gdy zobowiązany przedstawił świadectwo
pracy ze wzmianką o zajęciu wynagrodzenia za pracę. Ustawodawca nie nakłada
już obecnie takiego obowiązku, gdy nowy pracodawca w inny sposób dowie się
o dawnym miejscu zatrudnienia zobowiązanego (odpowiednia pieczątka w legity-
macji ubezpieczeniowej itp.). Odrębne zawiadomienie nowy pracodawca wysyła do
organu egzekucyjnego.
291 Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia spo-

łecznego oraz renty socjalnej (art. 79 u.p.e.a.). Zwiększająca się liczba osób
pobierających świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego
oraz renty socjalnej, a niekiedy także ich wysokość (zbliżona niekiedy do wynagro-
dzenia za pracę) powoduje, że uzasadnione stało się objęcie również tego typu wie-
rzytelności egzekucją należności pieniężnych. Nie ulega wątpliwości, że także osoby
pobierające takie świadczenia są podmiotami różnego typu decyzji administracyj-
nych określających obowiązki o charakterze pieniężnym. W przypadku pobierania
przez nie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego lub
renty socjalnej zostały stworzone dodatkowe możliwości prowadzenia egzekucji, za-
równo bardzo efektywne, jak i niepowodujące konieczności prowadzenia egzekucji
należności pieniężnych za pomocą środków nie zawsze możliwych do zastosowania
(np. brak innych wierzytelności) lub znacznie bardziej dolegliwych (np. egzekucja
z ruchomości). Pogląd ten wyrażany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego10, w którym podkreślono, iż egzekucja administracyjna powinna
być prowadzona wszystkimi dostępnymi środkami egzekucyjnymi, bez względu na
sytuację, w jakiej znalazł się skarżący.
Jeżeli jedynym źródłem utrzymania jest emerytura zobowiązanego, nie jest wyłączone
prowadzenie egzekucji z tego składnika majątku zobowiązanego.
Podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest cel egze-

kucji, tj. dążenie do wykonania w trybie przymusowym obowiązku ciążą-
cego na zobowiązanym. Gdy cel egzekucji tego wymaga, można zastosować każdy
środek, jeśli doprowadzi to do wyegzekwowania należności. Wskazano bowiem, iż
rezygnacja ze stosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia świadczenia eme-
rytalnego mogłaby doprowadzić do bezskuteczności egzekucji.
Omawiany środek egzekucyjny polega na zajęciu przez organ egzekucyjny świad-

czeń z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego albo renty socjalnej
10
Na przykład w wyroku z 10.02.2000 r., I SA/Gd 2184/97, LEX nr 41509.
i niejawnym: 20921293A3134306
zobowiązanego. Zajęcie następuje przez przesłanie do właściwego organu rentowego

zawiadomienia o zajęciu (zajęcie nie obejmuje sumy wolnej od egzekucji). Organ
egzekucyjny jednocześnie wzywa organ rentowy, aby nie wypłacał zajętej części
świadczenia zobowiązanemu, lecz przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do
pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych (wraz z odsetkami z ty-
tułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi). Podobnie jak
w przypadku egzekucji z wynagrodzenia za pracę pracodawca, organ rentowy pełni
funkcję zbliżoną do poborcy skarbowego. Z chwilą dokonania zajęcia nie wypłaca
zajętej części świadczenia zobowiązanemu, ale wpłaca ją na egzekwowane należ-
ności pieniężne aż do momentu, w którym zostaną w pełni pokryte. Postępowanie
jest podobne do postępowania przy egzekucji z wynagrodzenia za pracę. Wpłaty
dokonuje się bezpośrednio do organu egzekucyjnego.
Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych (art. 80– 292

82, 84–87 u.p.e.a.) stosowana jest w tych przypadkach, gdy zobowiązany po-
siada wierzytelności pieniężne na rachunkach bankowych11 lub wkłady oszczęd-
nościowe (np. książeczki oszczędnościowe)12. W następstwie egzekucji z rachunku
bankowego organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności na rachunku ban-
kowym lub wkładzie oszczędnościowym. Zajęcie obejmuje wierzytelności do wyso-
kości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłaconej
w terminie należności oraz kosztami egzekucyjnymi.
Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest dokonane z chwilą doręczenia

bankowi zawiadomienia o zajęciu z jednoczesnym wezwaniem, aby bez zgody or-
ganu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości
zajętej wierzytelności, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzeku-
cyjnemu. W komunikacji pomiędzy organem egzekucyjnym a bankiem zasadą jest
wykorzystanie systemu teleinformatycznego obsługującego zajęcie wierzytelności
z rachunku bankowego. Jeżeli wykorzystanie tego systemu jest niemożliwe z przy-
czyn technicznych, w czasie niezbędnym do przywrócenia jego funkcjonowania
zawiadomienia i inne pisma w egzekucji z wierzytelności z rachunku bankowego
doręcza się na piśmie (art. 86b u.p.e.a.).
Bank występuje w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego w roli

dłużnika zajętej wierzytelności. Organ egzekucyjny jest zwolniony z zachowania
11
Terminem „rachunek bankowy” powszechnie określa się zarówno umowę rachunku banko-
wego (art. 725–733 k.c.), jak i urządzenie ewidencyjne (księgowe) otwierane przez bank dla każdego
klienta w wykonaniu umowy rachunku bankowego, służące do dokonywania zapisów księgowych re-
jestrujących obrót pieniężny w ramach wiążącego strony stosunku prawnego – tzw. konto bankowe
o określonym numerze (A. Janiak, Glosa do uchwały SN z 11.04.2000 r., III CZP 42/99, OSP 2001/2,
poz. 23, s. 74; por. też T. Narożny, Prawo bankowe, Poznań 1998, s. 49). Egzekucja dotyczy oczywiście
wierzytelności z umowy rachunku bankowego, a nie urządzenia służącego do dokonywania zapisów
księgowych (konta).
12
Zob. W. Kubiak, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Przepisy i objaśnienia, Warszawa
1973, s. 149; por. też A. Pomorska, Komentarz do prawa bankowego, Warszawa 1994, s. 52–54.
i niejawnym: 20921293A3134306
tajemnicy bankowej w zakresie informacji żądanych przez organ egzekucyjny, nie-

zbędnych do prawidłowego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jednocze-
śnie organ egzekucyjny nie jest ograniczony w żądaniu od banku podania infor-
macji objętych tajemnicą skarbową.
O zajęciu zawiadamia się także zobowiązanego. Zawiadomienia o zajęciu wierzy-

telności z rachunku bankowego bank lub jego oddział prowadzący rachunek ban-
kowy przekazuje innym oddziałom banku, innym bankom, placówkom pocztowym
i innym podmiotom uprawnionym do dokonywania wypłat z zajętego rachunku
bankowego.
Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku ban-

kowego jest skuteczne także w przypadku niewskazania przez organ konkretnego
rachunku bankowego. Otrzymanie przez bank zawiadomienia o zajęciu wierzy-
telności z rachunku bankowego zobowiązanego bez wskazania numeru rachunku
skutkuje zajęciem wszystkich rachunków bankowych tego zobowiązanego w danym
banku. W przypadku jednostek budżetowych zajęciu podlega jedynie rachunek
wydatków. Natomiast w przypadku rachunków osoby fizycznej uzasadnione jest
zajęcie rachunków związanych z osobiście prowadzoną działalnością gospodarczą
i rachunków osobistych, w tym tzw. rachunków wspólnych13. W pierwszej kolejności
powinny jednak podlegać egzekucji wierzytelności z innych rodzajów rachunków
niż lokaty terminowe. Wynika z tego, iż lokaty terminowe zostają zajęte tylko
w przypadku, gdy wierzytelności z innych rachunków nie pokrywają kwoty docho-
dzonej należności. Przepis ten jest wyrazem zastosowania w postępowaniu zasady
gospodarnego prowadzenia egzekucji.
Bezpośrednio skutkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest zakaz

dokonywania wypłat z tego rachunku bez zgody organu egzekucyjnego. Blokada
rachunku trwa do czasu zapłacenia egzekwowanej kwoty. W następstwie zajęcia
wierzytelności z tytułu umowy rachunku bankowego zobowiązany zostaje ograni-
czony w prawie udzielenia zleceń rozliczeń pieniężnych. Ograniczenie to nie do-
tyczy jednak całości kwot znajdujących się na rachunku zobowiązanego, lecz jest
skuteczne jedynie do wysokości należności, która podlega egzekucji. Rachunek po-
zostaje więc otwarty, a zobowiązany może w ograniczonym zakresie dokonywać na
rachunku operacji – w szczególności dysponować nadwyżką ponad zajętą kwotę.
W przypadku wszczęcia egzekucji z rachunku bankowego zobowiązanego umowa rachunku

bankowego nie podlega rozwiązaniu czy wypowiedzeniu. Zobowiązany traci natomiast
prawo dysponowania środkami zgromadzonymi na tym rachunku aż do wysokości zajęcia.
W toku egzekucji z rachunków bankowych prawa zobowiązanego podlegają

ochronie. Wynikający z zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zakaz wypłat
13
Por. W. Zręda, Zajęcie rachunku bankowego, Pr. Bank. 2000/2, s. 58.
i niejawnym: 20921293A3134306
z tego rachunku bez zgody organu egzekucyjnego nie dotyczy wypłat na bieżące
wynagrodzenia za pracę oraz na zasądzone alimenty i renty o charakterze alimen-
tacyjnym zasądzone tytułem odszkodowania. Wypłata na wynagrodzenia za pracę
może nastąpić po złożeniu bankowi odpisu listy płac lub innego wiarygodnego
dowodu, a wypłata alimentów lub renty o charakterze alimentacyjnym – tytułu
stwierdzającego obowiązek zobowiązanego do płacenia alimentów lub renty. Bank
dokonuje wypłat alimentów lub renty do rąk osoby uprawnionej do tych świadczeń.
Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci egzekucji z rachunku banko-

wego następuje w chwili zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego. Prze-
szkodę do stosowania tego środka stanowi to, że w czasie zajęcia na tym rachunku
nie są zdeponowane środki pieniężne stanowiące własność zobowiązanego. Zajęcie
wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą dorę-
czenia bankowi zawiadomienia i obejmuje również kwoty, które nie były zapisane
na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po
dokonaniu zajęcia14.
Dopuszczalna jest również egzekucja z wierzytelności przysługującej zobowiąza-

nemu w związku z posiadaniem rachunku wspólnego. Z art. 81 § 1a u.p.e.a. wynika,
że zajęcie wierzytelności jest skuteczne w odniesieniu do rachunku bankowego pro-
wadzonego dla kilku osób fizycznych, którego współposiadaczem jest zobowiązany.
Odrębne regulacje dotyczą postępowania w przypadku egzekucji z wie- 293

rzytelności z rachunku bankowego związanej z dokumentem. Chodzi tu
o sytuacje, gdy posiadanie dokumentu jest koniecznym warunkiem wykonywania
prawa do wierzytelności. W praktyce bankowej nadal są popularne wszelkiego ro-
dzaju książeczki oszczędnościowe (np. z wkładami na każde żądanie, terminowe,
premiowe, docelowe, systematycznego oszczędzania), a także różnego rodzaju bony
oszczędnościowe – np. bony pieniężne, bony lokacyjne, bony depozytowe, bony pre-
miowe, rewaloryzacyjne, certyfikaty depozytowe. W takim przypadku zasadniczym
elementem tej egzekucji jest odebranie dokumentu warunkującego posiadaczowi
wykonywanie prawa do wierzytelności z rachunku bankowego – np. książeczki
oszczędnościowej, dokumentu upoważniającego do wypłaty akredytywy, czeku po-
dróżnego15. Odebraniu podlegają nie tylko dokumenty (książeczki oszczędnościowe,
czeki podróżne, dokumenty upoważniające do wypłaty akredytywy) wystawione na
zobowiązanego, lecz także na okaziciela.
Organ egzekucyjny ma obowiązek zawiadomić bank o zajęciu wierzytelności pie-

niężnej z rachunku bankowego i wezwać go, aby bez jego zgody nie dokonywał wy-
płat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności. W celu zrealizo-
wania kwot podlegających egzekucji organ egzekucyjny ma dodatkowo obowiązek
14
15
P. Rączka [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 142.
i niejawnym: 20921293A3134306
wezwać właściwy bank do wypłacenia z rachunku zobowiązanego egzekwowanej

należności.
Podstawową różnicę między egzekucją z rachunku bankowego a egzekucją

z wierzytelności z rachunku bankowego związanej z dokumentem, który jest
niezbędny do korzystania jego posiadacza z prawa do tej wierzytelności, stanowi
sposób zawiadamiania wierzyciela i wskazanie mu drogi dalszego postępowania16.
Organ egzekucyjny o zajęciu dokumentu warunkującego posiadaczowi wykony-
wanie prawa do wierzytelności z rachunku bankowego zawiadamia niezwłocznie
wierzyciela. Czynność ta ma istotne znaczenie, gdyż wraz z zawiadomieniem organ
egzekucyjny poucza wierzyciela o dalszych krokach, które powinien podjąć w celu
uzyskania dochodzonej w tym postępowaniu kwoty, a więc o konieczności wystą-
pienia w terminie 14 dni od daty zajęcia dokumentu do sądu z wnioskiem o jego
umorzenie. Sąd rozpatruje wniosek o umorzenie książeczki oszczędnościowej na
zasadach i w trybie określonym w dekrecie z 10.12.1946 r. o umorzeniu utraconych
dokumentów17.
294 Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych (art. 89–92 u.p.e.a.) jest

środkiem stosowanym we wszystkich przypadkach egzekucji z wierzytel-
ności , z wyjątkiem tych, które w ustawie zostały unormowane w sposób odmienny
18
(egzekucja z wynagrodzenia za pracę, egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia eme-

rytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego, egzekucja z rachunków bankowych
i wkładów oszczędnościowych). Może tu chodzić np. o wierzytelności z tytułu do-
staw, robót czy usług, czynszu najmu przysługującego dłużnikowi. Egzekucja w tej
formie jest ponadto stosowana do egzekucji z sum krajowych przekazów poczto-
wych. Zajęcie wierzytelności pieniężnych następuje przez wysłanie do dłużnika za-
wiadomienia, w którym wzywa się go, aby należnej od niego kwoty nie uiszczał
zobowiązanemu bez zgody organu egzekucyjnego (chodzi tu wyłącznie o sumy lub
świadczenia do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu nie-
zapłacenia należności w terminie i z kosztami egzekucyjnymi), lecz przekazał ją or-
ganowi egzekucyjnemu na pokrycie należności.
Ustawodawca rozszerzył skutki zajęcia wierzytelności z tytułu dostaw, robót

i usług także na te wierzytelności, które nie istniały w chwili zajęcia, a po-
wstaną po dokonaniu zajęcia. Rozwiązanie takie jest korzystne dla prowadzącego
egzekucję w tym trybie, ponieważ stwarza możliwość przeprowadzenia egzekucji
w tych przypadkach, gdy dostawca, wykonujący roboty czy świadczący usługi, wy-
16
Por. Z. Świeboda, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, cz. 2, Postępowanie zabezpie-
czające i egzekucyjne, Warszawa 2001, s. 265–266.
17
Dz.U. z 1947 r. poz. 20.
18
Wierzytelność jest to prawo jednego podmiotu (wierzyciela) do żądania od drugiego podmiotu
(dłużnika) określonego świadczenia (tzn. prawo do żądania określonego zachowania się) – Z. Świe-
boda, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz do części drugiej kodeksu postępowania
cywilnego, Warszawa 1994, s. 192.
i niejawnym: 20921293A3134306
konuje swoje obowiązki czy świadczenia bardzo często (np. codziennie), a płatności
z tego tytułu następują w określonych odstępach czasu ustalonych przez umawiające
się strony19.
Jeżeli zobowiązany świadczy usługi ogólnobudowlane, to organ egzekucyjny uprawniony

jest do wszczęcia egzekucji z wierzytelności przysługującej zobowiązanemu tytułem wy-
nagrodzenia za wykonane prace budowlane. Zajęcie kieruje się wówczas do zleceniodawcy,
który uzyskuje status dłużnika zajętej wierzytelności.
Egzekucja z praw z instrumentów finansowych20 zapisanych na rachunku 295

papierów wartościowych lub innym rachunku oraz z wierzytelności z ra-
chunku pieniężnego służącego do obsługi takich rachunków została uregulowana
w art. 93–94e u.p.e.a. Pierwszą czynnością przy tego typu egzekucji jest przesłanie
przez organ egzekucyjny do podmiotu prowadzącego rachunki zawiadomienia
o zajęciu. Jednocześnie wzywa się prowadzącego rachunki, aby przekazał organowi
egzekucyjnemu z rachunku pieniężnego zobowiązanego środki do wysokości eg-
zekwowanej należności, a jeżeli środki na rachunku pieniężnym nie są wystarcza-
jące do pokrycia egzekwowanych kwot, aby dokonał na żądanie organu egzekucyj-
nego sprzedaży zajętych instrumentów finansowych i uzyskaną ze sprzedaży kwotę
wpłacił organowi egzekucyjnemu. Zajęcie praw z instrumentów finansowych i wie-
rzytelności z rachunku pieniężnego następuje z chwilą doręczenia prowadzącemu
rachunki zawiadomienia o zajęciu i obejmuje również prawa i wierzytelności, które
19
Por. W. Kubiak, Postępowanie…, s. 168.
20
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U.
z 2021 r. poz. 328 ze zm.) instrumentami finansowymi są: papiery wartościowe oraz niebędące pa-
pierami wartościowymi: tytuły uczestnictwa w instytucjach wspólnego inwestowania; instrumenty
rynku pieniężnego; opcje, kontrakty terminowe, swapy, umowy forward na stopę procentową, inne in-
strumenty pochodne, których instrumentem bazowym jest papier wartościowy, waluta, stopa procen-
towa, wskaźnik rentowności, uprawnienie do emisji lub inny instrument pochodny, indeks finansowy
lub wskaźnik finansowy, które są wykonywane przez dostawę lub rozliczenie pieniężne, z wyłącze-
niem instrumentów pochodnych, o których mowa w art. 10 rozporządzenia 2017/565; opcje, kontrakty
terminowe, swapy, umowy forward na stopę procentową oraz inne instrumenty pochodne, których
instrumentem bazowym jest towar i które są wykonywane przez rozliczenie pieniężne lub mogą być
wykonane przez rozliczenie pieniężne według wyboru jednej ze stron; opcje, kontrakty terminowe,
swapy oraz inne instrumenty pochodne, których instrumentem bazowym jest towar i które mogą być
wykonane przez dostawę, pod warunkiem że są dopuszczone do obrotu w systemie obrotu instrumen-
tami finansowymi, z wyłączeniem produktów energetycznych będących przedmiotem obrotu hurto-
wego na OTF, które muszą być wykonywane przez dostawę; niedopuszczone do obrotu w systemie
obrotu instrumentami finansowymi opcje, kontrakty terminowe, swapy, umowy forward oraz inne
instrumenty pochodne, których instrumentem bazowym jest towar i które mogą być wykonane przez
dostawę, a które nie są przeznaczone do celów handlowych i wykazują właściwości innych pochodnych
instrumentów finansowych; instrumenty pochodne dotyczące przenoszenia ryzyka kredytowego; kon-
trakty na różnicę; opcje, kontrakty terminowe, swapy, umowy forward dotyczące stóp procentowych
oraz inne instrumenty pochodne odnoszące się do zmian klimatycznych, stawek frachtowych oraz
stawek inflacji lub innych oficjalnych danych statystycznych, które są wykonywane przez rozliczenie
pieniężne albo mogą być wykonane przez rozliczenie pieniężne według wyboru jednej ze stron, a także
instrumenty pochodne, o których mowa w art. 8 rozporządzenia 2017/565, i inne, które wykazują
właściwości innych pochodnych instrumentów finansowych; uprawnienia do emisji.
i niejawnym: 20921293A3134306
nie zostały zapisane lub nie znajdowały się na rachunkach zobowiązanego w chwili
zajęcia.
296 Egzekucji z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów

wartościowych (art. 95 u.p.e.a.) organ egzekucyjny dokonuje przez odbiór
dokumentu. W przypadku omawianych papierów wartościowych w razie utraty
dokumentu posiadacz nie może bowiem zrealizować przysługującego mu z tego
dokumentu prawa. Mogą to być np. akcje zmaterializowane, obligacje, czeki, kono-
samenty, losy loteryjne, certyfikaty inwestycyjne (również specjalne), dowody skła-
dowe, bony skarbowe21.
297 Egzekucja z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy

(art. 95a–95g u.p.e.a.). Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia prawa majątko-
wego zarejestrowanego w rejestrze akcjonariuszy i wierzytelności z tego prawa przez
wpisanie ich do protokołu zajęcia albo przesłanie zawiadomienia o ich zajęciu do
spółki prawa handlowego albo podmiotu prowadzącego rejestr akcjonariuszy. Skut-
kiem zajęcia tego rodzaju prawa majątkowego jest niemożność uiszczania zobowią-
zanemu żadnych wierzytelności przypadających zobowiązanemu z tytułu zajętego
prawa majątkowego do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z ty-
tułu niezapłacenia należności w terminie, kosztami upomnienia i kosztami egzeku-
cyjnymi. Należne zobowiązanemu kwoty przekazuje się organowi egzekucyjnemu
na pokrycie należność dochodzonych w toku postępowania egzekucyjnego. Jeżeli
dojdzie do sytuacji, w której egzekucja z wierzytelności przysługujących zobowiąza-
nemu z tytułu zajętego prawa majątkowego zarejestrowanego w rejestrze akcjona-
riuszy nie prowadzi do pełnego pokrycia dochodzonej należności, sprzedaż zajętego
prawa majątkowego zarejestrowanego w rejestrze akcjonariuszy następuje w trybie
przepisów o sprzedaży ruchomości. Jeżeli oszacowanie wartości zajętego prawa ma-
jątkowego zarejestrowanego w rejestrze przez biegłego skarbowego wiązałoby się ze
zbyt dużymi kosztami, organ egzekucyjny, za zgodą zobowiązanego, przyjmuje cenę
wywołania w wysokości ceny nominalnej tego prawa majątkowego.
298 Egzekucja z weksla (art. 96–96f u.p.e.a.) jest uzależniona od zajęcia weksla,
które następuje przez jego odbiór. Skutkiem zajęcia weksla jest możliwość
wykonywania przez organ egzekucyjny wszystkich praw zobowiązanego w za-
kresie realizacji zajętego weksla22. Podmiotem, któremu odbiera się weksel, jest jego
prawny posiadacz – np. remitent, czyli osoba wymieniona w ostatnim indosie (wie-
rzyciel z weksla – zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji).
Równocześnie z zajęciem weksla organ egzekucyjny ma obowiązek wzywać trasata
(tj. osobę, która ma zapłacić sumę wekslową), aby należnej od niego sumy wekslowej
nie uiszczał prawnemu posiadaczowi weksla, lecz należną sumę wpłacił w terminie
21
Por. też Z. Świeboda, Egzekucja z papierów wartościowych, PS 1997/5, s. 8.
22
Organ egzekucyjny może więc np. wypełnić podpisany weksel in blanco, zgodnie z deklaracją
wekslową – por. orzeczenie SN z 10.06.1932 r., C 1/32, OSP 1933/1, poz. 51.
i niejawnym: 20921293A3134306
wykupu weksla organowi egzekucyjnemu. Ponadto organ egzekucyjny zawiadamia

zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętym wekslem ani też odebrać
od trasata sumy wekslowej. W celu realizacji weksla organ egzekucyjny przedstawia
weksel trasatowi (akceptantowi) do zapłaty w trybie określonym przez prawo we-
kslowe lub sprzedaje w trybie przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji dla ruchomości.
Egzekucja z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw 299

własności przemysłowej (art. 96g–96i u.p.e.a.) dotyczy: autorskiego prawa
majątkowego i praw pokrewnych; patentu; prawa ochronnego na wzór użytkowy;
prawa z rejestracji wzoru zdobniczego; prawa z rejestracji znaku towarowego; prawa
do używania znaku towarowego powszechnie znanego niezarejestrowanego; prawa
z rejestracji topografii układu scalonego, prawa do projektu racjonalizatorskiego.
Zajęcie omawianych praw własności intelektualnej może być dokonane w dwojaki
sposób.
Po pierwsze, w stosunku do wszystkich wskazanych praw zajęcie może nastąpić

przez wpisanie tych praw oraz związanych z nimi korzyści do protokołu oraz pod-
pisanie go przez poborcę skarbowego i zobowiązanego oraz świadków (jeżeli byli
powołani).
Po drugie, w stosunku do wybranych praw własności przemysłowej: patentu, prawa

ochronnego na wzór użytkowy, prawa z rejestracji wzoru zdobniczego, prawa z re-
jestracji znaku towarowego oraz prawa z rejestracji topografii układu scalonego,
a także prawa do projektu racjonalizatorskiego zajęcie może również nastąpić przez
przesłanie do Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomienia o za-
jęciu prawa. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu zajęcia albo dorę-
czenia Urzędowi Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomienia o zajęciu,
jeżeli było wcześniejsze. Omawiane prawa własności intelektualnej mają charakter
majątkowy, a ich treścią jest wyłączne korzystanie z dobra niematerialnego będą-
cego przedmiotem tego prawa. Egzekucja z tych praw będzie więc wiązała się z eks-
ploatacją ich wartości ekonomicznej, czyli będzie dotyczyła jedynie ich zakresu ma-
jątkowego23.
Egzekucji administracyjnej nie podlegają natomiast: autorskie prawo mająt- 300

kowe służące twórcy za jego życia, z wyjątkiem wymagalnych wierzytelności;
prawo do utworu nieopublikowanego, jeżeli spadkobiercy sprzeciwiają się egzekucji
z tego prawa i sprzeciw ten jest zgodny z ujawnioną wolą twórcy nierozpowszech-
niania utworu; patent i prawo ochronne na wzór użytkowy o charakterze tajnym
(art. 96g § 3 u.p.e.a.). Sprzedaży zajętych praw własności intelektualnej dokonuje się
w sposób właściwy dla sprzedaży ruchomości.
23
Por. A. Jakubecki, Postępowanie zabezpieczające w sprawach z zakresu własności intelektualnej,
Kraków 2002, s. 45.
i niejawnym: 20921293A3134306
301 Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 96j–

96k u.p.e.a.). Udział stanowi jednostka podziału kapitału zakładowego,
z którą wiążą się prawa i obowiązki wspólnika wynikające ze stosunku spółki. Za-
jęcia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wierzytelności z tego
prawa dokonuje się przez przesłanie do spółki zawiadomienia o zajęciu udziału
i wezwanie jej, aby żadnych należności przypadających zobowiązanemu z tytułu za-
jętego udziału do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu
niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi nie uiszczała zobo-
wiązanemu, lecz należne kwoty przekazała organowi egzekucyjnemu na pokrycie
należności. Organ egzekucyjny jednocześnie z przesłaniem spółce zawiadomienia
o zajęciu kieruje do sądu rejestrowego wniosek o dokonanie w Krajowym Rejestrze
Sądowym wpisu o zajęciu udziału. Zawiadamia się również zobowiązanego, że nie
wolno mu odebrać należności przypadających z tytułu zajętego udziału oraz roz-
porządzać zajętym udziałem. W przypadku gdy egzekucja z należności przysługu-
jących zobowiązanemu z tytułu zajętego udziału nie doprowadziła do pełnego po-
krycia dochodzonej należności, organ egzekucyjny występuje do właściwego sądu
rejestrowego o zarządzenie sprzedaży zajętego udziału.
302 Egzekucję z pozostałych praw majątkowych stosuje się we wszystkich przy-

padkach egzekucji z praw majątkowych, z wyjątkiem tych, które w ustawie
zostały unormowane w sposób odmienny – art. 96l i 96m u.p.e.a. Zajęcie innych
praw majątkowych następuje w dwojaki sposób – tzn. albo przez odbiór dokumentu,
jeżeli warunkiem wykonywania prawa majątkowego jest posiadanie dokumentu,
albo przez zawiadomienie dłużnika zobowiązanego, jeżeli zajęte prawo majątkowe
jest tego rodzaju, że oznaczony podmiot jest obciążony względem zobowiązanego.
W takim przypadku zajęcie innych praw majątkowych następuje przez wysłanie
do dłużnika zawiadomienia, w którym wzywa się go, aby należnego świadczenia
nie spełniał zobowiązanemu bez zgody organu egzekucyjnego (chodzi tu wyłącznie
o świadczenia do wysokości egzekwowanej należności wraz z kosztami egzekucyj-
nymi), lecz przekazał je organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności.
303 Egzekucja z ruchomości (art. 97–109 u.p.e.a.) jest obok egzekucji z nierucho-
mości jednym z najbardziej dolegliwych dla zobowiązanego środków egze-
kucji obowiązków pieniężnych. Omawiany środek egzekucyjny jest postępowaniem
służącym przekształceniu zajętego mienia w sumę pieniężną – postępowaniem
spieniężającym, konwersyjnym24. Ruchomościami są wszystkie rzeczy, „które nie są
nieruchomościami ani ich częściami składowymi, to jest tym wszystkim, co należy
do rzeczy głównej jako do całości i nie może być odłączone bez uszkodzenia lub
istotnej zmiany przedmiotu odłączonego”25.
24
M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Dynamika procesu (postępowanie), Warszawa
1948, s. 141; J. Jankowski, Przebieg postępowania egzekucyjnego, upadłościowego i układowego. Struk-
tura postępowań w ujęciu dynamicznym, Kraków 1999, s. 85.
25
Por. E. Wengerek, Postępowanie…, s. 319–320; por. też A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części
ogólnej, Warszawa 1970, s. 202 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Egzekucja w tej formie przebiega w dwóch fazach. Najpierw stosuje się zajęcie rucho-
mości o wartości pokrywającej sumę potrzebną do zaspokojenia egzekwowanej należ-
ności wraz z kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie ruchomości następuje przez wpisanie
jej do protokołu zajęcia i podpisanie protokołu przez pracownika organu obsługują-
cego organ egzekucyjny (w protokole zajęcia następuje też opis i oszacowanie zajętej
ruchomości26). Na każdej zajętej ruchomości umieszcza się znak ujawniający na ze-
wnątrz jej zajęcie, jeżeli jest to możliwe lub nie powoduje nieproporcjonalnych trud-
ności. Należy zaznaczyć, iż dla zajęcia ruchomości decydujące znaczenie ma wpisanie
jej do protokołu zajęcia27. Umieszczenie znaku ujawniającego zajęcie ma znaczenie
wyłącznie potwierdzające dokonanie zajęcia. Zajęciu podlegają ruchomości zobowią-
zanego będące zarówno w jego władaniu, jak i we władaniu innej osoby (jeżeli nie
zostały wyłączone spod egzekucji lub od niej zwolnione).
Należy pamiętać, iż przez zajęcie nie następuje zmiana prawa własności, gdyż za-
jęta rzecz ruchoma pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela. Zajęcie
ogranicza jedynie uprawnienia właściciela w dysponowaniu zajętym przedmiotem
i w korzystaniu z niego.
Drugą fazą egzekucji z ruchomości jest sprzedaż zajętej rzeczy ruchomej. Zasad-
niczo nie może ona nastąpić wcześniej niż 7. dnia od daty zajęcia. Ustanowienie
takiego terminu stwarza zobowiązanemu ostatnią możliwość wykonania zobo-
wiązania28, jest też konieczne z innego powodu, a mianowicie musi upłynąć czas,
w którym zobowiązany może skorzystać ze środka zaskarżenia.
Do zajętych ruchomości stosuje się następujące rodzaje sprzedaży egzeku- 304

cyjnej:
1) sprzedaż w drodze licytacji publicznej,
2) sprzedaż po cenie oszacowania podmiotom prowadzącym działalność han-
dlową,
3) przekazanie przez organ egzekucyjny do sprzedaży podmiotom prowadzącym
sprzedaż komisową tego rodzaju ruchomości,
4) sprzedaż w drodze przetargu ofert,
5) sprzedaż z wolnej ręki.
Dodatkowo, zgodnie z art. 107e § 1 u.p.e.a., licytacja publiczna będzie mogła się odbywać
w formie elektronicznej (licytacja elektroniczna)29.
26
W niektórych szczególnych przypadkach oszacowanie nie może nastąpić bezpośrednio w toku
zajęcia rzeczy ruchomych. Przyczyny mogą tu być różne, w szczególności chodzi tu o przypadki,
w których oszacowanie ruchomości następuje przez biegłego skarbowego (wyroby użytkowe ze złota,
platyny i srebra oraz inne kosztowności, a także maszyny i inne urządzenia produkcyjne oraz środki
transportu).
27
Por. E. Wengerek, Postępowanie…, s. 327.
28
Por. W. Kubiak, Postępowanie…, s. 181.
29
Ustawa z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
i niejawnym: 20921293A3134306
Nie budzi wątpliwości, że sam organ egzekucyjny będzie decydował, w jakiej formie
ma dojść do sprzedaży zajętych ruchomości30. Przy wyborze formy sprzedaży
organ egzekucyjny musi się kierować zasadami ogólnymi postępowania i wybrać
taką formę sprzedaży, która pozwoli uzyskać najwyższą cenę sprzedaży zajętych ru-
chomości. Należy zaznaczyć, iż w pewnym stopniu odmiennie określa się sposób
postępowania przy sprzedaży zajętych przedmiotów stanowiących zabytek. W przy-
padku zbywania tych przedmiotów organ egzekucyjny musi podejmować wspólne
działania z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, a w przypadku ma-
teriałów bibliotecznych – dyrektorem Biblioteki Narodowej w Warszawie.
Organ egzekucyjny w uzgodnieniu z konserwatorem zgłasza wskazane przedmioty w celu

nabycia po cenie oszacowania właściwej państwowej instytucji kultury – tzn. np. państwo-
wemu muzeum, bibliotece lub archiwum bądź przedsiębiorcy zajmującemu się obrotem
tymi przedmiotami. W praktyce największe problemy powstają już w trakcie zajmowania
przedmiotów stanowiących zabytek. Poborca skarbowy nie jest specjalistą, dlatego trudno
mu będzie ustalić, czy zajęty przedmiot ma znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kultu-
ralnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W przypadku
wątpliwości poborca powinien zażądać od zobowiązanego wyjaśnienia, czy zajmowany
przedmiot jest wpisany do rejestru zabytków31. Wartość szacunkową takich przedmiotów
powinien oznaczyć biegły skarbowy.
Dodatkowo w art. 104a–104e u.p.e.a wprowadzono nowy mechanizm sprzedaży ru-

chomości zajętych w toku postępowania egzekucyjnego. Może dojść do sprzedaży
rzeczy przez samego zobowiązanego, na jego wniosek, ale wyłącznie za zgodą or-
ganu egzekucyjnego. Zgoda taka jest wyrażana przez organ egzekucyjny w formie
postanowienia. Odmowa udzielenia zgody może nastąpić, gdy podmiot, który za-
mierza nabyć nieruchomość, nie daje rękojmi zapłaty w całości ceny nabycia tej
ruchomości w terminie i w sposób wyznaczony przez organ egzekucyjny lub gdy
zachodzi przypuszczenie, że w ramach sprzedaży zajętej ruchomości dokonywanej
przez organ egzekucyjny uzyska się cenę nabycia wyższą niż ustalona we wniosku,
o udzielenie zgody na sprzedaż przez zobowiązanego. Sprzedaż ruchomości przez
zobowiązanego następuje po cenie odpowiadającej wartości szacunkowej rucho-
mości, chyba że nie doszło do sprzedaży ruchomości w pierwszym lub drugim ter-
minie licytacyjnym. Wówczas cena sprzedaży może wynosić odpowiednio połowę
lub 1/3 wartości szacunkowej. Za 1/3 wartości szacunkowej można sprzedać rzecz
również w przypadku, gdy do sprzedaży nie doszło w wyniku przetargu ofert.
305 Egzekucja z nieruchomości (egzekucja z ułamkowej części nieruchomości

oraz użytkowania wieczystego – art. 110–112g i art. 114–114i u.p.e.a.) została
uznana przez ustawodawcę za środek najbardziej uciążliwy dla zobowiązanego.
30
Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 8.04.1998 r., I SA/Lu 327/97, LEX nr 34142,
i z 14.06.1996 r., I SA/Kr 206/96, LEX nr 29274.
31
Zob. A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel,
s. 624.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przedmiotem egzekucji administracyjnej może być prawo własności nieruchomości,

czyli grunty, budynki, grunty z budynkami, ułamkowa część nieruchomości, użyt-
kowanie wieczyste, lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość oraz spół-
dzielcze własnościowe prawo do lokalu.
Stosowanie tego środka egzekucyjnego zostało uzależnione od określonej w art. 110

u.p.e.a. przesłanki uiszczenia zaliczki przez wierzyciela. We wcześniejszym stanie
prawnym dla stwierdzenia możliwości egzekucji z nieruchomości konieczne było
stwierdzenie przesłanki ostateczności zastosowania tego środka – egzekucja z nie-
ruchomości mogła być przeprowadzona tylko wtedy, gdy zastosowanie innych
środków egzekucyjnych należności pieniężnych nie było możliwe lub okazało się
bezskuteczne. Ponadto egzekucja z nieruchomości była dopuszczalna tylko w za-
kresie należności pieniężnych określonych lub ustalonych w decyzji ostatecznej
lub wynikających z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności32.
W chwili obecnej, wobec uchylenia art. 110 u.p.e.a., jedynym warunkiem jest uisz-
czenie przez wierzyciela zaliczki na pokrycie przewidywanych wydatków. Oznacza
to, że organ egzekucyjny, oczywiście jeżeli nie jest jednocześnie wierzycielem do-
chodzonej należności, podejmuje czynności egzekucyjne związane z egzekucją
z nieruchomości dopiero po otrzymaniu od wierzyciela odpowiedniej zaliczki.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwe jest prowadzenie egzekucji z nie-

ruchomości niezależnie od tego, czy i z jakim skutkiem doszło do zastosowania innych
środków egzekucyjnych. Konieczne jest jednak uwzględnienie w takiej sytuacji zasady ce-
lowości wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a.
Podobnie jak egzekucja sądowa, egzekucja administracyjna z nieruchomości

składa się z kilku etapów – można tu wyróżnić zajęcie (art. 110c–110l u.p.e.a.),
opis i oszacowanie wartości nieruchomości (art. 110m–110u u.p.e.a.), licytację
(110w–111l u.p.e.a.), przybicie (111m–111t u.p.e.a.), przyznanie własności (112–112g
u.p.e.a.). Odmiennie od przyznania własności egzekucja może zakończyć się bezsku-
tecznie (np. art. 111k u.p.e.a.)33.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustala szerszy niż stan-

dardowo krąg uczestników postępowania egzekucyjnego z nieruchomości
(zob. art. 110b u.p.e.a.). Są nimi oczywiście wierzyciel i zobowiązany, a także pod-
mioty, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości – użyt-
kownik; podmioty posiadające służebności gruntowe lub osobiste; podmioty, na
rzecz których ustanowiono hipotekę czy zastaw na rzeczy zajętej razem z nierucho-
mością, a w przypadku gdy właścicielem nieruchomości jest spółdzielnia – uczest-
32
Wyjątkowo należności egzekwowane w tym trybie mogą również wynikać z tytułu wykonaw-
czego, o którym mowa w art. 44 ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Pań-
stwa oraz w art. 16 ustawy z 12.02.2009 r. o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom
finansowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 1436 ze zm.).
33
Zob. szerzej P. Daniel, Ustawa…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 707.
i niejawnym: 20921293A3134306
nikiem może być podmiot, któremu przysługuje jedno spółdzielcze własnościowe

prawo do lokalu. Uczestnikami są też podmioty, których prawa albo roszczenia oso-
biste zostały zabezpieczone na nieruchomości poprzez ujawnienie w księdze wie-
czystej, np. prawo odkupu lub pierwokupu, dożywocia, prawo najmu lub dzierżawy.
Ponadto uczestnikiem postępowania jest także organ, który zawarł umowę o od-
danie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (np. przedstawiciel Skarbu Państwa,
gminy lub związku gmin)34. Uczestnikiem (na prawach zobowiązanego) może stać
się również nabywca nieruchomości (art. 37c u.p.e.a.).
Jedynym organem egzekucyjnym mogącym stosować egzekucję z nierucho-

mości jest naczelnik urzędu skarbowego. Oznacza to, iż organy samorządu
terytorialnego będące na mocy art. 19 § 2 u.p.e.a. organami egzekucyjnymi należ-
ności pieniężnych oraz inne organy egzekucyjne wymienione w art. 19 § 4–8 u.p.e.a.
nie mają uprawnień do stosowania tego środka egzekucyjnego. Podobnie jak w po-
stępowaniu cywilnym właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji
należności pieniężnych z nieruchomości ustala się według miejsca jej położenia
(art. 22 § 1 u.p.e.a.). W sytuacji gdy nieruchomość położona jest na obszarze właś
ciwości dwóch lub większej liczby organów, egzekucję prowadzi organ, na którego
obszarze znajduje się większa część nieruchomości, a jeżeli nie można w powyższy
sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony
przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
Zajętą nieruchomość organ egzekucyjny może sprzedać jedynie w drodze

licytacji publicznej. Oznacza to, iż nieruchomości nie można sprzedać w inny
sposób, np. z wolnej ręki czy po cenie oszacowania podmiotom prowadzącym dzia-
łalność deweloperską, albo sprzedać w drodze przetargu ofert35. Termin licytacji nie
może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia zobo-
wiązanemu opisu i oszacowania wartości nieruchomości, a o licytacji organ egze-
kucyjny musi zawiadomić przez publiczne obwieszczenie (w przypadku droższych
nieruchomości także w dzienniku poczytnym w danej miejscowości, tzn. miejscu
położenia nieruchomości). W obwieszczeniu na podstawie protokołu opisu i osza-
cowania podaje się oznaczenie nieruchomości, która ma być sprzedana, ze wskaza-
niem miejsca jej położenia i przeznaczenia gospodarczego (przez określenie jej cha-
rakteru – np. nieruchomość rolna oraz oznaczenie rodzaju użytku, np. pastwisko,
las, oraz przeznaczenia, np. dom mieszkalny, działka budowlana, tartak) oraz księgi
wieczystej lub zbioru dokumentów ze wskazaniem sądu, w którym są prowadzone36.
W postępowaniu egzekucyjnym w administracji licytacja odbywa się publicznie.

Prowadzi się ją w obecności i pod nadzorem kierownika komórki organizacyjnej
urzędu skarbowego prowadzącej egzekucję administracyjną (komornika skarbo-
34
Z. Świeboda, Komentarz…, s. 305–306; A. Barańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Ko-
mentarz, red. K. Piasecki, t. 2, Warszawa 1997, s. 995.
35
Por. F. Zedler, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, t. 3, Toruń 1995, s. 260.
36
Zob. Z. Świeboda, Komentarz…, s. 338.
i niejawnym: 20921293A3134306
wego). Licytacja odbywa się wyłącznie ustnie. Brak możliwości przeprowadzenia

licytacji w formie pisemnej odróżnia m.in. ten tryb od przetargu ofert. Organ eg-
zekucyjny nie może sam określić wartości zajętej nieruchomości – musi to nastąpić
w oszacowaniu dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 110s u.p.e.a.).
Cena wywołania w pierwszym terminie licytacyjnym wynosi 75% oszaco-

wanej wartości nieruchomości, w drugim wynosi 70%, a trzecim – 65% osza-
cowanej wartości nieruchomości (art. 111e–111j u.p.e.a.). Licytant przystępujący do
przetargu powinien złożyć wadium w wysokości jednej dziesiątej części oszaco-
wanej wartości nieruchomości.
W toku egzekucji z nieruchomości zawsze ustanawiany jest zarząd. Celem 306

zarządu jest wykonywanie wszelkich czynności potrzebnych do prowadzenia
prawidłowej, racjonalnej gospodarki na nieruchomości, tak aby zachować ją w stanie
niepogorszonym do czasu sprzedaży licytacyjnej37. Co do zasady, zajętą nierucho-
mość pozostawia się w zarządzie zobowiązanego, jeżeli jednak prawidłowe sprawo-
wanie zarządu tego wymaga, organ egzekucyjny odbiera zobowiązanemu zarząd
i ustanawia innego zarządcę. Prawidłowe sprawowanie zarządu wymaga zmiany
zarządcy lub odebrania zarządu zobowiązanemu, gdy zobowiązany nie jest zainte-
resowany zarządem lub jest nieobecny. Ponadto odebranie zarządu może nastąpić,
gdy zobowiązany jest niesumienny lub niegospodarny, a jego zachowanie grozi np.
obniżeniem wartości nieruchomości. Zarządca niebędący zobowiązanym otrzy-
muje wynagrodzenie (art. 110k u.p.e.a.). Odebranie zobowiązanemu zarządu nie
pozbawia go pomieszczeń w zajętej nieruchomości, jeżeli z nich korzystał w chwili
zajęcia. Organ egzekucyjny może jednak zarządzić, w formie postanowienia, ode-
branie pomieszczeń, jeżeli zobowiązany lub jego domownik przeszkadza zarządcy
w wykonywaniu zarządu.
3. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych

Grzywna w celu przymuszenia (art. 119–126 u.p.e.a.) może być stosowana 307
wówczas, gdy egzekwowane są obowiązki zobowiązanego polegające na zno-
szeniu lub zaniechaniu albo obowiązki wykonania czynności o charakterze osobi-
stym (np. czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za
zobowiązanego). Ponadto można stosować ten środek, gdy nie jest celowe zastoso-
wanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wy-
konania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji38. Stosownie bowiem do
treści art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wyko-
37
Por. F. Zedler, Postępowanie…, s. 213.
38
i niejawnym: 20921293A3134306
nawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia

podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek,
grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych
przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.)39.
Grzywna w celu przymuszenia polega na nałożeniu na zobowiązanego (na osoby

fizyczne, osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające oso-
bowości prawnej) określonej kwoty pieniężnej, która przez swoją dolegliwość ma
spowodować wykonanie obowiązku. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy zobowią-
zanym byłaby osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przed-
siębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja
spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jed-
nostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na
ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpo-
średnie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego ro-
dzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Nie należy jednak zapominać, iż jedno-
cześnie środek ten może być zastosowany względem zobowiązanej osoby prawnej
lub jednostki organizacyjnej, jeżeli jest to niezbędne do przymuszenia do wyko-
nania obowiązku.
Grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie – np. w sto-
sunku do osób fizycznych jednorazowo nałożona grzywna nie może być wyższa niż
10 000 zł, a suma przekroczyć kwoty 50 000 zł. Natomiast w przypadku osób prawnych
i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej jednorazowo nałożona
grzywna nie może być wyższa niż 50 000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą
łącznie przekroczyć 200 000 zł. Warto jednak pamiętać, iż w przypadku gdy egzekucja do-
tyczy obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego (np. w przypadku nakazu
rozbiórki obiektu budowlanego), grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.
Jak to już wskazano, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą na-
cisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do
określonego zachowania się. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinu-
jącego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiąza-
nego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego
obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze
wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego,
wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny powinien kierować się za-
sadą celowości i skuteczności podjętych działań40.
Jeżeli grzywna nie zostanie uiszczona w terminie, to zostaje ściągnięta w trybie egze-
kucji należności pieniężnych. Przymuszający charakter grzywny (w odróżnieniu od
39
Wyrok WSA w Olsztynie z 5.11.2015 r., II SA/Ol 881/15, CBOSA.
40
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.02.2015 r., II SA/Go 98/15, LEX nr 1937497.
i niejawnym: 20921293A3134306
grzywien karnych) widoczny jest w szczególności w tych unormowaniach ustawy,

z których wynika, że w razie wykonania obowiązku grzywny nałożone, a nieuisz-
czone lub nieściągnięte podlegają umorzeniu.
Grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone (w całości lub w wysokości
75%) jedynie w uzasadnionych przypadkach. Ewentualny zwrot nie następuje jednak
z urzędu, ale konieczny jest tu stosowny wniosek zobowiązanego41. Warto zwrócić
uwagę, iż państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę tylko wtedy, gdy
uzyskają na to zgodę organu wyższego stopnia.
W orzecznictwie podkreśla się, iż ustalając wymiar grzywny w celu przy-

muszenia, organ egzekucyjny powinien się kierować kwestią jej skuteczności
i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie (uznanie administracyjne) za każdym
razem uzasadnić42.
Wykonanie zastępcze (art. 127–135 u.p.e.a.) można stosować, gdy egzekucja 308
dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie
do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Stosowanie tego środka jest
zatem uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, przedmiotem
musi być czynność, której nie musi wykonać osobiście zobowiązany, i, po drugie,
zobowiązany musi posiadać środki na pokrycie wykonania zastępczego. Stosując
ten środek egzekucyjny, organ egzekucyjny może od zobowiązanego zażądać za-
liczki na koszty wykonania zastępczego, dostarczenia posiadanej dokumentacji,
a także posiadanych materiałów i środków przewozowych niezbędnych do zastęp-
czego wykonania egzekwowanej czynności. Wykonawca, którym może być osoba
fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej, odpowiada wobec zobowiązanego za rzetelne wykonanie robót, celowe
zużycie materiałów dostarczonych przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzy-
stanie z jego środków przewozowych. Zobowiązany może dochodzić swoich rosz-
czeń bezpośrednio od wykonawcy.
W przypadku egzekucji obowiązku rozbiórki budynku możliwe jest stosowanie środka

egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co polegać będzie na zleceniu innej
osobie wykonania stosownych prac budowlanych za zobowiązanego i na jego koszt.
W toku stosowania wykonania zastępczego zobowiązany może zgłosić do organu

egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania tego środka egzekucyj-
nego. Organ egzekucyjny powinien uwzględnić wniosek, gdy wykonawca się na to
godzi (zawarto bowiem umowę cywilnoprawną z wykonawcą i chodzi o odstąpienie
od umowy), a zobowiązany złoży oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wy-
kona w terminie wskazanym przez organ egzekucyjny (a ponadto organ egzeku-
41
J. Olszanowski, Egzekucja…, s. 155–157.
42
Wyrok WSA w Białymstoku z 16.01.2007 r., II SA/Bk 311/06, „Wspólnota” 2007/17, s. 46.
i niejawnym: 20921293A3134306
cyjny uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości – mogło bowiem np. zostać

złożone tylko dla wstrzymania stosowania tego środka egzekucyjnego).
O zakończeniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny zawiadamia zobowiąza-

nego i jednocześnie doręcza mu wykaz kosztów tego wykonania, z wezwaniem do
ich uiszczenia w oznaczonym terminie, z zagrożeniem, że w razie ich nieuiszczenia
zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Z art. 122 § 2 u.p.e.a. wywodzi się, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki
obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę
w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastoso-
wanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastoso-
wanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy
grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowa-
dzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego43.
309 Odebranie rzeczy ruchomej (art. 136–140 u.p.e.a.) stosuje się, gdy zobowią-
zany uchyla się od obowiązku wydania oznaczonej rzeczy ruchomej. Egze-
kucja następuje poprzez odebranie rzeczy przez organ egzekucyjny w celu wydania
jej wierzycielowi. Środek ten można stosować również wtedy, gdy chodzi o ode-
branie rzeczy na określony okres (np. odebranie dokumentacji niezbędnej do wy-
konania zastępczego). Zasadniczo środek ten stosuje się do odebrania oznaczonych
rzeczy ruchomych. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki polegające na tym, iż
w przypadkach określonych przepisami szczególnymi odebraniu mogą podlegać
także rzeczy oznaczone tylko co do rodzaju lub gatunku. Środek ten znajduje po-
nadto zastosowanie, gdy egzekwowany jest obowiązek zniszczenia rzeczy ruchomej,
nakazany ze względów sanitarnych lub innych względów społecznych, a także gdy
egzekwowany obowiązek polega na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ru-
chomej. Odebraną rzecz wydaje się wierzycielowi lub osobie przez niego upoważ-
nionej do odbioru.
310 Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń

(art. 141–147 u.p.e.a.) jest to środek egzekucyjny, który znajduje zastosowanie
wtedy, gdy egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia
lokalu (pomieszczenia). Egzekucja polega na odebraniu zobowiązanemu nierucho-
mości albo usunięciu go z zajmowanego lokalu (pomieszczenia) w celu wydania tej
nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Charakte-
rystyczną cechą tego środka egzekucyjnego jest to, że egzekucję prowadzi się nie
tylko przeciw zobowiązanemu, ale także przeciw innym osobom zajmującym wraz
z nim nieruchomość lub lokal (pomieszczenie). Rozwiązanie takie nie może budzić
wątpliwości, chodzi tu bowiem nie tylko o usunięcie jednej osoby (zobowiązanego)
z zajmowanego lokalu czy pomieszczenia, ale o całkowite opróżnienie określonego
43
i niejawnym: 20921293A3134306
pomieszczenia czy lokalu. W trakcie stosowania tego środka egzekucyjnego egze-

kutor usuwa z nieruchomości (lokalu lub pomieszczenia) wszelkie znajdujące się
tam ruchomości (z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością, lokalem czy
pomieszczeniem podlegają wydaniu wierzycielowi). Ruchomości te oddaje się zo-
bowiązanemu lub osobie dorosłej spośród jego członków rodziny i domowników
(albo gdy nie jest to możliwe – oddaje się na przechowanie lub skład albo zarządza
się przeniesienie tych ruchomości na koszt zobowiązanego do innego lokalu czy
pomieszczenia zajmowanego przez zobowiązanego). Należy pamiętać, że art. 144
u.p.e.a. został uznany za częściowo niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1
Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18.10.2017 r., K 27/15
(Dz.U.2017.1954), z dniem 20.10.2017 r. Przepis stracił moc w zakresie, w jakim od-
nosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspo-
kajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego.
Przymus bezpośredni (art. 148–153a u.p.e.a.) jest najbardziej drastycznym 311

środkiem egzekucyjnym. Egzekucja polega tu na doprowadzeniu do wyko-
nania obowiązku podlegającego egzekucji najpierw drogą zagrożenia zastosowania
bezpośrednio skutecznych środków, a gdy to nie da efektu – zastosowania takich
środków, nie wyłączając siły fizycznej. Środek ten można stosować nie tylko w celu
usunięcia oporu zobowiązanego, ale także oporu innych osób, które stoją na prze-
szkodzie wykonaniu obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji wskazuje niektóre sytuacje, w których środek ten może zostać zastosowany
(np. w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego opuszczenia nie-
ruchomości, lokalu czy pomieszczenia, wydania rzeczy, zaniechania czynności lub
nieprzeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw, a także w przypadkach,
gdy ze względu na charakter obowiązku stosowanie innych środków egzekucyjnych
nie jest możliwe). W szczególności środek ten znajduje zastosowanie w ramach tzw.
przymusu natychmiastowego, tzn. gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku może za-
grozić zdrowiu lub życiu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie
w dochodzeniu wykonania przez zobowiązanego obowiązku, a także w innych
przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Natychmiastowość wyraża się
tu przede wszystkim w tym, że do zastosowania tego środka dochodzi po ustnym
wezwaniu organu egzekucyjnego, bez potrzeby dokonywania czynności podejmo-
wanych w trakcie zwykłego postępowania (tzn. doręczania upomnienia oraz odpisu
tytułu wykonawczego i postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku).
Istotnym ograniczeniem w stosowaniu omawianego środka egzekucyjnego

jest regulacja, w świetle której przymus bezpośredni w stosunku do żołnierza
w czynnej służbie wojskowej albo funkcjonariusza Policji, Służby Ochrony Państwa,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego
lub Straży Granicznej może być zastosowany tylko przez odpowiednio Żandarmerię
Wojskową lub wojskowy organ porządkowy albo organ Policji, Służby Ochrony
Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontr-
i niejawnym: 20921293A3134306
wywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antyko-

rupcyjnego lub Straży Granicznej. Powyższa zasada nie ma zastosowania w sytuacji,
gdy ze względów sanitarnych lub innych społecznych zachodzi potrzeba natychmia-
stowego wykonania egzekwowanego obowiązku, a Żandarmerii Wojskowej lub woj-
skowego organu porządkowego albo właściwego organu Żandarmerii Wojskowej lub
wojskowego organu porządkowego albo właściwego organu Policji, Służby Ochrony
Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontr-
wywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antyko-
rupcyjnego lub Straży Granicznej nie ma na miejscu (art. 153 u.p.e.a.).
312 Środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, za pomocą których

organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obo-
wiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w ad-
ministracji.
W ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego dzielą się one na

środki egzekucyjne świadczeń pieniężnych i środki egzekucyjne obowiązków
o charakterze niepieniężnym.
Przez wynagrodzenie za pracę, w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzeku-

cyjnym w administracji, należy rozumieć wynagrodzenia oraz niewyłączone
spod egzekucji inne świadczenia pieniężne związane z pracą lub funkcją wykony-
waną przez zobowiązanego na podstawie stosunku pracy oraz innej podstawie,
jeżeli z tego tytułu zobowiązany otrzymuje okresowe świadczenia pieniężne.
Egzekucja z ruchomości przebiega w dwóch fazach. Najpierw stosuje się zajęcie

ruchomości o wartości pokrywającej sumę potrzebną do zaspokojenia egzekwo-
wanej należności wraz z kosztami egzekucyjnymi. Drugą fazą egzekucji z rucho-
mości jest sprzedaż zajętej rzeczy ruchomej.
Prowadzenie egzekucji z nieruchomości wymaga uiszczenia zaliczki przez wie-

rzyciela i następuje według ściśle sformalizowanej procedury. Jedynym organem
egzekucyjnym mogącym stosować egzekucję z nieruchomości jest naczelnik
urzędu skarbowego. Grzywna w celu przymuszenia może być stosowana wów-
czas, gdy egzekwowane są obowiązki zobowiązanego polegające na znoszeniu lub
zaniechaniu albo obowiązki wykonania czynności o charakterze osobistym. Wy-
konanie zastępcze można stosować, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania
czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na
jego koszt.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V
PRZEBIEG POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO

Rozdział V. Przebieg postępowania egzekucyjnego
Pytania wstępne
1. Jaki jest charakter zasad administracyjnego postępowania egzekucyjnego?
2. Co oznacza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępo-
wania administracyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym?
3. Jaka jest różnica między pojęciami „postępowanie egzekucyjne” i „egzekucja”?
4. Co to jest tytuł wykonawczy?
5. W jaki sposób dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji?
6. Co to jest zbieg egzekucji i w jaki sposób jest rozstrzygany?
7. Kiedy następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego?
8. W jaki sposób kończy się postępowanie egzekucyjne?
9. Kiedy może nastąpić umorzenie postępowania egzekucyjnego?
10. Jaka jest zasada ponoszenia kosztów administracyjnego postępowania egzeku-
cyjnego?
1. Zasady postępowania egzekucyjnego

Zasady prawa są elementem systemu normatywnego, za pomocą którego 313
ustawodawca wprowadza określone wartości o charakterze aksjologicznym,
które trudno w inny sposób uchwycić w ramy normatywne stanowiące funda-
ment, na którym opiera się cała regulacja prawna1. Zasady te to normy uznawane
w danym zbiorze norm prawnych za podstawowe i zasadnicze2. Przez swoją obec-
ność w systemie i szczególną rolę nośnika aksjologii powinny wpływać na konstru-
owanie innych norm w trakcie ustalenia ich treści na etapie wykładni systemowej3.
1
M. Masternak, Ochrona praw jednostki w świetle zasad ogólnych determinujących wybór
środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] T. Jędrzejewski, M. Ma-
sternak, P. Rączka, Ochrona praw jednostki w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Toruń 2018,
s. 112.
2
3
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30.10.2008 r., I SA/Go 678/08, LEX nr 576720.
i niejawnym: 20921293A3134306
W postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajdują zastosowanie zasady cha-

rakterystyczne dla całego systemu prawa w państwie, zasady przejęte z postępo-
wania administracyjnego, a także zasady charakterystyczne tylko dla postępowania
egzekucyjnego4. Ustawodawca nie ustala liczby i nazw poszczególnych zasad postę-
powania egzekucyjnego w administracji5, uznaje się jednak, iż są one obowiązują-
cymi normami prawnymi.
314 Zasada celowości jest najistotniejszą zasadą postępowania egzekucyjnego.

Znaczenie zasady celowości polega na tym, że z niej wynikają lub mają w niej
swoje uzasadnienie inne zasady postępowania egzekucyjnego6. Zasada ta nie wy-
nika wprost z jakiegoś artykułu ustawy, lecz pośrednio z licznych jej postanowień,
np. z art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowiącego, że organ egzekucyjny stosuje środki egzeku-
cyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku7. Istota tej zasady po-
lega na tym, że celem postępowania egzekucyjnego jest bezpośrednie zapewnienie
wykonania obowiązków administracyjnych, a nie wyrządzenie dolegliwości zobo-
wiązanemu. Kierując się tą zasadą, organ powinien zatem stosować tylko taką dole-
gliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku,
biorąc pod uwagę także względy skuteczności i proporcjonalności zastosowanych
środków8. Organ musi zaprzestać stosowania tej dolegliwości w chwili, gdy obo-
wiązek zostanie spełniony 9. Element celowości odróżnia postępowanie egzekucyjne
od postępowań, w których na pierwszym planie jest dolegliwość w postaci kary10.
Obowiązywanie zasady celowości wynika z istoty egzekucji administracyjnej, al-

bowiem celem tej egzekucji nie jest wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu, lecz
wyłącznie realizacja obowiązku o charakterze publicznoprawnym. Artykuł 7 § 2
u.p.e.a. nie wskazuje, jakie środki mają być zastosowane; formułuje jedynie zasadę
stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania
obowiązku11. Przepisy nie wprowadzają więc jakiejkolwiek gradacji środków egze-
4
E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym,
Toruń 1996, s. 157–158.
5
W literaturze prawniczej proponowano różne klasyfikacje zasad ogólnych postępowania egze-
kucyjnego, zależnie od przyjmowanych kryteriów ich wyodrębniania – zob. np. J. Starościak, Podsta-
wowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji, „Gospodarka i Administracja Tere-
nowa” – wkładka 1966/7–8, s. 26–27; Z. Leoński, Egzekucja…, s. 123 i n.; K. Jandy-Jendrośka, System
administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 273 i n.
6
7
Por. R. Hauser, Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań
1988, s. 27.
8
S. Fundowicz, P. Możyłowski, Przesłanki zwolnienia z egzekucji składników majątku zobowią-
zanego [w:] Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Na 50-lecie ustawy o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 88.
9
Szerzej na ten temat A. Skoczylas, Gwarancyjna rola sądów administracyjnych w postępo-
waniu egzekucyjnym w administracji (rozważania na przykładzie stosowania zasady celowości), ZNSA
2010/5–6, s. 386–401; por. też wyrok NSA z 16.02.2005 r., OSK 1148/04, LEX nr 164945; wyrok WSA
w Poznaniu z 18.02.2009 r., II SA/Po 632/08, LEX nr 1052521.
10
11
Wyrok WSA w Gliwicach z 24.10.2013 r., II SA/GL 708/13, LEX nr 1485703.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V. Przebieg postępowania egzekucyjnego 287
kucyjnych, a ocena, który z nich ma zostać zastosowany w danej sprawie, zależy

każdorazowo od uznania organu egzekucyjnego12.
Jeżeli organ egzekwuje należność w wysokości 1000 zł i ma do wyboru środki egzekucyjne

w postaci egzekucji z nieruchomości i egzekucji z rachunku bankowego, na którym są wy-
starczające środki na pokrycie egzekwowanej należności, powinno się zastosować środek
egzekucyjny w postaci egzekucji z rachunku bankowego.
Z obowiązywania zasady celowości wypływają inne zasady postępowania eg-

zekucyjnego. Można bowiem uznać, że z tej zasady wynika też zakaz prowa-
dzenia egzekucji, gdy cel egzekucji jest niemożliwy do realizacji. Pamiętać bowiem
trzeba, że stosowanie jakichkolwiek środków egzekucyjnych jest niedopuszczalne,
gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (art. 7
§ 3 u.p.e.a.).
Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie zo- 315

stała sformułowana w art. 7 § 1 u.p.e.a. – „organ egzekucyjny stosuje środki
egzekucyjne przewidziane w ustawie”. Zasada ta oznacza, że w toku postępowania
egzekucyjnego wolno stosować tylko środki egzekucyjne przewidziane w ustawie
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz w ustawach szczególnych.
Środki te można stosować wyłącznie w sposób zgodny z ustawą13. Należy zazna-
czyć, iż „w ten sposób zostały wyłączone wszystkie inne środki i sposoby egzekucji,
których ustawa nie przewiduje, chociażby mogły być skuteczniejsze od przewidzia-
nych”14. Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie jest
zasadą o charakterze gwarancyjnym. Zapewnia ona prowadzenie egzekucji wy-
łącznie za pomocą instrumentów przewidzianych prawem, nie zaś jakichkolwiek in-
nych, nawet jeśli zmierzałyby one do realizacji obowiązku podlegającego egzekucji
administracyjnej.
Organ nie może dokonać zniszczenia rzeczy stanowiącej własność zobowiązanego w celu
przymuszenia zobowiązanego do realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej po- 316

lega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wie-
rzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Wierzyciel nie może się kierować własnym uznaniem czy wszczynać egzekucję, ale
ciąży na nim taki obowiązek. Ustawa wyłącza więc zasadę rozporządzalności do-
chodzenia przez wierzyciela wykonania obowiązku spoczywającego na zobowią-
zanym (art. 6 § 1 u.p.e.a.). W obecnie obowiązującym stanie prawnym przed podję-
12
Pomimo to zgodnie z treścią art. 28 u.p.e.a. wierzyciel we wniosku o wszczęcie egzekucji admi-
nistracyjnej może, a w sytuacji gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym – powi-
nien wskazać środek egzekucyjny.
13
14
i niejawnym: 20921293A3134306
ciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel

może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do
dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku (art. 6 § 1b u.p.e.a.). Wyłomem
w zasadzie prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji jest dyspozycja art. 6 § 1c
u.p.e.a., która pozwala wierzycielowi na odstąpienie od czynności zmierzających do
zastosowania środków egzekucyjnych. Taka sytuacja może mieć miejsce, jeżeli nie
upłynęło 12 miesięcy od dnia wydania postanowienia o umorzeniu postępowania
egzekucyjnego z powodu stwierdzenia, że w postępowaniu nie uzyska się kwoty
przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.), wydanego w sprawie pro-
wadzonej na wniosek tego wierzyciela, na podstawie tytułu wykonawczego obej-
mującego inne należności pieniężne zobowiązanego. Tego rodzaju uprawnienie nie
będzie przysługiwać wierzycielowi, jeżeli ujawniony zostanie majątek lub źródło do-
chodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych (art. 6 § 1c
in fine u.p.e.a.; zob. też art. 6 § 1d u.p.e.a.).
317 Zasada niezbędności polega na tym, iż niedopuszczalne jest stosowanie

środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo
stał się bezprzedmiotowy (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Środki egzekucji stosuje się tylko
wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli celu tego nie
można osiągnąć lub został już osiągnięty, nie powinno się prowadzić postępowania
egzekucyjnego15. Są dwie przyczyny warunkujące stosowanie zasady niezbędności:
1) wykonanie obowiązku,
2) bezprzedmiotowość obowiązku.
Należy zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość wykonania obowiązku występuje, gdy

stał się on nieaktualny albo gdy z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych jest
oczywiste, że zobowiązany nie może zrealizować obowiązku16. Jeżeli przed wszczę-
ciem egzekucji obowiązek został już wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, to
organ nie powinien wszczynać egzekucji, natomiast jeśli okoliczności te wystąpiły
w trakcie egzekucji, to należy ją umorzyć.
Jeżeli doszło już do wyegzekwowania całości należności i zakończenia postępowania,

organ powinien niezwłocznie uchylić zajęcie danego składnika majątku zobowiązanego
i poinformować o tym dłużnika zajętej wierzytelności, np. bank lub pracodawcę.
318 Zasada zagrożenia polega na tym, iż egzekucja administracyjna może być

wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobo-
wiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do
wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania
egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku
przez zobowiązanego (art. 15 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte
15
R. Hauser, W. Piątek [w:] Ustawa…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 84.
16
Tamże, s. 84.
i niejawnym: 20921293A3134306
dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Trzeba podkreślić,

że aby można było zastosować środek egzekucyjny, nie wystarczy samo zagrożenie
generalne, ale musi je poprzedzać zagrożenie indywidualne, tj. upomnienie17. Celem
tego unormowania jest dążenie do dobrowolnego wykonania ustalonego obowiązku
poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw niezrealizowania tego obo-
wiązku. Zasada zagrożenia nie jest zasadą bezwzględną, gdyż przewidziano od niej
wiele wyjątków18.
Brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia może stanowić podstawę wniesienia za-

rzutu i w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zasada stosowania najłagodniejszego środka, zwana również zasadą sto- 319

sowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, jest przewidziana
przez art. 7 § 2 u.p.e.a.: „Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które pro-
wadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków –
środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego”.
Organ egzekucyjny ocenia, który środek egzekucyjny jest najłagodniejszy i najbar-

dziej celowy. Przy stosowaniu środków egzekucyjnych „należy dokonywać ich wy-
boru nie mechanicznie, ale mając na względzie warunki osoby zobowiązanej”19.
Oczywiście zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego może

mieć miejsce jedynie w przypadku istnienia w tym względzie możliwości wy-
boru20. Ponadto w niektórych sytuacjach, gdy cel egzekucji tego wymaga, można
stosować nawet wszystkie środki jednocześnie21.
Ocena dolegliwości poszczególnych środków egzekucyjnych pozostawiona została

uznaniu organu egzekucyjnego. Jednocześnie, w przypadku błędnej (w ocenie zo-
bowiązanego) oceny dolegliwości zastosowanych środków egzekucyjnych możliwe
jest złożenie środka zaskarżenia w postaci skargi na czynności egzekucyjne (art. 54
§ 1 pkt 2 u.p.e.a.). Ocena, który ze środków jest najłagodniejszy dla zobowiązanego,
powinna być dokonywana ad casum. Wybór środka egzekucyjnego będzie determi-
nował cel, któremu środek ma służyć. Zasada stosowania najłagodniejszego środka
może być użyta wyłącznie wówczas, gdy istnieje możliwość wyboru środków egze-
kucyjnych spośród tych, które zmierzają bezpośrednio do wykonania obowiązku22.
Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do
17
Z. Leoński, Egzekucja…, s. 128–129.
18
E. Smoktunowicz, Egzekucja…, s. 20; R. Hauser, W. Piątek [w:] Ustawa…, red. R. Hauser,
M. Wierzbowski, Ustawa… s. 125–126.
19
R. Hauser, Ochrona…, s. 54.
20
Wyroki NSA: z 9.02.2000 r., I SA/Gd 213/98, LEX nr 40392, i z 26.01.2000 r., III SA 1248/99,
LEX nr 47240.
21
K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego…, s. 283.
22
i niejawnym: 20921293A3134306
wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe

dla zobowiązanego.
320 Zasada poszanowania minimum egzystencji ma niezwykle istotne zna-

czenie. Ustawodawca uregulował tę zasadę poprzez rozbudowany i skompli-
kowany system wyłączeń (zwolnień) spod egzekucji23 (przez które należy rozumieć
niepodejmowanie lub odstąpienie od egzekucji z całości lub części składników ma-
jątkowych zobowiązanego). Można sądzić, że o wprowadzeniu tej zasady zadecydo-
wały przede wszystkim względy humanitarne, aby mimo prowadzonej egzekucji nie
pozbawiać zobowiązanego środków do życia.
Niektóre wyłączenia mają na celu zabezpieczenie nienaruszania dóbr, które mają

dla zobowiązanego szczególną wartość użytkową, np. rzeczy niezbędne ze względu
na ułomność zobowiązanego lub członków jego rodziny lub wartość ze względu
na poszanowanie uczuć zobowiązanego do tych przedmiotów, np. papiery oso-
biste, odznaczenia, przedmioty niezbędne do wykonywania praktyk religijnych,
obrączki. Względy polityki finansowej państwa zadecydowały o wyłączeniu spod
egzekucji wkładów oszczędnościowych złożonych w bankach, na zasadach i w wy-
sokości określonej w prawie bankowym. Niezwykle szeroki zakres wyłączeń do-
tyczy rolników prowadzących gospodarstwa rolne. Zwolnione spod egzekucji są
w dużym zakresie: zwierzęta gospodarskie, maszyny rolnicze (w tym ciągniki),
zapasy paliwa i części zamienne, nawozy oraz środki ochrony roślin, zapasy paszy,
opału itp.
W kontekście rozważań o zasadzie poszanowania minimum egzystencji należy

zwrócić uwagę na możliwość złożenia wniosku przez zobowiązanego o zwolnienie,
na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określonych
składników majątku zobowiązanego (art. 13 § 1 u.p.e.a.). Wniosek ten nie może
jednak dotyczyć przedmiotów, o których mowa w art. 8–8a u.p.e.a., albowiem te
składniki majątku zobowiązanego wyłączone są z egzekucji z mocy samego prawa.
Przesłanką warunkującą możliwość zgłoszenia wniosku, o którym mowa w art. 13
§ 1 u.p.e.a., jest ważny interes zobowiązanego. Jest to pojęcie nieostre. Ważnego in-
teresu zobowiązanego nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem zo-
bowiązanego o potrzebie zwolnienia określonych składników majątkowych z egze-
kucji24.
W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w sytuacji, w której zostałyby

spełnione wszystkie przesłanki z art. 13 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny
ma prawo odmówić przedmiotowego zwolnienia, albowiem decyzja o zwolnieniu
z egzekucji określonego składnika majątkowego ma charakter „fakultatywny”, co
23
Stąd w doktrynie pojawił się pogląd o obowiązywaniu zasady szerokich wyłączeń – zob. J. Słu-
żewski, Postępowanie egzekucyjne w administracji, „Gospodarka i Administracja Terenowa” – wkładka
1967/1, s. 7.
24
i niejawnym: 20921293A3134306
oznacza, iż organ egzekucyjny orzeka w ramach uznania administracyjnego, które

przejawia się m.in. w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia
jego wniosku 25.
Zobowiązany musi wykazać nie tylko argumenty przemawiające za zwolnieniem

z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe
jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z innych jego
składników majątkowych26. Artykuł 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów
zobowiązanego i wierzyciela, dlatego też uregulowana tam instytucja nie może pro-
wadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna 27.
Zasada prowadzenia egzekucji w porze najdogodniejszej dla zobowiąza- 321

nego, nazywana także zasadą poszanowania pewnych względów wobec zo-
bowiązanego, odnosi się przede wszystkim do czynności technicznych i działań
pracownika obsługującego organ egzekucyjny (w szczególności egzekutora lub po-
borcy skarbowego)28. Jest ona odzwierciedleniem podstawowej cechy postępowania
egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a nie
represyjne, uciążliwe działania wobec zobowiązanego i jego rodziny.
Zasada prowadzenia egzekucji w porze najdogodniejszej dla zobowiązanego nor-

mowana jest poprzez regułę, że prowadzenia egzekucji nie dokonuje się w porze
nocnej, tj. między godziną 21.00 a 7.00, i w dni wolne od pracy (art. 52 u.p.e.a.). Jest
jednak wyjątek od zasady prowadzenia egzekucji w porze najdogodniejszej dla zo-
bowiązanego – jeżeli cel egzekucji tego wymaga, to istnieje możliwość prowadzenia
egzekucji w porze nocnej i w dni wolne od pracy, jednakże konieczne jest do tego
spełnienie kilku dodatkowych warunków formalnych:
1) konieczne jest zezwolenie organu egzekucyjnego, które egzekutor ma obo-
wiązek okazać zobowiązanemu przed przystąpieniem do egzekucji,
2) w porze nocnej czynności egzekucyjne mogą być dokonywane tylko w obec-
ności świadka.
Zasada niezależności środków egzekucyjnych od środków represyjnych po- 322

lega na tym, iż zastosowanie środka egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie
wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscy-
plinarnym za niewykonanie obowiązku (art. 16 u.p.e.a.). Oznacza to, iż wymierzenie
kary w postępowaniu karnym, wykroczeniowym lub dyscyplinarnym nie stanowi
przeszkody dla zastosowania środka egzekucyjnego29. Sytuacje, gdy w przypadku
25
Wyrok WSA w Gdańsku z 9.06.2015 r., I SA/Gd 499/15, LEX nr 1751501.
26
Wyrok WSA w Krakowie z 15.01.2013 r., III SA/Kr 395/12, LEX nr 1274767; wyrok WSA
w Gdańsku z 4.04.2013 r., I SA/Gd 189/13, LEX nr 1368407.
27
Wyrok WSA w Lublinie z 3.12.2010 r., I SA/Lu 583/10, LEX nr 749474.
28
29
Zob. J. Lang [w:] J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Polskie prawo admi-
nistracyjne, Warszawa 1995, s. 328.
i niejawnym: 20921293A3134306
niedopełnienia obowiązku grozi zobowiązanemu nie tylko egzekucja administra-

cyjna, ale także odpowiedzialność typu karnego, mogą występować dość często.
Możliwe jest jednoczesne wymierzenie kary przez sąd karny i nałożenie grzywny w celu
przymuszenia w toku egzekucji administracyjnej.
Możliwość zastosowania „obu typów sankcji wynika z faktu odmienności celów”,

jakim służy odpowiedzialność typu karnego – celem jest represja i egzekucja ad-
ministracyjna – tu natomiast celem jest wykonanie obowiązku. Zasada gospo-
darnego prowadzenia egzekucji gwarantuje zobowiązanemu takie postępowanie
organu egzekucyjnego i egzekutora (poborcy skarbowego), które w możliwie naj-
mniejszym stopniu godzić będzie w jego interesy majątkowe30. Zasada gospodar-
nego prowadzenia egzekucji wynika z wielu przepisów ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, czego przykładem mogą być unormowania nakła-
dające na organ egzekucyjny odpowiedzialność za należyty stan rzeczy zajętej czy
obowiązek troszczenia się o użytkowaną rzecz dłużnika przy wykonaniu zastęp-
czym.
323 Zasada współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej

wierzytelności zakłada współdziałanie tych trzech podmiotów postępowania
egzekucyjnego w celu prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji
administracyjnej, w tym wymiany informacji dotyczących czynności egzekucyjnych
i innych czynności podejmowanych przez te podmioty, a także zdarzeń mających
wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu
jej niezapłacenia w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. O ile
w przypadku wierzyciela i organu egzekucyjnego, którzy zazwyczaj są organami
administracji publicznej, współdziałanie jest naturalną konsekwencją realizacji
czynności zgodnie z przepisami prawa, o tyle w przypadku dłużnika zajętej wie-
rzytelności nałożony nań obowiązek współdziałania w praktyce może okazać się
trudny w realizacji. Ustawodawca zabezpieczył jednak realizację omawianej zasady
poprzez możliwość ustalenia wysokości nieprzekazanej przez dłużnika zajętej wie-
rzytelności kwoty i ściągnięcia jej w trybie egzekucji świadczeń pieniężnych (art. 71a
– 71b u.p.e.a.).
2. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania

administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym
w administracji
324 Odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego nakazuje art. 18 u.p.e.a., wskazując, że: „Je-
żeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym
30
i niejawnym: 20921293A3134306
mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyj-

nego”31. Zawarty w art. 18 u.p.e.a. zwrot: „jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie sta-
nowią inaczej” powinno się rozumieć w ten sposób, iż również przy częściowym
uregulowaniu danej instytucji prawnej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji możliwe jest uzupełnienie tej regulacji przez „dosztukowanie” ele-
mentów normy z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. z regu-
lacji, do której skierowane jest odesłanie)32.
Warto pamiętać, iż odpowiednie stosowanie prawa nie ma jednolitego charakteru,

oznacza różne możliwości stosowania omawianych przepisów:
1) stosowanie pełne, czyli odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich
dyspozycji są stosowane do drugiego zakresu odniesienia, przepisy nie są w tej
sytuacji modyfikowane;
2) stosowanie ze zmianami;
3) niestosowanie w ogóle, czyli przepisy te nie mogą być zastosowane, przede
wszystkim ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność
z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków, „do których
miałyby one być stosowane odpowiednio”33.
W postępowaniu egzekucyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują zasady ogólne Ko-

deksu postępowania administracyjnego. Pełne zastosowanie znajdują: zasada praworząd-
ności (art. 6, 7 k.p.a.), zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1
k.p.a.), zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.),
zasada szybkości i prostoty (art. 12 k.p.a.).
Ograniczone zastosowanie znajduje zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) 325

z uwagi na konieczność dokonania w postępowaniu egzekucyjnym wielu
czynności faktycznych oraz zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), którą można
odnosić jedynie do postanowień, na które przysługuje zażalenie.
W postępowaniu egzekucyjnym w ogóle nie znajduje zastosowania wyrażona 326

w art. 13 k.p.a. zasada ugodowego załatwiania spraw (poprzez przeprowa-
dzenie mediacji lub zawarcie ugody). Odpowiednie zastosowanie na gruncie po-
stępowania egzekucyjnego znajdują natomiast instytucje techniczne postępowania
administracyjnego, takie jak wezwania, doręczenia i terminy.
31
Zagadnienia te były już niejednokrotnie podejmowane w różnych opracowaniach. Należy tu
w szczególności wskazać prace Z. Leońskiego – np. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym [w:] Zagadnienia proceduralne w admi-
nistracji, red. K. Podgórski, Katowice 1984, s. 20–28.
32
Zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 14.03.2001 r., I SA 439/00, OSP 2002/6,
poz. 76; por. też analiza przepisów odsyłających zawarta w pracy A. Skoczylasa, Odesłania w po
stępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 2–26, oraz powoływane tam piśmien-
nictwo.
33
J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s. 370 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera sa-

modzielne, charakterystyczne dla tego postępowania przesłanki jego zawie-
szenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak podstaw do stosowania w za-
kresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a.
Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek
zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, jednak
celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś Kodeksu
postępowania administracyjnego34.
W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie znajduje zastosowania

art. 28 k.p.a., ponieważ ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji zawiera wyczerpującą regulację dotyczącą podmiotów tego postępowania,
przy czym nie nawiązuje ona do pojęcia strony postępowania w rozumieniu Ko-
deksu postępowania administracyjnego35. Do budzących poważne rozbieżności
w orzecznictwie sądowym należy zaliczyć kwestię ustanowienia pełnomocnika
w postępowaniu egzekucyjnym, a przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na
pytanie, czy umocowanie udzielone przez stronę w postępowaniu administra-
cyjnym i egzekucyjnym automatycznie rozciąga się na drugie ze wskazanych po-
stępowań. Należy w tym zakresie przyjąć, że dopiero po skutecznym wszczęciu
czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w tym
postępowaniu 36.
3. Wszczęcie i tok postępowania

327 Rozpoczynając rozważania na temat toku postępowania egzekucyjnego, na-
leży zaznaczyć, że ustawa posługuje się pojęciami egzekucji administracyjnej
i postępowania egzekucyjnego. W zasadzie zgodnie wskazuje się, że tych pojęć nie
można utożsamiać37. Nie posiadają one kompleksowych definicji legalnych38. W dok-
trynie przez egzekucję rozumie się czynności egzekucyjne. Natomiast przez postępo-
wanie egzekucyjne rozumie się prowadzone przez organ egzekucyjny postępowanie,
w ramach którego dochodzi do podjęcia czynności egzekucyjnych i wszczynane jest
ono z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji. Egzekucja
obejmuje stosowanie konkretnych środków przymusu służących doprowadzeniu
do wykonania przez zobowiązanego określonych obowiązków, tj. wdrażanie czyn-
ności egzekucyjnych, zaś postępowanie egzekucyjne obejmuje, oprócz stosowania
środków egzekucyjnych, także inne czynności. Egzekucja odbywa się w ramach po-
stępowania egzekucyjnego i nie może się odbywać inaczej niż w tym postępowaniu.
34
35
36
37
Wyrok WSA w Warszawie z 12.04.2011 r., III SA/Wa 2520/10, LEX nr 1097376.
38
P. Dobosz, Pojęcie egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Ni-
czyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 23.
i niejawnym: 20921293A3134306
Każda czynność egzekucyjna jest więc czynnością postępowania egzekucyjnego, ale

nie odwrotnie39.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji precyzyjnie określa 328

chwilę wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej poprzedzane jest zainicjowaniem postępo-
wania egzekucyjnego, rozumianego jako zorganizowany ciąg czynności proceso-
wych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przy-
musowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną.
W chwili obecnej sposób i moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egze-

kucji uzależniony jest w szczególności od relacji pomiędzy organem egzekucyjnym
a wierzycielem. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela
o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego
tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący
jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu
poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli
o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej.
Z kolei, jeśli chodzi o moment wszczęcia postępowania, to:

1) o ile wierzyciel nie jest równocześnie organem egzekucyjnym, następuje on
w chwili doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu
wykonawczego organowi egzekucyjnemu;
2) jeśli dochodzi do unii personalnej wierzyciela i organu egzekucyjnego, postępo-
wanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu
klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej;
3) jeśli zaś uprzednio prowadzone było postępowanie zabezpieczające, do
wszczęcia postępowania egzekucyjnego dochodzi w momencie wystawienia
tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego
w zajęcie egzekucyjne (art. 26 § 3a u.p.e.a.).
Wniosek o wszczęcie egzekucji nie wszczyna jeszcze egzekucji, a ma na celu spowo-

dowanie jej wszczęcia40. Wszczęcie egzekucji następuje w wyniku dokonania przez
organ egzekucyjny pierwszej czynności egzekucyjnej.
W zależności od konkretnej sytuacji procesowej wszczęcie egzekucji następuje

w momencie:
1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego;
2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzy-
telności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed do-
ręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego;
39
P. Przybysz, Postępowanie…, s. 46; T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administra-
cyjne…, s. 27–29.
40
J. Jankowski, Przebieg…, s. 63.
i niejawnym: 20921293A3134306
3) podpisania protokołu zajęcia ruchomości przez pracownika obsługującego

organ egzekucyjny, jeżeli to podpisanie nastąpiło przed doręczeniem zobowią-
zanemu odpisu tytułu wykonawczego;
4) wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia
wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów,
jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu od-
pisu tytułu wykonawczego.
Sama egzekucja administracyjna rozpoczyna się zatem po przeprowadzeniu

przez organ egzekucyjny opisanych czynności wstępnych, jeżeli organ ten uzna,
że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji admini-
stracyjnej, a tytuł wykonawczy spełnia wymogi, o których stanowi art. 27 § 1 i 2
u.p.e.a. W przeciwnym razie do wszczęcia egzekucji w ogóle nie powinno dojść.
Organ egzekucyjny, działając w oparciu o art. 29 § 2 u.p.e.a., powinien nie przy-
stąpić do egzekucji i zawiadomić o tym wierzyciela. Poza tym po zakończeniu eg-
zekucji administracyjnej samo postępowanie egzekucyjne może trwać nadal, gdy
np. dochodzi do podziału sumy uzyskanej z egzekucji. Należy zatem wskazać, że
egzekucja administracyjna stosowana jest w ramach toczącego się postępowania
egzekucyjnego.
Dalszy przebieg postępowania egzekucyjnego uzależniony jest od wielu czynników.

Należy zwrócić uwagę na to, że zasadniczo uzależniony jest on od rodzaju środków
egzekucyjnych, które są stosowane celem realizacji obowiązku stwierdzonego ty-
tułem wykonawczym. Wpływ na tok postępowania ma też przede wszystkim po-
stawa zobowiązanego i wola spełnienia świadczenia w sytuacji zastosowania
środków o charakterze przymuszającym, jak i okoliczności obiektywne, takie jak
choćby istnienie majątku pozwalającego na przeprowadzenie skutecznej egzekucji.
Tok postępowania uzależniony jest też od czynników zewnętrznych, które mogą
doprowadzić do wstrzymania lub umorzenia postępowania egzekucyjnego (choćby
w sytuacji czasowej lub trwałej niewykonalności obowiązku).
Wyróżnić można trzy zasadnicze stadia administracyjnego postępowania egzeku-

cyjnego: poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, fazę stosowania eg-
zekucji i etap następujący po przeprowadzeniu egzekucji41. Terminy „egzekucja”
i „postępowanie egzekucyjne” – jak to już wyżej wskazano – nie są ze sobą tożsame.
W praktyce może dojść do sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne nie będzie się
składać ze wszystkich wymienionych faz. Stanie się tak w przypadku, w którym nie doj-
dzie do fazy stosowania egzekucji z uwagi na brak majątku zobowiązanego.
41
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 492;
Autorzy wskazują ponadto, że nie zawsze postępowanie egzekucyjne obejmuje wszystkie wymie-
nione stadia. Może bowiem zamknąć się już na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji albo też
toczyć się tylko przez dwie pierwsze fazy i dobiec końca wraz z zakończeniem egzekucji admini-
stracyjnej.
i niejawnym: 20921293A3134306
Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela

i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego
według wzoru ustalonego przez Ministra Finansów42.
Tytuł wykonawczy, o którym ustawodawca stanowi w art. 26 § 1 u.p.e.a., 329

a którego elementy składowe wymienia w art. 27 § 1 u.p.e.a., nie jest aktem
administracyjnym, lecz dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela.
Nie rozstrzyga on jakiejkolwiek sprawy w toku postępowania egzekucyjnego. Ma on
charakter stricte deklaratywny. Z jednej strony spełnia funkcję techniczną, zakreś
lając przedmiot egzekucji administracyjnej. Z drugiej strony bez jego wystawienia
w ogóle nie może dojść do zastosowania przymusu administracyjnego w ujęciu re-
alnym, tj. zastosowania przymusu administracyjnego43.
Tytuł wykonawczy jest więc dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia

i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Potwierdza on istnienie i wymagal-
ność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego pod-
stawie postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie jest decyzją administra-
cyjną (art. 104 k.p.a.) ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w zw.
z art. 126 k.p.a.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a.44
W postępowaniu egzekucyjnym dość często mamy do czynienia z sytuacją, w której
wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W takim przypadku przystę-
puje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego
przez siebie.
Prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego ma niezwykle istotne znaczenie,

ponieważ nie ma możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyj-
nego na podstawie tytułu wadliwego lub niezawierającego wszystkich wymaganych
przez prawo elementów45. Należy zaznaczyć, że wadliwy tytuł wykonawczy do-
tyczy wszelkich nieprawidłowości tytułu wykonawczego. Nie ma więc możliwości
ewentualnej oceny wagi istniejących uchybień. Tytuł wykonawczy – aby wywołać
skutek przewidziany prawem – powinien zawierać wszystkie elementy wymienione
w art. 27 u.p.e.a.46
Brak chociaż jednego ze wskazanych w przywołanych przepisach elementów powo-

duje, że dany tytuł nie może stanowić podstawy prowadzenia egzekucji, badanie
42
Obowiązkowe elementy, które powinien zawierać tytuł wykonawczy, wymienione są jednak
w art. 27 u.p.e.a.
43
P. Ostojski, Wystawienie tytułu wykonawczego w polskim prawie o egzekucji administracyjnej,
ZNSA 2012/2, s. 46–47.
44
45
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel,
s. 497–498.
46
A. Miruć, J. Maćkowiak, Tytuł wykonawczy w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
[w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa
2004, s. 248.
i niejawnym: 20921293A3134306
zaś prawidłowości tytułu wykonawczego powinno zostać dokonane przez organ

egzekucyjny z urzędu47. Obowiązek organu egzekucyjnego wynika bowiem z treści
art. 29 § 1 u.p.e.a. nakazującego badanie dopuszczalności egzekucji administra-
cyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność ta powinna obejmować ocenę,
czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest
prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie48. Organ egzekucyjny
bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej także pod względem zachowania
wymagań formalnych tytułu wykonawczego. W przypadku gdy tytuł wykonawczy
nie spełnia wymagań formalnych, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji
i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji. Dodatkowo
organ egzekucyjny ma możliwość nieprzystąpienia do egzekucji w sytuacji, w której
uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu
braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyeg-
zekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne (art. 29
§ 2 pkt 2 u.p.e.a.). Wówczas na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie or-
ganem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia
o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postano-
wienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Na postano-
wienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi przysługuje zażalenie.
W przypadku gdy dojdzie do wszczęcia egzekucji mimo istnienia braków formal-

nych tytułu wykonawczego, postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone
przez organ egzekucyjny na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.49
Spornym zagadnieniem w doktrynie i orzecznictwie jest dopuszczalność sto-

sowania art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w przypadku, gdy tytuł wyko-
nawczy nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych prawem. W takiej sytuacji
możliwe jest przyjęcie, że organ egzekucyjny ma obowiązek wezwania wierzyciela do
usunięcia w ciągu 7 dni braków wniosku i tytułu wykonawczego z pouczeniem, że
w przypadku nieusunięcia braków organ egzekucyjny nie przystąpi do egzekucji50.
Pogląd przeciwny zakłada, że biorąc pod uwagę wyraźne brzmienie art. 29 § 2 w zw.
z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 64 § 2 k.p.a. nie ma w przypadku administracyjnego po-
stępowania egzekucyjnego odpowiedniego zastosowania51. Przed zawiadomieniem
wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji nie ma obowiązku wezwania wierzyciela
do usunięcia braków tytułu wykonawczego. W obecnym stanie prawnym drugi
z przywołanych poglądów wydaje się być stanowiskiem trafniejszym. Przepisy regu-
47
A. Skóra, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 6.01.2004 r., I S.A. 2394/03, GSP, Prz. Orz.
2005/3, s. 20.
48
49
Wyrok WSA w Szczecinie z 10.01.2013 r., I SA/Sz 712/12, LEX nr 1274125.
50
B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie…, s. 553, oraz wyrok WSA w Warszawie z 4.08.2005 r.,
III SA/Wa 613/05, ZNSA 2006/1, s. 122 i n.
51
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 499,
oraz wyrok NSA z 29.04.1999 r., I SA/Wr 719/97, niepubl.
i niejawnym: 20921293A3134306
lujące treść tytułu wykonawczego są sformułowane w sposób bardzo ścisły, co jest

konsekwencją wagi tego rodzaju dokumentu. Nadmienić trzeba, że w przypadku
ewentualnego nieprzystąpienia do egzekucji przez organ egzekucyjny możliwe jest
ponowne wystąpienie o wszczęcie egzekucji w oparciu o nowy tytuł wykonawczy
spełniający wszelkie wymagania proceduralne. Biorąc więc pod uwagę konieczność
ochrony interesów zobowiązanego jako podmiotu, w stosunku do którego środki
egzekucyjne mają zostać zastosowane, za trafne należy uznać stanowisko, zgodnie
z którym w przypadku braków formalnych tytułu wykonawczego art. 64 § 2 k.p.a.
nie znajduje zastosowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Po-
gląd ten jest tym bardziej uzasadniony w świetle ostatniej zmiany art. 29 § 2 u.p.e.a.
przewidującego nieprzystąpienie organu egzekucyjnego do egzekucji, w przypadku
gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów, o których w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.
Kontrola powinna ograniczać się do wymagań formalnych i dopuszczalności 330

samej egzekucji. Organ egzekucyjny nie ma natomiast prawa do merytorycz-
nego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonaw-
czym.
Zarzut oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania eg- 331
zekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyj-
nych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego52. Dopóki więc
w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy,
podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycz-
nego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia
obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być pod-
noszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem
jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W prze-
ciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do
organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej
nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie
można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administra-
cyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy53.
W orzecznictwie wskazuje się, że zakaz merytorycznego badania zasadności

i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie jest bez-
względny. Problem dotyczy obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej
powstających z mocy samego prawa. W tego rodzaju sprawach nie prowadzi się po-
stępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.
Możliwość dochodzenia swych racji przez zobowiązanego powstaje więc prak-
tycznie dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego właśnie poprzez złożenie za-
rzutu. W tego typu sprawach wraz z wniesieniem zarzutu ogólna zasada wynikająca
52
53
Wyrok WSA w Gdańsku z 19.12.2012 r., II SA/Gd 643/12, LEX nr 1235475.
i niejawnym: 20921293A3134306
z treści art. 29 § 1 in fine u.p.e.a. doznaje zatem stosownego ograniczenia. Oznacza

to jednocześnie, iż szczególnego znaczenia w takich sprawach nabiera wynikająca
z art. 18 u.p.e.a. reguła odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępo-
wania administracyjnego. Brak bowiem – z woli ustawodawcy – etapu rozpoznaw-
czego (jurysdykcyjnego) postępowania administracyjnego sensu stricto nie jest rów-
noznaczny z pozbawieniem zobowiązanego stosownych gwarancji procesowych.
Wobec tego, że postępowanie dowodowe nie zostało w ogóle uregulowane w ustawie
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to w tym zakresie pełne zastoso-
wanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny
w takich wypadkach zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśnia-
jącego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego,
także co do postępowania dowodowego, w możliwie jak najszerszym dla realizacji
specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Zarzut z art. 33 § 2 u.p.e.a. może
być bowiem składany wówczas, gdy egzekucja jest niedopuszczalna ze względów
merytorycznych, np. z uwagi na nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.)54.
332 We wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązków o charak-

terze niepieniężnym wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny (art. 28
zdanie drugie u.p.e.a.). Nie ma natomiast takiego obowiązku (a jedynie uprawnienie),
w przypadku gdy egzekucja, która ma zostać wszczęta, dotyczy obowiązków o cha-
rakterze pieniężnym. Należy zaznaczyć, że przywołana regulacja znajduje zastoso-
wanie w przypadku, w którym egzekucję wszczyna się na wniosek, a nie z urzędu.
W przypadku braku podania środka egzekucyjnego w sytuacji określonej w art. 28
zdanie drugie u.p.e.a. wniosek o wszczęcie egzekucji nie odpowiada wymaganiom
formalnym ustalonym w przepisach prawa. Organ egzekucyjny powinien wówczas
wezwać wierzyciela, zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do
usunięcia tego braku formalnego w terminie nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem,
że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Brak propozycji zastosowania środka egzekucyjnego nie pozwala organowi egzeku-
cyjnemu w sposób właściwy rozstrzygnąć, który ze środków egzekucyjnych byłby
w stosunku do zobowiązanego najmniej uciążliwy55.
Jednocześnie art. 30 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny w egzekucji obo-

wiązku o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzeku-
cyjny niż wskazany we wniosku, jeżeli jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego,
a prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. O powyższym organ egzeku-
cyjny zawiadamia wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym.
333 W zakresie formy rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym

regulacja zawarta w art. 17 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. przyjmuje domnie-
manie wydawania postanowienia. Przepis ten stanowi, że rozstrzygnięcie i zajmo-
54
55
R. Hauser, Ochrona…, s. 55.
i niejawnym: 20921293A3134306
wane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących

postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej
ustawy nie stanowią inaczej. Ma on zastosowanie w szczególności w przypadkach,
gdy ustawa expressis verbis wymaga od organu przedstawienia „stanowiska”, a także
w tych sytuacjach, gdy ustawa wymaga wyrażenia „zgody” na dokonanie pewnych
czynności w postępowaniu egzekucyjnym56.
Ustawodawca dla usprawnienia przebiegu postępowania preferuje, o ile to

możliwe, elektroniczną formę obiegu dokumentów. W trakcie wielokrotnych
nowelizacji ustawy daje się dostrzec dążenie do zagwarantowania zasady zdalnego
obiegu dokumentów, przynajmniej w relacji, w której w wymianie korespondencji
mają uczestniczyć organy administracji publicznej. Sytuacja taka najczęściej ma
miejsce w przypadku obiegu dokumentów na linii organ egzekucyjny – wierzyciel.
Tytułem przykładu wskazać można na treść art. 26 § 1c u.p.e.a., który wskazuje na

konieczność przekazania wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych drogą
elektroniczną, zaś w zwykłej formie tylko w sytuacji, w której realizacja formy
zdalnej jest niemożliwa. Podobnie, w sytuacji konieczności wymiany korespondencji
pomiędzy organami egzekucyjnymi lub między organem egzekucyjnym a komor-
nikiem sądowym zasadą jest elektroniczna forma komunikacji (art. 63a u.p.e.a.).
Zgodnie z treścią art. 67 § 1a u.p.e.a. zawiadomienia o zajęciu i inne pisma w ra-
mach stosowanego środka egzekucyjnego mogą być doręczane przy wykorzystaniu
systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej.
W toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego może dojść do 334

wystąpienia przeszkód o charakterze faktycznym lub prawnym, które cza-
sowo uniemożliwiają jego prowadzenie. W pierwszej kolejności należy zwrócić
uwagę na zawieszenie postępowania. W takiej sytuacji powstaje stan, kiedy trwa
nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym nadal istnieją powstałe w nim
stosunki prawno-procesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa „spo-
czywa” bez biegu i w zasadzie żadne czynności nie są podejmowane. Jest to instytucja
o charakterze procesowym, a jej stosowanie związane jest z sytuacją wystąpienia
w toku postępowania egzekucyjnego takich zdarzeń, które powodują, że wymóg
ciągłości postępowania egzekucyjnego ustępuje konieczności zagwarantowania pra-
widłowości i stabilności podejmowanych działań procesowych57. W okresie zawie-
szenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, zaś po ustaniu przyczyn
zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo58. Okoliczności, które stanowią
podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, mają charakter przejściowy,
a co za tym idzie, po ich ustąpieniu konieczne jest podjęcie postępowania egzeku-
cyjnego59.
56
Wyrok WSA w Gliwicach z 10.11.2015 r., I SA/Gl 503/15, LEX nr 1958857.
57
G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 264.
58
59
D. Jankowiak, Ustawa…, s. 594.
i niejawnym: 20921293A3134306
Instytucję zawieszenia postępowania należy odróżnić od instytucji podobnych ze

względu na skutek, który wywołują, lecz odmiennych ze względu na cele, dla któ-
rych wprowadzono je do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dotyczy to w szczególności:
1) wstrzymania czynności egzekucyjnych – sytuacja taka może mieć miejsce
w przypadku, o którym mowa w:
– art. 23 § 6 u.p.e.a. – wstrzymanie czynności egzekucyjnych nadzorowanego
organu przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną;
2) wstrzymania prowadzenia egzekucji, do której dochodzi w sytuacji określonej
w:
– art. 17 § 2 u.p.e.a. – wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w razie wnie-
sienia zażalenia (na mocy rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego lub organu
odwoławczego),
– art. 23 § 6 u.p.e.a. – wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nadzorowa-
nego organu przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną,
– art. 54 § 7 u.p.e.a. – wstrzymanie realizacji danego środka egzekucyjnego
w razie wniesienia skargi na czynności egzekucyjne.
Ustawa rozróżnia więc wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tj. wstrzy-

manie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje
uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych
środków egzekucyjnych oraz wstrzymanie czynności egzekucyjnych, przez które
ustawa rozumie wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych
środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności eg-
zekucyjnych.
Natomiast gdy powstaną przeszkody, które przejściowo uniemożliwiają dalsze

prowadzenie postępowania, stanowi to podstawę przesłanki zawieszenia postępo-
wania60. Zawieszenie postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyj-
nych na skutek zaistnienia określonych przeszkód w prowadzeniu egzekucji.
Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania wymienione zostały enu-

meratywnie w art. 56 § 1 u.p.e.a. Ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w admi-
nistracji nie jest znana instytucja fakultatywnego zawieszenia postępowania. Do-
datkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 u.p.e.a. wniesienie
przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż
w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza po-
stępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu
organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecz-
nego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Należy jednak pamiętać, że stosownie
do treści art. 35 § 1a u.p.e.a. wierzyciel po otrzymaniu zarzutu w sprawie egzekucji
60
Z. Resich, Zawieszenie i umorzenie postępowania [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2,
Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. Z. Resich, Ossolineum 1987, s. 67.
i niejawnym: 20921293A3134306
administracyjnej może w uzasadnionych przypadkach wystąpić z wnioskiem o pod-

jęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.
Należy zwrócić uwagę, że w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ustawodawca stanowi, iż po-

stępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w innych przypadkach przewidzianych
w ustawach. Należy przez to rozumieć sytuacje, w których przesłanki zawieszenia
ustanawiane są wprost w ustawach szczególnych względem wymienionej ustawy.
Takim aktem prawnym nie jest Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego
względu w ustawie nie została przewidziana możliwość zawieszenia postępowania
w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, o którym stanowi art. 97 § 1
pkt 4 k.p.a.
Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. jest przykładowo art. 159
ust. 2 pr. bank., który stanowi, że w okresie zawieszenia działalności w stosunku do banku
nie może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne, a wszczęte wcześniej ulega zawie-
szeniu. Zawieszeniu ulega również egzekucja z rachunków bankowych prowadzonych
przez ten bank. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w formie postano-
wienia. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o od-
mowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie.
Takie okoliczności jak zagrożenie egzystencji zobowiązanego lub jego działań go-
spodarczych, nie stanowią przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego61.
Szczególne regulacje przewidziano też w sytuacji, w której dojdzie do śmierci przed-
siębiorcy w kontekście możliwości powołania zarządcy sukcesyjnego (art. 56 § 1b
u.p.e.a.).
Zgodnie z treścią art. 56 § 3 u.p.e.a. decyzja w sprawie zawieszenia postępowania

egzekucyjnego powinna nastąpić zawsze w formie postanowienia. Oznacza to, że
zarówno zawieszenie lub odmowa zawieszenia postępowania, jak i podjęcie lub od-
mowa podjęcia postępowania powinny nastąpić w formie postanowienia. Dodat-
kowo podkreślić trzeba, że w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego
ustawodawca nie przewidział możliwości zajęcia stanowiska przez wierzyciela przed
wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania. Procesowa wypowiedź wie-
rzyciela o niedopuszczalności zawieszenia nie ma podstawy prawnej62. Wyjątkowo,
przed wydaniem postanowienia organ egzekucyjny może wystąpić do wierzyciela
o zajęcie stanowiska, czy obowiązek jest ściśle związany ze zobowiązanym (art. 56
§ 1c u.p.e.a.). Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczyć
może całego postępowania egzekucyjnego lub jego części.
Na postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania 335

stronom postępowania przysługuje zażalenie.
61
Wyrok NSA z 17.01.2001 r., SA/Sz 1636/99, LEX nr 49798.
62
i niejawnym: 20921293A3134306
W orzecznictwie słusznie stwierdzono, że z zestawienia przepisów art. 17

§ 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że na postanowienie o pod-
jęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego nie przysługuje zażalenie63. Należy
stwierdzić, że również postanowienie o odmowie podjęcia postępowania będzie nie-
zaskarżalne. W takim przypadku jednak możliwe będzie złożenie skargi na prze-
wlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, o ile w istocie brak będzie pod-
staw do utrzymywania stanu zawieszania postępowania.
Mimo zawieszenia postępowania pozostają w mocy dokonane czynności egzeku-

cyjne, z tym że w okresie zawieszenia z przyczyn określonych w art. 56 § 1 pkt 1
i 4 u.p.e.a. mogą być dokonywane, za zgodą organu egzekucyjnego, wypłaty z ra-
chunków bankowych zobowiązanego po przedstawieniu przez niego dokumentów
świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków (art. 58 § 1 u.p.e.a.). Na-
leży wspomnieć o wyrażonym w orzecznictwie poglądzie, że art. 58 § 1 u.p.e.a. nie
daje organowi egzekucyjnemu żadnego uprawnienia do dysponowania środkami
zgromadzonymi w okresie zawieszenia postępowania i przekazywania ich wierzy-
cielowi celem zaspokojenia należności, wobec której postępowanie egzekucyjne zo-
stało zawieszone. Takie postępowanie stanowi zaprzeczenie istoty instytucji zawie-
szenia postępowania egzekucyjnego64.
336 Jeżeli chodzi o charakter pozostających w mocy dokonanych czynności, to ro-

zumieć przez to należy nie tylko czynności faktyczne (materialno-techniczne),
ale również podjęte rozstrzygnięcia egzekucyjne (np. postanowienie o zastosowaniu
środka egzekucyjnego, postanowienie o wyłączeniu spod egzekucji rzeczy itd.). Zasad-
niczo w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie podej-
muje dalszych czynności egzekucyjnych. Możliwe jest jednak, o ile uzasadnione jest to
ważnym interesem zobowiązanego, a interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie
oraz osoby trzecie nie nabyły praw, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych.
Nie powoduje to jednak umorzenia należnych za nie kosztów egzekucyjnych. Uchy-
lenie czynności egzekucyjnych dokonane na podstawie art. 58 § 2 u.p.e.a. następuje
w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem przez zobowiązanego i wierzy-
ciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 58 § 3 u.p.e.a.). Do wy-
stąpienia z wnioskiem o uchylenie dokonanej czynności egzekucyjnej uprawnieni są
zobowiązany i wierzyciel z uwagi na to, że leży to w ich interesie65.
Dopowiedzieć należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

wprost nie określa czasu, w jakim postępowanie egzekucyjne może pozostawać
w zawieszeniu. Z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. wynika wszakże, że postępowanie egze-
kucyjne umarza się, jeżeli postępowanie to, zawieszone na żądanie wierzyciela, nie
zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania.
63
Wyrok WSA w Łodzi z 23.11.2011 r., III SA/Łd 953/11, LEX nr 1154739.
64
65
A. Kośnik, Egzekucja zobowiązań podatkowych. Prawa podatnika, Warszawa 1998, s. 56.
i niejawnym: 20921293A3134306
Podjęcie zawieszonego postępowania powinno nastąpić niezwłocznie po ustaniu

przyczyny zawieszenia. Zasadą jest więc, że organ egzekucyjny podejmuje postępo-
wanie dopiero wówczas, gdy ustanie któraś z przyczyn wymienionych w art. 56 § 1
u.p.e.a. Słusznie w orzecznictwie podkreśla się również, że podstawa do podjęcia
zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustaje przyczyna za-
wieszenia postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ egzekucyjny
braku w ogóle (nieistnienia) przyczyny zawieszenia66.
Należy również zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze, że

w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wskazano, kto ma
podjąć działania zmierzające do usunięcia przeszkód powodujących zawieszenie
postępowania (oprócz przypadku śmierci zobowiązanego i ustalanie zobowiązań
spadkobierców). W Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 99 wprost
wskazano, że to organ prowadzący postępowanie z urzędu ma obowiązek dążyć
do usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie, a jeśli postępowanie toczy się
na wniosek strony, to taki obowiązek ciąży na organie, gdy interes społeczny tego
wymaga. W związku z tym podkreśla się, że to wierzyciel powinien podjąć kroki
celem usunięcia przeszkody, gdy postępowanie egzekucyjne było wszczęte na jego
wniosek. Jeżeli organ egzekucyjny i wierzyciel jest tym samym podmiotem, wów-
czas to do niego będzie należeć podjęcie stosownych kroków skutkujących możliwo-
ścią podjęcia postępowania, chyba że do działania przed sądem lub innym organem
administracji byłby legitymowany inny podmiot67.
Należy jednocześnie zauważyć, że w przypadku zawieszenia postępowania egzeku-

cyjnego w związku z rozłożeniem na raty spłat należności pieniężnej organ egzeku-
cyjny podejmuje zawieszone postępowanie w zakresie wskazanym przez wierzyciela
(art. 57 § 1a u.p.e.a.).
Od zasady podejmowania zawieszonego postępowania dopiero po ustaniu 337

przyczyny zawieszenia postępowania przewidziano dwa wyjątki.
Po pierwsze, przesłanką podjęcia może być ustalenie następców prawnych zobowią-

zanego. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 57 § 2 u.p.e.a. w przypadku zawieszenia
postępowania ze względu na śmierć zobowiązanego organ egzekucyjny podejmuje
postępowanie w chwili, gdy zostanie zawiadomiony przez wierzyciela o ustaleniu
według przepisów prawa cywilnego spadkobierców zmarłego zobowiązanego, na
których przeszedł egzekwowany obowiązek, lub osób, na których rzecz zostały
uczynione zapisy windykacyjne. Wierzyciel może również, nie czekając na sądowe
stwierdzenie nabycia spadku lub przedmiotu zapisu windykacyjnego albo sporzą-
dzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, wskazać osobę, którą uważa za spadko-
66
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.07.2008 r., II SA/Go 302/08, LEX nr 515325.
67
R. Hauser, Z. Leoński [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. R. Hauser,
A. Skoczylas, Warszawa 2018, s. 315–316.
i niejawnym: 20921293A3134306
biercę zmarłego zobowiązanego, lub osobę, na której rzecz został uczyniony zapis
windykacyjny, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek. Jeżeli postanowienie to
lub wypis zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia zostaną mu złożone
przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego, wówczas organ egzekucyjny zo-
bowiązany jest do zastosowania się do postanowienia sądu. W sytuacji, w której po-
stępowanie egzekucyjne zostało zawieszone ze względu na śmierć zobowiązanego
(a obowiązek nie jest ściśle związany z zobowiązanym, zaś egzekucja jest prowa-
dzona z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobo-
wiązanego) lub jeśli postępowanie prowadzone jest przeciwko przedsiębiorstwu
w spadku i uległo zawieszeniu na skutek uchylenia postanowienia o nadaniu tytu-
łowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji przeciwko przedsiębior-
stwu w spadku, podjęcie postępowania następuje z dniem wydania postanowienia
o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu egzekucji przeciwko
przedsiębiorstwu w spadku.
Drugi wyjątek dotyczy przypadku określonego w art. 57 § 3 u.p.e.a., który wskazuje

na możliwość podjęcia postępowania w przypadku, gdy przepisy szczególne prze-
widują wydanie przez wierzyciela decyzji o odpowiedzialności za zmarłego zobo-
wiązanego innej osoby jako spadkobiercy. Taką sytuację przewiduje w szczególności
art. 97–98 o.p.
Należy dodać, że niekiedy zawieszenie postępowania egzekucyjnego może być póź-

niejszą podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego. Taką możliwość przewi-
duje art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w przypadku zawieszenia postępowania na żądanie
wierzyciela i niepodjęcia postępowania przed upływem 12 miesięcy od dnia zgło-
szenia tego żądania (art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a.)68.
338 Administracyjne postępowanie egzekucyjne kończy się w zasadzie poprzez

realizację tytułu wykonawczego (wyjątkiem jest np. zakończenie postępo-
wania poprzez jego umorzenie)69. Zrealizowanie celu egzekucji nie stanowi wszakże
jedynego sposobu zakończenia postępowania egzekucyjnego. W praktyce postępo-
wanie egzekucyjne w administracji może zakończyć się w różnoraki sposób, za-
równo przez wykonanie obowiązku, jak i jego brak70.
Wystąpienie określonych przeszkód w toku postępowania, które mają charakter

trwały, nieprzemijający i uniemożliwiają dalsze prowadzenie postępowania, po-
woduje umorzenie postępowania egzekucyjnego. Istotą umorzenia jest przerwanie
postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie
o dalszym nieprowadzeniu postępowania71.
68
69
Z. Leoński, Administracyjne…, s. 96.
70
W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, RPEiS 2016/1, s. 142.
71
i niejawnym: 20921293A3134306
Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie dokonanych czyn-

ności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o nieprowadzeniu już postępowania.
Instytucja ta kończy postępowanie egzekucyjne z przyczyn natury formalnej, gdy
w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowią-
zanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne72.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji może nastąpić na wniosek

wierzyciela albo z urzędu, z przyczyn taksatywnie wyliczonych w ustawie o postę-
powaniu egzekucyjnym w administracji.
W przypadku złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego powinien

on odpowiadać wymaganiom stawianym podaniom co do formy i treści (art. 63 § 2
k.p.a.). Ustawodawca nie precyzuje terminu, w jakim może zostać złożony wniosek
o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Złożenie wniosku może zatem nastąpić
w każdym stadium postępowania, od momentu wszczęcia aż do jego zakończenia.
Umorzenie postępowania nastąpi z urzędu, gdy organ egzekucyjny poweźmie w ja-

kikolwiek sposób wiadomość o przyczynach określonych w ustawie o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji uzasadniających umorzenie postępowania73. Umo-
rzenie postępowania egzekucyjnego może być też następstwem rozpoznania zarzutu
złożonego przez zobowiązanego.
Zgodnie z treścią art. 34 § 4 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny umorzy postępowanie

egzekucyjne po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela o uznaniu za-
rzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa art. 33 § 2 pkt 1–5 lub
art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma cha-
rakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.
Niezależnie od powyższego pamiętać trzeba, że wierzyciel zobowiązany jest do wy-

stąpienia do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania, o ile
stwierdzi wystąpienie przyczyny określonej art. 33 § 2 pkt 1–5 lub art. 33 § 2 pkt 6,
jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła
przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (art. 34a u.p.e.a.).
Przesłanki umorzenia postępowania zostały uregulowane w art. 59 § 1–2 339

u.p.e.a. w sposób enumeratywny. Postępowanie egzekucyjne umarza się w ca-
łości lub w części z przyczyn dotyczących niedopuszczalności egzekucji admini-
stracyjnej (w tym ze względu na zobowiązanego), niewykonalności obowiązku
o charakterze niepieniężnym lub śmierci zobowiązanego (w tym ostatnim przy-
padku wyłącznie wtedy, gdy podlegający egzekucji obowiązek jest ściśle związany
z zobowiązanym albo gdy obowiązek ten wprawdzie nie jest ściśle związany z zo-
72
73
i niejawnym: 20921293A3134306
bowiązanym, ale egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które

wygasło wskutek śmierci zobowiązanego). Ponadto postępowanie egzekucyjne bę-
dzie umarzane z przyczyn formalnych, w szczególności niespełnienia w tytule wy-
konawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., gdy postępowanie egzekucyjne
zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy
od dnia zgłoszenia tego żądania albo gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania
egzekucyjnego wystąpi wierzyciel.
Dodatkowo przepisy szczególne mogą również przewidywać dodatkowe przesłanki

umorzenia postępowania egzekucyjnego. Typowym przykładem będzie umorzenie
postępowania w sytuacji, o której mowa w art. 34 i 34a u.p.e.a. Szczególna prze-
słanka umorzenia postępowania egzekucyjnego przewidziana jest w art. 59 § 2
u.p.e.a. i ma ona charakter fakultatywny. Podjęcie rozstrzygnięcia o braku konty-
nuowania postępowania egzekucyjnego może zapaść wówczas, gdy dalsza egzekucja
administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu
zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych
przewyższających koszty egzekucyjne.
Fakultatywny charakter ma jedynie przesłanka umorzenia, o której stanowi

art. 59 § 2 u.p.e.a. Ogół analizowanych przesłanek można podzielić na mery-
toryczne, inaczej zwane trwałymi, dotyczące bezpodstawności istnienia obowiązku,
lub na formalnoprawne (proceduralne, zwane również przemijającymi). Przy wy-
stąpieniu przesłanki należącej do pierwszego rodzaju podstaw nie będzie już można
wszcząć postępowania egzekucyjnego. Gdy w sprawie wystąpi przeszkoda przemi-
jająca, po jej usunięciu dopuszczalne jest ponowne wszczęcie postępowania egzeku-
cyjnego.
Do przesłanek merytorycznych można zaliczyć wygaśnięcie obowiązku z różnych

przyczyn, jak np. jego umorzenie, nieistnienie lub wykonanie. Do przesłanek for-
malnoprawnych należy zaliczyć istotne naruszenia proceduralne. Należy tu wy-
mienić zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego, okreś lenie obo-
wiązku niezgodnie z decyzją administracyjną stanowiącą podstawę egzekucji itp.
Niektóre z tych naruszeń proceduralnych (np. niespełnienia wymogów określonych
art. 27 u.p.e.a.) prowadzą wprawdzie do umorzenia postępowania, mogą być jednak
naprawione przy ponownym wszczęciu postępowania egzekucyjnego.
Śmierć zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego doprowadzi do jego

umorzenia tylko wówczas, gdy obowiązku podlegającego egzekucji administra-
cyjnej, z uwagi na jego osobisty charakter, nie może wykonać inna osoba (np.
poddać się szczepieniom ochronnym).
340 Stosownie do treści art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być

umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym do-
tyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egze-
i niejawnym: 20921293A3134306
kucyjne, nie osiągnie się zatem celu egzekucji. Umorzenie postępowania egzekucyj-
nego na tej podstawie ma charakter fakultatywny. Okoliczność nieuzyskania w toku
postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej kwoty przewyższa-
jącej wydatki egzekucyjne, czyli faktyczna bezskuteczność egzekucji, nie stanowi
zatem obligatoryjnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podjęcie
przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia po-
stępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga oceny, czy egzekucja
należności pieniężnej będzie celowa, tzn. wymaga ustalenia, czy możliwe jest usta-
lenie majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których możliwe jest wyegze-
kwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdo-

razowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę
stwierdzenia, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna.
W sprawie umorzenia lub odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego organ

egzekucyjny podejmuje rozstrzygnięcie w formie postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egze-
kucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu (art. 59 § 4 u.p.e.a.).
Jeżeli natomiast podstawą umorzenia postępowania jest zarzut w sprawie prowa-
dzenia postępowania lub wniosek wierzyciela, o którym mowa w art. 34a u.p.e.a.,
wówczas organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania na
podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. lub art. 34a u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzeku-
cyjnego może nastąpić w całości lub w części.
O skutkach umorzenia postępowania egzekucyjnego stanowią art. 60–61 u.p.e.a.
4. Zbieg egzekucji
Jak już wskazano, w polskim systemie prawnym istnieją dwa równoległe 341
modele przymusowego wykonania obowiązków o charakterze prawnym74.
W piśmiennictwie wskazuje się, że egzekucja administracyjna jest częścią szeroko
rozumianego postępowania administracyjnego, egzekucja sądowa zaś – częścią po-
stępowania cywilnego. Regulacje te należą do odrębnych gałęzi prawa.
W toku postępowania egzekucyjnego (sądowego lub administracyjnego) niejedno-

krotnie dojść może do jego zetknięcia z innym toczącym się postępowaniem wy-
konawczym (sądowym lub administracyjnym). Wówczas występuje zbieg egzekucji.
Pojęciem tym określa się sytuację, w której doszło do skierowania do tego samego
przedmiotu lub prawa dwóch egzekucji prowadzonych przez dwa różne organy
74
P. Grzegorczyk, Powództwo o zwolnienie od egzekucji administracyjnej [w:] Aktualne problemy
postępowania egzekucyjnego w administracji, red. A. Skoczylas, J. Stankowski, Wrocław 2013, s. 131.
i niejawnym: 20921293A3134306
egzekucyjne. Biorąc pod uwagę postulat skutecznej egzekucji, jak i konieczność

zagwarantowania poszanowania praw podmiotów, na rzecz których toczy się eg-
zekucja i przeciwko którym postępowania są prowadzone, zachodzi potrzeba elimi-
nacji zaistniałego zbiegu egzekucji.
Zbieg egzekucji nie oznacza zbiegu prowadzonych postępowań egzekucyjnych

– administracyjnego czy sądowego – w ramach których sądowy czy admini-
stracyjny organ egzekucyjny skierował egzekucję do tej samej rzeczy albo prawa.
Zbieg egzekucji to sytuacja odnosząca się do konkretnego przedmiotu, rzeczy lub
prawa, do którego skierowano egzekucje prowadzone przez różne organy egzeku-
cyjne. Zbieg egzekucji jest więc instytucją prawną, mającą na celu rozstrzygnięcie
zaistniałej w toku toczących się postępowań egzekucyjnych przeszkody o charak-
terze procesowym, polegającej na tym, że do tej samej rzeczy lub prawa majątko-
wego sądowy oraz administracyjny organ egzekucyjny skierowały egzekucję.
Z przytoczonej definicji wynika, że dla wystąpienia zbiegu egzekucji konieczne

jest podjęcie czynności egzekucyjnych przez co najmniej dwa organy egzekucyjne.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że postępowanie egzekucyjne może być re-
alizowane zarówno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego
(sądowe postępowanie egzekucyjne), jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (administracyjne postępowanie egzekucyjne). Zarówno w jednym,
jak i w drugim postępowaniu możliwe jest prowadzenie egzekucji przez różne pod-
mioty posiadające status organów egzekucyjnych. Mogą one podejmować czynności
egzekucyjne w stosunku do tej samej rzeczy lub prawa. W zależności od sytuacji
procesowej możliwe jest sklasyfikowanie mogących powstać zbiegów egzekucji we-
dług kryterium organu prowadzącego zbiegające się egzekucje. Dodatkowo wskazać
trzeba, że w określonych prawem przypadkach może dojść do zetknięcia postę-
powania zabezpieczającego, które jest przewidziane zarówno w postępowaniu cy-
wilnym, jak i w postępowaniu administracyjnym, z prowadzoną egzekucją. Biorąc
pod uwagę kryterium charakteru egzekucji oraz uwzględniając możliwość jedno-
czesnego skierowania zabezpieczenia do przedmiotu, z którego ta egzekucja jest
prowadzona, wyróżnić można następujące kategorie układów procesowych:
1) zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej,
2) zbieg egzekucji sądowych,
3) zbieg egzekucji administracyjnych,
4) zbieg egzekucji sądowej i administracyjnego zabezpieczenia,
5) zbieg egzekucji administracyjnej i sądowego zabezpieczenia,
6) zbieg egzekucji sądowej z zabezpieczeniem sądowym,
7) zbieg egzekucji administracyjnej z zabezpieczeniem administracyjnym.
342 W polskim systemie prawnym eliminacja zbiegu egzekucji następuje poprzez

wyznaczenie jednego organu władnego do dalszego prowadzenia obu egze-
kucji z tego składnika lub prawa majątkowego, w stosunku do którego nastąpił zbieg
egzekucji. Na mocy zmian wprowadzonych ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy
i niejawnym: 20921293A3134306
– Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw75 począwszy od

8.09.2016 r. została dokonana zasadnicza modyfikacja sposobu rozstrzygania zbiegu
egzekucji sądowej i administracyjnej. Stosownie do brzmienia art. 773 § 1 k.p.c.
i art. 62 § 1 u.p.e.a. w przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do
tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje do tej rzeczy albo prawa mająt-
kowego prowadzić będzie łącznie sądowy albo administracyjny organ egzekucyjny,
który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierw-
szeństwa – organ egzekucyjny, który dokonał zajęcia na poczet należności w wyż-
szej kwocie.
Od powyższej zasady przewidziano kilka wyjątków. Po pierwsze, zgodnie z art. 62

§ 2 u.p.e.a. ustanowiono zasadę pierwszeństwa egzekucji administracyjnej w przy-
padku, w którym administracyjny organ egzekucyjny prowadzi egzekucję na pod-
stawie jednolitego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego Unii Europejskiej
albo zagranicznego tytułu wykonawczego określonych w ustawie o wzajemnej po-
mocy. Po drugie, zgodnie z treścią art. 62 § 3 u.p.e.a. w przypadku gdy zbiegająca
się z egzekucją administracyjną egzekucja sądowa dotyczy świadczenia alimentacyj-
nego, rentowego lub innego świadczenia powtarzającego się albo świadczenia pie-
niężnego w walucie obcej, egzekucję do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi
łącznie sądowy organ egzekucyjny. Jeżeli dojdzie do zbiegu egzekucji, o której mowa
w art. 62 § 2, i egzekucji sądowej, o której mowa w art. 62 § 3 u.p.e.a., prymat przy-
znany został egzekucji sądowej. Wreszcie, w sytuacji wystąpienia kolejnego zbiegu
egzekucji do tej samej rzeczy lub prawa majątkowego egzekucję przejmie organ eg-
zekucyjny, który prowadzi łącznie egzekucje w wyniku pierwszego zbiegu egzekucji
(art. 62e § 1 u.p.e.a.).
W chwili obecnej eliminacja zbiegu egzekucji następuje więc z mocy prawa, bez
konieczności ingerencji organów innych niż organy egzekucyjne. Emanacją roz-
strzygnięcia zbiegu egzekucji będzie przekazanie sprawy przez organ egzekucyjny,
który traci kompetencję do dalszego prowadzenia egzekucji ze składnika majątku
dłużnika objętego zbiegiem egzekucji, organowi władnemu do dalszego łącznego
prowadzenia egzekucji z danej rzeczy lub prawa przysługującego dłużnikowi76.
Stosownie do treści art. 773 § 3 k.p.c. i art. 62a u.p.e.a. zbieg egzekucji nie 343
wstrzymuje czynności egzekucyjnych. Prowadzenie postępowania po wystą-
pieniu zbiegu egzekucji będzie następować w trybie właściwym dla trybu postępo-
wania wyznaczonego organu (art. 62d § 1 u.p.e.a. i art. 773 § 5 k.p.c.). Jeśli chodzi
o czynności administracyjnego organu egzekucyjnego, który w wyniku wystąpienia
i rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej traci kompetencję do
prowadzenia egzekucji ze składnika majątku zobowiązanego objętego zbiegiem, sto-
75
76
J. Olszanowski, W. Piątek, Nowy model rozstrzygania zbiegu egzekucji sądowej i administra-
cyjnej [w:] Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Na 50-lecie ustawy o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 131 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
sowne regulacje zawarte są w art. 62b i 62c u.p.e.a. Z kolei obowiązki administracyj-
nego organu egzekucyjnego, który przejął prowadzenie egzekucji sądowej, wskazane
zostały w art. 62d u.p.e.a.
Zbieg egzekucji administracyjnych w chwili obecnej jest rozstrzygany w podobny

sposób jak zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej. Stosownie do znowelizowanego
art. 63 § 1 u.p.e.a. w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnych do tej samej rzeczy
albo prawa majątkowego, prowadzonych przez organy egzekucyjne, przepisy art. 62
§ 1 i 2, art. 62a–62c, art. 62d § 2a–3, art. 62e § 1 zdanie pierwsze i § 2 oraz art. 62f
stosuje się odpowiednio. W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnych wprowa-
dzone zostały kryteria dotyczące kompetencji organu władnego do dalszego łącznego
prowadzenia egzekucji, takie jak pierwszeństwo zajęcia składnika majątku zobowią-
zanego i pomocniczo wysokość egzekwowanej należności. W sytuacji, w której do-
szłoby do sporu o właściwość w następstwie wystąpienia zbiegu egzekucji admini-
stracyjnych, o rozstrzygnięciu sporu decydować będzie dyrektor izby administracji
skarbowej właściwy ze względu na siedzibę organu egzekucyjnego, który pierwszy do-
konał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa – dyrektor izby ad-
ministracji skarbowej właściwy ze względu na siedzibę organu egzekucyjnego, który
dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie (art. 63 § 2 u.p.e.a.).
5. Koszty egzekucyjne
344 W postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasadę odpo-
wiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji (zob. art. 64c § 2 u.p.e.a.).
Zasadność takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, ponieważ całe postępo-
wanie egzekucyjne i związana z nim konieczność funkcjonowania organów egzeku-
cyjnych są następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych
na nich obowiązków77. W określonych prawem przypadkach koszty postępowania
mogą jednak obciążać zobowiązanego. Dzieje się tak w szczególności, gdy koszty
egzekucyjne nie mogą być wyegzekwowane od zobowiązanego, wierzyciel spowo-
dował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej
albo gdy organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji administracyjnej na pod-
stawie art. 29 § 2 pkt 1 i 3 u.p.e.a.
Na koszty egzekucyjne składają się opłaty (manipulacyjne, egzekucyjne

i opłaty za czynności egzekucyjne) i wydatki. Te ostatnie związane są z postę-
powaniem egzekucyjnym. To kwoty, jakie wydatkował organ egzekucyjny ze swoich
środków w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi.
Należy pamiętać, że także w zakresie kosztów egzekucyjnych mają zastosowanie

przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mówiące o zasadach
77
Por. R. Hauser, Ochrona…, s. 13 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
ogólnych postępowania egzekucyjnego. Chodzić tu będzie w szczególności o zasadę

celowości i zasadę gospodarnego prowadzenia egzekucji. Z powyższych zasad wy-
nika, że zobowiązany będzie ponosił koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia
egzekucji. Nieuzasadnione wydatki egzekucyjne, koszty powstałe w wyniku niepra-
widłowego działania organu egzekucyjnego lub pracowników tego organu nie mogą
obciążać zobowiązanego. W szczególności nie będą go obciążały koszty egzekucyjne
w sytuacji, gdy zostały spowodowane niezgodnym z prawem wszczęciem lub prowa-
dzeniem postępowania egzekucyjnego. Koszty te będą obciążały bądź wierzyciela,
bądź organ egzekucyjny, w zależności od tego, który z tych podmiotów postępo-
wania egzekucyjnego spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie
egzekucji.
W niektórych przypadkach koszty egzekucyjne mogą być umorzone albo

rozłożone na raty. Możliwość umorzenia kosztów zachodzi w szczególności,
jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes pu-
bliczny. Z kolei przesłanką rozłożenia kosztów egzekucyjnych na raty jest są uzasad-
nione względy społeczne lub gospodarcze.
6. Egzekucja w trybie uproszczonym

W szczególnych przypadkach prowadzenie egzekucji administracyjnej obo- 345
wiązków o charakterze niepieniężnym możliwe jest bez zachowania omó-
wionych wyżej rygoryzmów procesowych właściwych administracyjnemu postę-
powaniu egzekucyjnemu. Artykuł 117 u.p.e.a. stanowi, że organy, o których mowa
w art. 20 § 2 u.p.e.a., mogą stosować środki egzekucyjne w postaci wykonania za-
stępczego, odebrania rzeczy ruchomej oraz przymusu bezpośredniego bez potrzeby
wystawienia tytułu wykonawczego i doręczenia postanowienia o zastosowaniu
środka egzekucyjnego w sytuacji, w której zwłoka w wykonaniu obowiązku grozi-
łaby niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami
dla gospodarstwa narodowego lub wymaga tego szczególny interes społeczny. Środki
te mogą być stosowane w celu wyegzekwowania bezpośrednio ustnych poleceń.
Postępowanie egzekucyjne to prowadzone przez organ egzekucyjny postę-

powanie, w ramach którego dochodzi do podjęcia czynności egzekucyjnych.
Wszczynane jest ono z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie eg-
zekucji. Podstawą jego prowadzenia jest tytuł wykonawczy, tj. dokument urzę-
dowy stwierdzający istnienie obowiązku podlegającego egzekucji. Egzekucja
obejmuje natomiast stosowanie konkretnych środków przymusu służących do-
prowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego okreś lonych obowiązków.
W toku postępowania może dojść do zawieszenia postępowania, polegającego na
wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek zaistnienia określonych prze-
szkód w prowadzeniu egzekucji. Postępowanie kończy się w zasadzie poprzez re-
alizację tytułu wykonawczego. Natomiast umorzenie postępowania oznacza jego
i niejawnym: 20921293A3134306
przerwanie, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie

o nieprowadzeniu już postępowania. Instytucja ta kończy postępowanie egzeku-
cyjne z przyczyn natury formalnej, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego
toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopusz-
czalne. Zbieg egzekucji to sytuacja odnosząca się do konkretnego przedmiotu,
rzeczy lub prawa, do którego skierowano egzekucje prowadzone przez różne or-
gany egzekucyjne. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono
zasadę odpowiedzialności zobowiązanego lub wierzyciela za koszty egzekucji.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI
POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE
Rozdział VI. Postępowanie zabezpieczające
Pytania wstępne
1. Co jest celem postępowania zabezpieczającego?
2. Jaka jest charakterystyka administracyjnego postępowania zabezpieczającego?
3. Jakie podmioty są uczestnikami postępowania zabezpieczającego?
4. W jaki sposób dochodzi do dokonania zabezpieczenia?
5. Kiedy można dokonać zabezpieczenia?
Postępowanie zabezpieczające jest postępowaniem szczególnym. Podsta- 346

wowym celem tego postępowania jest ochrona „przyszłych” interesów
wierzyciela. Postępowanie zabezpieczające nie prowadzi do wykonania przez zo-
bowiązanego obowiązku, stwarza jedynie pewne gwarancje, że w przyszłości doj-
dzie do wyegzekwowania (wykonania) tego obowiązku1. Zasadą jest bowiem, iż
zobowiązany nie może w żaden sposób rozporządzać zajętym składnikiem ma-
jątkowym.
Dokonanie zabezpieczenia następuje na wniosek wierzyciela i na podstawie wy-

danego przez niego zarządzenia zabezpieczenia. Wniosek o zabezpieczenie może
zgłosić także państwo członkowskie, o ile postępowanie dotyczy należności pod-
legających odzyskiwaniu w ramach współpracy z innym państwem członkowskim
(szerzej zob. art. 155a u.p.e.a.). Dodatkowo, organ egzekucyjny może przystąpić do
czynności zabezpieczających również na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu
wydanego przez prokuratora, sąd lub finansowy organ postępowania przygotowaw-
czego w celu wykonania zabezpieczenia majątkowego (166d u.p.e.a.).
Należy też podkreś

lić, iż w drodze zabezpieczenia nie można stosować
przeciw zobowiązanemu przymusu bezpośredniego. Zabezpieczenie nie może
też prowadzić do wykonania obowiązku.
1
Por. Z. Leoński, Egzekucja…, s. 184; pogląd powoływany też w wyroku NSA z 8.09.2000 r.,
III SA 1770/99, LEX nr 47986.
i niejawnym: 20921293A3134306
Organ egzekucyjny, określając sposób zabezpieczenia, stosuje odpowiednie środki

zabezpieczające, zróżnicowane w zależności od rodzaju obowiązków podlegających
zabezpieczeniu (sposoby zabezpieczenia należności pieniężnych – por. art. 164–166b
u.p.e.a., a zabezpieczenia obowiązków o charakterze niepieniężnym – art. 167–168
u.p.e.a.). Ustawa zezwala na zastosowanie w razie potrzeby jednocześnie kilku spo-
sobów zabezpieczenia (np. zajęcie wynagrodzenia za pracę i wierzytelności z ra-
chunków bankowych oraz wkładów oszczędnościowych).
Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wy-

konania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia
mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, przede wszystkim wtedy, gdy stwier-
dzono:
1) brak płynności finansowej zobowiązanego,
2) unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez nieujawnianie zo-
bowiązań powstających z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podat-
kowych,
3) dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku.
Zasadniczo zabezpieczenia można dokonać, gdy minął już termin płatności na-
leżności pieniężnych lub termin wykonania obowiązku o charakterze niepie-
niężnym (ustalony w decyzji), a nie nastąpiło jeszcze wszczęcie postępowania
egzekucyjnego, oraz gdy nie minął jeszcze termin płatności należności pieniężnej
i termin wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, ale obowiązki te
zostały już ustalone w decyzji. Zabezpieczenie może być dokonane również przed
ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o cha-
rakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub uda-
remnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na
takie zabezpieczenie. Wprowadza się możliwość zabezpieczenia należności pie-
niężnych dotyczących przyszłych, powtarzających się świadczeń. Jednakże i w tej
sytuacji zabezpieczenia dokonuje się po ustaleniu w decyzji kwoty należności pie-
niężnej lub obowiązku 2 .
347 Warto także zwrócić uwagę na możliwość zabezpieczenia należności pie-

niężnej przez złożenie kaucji (por. art. 166 u.p.e.a.). Dla zobowiązanego
sposób zabezpieczenia wskazany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji (art. 164 § 1 u.p.e.a.) może się okazać z różnych względów niedogodny
(np. zajęcie w celu zabezpieczenia samochodu, który sam zobowiązany zamierzał
sprzedać). W tej sytuacji, jeśli dysponuje odpowiednią kwotą pieniędzy lub wie-
rzytelnościami, może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o przyjęcie
kaucji. Zabezpieczenie należności pieniężnej dokonane przez złożenie kaucji może
nastąpić wyłącznie na wniosek zobowiązanego. Należy podkreślić, iż brak stosow-
nego pouczenia co do prawa złożenia wniosku o przyjęcie na zabezpieczenie kaucji
2
Z. Leoński, Egzekucja…, s. 184; por. też E. Wengerek, Postępowanie…, s. 12.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI. Postępowanie zabezpieczające 317
może być uznany za naruszenie obowiązku udzielenia stronie pełnej informacji

w zakresie jej praw w toku postępowania3.
Celem postępowania zabezpieczającego jest ochrona „przyszłych” inte-

resów wierzyciela. Nie prowadzi ono jednak do wykonania przez zobowią-
zanego obowiązku, stwarza jedynie pewne gwarancje, że w przyszłości dojdzie do
wyegzekwowania (wykonania) tego obowiązku. Dokonanie zabezpieczenia nastę-
puje na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia
zabezpieczenia. Organ egzekucyjny, określając sposób zabezpieczenia, stosuje
odpowiednie środki zabezpieczające, zróżnicowane w zależności od rodzaju obo-
wiązków podlegających zabezpieczeniu (sposoby zabezpieczenia należności pie-
niężnych – por. art. 164–166b u.p.e.a., a zabezpieczenia obowiązków o charak-
terze niepieniężnym – art. 167–168 u.p.e.a.).
3
Wynikającego z odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym art. 9 k.p.a. – zob.
wyrok NSA z 25.06.1997 r., I SA/Lu 190/96, LEX nr 29843.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII
UDZIELANIE POMOCY OBCEMU PAŃSTWU

ORAZ KORZYSTANIE Z JEGO POMOCY PRZY
DOCHODZENIU NALEŻNOŚCI PIENIĘŻNYCH
Rozdział VII. Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy…
Pytania wstępne
1. Co to jest wzajemna pomoc państw w dochodzeniu należności pienięż-
nych?
2. Jakie są akty prawne określające reguły udzielania wzajemnej pomocy?
3. Jakie są warunki udzielania pomocy innemu państwu członkowskiemu?
4. Jakie są formy wzajemnej pomocy między państwami członkowskimi?
5. Jakie można wyprowadzić zasady wzajemnej pomocy między państwami człon-
kowskimi?
348 Współczesne państwa, przystępując do istniejących organizacji międzynaro-

dowych, dążą do zacieśnienia współpracy w wielu dziedzinach życia, prze-
ciwdziałając tym samym negatywnym skutkom nasilającego się przepływu osób
i kapitału. Intensywny rozwój przeżywa obecnie współpraca między państwami
w dziedzinie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych
i innych należności pieniężnych. Przez pojęcie współpracy między organami ad-
ministracji publicznej w sprawach podatkowych należy rozumieć świadczoną wza-
jemnie pomoc w określonych przez prawo formach dla osiągnięcia zamierzonego
celu, czy to w postaci uzyskania informacji, czy też wykonania obowiązku o cha-
rakterze publicznoprawnym1.
Podstawową płaszczyzną, na której odbywa się współpraca międzynarodowa

między państwami w sprawach egzekucyjnych i podatkowych, jest działalność
prowadzona w ramach Unii Europejskiej. Zakres przedmiotowy tej współpracy
oraz jej intensywność wzrastają w miarę poszerzania obszaru regulacji prawa
1
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII. Udzielanie pomocy obcemu państwu oraz korzystanie z jego pomocy… 319
unijnego2. Regulacja ta przybiera formę zarówno rozporządzeń, które obowiązują

bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich, jak i dyrektyw wiążących
każde państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty3.
Obecne ramy prawne międzynarodowej współpracy między państwami członkow-

skimi Unii Europejskiej w dziedzinie odzyskiwania wierzytelności podatkowych
kształtowały się przez lata. Początki współpracy między państwami datowane są
na okres dwudziestolecia międzywojennego. Podejmowane wówczas działania w ra-
mach Ligi Narodów miały na celu ustanowienie mechanizmów dotyczących uni-
kania podwójnego opodatkowania4.
Kluczowa dla kształtu obecnych regulacji jest treść dyrektywy Rady 2010/24/UE 349
w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących
podatków, ceł i innych obciążeń. Przyjęcie tego aktu prawnego stworzyło nowe,
obecnie obowiązujące, ramy współpracy dla rozwoju idei realizacji przymusowego
dochodzenia obowiązków o charakterze publicznoprawnym, niezależnie od miejsca
zamieszkania czy siedziby podmiotu zobowiązanego do ich wykonania5.
Szczegółowe zasady wykonania postanowień dyrektywy z 2010 r. określone zostały

w rozporządzeniu wykonawczym nr 1189/2011 ustalającym szczegółowe przepisy
dotyczące niektórych przepisów dyrektywy Rady 2010/24/UE w sprawie wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych ob-
ciążeń6. Do tego rozporządzenia dołączone zostały trzy załączniki. W pierwszym
z nich określono wzór jednolitego formularza służącego do powiadomienia, zawie-
rającego informacje na temat dokumentów będących przedmiotem powiadomienia
(przekazywanych adresatowi powiadomienia). Drugi załącznik zawiera wzór jedno-
litego tytułu wykonawczego umożliwiającego egzekucję we wnioskującym państwie
członkowskim. W trzecim zawarto wzór deklaracji określającej powody i okolicz-
ności wniosku o podjęcie środków zabezpieczających.
Konieczność uregulowania zagadnień udzielania pomocy obcemu państwu oraz

korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych wynika z po-
trzeby respektowania zasady stosowania własnego prawa procesowego (lex fori pro-
cessualis), będącej jedną z podstawowych zasad wszystkich procedur7.
2
Szerzej zob. Prawo podatkowe Wspólnoty Europejskiej, red. B. Brzeziński, M. Kalinowski,
Gdańsk 2005, s. 11–16; D. Mączyński, Międzynarodowa współpraca w sprawach podatkowych, War-
szawa 2009, s. 81–83.
3
Zob. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Kraków
2005, s. 95–103; R. Lipniewicz, Europejskie prawo podatkowe, Warszawa 2011, s. 45–47.
4
Szerzej zob. F. Cannas, The Historical Development of the Exchange of Information for Tax Purposes
[w:] Exchange of Information for Tax Purposes, red. O.Ch. Günther, N. Tüchler, Wien 2013, s. 18–22.
5
Dz.Urz. UE L 84, s. 1 ze zm.
6
Dz.Urz. UE L 302, s. 16 ze zm.
7
i niejawnym: 20921293A3134306
W związku z koniecznością implementacji postanowień prawa europejskiego nastą-

piło wdrożenie przedstawionych powyżej rozwiązań prawnych do rodzimego po-
rządku prawnego. Ostatnia znacząca zmiana polskiej regulacji dotyczącej wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności podatkowych miała miejsce w 2013 r.
Ustawodawca zdecydował się na uchwalenie odrębnej ustawy o wzajemnej pomocy
przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych8,
w której uregulowane zostały zasady udzielania wzajemnej pomocy przez Rzeczpo-
spolitą Polską i państwa członkowskie oraz państwa trzecie przy dochodzeniu po-
datków, należności celnych i innych należności pieniężnych oraz zasady wykorzy-
stywania informacji otrzymywanych w ramach udzielania wzajemnej pomocy także
do celów innych niż dochodzenie podatków, należności celnych i innych należności
pieniężnych. Jednocześnie uchylone zostały przepisy rozdziału 7 działu I ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące wzajemnej pomocy oraz
wszystkie pozostałe uregulowania odnoszące się do zasad jej udzielania, które zo-
stały przeniesione do ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, na-
leżności celnych i innych należności pieniężnych.
Jeżeli chodzi o zakres pomocy, to jest on określony m.in. w art. 2 u.w.p. Na wyróż-
nienie zasługują wierzytelności podatkowe i celne każdego rodzaju pobierane przez
państwo członkowskie lub w jego imieniu, w tym także przez jednostki podziału
terytorialnego lub administracyjnego, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych
jednostek lub organów albo w imieniu Unii. Sposób, w jaki został ukształtowany za-
kres należności podatkowych i celnych podlegających egzekucji, jest bardzo szeroki
zarówno odnośnie do poszczególnych rodzajów podatków, jak i podmiotów władzy
publicznej odpowiedzialnych za ich pobieranie.
Zarówno w dyrektywie 2010/24/UE, jak i w ustawie o wzajemnej pomocy przy do-

chodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych, mimo
wyróżnienia osobnych rozdziałów, w których zamieszczone zostały przepisy regu-
lujące wszystkie rodzaje wniosków o pomoc czy też ogólne zasady udzielania wza-
jemnej pomocy, jak w dziale II tytułu II wyżej wymienionej ustawy, nie został usta-
nowiony katalog zasad ogólnych, na podstawie którego wzajemna pomoc ma być
prowadzona. Wysiłki zmierzające do jego ustalenia podejmowane są przez przed-
stawicieli doktryny 9.
350 Pozostawiając na boku ogólne zasady prawa wynikające z Konstytucji RP

oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego i zasady statuowane
w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a skupiając uwagę na
istniejących ramach prawnych wzajemnej pomocy, wyliczmy zasługujące na szcze-
gólne wyróżnienie zasady:
8
Dz.U. z 2020 r. poz. 765 ze zm.
9
R. Seer, Die Vollstreckungsamtshilfe in Steuersachen nach der neu gefassten Beitreibungsrich-
tlinie 2010/24/EU, IWB 2011/4, s. 147–149; E. Cisowska-Sakrajda [w:] Doradca podatkowy w egzekucji
administracyjnej należności pieniężnych, red. J.P. Tarno, Warszawa 2011, s. 236–243.
i niejawnym: 20921293A3134306
1) zaufania,
2) udzielania pomocy na wniosek innego państwa członkowskiego,
3) równego traktowania należności krajowych i zagranicznych,
4) stosowania własnego prawa procesowego,
5) poufności,
6) elektronicznej formy komunikacji,
7) pośredniości10.
Wzajemna pomoc między państwami członkowskimi Unii Europejskiej przy 351

odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń
odbywa się w trzech formach, którymi są wymiana informacji, powiadomienia
o dokumentach oraz odzyskiwanie wierzytelności. Istniejące formy współpracy,
mimo że prowadzą do osiągnięcia jednego celu w postaci jak najlepszego zabez-
pieczenia interesu finansowego państw członkowskich oraz neutralności rynku we-
wnętrznego, w rzeczywistości podejmowane są na różnych etapach zaawansowania
prowadzonych w każdym z państw postępowań dotyczących odzyskiwania wierzy-
telności podatkowych, celnych i pozostałych wierzytelności publicznoprawnych. Do
odzyskania wierzytelności prowadzi skorzystanie jedynie z trzeciej z wyróżnionych
powyżej form. Wzajemna pomoc sprowadza się zawsze do relacji organów dwóch
odrębnych państw członkowskich Unii Europejskiej, spośród których jeden pełni
funkcję organu wnioskującego, a drugi organu współpracującego.
Pierwszą ze wskazanych form współdziałania jest udzielanie informacji. Jest to naj-

prostsza – wymagająca najmniejszego nakładu sił i środków – forma współpracy.
Organ ten może wystąpić jednocześnie do kilku państw członkowskich z wnio-
skiem o jej udzielenie. Bezpośrednim celem wniosku złożonego w tej formie jest
uzyskanie informacji istotnej dla państwa członkowskiego organu wnioskującego
przy odzyskiwaniu wierzytelności, o których mowa w art. 2 dyrektywy 2010/24/UE.
Kolejną formą współpracy przewidzianej ustawą o wzajemnej pomocy przy do-

chodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych jest tzw.
powiadomienie. W toku postępowania, którego celem jest ustalenie wysokości na-
leżności, a następnie jej wyegzekwowanie, częstokroć konieczne jest doręczenie sto-
sownego dokumentu podmiotowi, w stosunku do którego postępowanie jest pro-
wadzone11. W sytuacji, w której konieczność doręczenia tego rodzaju dokumentu
związana jest z prowadzeniem postępowania dotyczącego należności objętej prze-
W. Piątek [w:] J. Olszanowski, W. Piątek, Współpraca…, s. 42 i n.

10
Konieczność szybkiego i skutecznego doręczenia oficjalnej korespondencji adresatowi przeby-

11
wającemu poza granicami państwa nadawcy akcentowana jest nie tylko w kontekście administracyj-
nego postępowania egzekucyjnego, lecz także innych dziedzin prawa. Obecnie coraz silniej wskazuje
się na potrzebę umożliwienia organowi prowadzącemu dane postępowanie bezpośredniego doręczenia
korespondencji na terytorium innego państwa unijnego bez zaangażowania właściwego doręczyciela
z tego państwa – zob. F. Wettner, Die Amtshilfe im Europäischen Verwaltungsrecht, Tübingen 2005,
s. 129–130.
i niejawnym: 20921293A3134306
pisami ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności cel-

nych i innych należności pieniężnych, możliwe jest wdrożenie procedury doręczenia
danego dokumentu za pomocą mechanizmów ustanowionych w ramach realizacji
współpracy objętej przedmiotem prowadzonych rozważań.
Najdonioślejsze znaczenie dla problematyki współpracy międzynarodowej

państw członkowskich ma pomoc polegająca na odzyskiwaniu należności pie-
niężnych. Tego rodzaju czynności mogą bowiem spowodować faktyczną realizację
obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym.
Zarówno w przepisach prawa europejskiego, jak i w ustawodawstwie krajowym

ustanowiono pewne ogólne, równe dla wszystkich państw członkowskich warunki
progowe, których niespełnienie zwalnia państwo członkowskie od obowiązku udzie-
lenia pomocy innemu państwu. Są nimi:
1) upływ 5-letniego terminu płatności wierzytelności, liczonego od terminu ich
płatności we wnioskującym państwie członkowskim do daty wniesienia pier-
wotnego wniosku o udzielenie pomocy,
2) niska wysokość całkowitej kwoty wierzytelności (mniej niż 1500 euro), w od-
niesieniu do których występuje się z wnioskiem o pomoc.
352 Aby możliwe było wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pomocy poprzez

złożenie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych, konieczne jest
spełnienie wielu warunków formalnych. Tak jak w przypadku pozostałych form
współpracy, polski organ egzekucyjny ma obowiązek ustalić, że zachodzą prze-
słanki wskazane w art. 33 ust. 1 u.w.p. Jego zastosowanie może zostać wyłączone
– stosownie do art. 33 ust. 6 u.w.p. – jedynie z uwagi na ważny interes publiczny.
Tego rodzaju przesłanka będzie badana każdorazowo przez polski organ wniosku-
jący o udzielenie pomocy. Dopowiedzieć w tym miejscu trzeba, że w interesie pu-
blicznym może być prowadzenie postępowania w zakresie należności zagrożonej
przedawnieniem. Pośrednio na tego rodzaju interpretację przywołanych norm
prawnych wskazują również zapisy pkt 10 preambuły dyrektywy 2010/24/UE,
która w sposób wyraźny zakłada, że państwa członkowskie powinny mieć możli-
wość zwracania się o wzajemną pomoc, nawet jeśli krajowe środki odzyskiwania
wierzytelności nie zostały jeszcze w pełni wyczerpane, m.in. wtedy, gdy zastoso-
wanie takich procedur we wnioskującym państwie członkowskim spowodowałoby
nieproporcjonalne trudności.
Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.w.p. podstawowym warunkiem wystąpienia z wnio-

skiem o odzyskanie należności pieniężnych jest brak prowadzenia postępowania
w sprawie istnienia lub wysokości należności pieniężnych lub w sprawie wszczęcia
i prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Wraz z rozwojem ram prawnych współpracy między państwami członkow-

skimi Unii Europejskiej następowały również zmiany strukturalne pod-
i niejawnym: 20921293A3134306
miotów odpowiedzialnych za jej podejmowanie. Ostatnim tego wyrazem są po-

stanowienia dyrektywy 2010/24/UE, na mocy której utworzone zostały specjalne
organy powołane wyłącznie do realizacji wyznaczonych w niej celów. Są nimi
centralne biura łącznikowe, biura łącznikowe oraz wydziały łącznikowe odpowie-
dzialne za bezpośredni kontakt między sobą w drodze elektronicznej przy użyciu
sieci teleinformatycznej.
Centralne biuro łącznikowe odpowiedzialne jest nie tylko za kontakty z państwami

członkowskimi w zakresie wzajemnej pomocy, lecz także z państwami trzecimi. Na-
stępnie polski ustawodawca wskazał katalog obowiązków spoczywających na cen-
tralnym biurze łącznikowym, do których należy: weryfikowanie i przekazywanie
państwom członkowskim lub państwom trzecim wniosków o udzielenie pomocy,
weryfikowanie i przekazywanie naczelnikom urzędów skarbowych i organom eg-
zekucyjnym wniosków państw członkowskich lub państw trzecich o udzielenie
pomocy, udzielanie informacji na wniosek państw członkowskich lub państw trze-
cich, przekazywanie pozostałych dokumentów, informacji i wniosków, związanych
z realizacją wzajemnej pomocy, tłumaczenie przekazywanych informacji, wniosków
i dokumentów, sporządzanie zarządzeń zabezpieczenia oraz zagranicznych tytułów
wykonawczych. Centralne biuro łącznikowe wyznaczane jest przez właściwy organ
każdego z państw członkowskich, które obowiązane są poinformować o tym Ko-
misję, która udostępnia uzyskane dane pozostałym państwom członkowskim. Pol-
skim organem odpowiedzialnym za wyznaczenie tego biura jest Minister Finansów,
który w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 15.02.2017 r.
w sprawie wyznaczenia centralnego biura łącznikowego12 wyznaczył do realizacji
centralnego biura łącznikowego Izbę Skarbową w Poznaniu (obecnie Izbę Admini-
stracji Skarbowej w Poznaniu).
Z analizy art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy 2010/24/UE wynika, że swoim zakresem

przedmiotowym wzajemna pomoc między państwami unijnymi obejmuje po-
szczególne kategorie należności pieniężnych, w tym przede wszystkim podat-
kowych i celnych. Artykuł 2 in principio u.w.p. stanowi wyraźnie, że ustawa ta
znajduje zastosowanie do wymienionych w tym przepisie należności pienięż-
nych. A contrario nie obejmuje ona należności o charakterze niepieniężnym.
Mówiąc inaczej, współpraca międzynarodowa między państwami unijnymi
w omawianym obszarze nastawiona jest tylko na ochronę interesów finansowych
poszczególnych państw. Z tego powodu do realizacji wniosku o odzyskanie na-
leżności pieniężnych przez polskie organy władzy publicznej nie będą w ogóle
znajdowały zastosowania przepisy działu III ustawy o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji.
Wzajemna pomoc w dochodzeniu należności pieniężnych polega na dzia- 353

łaniu w określonych przez prawo formach w celu osiągnięcia zamierzo-
12
Dz.U. poz. 300.
i niejawnym: 20921293A3134306
nego celu czy to w postaci uzyskania informacji, czy też wykonania obowiązku
o charakterze publicznoprawnym. Wzajemna pomoc między państwami człon-
kowskimi Unii Europejskiej przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących
podatków, ceł i innych obciążeń odbywa się w trzech formach, którymi są wy-
miana informacji, powiadomienia o dokumentach oraz odzyskiwanie wierzy-
telności.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII
ŚRODKI PRAWNE W ADMINISTRACYJNYM

POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM
Rozdział VIII. Środki prawne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
Pytania wstępne
1. Co to jest środek prawny?
2. Kiedy możliwe jest złożenie zażalenia w administracyjnym postępowaniu egze-
kucyjnym?
3. Na jakich zasadach rozpoznawane jest zażalenie złożone w toku administracyj-
nego postępowania egzekucyjnego?
4. Co to jest zarzut? Kiedy i komu przysługuje?
5. Jaka jest procedura rozpoznania zarzutu?
6. Kto i w jaki sposób może złożyć wniosek o wyłączenie spod egzekucji?
7. Komu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne i kto ją rozpoznaje?
8. Kiedy możliwe jest złożenie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego?
9. Jaki jest charakter skargi na bezczynność wierzyciela?
10. Jakiego rodzaju środki ochrony sądowej przysługują w administracyjnym po-
stępowaniu egzekucyjnym?
1. Uwagi ogólne
Przez pojęcie środka prawnego rozumieć będziemy przewidzianą przez prze- 354
pisy prawa możliwość podjęcia przez określony podmiot czynności prawnej,
która w następstwie prowadzi do kontroli czynności prawnych i faktycznych po-
dejmowanych przez organy prowadzące postępowanie. Skutki wniesienia środka
prawnego, organy właś ciwe do jego rozpatrzenia i sposób jego rozstrzygnięcia
szczegółowo regulują przepisy prawa w zależności od typu wniesionego środka (np.
zażalenie, zarzut)1. Podkreśla się, iż środki prawne służące w administracyjnym
1
R. Hauser [w:] Z. Leoński (red.), Zarys prawa…, s. 196; przegląd różnych definicji środka praw-
nego daje np. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław
1980, s. 23 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
postępowaniu egzekucyjnym służą jedynie „ochronie jego uczestników w zakresie

prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, nie zaś zaskarżaniu spraw już
ostatecznie lub prawomocnie rozstrzygniętych”2.
Środki prawne, które mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym, można

podzielić na środki unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz
na środki uregulowane bezpośrednio w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji.
Najpierw wspomnimy o środkach, które stosuje się na podstawie przepisów

Kodeksu postępowania administracyjnego. Zwykłym środkiem zaskarżenia
jest zażalenie (gdy kodeks przewiduje ten środek w sposób wyraźny), natomiast
nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia są: wniosek o wznowienie postępowania,
wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia lub jego uchylenie albo zmianę3.
2. Zażalenie
355 Wydaje się, iż największe znaczenie wśród tych środków prawnych ma za-
żalenie. Zażalenie przysługuje na postanowienia wydawane w postępowaniu
egzekucyjnym, w przypadku gdy przewiduje to wyraźnie ustawa o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji. Rozstrzygnięcie i zajmowanie przez organ egzeku-
cyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzeku-
cyjnego następuje w formie postanowienia. Zasadą, podobnie jak we właściwym
postępowaniu administracyjnym, jest przesądzenie, że zażalenie służy wyłącznie
wówczas, jeśli przepis (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub
Kodeks postępowania administracyjnego) tak stanowi. Zażalenie w postępowaniu
egzekucyjnym wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który
wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogło-
szenia postanowienia. W przypadku zażaleń na postanowienia:
• o których mowa w art. 34 § 2 u.p.e.a., wydanych przez wierzycieli, dla których
organem wyższego stopnia jest minister, lub postanowień wydanych w pierwszej
instancji przez organy sprawujące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 albo
Szefa Krajowej Administracji Skarbowej,
• do zażaleń na postanowienia wydane w pierwszej instancji przez organy sprawu-
jące nadzór w rozumieniu przepisów art. 23 albo Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej
stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia
wynosi 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia (art. 17 § 1a i 1b
u.p.e.a.). Oznacza to, że podmiot uprawniony do wniesienia zażalenia może zwrócić
2
T. Jędrzejewski [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 235–236.
3
Zob. J. Borkowski, Recenzja książki R. Hausera – Ochrona obywatela w postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji, Poznań 1988, RPEiS 1989/3, s. 330; zob. też R. Hauser, A. Skoczylas, Glosa do
wyroku NSA z 14.03.2001 r., I SA 439/00.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII. Środki prawne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym 327
się do organu, który wydał postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie

sprawy4.
Dodatkowo przesądzono, że w sytuacji, w której skarga, wniosek lub inne podanie,

które jest ograniczone terminem, a składane jest w toku postępowania egzekucyj-
nego, zostają złożone z uchybieniem terminowi, organ egzekucyjny wydaje wów-
czas postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia tego rodzaju
podania. Postanowienie takie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 17 § 1c u.p.e.a.).
W postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje

postępowania, jednak organ egzekucyjny lub organ odwoławczy mogą w uzasad-
nionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia
zażalenia (art. 17 u.p.e.a.).
W zakresie sposobu rozpoznania zażaleń konieczne będzie odniesienie do unor-

mowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to za sprawą
art. 18 u.p.e.a., który stanowi, że „jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie sta-
nowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”. Przy czym stosowa -
nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego „odpowiednio”
oznacza, że należy je stosować tylko wtedy, gdy ustawa o postępowaniu egze-
kucyjnym w administracji nie reguluje jakiejś kwestii bądź reguluje ją niedo-
statecznie. Innymi słowy, przepisy kodeksu mogą być stosowane tylko w takim
zakresie i w taki sposób, aby uzupełniać, a nie modyfikować ustawy o postępo-
waniu egzekucyjnym w administracji 5.
3. Zarzut
Spośród środków ochrony w postępowaniu egzekucyjnym szczególne zna- 356
czenie ma także zarzut, gdyż użycie tego właśnie środka w niektórych sy-
tuacjach będzie prowadziło do konieczności umorzenia egzekucji. Żaden z innych
środków ochrony w tym postępowaniu nie wywiera bezpośrednio podobnych
skutków. Pozostałe środki ochrony służą przede wszystkim zagwarantowaniu praw
określonych podmiotów w toku postępowania. W szczególności uruchomienie tych
środków umożliwia w toku postępowania zbadanie, czy postępowanie prowadzone
jest zgodnie z prawem, czy nie zostały naruszone prawa i prawnie chronione inte-
resy podmiotów postępowania6.
4
P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 142.
5
6
R. Hauser, Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Z problematyki prawa ad-
ministracyjnego i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Pro-
fesora Zbigniewa Leońskiego, red. Z. Janku, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, K. Ziemski,
Poznań 1999, s. 125.
i niejawnym: 20921293A3134306
Zarzut pełni rolę zbliżoną do odwołania w postępowaniu orzekającym oraz w po-

stępowaniu podatkowym. Ten środek zaskarżenia służy zasadniczo wyłącznie zobo-
wiązanemu, choć zabezpiecza interesy wierzyciela. W wyjątkowych sytuacjach może
dojść do przypadku, w którym zarzut wniesie małżonek zobowiązanego (w zakresie
określonym art. 27g § 1 u.p.e.a.) lub zarządca przedsiębiorstwa (w sytuacji okreś
lonej art. 28d § 2 u.p.e.a.)7. Od odwołania zarzut różni również to, że odwołanie
złożyć można z każdego powodu, w przypadku gdy strona jest niezadowolona z de-
cyzji, podczas gdy zarzut – tylko z przyczyn wymienionych w art. 33 u.p.e.a.8 Rola
zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego
ze sposobów weryfikacji czynności wierzycieli i organów egzekucyjnych mających
służyć ochronie adresata czynności. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji
czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie
terminu do jego wniesienia9.
Pierwotnie zarzut był środkiem prawnym, który przysługiwał wyłącznie we wstępnej

fazie postępowania. Obecnie regulacja jest bardziej rozbudowana, zaś zarzut można
wnieść zasadniczo w całym toku postępowania, a nawet po jego zakończeniu.
Podstawowym terminem do wniesienia zarzutu będzie termin 30 dni od dnia wy-

egzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych
(art. 33 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). W sytuacji egzekucji obowiązków o charakterze niepie-
niężnym wniesienie zarzutu będzie możliwe do dnia wykonania w całości obo-
wiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej,
odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów eg-
zekucyjnych (art. 33 § 5 pkt 2 u.p.e.a.). Natomiast w sytuacji, w której doszłoby do
umorzenia postępowania w całości, w całości albo w części zarzut można wnieść
w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu
postępowania (art. 33 § 5 pkt 3 u.p.e.a.). W przypadku uchybienia terminowi do
wniesienia zarzutu organ egzekucyjny będzie uprawniony do wydania postano-
wienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zarzutu, które będzie za-
skarżalne zażaleniem (art. 17 § 1c u.p.e.a.).
Wniesienie zarzutu nie skutkuje zasadniczo zawieszeniem postępowania (art. 35 § 1

u.p.e.a.). Zobowiązany, chcąc jednak doprowadzić do sytuacji, w której dojdzie do
zawieszenia postępowania, powinien wnieść zarzut nie później niż w terminie 7 dni
od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Wówczas dojdzie do zawieszenia
postępowania egzekucyjnego w całości albo w części z dniem doręczenia tego za-
rzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu
ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Konieczne jest jednak wydanie
postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 in fine).
7
8
A. Skoczylas, W. Piątek [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administra-
cyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020 s. 643–644.
9
i niejawnym: 20921293A3134306
W takiej sytuacji wierzyciel jest uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie postę-

powania egzekucyjnego, o ile jest to uzasadnione. Rozstrzygnięcie w tym zakresie
jest jednak pozostawione organowi egzekucyjnemu.
Zarzut może być oparty tylko na enumeratywnie wymienionych w ustawie 357

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawach. Artykuł 33
u.p.e.a. wymienia następujące podstawy zarzutu:
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a.,
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1 u.p.e.a.,
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) błąd co do zobowiązanego;
4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wyma-
gane;
5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona powyżej, która skutkuje brakiem
wymagalności obowiązku.
Oparcie zarzutu na przesłance, o której mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., po-

winno nastąpić w sytuacji, w której zobowiązany twierdzi, że obowiązek nie
istnieje. W sytuacji wygaśnięcia obowiązku zasadne będzie oparcie i rozpatrzenie
zarzutu o art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. Ten ostatni przepis odnosić się będzie do przy-
padków takich jak np. wpłata, zaliczenie nadpłaty lub zaliczenie zwrotu podatku czy
przedawnienia obowiązku10. Z brakiem wymagalności obowiązku będziemy mieć
do czynienia w sytuacji, w której obowiązek wprawdzie istnieje i jego egzekucja bę-
dzie dopuszczalna, ale w momencie prowadzenia postępowania jego egzekucja jest
niedopuszczalna (z przyczyn wskazanych w art. 33 § 2 pkt 6 lit. a–c u.p.e.a.).
Oparcie zarzutu na innych podstawach niż wskazane w art. 33 u.p.e.a. skutkować

powinno pozostawieniem zarzutu bez rozpoznania. W przypadku rozpoznania za-
rzutu wierzyciel nie ogranicza się wyłącznie do zbadania zgodności podanej przez
zobowiązanego podstawy zarzutu z podstawami ustawowymi. Podkreślić trzeba, że
jeśli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutem, a z jego treści wynikać będzie, że
podstawa środka prawnego odpowiada art. 33 u.p.e.a., wówczas pismo to powinno
być rozpatrzone z punktu widzenia zarzutu. Pamiętać trzeba, że zgodnie z art. 33
§ 4 u.p.e.a. pismo stanowiące zarzut powinno określać istotę i zakres żądania oraz
dowody uzasadniające to żądanie. Należy jednak pamiętać, że w dalszym ciągu ak-
tualny pozostanie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że „zobowiązany nie ma obo-
10
i niejawnym: 20921293A3134306
wiązku powoływania podstawy prawnej zarzutu (zgodnie z zasadą »da mihi factum,
dabo tibi ius«), jednakże kiedy to czyni, to wskazując podstawę prawną swego dzia-
łania i powołując fakty, które w jego ocenie potwierdzają jej zaistnienie, zakreśla
granice swojego żądania, poza które organ nie ma prawa wyjść”11.
W sytuacji, w której zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym po-
stępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym albo gdy zobowiązany
kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej
wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskar-
żenia, powinno dojść do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności
zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 2 pkt 3 lit. b u.p.e.a.). Wnie-
sienie zarzutu nie jest bowiem ponownym rozpoznaniem sprawy w zakresie zasad-
ności nałożenia obowiązku, a ma na celu weryfikację prawidłowości wszczęcia i pro-
wadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Dopóki więc w obiegu
prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca podstawę wystawienia tytułu
wykonawczego, podlega ona egzekucji, ani wierzyciel, ani organ egzekucyjny nie jest
uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania
prawidłowości nałożenia obowiązków. Wierzyciel nie rozpatruje sprawy od strony
merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją. Ewentualna wadliwość
decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w odrębnym postępowaniu, nie
zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postę-
powania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku wierzyciel orzekałby o meritum
sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji
administracyjnej nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał
decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami
administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy12.
Środek ten wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Za-

rzut jako pismo procesowe powinien spełniać wymogi formalne określone przez
art. 63 k.p.a. stosowany odpowiednio na mocy art. 18 u.p.e.a. Konieczne jest więc
wskazanie osoby, od której pismo pochodzi, jej adresu oraz treści żądania. Ponadto
niezbędne jest określenie podstawy zarzutu.
358 Rozpatrzenie zarzutu przez wierzyciela następuje w formie postanowienia,

w którym wierzyciel:
1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:
a) w całości,
b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej
w przypadkach, o których była mowa powyżej.
11
Wyrok NSA z 26.08.2011 r., II FSK 461/10, CBOSA.
12
i niejawnym: 20921293A3134306
Jeżeli chodzi o możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu,

to zgodnie z treścią art. 34 § 3 u.p.e.a. na postanowienie wydane przez wierzyciela
służyć będzie zażalenie.
Rozstrzygnięcie wierzyciela w zakresie wniesionego zarzutu wpływa bezpośrednio

na dalszy tok postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, w której zarzut zostałby
uznany za uzasadniony, zazwyczaj skutkować będzie to niemożnością kontynu-
owania egzekucji w całości lub w części. W zależności od tego, czy przeszkoda ma
charakter trwały czy przemijający, zaistnieje wówczas podstawa do wydania przez
organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu lub umorzeniu postępowania
(w całości lub w części). Zasadą jest, że w przypadku uznania zarzutu opartego na
przesłankach z art. 33 § 2 pkt 1–5 lub art. 33 § 2 pkt 6 (o ile przyczyna braku wyma-
galności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji
administracyjnej) organ egzekucyjny umorzy postępowanie egzekucyjne w całości
albo w części. Jedynie w przypadku oparcia zarzutu dojdzie do uznania zarzutu
w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli
przyczyna braku wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystą-
piła po wszczęciu egzekucji administracyjnej – organ egzekucyjny zawiesi postępo-
wanie egzekucyjne w całości albo w części.
Z kolei negatywne dla zobowiązanego rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutu będzie

umożliwiało kontynuowanie egzekucji. Jeśli wierzyciel postanowi ostatecznie o od-
daleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedo-
puszczalności, organ egzekucyjny będzie kontynuować postępowanie egzekucyjne
albo podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne (art. 34 § 4 pkt 1 u.p.e.a.).
Dopowiedzieć trzeba, że to wierzyciel jest odpowiedzialny za prowadzenie egzekucji

w sposób zgodny z prawem. W związku z tym, w sytuacji, w której wierzyciel po
wszczęciu postępowania egzekucyjnego powziąłby informacje o wystąpieniu prze-
słanek skutkujących koniecznością zaprzestania kontynuowania postępowania eg-
zekucyjnego, zobowiązany jest do podjęcia stosownych kroków prawnych. Zgodnie
z treścią art. 34a u.p.e.a. wierzyciel powinien wystąpić z urzędu do organu egze-
kucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości lub w części, jeśli
stwierdzi istnienie przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 1–5 lub przyczyny okreś
lonej w art. 33 § 2 pkt 6, o ile przyczyna braku wymagalności obowiązku ma cha-
rakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.
4. Wniosek o wyłączenie spod egzekucji

Wniosek o wyłączenie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego spod 359
egzekucji przysługuje osobie trzeciej (osobie niebędącej zobowiązanym) rosz-
czącej sobie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego, z którego prowadzi się
egzekucję (por. art. 38 u.p.e.a.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Podkreśla się, że w przypadku prowadzenia egzekucji do majątku wspólnego

małżonków lub majątku odrębnego współmałżonka, współmałżonek, który nie
został wymieniony w tytule wykonawczym, może w trybie art. 38 u.p.e.a. do-
magać się od organu egzekucyjnego wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego
spod egzekucji13.
Wniosek tego rodzaju składany jest do organu egzekucyjnego w terminie 14 dni

od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej skierowanej do tej rzeczy
lub tego prawa. Jednocześnie konieczne jest przedstawienie lub powołanie dowodów
na poparcie swego żądania, a osoba trzecia, żądająca wyłączenia, powinna przed-
stawić lub powołać dowody na poparcie swojego wniosku. Zaznaczenia wymaga, że
zgodnie z treścią art. 38 § 1a u.p.e.a. do żądania wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub
prawa majątkowego, złożonego po upływie terminu, o którym mowa w § 1, przepisu
art. 17 § 1c nie stosuje się. Oznacza to, że w sytuacji uchybienia terminowi do zło-
żenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji organ egzekucyjny odmówi wyłączenia
rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji z powodu uchybienia terminowi. Nie
ma natomiast podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie ter-
minowi do wniesienia odwołania w oparciu o treść art. 17 § 1c u.p.e.a.
W wyniku złożenia żądania wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątko-
wego organ ma obowiązek zaniechać dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku
do rzeczy lub prawa majątkowego, których wyłączenia żądano. Należy jednak za-
znaczyć, że dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
Wydanie postanowienia w sprawie wyłączenia powinno nastąpić w terminie 14 dni

od dnia złożenia żądania. Termin ten może być przedłużony o dalsze 14 dni, gdy
zbadanie dowodów w tym terminie nie było możliwe.
Wniosek rozpatruje organ egzekucyjny, który w formie postanowienia orzeka

w sprawie wyłączenia (wydając postanowienie o wyłączeniu albo postanowienie
o odmowie wyłączenia). Na postanowienie o odmowie wyłączenia rzeczy lub prawa
majątkowego spod egzekucji przysługuje wnioskodawcy zażalenie rozpatrywane
przez organ wyższego stopnia.
360 Na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub

prawa majątkowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Natomiast osoba trzecia, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało
uwzględnione, może dochodzić wyłączenia rzeczy zajętych spod egzekucji admi-
nistracyjnej (w sytuacji gdy organy egzekucyjne żądania wyłączenia nie uwzględ-
niły) wyłącznie przed sądem powszechnym w trybie określonym w Kodeksie po-
stępowania cywilnego14.
13
Wyrok WSA w Szczecinie z 10.07.2013 r., I SA/Sz 77/13, LEX nr 1397714.
14
Postanowienie NSA z 29.07.1997 r., I SA/Po 67/96, LEX nr 29949.
i niejawnym: 20921293A3134306
Z przewidzianego w art. 38 § 1 u.p.e.a. środka ochrony osób trzecich nie może ko-
rzystać małżonek zobowiązanego, w sytuacji gdy egzekucja nie zostaje skierowana
do jego majątku osobistego. Oznacza to, że w sytuacji gdy egzekucja została skiero-
wana do majątku osobistego małżonka zobowiązanego, może on skorzystać z przy-
wołanego uprawnienia15.
5. Skarga na czynności egzekucyjne

Skarga na czynności egzekucyjne może być – stosownie do art. 54 § 1 u.p.e.a. 361
– wnoszona przez zobowiązanego. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 2 u.p.e.a. czyn-
nościami egzekucyjnymi są wszelkie działania organu egzekucyjnego zmierzające
do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skargę można wnosić
na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego dokonane z naruszeniem ustawy,
w szczególności na czynności faktyczne. Dodatkowo możliwe jest złożenie skargi na
czynności egzekucyjne z uwagi na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyj-
nego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynności eg-
zekucyjne jest swoistym, odformalizowanym środkiem zaskarżenia przewidzianym
w przepisach art. 54 u.p.e.a. i sposobem kwestionowania prawidłowości przebiegu
czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organ egzekucyjny. Jest środkiem
prawnym kontroli czynności egzekucyjnych, charakterem przypominającym skargę
na czynności komornika w sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Ma natomiast
odmienny charakter niż skarga uregulowana w przepisach art. 227 k.p.a.16
W ramach skargi na czynności egzekucyjne zasadniczo można jedynie podnosić

zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu eg-
zekucyjnego przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania
tych czynności egzekucyjnych. W postępowaniu tym nie orzeka się natomiast o za-
sadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego ani nie ocenia się prawidłowości
jego prowadzenia17. W ustawie w sposób lakoniczny określono podstawy prawne
uzasadniające wniesienie skargi. Do jej wniesienia wystarczy zatem, że zobowiązany
twierdzi, iż doszło do dokonania czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy.
Dodatkowo możliwe jest złożenie skargi na czynności egzekucyjne, o ile zobowią-
zany zarzuca organowi egzekucyjnemu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egze-
kucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.
Zasadą jest dopuszczalność wniesienia tylko jednego środka prawnego, a nie dwóch
środków konkurencyjnych wobec siebie. Ponadto skarga na czynności egzeku-
cyjne ma charakter środka komplementarnego wobec innych środków prawnych.
Zatem przysługiwanie konkretnemu uczestnikowi czynności egzekucyjnej prawa
15
16
17
i niejawnym: 20921293A3134306
do wniesienia zarówno zażalenia, jak i innego środka zaskarżenia tej czynności

wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na czynności egzekucyjne18. Skarga na
czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., nie może stanowić konku-
rencyjnego środka zaskarżenia. Skarga wskazana w art. 54 § 1 u.p.e.a. nie jest środ-
kiem prawnym, który może być kierowany przeciwko czynnościom procesowym,
zatem nie może być odnoszona do tych działań procesowych organu, które strona
może kwestionować właściwymi środkami, choćby poprzez zarzut, o jakim stanowi
art. 33 u.p.e.a.
Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w art. 54 § 1 u.p.e.a., wnosi

się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu
stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej.
Zgodnie z treścią art. 54 § 7 u.p.e.a. wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie

wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny może jednak,
w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach dalszą reali-
zację środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi
na czynności egzekucyjne stanie się ostateczne. Skarga na czynności egzekucyjne
jest środkiem względnie suspensywnym. Na postanowienie wydane na podstawie
art. 54 § 6 u.p.e.a. w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie
służy zażalenie.
362 W obecnie obowiązującym stanie prawnym skargę na czynności egzekucyjne

wnosi się do organu egzekucyjnego i ten organ ją rozpoznaje. Jednocześnie
przesądzono, że w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ
egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone
wady czynności. Zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie skargi.
Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia
do organu odwoławczego nad organem egzekucyjnym, lecz za jego pośrednictwem.
Zażalenie powinno odpowiadać wymaganiom stawianym podaniom co do formy
i treści (art. 63 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie orzeka w formie po-
stanowienia. Na ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na czynności egze-
kucyjne organu egzekucyjnego przysługuje bowiem skarga do wojewódzkiego sądu
administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
6. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego

363 Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zarówno
zobowiązanemu, jak i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został
18
i niejawnym: 20921293A3134306
naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu

w wykonaniu obowiązku. Przewidziana w art. 54a u.p.e.a. skarga na przewlekłość
postępowania egzekucyjnego dotyczy sytuacji, w których toczy się postępowanie
egzekucyjne, a nie przypadków, gdy postępowanie egzekucyjne w ogóle nie zostało
wszczęte19.
Z obowiązujących przepisów nie wynika, jaki jest termin do złożenia skargi na

przewlekłość postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że skargę na prze-
wlekłość postępowania egzekucyjnego zobowiązany, wierzyciel niebędący jednocze-
śnie organem egzekucyjnym, a także podmiot, którego interes prawny lub faktyczny
został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organ zainteresowany
w wykonaniu obowiązku mogą składać w toku toczącego się postępowania aż do
czasu jego zakończenia.
Skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się do organu egzeku-

cyjnego. W sprawie wskazanych skarg rozstrzyga w drodze postanowienia organ eg-
zekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie, a następnie
skarga do sądu administracyjnego.
7. Skarga na bezczynność wierzyciela

Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierza- 364
jących do zastosowania środków egzekucyjnych przysługuje podmiotowi,
którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania
obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. W egzeku-
cyjnym postępowaniu administracyjnym istnieje, jak wskazano wyżej, wynikający
z art. 6 u.p.e.a. prawny obowiązek prowadzenia egzekucji, z czego wynika obo-
wiązek wierzyciela polegający na podjęciu działań w celu wszczęcia i prowadzenia
postępowania egzekucyjnego (działania te nie zależą od jego uznania).
W ostatnich latach z racji stopniowego wprowadzania wyłomów od bezwzględnego

obowiązku podejmowania przez wierzyciela czynności inicjujących postępowania
egzekucyjnego, z uwzględnieniem czynników determinujących potencjalną skutecz-
ność egzekucji, wskazuje się, że po stronie wierzyciela istnieje obowiązek odpowie-
dzialnego wszczynania postępowania egzekucyjnego20. Zasadniczo jednak wierzy-
ciel nie może się więc kierować własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale
ciąży na nim taki obowiązek. Jako czynności zmierzające do zastosowania środków
egzekucyjnych w literaturze wskazuje się takie działania jak przesłanie zobowią-
zanemu upomnienia (art. 15 u.p.e.a.), wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie
wniosku o wszczęcie egzekucji (art. 26 § 1 u.p.e.a.), wskazanie środka egzekucyjnego
19
Wyrok SN z 29.11.2011 r., I CSK 99/11, LEX nr 1125077.
20
R. Hauser, W. Piątek [w:] Ustawa…, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 67–68.
i niejawnym: 20921293A3134306
(art. 28 u.p.e.a.), zwrócenie się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia

majątku (art. 71 u.p.e.a.), złożenie wniosku o zabezpieczenie (art. 154 u.p.e.a.).
Podmiot będący wierzycielem przystępuje do podjęcia czynności mających na

celu przymusowe wykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanym w każdym
przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od
jego wykonania 21. Stan uzasadniający podjęcie czynności oznacza świadome, za-
mierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej.
Sam fakt niewykonania obowiązku nie jest zatem równoznaczny z uchylaniem się
od jego wykonania. Zanim podjęte zostaną przez wierzyciela kroki zmierzające
do zastosowania środków egzekucyjnych, powinien on ustalić, że zaistniał stan
faktyczny „uchylania się od wykonania obowiązków”. Nadto wierzyciel (będący
w niektórych sytuacjach zarazem organem egzekucyjnym) będzie pozostawał
w stanie bezczynności także wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu egzeku-
cyjnym nie będzie podejmował stosownych działań celem zastosowania środka
egzekucyjnego22.
Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postano-

wienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.).
Oprócz wymienionych środków prawnych na podstawie unormowań ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyróżnia się także środki prawne
stosowane w związku z prowadzeniem egzekucji przy zastosowaniu określonego
rodzaju środka egzekucyjnego. Tego typu środkami prawnymi są np.: zarzut
w sprawie oszacowania wartości majątkowych praw autorskich, praw pokrewnych
oraz praw własności przemysłowej (art. 96h § 3 u.p.e.a.); skarga na oszacowanie
wartości zajętych ruchomości; skarga na naruszenie przepisów o przeprowa-
dzeniu licytacji ruchomości (art. 107 § 2a u.p.e.a.); zarzuty do opisu i oszaco-
wania wartości nieruchomości (art. 110u § 1 u.p.e.a.); skarga na czynności organu
egzekucyjnego dotyczące licytacji nieruchomości (art. 110z §1 u.p.e.a.); skarga na
czynności poborcy skarbowego w toku licytacji nieruchomości (art. 111l u.p.e.a.)23.
Wskazane środki prawne są odrębne od środków prawnych takich jak zarzut czy
zażalenie.
365 Przepis art. 110u § 1 u.p.e.a. dopuszcza możliwość wniesienia zarzutów na

postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie opisu i oszacowania wartości
nieruchomości. Zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości uregulo-
wane w komentowanym artykule są samodzielnymi środkami prawnymi, których
nie należy identyfikować z zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administra-
cyjnej, o jakim mowa w art. 33–35 u.p.e.a.
21
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.11.2010 r., I SA/Bd 880/10, LEX nr 747167.
22
23
T. Jędrzejewski [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 263.
i niejawnym: 20921293A3134306
8. Sprzeciw małżonka zobowiązanego

Problematyka egzekucji z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka wy- 366
woływała do tej pory istotne kontrowersje tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie24.
W związku z tym do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wpro-
wadzono instytucję sprzeciwu, przysługującą małżonkowi zobowiązanego, uregu-
lowaną w art. 27f–27h u.p.e.a. Pamiętać trzeba, że unormowania dotyczące sytuacji
procesowej małżonka zobowiązanego i jego uprawnień mogą być stosowane wy-
łącznie w sytuacji, w której nie ma podstaw do uznania, że małżonkowie mogą być
określeni jako współzobowiązani, tj. gdy istnieją materialnoprawne podstawy do
tego, by wystawić tytuł wykonawczy w stosunku do obu małżonków, a tym samym
obu z nich traktować jako zobowiązanych. Biernym podmiotem administracyjnego
postępowania egzekucyjnego może być tylko zobowiązany. Skoro tak, to nie ulega
wątpliwości, że inne osoby (w tym małżonek zobowiązanego) powinny mieć zagwa-
rantowaną możliwość obrony swoich praw, w tym w szczególności konstytucyjnie
gwarantowanego prawa własności rzeczy lub innych praw majątkowych. Nadto
ustawa ta w administracji ma charakter procesowy, albowiem reguluje przebieg
administracyjnego postępowania egzekucyjnego i nie powinna zmieniać material-
noprawnych zasad odpowiedzialności za zobowiązanie podlegające przymusowemu
wykonaniu w trybie przepisów jej przepisów.
Sprzeciw małżonka jest środkiem niedewolutywnym, chociaż jest wnoszony do wie-

rzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Sprzeciwu nie można też uznać
za środek suspensywny. Należy jednak zwrócić uwagę, że do czasu zawiadomienia
skierowanego organu egzekucyjnego o sposobie i dacie ostatecznego rozpatrzenia
tego sprzeciwu zajęta rzecz wchodząca w skład majątku wspólnego nie może być
sprzedana, a prawo majątkowe wchodzące w skład tego majątku wykonywane. Do-
datkowo sprzeciw powinien zawierać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasad-
niające to żądanie. Małżonek zobowiązanego może skorzystać ze sprzeciwu, ale nie
ma prawa wnoszenia zarzutu czy wniosku o umorzenie postępowania egzekucyj-
nego. Stanowisko to jest zbieżne z wyrażanym w doktrynie poglądem zakładającym,
że racjonalna konstrukcja systemu środków zaskarżenia powinna gwarantować ich
niekonkurencyjność25. Aby zapobiec obstrukcji postępowania egzekucyjnego, wpro-
wadzono zasadę, że sprzeciw może być wniesiony przez małżonka zobowiązanego
tylko raz w postępowaniu egzekucyjnym (art. 27f § 3 u.p.e.a.).
Jeśli chodzi o termin wniesienia sprzeciwu to, zgodnie z art. 27f § 2 u.p.e.a. w przy-
padku egzekucji z nieruchomości termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia mał-
żonkowi zobowiązanego wezwania zgodnie z art. 110c § 2a u.p.e.a. W pozostałych
24
Szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2018 s. 216–222.
25
M. Romańska, System środków zaskarżenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym
– ocena w świetle zasady ich efektywności i niekonkurencyjności [w:] Ochrona praw jednostki w postępo-
waniu egzekucyjnym w administracji, red. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Toruń 2019, s. 17.
i niejawnym: 20921293A3134306
przypadkach nie ma czasowego ograniczenia w zakresie dopuszczalności wniesienia

sprzeciwu.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu wydaje wierzyciel w formie postano-

wienia. W przypadku pozytywnego dla małżonka rozstrzygnięcia wierzyciela do-
chodzi do uznania sprzeciwu w całości lub w części (w tym ostatnim przypadku
w pozostałym zakresie sprzeciw zostanie oddalony). Negatywne stanowisko co do
zasadności sprzeciwu skutkować będzie jego oddaleniem. Prawo do wniesienia za-
żalenia na postanowienie o oddaleniu sprzeciwu służy wyłącznie małżonkowi zo-
bowiązanego, albowiem tylko on ma interes prawny, aby kwestionować dopuszczal-
ność lub zasadność egzekucji z majątku wspólnego.
Jeśli chodzi o konsekwencje ostatecznego rozstrzygnięcia sprzeciwu małżonka zobo-

wiązanego, to w przypadku jego oddalenia organ egzekucyjny kontynuuje egzekucję
z majątku wspólnego przez realizację zastosowanego środka egzekucyjnego lub za-
stosowanie kolejnego środka egzekucyjnego, nadto poucza małżonka zobowiąza-
nego o zakazie rozporządzania uprzednio zajętą rzeczą lub prawem majątkowym
wchodzącymi w skład majątku wspólnego, chyba że został uprzednio pouczony
zgodnie z art. 27e § 4 u.p.e.a. Natomiast w przypadku ostatecznego uznania sprze-
ciwu małżonka zobowiązanego w całości albo w części organ egzekucyjny uchyla
czynność egzekucyjną odpowiednio w całości albo w części, jeżeli osoba trzecia nie
nabyła rzeczy lub prawa majątkowego w egzekucji z majątku wspólnego lub usuwa
stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej.
9. Środki ochrony sądowej

367 Środki ochrony sądowej przysługujące w postępowaniu egzekucyjnym
w administracji nie mają jednolitego charakteru – ochronę sądową spra-
wują tu bowiem zarówno sądy powszechne, jak i administracyjne. Środkami
ochrony dostępnymi przed sądami powszechnymi są: powództwo przeciweg-
zekucyjne zobowiązanego26, powództwo osoby trzeciej o zwolnienie spod egze-
kucji 27 oraz powództwo o pozostawienie pomieszczeń w użytkowaniu zobowią-
zanego.
368 Powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego (powództwo opozycyjne)

wnoszone jest do sądu powszechnego, a jego przedmiotem jest kwestia ist-
nienia lub wysokości egzekwowanego obowiązku. Należy zaznaczyć, że powództwo
opozycyjne jako środek prawny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
26
A. Dalkowska, Powództwo opozycyjne jako środek prawny w egzekucji administracyjnej [w:] Ad-
ministracyjne postępowanie egzekucyjne. Na 50-lecie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom 2017, s. 181 i n.
27
M. Dalkowska, Powództwo… [w:] Administracyjne…, red. S. Fundowicz, P. Możyłowski, Radom
2017, s. 165 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
może dotyczyć wyłącznie obowiązków z tytułów cywilnoprawnych, których przy-

musowe ściągnięcie przekazano do egzekucji administracyjnej. Powództwo opo-
zycyjne służy zobowiązanemu do merytorycznej obrony przed egzekucją, tzn. do
kwestionowania jej zasadności i dopuszczalności28.
Powództwo o zwolnienie spod egzekucji (powództwo ekscydencyjne) służy 369

osobie trzeciej, której wniosek o wyłączenie spod egzekucji nie został uwzględ-
niony przez organ egzekucyjny. Powództwo to należy wnieść w terminie 14 dni od
dnia doręczenia postanowienia organu egzekucyjnego (termin ten dotyczy także
postanowienia wydanego na skutek zażalenia). Wskazany środek prawny wnoszony
jest do sądu powszechnego29.
Powództwo osoby trzeciej o zwolnienie zajętego przedmiotu od egzekucji admini-

stracyjnej toczy się przeciwko wierzycielowi i zobowiązanemu (dłużnikowi), o ile
zaprzecza on prawu powoda. Pozwanym więc w takiej sprawie powinien być wie-
rzyciel i zobowiązany (dłużnik)30.
Powództwo o pozostawienie pomieszczeń w użytkowaniu zobowiązanego 370

jest środkiem prawnym, który stosowany jest wyłącznie przy prowadzeniu
egzekucji z nieruchomości. Należy zaznaczyć, iż co do zasady odebranie zobowiąza-
nemu zarządu nie pozbawia go pomieszczeń w zajętej nieruchomości, jeżeli z nich
korzystał w chwili zajęcia (art. 110g § 5 zdanie pierwsze u.p.e.a.). Organ egzekucyjny
może jednak zarządzić, w formie postanowienia, odebranie pomieszczeń, jeżeli zo-
bowiązany lub jego domownik przeszkadza zarządcy w wykonywaniu zarządu. Na
postanowienie o zarządzeniu odebrania pomieszczeń zażalenie nie przysługuje –
w takiej sytuacji zobowiązany może jednak wytoczyć powództwo o pozostawienie
pomieszczeń w jego użytkowaniu. Do powództwa stosuje się odpowiednio prze-
pisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące powództwa o zwolnienie zajętego
przedmiotu od egzekucji administracyjnej.
Rozważając problem sądowej kontroli egzekucji administracyjnej, należy zwrócić

uwagę, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego powinny być, co do za-
sady, tylko sprawy dotyczące naruszenia reguł postępowania egzekucyjnego. W za-
sadzie więc sądy administracyjne nie powinny badać zasadności i wymagalności
obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdy
28
T. Jędrzejewski [w:] T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne…, s. 282.
29
Należy ponownie podkreślić, iż na ostateczne postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia
rzeczy lub prawa majątkowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego – por. postanowienie
NSA z 28.02.1996 r., SA/Gd 3247/95, POP 1997/1, poz. 32; postanowienie NSA z 29.07.1997 r., I SA/Po
67/96, LEX nr 29949.
30
Organ egzekucyjny może być pozwanym w sprawie o zwolnienie od egzekucji administra-
cyjnej tylko wtedy, gdy jednocześnie (co w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zdarza się
nierzadko) jest także wierzycielem, na rzecz którego prowadzona jest egzekucja – zob. wyrok SA w Lu-
blinie z 8.02.1996 r., I ACr 27/96, LEX nr 29690.
i niejawnym: 20921293A3134306
obowiązek wynika wprost z ustawy (art. 3 u.p.e.a.) lub „postępowania zabezpiecza-

jącego, toczącego się przed ustaleniem w drodze decyzji administracyjnej kształtu-
jącej wysokość zobowiązania” (np. art. 33 o.p.), ponieważ w tych przypadkach organ
administracji nie rozstrzygał o istocie sprawy przed wszczęciem postępowania typu
egzekucyjnego31.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji pub

licznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na
postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które
służy zażalenie32.
371 1. Środek prawny to przewidziana przez przepisy prawa możliwość pod-

jęcia przez określony podmiot czynności prawnej, która prowadzi do
kontroli czynności prawnych i faktycznych podejmowanych przez organy
prowadzące postępowanie.
2. Zażalenie przysługuje na postanowienia wydawane w postępowaniu egzeku-
cyjnym, w przypadku gdy przewiduje to wyraźnie ustawa o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji.
3. Zarzut służy zasadniczo wyłącznie zobowiązanemu, a ich złożenie możliwe
jest tak w trakcie postępowania, jak i po jego zakończeniu w termiach okreś
lonych w art. 33 § 5 u.p.e.a. Zarzut można złożyć wyłącznie z przyczyn wy-
mienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.
4. Zarzut rozpoznaje wierzyciel w formie postanowienia.
5. Wniosek o wyłączenie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego spod
egzekucji przysługuje osobie trzeciej (osobie niebędącej zobowiązanym)
roszczącej sobie prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego, z którego
prowadzi się egzekucję.
6. Skarga na czynności egzekucyjne to środek prawny przysługujący zobowią-
zanemu i rozpoznawany przez organ egzekucyjny.
7. Skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przysługuje zarówno
zobowiązanemu, jak i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem eg-
zekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny zo-
stał naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zaintere-
sowanemu w wykonaniu obowiązku.
8. Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierza-
jących do zastosowania środków egzekucyjnych przysługuje podmiotowi,
którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewy-
31
Z. Leoński, Model sądownictwa administracyjnego w Polsce a problematyka sądowej kontroli
egzekucji administracyjnej [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Ni-
czyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 209.
32
Należy jednak zwrócić uwagę, iż w przypadku zobowiązań podatkowych dochodzi do za-
bezpieczenia w formie decyzji wydawanej w szczególnych przypadkach określonych w Ordynacji
podatkowej (por. w szczególności art. 33 § 4 o.p.). Przyjąć zatem należy, iż skoro zabezpieczenie
następuje w formie decyzji, dopuszczalne jest wniesienie skargi w tych sprawach do sądu admini-
stracyjnego – por. wyrok NSA z 12.11.1987 r., SA/Po 753/87, ONSA 1988/1, poz. 15.
i niejawnym: 20921293A3134306
konania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obo-

wiązku.
9. Skarga do sądu administracyjnego co do zasady przysługuje na postano-
wienia wydane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabez-
pieczającym, na które służy zażalenie.
i niejawnym: 20921293A3134306
Część V
SĄDOWA KONTROLA ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ
Część V. Sądowa kontrola administracji publicznej

Rozdział I
POLSKIE SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE

W UJĘCIU PRAWNOPORÓWNAWCZYM
Rozdział I. Polskie sądownictwo administracyjne w ujęciu prawnoporównawczym
1. Uwagi wstępne
Rodzime sądownictwo administracyjne nie istnieje w próżni. Pozostaje ono obecne 372
pod różnymi postaciami w innych państwach europejskich, a nawet pozaeuropej-
skich1. W niektórych krajach, np. w Niemczech, Włoszech czy też w Austrii, tworzy
ono zupełnie osobny względem sądów powszechnych pion wymiaru sprawiedli-
wości. W innych krajach, np. w Czechach, Serbii czy na Węgrzech, odrębne sądy
administracyjne istnieją tylko na niektórych szczeblach struktury organizacyjnej.
Wreszcie w Japonii, Wielkiej Brytanii, Norwegii oraz Danii zostały one w zupeł-
ności wcielone do jednolitej struktury sądownictwa ogólnego, funkcjonując jedynie
w ramach odrębnych wydziałów orzeczniczych.
W państwach, w których sądy te funkcjonują osobno, mają one strukturę jedno-,

dwu- albo trójszczeblową. Na uwagę zasługuje model niemiecki, gdzie oprócz tzw.
ogólnych sądów administracyjnych (trójszczeblowe) występują także odrębne, wy-
specjalizowane sądy finansowe (dwuszczeblowe) oraz socjalne (trójszczeblowe). Ich
istnienie znajduje swoje umocowanie w art. 95 ust. 1 niemieckiej ustawy zasadni-
czej2. Tak samo w Austrii – oprócz sądów ogólnych (dwuszczeblowych) istnieje od-
rębne sądownictwo w sprawach finansowych (dwuszczeblowe)3. Uzasadnieniem dla
powołania do istnienia tych sądów jest dążenie do zwiększenia specjalizacji orzecz-
niczej w skomplikowanej materii prawa i postępowania administracyjnego4.
1
Z rodzimej literatury na uwagę zasługują opracowania pod red. L. Garlickiego, Sądownictwo
administracyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1990, oraz Z. Kmieciaka, Postępowanie administra-
cyjne w Europie, Warszawa 2010.
2
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland z 23.05.1949 r., BGBl. I S. 1, mit späteren
Änderungen.
3
Zob. art. 129 Bundes-Verfassungsgesetz z 01.10.1920 r. [w:] K. Pabel, Verwaltungsgerichtsbarkeit
NEU. Textausgabe mit Erläuterungen, Wien 2013.
4
Szerzej zob. W. Piątek, O różnych sposobach dążenia do specjalizacji sędziów orzekających
w sprawach administracyjnych, RPEiS 2020/2, s. 63 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
346 Część V. Sądowa kontrola administracji publicznej
Poza zróżnicowaną strukturą sądownictwa administracyjnego na uwagę zasługują

odrębne funkcje, jakie spełniane są przez te sądy. Z jednej strony wskazuje się, że
podstawową funkcją sądów administracyjnych jest ochrona praw podmiotowych
jednostki względem administracji publicznej, czego wyrazem pozostaje brzmienie
art. 19 IV niemieckiej konstytucji oraz § 42 ust. 2 niemieckiego prawa o sądach ad-
ministracyjnych5, stosownie do którego skarga do sądu jest dopuszczalna wówczas,
gdy skarżący wykaże naruszenie swoich praw spowodowane wydaniem, odmową
wydania albo bezczynnością w wydaniu aktu administracyjnego6. Na drugim bie-
gunie należałoby umieścić model francuski sądowej kontroli administracji zoriento-
wany przede wszystkim na ochronę obiektywnego porządku prawnego7.
Dalsze różnice dotyczą sposobu orzekania przez sądy administracyjne, które

z jednej strony wyposażone zostały w kompetencje kasacyjne, jak to jest w Cze-
chach, a z drugiej strony uprawnienia do orzekania co do meritum sprawy, które
w najszerszy sposób zostały ukształtowane w Szwajcarii8. Pomiędzy tymi dwoma
modelami mieści się cała mozaika połączenia uprawnień kasacyjnych i merytorycz-
nych w ramach jednego modelu.
Z uwagi na charakter niniejszego opracowania problematyka porównawcza może

zostać w nim jedynie zasygnalizowana. Stąd też w dalszych rozważaniach uwaga
zostanie poświęcona przybliżeniu podstawowych uwarunkowań funkcjonowania
sądów administracyjnych w Austrii, skąd w dwudziestoleciu międzywojennym do-
konano przeszczepienia rozwiązań proceduralnych na grunt polski, oraz w Cze-
chach, będących państwem o zbliżonych do Polski uwarunkowaniach historycznych
i geopolitycznych. Rozważania te powinny przyczynić się do lepszego zrozumienia
ram prawnych, w których funkcjonuje polski model sądownictwa administracyj-
nego, o którym będzie mowa w kolejnych rozdziałach. Celowi temu służyć będzie
ponadto przedstawienie zarysu historii rodzimego sądownictwa administracyjnego.
Dopełnieniem rozważań będzie przedstawienie wyzwań, przed którymi stoi współ-
czesne polskie sądownictwo administracyjne.
2. Sądownictwo administracyjne w Austrii

373 Traktując o podstawach sądownictwa administracyjnego w Austrii, trzeba podkre-
ślić, że rozwiązania prawne przyjęte w tym kraju w XIX w. były pierwowzorem dla
nadania kształtu polskiemu sądownictwu administracyjnemu w dwudziestoleciu między-
5
Verwaltungsgerichtsordnung z 21.01.1960 r. (BGBl. I S. 686, ze zm.).
6
W literaturze niemieckiej wskazuje się wobec tego na ochronę prawa subiektywnego, podmioto-
wego przez sądy administracyjne ‒ zob. K. Rennert, Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit?,
DVBL 2015/13, s. 795.
7
J. Lemasurier, Le contentieux administratif en droit comparé, Paris 2001, s. 22; C.F. Germelmann,
Die Rechtskraft von Gerichtentscheidungen in der Europäischen Union, Tübingen 2009, s. 106–107.
8
Szerzej zob. A. Skoczylas, Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie,
PiP 2012/10, s. 21 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Polskie sądownictwo administracyjne w ujęciu prawnoporównawczym 347
wojennym 9. Jednym z powodów recepcji regulacji prawnej istniejącego od 1875 r. austriac-

kiego Trybunału Administracyjnego była znaczna liczba Polaków pełniących w nim funkcje
sędziowskie. Na przełomie XIX i XX w. prawie 10% składu sędziowskiego Trybunału stano-
wili Polacy10.
Sądownictwo administracyjne w Austrii od XIX w. aż po dzień 1.01.2014 r. było

jednoinstancyjne. Trybunał Administracyjny, będący sądem specjalnym, wyodręb-
nionym od systemu sądów powszechnych, sprawował wymiar sprawiedliwości, do-
konując kontroli zgodności z prawem funkcjonowania administracji publicznej.
Kryterium kontroli sądowej ograniczone było do sfery legalności działania organów
administracji, a uprawnienia orzecznicze miały charakter kasacyjny. W literaturze
istnienie Trybunału Administracyjnego postrzegane było jako niezbędny element
państwa prawa, a tym samym ochrony obywateli przed przemocą ze strony władzy
państwowej11.
Począwszy od 1.01.2014 r. sądownictwo administracyjne w Austrii funkcjo-

nuje w nowej przestrzeni normatywnej. Na mocy ustawy nowelizującej z 2012 r.12
zmianie uległy konstytucyjne i ustawowe regulacje prawne, wywierając istotny
wpływ zarówno na ustrój sądów administracyjnych, jak i prowadzone przed tymi
sądami postępowania. Do najważniejszych zmian o charakterze procesowym należy
niewątpliwie przyznanie sądom administracyjnym szerokich kompetencji do orze-
kania co do istoty sprawy w miejsce dotychczasowych uprawnień niemal wyłącznie
kasacyjnych13.
W aktualnym stanie prawnym sądownictwo administracyjne w Austrii jest dwuin- 374

stancyjne. Cechą charakterystyczną regulacji normatywnej sądownictwa admini-
stracyjnego w Austrii jest zamieszczenie wielu postanowień dotyczących szczegó-
łowej materii ustrojowej i procesowej w konstytucji (Bundes-Verfassungsgesetz14),
w osobnym podrozdziale A części VII zatytułowanym „Verwaltungsgerichtsbarkeit”.
Zgodnie z art. 129 B-VG w każdym kraju utworzony został jeden krajowy sąd admi-
nistracyjny. Natomiast na poziomie federacji funkcjonuje jeden Federalny Sąd Ad-
ministracyjny oraz oddzielnie Federalny Sąd Finansowy. Istniejący model ustrojowy
9
Szerzej zob. D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle włas nego
orzecznictwa, Warszawa–Kraków 1999, s. 19 i n.
10
Wykład prof. dr hab. Janusza Borkowskiego – Sądownictwo administracyjne na ziemiach polskich,
ZNSA 2006/1, s. 16.
11
P. Oberndorfer, Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, Linz 1983, s. 25.
12
Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 (BGBl. nr 51/2012).
13
Wyjątkiem od tak ukształtowanych uprawnień było orzekanie przez Trybunał Administracyjny
w sprawach o milczenie administracji (Säumnisbeschwerde), kiedy to sąd, wydając wyrok, zastępował
decyzję organu administracji publicznej, zob. J. Łętowski [w:] Sądownictwo…, red. L. Garlicki, s. 170–
171; K. Sobieralski, Z problematyki sądownictwa administracyjnego w Austrii, ZNSA 2006/4, s. 168;
w obecnym stanie prawnym o rozstrzygnięciu skargi na milczenie administracji przez sąd co do istoty
stanowi art. 28 ust. 7 VwGVG; szerzej zob. A. Hauer, Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts, Linz 2013,
s. 76–77.
14
BGBl 1/1930; ostatnia publikacja BGBl. 107/2021.
i niejawnym: 20921293A3134306
określony został jako „9+2”, ponieważ składa się nań dziewięć sądów krajowych oraz
dwa federalne15. Środkiem zaskarżenia, który przysługuje od orzeczeń sądów pierw-
szej instancji do Federalnego Sądu Administracyjnego, jest rewizja, która zgodnie
z art. 133 ust. 4 B-VG jest dopuszczalna wówczas, gdy w sprawie występuje zagad-
nienie prawne o zasadniczym znaczeniu, w szczególności gdy zaskarżone orzeczenie
odbiega od orzecznictwa sądu federalnego bądź gdy powstałe zagadnienie prawne
nie zostało przesądzone w orzecznictwie tego sądu. O podmiotach uprawnionych
do wniesienia rewizji stanowi art. 133 ust. 6 B-VG. Wśród tych podmiotów jest
m.in. każdy, kto uważa, że orzeczenie narusza jego prawa, oraz organ administracji
pozwany w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. W sposób szczegółowy
o organizacji oraz postępowaniu przed Federalnym Sądem Administracyjnym sta-
nowią przepisy Verwaltungsgerichtshofgesetz16. Należy w tym miejscu podkreślić,
że wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego połą-
czone zostało z likwidacją administracyjnego toku instancji17.
375 Problematyce rodzajów orzeczeń zapadających przed sądami administracyjnymi

poświęcone zostały poszczególne ustępy art. 130 B-VG18. W art. 130 ust. 1 B-VG
ustawodawca konstytucyjny, stanowiąc o zakresie kognicji sądów administracyj-
nych, wymienia cztery rodzaje skarg przysługujących:
1) na decyzję organu ze względu na jej niezgodność z prawem (Bescheidsbe-
schwerde),
2) na wykonanie bezpośredniego administracyjnoprawnego aktu władczego
o charakterze przymusowym z powodu jego sprzeczności z prawem (Maβnah-
mebeschwerde),
3) na naruszenie obowiązku wydania decyzji przez organ (Säumnisbeschwerde)
oraz
4) na wytyczne i polecenia, zgodnie z art. 81a ust. 4 B-VG (Weisungsbeschwerde),
których wydanie w świetle prawa było niedopuszczalne19.
W dalszej części tego przepisu ustawodawca konstytucyjny po raz pierwszy w akcie

prawnym tak wysokiej rangi częściowo uregulował założenia dotyczące uprawnień
orzeczniczych sądów administracyjnych20.
15
Szerzej zob. W. Steinem, Systemüberblick zum Modell „9+2” [w:] Handbuch der Verwaltungsge-
richtsbarkeit, red. J. Fischer, K. Pabel, N. Raschauer, Wien 2014, s. 105 i n.
16
Ostatnia zmiana BGBl. nr 122/2013.
17
Szerzej zob. C. Grabenwarter, M. Fister, Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichts-
barkeit, Wien 2014, s. 117 i n.
18
Ostatnia zmiana BGBl. 65/2012.
19
Wytyczne czy też nakazy tego rodzaju podejmowane są przez specjalne kolegia funkcjonujące
w ramach krajowych i okręgowych rad szkolnych. Wszystkie pozostałe nakazy wydawane przez or-
gany administracji nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, szerzej zob. A. Hauer, Gerichts-
barkeit…, s. 77. Wąski zakres przedmiotowy zaskarżalnych zarządzeń przekłada się w praktyce na
małą liczbę składanych do sądów administracyjnych skarg tego rodzaju.
20
Zdaniem R. Fabera uczyniono tak ze względów politycznych, zob. R. Faber, Verwaltungsge-
richtsbarkeit. Kommentar, Wien 2013, s. 28.
i niejawnym: 20921293A3134306
Stosownie do art. 130 ust. 4 B-VG o skargach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a zatem 376
Bescheidsbeschwerde w sprawach karno-administracyjnych, sąd administracyjny
orzeka merytorycznie. Natomiast w pozostałych sprawach o skargach, o których
stanowi ust. 1 pkt 1, sąd administracyjny orzeka co do meritum, jeżeli:
1) stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości,
2) samodzielne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez sąd administracyjny
jest uzasadnione względami szybkości bądź pozostaje związane ze znaczną
oszczędnością kosztów.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji uregulowane

zostało w nowej Bundesgesetz über das Verfahren der Verwaltungsgerichte, która
zawiera m.in. regulację dotyczącą rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy. Ar-
tykuł 28 VwGVG w poszczególnych ustępach stanowi o rodzajach orzeczeń sądów
pierwszej instancji w zależności od rodzaju składanych skarg, zawierając pod-
stawy zarówno do orzekania merytorycznego, jak i kasacyjnego. O ile w razie
skarg na decyzje organów administracji (Bescheidsbeschwerde) regułą na wypadek
uwzględnienia skargi przez sąd jest wydanie wyroku co do meritum sprawy, o tyle
analiza dalszych kompetencji orzeczniczych sądu pierwszej instancji nie pozwala
na sformułowanie tak jednoznacznego wniosku odnośnie do pozostałych ro-
dzajów skarg21.
Aktualnie w Austrii sądy administracyjne wyposażone są we wzajemnie przenika-

jące się uprawnienia orzecznicze merytoryczne i kasacyjne. Tylko tego rodzaju swo-
ista kombinacja uprawnień sądów administracyjnych pozostaje adekwatna wobec
zróżnicowanego charakteru prawnego aktów poddanych sądowej kontroli22.
3. Sądownictwo administracyjne w Czechach

Uzasadnieniem dla podjęcia rozważań nad podstawami ustroju oraz postępowania 377
przed sądami administracyjnymi w Czechach jest rozwój tego sądownictwa w tych
zbliżonych do polskich warunkach historycznych, a ponadto podobieństwa obowią-
zujących w Republice Czeskiej rozwiązań normatywnych do modelu polskiego.
Sądownictwo administracyjne w Czechach, tak samo jak jego polski odpowiednik,

swoimi korzeniami sięga XIX-wiecznych rozwiązań ukształtowanych w Austrii.
Pierwsi sędziowie Najwyższego Sądu Administracyjnego pierwotnie orzekali
w wiedeńskim Trybunale Administracyjnym23. Po II wojnie światowej, tak samo
jak w Polsce, sądownictwo administracyjne przestało istnieć w swojej podstawowej
formie. Jedyną jego pozostałością było sądownictwo ubezpieczeniowe. Odrodzenie
21
Szerzej zob. P. Ostojski, W. Piątek, Kasacyjne orzeczenia austriackich sądów administracyjnych,
ZNSA 2016/2, s. 147–149.
22
K. Pabel, Die Rolle der Verwaltungsgerichte in verfahrensrechtlicher Hinsicht, ZVG 2014/1, s. 51.
23
J. Baxa, Sądownictwo administracyjne w Czechach, ZNSA 2007/2, s. 146–147.
i niejawnym: 20921293A3134306
sądownictwa administracyjnego stało się możliwe dopiero po 1989 r.24 Jego insty-
tucjonalna oraz proceduralna reforma nastąpiła w 2002 r. i została spowodowana
orzeczeniem sądu konstytucyjnego z 2001 r., które wymusiło dostosowanie modelu
sądowej kontroli administracji do standardów prawa międzynarodowego, a szcze-
gólnie art. 6 i 13 EKPCz25. W aktualnym stanie prawnym sądy orzekają na pod-
stawie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 21.03.2002 r.26
Ustawa ta podlegała kilkukrotnym nowelizacjom, spośród których na uwagę zasłu-
guje rozciągnięcie kontroli sądowej na ogólne zarządzenia organów administracji
publicznej, która to nowela weszła w życie 1.01.2006 r.27
Tak samo jak w Austrii oraz w Polsce, zainicjowanie postępowania przed sądem ad-
ministracyjnym następuje przez wniesienie skargi przez uprawniony podmiot, a nie
z urzędu. Kolejnym podobieństwem do wskazanych porządków prawnych jest obo-
wiązek uprzedniego wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu środków praw-
nych przysługujących przed organami administracji publicznej28. Sądy w Czechach
orzekają w sprawach skarg na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, na
bezczynność tychże organów, na akty przymusu organów administracji, w sprawach
dotyczących sporów kompetencyjnych oraz ogólnych zarządzeń w sprawach wybor-
czych, referendalnych, dotyczących funkcjonowania partii i ruchów politycznych29.
Uwzględnienie skargi polega na wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonego
aktu bądź czynności. W sprawie ze skargi na bezczynność sąd zobowiązuje organ
administracji do wydania aktu lub przyspieszenia zakończenia postępowania30.
378 Na czele systemu sądowej kontroli administracji stoi istniejący od 1.01.2003 r.

Najwyższy Sąd Administracyjny (Nejvyšší správní soud) z siedzibą w Brnie. Jego
podstawowym zadaniem jest rozpatrywanie skarg kasacyjnych wnoszonych od pra-
womocnych orzeczeń sądów pierwszoinstancyjnych, którymi są wyspecjalizowane
izby administracyjne powszechnych sądów okręgowych oraz Sąd Grodzki w Pradze.
Skarga kasacyjna od wyroku sądu pierwszej instancji powinna zostać oparta na
jednej z podstaw zaskarżenia, którymi są niezgodność z prawem wyroku, uchy-
bienie prawu procesowemu, brak możliwości poddania zaskarżonego orzeczenia
24
W Polsce reaktywacja sądownictwa administracyjnego nastąpiła już w 1980 r., na podstawie
ustawy z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postę-
powania administracyjnego (Dz.U. poz. 8 ze zm.).
25
J. Baxa, Sądownictwo…, s. 148–149.
26
Zákon soudní řád správní č. 150/2002 Sb., http://www.zakonyprolidi.cz/cs/2002-150 (dostęp:
20.07.2016 r.).
27
V. Tomoszková, M. Tomoszek, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Tschechien, Osteuropa-Recht
2015/3, s. 277.
28
S. Skulová, L. Potĕšíl, D. Hejč, Administrative appeals, ombudsman and other ADR Tools in
Czech Administrative Law [w:] D.C. Dragos, B. Neamtu, Alternative dispute resolution in European
administrative law, Berlin 2014, s. 397.
29
Szerzej na temat zakresu kognicji sądów administracyjnych zob. http://www.nssoud.cz/The-
-Procedural-Guide/art/5 (dostęp: 19.06.2016 r.).
30
L. Potĕšil, Nicotnost a správní rozhodnutí ve středoevropském kontekstu, „Acta Universitatis
Brunensis, Iuridica” 2015/517, s. 199–200.
i niejawnym: 20921293A3134306
weryfikacji z uwagi na braki w jego uzasadnieniu oraz nieważność postępowania.

Odmiennie zatem niż w Polsce pierwszy stopień ustrojowy sądownictwa admini-
stracyjnego nie został oddzielony od systemu sądów powszechnych, pozostając or-
ganizacyjnie jego częścią. Natomiast Najwyższy Sąd Administracyjny jest sądem
szczególnym rozpatrującym nadzwyczajne środki zaskarżenia od rozstrzygnięć
sądów krajowych. Uwzględnienie skargi kasacyjnej, która – inaczej aniżeli w Polsce
– jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, polega na uchyleniu zaskarżonego
orzeczenia oraz przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego roz-
poznania. Sąd krajowy związany jest wówczas wykładnią prawa dokonaną przez
Najwyższy Sąd Administracyjny31. Uznanie wniesionej skargi kasacyjnej za nieuza-
sadnioną prowadzi do jej oddalenia.
Sądownictwo administracyjne w Czechach, podobnie jak jego polski odpowiednik,

łączy w sobie dążenie do ochrony praw podmiotowych jednostki z ochroną obiek-
tywnego porządku prawnego, aczkolwiek w przeważającym zakresie akcentowana
jest ochronna funkcja sądów względem praw jednostki pogwałconych przez nie-
zgodne z prawem działanie administracji publicznej32.
4. Rys historyczny polskiego sądownictwa

administracyjnego
Kontrola sporów administracyjnych na zasadach sądowych została wprowadzana w życie 379
na ziemiach polskich w XVIII w. Odbywające się za czasów polskiej demokracji szlachec-
kiej sejmy walne powoływały od 1613 r. niestałe komisje do spraw kontroli skarbu państwa, które
były nazywane od ich siedziby Komisją Radomską. W 1717 r. została ona przekształcona w stały
Trybunał Skarbowy wyposażony w uprawnienia sądowe33.
Samo pojęcie sądownictwa administracyjnego pierwszy raz pojawiło się w konsty-

tucji Księstwa Warszawskiego z 22.07.1807 r., do której zostało przetransponowane
z Francji34. Do spraw spornoadministracyjnych zaliczano m.in. prośby osób prywat-
nych o zwolnienie od podatków lub innych ciężarów publicznych w szczególnych
31
V. Tomoszková, M. Tomoszek, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit…, s. 282.
32
Szerzej zob. M. Polián, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Tschechien [w:] Vergleichendes Verwal-
tungsrecht in Ostmitteleuropa. Grundriss der Verwaltungsordnungen Polen, Tschechiens, der Slovakai
und Ungarns, red. B. Wieser, A. Stolz, Wien 2004, s. 487–488.
33
W jego właściwości pozostawały przede wszystkim sprawy rozliczenia z pobranych sum skar-
bowych, zwolnień od podatku z powodu klęsk żywiołowych bądź zniszczeń wojennych, dokonywania
wyboru formy poboru takich podatków, jak akcyza, czopowe, tabaczne. Zajmował się on również nie-
którymi sprawami wojskowymi o wyraźnych cechach sporu administracyjnego. Były to dla przykładu
skargi właścicieli dóbr na szkody wyrządzone przez wojsko, skargi z powodu zaległości w wypłacie
żołdu czy też skargi na degradację i pomijanie w awansach wojskowych ‒ zob. J. Borkowski, Sądow-
nictwo administracyjne na ziemiach polskich, ZNSA 2006/1, s. 14.
34
J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądow-
nictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925, s. 171–172.
i niejawnym: 20921293A3134306
okolicznościach, spory administracji z dzierżawcami dóbr publicznych, spory zwią-

zane z korzystaniem z dróg publicznych, ulic, spławnych rzek, kanałów, mostów35.
Kolejny etap historii polskiego sądownictwa administracyjnego wiąże się z dziejami

II Rzeczypospolitej. Dowodem na zakres odmienności istniejących w trzech pań-
stwach zaborczych była różnorodność regulacji odnoszących się do sądownictwa
administracyjnego. W zaborze rosyjskim nie istniało ono w ogóle, w zaborze au-
striackim było jednoinstancyjne, natomiast w zaborze pruskim trójinstancyjne36.
Kluczowe dla dziejów sądownictwa administracyjnego były postanowienia art. 73

Konstytucji z 1921 r.37 Stanowił on, że do orzekania o legalności aktów admini-
stracyjnych w zakresie administracji rządowej i samorządowej osobna ustawa po-
woła sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu
czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administra-
cyjnym na czele. Konstytucja marcowa przesądzała, że w drodze ustawy zostanie
powołane do życia jednolite, co najmniej dwustopniowe sądownictwo administra-
cyjne dla całego państwa z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.
Sądy administracyjne, w strukturze organizacyjnej wyodrębnione od sądownictwa
powszechnego, miały orzekać przy współudziale czynnika obywatelskiego. Ich
celem powinno być kontrolowanie legalności aktów administracyjnych. Uchwa-
lona 3.08.1922 r. ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym38 tylko
częściowo spełniała powyższe wymagania. Stan ten był tłumaczony brakiem wy-
kwalifikowanych prawników, którzy mogliby piastować stanowiska sędziowskie,
wielkością kosztów działania sądu i tymczasowym charakterem rozwiązań ustawo-
dawczych39. Ustawa przede wszystkim wprowadzała jednoinstancyjny system kon-
troli sądowoadministracyjnej, pozbawiony udziału czynnika obywatelskiego. Na
jej mocy Najwyższy Trybunał Administracyjny rozpoznawał skargi na zarządzenia
i orzeczenia, wydane w ostatniej instancji przez administracyjne władze rządowe
lub samorządowe. Właściwość Najwyższego Trybunału Administracyjnego została
określona klauzulą generalną z kilkoma wyjątkami. Miał on jedynie kompetencje
kasacyjne, natomiast organy administracji zostały związane poglądem wyrażonym
przez ten sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy40.
Najwyższy Trybunał Administracyjny w praktycznie niezmienionym kształcie

przetrwał do rozpoczęcia II wojny światowej. Rozporządzenie z mocą ustawy
35
J. Borkowski, Sądownictwo…, s. 15.
36
Szerzej zob. W. Maisel, Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, War-
szawa–Poznań 1976, s. 19 i n.; A. Marczewski, O wojewódzkich sądach administracyjnych, GAiPP
1924/47, s. 1018–1020.
37
Ustawa z 17.03.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 267 ze zm.).
38
39
J.S. Langrod, Zarys…, s. 220.
40
J.S. Langrod przewrotnie wskazał, że przedmiotowa ustawa była do tego stopnia wzorowana na
austriackiej ustawie o Trybunale Administracyjnym z 1875 r., że stanowiła jej poprawne i przerobione
tłumaczenie na język polski ‒ zob. J.S. Langrod, Zarys…, s. 217.
i niejawnym: 20921293A3134306
z 27.10.1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym41 nie zmieniło pod-

stawowych rozwiązań regulacji prawnej z 1922 r. Modelu sądownictwa administra-
cyjnego nie zmieniła również konstytucja z 1935 r.42, która w art. 70 lit. b zamiesz-
czonym już w rozdziale poświęconym wymiarowi sprawiedliwości powoływała
Najwyższy Trybunał Administracyjny do orzekania o legalności aktów administra-
cyjnych. Jednocześnie nie znalazły się w niej postanowienia o dwuinstancyjnym
postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również o udziale czynnika obywa-
telskiego w orzekaniu. Warto odnotować, że ustawą z 26.03.1935 r. o Inwalidzkim
Sądzie Administracyjnym43 utworzono nową instytucję sądowoadministracyjną,
powołaną do orzekania o legalności orzeczeń wydanych w sprawach zaopatrzeń in-
walidów wojennych i wojskowych oraz osób pozostałych po inwalidach, poległych,
zaginionych i zmarłych w związku ze służbą wojskową44.
Kontrola sprawowana przez Trybunał była ograniczona tylko do strony prawnej za-
skarżonej decyzji. Zarzuty podnoszone wobec zaskarżonego orzeczenia musiały być
w dokładny sposób pod rygorem ich pominięcia wskazane w skardze. Niezależnie
od zarzutów skargi sąd ten mógł z urzędu uwzględnić tzw. bezwzględną nieważność
wynikającą z akt oraz wadliwości postępowania, gdy zostały uznane przez Trybunał
za istotne. Orzecznictwo Najwyższego Trybunału Administracyjnego miało duże
znaczenie praktyczne od pierwszych dni jego funkcjonowania. Odegrało również
niepomierny wpływ na kształt pierwszej ogólnopolskiej kodyfikacji postępowania ad-
ministracyjnego z 1928 r.45 Najwyższy Trybunał Administracyjny wydał wiele orze-
czeń tworzących i ugruntowujących prawo strony do uczestniczenia w postępowaniu
i składania w nim wyjaśnień oraz dowodów, jawności postępowania, obowiązku uza-
sadniania decyzji, wznowienia postępowania, uchylania decyzji z urzędu46.
Po zakończeniu II wojny światowej zwracano uwagę na potrzebę reaktywacji są-

downictwa administracyjnego. Zgodnie z postanowieniami Manifestu PKWN do
czasu uchwalenia przez Sejm Ustawodawczy nowej konstytucji obowiązywały po-
stanowienia konstytucji marcowej. Co więcej, w art. 26 przyjętej w 1947 r. tzw.
Małej Konstytucji47 znalazła się zapowiedź utworzenia w drodze odrębnej ustawy
41
42
Ustawa Konstytucyjna z 23.04.1935 r. (Dz.U. poz. 227).
43
Dz.U. poz. 177.
44
Więcej na ten temat zob. J.S. Langrod, Nowe prądy w sądownictwie administracyjnem (na mar-
ginesie ustawy o Inwalidzkim Sądzie Administracyjnym), Lwów 1936. Natomiast kolejnym specjalnym
rodzajem sądów administracyjnych miały zostać sądy ubezpieczeń społecznych. Powołane zostały
ustawą z 28.07.1939 r., tworząc odrębny dwuinstancyjny system. Pierwszą instancją były okręgowe
sądy ubezpieczeń społecznych, orzekające z udziałem ławników, a drugą instancję tworzył Trybunał
Ubezpieczeń Społecznych o składzie zawodowym. Przepisów tych nie zdołano wprowadzić w życie
z powodu wybuchu wojny.
45
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym
46
D. Malec, Najwyższy…, s. 194–219.
47
Ustawa Konstytucyjna z 19.02.1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rze-
czypospolitej Polskiej (Dz.U. poz. 71 ze zm.).
i niejawnym: 20921293A3134306
sądownictwa administracyjnego. O sądownictwie administracyjnym nie wspomi-

nała konstytucja z 1952 r.48 Największa szansa na reaktywację sądownictwa admi-
nistracyjnego powstała w związku ze złagodzeniem polityki państwa po powstaniu
poznańskim z 1956 r. Pod koniec tego roku z inicjatywy Komisji Prawa Admini-
stracyjnego przy Zarządzie Głównym Zrzeszenia Prawników Polskich utworzono
w Komisji Kodyfikacyjnej przy Ministerstwie Sprawiedliwości zespół do opraco-
wania projektu ustawy o sądownictwie administracyjnym. Dojrzały, wysoce nowo-
czesny i zbyt odważny jak na tamte czasy projekt ustawy nie trafił nawet do parla-
mentu49.
380 Prace nad nową regulacją prawną były prowadzone już od 1977 r. W efekcie
31.01.1980 r. została uchwalona ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Obawy przed
wprowadzeniem sądowej kontroli administracji sprawiły, że pozycja Naczelnego
Sądu Administracyjnego, jego właściwość oraz usytuowanie w systemie wymiaru
sprawiedliwości „krojone” były na miarę możliwości tego okresu50. W znaczącym
stopniu zostały ograniczone przepisy ustrojowe Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, natomiast niewielka liczba przepisów proceduralnych została zamieszczona
w Kodeksie postępowania administracyjnego. W art. 211 k.p.a. przewidziano odpo-
wiednie stosowanie Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach nieuregulowa-
nych w Kodeksie postępowania administracyjnego51.
381 Prace nad reformą administracji publicznej pociągnęły za sobą dążenia do zmiany
struktury i zasad działania Naczelnego Sądu Administracyjnego52. Nowa ustawa
48
Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu
22.07.1952 r. (Dz.U. poz. 232 ze zm.).
49
Zob. J. Zimmermann, Projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym z 1958 r., Sam. Teryt.
1993/1–2, s. 108–124.
50
R. Hauser, Sądownictwo administracyjne w przyszłej konstytucji, RPEiS 1995/2, s. 59.
51
W Kodeksie postępowania administracyjnego zostały uregulowane następujące zagadnienia
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:
1) zakres dopuszczalności skargi;
2) krąg podmiotów uprawnionych do jej wniesienia;
3) sposób wniesienia skargi;
4) zagadnienia dotyczące stron postępowania;
5) zasady badania dopuszczalności skargi;
6) zasady orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zagadnienia skutków prawnych orze-
czenia;
7) zasady wnoszenia rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego;
8) koszty sądowe;
9) działalność sygnalizacyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przyczyny szerokiego zastosowania odesłania do Kodeksu postępowania cywilnego przedstawia
A. Zieliński, Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1980/4, s. 36–37.
52
Program działania pełnomocnika rządu do spraw reformy administracji przewidywał m.in.
zniesienie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz jego trybów nadzwyczajnych.
Decyzje administracyjne wydawane w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym miały
zostać poddane kontroli w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądem administracyjnym o trój-
szczeblowym ustroju ‒ zob. J. Borkowski, Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego, PiP
i niejawnym: 20921293A3134306
z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym weszła w życie 1.10.1995 r.53

Z jednej strony w dalszym ciągu utrzymywała ona Naczelny Sąd Administracyjny
jako sąd szczególny, wchodzący w skład wymiaru sprawiedliwości, podlegający nad-
zorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego, jednoinstancyjny, o kompetencji kasa-
cyjnej. Z drugiej strony stanowiła poważny skok jakościowy, ponieważ sąd admini-
stracyjny stał się właściwy do badania zgodności z prawem szerokiej grupy aktów
indywidualnych, podejmowanych w formach procesowych i pozaprocesowych54.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do czuwania nad podziałem
kompetencji między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej
oraz do ochrony praw jednostki w sferze działania samorządu terytorialnego. Ranga
Naczelnego Sądu Administracyjnego jako gwaranta praworządności w działaniu
całej administracji publicznej stała się bardzo wysoka55.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. stanowiła również krok

naprzód w odniesieniu do regulacji procesowych. Zawierała mniejszą liczbę ode-
słań do innych aktów prawnych, normując w sposób autonomiczny poszczególne
kwestie. Sąd sprawował wymiar sprawiedliwości przez kontrolę wykonywania ad-
ministracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie jak było dotychczas,
przez sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych. W jej art. 22 ust. 2 zo-
stały wymienione podstawy prawne uchylenia decyzji lub postanowienia. Były one
tożsame z funkcjonującymi na gruncie poprzedniej regulacji prawnej z 1980 r.
Kolejnym krokiem w historii polskiego sądownictwa administracyjnego było wej- 382

ście w życie w 1997 r. Konstytucji RP. W art. 184 umiejscowionym w podrozdziale
poświęconym sądom stanowi ona, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne
sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działal-
ności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności
z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych tere-
nowych organów administracji rządowej.
Artykuł 236 Konstytucji RP zobowiązał parlament do uchwalenia przed upływem

5 lat od jej wejścia w życie, czyli do 17.10.2002 r., ustaw wprowadzających dwuin-
stancyjny model sądownictwa administracyjnego. W trakcie prac nad nową ustawą
rozważano dwie możliwości. Pierwszą z nich było utrzymanie dotychczasowego
modelu z licznymi odesłaniami do innych ustaw. Natomiast drugim wariantem,
2002/5, s. 5; projekt ten został krytycznie przyjęty w doktrynie ‒ zob. W. Chróścielewski, Z. Kmie-
ciak, J.P. Tarno, Czy nowy kodeks postępowania administracyjnego?, PiP 1993/5, s. 64–69; Z. Kmieciak,
Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, PiP
1998/5, s. 17 i n.
53
54
Zakres kognicji przed i po wejściu w życie ustawy z 1995 r. porównuje M. Mokrzyc, Nowa
ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, „Radca Prawny” 1996/1, s. 28–31.
55
J. Borkowski, Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne w Polsce
na tle prawnoporównawczym [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo-
administracyjne, Warszawa 2009, s. 79.
i niejawnym: 20921293A3134306
który ostatecznie przeważył, było stworzenie kompleksowej regulacji prawnej.

Wypowiadając uwagi na temat przyszłego kształtu procedury sądowoadministra-
cyjnej, zwracano uwagę na konieczność ograniczenia odesłań do regulacji postępo-
wania administracyjnego i cywilnego56. Unikanie powtórzeń nie może następować
kosztem znacznego zmniejszenia komunikatywności tekstu prawnego, będącego
powodem istniejącego stanu niepewności prawnej odnośnie do uprawnień i gwa-
rancji procesowych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego57. Osta-
tecznie uchwalone zostały obecnie obowiązujące ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi oraz Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
które weszły w życie 1.01.2004 r.
383 W ciągu ostatnich 17 lat były one poddawane kilkukrotnie nowelizacjom. Na szcze-
gólną uwagę zasługuje w tym względzie ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi58, będąca jedyną jak dotąd
kompleksową nowelizacją postępowania sądowoadministracyjnego, oraz ustawa
z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
niektórych innych ustaw. Poza istotnymi zmianami wprowadzonymi do Kodeksu
postępowania administracyjnego, w art. 9 tej ustawy ustanowione zostały znaczące
modyfikacje dotyczące Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
odnoszące się m.in. do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego oraz no-
wego środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu admini-
stracji publicznej.
5. Wyzwania stojące przed rodzimym sądownictwem

administracyjnym
384 W 2020 r. minęło 30 lat od reaktywacji sądownictwa administracyjnego po zakoń-
czeniu II wojny światowej. Począwszy od 2004 r. funkcjonuje ono w obrębie dwóch
oddzielnych szczebli, które tworzy 16 wojewódzkich sądów administracyjnych oraz
jeden Naczelny Sąd Administracyjny. Współcześnie nie jest kwestionowana ani
zasadność, ani celowość istnienia sądownictwa administracyjnego w odrębnych
względem sądownictwa powszechnego ramach ustrojowych. Nie oznacza to jednak,
że poszczególne zagadnienia dotyczące jego funkcjonowania nie stanowią przed-
miotu dyskusji naukowej, która ma wpływ na zmiany legislacyjne. Jednym z tego
56
Odesłania w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do procedury cywilnej
zostały znacząco ograniczone i występują tylko w art. 65 § 2 dotyczącym doręczania pism w postę-
powaniu sądowym przez operatora pocztowego, w art. 106 § 5 odsyłającym do przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego o dowodach z dokumentu, w art. 296 § 2 traktującym o odpowiednim stoso-
waniu Kodeksu postępowania cywilnego przy przeprowadzaniu dowodów w postępowaniu mającym
na celu odtworzenie zaginionych bądź zniszczonych akt, w art. 300 odsyłającym do odpowiedniego
stosowania przepisów części trzeciej Kodeksu postępowania cywilnego odnośnie do postępowania
w zakresie obrotu zagranicznego.
57
A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 214–218.
58
Dz.U. poz. 658.
i niejawnym: 20921293A3134306
wyrazów jest stopniowe poszerzanie zakresu właściwości sądów administracyj-

nych, co jest widoczne z samego tylko przedstawionego powyżej rysu historycznego.
Cały czas żywo dyskutowanym tematem jest poszerzenie zakresu uprawnień do
merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne. Kolejnym zagadnieniem,
które w najbliższych latach będzie zyskiwało na znaczeniu, pozostaje zasadność
utrzymania dwuinstancyjnego systemu kontroli sądowej we wszystkich katego-
riach spraw, niemal bez jakiegokolwiek ograniczenia dostępu do Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Dla studentów prawa istotną kwestią pozostaje także stop-
niowo otwierająca się możliwość kariery zawodowej w obrębie sądownictwa ad-
ministracyjnego, począwszy od asystenta sędziego, a skończywszy na stanowisku
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na przestrzeni ostatnich 17 lat katalog spraw powierzonych orzecznictwu sądów

administracyjnych uległ poszerzeniu o pisemne interpretacje przepisów prawa po-
datkowego wydawane w indywidualnych sprawach59, nowe formy bezczynności
i przewlekłego prowadzenia postępowania60, opinie zabezpieczające i odmowę ich
wydania61, a także sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.62
W aktualnym stanie prawnym uprawnione jest sformułowanie tezy o szerokim
zakresie przedmiotowym właściwości sądów administracyjnych, obejmującym
wszystkie formy oraz niemal wszystkie sfery działania administracji publicznej.
Widoczną tendencją w ramach procedury sądowoadministracyjnej, która przybrała

na sile szczególnie w ostatnich latach, znajdując swój wyraz we wspomnianej no-
welizacji z 2015 r., pozostaje poszerzanie uprawnień do merytorycznego orzekania
przez sądy administracyjne. Sądy administracyjne już wcześniej były wyposażone
w tego rodzaju uprawnienia63. Tak samo w innych państwach europejskich, w któ-
rych dominuje kasacyjny model sądowej kontroli administracji, jego uzupełnieniem
często są dodatkowe kompetencje sądu do merytorycznego orzekania64. Rozważając
znaczenie takich kompetencji dla ochrony praw jednostki, w 2015 r. powoływano
się przede wszystkim na względy efektywności oraz sprawności postępowania
i w konsekwencji umożliwienie skarżącemu szybkiego uzyskania merytorycznego
59
Art. 3 § 2 pkt 4a dodany został przez art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy
– Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590) z dniem
1.07.2007 r.
60
Art. 3 § 2 pkt 9 dodany przez art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 9.04.2015 r. (Dz.U. poz. 658) zmieniającej
m.in. ustawę z dniem 15.08.2015 r.
61
Art. 3 § 2 pkt 4a zmieniony przez art. 2 pkt 1 ustawy z 13.05.2016 r. (Dz.U. poz. 846) zmienia-
jącej m.in. ustawę z dniem 15.07.2016 r.
62
Art. 3 § 2a dodany przez art. 9 pkt 1 ustawy z 7.04. 2017 r. (Dz.U. poz. 935) zmieniającej m.in.
ustawę z dniem 1.06.2017 r.
63
Przykładem takiej regulacji, obowiązującej w Prawie o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi od samego początku, jest art. 15 § 2, stanowiący o rozstrzyganiu przez NSA sporów kompe-
tencyjnych i sporów o właściwość. Zob. też art. 146 § 2 p.p.s.a., art. 154 § 2 p.p.s.a., art. 297 p.p.s.a.
64
A. Skoczylas, Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, PiP 2012/9,
s. 28–29.
i niejawnym: 20921293A3134306
rozstrzygnięcia jego sprawy65. Tymczasem przepisy zezwalające na takie orzekanie

merytoryczne są stosowane wyjątkowo66, co stanowi potwierdzenie szczególnego
charakteru tych uprawnień, które nie doprowadziły do istotnego przełomu w spo-
sobie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne67.
Sądy te w dalszym ciągu zajmują się kontrolą działania (zaniechania) administracji
publicznej, nie przejmując spraw pozostających we właściwości władzy wykonawczej
do ostatecznego rozstrzygnięcia.
Koncentrując uwagę na dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyj-

nego, trzeba mieć na uwadze, że jej istnienie nie wynika ani z art. 6 EKPCz68, ani
też z art. 47 Karty. Bezwzględny wymóg prawa do dwuinstancyjnego postępo-
wania sądowego nie pochodzi też z postanowień Konstytucji RP69. Przyznanie
prawa do zaskarżenia orzeczenia do wyższej instancji zaleca jedynie rekomendacja
Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów ad-
ministracyjnych, która w stosunku do najpoważniejszych spraw wymaga kontroli
instancyjnej, chyba że sprawa jest rozstrzygana bezpośrednio przez sąd wyższej in-
stancji70. Z tych powodów w państwach członkowskich UE stosuje się rozmaite
mechanizmy, które ograniczają liczbę spraw wpływających do sądów admini-
stracyjnych. Należą do nich m.in. możliwość nierozpoznawania merytorycznego
skargi, która jest oczywiście nieuzasadniona lub gdy jej wniesienie stanowi nad-
użycie przez stronę prawa do skargi71, czy też tzw. filtrowanie spraw, które polega
na stosowaniu w uproszczonej procedurze określonych kryteriów wstępnych, od
których spełnienia zależy rozpoznanie merytoryczne wniesionego środka zaskar-
65
R. Hauser, Wstępne…, s. 22.
66
W. Piątek, A. Skoczylas, Kasacyjny czy merytoryczny model orzekania – kwestia zmiany modelu
sądowej kontroli decyzji administracyjnych, PiP 2019/1, s. 24–25.
67
Z tego powodu nie stoją one w sprzeczności z brzmieniem art. 184 Konstytucji RP , a także nie
godzą w wynikającą z art. 10 Konstytucji RP zasadę trójpodziału władzy. Zob. W. Piątek, Nowe kom-
petencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1, s. 31.
68
Z art. 6 EKPCz wynika obowiązek sądowej kontroli aktów administracyjnych, gdyż pojęcia
praw i obowiązków o charakterze cywilnym oraz oskarżenia wytoczonego w sprawie karnej, o których
mowa w powołanym przepisie, mają charakter autonomiczny i obejmują także wiele spraw admini-
stracyjnych w rozumieniu polskich przepisów. Zgodność polskiego standardu sądowej kontroli aktu
administracyjnego z ogólnymi wymogami wynikającymi z art. 6 EKPCz potwierdza wyrok ETPC
z 4.10.2001 r. w sprawie Potocka i inni przeciwko Polsce, skarga nr 33776/96.
69
Art. 176 ust. 1 Konstytucji RP ma znaczenie ustrojowe, a nie procesowe. Szerzej zob. P. Grze-
gorczyk [w:] red. L. Bosek, M. Safjan, Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016,
art. 176, s. 985–990.
70
Recommendation (2004)20 of the Committee of Ministers to member states on judicial review of
administrative acts, przyjęta 15.12.2004 r., por. J. Chlebny, Sądowa kontrola administracji w świetle
rekomendacji Rady Europy, PiP 2005/12, s. 21–33.
71
Nie rozpoznaje się merytorycznie skarg w sprawach uznanych za błahe lub wskazujące na
nadużycie prawa do sądu („frivolous or abusive complaints”). W niektórych państwach wniesienie
takiej skargi może nawet uzasadniać nałożenie na stronę kary pieniężnej (Francja, Belgia, Włochy,
Portugalia). Tytułem przykładu można wskazać, że francuski sędzia administracyjny może nałożyć
grzywnę w wysokości do 10 000 euro na stronę, która składa skargę w złej wierze, przedstawia sfał-
szowane dokumenty lub wnosi ponowną skargę na decyzję, w stosunku do której wniesiony wcześniej
środek zaskarżenia nie został uwzględniony.
i niejawnym: 20921293A3134306
żenia72. W ostatnich latach były podejmowane w Polsce próby ograniczenia dostępu

do NSA głównie poprzez zastosowanie mechanizmu filtrującego73 oraz eliminacji
niebezpieczeństwa nadużycia prawa do wniesienia środka odwoławczego74. Rezy-
gnacja z tych dążeń będzie prowadziła do dalszego pogłębiania się zaległości orzecz-
niczych, a tym samym czasu oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez
Naczelny Sąd Administracyjny.
Cechą szczególną naboru na stanowiska sędziowskie w obrębie sądownictwa admi-

nistracyjnego jest brak osobnego systemu kształcenia dla kandydatów w postaci
aplikacji czy innego zbliżonego systemu zorganizowanych szkoleń75. Rezygnacja
z tego rodzaju kształcenia ma stanowić gwarancję szerokiego dostępu dla przed-
stawicieli różnych profesji prawniczych, poczynając od pracowników organów ad-
ministracji publicznej, przez sędziów sądów powszechnych, adwokatów, radców
prawnych, notariuszy, na przedstawicielach świata nauki kończąc. Na niewątpliwą
aprobatę zasługuje otwarcie możliwości awansu dla pracowników niższych szczebli,
w tym przede wszystkim asystentów sędziego, w postaci powrotu do instytucji ase-
sury76. Należy żywić nadzieję, że dzięki temu rozwiązaniu ścieżka rozwoju zawodo-
wego wewnątrz struktury sądownictwa administracyjnego będzie z czasem coraz
powszechniejsza i w ten sposób najlepsi spośród asystentów sędziego oraz referen-
darzy sądowych będą mieli realną szansę w przyszłości zostać sędziami. Stworzenie
takiej możliwości jest warunkiem tego, żeby osoby te nie rezygnowały z pracy w są-
downictwie administracyjnym.
72
Podobnie jak w Polsce, mechanizmów „filtrujących” przed sądem nie stosuje się w sprawach
administracyjnych na Cyprze i Włoszech. W pozostałych państwach członkowskich UE są stosowane
uproszczone procedury, których skutkiem jest zaniechanie pełnego, merytorycznego rozpoznania
skargi. Szczegółowe informacje o tych mechanizmach przedstawione zostały [w:] Z. Kühn i P. Molek,
raport generalny „Measures to Facilitate and Restrict Access to Administrative Courts”, przygotowany
na seminarium ACA-Europe 9.09.2019 r Brno; raport dostępny na stronie http://www.aca-europe.eu/
index.php/en/.
73
R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi, PiP 2013/2, s. 26–27.
74
Z. Kmieciak, Projekt regulacji prawnej dotyczącej wstępnego badania skargi kasacyjnej w postę-
powaniu przed NSA, EPS 2012/2, s. 5.
75
Dla ścisłości trzeba dodać, że procesowi tego rodzaju kształcenia podlegają zatrudnieni w są-
dach administracyjnych asystenci sędziego. Szczegółowe unormowania odnośnie do ich szkolenia,
w tym egzaminu końcowego, zostały uregulowane w zarządzeniu Prezesa NSA z 8.12.2006 r. w sprawie
szkolenia asystentów sędziów sądów administracyjnych.
76
Asesura sądowa została przywrócona do sądownictwa administracyjnego mocą art. 16 ustawy
z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. poz. 1224. Nowa regulacja weszła w życie 1.01.2016 r. Istniejąca do tej pory regulacja art. 26
p.u.s.a. upoważniająca Prezesa NSA do mianowania asesorów sądowych i powierzania im pełnienia
czynności sędziowskich na okres nieprzekraczający pięciu lat nie była stosowana ze względu na treść
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007/9/108, o niezgodności
z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przepisów o asesurze sądowej w obrębie sądów powszechnych.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
RAMY USTROJOWE POLSKIEGO SĄDOWNICTWA

ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział II. Ramy ustrojowe polskiego sądownictwa administracyjnego
Pytania wstępne
1. W jaki sposób sądy administracyjne zostały wyodrębnione pod względem
ustrojowym od sądów powszechnych?
2. Jak przedstawia się struktura ustrojowa sądów administracyjnych?
3. Jak rozumiane jest pojęcie kontroli działania administracji publicznej przez
sądy administracyjne?
4. Na czym polega zasada ciągłości właściwości sądów administracyjnych?
5. Jak wygląda struktura organizacyjna sądów administracyjnych w Polsce?
6. Czym zajmują się referendarze sądowi?
7. Jakie wyróżniamy organy Naczelnego Sądu Administracyjnego?
8. Jak przedstawia się struktura organizacyjna Naczelnego Sądu Administracyj-
nego?
9. Kto powołuje prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego?
10. Kto przygotowuje projekt dochodów i wydatków sądów administracyjnych?
1. Uwagi wstępne
385 Przedstawione w poprzednim rozdziale uwagi na temat różnych modeli sądow-
nictwa administracyjnego w Europie skłaniają do poczynienia nieco szerszych uwag
na temat ram ustrojowych, w których funkcjonują polskie sądy administracyjne.
Tytułem wstępu do rozważań uprawnione pozostaje dokonanie wyróżnienia naj-
ważniejszych cech charakteryzujących rodzimy model sądownictwa administracyj-
nego, do których należą:
1) wyodrębnienie ustrojowe sądownictwa administracyjnego od systemu sądów
powszechnych,
2) dwustopniowa struktura obejmująca Naczelny Sąd Administracyjny oraz
wojewódzkie sądy administracyjne,
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Ramy ustrojowe polskiego sądownictwa administracyjnego 361
3) sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji pu-

blicznej,
4) pozycja ustrojowa Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podstawy ustrojowe polskiego sądownictwa administracyjnego zostały zakotwi-

czone zarówno w Konstytucji RP, jak i aktach prawnych niższego rzędu, w tym
przede wszystkim w Prawie o ustroju sądów administracyjnych, co uzasadnia po-
dział dalszych rozważań z punktu widzenia perspektywy konstytucyjnej oraz usta-
wowej.
2. Konstytucyjne podstawy polskiego sądownictwa

administracyjnego
Skupiając uwagę na konstytucyjnych uwarunkowaniach rodzimego sądownictwa 386
administracyjnego, należy stwierdzić, że wynikają one z dwóch źródeł. Pierwsze
z nich odnosi się ściśle do samych jedynie sądów administracyjnych, o których Kon-
stytucja RP stanowi w art. 166 ust. 3, art. 184–185, 187 ust. 1 pkt 1, art. 191 ust. 1
pkt 1 oraz art. 236 ust. 2. Drugim źródłem są przepisy zamieszczone w rozdziale
VIII Konstytucji RP, stanowiące o sądach i trybunałach. Sądami tymi są m.in. sądy
administracyjne, o czym wprost stanowi art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Innymi
słowy, do sądów administracyjnych będących jedną z części składowych władzy
sądowniczej odnoszą się wszystkie wymagania i zarazem gwarancje właściwe tej
gałęzi władzy, w tym konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania
sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP) oraz niezawisłości sędziowskiej (art. 178
ust. 1 Konstytucji RP).
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, sprawują razem
z Sądem Najwyższym, sądami powszechnymi oraz sądami wojskowymi wymiar
sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, rozstrzygając konflikt co do prawa
środkami przymusu państwowego1. Sądy administracyjne tworzą zupełnie odrębną
gałąź sądownictwa, niezależną od innych gałęzi, w tym przede wszystkim od sądów
powszechnych.
Przykładowo, wyrazem tej odrębności jest brak dopuszczalności kwestionowania

rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne przed sądami należą-
cymi do innych gałęzi sądownictwa. Od wyroków i postanowień Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie przysługują jakiekolwiek środki zaskarżenia do Sądu Naj-
wyższego, typu kasacja, rewizja czy też rewizja nadzwyczajna.
Istnienie odrębnych gałęzi sądownictwa powoduje powstawanie pytań dotyczą- 387

cych ich właściwości, tzn. w jakich kategoriach spraw do orzekania uprawnione są
1
Szerzej zob. S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975, s. 48–49.
i niejawnym: 20921293A3134306
sądy powszechne, sądy wojskowe, Sąd Najwyższy i sądy administracyjne. Zgodnie

z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we
wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości
innych sądów. Domniemanie właściwości sądów powszechnych nie rozciąga się
wszakże na kontrolę działalności administracji publicznej, do czego w art. 184
Konstytucji RP upoważnione zostały sądy administracyjne2. Innymi słowy, jeżeli
określona sprawa administracyjna przejmowana jest do rozpoznania i rozstrzy-
gnięcia przez sąd, wówczas sądem tym jest sąd powszechny. Gdy jednak sprawa
administracyjna poddawana jest kontroli, do jej dokonania właściwy jest sąd admi-
nistracyjny.
388 Zlikwidowaniu problemów powstających na styku właściwości sądów powszech-

nych i administracyjnych służy reguła kolizyjna, o której stanowi art. 58 § 4
p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu
braku właściwości, jeżeli wcześniej w tej sprawie za niewłaściwy uznał się sąd po-
wszechny. W takim wypadku sąd administracyjny obowiązany jest do rozpoznania
sprawy co do meritum nawet wówczas, gdyby sprawa tego rodzaju rzeczywiście nie
należała do jego właściwości. Odpowiednikiem art. 58 § 4 p.p.s.a. jest art. 1991 k.p.c.
Niewątpliwą zaletą tego mechanizmu jest jego niezawodność w rozwiązywaniu ne-
gatywnych sporów kompetencyjnych. Nie jest on jednak przydatny do rozwiązy-
wania sporów pozytywnych, gdy zarówno sąd administracyjny, jak i powszechny
uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Reguła kolizyjna z art. 58 § 4 p.p.s.a. nie znajdzie jednak zastosowania, gdy sąd po-
wszechny wcześniej odrzuci pozew z innego powodu aniżeli brak właściwości, np.
ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych. W takim wypadku nie można
bowiem przyjąć, jak stanowi o tym art. 58 §4 p.p.s.a., że sąd powszechny uznał się
za niewłaściwy.
Zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstan-
cyjne. W dniu 1.01.1998 r., kiedy obecnie obowiązująca Konstytucja RP weszła w życie,
polskie sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne3. W art. 236 ust. 2 Konstytucji RP
ustawodawca zwykły został zobowiązany do uchwalenia przed upływem 5 lat od dnia wejścia
2
Szerzej na temat rozgraniczenia właściwości między sądami powszechnymi i administracyjnymi
zob. W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, PS 2011/9, s. 7–25; M. Jaśkowska, Konsty-
tucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimitacja właściwości
tych sądów [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszech-
nych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011, s. 10–31; R. Hauser, Rozstrzyganie sporów
o właściwość między sądami administracyjnymi a powszechnymi [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia
właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa
2011, s. 32–40.
3
Jedynym sądem administracyjnym był Naczelny Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie
oraz 12 ośrodkach zamiejscowych. Szerzej zob. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] System Prawa Administra-
cyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej,
i niejawnym: 20921293A3134306
w życie Konstytucji RP nowej regulacji rozciągającej na sądownictwo administracyjne obowią-

zywanie zasady dwuinstancyjności postępowania. Efektem prac legislacyjnych było uchwalenie
w 2002 r. obecnie obowiązującego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
i Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Struktura sądów administracyjnych jest
dwuszczeblowa i obejmuje wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy pierwszej instancji oraz
Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji.
Zgodnie z art. 13 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne właściwe są we

wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych, dla których nie jest zastrzeżona
właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właściwość miejscową tych
sądów określa art. 13 § 2 p.p.s.a. Przepis ten przyjmuje, że do rozpoznania sprawy
właściwy jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze ma siedzibę
organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Siedziby
i obszar właś ciwości wojewódzkich sądów administracyjnych okreś la rozporzą-
dzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia
wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właś
ciwości4.
Przykładowo, jeżeli zaskarżeniu do sądu podlega decyzja Głównego Inspektora

Farmaceutycznego bądź też Urzędu Patentowego, wówczas właściwym miejscowo
do rozpoznania tej skargi będzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
z uwagi na siedzibę organu. Biorąc pod uwagę, że organy administracji centralnej
mają swoją siedzibę w Warszawie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wpływa corocznie największa liczba skarg spośród wszystkich wo-
jewódzkich sądów administracyjnych w Polsce (tj. ponad 30% ogółu wszystkich
skarg).
W art. 14 p.p.s.a. przyjęto zasadę ciągłości właściwości wojewódzkich sądów ad- 389
ministracyjnych, która wyraża się w tym, że sąd właściwy w chwili wniesienia
skargi pozostaje nim aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości
zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Należy
jednak pamiętać, że jeżeli wojewódzki sąd administracyjny nie może z powodu po-
ważnej, obiektywnie istniejącej przeszkody (np. powodzi lub pożaru budynku sądu)
rozpoznać sprawy albo podjąć innej czynności, to Naczelny Sąd Administracyjny
– orzekając na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – ma obowiązek
wyznaczyć inny wojewódzki sąd administracyjny (art. 14a p.p.s.a.).
Przykładowo, jeżeli właściwym do rozpoznania skargi w momencie jej wniesienia

był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, to utworzenie Wojewódzkiego
4
Dz.U. poz. 652 ze zm.; zob. też rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej
z 16.12.2005 r. w sprawie utworzenia Wydziału Zamiejscowego w Radomiu Wojewódzkiego Sądu Ad-
ministracyjnego w Warszawie (Dz.U. poz. 2144 ze zm.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w czasie trwania danego pro-

cesu sądowego nie miało znaczenia, nawet gdyby po utworzeniu tego sądu sprawa
powinna była zostać rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Go-
rzowie Wielkopolskim.
Obecnie od orzeczeń wydawanych w pierwszej instancji przysługują środki od-

woławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który tym samym stał się
sądem sprawującym nadzór nad orzecznictwem sądów pierwszej instancji, wypo-
sażonym ponadto we własne kompetencje orzecznicze, o których stanowi art. 15
§ 1 p.p.s.a.
390 Środki odwoławcze, tj. skarga kasacyjna i zażalenie, przysługują od orzeczeń

wojewódzkich sądów administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie służą one od orzeczeń podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny,
ponieważ sąd ten znajduje się na szczycie instancji sądowoadministracyjnej. In-
nymi słowy, orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego już z chwilą ich
wydania stają się prawomocne i nie podlegają dalszemu zaskarżeniu w toku in-
stancji.
Ważne postanowienia związane z właściwością sądów administracyjnych zawiera

art. 59 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której sąd administracyjny stwierdzi,
że do rozpoznania sprawy właściwy jest inny sąd administracyjny. Stosownie do
art. 59 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, który stwierdził swoją niewłaściwość, prze-
każe sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Zgodnie z art. 59 § 2 p.p.s.a.
sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przeka-
zaniu. Postanowienie to nie wiąże jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd
ten po otrzymaniu sprawy może badać kwestię swojej właściwości i w razie stwier-
dzenia jej braku przekazuje sprawę sądowi administracyjnemu, który uzna za właś
ciwy, nie wyłączając sądu, od którego sprawę otrzymał.
391 W art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne powołane zostały do kontroli dzia-
łalności administracji publicznej, która obejmuje również orzekanie o zgodności
z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych tere-
nowych organów administracji rządowej. Pojęcie kontroli działalności administracji
publicznej odgrywa kluczowe znaczenie dla określenia istoty wymiaru sprawiedli-
wości sprawowanego przez sądy administracyjne, w tym uprawnień orzeczniczych
tych sądów (zob. art. 145–151 p.p.s.a.). W razie uznania wniesionej skargi za uzasad-
nioną sąd eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt albo czynność, nie orzekając
co do meritum sprawy.
Przykładowo do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności pro-

cesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wy-
magań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy
[uchwała NSA (7) z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1].
i niejawnym: 20921293A3134306
Z jednej strony w ujęciu tradycyjnym wskazuje się, że sądy administracyjne nie po-
winny wyręczać czy też zastępować administracji publicznej w wykonywaniu spo-
czywających na niej zadań, tylko kontrolować zgodność z prawem tego działania5.
Sądy nie powinny przejmować funkcji należącej do aparatu władzy wykonawczej,
nie mając ku temu nie tylko uprawnień, lecz także wiedzy koniecznej do podejmo-
wania decyzji w ramach szczegółowych działów prawa administracyjnego, takich
jak ochrona środowiska czy prawo wodne.
Z drugiej strony współcześnie coraz częściej zauważa się, że tradycyjny kasacyjny

model sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne powinien
zostać bądź to wzbogacony uprawnieniami merytorycznymi, bądź wręcz nimi za-
stąpiony6. W ujęciu tym pojęcie kontroli rozumiane jest w sposób funkcjonalny,
a nie tylko językowy. W opinii zwolenników takiego jej pojmowania w pełniejszy
sposób służy ono realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.
Należy przypuszczać, że w najbliższych latach dyskusja nad sposobem rozumienia

pojęcia kontroli sprawowanej przez sądy nad administracją publiczną nie będzie
słabła. Punktem odniesienia w tym zakresie powinno być tradycyjne rozumienie
pojęcia kontroli, utrwalone w polskiej tradycji orzeczniczej od czasów dwudzie-
stolecia międzywojennego. Nie oznacza to wszakże braku potrzeby poszukiwania
nowych rozwiązań zapewnienia większego poziomu efektywności sądownictwa ad-
ministracyjnego, mając przy tym na uwadze zmiany zachodzące w obrębie samej
administracji publicznej oraz oczekiwania społeczne łączące się z funkcjonowaniem
wymiaru sprawiedliwości.
Kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny stanowi zgodność jej 392
działania z prawem materialnym, procesowym oraz ustrojowym. Oznacza to, że
sąd administracyjny nie dokonuje kontroli administracji publicznej w oparciu
o takie kryteria jak celowość, gospodarność czy też rzetelność działania admi-
nistracji publicznej.
5
R. Hauser, M. Masternak-Kubiak [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Nie-
wiadomski, A. Wróbel, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, War-
szawa 2012, s. 404; R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:]
Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin
2003, s. 145–148.
6
Z. Kmieciak, Merytoryczne orzekanie przez sądy administracyjne w świetle konstytucyjnej za-
sady podziału władz, „Przegląd Legislacyjny” 2015/2, s. 19–21; P. Pietrasz, Reformacyjne orzekanie
przez wojewódzkie sądy administracyjne w przypadku sądowej kontroli decyzji i postanowień – uwagi
de lege ferenda [w:] Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego. Księga jubi-
leuszowa Profesora Stanisława Prutisa, red. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz,
Białystok 2012, s. 811–813.
i niejawnym: 20921293A3134306
3. Ustawowe podstawy polskiego sądownictwa

administracyjnego
393 Podstawowym aktem prawnym regulującym ustrój sądownictwa administracyjnego
w Polsce jest Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie mniej istotne pozo-
stają akty wykonawcze do tej ustawy7. W ograniczonym zakresie ustrój jest regu-
lowany przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy
art. 29 p.u.s.a., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do wojewódzkich sądów
administracyjnych zastosowanie znajdują przepisy o ustroju sądów powszechnych,
a do Naczelnego Sądu Administracyjnego – na podstawie art. 49 p.u.s.a. – przepisy
o Sądzie Najwyższym.
Przykładowo Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie stanowi w ogóle o dacie,

z jaką sędziowie czy to wojewódzkich sądów administracyjnych, czy też Naczelnego
Sądu Administracyjnego przechodzą w stan spoczynku. W tej materii zastosowanie
znajdą przepisy ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych8
w stosunku do sędziów sądów wojewódzkich oraz przepisy ustawy z 8.12.2017 r.
o Sądzie Najwyższym9 w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyj-
nego.
O ile art. 184 Konstytucji RP stanowi wprost o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

oraz o innych sądach administracyjnych, o tyle w art. 2 p.u.s.a. wskazano wyraźnie,
że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy
administracyjne. Sądami administracyjnymi nie są organy administracji publicznej,
które należą do odrębnej gałęzi władzy publicznej, a mianowicie władzy wykonaw-
czej, podczas gdy sądy administracyjne wchodzą w obręb władzy sądowniczej.
394 Sąd administracyjny pierwszej instancji (wojewódzki sąd administracyjny) jest

utworzony dla jednego lub większej liczby województw. W każdym z wojewódz-
kich sądów administracyjnych działa zgromadzenie ogólne sędziów i kolegium
sądu jako organ sądu wyposażony w ściśle określone kompetencje o charakterze
stanowiącym oraz opiniodawczym. Do kompetencji stanowiących zgromadzenia
ogólnego sędziów należy w szczególności przedstawianie Krajowej Radzie Sądow-
nictwa kandydatów na stanowiska sędziów oraz wybór członków kolegium sądu.
Podstawowym uprawnieniem stanowiącym kolegium sądu jest ustalanie podziału
czynności w sądzie oraz określanie zasad przydziału spraw poszczególnym sędziom.
Z kolei na czele każdego wojewódzkiego sądu administracyjnego stoi prezes, który
kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, pełniąc czynności administracji są-
dowej. Prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego powoływany jest przez Pre-
7
Na szczególną uwagę zasługuje w tym względzie rozporządzenie – Regulamin wewnętrznego
urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych.
8
Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.
9
Dz.U. z 2021 r. poz. 154 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
zesa Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród sędziów wojewódzkiego sądu ad-

ministracyjnego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, na okres 5 lat, najwyżej
na dwie kolejne kadencje.
Obecnie w każdym województwie ma swoją siedzibę jeden wojewódzki sąd ad-

ministracyjny, na ogół w stolicy województwa (przykładowo w województwie lu-
buskim siedziba wojewódzkiego sądu administracyjnego jest w Gorzowie Wiel-
kopolskim, a w województwie śląskim siedziba tego sądu mieści się w Gliwicach).
W województwie mazowieckim wojewódzki sąd administracyjny, oprócz głównej
siedziby w Warszawie, ma także wydział zamiejscowy w Radomiu. Utworzenie tego
wydziału było uzasadnione zarówno liczbą spraw wpływających rocznie do sądu
warszawskiego (ponad 30% ogółu wpływu do wojewódzkich sądów administracyj-
nych), a także wielkością województwa mazowieckiego, zarówno powierzchniowo,
jak i liczebnie największego w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny ma siedzibę w Warszawie. W skład Naczelnego 395

Sądu Administracyjnego wchodzą: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wi-
ceprezesi oraz sędziowie. Organami Naczelnego Sądu Administracyjnego są: Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczel-
nego Sądu Administracyjnego i Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O ile wojewódzki sąd administracyjny dzieli się na wydziały, o tyle Naczelny Sąd
Administracyjny dzieli się na trzy izby: Finansową, Gospodarczą i Ogólnoadmini-
stracyjną, które z kolei także dzielą się na wydziały. Pracami każdej izby kieruje
wiceprezes wyznaczony do pełnienia tej funkcji przez Prezesa Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego.
Izba Finansowa sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów admini-

stracyjnych w sprawach zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych,
do których mają zastosowanie przepisy podatkowe oraz o egzekucji świadczeń pie-
niężnych.
Izba Gospodarcza sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich sądów ad-

ministracyjnych w sprawach działalności gospodarczej, ochrony własności przemy-
słowej, budżetu, dewizowych, papierów wartościowych, bankowości, ubezpieczenio-
wych, ceł, cen, stawek taryfowych oraz opłat.
Izba Ogólnoadministracyjna sprawuje nadzór nad orzecznictwem wojewódzkich

sądów administracyjnych w pozostałych sprawach, a w szczególności w sprawach
z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, zagospodarowania przestrzennego,
gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa, zatrudnienia, ustroju
samorządu terytorialnego, gospodarki nieruchomościami, prywatyzacji mienia, po-
wszechnego obowiązku wojskowego, spraw wewnętrznych, a także cen, opłat i stawek
taryfowych, jeżeli są związane ze sprawami należącymi do właściwości tej izby.
i niejawnym: 20921293A3134306
Ponadto w Naczelnym Sądzie Administracyjnym funkcjonują Biuro Orzecznictwa

oraz Kancelaria Prezesa. Do zakresu działania Biura Orzecznictwa należy wykony-
wanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego czynności w zakresie sprawności postępowania sądowego oraz jednolitości
orzecznictwa sądów administracyjnych. Biurem Orzecznictwa kieruje dyrektor
będący sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego mogący występować także
w randze wiceprezesa tego sądu.
Przykładowo Biuro Orzecznictwa zajmuje się przygotowywaniem opracowań doty-

czących wybranych zagadnień prawnych o wysokim stopniu skomplikowania, bu-
dzących wątpliwości w orzecznictwie sądowym, udzielaniem odpowiedzi na zapy-
tania prawne ze strony sędziów, analizą orzecznictwa sądowego z punktu widzenia
jego jednolitości.
Do zadań Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wykony-

wanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa czynności w zakresie tworzenia
warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych, w szczególności
w sprawach finansowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych. Kancelarią
kieruje Szef Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przykładowo Kancelaria Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmuje się

sprawami zatrudnienia pracowników tego sądu.
396 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administra-

cyjnych powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Są-
downictwa. Sędziowie są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli i podlegają tylko
Konstytucji RP oraz ustawom. Wymagania stawiane kandydatom na sędziów sądów
administracyjnych są bardzo wysokie, przede wszystkim z uwagi na granicę wieku
(40 lat w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – zob. jednak art. 7 § 1 in fine p.u.s.a.
i 35 lat w wojewódzkim sądzie administracyjnym), konieczny staż pracy w zawodzie
prawniczym i przygotowanie do rozpoznawania spraw administracyjnych. Artykuł 6
§ 1 pkt 6 p.u.s.a. stanowi, że kandydat do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego
wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien wyróżniać się wysokim poziomem
wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i in-
nych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej.
Przykładowo wydaje się, że wymaganie to spełnia pracownik organu administracji

publicznej zajmujący kierownicze stanowisko i mający wieloletnie doświadczenie
zawodowe, osoba, która oprócz studiów prawniczych skończyła ponadto studia na
kierunku administracja, czy też pracownik naukowy zajmujący się w swoich bada-
niach jedną ze sfer działania administracji publicznej.
397 Należy zauważyć, że pełnienie niektórych czynności w wojewódzkim sądzie admi-

nistracyjnym może być powierzone ponadto:
i niejawnym: 20921293A3134306
a) asesorom sądowym (art. 6a p.u.s.a.),

b) referendarzom i starszym referendarzom sądowym (art. 27 p.u.s.a.).
Uprawnienia referendarzy sądowych są jednak ograniczone w porównaniu do sę-

dziów i asesorów sądowych, którzy tak jak sędziowie sprawują wymiar sprawiedli-
wości, jednakże w ograniczonym pod względem czasowym okresie, który ma dać
odpowiedź na pytanie co do ich przydatności do pracy w zawodzie sędziowskim.
Referendarze sądowi wykonują czynności z zakresu tzw. ochrony prawnej. W prak-
tyce sprowadzają się one do czynności z zakresu prawa pomocy (art. 258 § 1 p.p.s.a.).
W celu przyspieszenia rozpoznawania spraw w sądach administracyjnych oprócz 398

pracowników typowo administracyjnych (np. w sekretariatach sądowych) zatrud-
niono również asystentów i starszych asystentów sędziego. Asystenci sędziego,
będąc wysoko kwalifikowanymi prawnikami, przygotowują projekty orzeczeń i ich
uzasadnień, a także zajmują się kwestiami z zakresu administracji sądowej (art. 27a
p.u.s.a.).
Osobnego rozważenia wymagają w tym zakresie kompetencje Prezesa Naczelnego 399

Sądu Administracyjnego, które poza kierowaniem pracami oraz reprezentowaniem
Naczelnego Sądu Administracyjnego rozciągają się na całe sądownictwo admini-
stracyjne. Tytułem wstępu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 185 Konstytucji RP
prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej na 6-letnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgroma-
dzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 44 § 1
p.u.s.a. Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przed-
stawia Prezydentowi dwóch kandydatów.
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej przedstawiani są dwaj kandydaci, którzy

kolejno uzyskali największą liczbę głosów na Zgromadzeniu. Wyłącznie od Prezy-
denta zależy, który z kandydatów zostanie następnie powołany na stanowisko Pre-
zesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent nie może natomiast wybrać
na stanowisko Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego kandydata trzeciego,
który nie został przedstawiony przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyposażony został w wiele kompe- 400

tencji o charakterze procesowym, do których należy inicjowanie trybu uchwało-
dawczego w zakresie tzw. uchwał abstrakcyjnych (art. 36 § 1 p.u.s.a.), inicjowanie
postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 192
Konstytucji RP), uprawnienie do złożenia wniosku o unieważnienie prawomocnego
orzeczenia sądu administracyjnego (art. 172 p.p.s.a.), wydawanie zbioru urzędowego
orzeczeń sądowych (art. 42 p.u.s.a.), aczkolwiek ostatnia ze wskazanych kompetencji
nie łączy się z zainicjowaniem jakiegokolwiek postępowania, tylko m.in. z dążeniem
do ujednolicania orzecznictwa sądowego.
i niejawnym: 20921293A3134306
401 Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego ustala zasady biurowości w sądach

administracyjnych (art. 11 p.u.s.a.). Istotną kompetencją tego podmiotu, zapewnia-
jącą sądom administracyjnym niezależność finansową, jest przygotowywanie pro-
jektu dochodów i wydatków Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich
sądów administracyjnych, które następnie włączane są przez ministra właściwego
do spraw finansów publicznych do budżetu państwa (art. 14 § 1 p.u.s.a.). Prezes Na-
czelnego Sądu Administracyjnego informuje Prezydenta RP oraz Krajową Radę Są-
downictwa o działalności sądów administracyjnych (art. 15 § 1 p.u.s.a.), a Prezesa
Rady Ministrów o problemach funkcjonowania administracji publicznej wynikają-
cych ze spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne (art. 15 § 2 p.u.s.a.).
402 Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługują liczne kompetencje

względem wojewódzkiego sądu administracyjnego, począwszy od wnioskowania do
Prezydenta RP o utworzenie albo zniesienie wojewódzkiego sądu administracyj-
nego (art. 16 § 2 p.u.s.a.), powoływanie i odwoływanie jego prezesa (art. 21, 21a
p.u.s.a.), przez tworzenie lub znoszenie wydziałów w wojewódzkim sądzie ad-
ministracyjnym (art. 17 § 1 p.u.s.a.), delegowanie sędziego wojewódzkiego sądu
administracyjnego do pełnienia obowiązków w Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym (art. 13 p.u.s.a.), skończywszy na kompetencjach wchodzących w obręb
zwierzchniego nadzoru nad działalnością sądów administracyjnych, takich jak
wgląd w czynności wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 22 § 1 p.u.s.a.)
i Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 35 § 1 p.u.s.a.) oraz zarządzania wizy-
tacji i lustracji w wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 22 § 2 p.u.s.a.).
Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 29 i 49 p.u.s.a. przy-

sługują uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w sprawach nieuregulowanych
w Prawie o ustroju sądów administracyjnych, do których stosuje się odpowiednio
przepisy o ustroju sądów powszechnych oraz o Sądzie Najwyższym.
Sądy administracyjne w Polsce zostały powołane do kontroli działalności ad-

ministracji publicznej, która sprawowana jest pod względem legalności, czyli
zgodności z prawem. Sądami tymi są Naczelny Sąd Administracyjny, działający
jako sąd odwoławczy, oraz wojewódzkie sądy administracyjne, będące sądami
pierwszej instancji. Organami zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak
i wojewódzkiego sądu administracyjnego są prezes sądu, zgromadzenie ogólne
sędziów oraz kolegium. W ramach struktury ustrojowej sądownictwa admini-
stracyjnego kluczową rolę odgrywa Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego,
któremu przysługują liczne kompetencje nadzorcze oraz organizacyjne.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III
NSA JAKO SĄD WŁAŚCIWY W SPRAWACH

DYSCYPLINARNYCH I IMMUNITETOWYCH
SĘDZIÓW SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Rozdział III. NSA jako sąd właściwy w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych…
Pytania wstępne
1. Wskaż zakres przedmiotowy postępowania immunitetowego.
2. Jaka jest rola Rzecznika Dyscyplinarnego NSA?
3. W jakim składzie orzeka NSA sąd właściwy w sprawach dyscyplinarnych i im-
munitetowych sędziów sądów administracyjnych?
4. Jakie kary dyscyplinarne może zastosować NSA?
5. Czy sędzia w stanie spoczynku ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną?
1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe odrębnego

sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów i asesorów
sądów administracyjnych
Konstytucyjny podział sądownictwa na dwie odrębne gałęzie, polegający 403
na wyodrębnieniu dwóch autonomicznych wobec siebie pionów sądow-
nictwa: jednego obejmującego sądy powszechne i sądy wojskowe z Sądem Naj-
wyższym na czele oraz drugiego – obejmującego sądy administracyjne, będącego
pod nadzorem judykacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego1, przekłada
się również na odmienną strukturę sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów
i asesorów sądów administracyjnych2 .
Dla urzeczywistnienia w praktyce tej zasady podstawowe znaczenie ma unormo-

wanie zawarte w art. 9 p.u.s.a., zgodnie z którym sądem dyscyplinarnym w spra-
1
R. Hauser, Kształtowanie się pozycji i ustroju Naczelnego Sądu Administracyjnego, ZNSA
2010/5/6, s. 163, oraz S. Sagan, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 1999, s. 197.
2
Zob. A. Skoczylas, Kwestia zasadności odrębnej regulacji ustroju sądów administracyjnych
w Polsce, „Iustitia – Kwartalnik Stowarzyszenia Sędziów Polskich” 2011/4, s. 182–186.
i niejawnym: 20921293A3134306
wach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych i asesorów sądowych jest

NSA. Wskazana regulacja została w pewnym zakresie powtórzona w art. 48 § 1
zd. 1 p.u.s.a.
Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, to przepisy normujące ustrój sądów administracyjnych
kreują „osobną strukturę sądu dyscyplinarnego”3 i stanowią o odmienności tych regulacji
w stosunku do unormowań dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów po-
wszechnych. Dzieje się tak, mimo iż mają jedynie „fragmentaryczny i ramowy charakter”4.
Należy jednak podkreślić, iż bezpośrednią podstawę prawną samej odpowiedzialności dyscy-
plinarnej sędziów sądów administracyjnych stanowią odpowiednio stosowane przepisy Prawa
o ustroju sądów powszechnych, co wynika z odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 p.u.s.a.5 Do
sędziów NSA na mocy art. 49 p.u.s.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy o odpowie-
dzialności dyscyplinarnej sędziów SN (tzn. art. 72 i n. ustawy o SN6), a dopiero w sprawach
nieuregulowanych w tej ustawie, na mocy art. 10 § 1 ustawy SN stosuje się odpowiednio prze-
pisy Prawa o ustroju sądów powszechnych. Dodatkowo dochodzi tu kaskadowe odesłanie do
odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego – art. 29 ust. 1 p.u.s.a.
w zw. z art. 128 p.u.s.p. oraz art. 49 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy SN oraz art. 128 p.u.s.p.7
Postępowania te mają jednak inną naturę, a zatem Kodeks postępowania karnego

ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować „z uwzględnieniem odrębności wyni-
kających z charakteru postępowania dyscyplinarnego” (art. 128 p.u.s.p.)8.
2. Zakres przedmiotowy postępowań toczących się przed

NSA – Sądem Dyscyplinarnym
2.1. Postępowanie dyscyplinarne
404 Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – Sądem Dyscyplinarnym
toczą się zasadniczo dwa rodzaje postępowań – postępowanie dyscypli-
narne i postępowanie immunitetowe. Zgodnie z art. 116 § 1 u.s.p. zarówno po-
stępowanie dyscyplinarne, jak i immunitetowe są jawne.
3
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administra-
cyjnych, Warszawa 2009, s. 44.
4
T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 133.
5
Zob. A. Skoczylas, Wpływ organów administracji wymiaru sprawiedliwości na postępowanie dys-
cyplinarne w sądownictwie administracyjnym, RPEiS 2020/1, s. 57 i n.
6
Ustawa z 9.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2021 r. poz. 154 ze zm.; dalej jako ustawa
o SN).
7
Zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka…,
s. 44, oraz T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz do prawa o ustroju sądów powszechnych
i ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, red. J. Gudowski, Warszawa 2009, s. 574–575 oraz powoły-
wane tam orzecznictwo.
8
A. Korzeniewska-Lasota, Reguła ne peius z art. 454 § 3 k.p.k. w postępowaniu dyscyplinarnym
prowadzonym wobec sędziego, „Kwartalnik Sądowy Apelacji Gdańskiej” 2015/3, s. 41–55.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział III. NSA jako sąd właściwy w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych… 373
Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Dyscyplinarny może wyłączyć jawność postę-

powania dyscyplinarnego tylko wyjątkowych – określonych w art. 116 § 2 p.u.s.p.
w przypadkach, tzn. ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek
publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny in-
teres prywatny. Na postanowienie w przedmiocie wyłączenia jawności zażalenie nie
przysługuje9. Należy jednak pamiętać, iż zgodnie z art. 116 § 3 p.u.s.p. w razie wyłą-
czenia jawności postępowania dyscyplinarnego orzeczenie ogłaszane jest publicznie.
Przez odpowiedzialność dyscyplinarną należy rozumieć „zaostrzoną 405

postać odpowiedzialności porządkowej stosowaną wobec niektórych ka-
tegorii pracowników objętych pragmatykami służbowymi”. Stosowanie odpo-
wiedzialności dyscyplinarnej uzasadnione jest potrzebą „ochrony szczególnie
cennych dóbr, takich jak np. prestiż państwa czy wymiaru sprawiedliwości
(prestiż zawodu)”10 .
Analiza materialnych i procesowych przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej

pozwala na stwierdzenie, iż „jest to instytucja międzygałęziowa niemieszcząca się
do końca tak w sferze prawa publicznego, jak i prawa pracy”11. Nałożenie kary dys-
cyplinarnej jest czynnością odzwierciedlającą dwie strony tego samego zdarzenia
– z jednej strony aktu władztwa sprawowanego przez „organ władzy dyscyplinarnej
działający w imieniu służby” (tu sąd dyscyplinarny), który poprzez wymierzenie
kary dyscyplinarnej wyraża „ujemną ocenę kwalifikacyjną” danej osoby (np. sę-
dziego) rodzącą negatywne konsekwencje na płaszczyźnie publicznej (np. utrata
funkcji), a z drugiej skutki w sferze prawno-pracowniczej zmiany treści, rozwią-
zania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia
„ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych”12. Postępowania dys-
cyplinarnego nie można zatem utożsamiać z postępowaniem karnym, bowiem
w orzecznictwie Sądu Najwyższego Sądu Dyscyplinarnego podkreśla się, że od-
powiednie stosowanie art. 8 § 1 k.p.k. w postępowaniu dyscyplinarnym (art. 128
p.u.s.p.) „oznacza, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko sędziemu
toczy się niezależnie od postępowania karnego wszczętego przeciwko niemu, także
w wypadku jednoczesności i podmiotowo-przedmiotowej tożsamości tych postę-
9
Jak zaznacza A. Roch: „Nie ma podstaw do odpowiedniego stosowania w tym zakresie art. 360
§ 1 k.p.k., zgodnie z którym przyczynami wyłączenia jawności mogą być obawy: zakłócenia spokoju
publicznego, obrażenia dobrych obyczajów, ujawnienia okoliczności, które ze względu na ważny in-
teres państwa powinny być zachowane w tajemnicy, naruszenia ważnego interesu prywatnego, a także
konieczność przesłuchania świadka, który nie ukończył 15 lat. Okoliczności te mogą jednak bez prze-
szkód znaleźć swoje odbicie w podstawach wyłączenia jawności stanowionych przez przepisy doty-
czące postępowania dyscyplinarnego” – A. Roch, Rola rzecznika dyscyplinarnego sędziów przed sądem
dyscyplinarnym w postępowaniu dyscyplinarnym i immunitetowym, Prok. i Pr. 2020/6, s. 21.
10
J. Chromicki, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych
sędziów sądów administracyjnych, ZNSA 2010/5–6, s. 59.
11
T. Kuczyński, Odpowiedzialność porządkowa i dyscyplinarna [w:] System prawa administracyj-
nego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 11, Stosunek służbowy, red. T. Kuczyński, E. Ma-
zurczak-Jasińska, J. Stelina, Warszawa 2011, s. 445–447.
12
T. Kuczyński, Odpowiedzialność…, s. 445–447.
i niejawnym: 20921293A3134306
powań. Niezależność tych postępowań wynika z tego, że inne są kryteria kwalifi-

kacji czynu jako przewinienia dyscyplinarnego, a inne jako przestępstwa. Tożsa-
mość przedmiotu postępowania karnego i postępowania dyscyplinarnego oznacza
więc tożsamość czynu, a nie tożsamość jego ocen prawnych”13.
Według Trybunału Konstytucyjnego należy pamiętać, że deontologia postę-

powania dyscyplinarnego jest inna niż postępowania karnego, skoro łączy się
ze specyfiką wykonywania niektórych zawodów i jest ukierunkowana na ochronę
dobra tych zawodów14.
Mimo to pewna „bliskość” postępowań karnego i dyscyplinarnego, a także „względy

gwarancyjne oraz konstytucyjnie określona zasada nieusuwalności sędziów prze-
sądzają o stosowaniu standardu rzetelnego procesu także do tych postępowań,
w których odpowiednie zastosowanie powinny znajdować przepisy Kodeksu po-
stępowania karnego”15. Różnice pomiędzy odpowiedzialnością karną a odpowie-
dzialnością dyscyplinarną powodują, że niektórzy autorzy nie zaliczają prawa dys-
cyplinarnego nawet do szeroko „rozumianego prawa karnego, uznając, że jest ono
bliższe prawu administracyjnemu”. Zwraca się uwagę, że „w postępowaniach dys-
cyplinarnych w pewnym zakresie odrzuca się zasadę ne bis in idem, obowiązującą
bezwzględnie w postępowaniu karnym”16, a ponadto „w odniesieniu do przewinień,
czy inaczej deliktów dyscyplinarnych, wyłączona jest zasada ich określoności”17.
W tym kontekście należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 107 § 1 p.u.s.p. sędzia odpo-
wiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w tym za: oczy-
wistą i rażącą obrazę przepisów prawa; działania lub zaniechania mogące unie-
możliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości;
działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność po-
wołania sędziego lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Pol-
skiej; działalność publiczną niedającą się pogodzić z zasadami niezależności sądów
i niezawisłości sędziów; uchybienie godności urzędu.
Nie ma jednak wątpliwości, że inicjowanie czynności dyscyplinarnych, gdy za-

rzuca się sędziemu naruszenie przepisów w sferze stosowania prawa w postępo-
13
Wyrok SN Sądu Dyscyplinarnego z 16.04.2018 r., SNO 16/18, LEX nr 2552012; tak też wyrok SN
Sądu Dyscyplinarnego z 20.09.2007 r., SNO 59/07, OSNSD 2007, poz. 73.
14
Zob. wyrok TK z 27.02.2001 r., K 22/00, OTK 2001/3, poz. 48.
15
A. Korzeniewska-Lasota, Reguła…, s. 41–55.
16
Przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej dopuszczają bowiem możliwość jedno-
czesnego prowadzenia postępowania karnego i postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do tego
samego czynu i wymierzenia za delikt dyscyplinarny, stanowiący równocześnie przestępstwo zarówno
kary w postępowaniu karnym, jak i kary dyscyplinarnej.
17
M. Laskowski, Istota odpowiedzialności dyscyplinarnej [w:] Uchybienie godności urzędu sę-
dziego jako podstawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, Warszawa 2019. https://sip.lex.pl/#/mono-
graph/369451744/39/laskowski-michal-uchybienie-godnosci-urzedu-sedziego-jako-podstawa-odpowi
edzialnosci-dyscyplinarnej? (dostęp: 12.03.2021 r.).
i niejawnym: 20921293A3134306
waniach sądowych (o którym mowa w art. 107 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a.),
powinno być stosowane z bardzo dużą rozwagą. Na przykład przesłanka „oczywi-
stej i rażącej obrazy przepisów” musi być interpretowana ściśle, aby nie przybrała
szczególnej formy nacisku na sędziów, zbliżonej do wiążących zaleceń dotyczą-
cych kwestii o charakterze merytorycznym, które nie dają się pogodzić z zasadą
niezawisłości i demokratycznego państwa prawnego. Inicjatywa ta powinna być
zatem stosowana tylko w przypadku najbardziej ewidentnych, bezspornych uchy-
bień, gdyż konstytucyjne gwarancje niezawisłości sędziowskiej oznaczają także to,
że sędzia nie ma obowiązku stosowania konkretnej, ściśle oznaczonej metody czy
sposobu wykładni18.
Z kolei nie można też powoływać się na ochronę niezawisłości sędziowskiej „w celu
uniknięcia krytyki i odpowiedzialności w sytuacjach niestarannej, niedbałej, źle
zorganizowanej, arbitralnej pracy stosującego prawo, niezależnie od tego, czy to
jest sąd, sekretariat sądowy czy też ktoś, kto się prawem posługuje wobec słabszego
partnera obrotu prawnego”19.
Należy zauważyć, iż w świetle art. 81 § 1 p.u.s.p. za wykroczenia sędzia odpo- 406

wiada tylko dyscyplinarnie (z zastrzeżeniem art. 81 § 2 p.u.s.p.)20. Przedmiotem
postępowania dyscyplinarnego nie jest zatem osądzenie wykroczenia, bowiem sę-
dzia, zgodnie z art. 81 § 1 p.u.s.p. korzysta w tym zakresie z immunitetu mate-
rialnego, lecz wyjaśnienie, czy doszło do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego
w rozumieniu art. 107 § 1 p.u.s.p.21 Jak podkreślono w wyroku Sądu Najwyższego
z 20.02.2018 r., „Orzekając w sprawie dyscyplinarnej, w której zarzuca się sędziemu
popełnienie przewinienia dyscyplinarnego będącego wykroczeniem, sąd ma obo-
wiązek przeprowadzenia wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia znamion
przedmiotowych i znamion podmiotowych zarzucanego czynu, ma obowiązek do-
konania wnikliwej, wszechstronnej oceny tych dowodów z uwzględnieniem zasad
prawidłowego, logicznego rozumowania, wskazań doświadczenia życiowego oraz
tam, gdzie jest to niezbędne, także wiedzy fachowej dostarczonej przez biegłego są-
dowego z określonej dziedziny. Na tej podstawie, a także w oparciu o posiadaną
wiedzę prawniczą, doświadczenie zawodowe i życiowe sąd kształtuje swoje przeko-
18
Por. także poglądy M. Budyn, Glosa do uchwały SN z dnia 30 września 1998 r., I KZP 11/98,
Prok. i Pr. 1999/5, s. 99, oraz L. Leszczyński, Legitymizacja instytucji ujednolicających orzecznictwo
sądowe [w:] Jednolitość orzecznictwa w sprawach karnych, red. S. Waltoś, Kraków 1998, s. 44–45.
19
Zob. E. Łętowska, Glosa do postanowienia składu 7 sędziów SN z 27 XI 1997, III CZP 54/97, PiP
2000/8, s. 106.
20
Szerzej na ten temat W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziego za wykro-
czenia [w:] Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych
i notariuszy, Warszawa 2016, https://sip.lex.pl/#/monograph/369376754/328274/kozielewicz-wieslaw-
odpow iedzia lnosc-dyscy plinarna-sedziow-prokuratorow-adwokatow-radcow-praw nych…
?cm=URELATIONS (dostęp: 4.02.2021 r.).
21
Wyrok SN z 5.03.2018 r., SNO 1/18, LEX nr 2499895. Zob. też A. Roch, Rzecznik dyscyplinarny
sędziów jako dominus litis postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, Prok. i Pr. 2020/4–5,
s. 40–73.
i niejawnym: 20921293A3134306
nanie o sprawie i w zgodzie z własnym sumieniem, wydaje wyrok, rozstrzygając

o skazaniu lub uniewinnieniu obwinionego”22.
407 Do kar dyscyplinarnych stosowanych przez NSA stosuje się odpowiednio

przepisy Prawa o ustroju sądów powszechnych 23; są nimi zatem: upo-
mnienie; nagana; obniżenie wynagrodzenia zasadniczego od 5% do 50% na
okres od sześciu miesięcy do dwóch lat; kara pieniężna w wysokości podle-
gającego wypłacie za miesiąc poprzedzający wydanie prawomocnego wyroku
skazującego jednomiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego24 ; usunięcie z zaj-
mowanej funkcji; przeniesienie na inne miejsce służbowe25; złożenie sędziego
z urzędu.
Jednak w przypadku przewinienia dyscyplinarnego lub wykroczenia mniejszej wagi

sąd dyscyplinarny może odstąpić od wymierzenia kary (art. 109 § 5 p.u.s.p. w zw.
z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.).
Ponadto swoistą formą kary dyscyplinarnej (choć nakładanej poza ramami

postępowania dyscyplinarnego) może być zwrócenie przez Prezesa NSA
oraz prezesa WSA uwagi sędziemu w wypadku stwierdzenia uchybienia w za-
kresie sprawności postępowania sądowego. Prezes NSA oraz prezes WSA mogą
także żądać usunięcia skutków tego uchybienia (art. 22 § 3 p.u.s.a.)26 .
408 Od wydanego w pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Admini-

stracyjnego Sądu Dyscyplinarnego I instancji oraz postanowienia i zarzą-
dzenia zamykających drogę do wydania wyroku przysługuje odwołanie do NSA
Sądu Dyscyplinarnego II instancji. Omawiany środek prawny przysługuje obwi-
nionemu, rzecznikowi dyscyplinarnemu, a także Krajowej Radzie Sądownictwa
oraz Prezesowi NSA (art. 121 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.)27. Na pod-
stawie kaskadowego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu
postępowania karnego należy przyjąć, że w postępowaniu dyscyplinarnym takie
odwołanie powinno spełniać wymogi apelacji (art. 29 ust. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 128
p.u.s.p. w zw. z art. 444 i n. k.p.k.)28. Termin do wniesienia odwołania wynosi 30 dni
i biegnie dla każdego uprawnionego od dnia doręczenia orzeczenia lub zarządzenia
(art. 121 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.).
22
Wyrok SN z 20.02.2018 r., SNO 37/17, LEX nr 2450283.
23
Art. 109 § 1 u.s.p. w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.
24
Powiększonego o przysługujący sędziemu dodatek za długoletnią pracę, dodatek funkcyjny
i dodatek specjalny.
25
W orzecznictwie podkreśla się, że przeniesienie na inne miejsce służbowe nie jest wprawdzie
najdrastyczniejszą karą dyscyplinarną, jednak orzeka się ją za szczególnie ciężkie delikty – wyrok SN
z 11.10.2017 r., SNO 30/17, LEX nr 2401092.
26
Trafnie podkreśla to T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo…, s. 140.
27
T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo…, s. 141.
28
Por. Ł. Korózs, M. Sztorc, Ustrój sądów powszechnych. Komentarz, Warszawa 2004, s. 182.
i niejawnym: 20921293A3134306
W świetle art. 437 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 49 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1

ustawy o SN Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Dyscyplinarny II instancji po
rozpoznaniu środka odwoławczego orzeka o utrzymaniu w mocy29, zmianie lub
uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części. Sąd Dyscyplinarny
II instancji zmienia zaskarżone orzeczenie, orzekając odmiennie co do istoty30
lub uchyla je i umarza postępowanie31. Natomiast w innych wypadkach NSA Sąd
Dyscyplinarny II instancji uchyla orzeczenie i przekazuje sprawę sądowi pierw-
szej instancji do ponownego rozpoznania.
W zakresie postępowań w trybach nadzwyczajnych należy zauważyć, że w świetle 409

art. 125 p.u.s.p. Krajowa Rada Sądownictwa, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego
i Minister Sprawiedliwości mogą wystąpić o wznowienie postępowania dyscyplinar-
nego. Uzasadnieniem omawianego uprawnienia w przypadku KRS jest obowiązek
stania tego organu na straży niezawisłości sędziów32. Natomiast na tle oceny za-
kresu odpowiedniego stosowania tego przepisu do sędziów sądów administracyj-
nych szczególnie jaskrowo uwidacznia się trafność ogólnej konstatacji, iż w zakresie
odpowiedzialności dyscyplinarnej omawiana „konstrukcja odesłań może nasunąć
pewne wątpliwości interpretacyjne odnośnie do jej zakresu”33. Mimo to można
uznać, iż zgodnie „z odpowiednio stosowanym art. 125 p.u.s.p. o wznowienie po-
stępowania dyscyplinarnego w sprawach sędziów sądów administracyjnych mogą
wystąpić KRS i Prezes NSA” 34. W tym przypadku Prezes NSA niejako „kumuluje”
w swej kompetencji zarówno uprawnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
jak i Ministra Sprawiedliwości. Z jednej strony Prezes NSA jest bowiem prezesem
sądu dyscyplinarnego i już tylko z tego powodu powinien mieć możliwość inicjo-
wania postępowania wznowieniowego w ramach dbania o rzetelność orzecznictwa
w sprawach dyscyplinarnych, a z drugiej sprawuje także nadzór administracyjny
nad sądami administracyjnymi35.
W świetle art. 115 § 1 p.u.s.p. co do zasady NSA Sąd Dyscyplinarny ma 410

obowiązek rozpatrywać sprawy na rozprawie.
29
Por. uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 21.10.2019 r., D 1/19, niepubl.
30
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl. Nieprawidłowa
była zatem występująca przed NSA w drugiej instancji praktyka uchylania zaskarżonego orzeczenia
i orzekania co do istoty sprawy – por. uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 28.01.2019 r.,
D 1/18, niepubl.
31
Zob. B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2008, s. 407.
32
J. Sawiński [w:] S. Dąbrowski, B. Godlewska-Michalak, K. Gonera, A. Górski, J. Kremer, A. Ła-
zarska, G. Ott, J. Sawiński, Z. Strus, Prawo o ustroju sądów powszechnych. Komentarz, red. A. Górski,
33
Zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka…, s. 44.
34
35
Zob. też uwagi na podobny temat wywiedzione na gruncie Prawa o ustroju sądów powszech-
nych – J. Sawiński [w:] S. Dąbrowski, B. Godlewska-Michalak, K. Gonera, A. Górski, J. Kremer, A. Ła-
zarska, G. Ott, J. Sawiński, Z. Strus, Prawo…, s. 596.
i niejawnym: 20921293A3134306
Doręczając stronom wezwania na rozprawę, sąd dyscyplinarny wzywa do złożenia

w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania:
a) obwinionego – do złożenia wyjaśnień na piśmie, wskazania obrońcy (jeżeli jest
ustanowiony),
b) wszystkie strony (w tym obwinionego) – do złożenia wniosków dowodowych.
Wniosek dowodowy złożony po upływie tego terminu sąd dyscyplinarny może
pozostawić bez rozpoznania, chyba że strona wykaże, że wniosek nie mógł zo-
stać złożony w terminie z przyczyn od niej niezależnych.
Jeżeli nie można rozpoznać sprawy z powodu usprawiedliwionej nieobecności obwi-

nionego, a nie ma on obrońcy, sąd dyscyplinarny wyznacza mu obrońcę z urzędu,
określając termin dla obrońcy do zapoznania się z materiałami sprawy. Naczelny
Sąd Administracyjny Sąd Dyscyplinarny może jednak prowadzić postępowanie
nawet mimo usprawiedliwionej nieobecności zawiadomionego obwinionego lub
jego obrońcy, chyba że sprzeciwia się temu dobro prowadzonego postępowania dys-
cyplinarnego (art. 115a § 2–3 p.u.s.p.).
Po zamknięciu przewodu sądowego przewodniczący udziela głosu stronom, przy

czym rzecznik dyscyplinarny przemawia jako pierwszy, zaś obwiniony jako ostatni36.
Rozstrzygnięcia zapadające w toku postępowania dyscyplinarnego wymagają

z urzędu uzasadnienia na piśmie i doręczenia ich stronom. Odpowiednio stosowany
art. 127 p.u.s.p. (w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.) pozwala przyjąć, że wyroki oraz po-
stanowienia i zarządzenia zamykające drogę do wydania wyroku doręcza się także
Krajowej Radzie Sądownictwa i Prezesowi NSA.
411 Orzeczenia NSA Sądu Dyscyplinarnego powinny być publikowane – odpowiednie

zastosowanie w tym zakresie ma bowiem art. 109a § 1 p.u.s.p.37, w świetle którego
zasadą jest podanie do wiadomości publicznej prawomocnego wyroku skazującego
NSA Sądu Dyscyplinarnego. Odstąpienie do tej zasady jest możliwe, gdy jest to
zbędne dla realizacji celów postępowania dyscyplinarnego lub konieczne dla ochrony
słusznego interesu prywatnego. Natomiast prawomocny wyrok uniewinniający sądu
dyscyplinarnego podaje się do wiadomości publicznej na wniosek obwinionego sę-
dziego (art. 109a § 2–3 p.u.s.p.). Dodatkowo, zgodnie z art. 109a § 5 p.u.s.p., każdy
wyrok NSA Sądu Dyscyplinarnego powinien być podany do wiadomości publicznej
poprzez zamieszczenie go na stronie internetowej NSA. Zamieszczeniu podlega sen-
tencja wyroku, z wyłączeniem danych dotyczących tożsamości osoby fizycznej lub
innej osoby, jeżeli jest to konieczne dla ochrony słusznych interesów tych osób.
36
A. Roch, Rola…, s. 25.
37
Art. 109a dodany przez art. 108 pkt 15 ustawy z 8.12.2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 5) zmieniającej
m.in. ustawę z dniem 3.04.2018 r.
i niejawnym: 20921293A3134306
2.2. Postępowanie immunitetowe

Kolejnym niezwykle istotnym postępowaniem prowadzonym przez NSA Sąd Dys-
cyplinarny jest postępowanie immunitetowe.
Zgodnie z art. 181 Konstytucji RP, sędzia nie może być pozbawiony wolności 412
ani pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez uprzedniej zgody właś
ciwego sądu dyscyplinarnego38 .
Uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności

karnej można wydać, jeżeli zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie
popełnienia przez niego przestępstwa39.
We wcześniejszym orzecznictwie NSA oraz SN wskazywano, że postępowanie

o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej nie jest
postępowaniem dyscyplinarnym ani tym bardziej karnym40. Obecnie NSA skłania
się raczej ku stanowisku, że postępowanie immunitetowe jest jednak postępowa-
niem incydentalnym w ramach szeroko pojętego postępowania dyscyplinarnego.
Nie ma mimo to wątpliwości, że postępowanie immunitetowe jest przede wszystkim
„związane z postępowaniem przygotowawczym «in rem», warunkującym możliwość
toczenia się postępowania karnego przeciwko sędziemu, którego chroni immuni-
tet”41. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i doktryna podkreślają, że immunitet sędziego
jest immunitetem formalnym. Jego ochronne oddziaływanie „powoduje, że dopóki
nie zostanie on uchylony prawomocną uchwałą sądu dyscyplinarnego, niedopusz-
czalne jest wszczęcie i dalsze prowadzenie postępowania przeciwko osobie, którą
chroni”, a zatem jego uchylenie jest „warunkiem przejścia postępowania karnego
dotyczącego sędziego z fazy in rem w fazę in personam”42.
Rozstrzygnięcia NSA Sądu Dyscyplinarnego w sprawach immunitetowych zapadają

w formie uchwały (zob. art. 119 p.u.s.p. w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.)43.
Tryb postępowania w zakresie uchylenia immunitetu sędziego regulują przepisy

art. 80 i n. p.u.s.p. w zw. z art. 10 § 1 ustawy o SN w zw. z art. 49 § 1 p.u.s.a.
38
Zob. J. Chromicki, Orzecznictwo…, s. 66–67.
39
Zob. uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego I Instancji z 17.02.2006 r., I OW 276/05, niepubl.
40
Zob. np. uchwałę NSA Sądu Dyscyplinarnego 28.10.2013 r., I OW 227/13, niepubl.; por. też
postanowienie SN Sądu Dyscyplinarnego 29.10.2008 r., SNO 61/08, LEX nr 491426; uchwała (7) SN
z 27.05.2009 r., I KZP 5/09, OSNKW 2009/7, poz. 51; uchwała (7) SN 24 lutego 2010 r., I KZP 39/09,
OSNKW 2010/3, poz. 23.
41
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl. Zob. też
uchwała SN z 7.07.2004 r., SNO 28/04, OSNSD 2004/II, poz. 37.
42
Uchwała SN z 18.07.2016 r., SNO 29/16, LEX nr 2087128. Tak też B. Nita, Uchylenie immunitetu
sędziowskiego (aspekty konstytucyjne), PiP 2008/7, s. 35–49.
43
Środkiem odwoławczym od uchwały pierwszoinstancyjnej jest zażalenie – zob. uchwała NSA
Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 28.01.2019 r., D 1/18, niepubl. oraz uchwała NSA Sądu Dyscypli-
narnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
i niejawnym: 20921293A3134306
Z omawianych przepisów wynika, że immunitet sędziowski „stanowi jeden z głów-

nych elementów kształtujących status sędziego, będąc – obok zasady nieusuwalności
i nieprzenoszalności – istotną gwarancją niezawisłości sędziowskiej. Racji jego ist-
nienia trzeba upatrywać także w domniemaniu uczciwości (niewinności) sędziego
jako osoby o nieskazitelnym charakterze, spełniającej (…) najwyższe wymagania
moralne”44. Podkreśla się, że szczególnie sędziowie, odwołując się w swoim orzecz-
nictwie do wartości konstytucyjnych, muszą odwoływać się także do wartości mo-
ralnych, a zatem powinni mieć szczególne kompetencje moralne45.
413 Według sądów dyscyplinarnych immunitet zapobiega zatem „wszczęciu

postępowania karnego opartego na oczywiście bezpodstawnych zarzutach
i ma chronić sędziego przed potencjalnymi szykanami ze strony organów ściga-
nia”46 , ale „nie może tworzyć swoistego przywileju bezkarności sędziego”47.
Ewentualna ochrona przed np. nękaniem sędziego przez strony prowadzonych przez
niego postępowań sądowych48 ma jeszcze donioślejsze znaczenie w przypadku, gdy
wniosek o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej nie po-
chodzi od prokuratora49 i dotyczy np. spraw z oskarżenia prywatnego.
W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w przypadku czynów ściganych z oskar-

żenia publicznego rolą sądu dyscyplinarnego jest „w pewnym sensie kontrola
czynności polegających na stwierdzeniu przesłanek postawienia zarzutu popełnienia
przestępstwa (art. 313 § 1 k.p.k.)”50. Według Sądu Najwyższego51 konieczność istnienia
wskazanej kontroli wynika z tego, że „organem wszczynającym postępowanie karne
przeciwko osobie i decydującym o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia jest zwykle
prokurator, czyli funkcjonariusz publiczny, co prawda niezależny (…), lecz niewypo-
sażony w atrybut niezawisłości”52. Powoduje to, że instytucja immunitetu sędziow-
skiego jest „niezbędna dla zapewnienia obywatelom pełnej gwarancji niezależności
sądów (niezawisłości sędziów) w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości”53.
44
Uchwała SN z 18.07.2016 r., SNO 29/16, LEX nr 2087128; zob. też uchwała SN z 7.07.2004 r., SNO
28/04, LEX nr 472039, oraz B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa
2009, s. 805–806.
45
M. Smolak [w:] M. Smolak, W. Sadurski, T. Chirkowska-Smolak, Rozum publiczny – uzasad-
nianie sądowe – umysł sędziego, Poznań 2021, s. 196
46
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.; zob. też
uchwałę SN z 28.11.2002 r., SNO 41/02, LEX nr 470212.
47
Uchwała SN z 12.06.2003 r., SNO 28/03, LEX nr 568923. Por. uchwała NSA Sądu Dyscyplinar-
nego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
48
Por. uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 21.10.2019 r., D 1/19, niepubl.
49
Wtedy powinien być sporządzony i podpisany przez adwokata albo radcę prawnego będącego
pełnomocnikiem (art. 80 § 2a p.u.s.p.).
50
Uchwała SN z 20.09.2007 r., SNO 58/07, LEX nr 471794.
51
Uchwała SN z 20.09.2007 r., SNO 58/07. Podobnie uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II in-
stancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
52
Co wynika z art. 7 ust. 1 pr. prok.
53
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
i niejawnym: 20921293A3134306
Według stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie „postępowanie o ze-

zwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej ma na celu
jedynie stwierdzenie, czy zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie popeł-
nienia przestępstwa przez sędziego (art. 80 § 2c p.u.s.p.). Zwrot «dostatecznie uza-
sadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa» ma oczywiście charakter nieostry
i dlatego ocena, czy określona nim przesłanka została spełniona, zależy zawsze od
konkretnych okoliczności sprawy, ustalonych na podstawie przedstawionego przez
wnioskodawcę i należycie ocenionego materiału dowodowego”54. W świetle art. 80
§ 4 p.u.s.p., orzekając w tego rodzaju sprawach, NSA Sąd Dyscyplinarny może po-
przestać na oświadczeniu sędziego, że wnosi o wydanie uchwały o zezwoleniu na
pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej55.
Należy pamiętać, że jeżeli sąd dyscyplinarny wydaje uchwałę zezwalającą na po- 414
ciągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego, z urzędu zawiesza sędziego w czynnościach służbowych, co
wiąże się z obniżeniem jego wynagrodzenia na czas trwania tego zawieszenia (art. 129
§ 2 i 3 p.u.s.p.). Dodatkowo, stosownie do treści art. 129 § 3a p.u.s.p., jeżeli sąd dys-
cyplinarny wydaje uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego w stanie spoczynku
do odpowiedzialności karnej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicz-
nego, z urzędu obniża w granicach od 25% do 50% wysokość jego uposażenia, na czas
trwania postępowania dyscyplinarnego. W przypadku omawianej regulacji Naczelny
Sąd Administracyjny – Sąd Dyscyplinarny56 podkreślił, że nie ma podstaw do zasto-
sowania art. 129 § 3a p.u.s.p. (w zw. z art. 10 § 1 ustawy o SN w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a.)
w przypadku, gdy nie toczy się postępowanie dyscyplinarne w związku ze sprawą,
której dotyczy wniosek o uchylenie immunitetu. Podzielono przy tym pogląd zapre-
zentowany w doktrynie57, że wskazany przepis wprost nakłada obowiązek obniżenia
uposażenia tylko „na czas trwania postępowania dyscyplinarnego”. Natomiast rozsze-
rzenie pojęcia „postępowanie dyscyplinarne”, które kończy się wydaniem orzeczenia
przez Sąd Dyscyplinarny II instancji, na pojęcie „postępowanie karne”, stanowiłoby
naruszenie zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przepisów regulujących prawa
i wolności obywatela na jego niekorzyść58.
2.3. Inne postępowania

NSA Sąd Dyscyplinarny podejmuje również uchwały o zawieszeniu w czyn-
nościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie
dyscyplinarne lub o ubezwłasnowolnienie (na podstawie odpowiednio stosowa-
54
Uchwała SN z 16.11.2016 r., SNO 38/16, LEX nr 2157283, oraz uchwała NSA Sądu Dyscyplinar-
nego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
55
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego z 28.10.2013 r., I OW 227/13, niepubl.
56
Uchwała NSA Sądu Dyscyplinarnego II instancji z 24.02.2021 r., D 6/19, niepubl.
57
A. Roch, Rola…, s. 36–43.
58
Zob. A. Roch, Rola…, s. 36 i n. oraz powoływane tam orzecznictwo.
i niejawnym: 20921293A3134306
nego art. 129 § 1 p.u.s.p.). Ponadto NSA kontroluje także prawidłowość zarzą-
dzenia przerwy w czynnościach służbowych sędziego aż do czasu wydania przez
sąd dyscyplinarny wyżej wymienionych uchwał.
Należy bowiem pamiętać, że prezes określonego sądu jest również powołany do za-
stosowania środków zabezpieczających autorytet wymiaru sprawiedliwości oraz in-
teres publiczny przed ewentualnymi szkodami, jakie mogłoby wywołać dalsze peł-
nienie czynności przez obwinionego sędziego59. Chodzi tu o odrębne uprawnienia
omawianego organu administracji sądowej w zakresie instytucji przerwy w czynno-
ściach służbowych sędziego aż do czasu wydania przez sąd dyscyplinarny uchwały
o zawieszeniu w czynnościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto
postępowanie dyscyplinarne lub o ubezwłasnowolnienie, a także jeżeli NSA Sąd
Dyscyplinarny ma wydać uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpo-
wiedzialności karnej60. Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 130 § 1 p.u.s.p.
prezes określonego WSA lub prezes NSA może w drodze zarządzenia zdecydować
o natychmiastowej przerwie w czynnościach służbowych sędziego – aż do czasu wy-
dania ww. uchwały przez NSA Sąd Dyscyplinarny. Przerwa ta nie może trwać dłużej
niż na miesiąc. Zgodnie z art. 130 § 2 p.u.s.p., jeżeli sprawa dotyczyłaby sędziego
pełniącego funkcję prezesa WSA, to o zarządzeniu przerwy w czynnościach służ-
bowych decydowałby Prezes NSA (który działa tu jak Minister Sprawiedliwości).
O wydaniu omawianego zarządzenia odpowiedni prezes (WSA albo NSA) ma obo-

wiązek zawiadomić sąd dyscyplinarny w terminie trzech dni od dnia jego wydania.
Sąd ten niezwłocznie, ale nie później niż przed upływem terminu, na który przerwa
została zarządzona, wydaje uchwałę o zawieszeniu sędziego w czynnościach służ-
bowych albo uchyla zarządzenie o przerwie w wykonywaniu tych czynności61. Jak
podkreśla się w doktrynie, może dojść do sytuacji, gdy po zarządzeniu przerwy
w czynnościach, a przed podjęciem uchwały w tym zakresie doszło już do wszczęcia
postępowania dyscyplinarnego. W takiej sytuacji orzeczenie sądu dyscyplinarnego
może opierać się zarówno na art. 129 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a. (sąd orzeka
w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych sędziego), jak i odpowiednio
stosowanym art. 130 § 3 p.u.s.p. (sąd bowiem kontroluje też prawidłowość zarzą-
dzenia przerwy)62.
415 Ponadto należy także zwrócić uwagę, że na podstawie wniosku kolegium właś
ciwego WSA63 lub KRS sąd dyscyplinarny może orzec o przeniesieniu sędziego na
59
Por. Ł. Korózs, M. Sztorc, Ustrój…, s. 188.
60
Zgodnie z art. 130 § 1 p.u.s.p. dotyczy to sytuacji zatrzymania sędziego z powodu schwytania
go na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa albo jeżeli ze względu na rodzaj dokonanego czynu
powaga sądu lub istotne interesy służby wymagają natychmiastowego odsunięcia sędziego od wykony-
wania obowiązków służbowych.
61
62
Por. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz…, s. 588.
63
Ewentualnie w przypadku sędziego NSA wniosek taki mógłby dotyczyć przeniesienia do innej
izby NSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
inne miejsce służbowe bez jego zgody, gdy wymaga tego wzgląd na powagę sta-
nowiska (art. 75 § 2 pkt 3 p.u.s.p.). W omawianej sytuacji chodzi o takie okolicz-
ności o charakterze obiektywnym, których zaistnienie prowadzi do przyjęcia, że
jest to niezbędne przez wzgląd na powagę stanowiska sędziego. „Stan naruszenia
lub zagrożenia powagi stanowiska sędziego powstaje z chwilą zaistnienia faktów,
które w opinii społecznej w sposób istotny redukują lub w ogóle pozbawiają sę-
dziego wiarygodności”64. W przypadku przeniesienia sędziego na omawianej pod-
stawie NSA sąd dyscyplinarny ma obowiązek wskazać konkretny WSA, do któ-
rego następuje przeniesienie 65. W tym kontekście należy pamiętać, że omawiana
regulacja musu być interpretowana zgodnie z jej celem i funkcją, ponieważ w od-
różnieniu od kary dyscyplinarnej przeniesienie to nie ma charakteru sankcji, ale
ma na celu zapewnienie powagi stanowiska sędziego (np. gdy zarzuty skierowane
wobec sędziego dotyczyły m.in. wulgarnych i napastliwych zachowań, które stały
się przedmiotem publikacji prasowych, za które nie poniósł jednak odpowiedzial-
ności dyscyplinarnej, albo np. gdy nastąpiło popełnienie przez małżonka zain-
teresowanego sędziego poważnych przestępstw związanych z funkcjonowaniem
wymiaru sprawiedliwości)66.
Wskazuje się, że omawiany tryb przeniesienia jest jednak porównywalny z dolegli-

wością dyscyplinarnej kary przeniesienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że okreś
lenie konkretnego sądu może być dla przeniesionego sędziego dolegliwe w różnym
stopniu”67. W orzecznictwie podkreśla się, że przeniesienie w trybie art. 75 § 2 pkt 3
p.u.s.p. powinno więc stanowić możliwie najmniejszą dolegliwość dla sędziego. Ko-
nieczne jest w związku z tym uwzględnienie wszystkich mających na to wpływ oko-
liczności (np. odległości od miejsca zamieszkania, stopnia uciążliwości dojazdu, sy-
tuacji zdrowotnej, materialnej i osobistej – rodzinnej sędziego). Z kolei nie oznacza
to jednak, że przeniesienie powinno zostać zawsze dokonane do sądu najbliższego68.
Na uchwałę odmawiającą uwzględnienia omawianego wniosku KRS przysługuje za- 416

żalenie (art. 131 § 2 p.u.s.p.). Jest to odrębna podstawa przeniesienia od przeniesienia
w wyniku kary dyscyplinarnej (art. 75 § 2 pkt 4 p.u.s.p.).
64
Uchwała SN z 22.07.2009 r., SNO 47/09, LEX nr 1288914; zob. też uchwała SN z 17.05.2005 r.,
SNO 21/05, LEX nr 568907.
65
Por. uchwała SN z 30.06.2011 r., SNO 22/11, LEX nr 1288821; uchwała SN z 22.03.2012 r., SNO
12/12, LEX nr 1215814 oraz wyrok SN z 23.06.2005 r., SNO 31/05, LEX nr 471922.
66
Uchwała SN z 22.07.2009 r., SNO 47/09, LEX nr 1288914 oraz uchwała SN z 22.03.2012 r., SNO
12/12, LEX nr 1215814.
67
68
i niejawnym: 20921293A3134306
3. Podmioty postępowania przed sądem dyscyplinarnym

3.1. Strony postępowania – uwagi ogólne
417 Podkreśla się, że przez strony w postępowaniu dyscyplinarnym należy ro-
zumieć wyłącznie obwinionego i rzecznika dyscyplinarnego69, natomiast
inne podmioty uczestniczą w postępowaniu dyscyplinarnym tylko w zakresie
wyraźnie wskazanym w ustawie70 (dotyczy to np. KRS, Prezesa NSA). Powoduje
to, że „inne podmioty nie mogą uczestniczyć w postępowaniu dyscyplinarnym na
prawach strony”71.
Także w orzecznictwie NSA dotyczącym analogicznych regulacji w sprawach

dyscyplinarnych wskazuje się, że nie sposób przyjąć, iż ustawodawca dopuścił
możliwość występowania w postępowaniu dyscyplinarnym innych podmiotów niż
wprost wymienione w przepisach dotyczących tego postępowania, „w tym wymie-
nionych w przepisach k.p.k.”, skoro „ani nie przewidział możliwości uczestniczenia
w rozprawie w charakterze strony i możliwości przedstawiania swojego stanowiska
przez inne podmioty niż obwiniony, jego obrońca i rzecznik dyscyplinarny, ani też nie
przewidział możliwości doręczenia orzeczeń innym podmiotom, i co najważniejsze
wnoszenia przez inne podmioty środków zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że re-
gulacje dotyczące uczestnictwa w rozprawie, czy też kwestii doręczeń oraz wnoszenia
środków zaskarżenia są pełne”72. Powoduje to, że „w postępowaniu dyscyplinarnym
nie stosuje się więc przepisów postępowania karnego dotyczących pokrzywdzonego,
oskarżyciela posiłkowego, oskarżyciela prywatnego, powoda cywilnego, przedsta-
wiciela społecznego i ich pełnomocników”73. Dopiero zatem gdy dojdzie do zezwo-
lenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej albo „gdy delikt dyscyplinarny ma
znamiona przestępstwa, pokrzywdzonemu, a wypadku jego śmierci jego bliskim sto-
sownie do art. 53 k.p.k. i art. 52 § 1 k.p.k. oraz 58 § 1 k.p.k. przysługują uprawnienia
strony (oskarżyciela posiłkowego) w postępowaniu karnym, w tym uprawnienie do
przeglądania akt postępowania karnego (art. 156 § 1 k.p.k.)”74. Wydaje się jednak, że
zwłaszcza w postępowaniu delibacyjnym (immunitetowym) pokrzywdzony może za
zgodą sądu dyscyplinarnego przedstawić swoje stanowisko.
69
J. Sawiński [w:] Prawo o ustroju sądów powszechnych. Komentarz, red. A. Górski, Warszawa
2013, art. 115. https://sip.lex.pl/#/commentary/587355242/152682/gorski-antoni-red-prawo-o-ustroju-
sadow-powszechnych-komentarz?cm=URELATIONS (dostęp: 20.04.2021 r.).
70
Np. art. 80 § 2e p.u.s.p. przewiduje, że w postępowaniu immunitetowym przed wydaniem
uchwały sąd dyscyplinarny wysłuchuje także przedstawiciela organu lub osobę, którzy wnieśli o ze-
zwolenie – jeżeli się stawią.
71
J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski [w:] J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski, Komentarz do
ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych [w:] Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa
o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2009, art. 127, https://sip.lex.pl/#/com-
mentary/587543072/332408/gudowski-jacek-red-komentarz-do-ustawy-prawo-o-ustroju-sadow-
powszechnych-w-prawo-o-ustroju-sadow…?cm=URELATIONS (dostęp: 20.04.2021 r.).
72
73
J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski [w:] J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski, Komentarz…, art. 127.
74
i niejawnym: 20921293A3134306
3.2. Sędzia albo asesor, którego dotyczy postępowanie przed

sądem dyscyplinarnym (wniosek o ukaranie dyscyplinarne albo
o uchylenie immunitetu)
Z unormowania zawartego w art. 9 p.u.s.a. należy wywieść, że NSA jest 418
sądem dyscyplinarnym w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych
sędziów sądów administracyjnych oraz asesorów w tych sądach. Wskazana regu-
lacja została w pewnym zakresie powtórzona w art. 48 § 1 zdanie pierwsze p.u.s.a.
Odpowiedzialność dyscyplinarna dotyczy oczywiście głównie czynnych sę- 419

dziów (zarówno WSA, jak i NSA), jak i asesorów sądów administracyjnych.
Jednak na mocy art. 104 § 2 p.u.s.p. w zw. z art. 29 ust. 1 p.u.s.a. jurysdykcja dys-
cyplinarna może obejmować również sędziów w stanie spoczynku (albo art. 104
§ 2 p.u.s.p. w zw. z art. 55 ustawy o SN i art. 49 ust. 1 p.u.s.a. – w przypadku sę-
dziów NSA). Stan spoczynku nie oznacza bowiem rozwiązania stosunku służbo-
wego sędziego75, ponieważ mieszcząc się w szeroko pojętej sferze zabezpieczenia
społecznego76 , nie jest świadczeniem emerytalnym77. Stan spoczynku jest zatem
koleją fazą wciąż istniejącego stosunku prawnego78 .
Sędzia zachowuje szczególny status prawny, który jest kształtowany „zarówno przez
przysługujące mu prawa (…), jak i dotykające go ograniczenia”79. Oznacza to, że
osoba przechodząca w stan spoczynku „nadal zachowuje status sędziego”. Zmianie
ulega natomiast charakter i treść stosunku prawnego, w jakim pozostaje80 – „tzn.
odpadają kompetencje orzecznicze (sprawowanie władzy sądowniczej) i niektóre
prawa i obowiązki korporacyjne”81. Stan spoczynku znajduje bezpośrednie umoco-
wanie w art. 180 ust. 3, 4 i 5 Konstytucji RP.
Dodatkowo jurysdykcja dyscyplinarna może dotyczyć także czasu przed objęciem 420
urzędu82, a z odpowiednio stosowanego art. 118 p.u.s.p. wynika, iż nawet ewentu-
75
Postanowienie TK z 23.02.2000 r., Ts 118/99, OTK 2000/5, poz. 154.
76
Zob. K. Ślebzak, Prawo do zabezpieczenia społecznego w Konstytucji RP. Zagadnienia podsta-
wowe, Warszawa 2015, s. 13–15.
77
Z. Czarnik, Zagadnienia proceduralne sędziowskiego stanu spoczynku, Warszawa 2020, s. 13.
Zob. też P. Wiliński, P. Karlik [w:] Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do art. 87–243, red. M. Safian,
L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1058.
78
Powstałego w chwili powołania sędziego – szerzej na ten temat Z. Czarnik, Zagadnienia…, s. 13 i n.
79
B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa
2019, art. 180, https://sip.lex.pl/#/commentary/587806774/604214/tuleja-piotr-red-konstytucja-
rzeczypospolitej-polskiej-komentarz?cm=URELATIONS (dostęp: 8.04.2021 r.).
80
Postanowienie TK z 23.02.2000 r., Ts 118/99, OTK 2000/5, poz. 154.
81
K. Antonów, Ochrona socjalna sędziów sądów powszechnych, PS 2018/5, s. 23–41.
82
Jak podkreśla W. Sawczyn, „Immunitet powinien chronić sędziego także w postępowaniach
dyscyplinarnych prowadzonych w stosunku do niego przez instytucję naukową, w której jest zatrud-
niony, jednak sygnalizowane przez zatrudniającą sędziego instytucję uchybienia w jego pracy, mogące
być kwalifikowane jako naruszenia godności urzędu” – W. Sawczyn, Czy sędzia sądu administracyj-
nego podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej w szkole wyższej?, ZNSA 2013/5, s. 36 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
alne rozwiązanie lub wygaśnięcie stosunku służbowego nie powoduje zakończenia

toczącego się postępowania dyscyplinarnego83. Podkreśla się, iż nie ma wątpliwości,
że orzeczenie sądu dyscyplinarnego, które zapadło po rozwiązaniu lub wygaśnięciu
stosunku służbowego, powinno zawierać rozstrzygnięcie o popełnieniu czynu
i winie sprawcy, natomiast bezprzedmiotowe jest orzekanie o usunięciu z zajmo-
wanej funkcji lub przeniesieniu na inne miejsce służbowe. Trafnie wskazuje się, iż
jeżeli obwiniony podjął pracę w urzędzie państwowym, Prokuratorii Generalnej,
adwokaturze lub jako radca prawny albo notariusz, swoistym sposobem wykonania
kary dyscyplinarnej jest przewidziane w zdaniu drugim art. 118 p.u.s.p. przesłanie
wyroku odpowiednio temu urzędowi, Prezesowi Prokuratorii Generalnej Rzeczy-
pospolitej Polskiej, Naczelnej Radzie Adwokackiej lub Krajowej Radzie Radców
Prawnych albo Krajowej Radzie Notarialnej84.
W tym kontekście należy podkreślić, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest

jednak związana z urzędem sędziego i jego statusem służbowym, co powoduje,
iż poza wskazanym powyżej przypadkiem odpowiedzialności dyscyplinarnej nie
podlegają byli sędziowie, którzy nie pozostają w stanie spoczynku. Osób tych
nie wiąże „bowiem ani stosunek urzędowy, ani stosunek służbowy”, a zatem
„odpadła przesłanka i cel ochrony wynikający z procedury odpowiedzialności
dyscyplinarnej”85. Co do zasady momentem końcowym podlegania tej odpowie-
dzialności będzie zatem data złożenia z urzędu lub zrzeczenia się przez niego
urzędu sędziego86.
421 Osoba obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym ma „status podobny,

a nawet niemal tożsamy, do podejrzanego w sprawie karnej, szczególnie
w kontekście brzmienia art. 71 § 1” k.p.k. 87 Status obwinionego sędzia (albo
asesor) uzyskuje „dopiero wtedy, gdy zostały mu przedstawione na piśmie za-
rzuty przez rzecznika dyscyplinarnego”88 .
Wynika to z odpowiednio stosowanego art. 71 § 1 k.p.k. w zw. z art. 313 k.p.k.

W tym momencie „konstytuuje się postępowanie przeciwko określonej osobie i od
tego momentu obwiniony ma prawo korzystać z obrony formalnej, a zatem usta-
nowić obrońcę” 89. Obrońcą może być inny sędzia, prokurator, adwokat lub radca
prawny (art. 113 § 1 p.u.s.p.).
83
T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo…, Warszawa 2009, s. 138.
84
Zob. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz…, s. 546.
85
M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 158.
86
Zob. K. Klugiewicz, Jeszcze kilka słów o immunitecie sędziowskim – uwagi na marginesie po-
stanowienia SN z 15.03.2011 r. (WZ 8/11), „Kwartalnik Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury”
2012/1, s. 47–48.
87
P. Czarnecki, Status obwinionego w postępowaniach dyscyplinarnych w polskim systemie
prawnym, PPP 2017/4, s. 89.
88
89
P. Czarnecki, Status…, s. 88.
i niejawnym: 20921293A3134306
3.2. Podmioty inicjujące postępowanie dyscyplinarne.

Wszczęcie postępowania90 zawsze następuje tylko „na skutek żądania 422
podjęcia czynności dyscyplinarnych zgłoszonego przez jeden z ustawowo
uprawnionych podmiotów”91.
Katalog tych podmiotów ma charakter zamknięty 92 . Z punktu widzenia zapew-

nienia niezależności sądów istotne znaczenie ma, aby omawiane kompetencje po-
zostawić głównie organom władzy sądowniczej93. Natomiast ewentualne wnioski
i żądania innych podmiotów, np. organów państwa albo stron postępowań sądo-
wych, powinny być traktowane zwykle jako informacje dla podmiotów upraw-
nionych94. Powoduje to, że właśnie do enumeratywnie wskazanych w ustawie
podmiotów strony postępowań sądowoadministracyjnych (ew. administracyj-
nych) oraz inne zainteresowane osoby mogą zwrócić się o podjęcie odpowied-
nich działań, np. w trybie przewidzianym w dziale VIII Kodeksu postępowania
administracyjnego. Tego typu zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przewi-
nienia dyscyplinarnego nie wiąże jednak uprawnionego podmiotu, a ewentualne
wszczęcie postępowania wyjaśniającego „jest uzależnione od niepodlegającej
kontroli woli odpowiedniego podmiotu”95.
Wyłącznie Prezes NSA, KRS (art. 114 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a.) oraz 423
Prezydent RP (art. 48 § 5 p.u.s.a.) mają możliwość inicjowania wszczęcia
postępowania wyjaśniającego wobec wszystkich sędziów sądów administracyj-
nych. Natomiast żądania kolegium określonego sądu96 bądź prezesa WSA mogą
dotyczyć wyłącznie sędziów odpowiedniego sądu administracyjnego97.
Dodatkowo w odniesieniu do sędziów NSA Rzecznik Dyscyplinarny NSA po-

winien podjąć czynności wyjaśniające na żądanie Prokuratora Generalnego czy
Prokuratora Krajowego, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności niezbędnych do
ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu wyjaśnień przez sędziego, chyba
że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe (art. 76 § 1 ustawy o SN w zw. z art. 49
p.u.s.a.).
90
Szerzej w zakresie zob. A. Skoczylas, Wpływ…, s. 57–69.
91
92
Por. Ł. Korózs, M. Sztorc, Ustrój…, s. 176.
93
Por. M. Zubik, Status…, s. 156.
94
Por. J. Sawiński [w:] S. Dąbrowski, B. Godlewska-Michalak, K. Gonera, A. Górski, J. Kremer,
A. Łazarska, G. Ott, J. Sawiński, Z. Strus, Prawo…, s. 577.
95
T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz…, s. 523.
96
W przypadku uprawnienia Kolegium NSA do żądania podjęcia czynności przez Rzecznika
Dyscyplinarnego zob. art. 76 § 1 ustawy o SN w zw. z art. 49 p.u.s.a., w przypadku kolegium WSA –
zob. art. 114 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a.
97
Podobnie na gruncie Prawa o ustroju sądów powszechnych. J. Sawiński [w:] S. Dąbrowski,
B. Godlewska-Michalak, K. Gonera, A. Górski, J. Kremer, A. Łazarska, G. Ott, J. Sawiński, Z. Strus,
Prawo…, s. 577.
i niejawnym: 20921293A3134306
Podmioty usytuowane poza stosunkiem służbowym sędziego (takie jak Krajowa

Rada Sądownictwa czy Prokurator Generalny) powinny występować do rzecznika
z żądaniem podjęcia czynności dyscyplinarnych „ze szczególną ostrożnością, gdyż
ze zrozumiałych względów ich wiedza o ewentualnym przewinieniu jest z reguły
mniejsza. Raczej należy opowiedzieć się za przekazywaniem zawiadomień o do-
mniemanych przewinieniach organom mającym większą wiedzę lub lepszą moż-
liwość wstępnej oceny. Oczywiście nie powinno to dotyczyć sytuacji, w której po-
pełnienie przewinienia jest w poważnym stopniu uprawdopodobnione lub wręcz
publicznie znane albo gdy inne względy przemawiają za bezpośrednim wystąpie-
niem z żądaniem do rzecznika dyscyplinarnego”98.
Oczywiście Rzecznik Dyscyplinarny może podjąć omawiane czynności również

z własnej inicjatywy (art. 114 § 1 p.u.s.p. w zw. z art. 29 p.u.s.a.), a w swojej dzia-
łalności zarówno Rzecznik Dyscyplinarny NSA, jak i jego zastępcy są niezależni99.
Powoduje to, iż samodzielnie mogą podejmować „decyzje odnośnie do potrzeby
wszczęcia przeciwko sędziemu postępowania dyscyplinarnego, jak też sposobu
jego zakończenia”. Z powyższego wynika, że Rzecznik Dyscyplinarny NSA kieruje
wniosek o ukaranie tylko w sytuacji, gdy ma przekonanie, że zgromadzony przez
niego w postępowaniu dyscyplinarnym materiał dowodowy daje podstawy do przy-
pisania popełnienia określonego przewinienia dyscyplinarnego konkretnemu sę-
dziemu sądu administracyjnego100.
424 Należy podkreślić, iż w przeciwieństwie do Ministra Sprawiedliwości, Prezes NSA nie

ma uprawnień do powołania Rzecznika Dyscyplinarnego NSA (zob. art. 112 p.u.s.p.)101
– gdyż Rzecznika Dyscyplinarnego NSA i jego zastępcę wybiera Kolegium Naczel-
nego Sądu Administracyjnego na okres czterech lat (art. 48 § 4 p.u.s.a.)102. Prezes NSA
nie może też powołać specjalnego – „własnego” rzecznika dyscyplinarnego (czyli od-
powiednika Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości) uprawnionego do
prowadzenia określonej sprawy dotyczącej sędziego (z wyłączeniem rzecznika dyscy-
plinarnego, o kompetencjach ogólnych – zob. art. 112b p.u.s.p. – brak odpowiednika
takiego przepisu w Prawie o ustroju sądów administracyjnych)103.
98
99
Warto podkreślić w tym kontekście, że także Rzecznik Dyscyplinarny NSA nie może wydawać
poleceń zastępcy rzecznika, np. w sprawie wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania dyscypli-
narnego, żądania określonej kary dyscyplinarnej. Rzecznik może jednak przejąć każdą sprawę prowa-
dzoną przez zastępcę, gdy w jego ocenie jest to uzasadnione interesem wymiaru sprawiedliwości (np.
z uwagi na przewlekłość postępowania), A. Żurawik, Ustrój sądownictwa w Polsce, Warszawa 2013,
s. 238.
100
Zob. W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów w świetle ustawy z 27.07.2001 r.
– Prawo o ustroju sądów powszechnych – kwestie procesowe i materialne, „Krajowa Rada Sądownictwa”
2017/2, s. 65–77.
101
Zob. A. Skoczylas, Wpływ…, s. 60–66.
102
W tym przypadku uchwała musi zostać podjęta bezwzględną większością głosów w obecności
co najmniej połowy członków kolegium, T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński,
Prawo…, s. 295.
103
A. Skoczylas, Wpływ…, s. 66.
i niejawnym: 20921293A3134306
Należy podkreślić, że Ministrowi Sprawiedliwości nie przysługuje uprawnienie do

wyznaczenia Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego do prowadzenia okreś
lonej sprawy dotyczącej sędziego NSA104.
Dodatkowo, zgodnie z art. 48 § 5 p.u.s.a., Prezydent RP może (z grona sędziów 425

sądów administracyjnych) wyznaczyć swojego Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscy-
plinarnego do prowadzenia określonej sprawy dyscyplinarnej dotyczącej każdego
sędziego sądu administracyjnego lub asesora sądowego. Wyznaczenie takiej osoby
przez Prezydenta RP następuje w formie postanowienia zaopatrzonego w kontr-
asygnatę Prezesa Rady Ministrów105. Wyznaczenie NRD będzie dodatkowo równo-
znaczne z żądaniem podjęcia czynności wyjaśniających. Nadzwyczajny Rzecznik
Dyscyplinarny może wszcząć postępowanie dyscyplinarne albo wstąpić do już to-
czącego się postępowania. Doniosłe znaczenie ma to, że ewentualne wyznaczenie
NRD z mocy prawa wyłącza Rzecznika Dyscyplinarnego NSA lub jego zastępcę od
podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie106. Należy podkreślić, iż NRD
może również wycofać wniosek o rozpoznanie sprawy dyscyplinarnej (wniesiony
przez Rzecznika Dyscyplinarnego NSA), co będzie skutkowało umorzeniem postę-
powania dyscyplinarnego107.
4. Struktura sądownictwa dyscyplinarnego w sprawach

sędziów sądów administracyjnych
4.1. Sposób wyznaczenia i liczba członków składu orzekającego
W zakresie kształtowania składu sądu dyscyplinarnego podstawowe kompetencje 426
ma Kolegium NSA. W postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się bowiem reguły,
że sędziego (albo sędziów) do danej sprawy wyznacza się według kolejności wpływu
spraw. Obowiązuje tu „bezwzględna zasada” losowania składu orzekającego, co ma
zapewnić „przypadkowość doboru składu, a przez to jego całkowicie niewątpliwą
bezstronność”108.
104
Nie ma wątpliwości, że jako sprzeczne z istotą regulacji zawartej w Prawie o ustroju sądów
administracyjnych, do postępowania dyscyplinarnego przed NSA nie będą miały zastosowania
unormowania przewidziane art. 76 § 8 i 9 ustawy o SN. Artykuł 9 p.u.s.a. wyraźnie wskazuje bo-
wiem, że rzecznikiem dyscyplinarnym w tych sprawach jest Rzecznik Dyscyplinarny NSA – tak też
A. Puczko [w:] Komentarz do ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [w:] Ustrój Na-
czelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz [online], Warszawa 2013, art. 9, https://sip.lex.pl/#/
commentary/587451452/248892 (dostęp: 17.04.2019 r). oraz E. Plesnarowicz-Durska [w:] Prawo
o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz [online], Warszawa 2014, https://sip.lex.pl/#/commen-
tary/587504448/301888 (dostęp: 17.04.2019 r.).
105
Pierwszym w historii sądownictwa administracyjnego NRD był sędzia NSA prof. Antoni Ha-
nusz – powołany postanowieniem Prezydenta RP z 4.08.2020 r. nr 1131.17.2020 – niepubl.
106
A. Skoczylas, Wpływ…, s. 65–66.
107
Por. postanowienie NSA Sądu Dyscyplinarnego I instancji z 6.10.2020 r., D 1/20, niepubl.
108
Por. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Komentarz…, s. 514.
i niejawnym: 20921293A3134306
427 W świetle art. 48 § 3 p.u.s.a. to Kolegium NSA w drodze losowania wy-

znacza skład sądu dyscyplinarnego. Dodatkowo w istocie w sposób losowy
jest wyznaczany przewodniczący składu Sądu Dyscyplinarnego. Składowi orze-
kającemu przewodniczy bowiem najstarszy służbą wylosowany sędzia na stano-
wisku sędziego NSA (art. 48 § 3 p.u.s.a.)109.
Losowy system wskazywania składów orzekających w postępowaniu dyscyplinarnym,

w którym ani typowe organy administracji110, ani organy administracji wymiaru
sprawiedliwości nie mają żadnej prawnej możliwości wywierania wpływu na wybór
sędziów w nich orzekających, należy uznać za wzorcowy (jest to istotna różnica w sto-
sunku do sądów powszechnych – por. art. 48 § 3 p.u.s.a. oraz art. 110a p.u.s.p.)111.
Podkreśla się, że ustawodawca brał w tym przypadku pod uwagę nie tylko kwestie
bezstronności, ale także „możliwe skutki zaważające na interakcjach personalnych
między sędziami”112. Z oczywistych względów system losowania powoduje jednak
także negatywne konsekwencje, nie sposób bowiem zapewnić, aby np. w składzie orze-
kającym zasiadał chociaż jeden sędzia mający doświadczenie w sprawach karnych113.
Przepisy ustawowe nie zawierają „unormowań, które określałyby zasady przepro-

wadzania losowania, a w szczególności ustalały techniczne warunki rozdziału obo-
wiązków związanych z udziałem w orzecznictwie dyscyplinarnym między poszcze-
gólnych sędziów NSA”114.
428 Uwzględniając wskazaną regulację, należy uznać, że skład orzekający w sprawie

dyscyplinarnej losuje się spośród wszystkich sędziów NSA, z wyłączeniem sędziów,
109
Szerzej A. Skoczylas, Węzłowe problemy składów orzekających w sprawach dyscyplinarnych sę-
dziów sądów administracyjnych. Państwo a gospodarka. Zasady-instytucje-procedury, red. P. Lissoń,
M. Strzelbicki, Poznań 2020, s. 451–460.
110
R. Piotrowski podkreśla, że „Konstytucja RP nie przewiduje jakiegokolwiek oddziaływania
nadzorczego na władzę sądowniczą ze strony rządu, a zwłaszcza Ministra Sprawiedliwości” [w:]
R. Piotrowski, Status ustrojowy sędziego a zakres i charakter zarządzeń nadzorczych [w:] Pozycja ustro-
jowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 171 oraz powoływana tam literatura.
111
Dodatkowo należy podkreślić, iż wpływu na skład NSA Sądu Dyscyplinarnego nie ma nie
tylko Minister Sprawiedliwości, ale i jego odpowiednik w sądownictwie administracyjnym, czyli
Prezes NSA. Zob. też wyrok NSA z 5.02.2008 r., I OSK 581/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
112
A. Puczko [w:] Komentarz do ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [w:] Ustrój
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz [online], art. 48, https://sip.lex.pl/#/commen-
tary/587451485/248925 (dostęp: 28.10.2019 r.).
113
Taka reguła obowiązywała wcześniej, przed SN bowiem w składzie musiał zasiadać przynaj-
mniej jeden sędzia stale orzekający w sprawach karnych. Zob. B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu
Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 394.
114
T. Kuczyński, postuluje w związku z tym „odpowiednie zastosowanie w tym zakresie przepisów
Regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA odnoszących się do przydziału spraw sędziom i wy-
znaczania składów orzekających” (T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo…,
s. 294–295). Wydaje się jednak, iż odnoszący się do tych kwestii § 47 ust. 1–5 Uchwały Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów NSA z 8.11.2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego
Sądu Administracyjnego (M.P. z 2010 r. Nr 86, poz. 1007 ze zm., dalej: Regulamin NSA) należałoby ra-
czej zastosować w drodze analogii, gdyż nie ma wystarczających podstaw prawnych do odpowiedniego
stosowania tej regulacji (zob. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 138–158).
i niejawnym: 20921293A3134306
którzy nie mogą brać udziału w składzie orzekającym z powodu przeszkód praw-
nych. Losowanie przeprowadza przewodniczący Kolegium NSA (tj. Prezes NSA)
przy udziale protokolanta, który losuje karty z nazwiskami sędziów. Zwyczajowo
funkcję sędziego sprawozdawcy pełni sędzia najmłodszy stażem w NSA115. Z prze-
biegu losowania sporządza się protokół losowania, który podpisują członkowie Ko-
legium i protokolant116. Protokół dołącza się do akt sprawy. W razie konieczności
dokonania zmiany w składzie orzekającym wyznaczonym w drodze losowania
przeprowadza się losowanie uzupełniające. Najczęściej nie jest to jednak potrzebne,
bowiem zwykle (w drodze odpowiedniego stosowania art. 47 § 1 i 2 p.u.s.p. w zw.
z art. 29 ust. 1 p.u.s.a.) od razu Kolegium losuje do każdego składu NSA Sądu
Dyscyplinarnego nawet dwóch dodatkowych sędziów (tzw. sędziów zapasowych),
wskazując (np. poprzez odpowiednią sekwencję losowania) kolejność, w której będą
oni wstępować do udziału w naradzie i głosowaniu. Dodatkowy sędzia NSA bierze
udział w naradzie i głosowaniu, tylko jeżeli jeden z sędziów uprzednio wylosowa-
nych nie może uczestniczyć w składzie Sądu Dyscyplinarnego.
Liczebność składów orzekających określono w art. 48 § 1 p.us.a., w którym 429

wskazano, że w pierwszej instancji NSA Sąd Dyscyplinarny orzeka w skła-
dzie trzech sędziów, a w drugiej instancji – w składzie siedmiu.
Rozszerzenie, w porównaniu z trybem pierwszoinstancyjnym, liczebności składu

sądu dyscyplinarnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć w drugiej instancji wy-
nika z założenia, że im więcej osób zasiada w składzie orzekającym, tym większe
jest prawdopodobieństwo trafności rozstrzygnięcia i mniejsza możliwość wywarcia
wpływu na sędziów117. Ponadto zdaniem niektórych badaczy sędzia, wydając roz-
strzygnięcie w składzie siedmioosobowym, może czuć się bardziej niezawisły
i działać swobodniej, niż rozstrzygając np. jednoosobowo, ponieważ w większym
stopniu dzieli się odpowiedzialnością za rozstrzygnięcie, która rozkłada się na
znaczną liczbę orzekających118.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż przewidziany w art. 48 § 2 i § 3 p.u.s.a. 430

sposób ustalenia składu osobowego sądu dyscyplinarnego dla sędziów sądów
administracyjnych, mając gwarantować bezstronność tego sądu – „zarazem nakłada
na sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczonego rodzaju obowiązki”.
Wskazuje się, że art. 41 § 1 k.p.k. określający przesłanki wyłączenia sędziego na
115
Co budzi pewne wątpliwości w świetle przewidzianej w § 47 ust. 4 Regulaminu koniecz-
ności drębnego losowania sędziego sprawozdawcy (regulamin ma jednak zastosowanie wprost
tylko do spraw sądowoadministracyjnych, a nie dyscyplinarnych).
116
Na potrzebę podpisania protokołu przez członków Kolegium, a nie jego przewodniczącego,
wskazują E. Plesnarowicz-Durska [w:] Prawo… art. 48, oraz T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak,
T. Kuczyński, Prawo…, s. 294.
117
Pogląd ten wywodzi się z przekonania, iż poczucie sprawiedliwości prezentowane przez ogół
jest czynnikiem rozstrzygającym o słuszności rozstrzygnięcia – zob. M. Rogalski, Niezawisłość sę-
dziowska w postępowaniu karnym, Lublin 2000, s. 99 i 104 oraz powoływana tam literatura.
118
Zob. wyniki badań powoływane przez M. Rogalskiego, Niezawisłość…, s. 99.
i niejawnym: 20921293A3134306
wniosek obejmuje wszelkie, bliżej niesprecyzowane sytuacje, nieobjęte przepisem

art. 40 k.p.k. dotyczącym wyłączenia sędziego z mocy prawa119.
Podkreśla się, że dość częsty „sam fakt znajomości (nawet wieloletniej)

osoby objętej wnioskiem dyscyplinarnym, wspólna praca z taką osobą,
jeszcze nie prowadzą do przekonania, że zaistniała przesłanka z art. 41 § 1 k.p.k.
O wyłączeniu nie może bowiem decydować sam fakt znajomości danej osoby,
przesądzające znaczenie ma charakter i zażyłość istniejących kontaktów”. „Kon-
takt zawodowy sędziego wylosowanego do składu sądu dyscyplinarnego z osobą
objętą wnioskiem dyscyplinarnym może stanowić podstawę przekonania o zisz-
czeniu się przesłanki do wyłączenia, rzecz jednak w tym, że o przesłance wyłą-
czenia musiałby przesądzać charakter tych kontaktów i ich częstotliwość”120.
4.2. Skład osobowy NSA Sądu Dyscyplinarnego

431 W myśl art. 48 § 2 p.u.s.a. do orzekania w sprawach dyscyplinarnych (co do
zasady) uprawnieni są wszyscy sędziowie NSA.
Wyjątek dotyczy jednak sędziów pełniących określone funkcje w sądzie. W skła-

dach dyscyplinarnych nie mogą bowiem brać udziału: Prezes NSA, wiceprezesi NSA
oraz Rzecznik Dyscyplinarny NSA i jego zastępcy.
432 Analiza brzmienia art. 48 § 3 zdanie pierwsze p.u.s.a., w którym prawo-

dawca wyraźnie podkreślił, że skład sądu dyscyplinarnego wyznacza się
„z listy sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego”, bez żadnych wątpliwości
pozwala na sformułowanie tezy, że brak możliwości uczestnictwa sędziego dele-
gowanego w składzie NSA rozstrzygającym sprawę dyscyplinarną. Mimo zatem,
że co do zasady w składach orzekających NSA mogą brać udział także sędziowie
delegowani do pełnienia czynności sędziowskich (jest to bardzo częsta praktyka
w przypadku sędziów WSA delegowanych przez Prezesa NSA, a teoretycznie mo-
głaby też dotyczyć sędziów sądu apelacyjnego lub sądu okręgowego, delegowa-
nych przez Ministra Sprawiedliwości – zob. art. 13 § 1 i 2 p.u.s.p.), to taka dele-
gacja nie obejmuje możliwości orzekania w składach dyscyplinarnych.
Rozwiązanie to należy ocenić jako jednoznacznie zasadne. Udział Prezesa NSA

i Rzecznika Dyscyplinarnego w omawianej procedurze daleko bowiem wykracza
119
„Będą to sytuacje rodzące uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego, oczywiste
jest, że mogą to być okoliczności zróżnicowane i trudne do sklasyfikowania. O tym, czy okolicz-
ność podana we wniosku rodzi „uzasadnioną wątpliwość” co do bezstronności sędziego, przesądza
w dużej mierze charakter tej okoliczności ujęty we wniosku” – postanowienie NSA Sądu Dyscypli-
narnego I instancji z 11.08.2020 r., D 1/20, niepubl.; por. też wyrok SN z 17.05.2007 r., V KK 105/06,
LEX nr 282293.
120
Postanowienie NSA Sądu Dyscyplinarnego I instancji z 11.08.2020 r., D 1/20, niepubl.
i niejawnym: 20921293A3134306
poza spełnienie zadań w zakresie administracji sądowej czy pełnienie funkcji we-
wnętrznego zarządu NSA (pośrednio tylko związanych z działalnością orzeczniczą).
Unormowanie zawarte w art. 48 § 2 p.u.s.a. jest uzasadnione kompetencjami, jakie
ma Prezes NSA w postępowaniu dyscyplinarnym (może m.in. żądać od Rzecznika
Dyscyplinarnego podjęcia wobec sędziego czynności dyscyplinarnych; w drodze
zarządzenia zdecydować o natychmiastowej przerwie w czynnościach służbowych
sędziego; odwoływać się od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji – zob.
art. 29 ust. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 121 § 1 p.u.s.p.)121. Mimo więc, iż w przypadku np.
wystąpienia przez Prezesa NSA z wnioskiem o podjęcie wobec sędziego czynności
dyscyplinarnych mógłby podlegać wyłączeniu od orzekania na mocy unormowań
Kodeksu postępowania karnego, to wprowadzenie tego typu wykluczenia z mocy
ustawy jest ze wszech miar zasadne, bowiem korzystanie przez Prezesa NSA ze
wskazanych wyżej kompetencji jest zawsze poparte autorytetem Prezesa. Nie ma
wątpliwości, że nawet tylko ewentualne zagrożenie naruszenia zasady bezstronności
powinno być w państwie praworządnym szczególnie ostro potępiane122.
Z oczywistych względów także Rzecznik Dyscyplinarny i jego zastępcy są wyklu-

czeni z orzekania w postępowaniu dyscyplinarnym123, gdyż są oskarżycielami przed
sądem dyscyplinarnym124 (ich kompetencje dotyczą m.in. wszczynania postępo-
wania dyscyplinarnego, przedstawiania zarzutów sędziemu, składania środków
odwoławczych itp.). Zarówno Rzecznik Dyscyplinarny NSA, jak i jego zastępcy są
niezależni125 i samodzielnie mogą podejmować określone decyzje procesowe126.
Należy zaznaczyć, że w świetle niedawnych zmian Prawa o ustroju sądów admini- 433
stracyjnych127 Prezydent RP może (z grona sędziów sądów administracyjnych) wy-
znaczyć Nadzwyczajnego Rzecznika Dyscyplinarnego do prowadzenia określonej
sprawy dyscyplinarnej dotyczącej każdego sędziego sądu administracyjnego lub
asesora sądowego (zob. art. 48 § 5 p.u.s.a.). Mimo że nie wynika to wprost z treści
omawianych przepisów, to wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 48 § 2 p.u.s.a.
w zw. z art. 48 § 5 p.u.s.a. wskazuje, iż wyznaczenie NRD będzie równoznaczne
121
E. Plesnarowicz-Durska [w:] Prawo…, art. 48. Podobnie T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Ku-
biak, T. Kuczyński, Prawo…, s. 294.
122
Ö. Hoffe, Politische Gerechtigkeit, Grundlegung einer kritischen Philosophie von Recht und Staat,
Frankfurt 1987, s. 43; zob. też Z. Łyda, Bezstronność arbitra a zakaz „zainteresowania w sprawie”, PiP
1996/2, s. 50 i n. oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo.
123
E. Plesnarowicz-Durska [w:] Prawo…, art. 48.
124
G. Kuca, III Rzeczypospolita [w:] Status prawny sędziego we współczesnych systemach politycz-
nych, red. P. Mikuli, Koszalin–Gdańsk 2013, s. 275; T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Ku-
czyński, Prawo…, s. 294.
125
Rzecznik Dyscyplinarny NSA nie może wydawać poleceń zastępcy rzecznika np. w sprawie
wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Rzecznik może jednak przejąć
każdą sprawę prowadzoną przez zastępcę, gdy w jego ocenie jest to uzasadnione interesem wymiaru
sprawiedliwości – zob. A. Żurawik, Ustrój…, s. 238.
126
Zob. W. Kozielewicz, Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów w świetle…, s. 65–77.
127
Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z 20.12.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 190.
i niejawnym: 20921293A3134306
z niemożnością jego orzekania w sądzie dyscyplinarnym (na czas powołania w cha-

rakterze rzecznika). Za takim stanowiskiem przemawiają zwłaszcza dwa argu-
menty: po pierwsze, wyznaczenie takiej osoby z mocy prawa wyłącza Rzecznika
Dyscyplinarnego NSA lub jego zastępcę od podejmowania jakichkolwiek czynności
w sprawie; a po drugie, do czynności podejmowanych przez NRD stosuje się odpo-
wiednio przepisy dotyczące czynności podejmowanych przez Rzecznika Dyscypli-
narnego NSA lub jego zastępcę.
Struktura oraz dobór sędziów do Sądu Dyscyplinarnego zbliżona jest do systemu

obowiązującego w sądownictwie powszechnym przed zmianami Prawa o ustroju
sądów powszechnych, dokonanymi nowelizacją z 3.04.2018 r.128 W sądownictwie
administracyjnym nie funkcjonuje w tym zakresie żaden specjalnie powołany sąd
dyscyplinarny (por. art. 110–110b p.u.s.p. oraz art. 9 p.u.s.a.), a orzekają w tym za-
kresie wyłącznie sędziowie NSA (zatem sędziowie zawodowi) wybrani do rozpa-
trywania poszczególnych spraw w sposób losowy129. Dodatkowo w rozpatrywaniu
spraw dyscyplinarnych nie biorą udziału ławnicy, czyli nie ma udziału w składach
orzekających czynnika społecznego.
5. Wykonanie orzeczeń sądu dyscyplinarnego

434 Niezwykle istotna jest także kwestia wykonania orzeczeń sądu dyscyplinarnego.
W przypadku wyroku dotyczącego sędziego WSA, zgodnie z odpowiednio sto-
sowanym art. 123 § 2 p.u.s.p., „przewodniczący sądu dyscyplinarnego pierwszej
instancji przesyła odpis prawomocnego wyroku sądu dyscyplinarnego KRS i Pre-
zesowi NSA, a ponadto – prezesowi właściwego wojewódzkiego sądu administracyj-
nego i kolegium tego sądu”130.
Prezes właściwego WSA dołącza odpis prawomocnego wyroku skazującego na

karę dyscyplinarną oraz określonego w art. 109 § 1 pkt 5 p.u.s.p. (tj. złożenia
z urzędu) do akt osobowych sędziego WSA (art. 124 § 1 p.u.s.p.). Natomiast wy-
konanie sankcji przeniesienia na inne miejsce służbowe oraz kary złożenia sę-
dziego z urzędu należy do Prezesa NSA. Z kolei wykonanie wyroku orzekającego
karę złożenia z urzędu polega na zawiadomieniu o tym byłego sędziego (zgodnie
z art. 72 p.u.s.p.)131. Oczywiście w tym przypadku zawiadomienie ma jedynie
„charakter czynności porządkowej i technicznej, samoistnie niewywołującej żad-
128
Zob. K. Wąsowska, System dyscyplinarny sędziów pod kontrolą Ministra Sprawiedliwości, „Forum
Rozwoju Obywatelskiego, Analiza” 2019/4, https://for.org.pl/pl/d/958f19e6f699f2b60314066f1da7b666
(dostęp: 12.07.2021 r.).
129
W przepisach ustrojowych brak jest ograniczeń, aby w składzie NSA rozstrzygającego sprawę
dyscyplinarną brał udział sędzia (został wylosowany przez Kolegium NSA), który sam jest obwiniony
w innym postępowaniu dyscyplinarnym.
130
Jak zasadnie podkreśla T. Kuczyński [w:] M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo…, s. 144.
131
J. Sawiński [w:] S. Dąbrowski, B. Godlewska-Michalak, K. Gonera, A. Górski, J. Kremer, A. Ła-
zarska, G. Ott, J. Sawiński, Z. Strus, Prawo…, s. 594.
i niejawnym: 20921293A3134306
nych skutków prawnych”132. Natomiast w przypadku kary usunięcia z zajmowanej

funkcji, obniżenia wynagrodzenia zasadniczego oraz upomnienia i nagany właś
ciwy do ich wykonania będzie prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego
(zob. art. 123 § 3 p.u.s.p.). Natomiast w przypadku sędziego NSA przewodniczący
sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji przesyła odpis prawomocnego wyroku
KRS i Prezesowi NSA oraz kolegium tego sądu.
W świetle odpowiednio stosowanego art. 124 § 2 p.u.s.p. po upływie pięciu lat od

uprawomocnienia się wyroku orzekającego karę upomnienia, nagany, obniżenia
wynagrodzenia, usunięcia z zajmowanej funkcji oraz przeniesienia na inne miejsce
służbowe Prezes NSA zarządza usunięcie odpisu wyroku z akt osobowych, jeżeli
w tym okresie nie wydano przeciwko ukaranemu innego wyroku skazującego.
W takim wypadku dopuszczalne jest tylko jednoczesne usunięcie z akt osobowych
sędziego odpisów wszystkich wyroków skazujących.
W związku z odpowiednio stosowanym art. 67 § 2 p.u.s.p. dla sędziów prowadzi się 435
wykazy służbowe133, których wzór i sposób prowadzenia określa rozporządzenie Mi-
nistra Sprawiedliwości z 29.03.2012 r. w sprawie prowadzenia wykazów służbowych
sędziów134. Należy jednak podkreślić, iż z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia wynika,
iż wpisy nieaktualne przekreśla się, umieszczając na marginesie adnotację o dacie
przekreślenia, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes WSA prowadzący akta oso-
bowe sędziego ma obowiązek niezwłocznie zawiadomić Prezesa NSA o upływie
pięciu lat od dnia uprawomocnienia się wyroku orzekającego karę przewidzianą
w art. 109 § 1 pkt 1–4 oraz wyroku określonego w art. 109 § 5 p.u.s.p. (art. 124 § 3
p.u.s.p.).
132
133
134
Dz.U. poz. 389.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV
WŁAŚCIWOŚĆ SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Rozdział IV. Właściwość sądów administracyjnych
Pytania wstępne
1. Czy kontroli sądowoadministracyjnej podlegają zarówno decyzje uzna-
niowe, jak i związane?
2. Jakie kategorie postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym
podlegają kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny?
3. Czy postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty jest postanowienie
o wznowieniu postępowania administracyjnego?
4. Jakie rozstrzygnięcie podejmuje wojewódzki sąd administracyjny w razie
uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego?
5. Jakie rozstrzygnięcie podejmowane jest przez wojewódzki sąd administracyjny
w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji
administracyjnej?
1. Uwagi wstępne
436 Jak zostało to już zauważone, sądy administracyjne powołane zostały do sprawo-
wania w zakresie określonym w ustawie kontroli administracji publicznej. Zgodnie
z art. 2 p.p.s.a. rozpoznają one sprawy sądowoadministracyjne, czyli sprawy, któ-
rych przedmiotem jest dokonanie oceny zgodności z prawem określonego działania
albo zaniechania administracji publicznej. O poszczególnych postaciach aktów
i czynności poddanych kontroli sądów administracyjnych stanowi art. 3 § 2 i 3
p.p.s.a. Natomiast spod kontroli tej wyłączone zostały sprawy, o których stanowi
art. 5 p.p.s.a.
Oprócz aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, a także bezczynności

i przewlekłego prowadzenia postępowania, na uwagę zasługują szczególne upraw-
nienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, do których należy:
a) rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość,
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IV. Właściwość sądów administracyjnych 397
b) podejmowanie uchwał rozstrzygających zarówno wątpliwości powstałe

w jednej sprawie sądowoadministracyjnej (tzw. uchwały konkretne), jak
i w orzecznictwie sądowym (tzw. uchwały abstrakcyjne).
Nie należy przy tym zapominać, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem
rozpoznającym środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów admini-
stracyjnych (art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), inne sprawy należące do jego właściwości
na mocy odrębnych ustaw (art. 15 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), którymi są sprawy dyscypli-
narne sędziów sądów administracyjnych i asesorów sądowych (art. 9 i 48 p.u.s.a.),
a także sprawy dotyczące przewlekłości postępowania przed wojewódzkimi sądami
administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 4 ust. 3 ustawy
z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w po-
stępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki1).
Na uwagę w ramach tego rozdziału zasługują ponadto szczególne uprawnienia sy-

gnalizacyjne, jakie sądy administracyjne mają względem organów administracji
publicznej.
2. Rodzaj aktów i czynności z zakresu administracji

publicznej poddanych sądowej kontroli
O aktach i czynnościach poddanych sądowej kontroli stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. 437
Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej
przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-
żalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające
sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie;
4) inne aniżeli określone w pkt 1–3 akty administracyjne oraz czynności z za-
kresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynika-
jących z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ra-
mach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania
administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji
podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powoła-
nych ustaw;
5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidual-
nych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczają-
cych;
1
Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
6) akty prawa miejscowego;

7) akty organów samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, po-
dejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
9) bezczynność administracji, gdy nie podejmuje ona aktów lub czynności naka-
zanych prawem oraz przewlekłe prowadzenie postępowania;
10) inne akty i czynności poddane sądowej kontroli na mocy ustaw szczegól-
nych.
438 Ad 1. Decyzją administracyjną jest jednostronny przejaw woli organu ad-

ministracji rozstrzygający sprawę administracyjną w sposób stanowczy,
skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu
zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia
stanowi norma prawna wywodzona z przepisów powszechnie obowiązującego
prawa. Decyzja administracyjna stanowi podstawową formę działania administracji
publicznej, poddaną kontroli sądowej zarówno w dwudziestoleciu międzywojennym,
jak i począwszy od 1981 r.2 Dla dopuszczalności drogi sądowej nie jest rozstrzyga-
jące, czy decyzja została wydana w trybie postępowania uregulowanego w Kodeksie
postępowania administracyjnego, czy też w jednym z trybów szczególnych, czy jest
to decyzja o charakterze związanym czy uznaniowym, konstytutywnym czy dekla-
ratoryjnym, czy w swojej treści zawiera ona rozstrzygnięcie pozytywne czy też ne-
gatywne.
Przykładowo kontroli sądowej podlegają decyzje nazwane przez ustawodawcę licencją, ze-
zwoleniem, pozwoleniem czy też koncesją. Przesądzające dla zakwalifikowania konkret-
nego aktu administracyjnego jako decyzji jest jego treść, a nie sama nazwa.
439 Uwzględniając skargę na decyzję administracyjną, wojewódzki sąd admini-

stracyjny:
a) uchyla decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),
b) stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),
c) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),
d) uchyla decyzję oraz umarza postępowanie administracyjne (art. 145 § 1 pkt 1 i 2
w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.).
Uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.,
gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wy-
dania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej
rozstrzygnięcie, chyba że zostało ono pozostawione uznaniu organu (art. 145a § 1
2
Zgodnie z art. 2 ustawy z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego
ograniczona była wówczas jedynie do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne w trybie
określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach odrębnych.
i niejawnym: 20921293A3134306
p.p.s.a.). W razie zaistnienia przesłanek, o których stanowi art. 145a § 3 p.p.s.a., sąd
wydaje orzeczenie co do meritum sprawy3.
Oddalenie skargi następuje każdorazowo na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ad 2. Artykuł 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi o trzech kategoriach rozstrzygnięć, na

które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tak samo jak w przypadku
decyzji administracyjnych postanowienia wydawane są zarówno w postępowaniu
administracyjnym ogólnym, jak i w postępowaniach szczególnych oraz uproszczo-
nych, czego przykładem jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń,
uregulowane w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pierwszą kategorią rozstrzygnięć, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., są po- 440
stanowienia, na które służy zażalenie. Innymi słowy, są nimi te postanowienia,
o których stanowi Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy szczególne,
od których w sposób wyraźny ustanowione zostało prawo wniesienia zażalenia. Po
wyczerpaniu trybu zaskarżenia od postanowienia zapadłego na skutek wniesionego
zażalenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1
k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy
kodeks tak stanowi.
Przykładowo, Kodeks postępowania administracyjnego stanowi o prawie wniesienia za-

żalenia m.in. w art. 31 § 2 w odniesieniu do postanowienia o odmowie wszczęcia postę-
powania na żądanie organizacji społecznej oraz postanowienia o odmowie dopuszczenia
organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w art. 61a § 2 w odniesieniu do posta-
nowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w art. 106 § 5 w odnie-
sieniu do postanowienia wydanego w trybie uzgodnieniowym. Jeżeli zatem od danego po-
stanowienia nie przysługuje zażalenie, niedopuszczalne jest również wniesienie od niego
skargi do sądu administracyjnego. Przykładem takiego rozstrzygnięcia jest postanowienie
zapadające w przedmiocie wyłączenia pracownika oraz organu.
Drugą kategorią rozstrzygnięć są postanowienia wydane w postępowaniu admi- 441

nistracyjnym kończące to postępowanie. Są nimi rozstrzygnięcia, które uniemoż-
liwiają dalsze prowadzenie postępowania w danej sprawie. Nie odnoszą się one
do poszczególnych kwestii procesowych powstałych w trakcie prowadzonego po-
stępowania, tylko kończą tok procesu. Ich wydanie wpływa zatem w sposób bez-
pośredni na ukształtowanie sytuacji materialnoprawnej strony. Postanowieniami
tymi są:
a) postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (wniosku o po-
nowne rozpatrzenie sprawy), o którym stanowi art. 134 k.p.a.,
3
Szerzej na temat uprawnień do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne w od-
niesieniu do skarg na decyzje i postanowienia zob. W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego
orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1, s. 19 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
b) postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (wniosku o po-

nowne rozpatrzenie sprawy), o którym stanowi art. 129 § 2 w zw. z art. 134
k.p.a.,
c) postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania
(wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), o którym stanowi art. 59 § 2 k.p.a.
Wydanie wskazanych postanowień skutkuje unieruchomieniem toku instancji

w stosunku do określonej decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej
instancji, w efekcie czego decyzja ta uzyskuje przymiot ostateczności.
Oprócz powołanych przykładów przepisów w Kodeksie postępowania administra-

cyjnego można wskazać również inne rozstrzygnięcia, które kończą postępowanie.
Postanowieniem takim jest np. rozstrzygnięcie zatwierdzające bądź odmawiające
zatwierdzenia ugody. Z uwagi jednak na to, że zgodnie z art. 119 § 1 k.p.a. od po-
stanowienia wydanego w tym przedmiocie przysługuje zażalenie, pozostaje ono już
z tego względu zaskarżalne do sądu administracyjnego, ponieważ należy do pierw-
szej grupy wyróżnionych w niniejszym podrozdziale postanowień.
442 Trzecią kategorią rozstrzygnięć są postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W Kodeksie postępowania administracyjnego nie występują jednak tego rodzaju po-
stanowienia, ponieważ zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. sprawa administracyjna rozstrzy-
gana jest co do istoty w formie decyzji. Rozstrzygnięciem takim nie jest postanowienie
o wznowieniu postępowania administracyjnego, wydawane na podstawie art. 149 § 1
k.p.a., ponieważ nie rozstrzyga ono jakiejkolwiek sprawy co do istoty, tylko stanowi
podstawę do przeprowadzenia postępowania odnośnie do przyczyn wznowienia oraz
rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie to ma charakter procesowy, ponieważ wraz
z jego wydaniem dochodzi dopiero do merytorycznej analizy zaistnienia w konkretnej
sprawie jednej z przesłanek wznowienia i ewentualnie do uchylenia dotychczasowej
decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy4.
Przykładowo, postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty jest postanowienie

w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy, o którym mowa w art. 49b ust. 6
pr. bud. (postanowienie NSA z 12.09.2007 r., II OSK 1009/07, ONSAiWSA 2008/6, poz. 92).
Uwzględniając skargę na postanowienie, wojewódzki sąd administracyjny podej-

muje takie samo rozstrzygnięcie jak w przypadku skargi na decyzję administra-
cyjną, o którym stanowią art. 145 i 145a p.p.s.a. Oddalenie skargi następuje na pod-
stawie art. 151 p.p.s.a.
443 Ad 3. W odniesieniu do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym skarga do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy
4
Odmiennie zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen-
tarz, red. T. Woś, Warszawa 2012, s. 67–68.
i niejawnym: 20921293A3134306
od danego postanowienia przysługuje zażalenie, po wyczerpaniu trybu zaskarżenia.

Stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. na postanowienia wydawane w postępowaniu eg-
zekucyjnym przysługuje zażalenie, jeżeli ta ustawa lub Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnoszone jest do organu odwoławczego za
pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia albo
ogłoszenia postanowienia.
Przykładowo, zażalenie przysługuje wierzycielowi na postanowienie organu egzekucyj-

nego o nieprzystąpieniu do egzekucji (art. 29 § 2a u.p.e.a.), wierzycielowi niebędącemu
jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązanemu na postanowienie organu
egzekucyjnego w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 5 u.p.e.a.).
Zażalenie nie przysługuje natomiast na postanowienie wierzyciela o utracie pierwotnego
tytułu wykonawczego (art. 26d § 1 u.p.e.a.).
Uwzględniając skargę na postanowienie, wojewódzki sąd administracyjny podej-

muje takie samo rozstrzygnięcie, jak w przypadku skargi na decyzję administra-
cyjną, o którym stanowią art. 145 i 145a p.p.s.a. Oddalenie skargi następuje na pod-
stawie art. 151 p.p.s.a.
Ad 4. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca stanowi o objęciu kognicją sądów 444

administracyjnych spraw skarg na inne aniżeli decyzje i postanowienia, o których
stanowi art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a., akty lub czynności z zakresu administracji pu-
blicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ten sposób sądy administracyjne właściwe są w wielu różniących się od siebie
formach działania administracji publicznej, które powinny charakteryzować się na-
stępującymi cechami wspólnymi:
a) są to różnego rodzaju przejawy działalności administracji publicznej niebę-
dące decyzjami ani postanowieniami. Zasadniczo w literaturze wskazuje się,
że treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęte są czynności materialno-techniczne.
Dla ich podjęcia niezbędne jest istnienie podstawy prawnej w postaci upoważ-
nienia wynikającego albo z aktu normatywnego, albo aktu administracyjnego,
która jednak nie pociąga za sobą obowiązku wydania decyzji albo postano-
wienia. Mają one charakter władczy, który nie polega zawsze na możliwości
stosowania przymusu w przypadku niepodporządkowania się takiej czynności,
lecz może sprowadzać się do wywoływania niekorzystnych dla adresata tej
czynności skutków prawnych5;
b) charakteryzują się podwójną konkretnością, tzn. skierowane są do zindywiduali-
zowanego adresata znajdującego się w konkretnej sytuacji. Nie są zatem analizo-
wanymi aktami czynności generalne i abstrakcyjne;
5
Szerzej zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji
publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego [w:] Podmioty administracji publicznej
i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi
80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 367–368.
i niejawnym: 20921293A3134306
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ odnoszą się one do „zakresu ad-

ministracji publicznej”. Za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej
może zostać uznany wyłącznie akt organu administracji publicznej w znaczeniu
ustrojowym albo funkcjonalnym. Poza zakresem pojęcia aktów i czynności po-
zostaje działanie organów niebędących organami administracji publicznej i nie-
wykonujących zadań z zakresu administracji publicznej6. Ani aktem, ani czyn-
nością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są niewładcze działania organu
o charakterze cywilnoprawnym;
d) skierowane są do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służ-
bowo organowi wydającemu dany akt albo dokonującemu określonej czynności;
e) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O ile de-
cyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego admini-
strację publiczną, o tyle inny akt jest oświadczeniem wiedzy, które potwierdza
uprawnienia lub obowiązki7 niewynikające z przepisów prawa w sposób bez-
pośredni – z tego względu konieczne jest ich potwierdzenie.
Szeroki zakres kognicji sądów administracyjnych wynikający z art. 3 § 2 pkt 4

p.p.s.a. oraz wiążąca się z tym wielość form działania administracji skutkują tym, że
bardzo często sąd administracyjny staje przed dylematem, czy dany akt albo czyn-
ność wypełnia wszystkie wskazane wyżej przesłanki i czy wobec tego wniesiona
skarga może zostać rozpatrzona w sposób merytoryczny.
Tytułem przykładu należy w tym miejscu przytoczyć kilka orzeczeń, w których sąd
stwierdził dopuszczalność sądowej kontroli administracji w następujących sprawach:
a) żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu (uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1
nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.07.2003 r.
w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu8)9,
b) akt zawiadamiający o odmowie unieważnienia konkursu kierownika publicznego za-
kładu opieki zdrowotnej10,
c) wydanie zakazu stadionowego11,
d) nałożenie opłaty „geodezyjnej” za udostępnianie danych i informacji zgromadzonych
w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego12,
e) czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na
drodze13,
6
M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przy-
znania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w ro-
zumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam. Teryt. 2000/1–2, s. 177–178.
7
B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.),
ZNSA 2006/2, s. 12.
8
9
10
11
Postanowienie NSA z 2.10.2012 r., I OSK 2220/12, LEX nr 1219448.
12
13
i niejawnym: 20921293A3134306
f) czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stano-

wisko dyrektora szkoły14,
g) czynność polegająca na odmowie sprostowania świadectwa służby policjanta15.
Z kolei aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu 445

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są:
a) prowadzenie negocjacji i podpisanie umowy z Kościołami lub związkami wy-
znaniowymi przez właściwe organy państwa zmierzające do ustawowego uregu-
lowania stosunków państwa z tymi podmiotami16,
b) naliczenie kosztów upomnienia w administracyjnym postępowaniu egzeku-
cyjnym17,
c) tytuł wykonawczy wystawiony w administracyjnym postępowaniu egzeku-
cyjnym18,
d) propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi
Służby Celno-Skarbowej19,
e) czynność wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych20.
Uwzględniając skargę na akt lub czynność, wojewódzki sąd administracyjny zgodnie

z art. 146 § 1 p.p.s.a. uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Po-
nadto sąd zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. może uznać w wyroku uprawnienie lub
obowiązek wynikające z przepisów prawa. Natomiast oddalenie skargi następuje na
podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ad 5. Instytucja pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawa- 446

nych w indywidualnych sprawach uregulowana została w rozdziale 1a działu II Or-
dynacji podatkowej. Stosownie do art. 14b § 1 o.p. wydawana jest ona na pisemny
wniosek zainteresowanego w jego indywidualnej sprawie przez ministra właściwego
do spraw finansów publicznych. Wniosek o interpretację indywidualną zgodnie
z art. 14b § 2 o.p. może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przy-
szłych. Interpretacja indywidualna, stosownie do art. 14c § 1 o.p., zawiera wyczerpu-
jący opis przedstawionego we wniosku stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego
oraz ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny.
Powinna ona również zawierać pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu admi-
nistracyjnego, o czym stanowi art. 14c § 3 o.p. Zgodnie z wyrażoną w art. 14k § 1
o.p. tzw. zasadą nieszkodzenia, podmiot, który zastosował się do interpretacji, nie
może z tego tytułu ponosić negatywnych skutków prawnych. Należy w tym miejscu
podkreślić, że przedmiotem kognicji sądu administracyjnego są jedynie pisemne in-
14
15
16
Postanowienie NSA z 28.11.2012 r., II OSK 2665/12, LEX nr 1240719.
17
Postanowienie NSA z 21.02.2012 r., II GSK 167/12, LEX nr 1116261.
18
19
Postanowienie NSA z 23.03.2021 r., III OSK 61/21, CBOSA.
20
i niejawnym: 20921293A3134306
terpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w sprawach indywidualnych.

Przepisy działu II rozdziału 1a Ordynacji podatkowej stanowią również o interpre-
tacjach ogólnych, które nie zostały objęte właściwością sądów administracyjnych.
Z kolei regulacja prawna dotycząca opinii zabezpieczających została dodana do Or-

dynacji podatkowej na podstawie art. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 13.05.2016 r. o zmianie
ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw21, wchodząc w życie
15.07.2016 r. Jak zostało to wyjaśnione w projekcie tej ustawy, opinie zabezpieczające
zostały wprowadzone w celu zminimalizowania skutków związanych z wejściem
w życie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. Opinie powinny umożliwiać
podatnikom poznanie stanowiska administracji podatkowej odnośnie do plano-
wanych lub podjętych już transakcji, do których może znaleźć zastosowanie klau-
zula22. Organem upoważnionym do wydawania opinii zabezpieczających jest Szef
Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 119y § 1 o.p. do wydania opinii
zabezpieczającej dochodzi w razie stwierdzenia przez Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej, że do wskazanej we wniosku korzyści podatkowej wynikającej z czyn-
ności nie ma zastosowania art. 119a o.p. Skarga na pisemną interpretację oraz opinię
zabezpieczającą i odmowę jej wydania powinna zgodnie z art. 57a p.p.s.a. zawierać
wyraźne zarzuty bądź to naruszenia przepisów postępowania, bądź dopuszczenia
się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa ma-
terialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
będąc obowiązanym do dokonania kontroli udzielonej interpretacji oraz opinii nie
tylko z punktu widzenia formalnoprawnego, lecz również z punktu widzenia po-
prawności merytorycznej dokonanych w nich interpretacji co do zakresu i sposobu
zastosowania prawa podatkowego23. Nie znajduje w tej materii zastosowania art. 134
§ 1 p.p.s.a. Poza tym z orzecznictwa sądowego wynika, że w ramach kontroli pi-
semnej interpretacji nie znajduje zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowiący o za-
kazie reformationis in peius24.
Uwzględniając skargę na pisemną interpretację, a także opinię zabezpieczającą oraz

odmowę jej wydania, wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 146 § 1
p.p.s.a. uchyla ją. Natomiast oddalenie skargi następuje na podstawie art. 151 p.p.s.a.
447 Ad 6. Kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne objęte zostały również akty
prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych
organów administracji rządowej. W art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczone zostały
one do źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów,
które je ustanowiły.
21
22
Zob. uzasadnienie projektu ustawy z 13.05.2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa
oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 367.
23
Uchwała NSA z 8.01.2007 r., I FPS 1/06, ONSAiWSA 2007/2, poz. 27.
24
Uchwała NSA z 7.07.2014 r., II FPS 1/14, ONSAiWSA 2015/1, poz. 3.
i niejawnym: 20921293A3134306
Akty prawa miejscowego, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, mają

charakter generalny i abstrakcyjny bądź też generalny i konkretny25. Aby dany akt
mógł obowiązywać, niezbędne jest jego należyte wydanie oraz ogłoszenie26. Akty
prawa miejscowego mają charakter podustawowy. Do ich wydania niezbędne
jest istnienie upoważnienia zawartego w ustawie. O wydawaniu analizowanych
aktów prawa powszechnie obowiązującego stanowią zarówno ustawy samorzą-
dowe (w art. 40–42 u.s.g., art. 40–44 u.s.p., art. 89–91 u.s.w.), jak i art. 59–64
u.w.a.r.w.
We wszystkich wskazanych aktach prawnych ustanowione zostały odrębne re-

guły zaskarżania aktów prawa miejscowego. Stanowią o tym: art. 101 ust. 1 u.s.g.,
art. 87 ust. 1 u.s.p., art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Dopuszczalność
wniesienia skargi została uzależniona we wskazanych regulacjach od naruszenia
przepisem aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu
skarżącego, który przed wniesieniem skargi powinien wezwać właściwy organ do
uchylenia danego przepisu. Brak stwierdzenia przez sąd naruszenia interesu praw-
nego lub uprawnienia skarżącego powoduje konieczność odrzucenia skargi na pod-
stawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Przykładowo, gdy skarżący nie wykaże naruszenia indywidualnego interesu praw-

nego zaskarżonym do sądu miejscowym planem zagospodarowania przestrzeni,
wówczas wojewódzki sąd administracyjny powinien na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a
w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowieniem odrzucić wniesioną skargę. Na postano-
wienie to z mocy art. 173 § 1 p.p.s.a. służy skarga kasacyjna.
Uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, wojewódzki sąd administracyjny,

zgodnie z art. 147 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność albo że został on wydany z na-
ruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Natomiast uznając skargę za niezasadną, wojewódzki sąd administracyjny oddala ją
na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ad 7. Przedmiotem kontroli sądowej mogą być również inne aniżeli akty prawa 448
miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,
podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Są to akty zróżni-
cowane co do swojego charakteru. Mogą one mieć zarówno charakter indywidualny
(np. uchwała o nadaniu honorowego obywatelstwa gminy, o której stanowi art. 18
ust. 2 pkt 14 u.s.g.), jak i być aktami generalnymi (np. uchwała ustalająca program
gospodarczy gminy, o której stanowi art. 18 ust. 2 pkt 6 u.s.g.). Akty te mogą mieć
charakter aktów stosowania prawa (np. zarządzenie ewakuacji z obszarów bezpo-
średnio zagrożonych klęską żywiołową, o którym stanowi art. 31b ust. 2 u.s.g.) oraz
25
E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 104.
26
Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego uregulowane zostały w ustawie z 20.07.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461).
i niejawnym: 20921293A3134306
stanowienia prawa (np. uchwała wprowadzająca przepisy gminne, o czym stanowi

art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g.)27.
Uwzględniając skargę na tego rodzaju akt, wojewódzki sąd administracyjny zgodnie

z art. 147 p.p.s.a. stwierdza jego nieważność albo że został on wydany z narusze-
niem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Nato-
miast uznając skargę za niezasadną, wojewódzki sąd administracyjny oddala ją na
449 Ad 8. Odrębnym przedmiotem skargi mogą być również akty nadzoru nad działal-
nością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób jednostkom
samorządowym zapewniony jest niezbędny poziom samodzielności, której gwa-
rantem jest ustawodawca konstytucyjny (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Akty nad-
zoru mają charakter szczególnych rozstrzygnięć lub czynności administracyjnych
jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działal-
ność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego28.
Do aktów nadzoru należy zaliczyć rozstrzygnięcia organu nadzorczego, o których

stanowią: art. 98 ust. 1 u.s.g., art. 85 ust. 1 u.s.p. i art. 86 ust. 1 u.s.w. Są to władcze
i jednostronne akty administracyjne o charakterze indywidualnym, których przed-
miotem jest niezgodność z prawem konkretnej uchwały samorządu terytorialnego.
Do aktów nadzoru zaliczyć należy również zarządzenia zastępcze wojewody, o pod-
jęciu których stanowią art. 98a ust. 2 u.s.g., art. 85a ust. 2 u.s.p. i art. 86a ust. 2 u.s.w.
Ich przedmiotem pozostaje określone naruszenie prawa przez organ samorządu
terytorialnego, które nie zostało usunięte przez właściwy organ w wyznaczonym
terminie. Aktami nadzoru są również postanowienia sygnalizacyjne wydawane na
podstawie art. 20 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych29
w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu
terytorialnego.
Uwzględniając skargę na akt nadzoru, wojewódzki sąd administracyjny zgodnie

z art. 148 p.p.s.a. uchyla ten akt. Natomiast uznając skargę za niezasadną, woje-
wódzki sąd administracyjny oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
450 Ad 9. O skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowią

art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. O ile we wszystkich wskazanych powyżej kategoriach
przedmiotem skargi był skonkretyzowany akt albo inna czynność z zakresu ad-
ministracji publicznej, o tyle w analizowanym przypadku przedmiotem skargi jest
brak aktu albo czynności, które powinny już były zostać wydane, bądź też niepra-
27
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa
2012, s. 39.
28
Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt.
2001/1–2, s. 97.
29
Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
widłowości zaistniałe w postępowaniu prowadzącym do ich wydania. W przypadku

bezczynności organ w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje określonego aktu
albo czynności, do czego jest zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Nato-
miast w przypadku przewlekłości organ podejmuje czynności zbędne lub pozorne,
co prowadzi do niezasadnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Zakres
przedmiotowy skargi na bezczynność różni się od zakresu przedmiotowego skargi
na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego jeżeli zamiarem skarżącego jest
wniesienie skargi na bezczynność organów administracji publicznej, to brak pod-
staw do uznania, aby przedmiotem postępowania mogła być przewlekłość postępo-
wania30.
Przykładem bezczynności organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest czynność ma-
terialno-techniczna pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
w przypadku, gdy zdaniem skarżącego wniesione do organu administracji podanie czyni
zadość wszystkim wymaganiom ustalonym w przepisach prawa [zob. uchwała NSA (7)
z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1, poz. 2].
Jak zostało to przyjęte w orzecznictwie sądowym, wniesienie skargi na bezczynność 451

po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania
poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpo-
znaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia o tym,
czy organ dopuścił się tej bezczynności31.
Przykładowo, jeżeli postępowanie administracyjne, w którym organ dopuścił się bezczyn-

ności, zakończyło się wydaniem decyzji 2.02.2021 r., a strona wniosłaby skargę na bez-
czynność organu 2.03.2021 r., to skarga taka powinna zostać przez sąd odrzucona, tzn. nie
powinno dojść do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Regulacja art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie pokrywa się pod względem przedmiotowym
z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy bezczynności
oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w odniesieniu do aktów oraz czyn-
ności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1–4 oraz art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Artykuł 3 § 2
pkt 9 p.p.s.a. dotyczy przypadków, w których określone akty i czynności nie podle-
gają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co nie usprawiedliwia
wszakże braku możliwości zaskarżenia opieszałości organów administracji w ich
podejmowaniu.
Przykładami bezczynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., są brak reakcji organu
administracji na wniosek strony dotyczący wydania z akt sprawy uwierzytelnionego od-
pisu czy też brak przesłania organowi odwoławczemu wniesionego odwołania w terminie
30
P. Daniel, Glosa do wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1.02.2012 r., II SAB/Go 59/11,
OSP 2012/10, poz. 101.
31
Uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
7 dni przy jednoczesnym nieskorzystaniu przez organ pierwszej instancji z uprawnień au-
tokontrolnych.
452 Uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępo-

wania, wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 149 § 1–2 p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo
do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku
wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia
postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie

postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi
grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na
rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154
§ 6 p.p.s.a.
W przypadku, o którym mowa w pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub

nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz
niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i praw-
nego.
W świetle aktualnego brzmienia art. 149 § 1–2 p.p.s.a. jako nieaktualny trzeba ocenić
pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w jednej z uchwał32,
że w przypadku gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu podmiot ten wyda
akt lub dokona czynności, co do której pozostawał w bezczynności, postępowanie
sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obecnie
w przypadku gdyby w chwili wniesienia skargi organ rzeczywiście pozostawał
w bezczynności bądź prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a stany te usta-
łyby do dnia wyrokowania, wojewódzki sąd administracyjny powinien w oparciu
o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub prze-
wlekłego prowadzenia postępowania.
Oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastę-

puje na podstawie art. 151 p.p.s.a.
453 Ad 10. Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach,

w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W świetle re-
gulacji zawartych w art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 p.u.s.a., a także art. 3 § 1
32
i niejawnym: 20921293A3134306
p.p.s.a. należy przyjąć, że w art. 3 § 3 p.p.s.a. chodzi tylko o sprawy, w których prze-
pisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej33.
Do spraw tych należą m.in. rozstrzygnięcia w sprawach dyscyplinarnych studentów,
akty nadzoru nad działalnością organów samorządu zawodowego adwokatów,
radców prawnych i studentów, akty nadzoru nad bankami i instytucjami kredyto-
wymi, rozstrzygnięcia nadzorcze w kwestii referendum lokalnego.
Kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne z punktu widzenia zgod- 454

ności z prawem podlegają akty oraz czynności (a także bezczynność i prze-
wlekłe prowadzenie postępowania), o których stanowi art. 3 § 2–3 p.p.s.a. Sąd
administracyjny orzeka w sprawie legalności zarówno aktów indywidualnych
i konkretnych, jak i generalnych i abstrakcyjnych, a także w odniesieniu do bez-
czynności organu administracji w wydaniu prawem przewidzianego aktu bądź
podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Uprawnienia orzecznicze
wojewódzkiego sądu administracyjnego w przeważającym zakresie mają cha-
rakter kasacyjny.
3. Podejmowanie uchwał
Pytania wstępne
1. Czy do podjęcia uchwały oprócz Naczelnego Sądu Administracyjnego
właściwy jest także wojewódzki sąd administracyjny?
2. Czym różnią się uchwały abstrakcyjne od konkretnych?
3. Na czym polega moc wiążąca uchwały?
4. W jakich składach możliwe jest podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Admini-
stracyjny?
5. W jaki sposób dopuszczalne pozostaje przełamanie mocy wiążącej uchwały?
Uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny są jednym z rodzajów 455

orzeczeń sądowych, aczkolwiek o szczególnym charakterze, różniącym się od wy-
roków i postanowień zarówno przedmiotem rozstrzygnięcia, jak i trybem ich podej-
mowania. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w trybie uchwałodawczym,
nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, ponieważ nie rozstrzyga w ten sposób
konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, tylko problem prawny niezwiązany
ściśle ze stanem faktycznym sprawy poddanej sądowej kontroli34. Tym niemniej
trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 187 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administra-
cyjny w składzie właściwym do podjęcia uchwały może przejąć sprawę do rozpo-
znania, rezygnując z podjęcia uchwały. W takiej sytuacji skargę kasacyjną rozpa-
truje skład siedmiu sędziów działający jako sąd kasacyjny, na podstawie przepisów
o postępowaniu kasacyjnym.
33
R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2, s. 28.
34
Szerzej zob. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s. 3–4, 188–189.
i niejawnym: 20921293A3134306
Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały:

1) abstrakcyjne – mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których sto-
sowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych
(art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 2 p.p.s.a.),
2) konkretne – zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących po-
ważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1
pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a.).
456 Uchwały są podejmowane w składzie siedmiu sędziów, całej izby lub w pełnym
składzie sądu. Uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których
stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych
(tj. uchwały abstrakcyjne), Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek
Prezesa tego sądu, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecz-
nika Praw Dziecka lub Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, a uchwały
konkretne – zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne
wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej – na podstawie postano-
wienia składu orzekającego, który powziął wątpliwość prawną. Takie uchwały mają
moc wiążącą w danej sprawie, aż do jej prawomocnego zakończenia.
W dotychczasowej historii sądownictwa administracyjnego w Polsce tylko raz –

26.10.2009 r. – doszło do wydania uchwały przez pełen skład NSA (I OPS 10/09,
ONSAiWSA 2010/1, poz. 1). Uchwała ta dotyczyła podstaw skargi kasacyjnej i zo-
stała podjęta w składzie 85 sędziów.
Ponadto we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (woje-

wódzki sąd administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny) są związane uchwa-
łami (choć, pomijając sprawy, w których przedstawiono konkretne pytanie prawne,
jedynie w sposób względny). Oznacza to, że jeżeli nie podzielają stanowiska zaję-
tego w uchwale, to powinny, zgodnie z art. 269 p.p.s.a., przedstawić powstałe za-
gadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu NSA
(siedmiu sędziów, całej izby albo pełnemu składowi NSA). Wydaną w następstwie
tego uchwałą wyjaśniającą ponownie powstałą wątpliwość prawną są już jednak
bezwzględnie związane (na mocy odpowiedniego stosowania art. 187 § 2 w zw.
z art. 269 § 1 p.p.s.a.).
Powyższy tryb sądy administracyjne mogą oczywiście wykorzystywać wielokrotnie.

Można w pewnym uproszczeniu stwierdzić, że polega on na przełamywaniu lub za-
twierdzaniu precedensowego charakteru uchwały Naczelnego Sądu Administracyj-
nego35.
Jeżeli zatem jakikolwiek skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego

albo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez
35
A. Skoczylas, Działalność…, s. 246.
i niejawnym: 20921293A3134306
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale, to nie może pominąć uchwały, nie za-
stosować się do jej treści. Powinien na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. przedstawić
ponownie to samo zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego.
Oczywiście omawiana tu wykładnia zawarta w uchwałach Naczelnego Sądu Ad- 457

ministracyjnego ma moc wiążącą jedynie w stosunku do sądów administracyj-
nych, co oznacza, że nie wiąże formalnie organów administracji oraz stron
i uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Mimo to należy pa-
miętać, że czynności stron zmierzające do wydania orzeczenia sądu sprzecznego
z taką wykładnią pozostaną zwykle bezskuteczne36. W praktyce bowiem organy
administracji z reguły akceptują pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Nawet jeżeli uchwały Naczelnego Sądu Administracyj-
nego nie wiążą formalnie organów administracji oraz obywateli, to jednak mają
względem nich charakter precedensów faktycznych niewiążących, ale mających
moc37. Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest
jedną z najważniejszych instytucji służących ujednoliceniu orzecznictwa sądów
administracyjnych38.
Uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny są szcze-

gólnego rodzaju orzeczeniami, których głównym celem jest rozstrzy-
gnięcie wątpliwości odnośnie do wykładni przepisów, a tym samym ujednoli-
cenie orzecznictwa sądowego. Uchwały dzielą się na abstrakcyjne i konkretne.
Wszystkie sądy administracyjne pozostają nimi związane, mając wszakże moż-
liwość przełamania mocy wiążącej uchwały polegającą na zainicjowaniu nowego
trybu uchwałodawczego.
4. Uprawnienia sygnalizacyjne sądów administracyjnych

Pytania wstępne
1. Na czym polegają uprawnienia sygnalizacyjne przysługujące sądom admi-
nistracyjnym względem organów administracji publicznej?
2. Jakie uprawnienia sygnalizacyjne przysługują sądom administracyjnym?
3. W jakiej formie sąd realizuje przysługujące mu uprawnienia sygnalizacyjne?
36
W tym sensie strony oraz uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną
uchwały, choć oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której niejako „na skutek czynności stron”
sąd administracyjny z urzędu skorzysta z trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a. – por. R.A. Ste-
fański, Instytucja pytań prawnych do Sądu Najwyższego w sprawach karnych, Kraków 2001, s. 385.
37
A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym
państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 602 i n.
38
A. Skoczylas, Instytucje ujednolicające orzecznictwo w projektach ustaw o sądownictwie admini-
stracyjnym (zagadnienia wybrane) [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak,
J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 287 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
4. Jaką treść powinno zawierać postanowienie sygnalizacyjne sądu administracyj-

nego?
5. Czy organ administracji ma obowiązek udzielenia sądowi odpowiedzi na doko-
naną sygnalizację?
458 Obok uprawnień orzeczniczych sądy administracyjne wyposażone zostały w szcze-

gólnego rodzaju kompetencje o charakterze dyscyplinującym względem admi-
nistracji publicznej, których celem pozostaje zapewnienie sprawnego działania
administracji, w tym m.in. realizacji obowiązków wynikających ze wszczęcia
i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz wykonania zapadłego
w tym postępowaniu orzeczenia.
Jedną z odmian tego rodzaju kompetencji są uprawnienia sygnalizacyjne, o któ-

rych stanowią art. 55 § 3 i art. 155 p.p.s.a. Celem tych uprawnień jest poinformo-
wanie przez sąd organów administracji o nieprawidłowościach w ich działaniu,
gdy narusza ono standardy wyznaczone w obowiązujących przepisach prawa.
Poinformowanie organów o zaistniałych błędach ma służyć uniknięciu ich popeł-
niania w przyszłości.
459 W obrębie środków dyscyplinujących zawierają się także kompetencje sądu o cha-
rakterze represyjnym względem administracji publicznej, o których stanowią
art. 55 § 2, art. 112, 149 § 2 oraz art. 154 § 1 p.p.s.a.
460 Skupiając uwagę na uprawnieniach sygnalizacyjnych sądu administracyjnego, na-

leży zauważyć, że o ile te wskazane w art. 55 § 3 p.p.s.a. mają charakter obligatoryjny,
o tyle kompetencje z art. 155 p.p.s.a. są fakultatywne. Niemniej jednak z art. 55 § 3
p.p.s.a. wynika, że skład orzekający lub prezes sądu powinni zawiadomić organy
właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków (art. 229–230 k.p.a.) jedynie
o rażących przypadkach naruszenia obowiązku nieterminowego przekazania są-
dowi skargi z aktami sprawy. Ocena, czy naruszenie tych obowiązków było rażące,
należy do składu orzekającego lub prezesa sądu.
W praktyce rażącymi przypadkami naruszenia wspomnianych obowiązków będą

znacznie rozciągnięte w czasie zaniechania przekazania sądowi skargi z aktami sprawy.
Sygnalizacja dokonywana przez prezesa sądu następuje w formie zarządzenia. Na-

tomiast sąd wydaje w tym przedmiocie postanowienie, na które nie służy zaża-
lenie. Orzeczenie takie może zostać wydane także na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a.,
w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub
okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Postanowienie kierowane jest przez
sąd do właściwych organów lub ich organów zwierzchnich.
Przykładowo, okolicznościami uzasadniającymi wydanie postanowienia sygnaliza-

cyjnego mogą być brak należytej organizacji pracy, brak przygotowania merytorycz-
i niejawnym: 20921293A3134306
nego pracowników organu, wady w brzmieniu aktów prawa wewnętrznego wyda-

nych przez ten organ.
W postanowieniu sygnalizacyjnym sąd powinien wskazać, jakiego rodzaju naru-

szenia dopuścił się organ. Obowiązkiem organu jest, zgodnie z art. 155 § 2 p.p.s.a.,
rozpatrzenie postanowienia sądu oraz powiadomienie sądu w 30-dniowym terminie
o zajętym stanowisku. W razie niezastosowania się do tego obowiązku sąd może
orzec o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 155 § 3 w zw. z art. 154
§ 6 p.p.s.a.
Celem uprawnień sygnalizacyjnych sądu administracyjnego, o których stanowią 461

art. 55 § 3 oraz art. 155 p.p.s.a., jest poinformowanie przez sąd organów ad-
ministracji o nieprawidłowościach w ich działaniu, gdy narusza ono standardy
wyznaczone w obowiązujących przepisach prawa. Sąd dokonuje sygnalizacji
w formie niezaskarżalnego postanowienia. W razie braku reakcji organu na po-
stanowienie sygnalizacyjne sąd może wymierzyć organowi grzywnę na podstawie
art. 155 § 3 p.p.s.a.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V
PODMIOTY POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
Rozdział V. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego
Pytania wstępne
1. Czy skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wy-
łącznie osoba fizyczna albo osoba prawna?
2. Jaka różnica występuje między przedstawicielstwem ustawowym a pełnomoc-
nictwem procesowym?
3. Czy pełnomocnikiem skarżącego może być jego rodzic?
4. Na czym polega instytucja pełnomocnika do doręczeń?
5. Czy skarżący oraz organ administracji publicznej mają równe uprawnienia pro-
cesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym?
6. Czym różni się pozycja procesowa uczestnika postępowania, o którym stanowi
art. 33 § 1 p.p.s.a., od uczestnika postępowania, o którym stanowi art. 33 § 2
p.p.s.a.?
7. Kiedy do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi z inicja-
tywy prokuratora?
8. Czy każdy prokurator uprawniony jest do zainicjowania trybu uchwałodaw-
czego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym?
9. Jakie warunki powinny zostać spełnione przez organizację społeczną, żeby
mogła ona wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego?
10. Jaki jest podstawowy cel instytucji wyłączenia sędziego w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym?
1. Uwagi wstępne
462 W każdym postępowaniu sądowym biorą udział wskazane przez prawodawcę pod-
mioty, którym przysługują wzajemne prawa i obowiązki. Innymi słowy, postępo-
wanie sądowoadministracyjne prowadzone jest po to, ażeby doprowadzić do roz-
strzygnięcia sporu między dwoma jego stronami, którymi zgodnie z art. 32 p.p.s.a.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział V. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego 415
są skarżący oraz organ administracji publicznej, co do zgodności z prawem

określonego przejawu działania albo zaniechania. Przedmiot postępowania sądo-
woadministracyjnego nie jest wobec tego kształtowany swobodnie przez strony
postępowania, tylko ma charakter obiektywny w tym sensie, że obejmuje kontrolę
legalności określonego w skardze przejawu działania albo zaniechania administracji
publicznej.
Oprócz dwóch stron procesu biorą w nim także udział uczestnicy postępowania,
o których stanowi art. 33 p.p.s.a. Z mocy art. 12 p.p.s.a. ich uprawnienia procesowe
zostały zrównane z uprawnieniami stron.
Traktując o podmiotach postępowania, nie sposób nie wspomnieć o prokuratorze, 463

Rzeczniku Praw Obywatelskich, Rzeczniku Praw Dziecka i Rzeczniku Małych
i Średnich Przedsiębiorców, którzy – jak stanowi o tym art. 8 § 1–3 p.p.s.a. – mogą
wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, oraz o organizacji społecznej,
która może wziąć udział w postępowaniu w przypadkach przewidzianych w ustawie,
zgodnie z art. 9 p.p.s.a.
Podmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest wreszcie sam sąd, przed

którym proces ten się toczy i który rozstrzyga sprawę, wydając wyrok (art. 132 p.p.s.a.).
2. Skarżący
Postępowanie sądowoadministracyjne ma strukturę kontradyktoryjną, co oznacza, 464
że prowadzone jest między dwoma stronami przed niezależnym arbitrem, którym
jest sąd rozstrzygający spór co do legalności określonego przejawu działania albo
zaniechania administracji publicznej. Podmiotem inicjującym to postępowanie jest
skarżący, tzn. jedna z osób uprawnionych do wniesienia skargi (art. 50 p.p.s.a.)
albo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (art. 63 p.p.s.a.), która z upraw-
nienia tego skorzystała.
Skargę do sądu administracyjnego wnosi przede wszystkim ten, kto ma w tym in-
teres prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przykładowo skarżącym będzie adresat decyzji
administracyjnej wydanej przez organ odwoławczy, który w przewidziany w Prawie
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sposób wniósł skargę na nią do
wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarżący może wnieść samodzielnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyj- 465

nego tylko wówczas, gdy obok zdolności sądowej, to znaczy zdolności do występo-
wania przed sądem administracyjnym jako strona (art. 25 § 1 p.p.s.a.), będzie miał
zdolność procesową, będącą zdolnością do czynności w postępowaniu w sprawach
sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 p.p.s.a.). W razie braku zdolności do czyn-
ności w postępowaniu osoba fizyczna może je podejmować jedynie przez swojego
i niejawnym: 20921293A3134306
przedstawiciela ustawowego (art. 27 p.p.s.a.). Z kolei osoby prawne oraz jednostki

organizacyjne niemające osobowości prawnej działają w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym przez osoby albo organy upoważnione do działania w ich imieniu
(art. 28 § 1 p.p.s.a.).
Przykładowo, przedstawicielami ustawowymi małoletniego skarżącego będą w postępo-

waniu sądowoadministracyjnym jego opiekunowie prawni, którymi na ogół są rodzice.
Z kolei podmiotami uprawnionymi do reprezentowania spółki z ograniczoną odpowie-
dzialnością będą podmioty wskazane w umowie spółki. Natomiast w postępowaniu,
którego przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt, chyba że
w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby pro-
wadzić do pozbawienia rady gminy ochrony sądowej [uchwała NSA (7) z 13.11.2012 r.,
I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013/2, poz. 21].
Dla strony niemającej zdolności procesowej, która nie jest reprezentowana przez
przedstawiciela ustawowego, bądź też dla strony niemającej organu powołanego do
jej reprezentowania sąd ustanawia kuratora na wniosek strony przeciwnej, jeżeli
podejmuje ona przeciwko drugiej stronie czynność niecierpiącą zwłoki (art. 30 § 1
p.p.s.a.). Poza tym, jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej albo procesowej dadzą
się uzupełnić, sąd nie odrzuca automatycznie wniesionej skargi (art. 58 § 1 pkt 5
p.p.s.a.), tylko wyznacza odpowiedni termin na jej uzupełnienie (art. 31 § 1 p.p.s.a.),
mogąc dopuścić tymczasowo do podejmowania czynności procesowych stronę nie-
mającą zdolności sądowej lub procesowej (art. 30 § 2 p.p.s.a.).
Przykładowo, czynnością niecierpiącą zwłoki, która uzasadnia ustanowienie dla strony

(uczestnika postępowania) kuratora, jest złożenie przez drugą stronę wniosku o rozpo-
znanie sprawy w trybie uproszczonym, gdyby brak reprezentacji strony niemającej zdol-
ności procesowej uniemożliwiał rozpoznanie sprawy w tym trybie. Należałoby wówczas
wykazać, że uruchomienie postępowania sądowego w trybie uproszczonym powinno na-
stąpić bezzwłocznie1.
466 W toku postępowania sądowoadministracyjnego mogą wystąpić różne zmiany pod-

miotowe, czyli zmiany w składzie stron i uczestników postępowania. Należy jednak
pamiętać, że w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie traktuje się następ-
stwo prawne jako instytucję o wyjątkowym charakterze2. Następstwo procesowe jako
rezultat następstwa prawnego polega na wstąpieniu do postępowania sądowoadmini-
stracyjnego w miejsce podmiotu, który dotychczas był stroną lub uczestnikiem po-
stępowania (poprzednika procesowego) innego podmiotu (następcy procesowego)3.
1
M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 123.
2
Por. M. Miemiec, Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, AUW 1990/26, s. 33; wyrok
NSA z 25.08.1993 r., I SA 44/93, LEX nr 1688341.
3
Szerzej na ten temat W. Broniewicz, Następstwo procesowe w polskim procesie cywilnym, War-
szawa 1971, passim; W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1999, s. 153.
i niejawnym: 20921293A3134306
Wstąpienie następcy procesowego w miejsce poprzednika oznacza, że poprzednik

ustępuje z postępowania i że następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jak
gdyby był stroną przed wstąpieniem. Udział następcy procesowego jest zatem kon-
tynuacją udziału poprzednika i z tej racji następca objęty jest skutkami czynności
procesowych dokonanych przez i wobec poprzednika (wyjątkiem są oczywiście takie
czynności, jak ustanowienie pełnomocnika czy przyznanie prawa pomocy).
Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być wynikiem np.
śmierci strony lub uczestnika albo likwidacji w toku postępowania osoby prawnej
lub organizacji społecznej będącej stroną lub uczestnikiem postępowania.
Następstwo procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprost przewi-

dują art. 128 § 1 i 2 oraz art. 130 § 1 p.p.s.a. Nie zawsze jednak dojdzie w takich
sytuacjach do następstwa prawnego, ponieważ gdy postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne dotyczy praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, ściśle
związanych z podmiotem, na rzecz którego je ustanowiono, wygasną one wraz
z ustaniem jego bytu prawnego. Wyjątki od tej zasady dopuszcza się jedynie z mocy
wyraźnych przepisów prawa, które są w zasadzie związane z obowiązkami admini-
stracyjnoprawnymi o charakterze rzeczowym4.
Zmiany podmiotowe tylko w ograniczonym zakresie mogą wynikać ze zmian

w stosunkach materialnoprawnych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym
brak bowiem odpowiednika art. 192 k.p.c. pozwalającego na tzw. podstawienie pro-
cesowe, a więc wejście w toku postępowania sądowego nabywcy na miejsce zbywcy
za zezwoleniem strony przeciwnej. W wyniku czynności prawnej dotyczącej rzeczy
lub prawa, których dotyczy sprawa administracyjna (tzn. zbycia rzeczy lub prawa
w drodze darowizny, cesji, sprzedaży, zamiany), nabywca nie nabędzie więc legi-
tymacji (uprawnienia) do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym
w charakterze strony postępowania zamiast (w miejsce) zbywcy.
Oznacza to, że po zbyciu, w toku sprawy, rzeczy lub prawa (których dotyczy zaskar-
żony akt lub czynność) zbywca zachowuje legitymację procesową i działa w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym nie tylko na swoją rzecz, ale również na rzecz
nabywcy. W takiej sytuacji powaga rzeczy osądzonej wyroku zapadłego obejmuje
swoimi granicami podmiotowymi również nabywcę. Nabywca rzeczy lub prawa
może chronić swój interes prawny poprzez udział w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym strony i ich organy lub przedstawiciele 467

ustawowi mogą działać osobiście lub przez pełnomocników (tzw. zasada wolnego
4
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 135; M. Miemiec, Następstwo…,
s. 30; G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym,
Kraków 1998, s. 233–234.
i niejawnym: 20921293A3134306
wyboru działania przed sądem administracyjnym). Jedynie w wyjątkowych sytu-

acjach tzw. zdolność postulacyjna, a zatem zdolność do osobistego podejmowania
czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ulega ograniczeniu w ten
sposób, że mogą one być podejmowane przez fachowego pełnomocnika proceso-
wego (zob. rozdział VII pkt 4.1).
Najważniejszym ograniczeniem zdolności postulacyjnej w Prawie o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi jest konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej
przez fachowego pełnomocnika procesowego (art. 175 § 1 p.p.s.a.).
468 Pełnomocnictwo jest jedną z form reprezentacji, której powstanie (w odróżnieniu

od przedstawicielstwa ustawowego) jest zależne od woli mocodawcy (art. 34 p.p.s.a.).
Udzielenie pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest oświad-
czeniem woli, na podstawie którego strona udziela osobie trzeciej upoważnienia do
działania w jej imieniu przed sądem administracyjnym. Działania procesowe pełno-
mocnika odnoszą bezpośredni skutek dla sfery prawnej reprezentowanego5.
Pełnomocnikiem może być jedynie osoba fizyczna. Osoba ta musi posiadać zdol-
ność procesową oraz należeć do kręgu pełnomocników, o których stanowi art. 35
p.p.s.a.
Przykładowo, pełnomocnikiem skarżącego może być jego małżonek. Nie może nim być
brat małżonka ani jego rodzic.
469 Na podstawie art. 35 p.p.s.a., w którym został określony w sposób enumeratywny

katalog podmiotów mogących być ustanowionymi pełnomocnikami w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym, wyróżnić można trzy kategorie pełnomocników:
1) pełnomocników profesjonalnych, którymi są adwokat albo radca prawny,
2) pełnomocników quasi-profesjonalnych, którymi są doradca podatkowy oraz
rzecznik patentowy,
3) pełnomocników nieprofesjonalnych, którymi są inny skarżący lub uczestnik
postępowania, rodzice, małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony, osoby
pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia. W odniesieniu do osoby
prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, pełno-
mocnikiem może być pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego.
Pełnomocnicy quasi-profesjonalni nie mogą reprezentować strony w każdej kate-

gorii spraw sądowoadministracyjnych.
Przykładowo, rzecznik patentowy występuje w charakterze pełnomocnika w postę-

powaniu przed Urzędem Patentowym, sądami i organami orzekającymi w sprawach
5
M. Grego-Hoffmann, Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa
2012, s. 45.
i niejawnym: 20921293A3134306
własności przemysłowej, z wyjątkiem występowania w charakterze pełnomocnika

w postępowaniu karnym i postępowaniu karnym skarbowym (art. 9 ust. 1 ustawy
o rzecznikach patentowych; zob. też art. 175 § 3 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 37 § 1 p.p.s.a., na pełnomocniku spoczywa obowiązek dołączenia

do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej pełnomocnictwa z podpisem
mocodawcy lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa. Od obowiązku tego nie
zwalnia fakt, że pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu administra-
cyjnym. Nie można bowiem utożsamiać pierwszej czynności procesowej, wskazanej
w art. 37 § 1 p.p.s.a., z czynnością dokonaną przed organami administracji. Sąd
w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma obowiązku poszukiwania pełno-
mocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy6. Sąd zawsze zobowiązany
jest z urzędu czuwać nad prawidłowością zastępstwa procesowego stron w postę-
powaniu. Zaniedbanie w tym zakresie mogłoby doprowadzić do nieważności po-
stępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stanowiłoby ono również
przesłankę wznowieniową, o której stanowi art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
Tytułem przykładu, gdyby strona możliwie najszerzej umocowała tego samego pełnomoc-
nika „do reprezentowania we wszystkich postępowaniach administracyjnych i sądowoad-
ministracyjnych” i pełnomocnictwo to znajdowałoby się w aktach nadesłanych z organu
administracji publicznej, obowiązkiem sądu byłoby wezwanie o przedłożenie pełnomoc-
nictwa do akt sądowych. W takim wypadku adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy,
a także doradca podatkowy mogliby sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomoc-
nictwa (art. 37 § 1 p.p.s.a.). Brak dokumentu pełnomocnictwa w aktach sądowych mógłby
doprowadzić do powstania wątpliwości, czy dany pełnomocnik rzeczywiście reprezen-
tował stronę postępowania, szczególnie po odesłaniu akt administracyjnych do organu,
po zakończeniu postępowania sądowego.
Niezałączenie do skargi dokumentu pełnomocnictwa jest brakiem formalnym pod-

legającym uzupełnieniu na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności
domniemany pełnomocnik powinien zostać wezwany do jego uzupełnienia w ter-
minie 7 dni pod rygorem jego pominięcia w dalszym postępowaniu. W razie niewy-
konania wezwania do uzupełnienia braku formalnego należy wezwać stronę skar-
żącą – pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3
p.p.s.a. – która powinna podpisać skargę w terminie 7 dni.
Postępowaniu sądowoadministracyjnemu znana jest możliwość tymczasowego do- 470

puszczenia do udziału w postępowaniu osoby, która nie może w danym momencie
przedstawić pełnomocnictwa, o czym stanowi art. 44 § 1 p.p.s.a. Jak jednak wska-
zano w orzecznictwie sądowym, tymczasowe dopuszczenie pełnomocnika z możli-
wością zatwierdzenia czynności przez stronę nie może być stosowane zamiast lub
6
Postanowienie NSA z 1.12.2011 r., II OSK 2412/11, LEX nr 1152160; postanowienie NSA
z 14.11.2012 r., II GZ 383/12, LEX nr 1248433.
i niejawnym: 20921293A3134306
obok wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi, to jest zło-

żenia pełnomocnictwa7.
Strona może w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustanowić jednego albo

większą liczbę pełnomocników. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie ogra-
niczenia. Ustanawiając dwóch albo więcej pełnomocników, strona powinna wskazać,
któremu z nich mają być doręczane pisma w postępowaniu sądowym. Ustanowienie
dwóch albo większej liczby pełnomocników nie rodzi po stronie sądu obowiązku
zwrotu kosztów postępowania związanego z udziałem w nim każdego z nich. Co
do zasady, sąd zwraca koszty postępowania wynikające z udziału w postępowaniu
jednego pełnomocnika (zob. art. 205 § 2 p.p.s.a.).
Przykładowo jednak, gdy strona mieszkająca w Poznaniu ustanowi pełnomocnika z War-

szawy w prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu
postępowaniu sądowym, to do niezbędnych kosztów postępowania w myśl art. 205 § 2
p.p.s.a. nie będą mogły zostać zaliczone koszty dojazdu pełnomocnika z Warszawy do
Poznania i z powrotem.
471 Pełnomocnik w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zostać ustanowiony

również w ramach prawa pomocy (art. 244 § 1 p.p.s.a.). Z mocy art. 244 § 2 p.p.s.a.
ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika pa-
tentowego jest równoznaczne z udzieleniem mu pełnomocnictwa.
472 Ustanowienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym profesjonalnego pełno-

mocnika (adwokata lub radcę prawnego) powoduje określone konsekwencje dla
biegu tego postępowania. Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:
1) wyłączenie obowiązku udzielania stronom przez sąd niezbędnych wskazówek
co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych
czynności i skutkach zaniedbań (art. 6 p.p.s.a.),
2) ustanowienie szczególnego sposobu doręczeń (art. 66 § 1 p.p.s.a.),
3) obowiązek doręczania pism w postępowaniu sądowym pełnomocnikowi za-
miast stronie (art. 67 § 5 p.p.s.a.),
4) odrębne zasady ustalania niezbędnych kosztów postępowania strony reprezen-
towanej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.).
Przykładowo, wobec bezwzględnego charakteru art. 67 § 5 p.p.s.a. prawnie nieskuteczne

byłoby zastrzeżenie strony uczynione przy okazji udzielania pełnomocnictwa o dorę-
czeniu stronie zamiast pełnomocnikowi wszelkiej korespondencji kierowanej do strony
przez sąd.
473 Stosownie do art. 43 p.p.s.a. śmierć strony albo utrata przez nią zdolności sądowej
powoduje wygaśnięcie pełnomocnictwa. W takiej sytuacji pełnomocnik procesowy
7
Postanowienie WSA w Opolu z 5.04.2004 r., II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA 2004/3, poz. 53.
i niejawnym: 20921293A3134306
powinien podejmować czynności w postępowaniu do czasu zawieszenia postępo-

wania, ponieważ śmierć strony oraz utrata zdolności sądowej, zgodnie z art. 124 § 1
pkt 1 p.p.s.a., stanowią obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania. Z kolei
w razie śmierci pełnomocnika w art. 125 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przewidziana została
fakultatywna możliwość zawieszenia postępowania, chyba że strona działa przed
sądem osobiście.
W praktyce zawieszenie postępowania zależy od tego, czy istnieje możliwość kon-

taktu sądu ze stroną w celu powiadomienia jej o śmierci pełnomocnika. Przykła-
dowo, jeżeli od momentu wszczęcia postępowania wszelkie czynności procesowe
w imieniu strony podejmowane były przez pełnomocnika, a korespondencja dla
strony kierowana na adres kancelarii, wtedy mogą powstać problemy z komunikacją
na linii sąd – strona, uzasadniające zawieszenie postępowania.
Od reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełno- 474

mocnika procesowego należy odróżnić ustanowienie pełnomocnika do doręczeń,
którego zakres umocowania, jak stanowi o tym art. 67 § 5 p.p.s.a., ogranicza się do
odbioru pism sądowych za stronę, co wyklucza dopuszczalność składania oświad-
czeń woli i wiedzy w imieniu mocodawcy. O konieczności ustanowienia tego peł-
nomocnika stanowi art. 299 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do strony mającej miejsce
zamieszkania lub siedzibę za granicą, która nie ustanowiła pełnomocnika do prowa-
dzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Polsce. Wypełnieniem
tego obowiązku nie jest wskazanie adresu do doręczeń bez ustanowienia samego
pełnomocnika8. Pełnomocnikami tymi mogą być nie tylko podmioty wymienione
w art. 35 p.p.s.a., lecz również każda osoba mająca pełną zdolność do czynności
prawnych.
3. Organ administracji publicznej

Drugą stroną postępowania sądowoadministracyjnego, obok skarżącego, zgodnie 475
z art. 32 p.p.s.a., jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowa-
dzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten staje się stroną postępo-
wania niejako automatycznie, na skutek wniesienia skargi od wydanej przez niego
decyzji czy też innego aktu albo czynności (bezczynności, przewlekłego prowa-
dzenia postępowania). Organ nie może wnieść skargi na własne działanie albo
zaniechanie. Stroną postępowania staje się w momencie wniesienia skargi przez
uprawniony do tego podmiot.
Przykładowo, jeżeli skarżący złoży skargę na decyzję Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Poznaniu, wówczas drugą stroną postępowania sądowoadmini-
stracyjnego będzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, a sądem właś
8
Postanowienie NSA z 16.02.2006 r., I GZ 14/06, ONSAiWSA 2006/4, poz. 103.
i niejawnym: 20921293A3134306
ciwym miejscowo do jej rozpoznania ‒ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Po-

znaniu, na mocy art. 13 § 2 p.p.s.a.
Z mocy art. 25 § 1 i art. 26 § 1 p.p.s.a. organ administracji publicznej ma w postę-

powaniu sądowoadministracyjnym zdolność sądową i procesową. W postępowaniu
sądowoadministracyjnym reprezentowany jest przez osoby uprawnione do działania
w jego imieniu. Nie ma także przeszkód, żeby piastun organu udzielił pełnomocnictwa
do jego reprezentowania jednemu z podmiotów, o których stanowi art. 35 p.p.s.a.
Z § 2 tego przepisu wynika wprost, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej
jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej może być jej pracownik.
Przykładowo, w sytuacji gdy organ zamierza wnieść skargę kasacyjną od orzeczenia

wojewódzkiego sądu administracyjnego tak jak w przypadku każdego innego pod-
miotu skarżącego kasacyjnie, powinna ona zostać sporządzona przez adwokata lub
radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.).
476 Analizując pozycje procesowe dwóch stron postępowania sądowoadministracyj-

nego, a mianowicie skarżącego i organu administracji publicznej, należy zadać sobie
pytanie, czy zostały one ukształtowane w sposób równy. Wydaje się, że tak do końca
nie jest. Ze zrozumiałych względów organ nie został uprawniony do wniesienia
skargi. Poza tym jednak, o ile organ może uwzględnić skargę w trybie autokontroli
w terminie 30 dni od jej otrzymania (art. 54 § 3 p.p.s.a.), o tyle skarżący może cofnąć
skargę do chwili ogłoszenia wyroku (art. 60 p.p.s.a.). Nierówności między organem
a skarżącym istnieją także w odniesieniu do zwrotu kosztów postępowania przed
sądem pierwszej instancji (art. 200 p.p.s.a.). Wątpliwości wzbudza ponadto dopusz-
czalność występowania przez organ z wnioskiem o udzielenie prawa pomocy 9.
4. Uczestnicy postępowania
477 Obok dwóch stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym biorą udział także
uczestnicy postępowania, o których stanowi art. 33 p.p.s.a. W przepisie tym mowa
jest o uczestnikach z mocy prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.) oraz na wniosek (art. 33
§ 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 12 p.p.s.a. uprawnienia procesowe uczestników postępo-
wania zostały zrównane z uprawnieniami stron.
Tytułem przykładu, uczestnikowi postępowania w takim samym zakresie jak jego

stronom przysługuje prawo do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I in-
stancji. Podmiotowi temu nie będzie natomiast przysługiwało prawo cofnięcia
skargi, które w art. 60 p.p.s.a. zostało zastrzeżone jedynie dla skarżącego. Gdyby
natomiast skarga kasacyjna została wniesiona przez uczestnika, wówczas tylko on
mógłby ją skutecznie cofnąć.
9
M. Grego-Hoffmann, Rola…, s. 93–95.
i niejawnym: 20921293A3134306
Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi,

gdy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postę-
powania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Oznacza to, że sąd nie wy-
daje w tym przedmiocie jakiegokolwiek orzeczenia, tylko z mocy art. 33 § 1 w zw.
z art. 12 p.p.s.a. obowiązany jest zapewnić takiemu uczestnikowi postępowania
wszystkie uprawnienia procesowe przysługujące stronie, doręczając, przykładowo,
zapadające na posiedzeniu niejawnym orzeczenia, zawiadamiając o miejscu i ter-
minie rozprawy. Pominięcie podmiotu, któremu przysługiwał status uczestnika po-
stępowania z mocy prawa, skutkowałoby nieważnością postępowania na podstawie
przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co równocześnie stanowi podstawę wznowie-
niową, o której stanowi art. 271 pkt 2 p.p.s.a.
Przykładowo, gdy w postępowaniu administracyjnym brały udział trzy strony,

a jedna z nich wniosła skargę, wówczas pozostałe dwie z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a.
stają się uczestnikami postępowania.
W niektórych wypadkach tzw. postępowań masowych jego strony zawiadamiane 478

są o podejmowanych przez organ działaniach oraz wydawanych aktach w formie
obwieszczeń albo w inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania.
W art. 33 § 1a p.p.s.a. odwróceniu uległa ogólna reguła, zgodnie z którą osoba bio-
rąca udział w postępowaniu administracyjnym, gdy nie wniosła skargi, a wynik po-
stępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, staje się z mocy prawa uczest-
nikiem postępowania. Podmiot taki przed rozpoczęciem rozprawy powinien złożyć
wniosek o przystąpienie do postępowania. Jedynie w przypadku uznania przez sąd,
że wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osoby zgłaszającej
się, wydawane jest na podstawie art. 33 § 1b p.p.s.a. postanowienie o odmowie do-
puszczenia do udziału w sprawie.
Przykładowo o zawiadomieniu stron w drodze obwieszczenia stanowi art. 11f ust. 3

ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w za-
kresie dróg publicznych10.
Uczestnikami postępowania na prawach strony mogą być również:

1) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik
postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego,
2) organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu
jej statutowej działalności, a sąd nie wyda postanowienia o odmowie dopusz-
czenia do udziału w sprawie.
W przypadku tej kategorii uzyskanie statusu uczestnika postępowania wymaga

złożenia do sądu wniosku w tym przedmiocie, który rozstrzygany jest w formie
postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie
10
Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
przysługuje, stosownie do ostatniego zdania art. 33 § 2 p.p.s.a., zażalenie. Wskazany

środek odwoławczy nie przysługuje od postanowienia dopuszczającego do udziału
w postępowaniu.
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik

Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców,
Prokuratoria Generalna
479 W postępowaniu sądowoadministracyjnym może wziąć udział także prokurator.
Zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem
przestępstw. W zakresie podejmowanych działań prokurator ma obowiązek kierować
się zasadą bezstronności i równego traktowania wszystkich obywateli. Prokurator
może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę,
skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według
jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.
W takim przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. Może on zatem za-
równo zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne, wnosząc skargę do sądu
administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), jak i brać udział w tym postępowaniu.
W postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator korzysta jednak

z istotnych przywilejów procesowych. Nie musi on na przykład przed wniesieniem
skargi do sądu wyczerpać tzw. toku instancji. Może więc zaskarżyć do sądu admi-
nistracyjnego decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, czego oczywiście nie
może uczynić zwykły uczestnik postępowania. Obowiązek wyczerpania środków
odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na
decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., odnosi się do pro-
kuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym11. Jeżeli zatem pro-
kurator brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może wówczas wnieść
skargi do sądu administracyjnego z pominięciem toku instancji. Nadto prokurator,
który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował po-
stępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym –
w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania
sądowoadministracyjnego12.
Jest ogólną regułą (art. 53 § 1 p.p.s.a.), że skargę do sądu administracyjnego wnosi się
w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Pro-
kurator jednak może taką skargę wnieść w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia
stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach –
w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności
uzasadniającej wniesienie skargi (z wyjątkiem skarg na akty prawa miejscowego
11
12
Uchwała NSA (7) z 3.07.2017 r., I OPS 1/17, baza orzeczeń NSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji

rządowej). W odmienny sposób ukształtowany został także termin do wniesienia
skargi kasacyjnej przez prokuratora (art. 177 § 2 p.p.s.a.).
Również Rzecznik Praw Obywatelskich może żądać wszczęcia postępowania sądo- 480
wego oraz wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu na prawach przy-
sługujących prokuratorowi. Analogiczne uprawnienia przysługują Rzecznikowi
Praw Dziecka i Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Prokuratorowi Generalnemu, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Pol-

skiej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Małych i Średnich Przed-
siębiorców i Rzecznikowi Praw Dziecka służy prawo zwrócenia się z wnioskiem
do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyja-
śnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecz-
nictwie sądów administracyjnych (art. 264 p.p.s.a.). W takiej sytuacji w posiedzeniu
całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub w posiedzeniu izby udział
Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obowiązkowy. Natomiast w posie-
dzeniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkowo
bierze udział prokurator Prokuratury Generalnej.
6. Organizacja społeczna
W postępowaniu przed sądami administracyjnymi organizacja społeczna może wy- 481
stąpić jako strona postępowania jurysdykcyjnego lub jako uczestnik postępowania
na prawach strony. Samo pojęcie organizacji społecznej jest obecnie w orzecznictwie
sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko i obejmuje różne podmioty,
np. stowarzyszenia, związki zawodowe oraz fundacje13.
Stroną postępowania sądowoadministracyjnego organizacja społeczna będzie

wówczas, gdy konkretne postępowanie dotyczyć będzie jej własnego interesu praw-
nego.
Przykładem mogą być związki zawodowe i inne organizacje związkowe, które biorą udział
w postępowaniu sądowym dotyczącym zwrotu im majątku utraconego w wyniku wpro-
wadzenia stanu wojennego.
Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu przed sądami admini-

stracyjnymi także na prawach strony, co jest dość częstym zjawiskiem w praktyce
(art. 9 p.p.s.a.). Celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoad-
13
Zob. np. uchwała NSA (7) z 12.12.2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2, poz. 37; postano-
wienie WSA w Warszawie z 21.07.2005 r., III SA 3014/03, LEX nr 183663; szerzej na ten temat A. Sko-
czylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoad-
ministracyjnym, „Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2006/3, s. 13–36.
i niejawnym: 20921293A3134306
ministracyjnym jest nie tyle wspieranie określonej strony, której interesu prawnego
sprawa dotyczy (często organizacja występuje przeciw jej interesom), ile przedsta-
wianie własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków
procesowych przysługujących stronie14. Ponadto z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że
podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. organizacja społeczna
w zakresie statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych in-
nych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Niedocho-
wanie tego ostatniego wymogu spowoduje odrzucenie skargi.
Wskazane uprawnienia procesowe przysługują więc organizacji społecznej pod wa-

runkiem, że jej inicjatywa jest uzasadniona celami statutowymi tej organizacji.
Badając zakres statutowej działalności (o którym mowa w art. 33 § 2 oraz art. 50
§ 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny będzie oceniał, czy sprawa dotyczy kie-
runków działalności tej organizacji zapisanych w statucie lub innym, spełniającym
podobną do statutu funkcję akcie regulującym wewnętrzny ustrój tej organizacji15.
7. Sąd administracyjny
482 Postępowanie sądowoadministracyjne, jak sama nazwa wskazuje, ma charakter po-
stępowania sądowego, prowadzonego przez sąd administracyjny. Mając na uwadze
poczynione już w rozdziale II niniejszej części rozważania na temat pozycji ustro-
jowej sądownictwa administracyjnego w Polsce oraz właś ciwości wojewódzkich
sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotem po-
niższych rozważań będzie jedynie problematyka wyłączenia sędziego.
Celem tej instytucji jest realizacja konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy

przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)16. Omawiane unor-
mowania stosuje się z zachowaniem odpowiedniości również do wyłączenia proto-
kolanta, referendarza sądowego, asesora sądowego oraz prokuratora (art. 24 p.p.s.a.).
Do wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym może dojść

bądź to z mocy samego prawa, w razie zaistnienia jednej z przesłanek, o których
stanowi art. 18 § 1 p.p.s.a. (tzw. bezwzględne podstawy wyłączenia), bądź też na
żądanie sędziego lub na wniosek strony (art. 19 p.p.s.a.) w każdej innej sytuacji
aniżeli wskazana w art. 18 § 1 p.p.s.a., jeżeli istnieje taka okoliczność, która mogłaby
wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie
14
Uchwała NSA (7) z 12.12.2005 r., II OPS 4/05.
15
Zob. wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2005 r., IV SA 2218/03, LEX nr 186645; oraz P. Przybysz,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 120.
16
Bezstronność sądu jest również elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępo-
wania sądowego w rozumieniu art. 6 EKPCz oraz art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywa-
telskich i Politycznych – zob. wyrok NSA z 4.07.2006 r., II OSK 370/06, LEX nr 266487; wyrok NSA
z 15.04.2008 r., II OSK 392/08, LEX nr 565660.
i niejawnym: 20921293A3134306
(tzw. względne podstawy wyłączenia). O ile wyłączenie, o którym stanowi art. 18

§ 1 p.p.s.a., następuje z mocy samego prawa, bez wydawania w tym przedmiocie
jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez sąd, o tyle do wyłączenia na podstawie art. 19
p.p.s.a. dochodzi w formie postanowienia.
Powody wyłączenia sędziego od rozpoznania określonej sprawy mogą być różno-

rakiej natury. Przykładowo, są nimi prywatna znajomość sędziego ze skarżącym,
korzystanie przez sędziego z usług świadczonych przez skarżącego (np. fryzjerskich,
dentystycznych czy też tłumaczeniowych). Każdy tego rodzaju przypadek powinien
być rozważany indywidualnie. Należy jednak podkreślić, że przyczyną wyłączenia
sędziego na wniosek jest sama tylko możliwość powstania wątpliwości co do bez-
stronności sędziego i to niezależnie od tego, czy powstała ona u podmiotów zgłasza-
jących wniosek, czy też u innych osób występujących w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym oraz spoza tego postępowania17.
Wniosek o wyłączenie sędziego składany na podstawie art. 19 § 1 p.p.s.a. powi-

nien spełniać wymagania formalne podania, o których stanowią art. 45–48 p.p.s.a.
Oprócz ogólnych warunków wniosek o wyłączenie sędziego powinien ponadto za-
wierać: wskazanie sędziego, podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie oraz
powołanie okoliczności lub dowodów uprawdopodobniających istnienie tej przy-
czyny. Wniosek, który nie odpowiada powyższym wymogom, podlega oddaleniu.
Wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które
mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego18. Strona, która przy-
stąpiła do rozprawy, a zatem nie złożyła wniosku o wyłączenie sędziego, zanim
sędzia sprawozdawca rozpoczął składanie sprawozdania ze stanu sprawy (art. 106
§ 1 p.p.s.a.), powinna uprawdopodobnić ponadto, że przyczyna wyłączenia dopiero
później powstała albo stała się jej wiadoma (art. 20 § 2 p.p.s.a.).
W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest dopuszczalne

złożenie wniosku o wyłączenie sądu. Wniosek taki podlegałby odrzuceniu przez sąd
postanowieniem wydanym w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym
(art. 20 § 4 p.p.s.a.). Teoretycznie rzecz biorąc, istnieje możliwość złożenia wniosku
o wyłączenie wszystkich sędziów danego sądu. Wówczas jednak przyczyna wyłą-
czenia powinna zostać podana osobno wobec każdego sędziego.
Do czasu rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie sędzia, którego on dotyczy, powi-

nien podejmować, zgodnie z art. 20 § 3 p.p.s.a., tylko czynności niecierpiące zwłoki.
O wyłączeniu sędziego rozstrzyga w drodze postanowienia sąd, w którym sprawa się
toczy. Jeżeli jednak nie można podjąć omawianego postanowienia z powodu braku
dostatecznej liczby sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza inny sąd do
17
Por. J.P. Tarno, Prawo…, s. 77.
18
Postanowienie NSA z 12.09.2007 r., I OZ 649/07, LEX nr 360333; postanowienie WSA w Olsz-
tynie z 9.12.2005 r., II SO/Ol 249/05, LEX nr 235267.
i niejawnym: 20921293A3134306
rozpoznania wniosku o wyłączenie (art. 22 § 3 p.p.s.a.). Wniosek o wyłączenie sę-

dziego jest rozpatrywany w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, po
złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczy (art. 22 § 1–3 p.p.s.a.).
Na rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego, zgodnie z art. 194
§ 1 pkt 6 p.p.s.a., przysługuje zażalenie.
Gdyby ten sam podmiot złożył ponownie wniosek o wyłączenie sędziego oparty
na tych samych okolicznościach, wówczas podlegałby on odrzuceniu na podstawie
art. 22 § 4 p.p.s.a. Na postanowienie to zażalenie nie przysługuje.
Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ ad-

ministracji publicznej, którego działalność albo bezczynność jest przedmiotem
skargi. Oprócz stron mogą w nim wziąć udział uczestnicy postępowania, przy
czym ich udział jest bądź to obligatoryjny (art. 33 § 1 p.p.s.a.), bądź fakultatywny
(art. 33 § 2 p.p.s.a.). Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu mogą także
być prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik
Małych i Średnich Przedsiębiorców i organizacja społeczna. Postępowanie sądo-
woadministracyjne prowadzone jest przed szczególnego rodzaju sądem, a mia-
nowicie sądem administracyjnym, który funkcjonuje w ramach odrębnej od
sądów powszechnych gałęzi wymiaru sprawiedliwości.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI
WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA
Rozdział VI. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego
Pytania wstępne
1. Kiedy postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest przez wnie-
sienie skargi, a kiedy przez złożenie wniosku albo sprzeciwu?
2. Kiedy dochodzi do odrzucenia skargi, a kiedy do jej oddalenia?
3. Jakie są konsekwencje wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego?
4. Jakie podmioty są uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyj-
nego?
5. Czy uprawnionym do wniesienia skargi jest podmiot niebędący stroną zakoń-
czonego postępowania administracyjnego?
6. Jakie wyróżniamy podstawowe warunki prawidłowego wszczęcia postępowania
sądowoadministracyjnego?
7. Czy jest dopuszczalne wniesienie skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu
administracyjnego?
8. Czy sporządzenie skargi do sądu administracyjnego zostało obwarowane przy-
musem adwokacko-radcowskim?
9. Na czym polega ochrona tymczasowa udzielana przez sąd w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym?
10. Co oznaczają pojęcia res iudicata oraz lis pendens?
1. Uwagi wstępne
Postępowanie sądowoadministracyjne, tworząc zorganizowany ciąg następujących 483
po sobie czynności procesowych, ma swój początek, przebieg oraz kres. Odbywa
się ono w określonych ramach podmiotowych, wyznaczanych przez krąg stron oraz
uczestników postępowania (art. 32–33 p.p.s.a.), przedmiotowych, które zakreś la
treść zaskarżonego do sądu aktu albo czynności (bezczynności, przewlekłego pro-
wadzenia postępowania) z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.), oraz
i niejawnym: 20921293A3134306
czasowych, regulowanych przepisami dotyczącymi terminów, w tym terminu do

wniesienia skargi (art. 53 p.p.s.a.), środków odwoławczych (art. 177 § 1–2, art. 194
§ 2 p.p.s.a.), terminu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie
(art. 168 § 1 p.p.s.a.).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnione pozostaje wyróżnienie na-

stępujących jego etapów:
a) wszczęcia,
b) przebiegu,
c) zakończenia.
484 Celem pierwszego etapu, któremu poświęcone będą rozważania w tym rozdziale
podręcznika, jest zainicjowanie procesu przed sądem administracyjnym (zawią-
zanie stosunku procesowego), weryfikacja wystąpienia przesłanek procesowych,
a zatem warunków, od których zależy prawidłowe wszczęcie oraz kontynuowanie
postępowania sądowego (zwanych przesłankami procesowymi, zob. art. 58 § 1
p.p.s.a.), usunięcie ewentualnych braków formalnych (art. 49 § 1 p.p.s.a.) i fiskal-
nych (art. 220 § 1 p.p.s.a.) pisma wszczynającego postępowanie oraz zawiadomienie
wszystkich podmiotów postępowania o jego wszczęciu.
2. Sposób wszczęcia postępowania

485 Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest przez:
1) wniesienie skargi (art. 50 i n. p.p.s.a.),
2) zgłoszenie wniosku o wszczęcie postępowania (art. 63–64 p.p.s.a.),
3) wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a–
64e p.p.s.a.)
Regułą pozostaje wszczęcie postępowania przez wniesienie skargi. Postępowanie

wszczynane jest na wniosek, jeżeli ustawy tak stanowią (art. 63 p.p.s.a.). Ustawą
taką jest przede wszystkim prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi1. Rozstrzygająca dla zakwalifikowania konkretnego wniosku do kategorii
wszczynających postępowanie jest okoliczność inicjowania przez jego złożenie
odrębnego postępowania sądowego, a nie jedynie postępowania wpadkowego czy
też incydentalnego. Innymi słowy, decydujące znaczenie ma przedmiot wniosku,
którego samodzielny charakter prawny powoduje wszczęcie osobnego postępo-
wania sądowego, niezależnie od tego, czy między tymi samymi stronami toczy
się już inne postępowanie, czy też nie. Zakończenie postępowania w sprawie ze
skargi nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości sprawy zainicjowanej
złożeniem wniosku.
1
Wnioskiem w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. jest m.in. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompeten-
cyjnego na podstawie art. 22 § 2 i 3 k.p.a. i art. 19 § 1 pkt 5–7 o.p.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VI. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego 431
Przykładowo, wnioskiem wszczynającym odrębne postępowanie jest wniosek o wymie-

rzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wniosek o unieważnienie pra-
womocnego orzeczenia sądu administracyjnego, składany przez Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego zgodnie z art. 172 p.p.s.a., wniosek o przyznanie prawa pomocy sto-
sownie do art. 243 § 1 p.p.s.a. Nie jest nim wniosek o wyłączenie sędziego składany na
podstawie art. 19 p.p.s.a., czy też wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu
(art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Z kolei do wszczęcia postępowania przez wniesienie sprzeciwu od decyzji, o którym

stanowią art. 64a–64e p.p.s.a., dochodzi ze względu na podstawę prawną, na której
oparta została decyzja administracyjna. Jest nią rozstrzygnięcie, o którym stanowi
art. 138 § 2 k.p.a. Na wydaną na tej podstawie decyzję nie służy skarga. Strona nie
ma w tym zakresie prawa wyboru środka prawnego.
Przykładowo, na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego uchylającą de- 486

cyzję Prezydenta Miasta Poznania o odmowie ustalenia warunków zabudowy i prze-
kazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przysługuje sprzeciw,
a nie skarga.
Zarówno do wniosku (art. 64 § 3 p.p.s.a.), jak i do sprzeciwu od decyzji (art. 64b

§ 1 p.p.s.a.) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o skardze. Zestawiając
ze sobą oba wyjątkowe sposoby wszczęcia postępowania przed sądem admini-
stracyjnym, w większym zakresie odmienności względem podstawowego trybu
skargowego zostały ustanowione w regulacji nowego środka prawnego, jakim jest
sprzeciw od decyzji. O ile jednak wniosek składany jest bezpośrednio do sądu
(art. 64 § 1 p.p.s.a.), o tyle sprzeciw, tak jak skarga, wnoszony jest za pośred-
nictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem (art. 64c § 2 p.p.s.a.). Usta-
wodawca stanowi zarówno o elementach składowych, które powinien zawierać
wniosek (art. 64 § 2 p.p.s.a.), jak i sprzeciw (art. 64b § 2 p.p.s.a.). W każdym przy-
padku wnoszony środek prawny powinien czynić zadość wymaganiom pisma
w postępowaniu sądowym.
Przykładowo, gdyby sprzeciw nie zawierał wskazania zaskarżonej decyzji, brak ten 487
podlega uzupełnieniu na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a.
Sprzeciw od decyzji, odmiennie aniżeli wniosek, wnoszony jest w terminie 14 dni

od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Tak jak w przypadku skargi, w art. 64c § 5
p.p.s.a., organ może uwzględnić sprzeciw w trybie autokontroli przez uchylenie za-
skarżonej decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 albo
4 k.p.a. (art. 64c § 5 p.p.s.a.), orzec o wymierzeniu organowi grzywny (art. 64c § 6
p.p.s.a.) oraz rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu sprzeciwu (art. 64c
§ 7 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji wojewódzkiego sądu administracyj-
nego, ocenia jedynie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na
podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, poddając kontroli decyzję samorządowego kolegium odwoławczego o uchy-

leniu decyzji prezydenta o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazania sprawy
do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wojewódzki sąd administracyjny dokonuje
jedynie oceny dopuszczalności wydania przez samorządowe kolegium odwoławcze roz-
strzygnięcia kasacyjnego, zamiast rozstrzygnięcia co do meritum, polegającego na wy-
daniu decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy już w tym miejscu zauważyć, że w razie uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia

decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od wydanego przez wojewódzki sąd
administracyjny wyroku nie przysługuje środek odwoławczy, za wyjątkiem zawar-
tego w wyroku postanowienia o nałożeniu na organ grzywny. Środek odwoławczy
przysługuje natomiast w razie oddalenia sprzeciwu, o czym stanowi art. 151a § 2
w zw. z art. 151a § 3 p.p.s.a.
Jeżeli zatem sąd uchyli decyzję wydaną przez samorządowe kolegium odwoławcze
na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ ten powinien powtórnie rozpoznać sprawę co
do meritum, wydając rozstrzygnięcie na jednej z podstaw wskazanych w art. 138 § 1
k.p.a. Ani kolegium, ani strona skarżąca nie ma prawa do wniesienia środka odwo-
ławczego, czyli skargi kasacyjnej bądź zażalenia, na wyrok uwzględniający sprzeciw.
488 Sprzeciw od decyzji, o którym stanowią art. 64a–64e p.p.s.a., jest zupełnie odrębnym
środkiem prawnym, zbliżonym jedynie nazwą do sprzeciwu od zarządzeń i posta-
nowień referendarza sądowego, o którym stanowią art. 167a i 259 p.p.s.a. Zbieżność
określeń jest w tym wypadku przypadkowa, aczkolwiek może być także myląca.
489 Złożenie skargi, sprzeciwu albo wniosku jest pierwszą czynnością procesową ini-
cjującą postępowanie sądowoadministracyjne. Postępowanie to, odmiennie aniżeli
postępowanie administracyjne, nigdy nie może zostać wszczęte z urzędu przez sąd
czy też przez organ administracji publicznej, który wydał poddany kontroli są-
dowej akt, względnie organ I instancji, który nie zgadza się z jego treścią.
Następstwem wszczęcia postępowania jest podjęcie przez przewodniczącego wy-

działu bądź przez referendarza sądowego czynności wstępnych zmierzających do
oceny prawidłowości dokonania tej czynności procesowej, a zatem do ustalenia,
czy w sprawie zachodzą warunki do wszczęcia procesu sądowoadministracyjnego.
Szczegółowy zakres tych czynności uregulowany został w rozdziale 7 regulaminu
wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. O ile zatem
samo postępowanie wszczynane jest z momentem złożenia skargi, sprzeciwu albo
wniosku, o tyle wszczęcie procesu sądowego następuje w sytuacji nadania skardze
albo wnioskowi biegu po dokonaniu weryfikacji ich dopuszczalności oraz usunięciu
wszystkich braków formalnych i fiskalnych.
Przykładowo, jeżeli wniesiona do sądu skarga nie została podpisana przez skar-
żącego, przewodniczący wydziału bądź referendarz sądowy powinni w oparciu
i niejawnym: 20921293A3134306
o art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać skarżącego o uzupełnienie braku formalnego przez

podpisanie skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia na podstawie
art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.
Konsekwencją wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest: 490

a) powstanie stanu zawisłości sprawy (lis pendens), a tym samym niedopusz-
czalności powtórnego wszczęcia postępowania sądowego (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.),
b) utrwalenie właściwości sądu (art. 14 p.p.s.a.),
c) wyznaczenie granic sprawy rozpoznawanej przez sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przykładowo, gdyby w trakcie toczącego się postępowania sądowego skargę na tę

samą decyzję wniósł jeden z uczestników postępowania bądź też skarżący, to nieza-
leżnie od tego, że najpewniej skargi te byłyby wniesione z uchybieniem terminowi
(art. 53 § 1 p.p.s.a.), to podlegałyby odrzuceniu z powodu stanu zawisłości sprawy
(art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.). Natomiast gdyby na tę samą decyzję
skargę niezależnie od siebie wniosły dwa legitymowane czynnie podmioty, to sąd
powinien połączyć obie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na pod-
stawie art. 111 § 1 p.p.s.a.
3. Podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania

Uprawnionymi do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego są 491
następujące kategorie podmiotów (art. 50 p.p.s.a.):
a) każdy, kto ma w tym interes prawny,
b) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
c) organizacja społeczna,
d) inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W pierwszej kolejności podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania jest

każdy, kto ma w tym interes prawny. Z jednej strony, pod wyrażeniem „każdy”
kryje się szeroki krąg podmiotów mających zdolność do występowania przed
sądem jako strona (art. 25 § 1 p.p.s.a.). Z drugiej strony, każdy spośród potencjal-
nych skarżących musi mieć interes prawny we wszczęciu procesu sądowego. Innymi
słowy, zaskarżony do sądu akt albo czynność z zakresu administracji publicznej
(bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania) musi mieć wpływ na sytu-
ację prawną skarżącego, co uzasadnia zwrócenie się przez niego do sądu admini-
stracyjnego o udzielenie ochrony prawnej. Interes prawny we wniesieniu skargi
może znajdować swoje źródło w przepisach prawa materialnego, procesowego
bądź ustrojowego. Status strony postępowania nie może w żadnym razie wynikać
tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony2. Obowiązek
Wyrok NSA z 15.06.2011 r., I OSK 1153/10, LEX nr 990152; zob. też W. Chróścielewski, Glosa do
2
wyroku WSA w Warszawie z 27.01.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128, s. 581.
i niejawnym: 20921293A3134306
weryfikacji interesu prawnego skarżącego spoczywa na sądzie administracyjnym

w każdej instancji i w każdym stadium toczącego się postępowania3.
Przykładowo, interes prawny do wniesienia skargi przysługuje adresatowi decyzji ad-

ministracyjnej niezależnie od tego, czy został on błędnie potraktowany przez organ
jako strona postępowania administracyjnego. Jeżeli interes ten istnieje u podmiotu
pominiętego przez organ w zakończonym postępowaniu administracyjnym, wów-
czas i on taką skargę może wnieść. Z kolei brak interesu prawnego skarżącego po-
winien pociągać za sobą odrzucenie wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6
w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W odniesieniu do aktów i czynności, o których stanowią
art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., osobna podstawa odrzucenia skargi została ustanowiona
w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
W drugiej kolejności uprawnionymi do wniesienia skargi są podmioty reprezen-

tujące interes ogólny, mające legitymację formalną. Są nimi prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. Wymienione podmioty zwolnione
zostały od obowiązku wykazania swojego własnego interesu prawnego przy wno-
szeniu skargi. Ze wszczęciem postępowania z inicjatywy któregokolwiek z tych pod-
miotów połączone zostały dalsze odmienności co do braku obowiązku wyczerpania
trybu zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) oraz wydłużenia terminu do wniesienia skargi
(art. 53 § 3 p.p.s.a.).
Trzecią kategorię podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi stanowią orga-

nizacje społeczne, w przypadku których zostały ustanowione dodatkowe warunki
wszczęcia postępowania:
a) objęcie przedmiotu sprawy zakresem statutowej działalności organizacji spo-
łecznej,
b) wzięcie udziału przez organizację społeczną w postępowaniu administracyjnym
poprzedzającym wniesienie skargi.
O ile druga z wymienionych przesłanek ma charakter obiektywny, o tyle w ramach

pierwszej z nich sąd uprawniony jest do samodzielnego badania objęcia przedmiotu
sprawy zakresem statutowej działalności organizacji, a tym samym do odrzucenia
skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. na wypadek nega-
tywnego wyniku tego badania.
492 Uprawnione do wniesienia skargi są także podmioty, którym prawo to przy-

znają ustawy szczególne. Podmiotami tymi są m.in. gmina lub związek między
gminny (art. 98 ust. 3 u.s.g.), powiat lub związek powiatów (art. 85 ust. 3 u.s.p.),
województwo (art. 86 ust. 2 u.s.w.), redaktor naczelny (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy
z 26.01.1984 r. – Prawo prasowe4).
3
Uchwała NSA (7) z 11.04.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4, poz. 62.
4
Dz.U. z 2018 r. poz. 1914 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
Jak stanowi art. 51 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy

mieć do czynienia ze współuczestnictwem przybierającym postać bądź to mate-
rialną, gdy współskarżący mają w sprawie takie same prawa lub obowiązki, bądź też
formalną, jeżeli ich prawa lub obowiązki są jednego rodzaju, oparte nie na tej samej,
tylko takiej samej podstawie faktycznej i prawnej. W przypadku współuczestnictwa
materialnego wniesiona przez współuczestników skarga z mocy art. 214 § 2 p.p.s.a.
podlega jednej opłacie. Natomiast w razie współuczestnictwa formalnego opłat od
skargi powinno być tyle, ilu występuje współuczestników.
Przykładowo, współuczestnictwo materialne zachodzi między wspólnikami spółki cy-

wilnej w przypadku skierowania do nich decyzji administracyjnej dotyczącej ich praw
i obowiązków łączących się ze spółką. Gdy natomiast skargę na decyzję w przedmiocie
ustalenia lokalizacji drogi składają razem właściciele różnych nieruchomości, to występu-
jące między nimi współuczestnictwo ma charakter formalny.
4. Przesłanki wszczęcia postępowania

sądowoadministracyjnego
Ogół wymagań dotyczących prawidłowego wszczęcia postępowania sądowo- 493
administracyjnego zarówno odnośnie do jego przedmiotu, podmiotów, ram
czasowych, jak i treści skargi bądź wniosku zawiera się w pojęciu przesłanek pro-
cesowych, tzn. warunków, od zaistnienia których zależy prawidłowe wszczęcie
postępowania. Skupiając się na postępowaniu przed sądem administracyjnym, naj-
bardziej charakterystycznymi dla niego przesłankami procesowymi są:
a) obowiązek wyczerpania trybu zaskarżenia przed organem administracji pu-
blicznej (art. 52 § 1 p.p.s.a.),
b) obowiązek wniesienia skargi za pośrednictwem organu (art. 54 § 1 p.p.s.a.),
c) obowiązek wniesienia skargi w ustawowo określonym terminie (art. 53 p.p.s.a.).
Zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego powinno zostać zawsze 494

poprzedzone wyczerpaniem wszelkich procesowych możliwości osiągnięcia za-
mierzonego celu postępowania jeszcze przed organem administracji publicznej.
Realizacja tej zasady służy zarówno odciążeniu sądów od rozpoznawania spraw,
które mogą zostać rozstrzygnięte przed organami administracji publicznej, jak i za-
pobieżeniu uwikłania jednostek w spory sądowe. Sposób rozumienia sformułowania
„wyczerpanie środków zaskarżenia” ustawodawca dokładnie wyjaśnił w art. 52 § 2
p.p.s.a. Wniesienie skargi z naruszeniem tej zasady spowoduje jej odrzucenie przez
wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3
p.p.s.a. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że obowiązek ten został w ostatnim
czasie5 znacząco ograniczony.
5
Zob. art. 9 pkt 3 i 5 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-
cyjnego oraz niektórych innych ustaw.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, chcąc wnieść skargę na decyzję administracyjną, należy najpierw wnieść od tej
decyzji odwołanie, o ile wszystkie strony nie zrzekły się tego prawa (zob. art. 127a § 1 k.p.a.).
Skarga może następnie zostać wniesiona na decyzję organu odwoławczego, a nie na decyzję
organu pierwszej instancji. Z kolei chcąc zaskarżyć do sądu bezczynność albo przewlekłe
działanie organu, należy najpierw złożyć ponaglenie, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a.
Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której stronie przysługuje wniosek o po-
nowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. strona może
wnieść skargę bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Gdyby jednak w postępowaniu,
w którym uczestniczyły dwie albo większa liczba stron, jedna z nich wniosła skargę,
a druga złożyła w ramach postępowania administracyjnego wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy, wówczas zgodnie z art. 54a § 1–2 p.p.s.a. z pierwszeństwa ko-
rzysta tryb postępowania administracyjnego.
Przykładowo, jeżeli jedna ze stron złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od de-
cyzji samorządowego kolegium odwoławczego, a druga strona wniesie skargę do sądu ad-
ministracyjnego od tej samej decyzji, wówczas organ powinien niezwłocznie zawiadomić
sąd o złożonym wniosku, a sąd powinien niezwłocznie przekazać skargę organowi. Pod-
lega ona rozpoznaniu przez organ, razem z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy
w trybie i na zasadach właściwych dla tego wniosku (art. 54a § 1–2 p.p.s.a.).
Nie każda skarga na określony akt albo czynność z zakresu administracji publicznej
powinna zostać poprzedzona środkiem zaskarżenia. Środki takie zostały ustano-
wione w odniesieniu do tych aktów, które są wydawane w prawem uregulowanym
postępowaniu, w którym udział biorą podmioty mające w tym interes prawny,
a zatem strony i uczestnicy przyszłego postępowania sądowego. Mówiąc inaczej,
obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się przede wszystkim do
aktów i czynności podjętych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym,
podatkowym i egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1–3, 8, 9 p.p.s.a.). Pojawia się wobec
tego pytanie, w jaki sposób obowiązek wyczerpania trybu zaskarżenia realizowany
jest w odniesieniu do pozostałych rodzajów aktów i czynności, przykładowo aktów
prawa miejscowego, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
495 Odpowiedź na to pytanie w stanie prawnym obowiązującym do 31.05.2017 r. za-

mieszczona była w art. 52 § 3–4 p.p.s.a. W przepisach tych ustanowiony był spe-
cjalny środek prawny w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, składa-
nego w każdym wypadku przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdy
brak było szczególnego środka, który mógłby poprzedzać, a tym samym zapobiec
niecelowemu zaangażowaniu sądu w spór mogący znaleźć swoje rozwiązanie przed
organem.
W aktualnym stanie prawnym ustawodawca zrezygnował z dalszego istnienia tego

środka prawnego. Uzasadniając tę zmianę, wyjaśniono, że obowiązek skierowania
wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do wojewódzkiego
i niejawnym: 20921293A3134306
sądu administracyjnego wywoływał istotne wątpliwości praktyczne, dotyczące jego

formy i treści, a także terminu, w którym powinno zostać wniesione. Zgodnie
z nowym rozwiązaniem, o którym stanowi art. 53 § 2–2b p.p.s.a., w przypadku
braku środka prawnego, którego wniesienie powinno poprzedzać zainicjowanie po-
stępowania sądowego, strona może złożyć skargę z pominięciem wyczerpania trybu
zaskarżenia, którego obecnie nie ma.
Przykładowo, skargę na akt prawa miejscowego strona może wnieść w każdym czasie bez
wyczerpania trybu zaskarżenia.
Z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zostały ponadto w art. 52 § 1 496

p.p.s.a. zwolnione podmioty mające w sprawie interes formalny, a zatem proku-
rator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. Jak jednak przyjęto
w orzecznictwie, obowiązek wyczerpania trybu zaskarżenia odnosi się do prokura-
tora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym6.
Przechodząc do przesłanki procesowej związanej z terminem, wszczęcie postępo- 497

wania sądowoadministracyjnego powinno nastąpić w określonym czasie. Ogólna
reguła w tym zakresie została ustanowiona w art. 53 § 1 p.p.s.a. Podmiot zamierza-
jący wnieść skargę powinien to uczynić w terminie 30 dni, liczonym od dnia do-
ręczenia rozstrzygnięcia w sprawie. Sam sposób obliczania terminów uregulowany
został w art. 83 p.p.s.a. Wniesienie skargi zarówno przed rozpoczęciem biegu tego
terminu, jak i po jego upływie skutkuje koniecznością wydania przez wojewódzki
sąd administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1
pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.
Przykładowo, jeżeli skarga została wniesiona po terminie wraz z wnioskiem o jego przy-
wrócenie (art. 86 § 1 p.p.s.a.), wówczas wojewódzki sąd administracyjny w pierwszej ko-
lejności powinien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu. W sytuacji wydania posta-
nowienia o przywróceniu terminu skarga podlegałaby rozpoznaniu na ogólnych zasadach.
W razie wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu sąd powinien wydać
drugie postanowienie o odrzuceniu skargi (art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.). Po-
stanowienie to powinno zostać wydane dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia
o odmowie przywrócenia terminu, na które służy zażalenie (art. 86 § 3 p.p.s.a.).
Mając na uwadze, że termin do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg od dorę-

czenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, trzeba zadać pytanie, w jaki sposób
rozpoczyna się on w razie, gdy kontroli sądowej nie podlega akt, który podlegałby
doręczeniu stronom, tylko jego brak w przypadku skargi na bezczynność bądź też
przewlekłe prowadzenie postępowania. W takiej sytuacji skarga może być wnie-
siona w każdym czasie, po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia (zob. art. 37
§ 1 k.p.a., art. 53 § 2b p.p.s.a.).
6
i niejawnym: 20921293A3134306
Granicą czasową zasadności skargi na bezczynność jest wydanie przez

organ administracji publicznej określonego aktu (np. decyzji administra-
cyjnej)7. Z kolei skarga na przewlekłość postępowania może okazać się zasadna
nawet po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie.
Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, strona postępowania administracyjnego,

która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono de-
cyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym
dla stron będących adresatami decyzji, określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a.8
Przykładowo, jeżeli decyzja administracyjna organu odwoławczego została doręczona

stronie A. 2.02.2021 r., a stronie B. ‒ 4.02.2021 r., to termin do wniesienia skargi dla pod-
miotu C., który będąc stroną, został pominięty przez organ prowadzący postępowanie
administracyjne, biegnie od 4.02.2021 r. i kończy się w dniu 8.03.2021 r. ze względu na to,
że 6.03.2021 r. wypadł w sobotę (zob. art. 83 § 2 p.p.s.a.).
W odmienny sposób od art. 53 § 1 p.p.s.a. o terminie do wniesienia skargi stanowi

art. 53 § 2 i 3 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której ustawa nie
przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W takiej
sytuacji w przypadku skargi na akty lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a., skarga powinna zostać wniesiona w terminie 30 dni od dnia, w którym
skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności.
Przykładowo, jeżeli skarżący dowiedział się o wydaniu aktu, o którym stanowi

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., 6.04.2021 r., a z treścią tego aktu zapoznał się 9.04.2021 r., to
termin do wniesienia skargi rozpoczyna swój bieg od dnia 7.04.2021 r., upływając
6.05.2021 r.
W odniesieniu do innych aktów, gdy nie został przewidziany środek zaskarżenia

w sprawie będącej przedmiotem skargi, może ona zostać wniesiona w każdym czasie.
Przykładowo, skarga na akt prawa miejscowego może zostać wniesiona w każdym

czasie.
498 W odrębny sposób o terminie do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika

Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka stanowi art. 53 § 3 p.p.s.a. Termin
6 miesięcy nie ma zastosowania do wniesienia skargi na akty prawa miejscowego,
gdyż w tym przypadku skarga może być wniesiona w każdym czasie.
499 Skarga do sądu administracyjnego, odmiennie aniżeli wniosek o wszczęcie postę-

powania (art. 63 p.p.s.a.), powinna zostać wniesiona za pośrednictwem organu,
7
Uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, CBOSA.
8
Postanowienie WSA w Opolu z 15.05.2006 r., II SA/Op 65/06, ONSAiWSA 2007/2, poz. 31.
i niejawnym: 20921293A3134306
którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej

przedmiotem. Gdyby została ona wniesiona wprost do sądu, w celu nadania jej pra-
widłowego biegu, powinna zostać przekazana do organu administracji. Również
inny organ niewłaściwy rzeczowo i miejscowo powinien przekazać skargę organowi,
o którym stanowi art. 54 § 1 p.p.s.a. Jak jednak stanowi art. 53 § 4 p.p.s.a., jeżeli
skarga przed upływem terminu została wniesiona wprost do wojewódzkiego sądu
administracyjnego, wówczas termin do jej wniesienia uważa się za zachowany.
Przykładowo, jeżeli skarga zostanie wniesiona wprost do wojewódzkiego sądu ad-

ministracyjnego w ostatnim dniu terminu, obecnie nie istnieje już ryzyko, że nie
zostanie ona nadana tego samego dnia do organu, co z kolei będzie powodowało
jej wniesienie z uchybieniem terminowi, a tym samym konieczność jej odrzucenia
przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W dalszym ciągu
takie niebezpieczeństwo istnieje w sytuacji wniesienia skargi do niewłaściwego or-
ganu, ponieważ w art. 53 § 4 p.p.s.a. ustawodawca stanowi tylko o wniesieniu skargi
wprost do sądu administracyjnego.
Należy wobec tego zadać pytanie o przyczyny, dla których ustawodawca zadecy-
dował o pośrednim trybie wniesienia skargi. Przyczyny takiej decyzji są wielorakiej
natury. Obowiązek wniesienia skargi do organu, który wydał zaskarżoną decyzję
czy też inny akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej, jest korzystny dla
strony skarżącej, która zna dane adresowe tego organu. Na ogół stronie skarżącej
łatwiej jest dotrzeć do siedziby organu w celu osobistego złożenia skargi, aniżeli do
biura podawczego sądu, które przeważnie znajduje się tylko w jednym mieście dla
obszaru całego województwa. Taki sposób wniesienia skargi korzystny jest także
dla sądu, który – stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. – powinien otrzymać skargę wraz
z kompletnymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od
dnia jej otrzymania.
Najważniejszym powodem pośredniego trybu wniesienia skargi jest możliwość 500

dokonania przez organ autokontroli zaskarżonego przejawu działania albo za-
niechania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.
Kompetencje autokontrolne organu mają charakter samodzielny, niezależny od

uprawnień organu, które przysługują jemu w jednym z nadzwyczajnych trybów
postępowania administracyjnego. Mówiąc inaczej, samo wniesienie skargi do sądu
za pośrednictwem organu aktualizuje jego kompetencję do uwzględnienia skargi
w całości w 30-dniowym terminie liczonym od dnia jej wniesienia9. Podstawą
uwzględnienia skargi jest w tym wypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. Na podstawie wska-
9
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że pogląd ten budzi wątpliwości w doktrynie ‒ zob. K. Sobieralski,
Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004/1, s. 57 i n.;
T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym, PS 2004/7–8, s. 181 i n.; R. Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji
publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007/5–6, s. 7 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
zanej regulacji nie jest dopuszczalne jedynie częściowe uwzględnienie skargi. Nie
ma natomiast przeszkód do tego, by organ uwzględnił skargę z innych powodów
aniżeli te, które zostały wskazane w pisemnej skardze do sądu. Od nowo wydanego
aktu albo czynności skarga przysługuje na ogólnych zasadach.
Trzeba jednak w tym miejscu zauważyć, że nawet w razie uwzględnienia skargi na

organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi akt sprawy celem umorzenia po-
stępowania sądowoadministracyjnego. Adresatem wnoszonej skargi jest za każdym
razem sąd administracyjny, na którym spoczywa powinność kontroli administracji
publicznej, także w zakresie przesłanek dokonania przez organ autokontroli. Nie
ma wobec tego możliwości zatrzymania przez organ korespondencji adresowanej
do sądu.
Jak zostało to już zauważone, gdy organ nie uwzględni skargi w trybie autokontroli,
wówczas powinien przekazać ją do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na
nią w terminie 30 dni od jej otrzymania. Naruszenie tego obowiązku przez organ
uprawnia skarżącego do złożenia wprost do sądu wniosku (w rozumieniu art. 63
p.p.s.a.) o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6
p.p.s.a.10, a zatem do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W 2020 r. wyniosło
ono 5167,47 zł11.
Przykładowo, jeżeli skarżący złoży wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a ten

z kolei przed rozpoznaniem tego wniosku przez sąd przekaże do sądu akta sprawy wraz
ze skargą oraz odpowiedzią na skargę, wówczas nie powoduje to bezprzedmiotowości
wniosku, który powinien zostać rozpatrzony co do meritum. Jeżeli organ dopuścił się
bezczynności w omawianym zakresie, powinna zostać mu wymierzona grzywna (uchwała
NSA z 3.11.2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 2).
Dalszą konsekwencją nieprzekazania przez organ do sądu akt sprawy wraz ze skargą
i odpowiedzią na skargę jest dopuszczalność rozpoznania przez sąd na żądanie
skarżącego sprawy jedynie na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Warunkiem
w tym względzie, zgodnie z art. 55 § 2 p.p.s.a., jest brak uzasadnionych wątpliwości
odnośnie do stanu faktycznego i prawnego sprawy przedstawionego w skardze.
Biorąc pod uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133
§ 1 p.p.s.a.), w praktyce sytuacja, w której do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej będzie mogło dojść jedynie na podstawie nadesłanego przez skarżącego
odpisu skargi, będzie możliwa niezmiernie rzadko.
10
Na postanowienie to przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna ‒ zob. uchwała NSA
z 7.04.2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/3, poz. 42.
11
Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9.02.2021 r. w sprawie przeciętnego wy-
nagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. poz. 137).
i niejawnym: 20921293A3134306
5. Elementy składowe skargi

Skarga, rozumiana jako pismo w postępowaniu sądowym, powinna czynić 501
zadość dwojakiego rodzaju wymaganiom. Do pierwszej kategorii należą wy-
magania właściwe dla każdego pisma procesowego w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym (art. 46–48 p.p.s.a.). Do drugiej kategorii należą składniki, o których
stanowi art. 57 § 1 p.p.s.a. Należą do nich:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności.
Następuje ono przez oznaczenie zaskarżonego aktu poprzez wskazanie daty
jego wydania oraz numeru nadanego przez organ bądź też numeru sprawy,
w której został on wydany. Ewentualny brak tego rodzaju oznaczenia rodzi ko-
nieczność oznaczenia decyzji za pomocą innych jej cech szczególnych, takich
jak wskazanie treści rozstrzygnięcia, podstawy prawnej, na której dany akt zo-
stał wydany, organu, który go wydał, oraz adresata i pozostałych stron;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego pro-
wadzenia postępowania skarga dotyczy. Wskazanie organu, który wydał za-
skarżony akt bądź podjął czynność czy też dopuścił się bezczynności albo prze-
wlekłego prowadzenia postępowania, następuje przez wskazanie jego nazwy
wraz z oznaczeniem jego siedziby (przykładowo Samorządowe Kolegium Od-
woławcze w Poznaniu). W skardze należy zawsze wskazać organ, który wydał
akt, nawet gdyby na skutek przekształceń w administracji publicznej podmiot
ten już nie istniał, a skarżący znałby jego następcę prawnego;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W obrębie tego elementu
skarżący powinien wskazać, jakiego naruszenia prawa jego zdaniem dopuścił
się organ administracji publicznej. W modelowym ujęciu skarga powinna za-
wierać konkretne zarzuty naruszenia prawa materialnego bądź przepisów po-
stępowania wraz z ich uzasadnieniem.
Wyjątkowy charakter względem art. 57 § 1 p.p.s.a. ma art. 57a p.p.s.a., który stanowi 502
o elementach składowych skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podat-
kowego wydaną w indywidualnej sprawie. W odniesieniu do skargi na tego rodzaju
akt podwyższony został poziom trudności w sporządzeniu skargi, która może zo-
stać oparta wyłącznie na argumentacji prawnej, a mianowicie naruszeniu przepisów
postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do za-
stosowania przepisu prawa materialnego. Sąd pozostaje wówczas, odmiennie ani-
żeli stanowi o tym art. 134 § 1 p.p.s.a., związany zarzutami skargi oraz powołaną
podstawą prawną.
Sporządzenie skargi do sądu administracyjnego nie zostało obwarowane

przymusem adwokacko-radcowskim. Skargę może sporządzić skarżący
osobiście bądź też jego pełnomocnik, niekoniecznie dysponujący fachową wiedzą
prawniczą. Brak zamieszczenia w skardze któregokolwiek z elementów, o których
stanowi art. 57 § 1 p.p.s.a., bądź też elementów pisma procesowego powoduje ko-
nieczność ich uzupełnienia w oparciu o art. 49 § 1 p.p.s.a., aczkolwiek nieprawi-
i niejawnym: 20921293A3134306
dłowe oznaczenie aktu albo czynności podlegających zaskarżeniu (art. 57 § 1 pkt 1

p.p.s.a.) czy też organu, który go wydał (art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), będzie obligowało
organ, do którego skarga została wniesiona, do samodzielnego ustalenia tych kwe-
stii. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby skompletowanie akt sprawy oraz spo-
rządzenie odpowiedzi na skargę.
Jeżeli jednak, przykładowo rzecz biorąc, organ nie ustali, na którą decyzję skarga
została do sądu wniesiona, to i tak będzie on obowiązany do przesłania akt sprawy
wraz ze skargą i odpowiedzią na nią do sądu. Wówczas obowiązkiem sądu byłoby
podjęcie w oparciu o art. 49 § 1 p.p.s.a. działania w kierunku uzupełnienia braków
formalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw.
z art. 58 § 3 p.p.s.a. Brakiem formalnym skargi jest także niezałączenie do niej
wymaganej liczby odpisów dla drugiej strony oraz dla uczestników postępowania
[uchwała NSA (7) z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014/3, poz. 39].
O elementach składowych wniosku stanowi art. 64 § 2 p.p.s.a., będący regulacją

szczególną względem art. 57 § 1 p.p.s.a.
6. Ochrona tymczasowa w postępowaniu

sądowoadministracyjnym
503 Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej wniesienie skargi do sądu nie
wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Przy-
padki, w których organ, po wniesieniu skargi, może wstrzymać z urzędu lub na
wniosek strony wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, zostały określone
w art. 61 § 2 p.p.s.a.
Odmowa udzielenia ochrony tymczasowej przez organ administracji nie po-

zbawia skarżącego prawa złożenia wniosku o wstrzymanie wykonalności do sądu12.
W takim przypadku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi
sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania
w całości lub w części aktu lub czynności (np. pozwolenia na budowę, nakazu roz-
biórki), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowo-
dowania trudnych do odwrócenia skutków.
Niekiedy jednak ustawodawca z samym wniesieniem skargi łączy obowiązek obli-

gatoryjnego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez organ administracji.
Przykładem takiej regulacji jest art. 9 u.g.n. Wobec tego warto zadać pytanie, jak
12
Wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (na podstawie art. 61
§ 2 pkt 1 p.p.s.a.) powoduje jednak, że sąd traci kompetencję do orzekania w kwestii wstrzymania
albo odmowy wstrzymania wykonania tego aktu (czynności) – postanowienie NSA z 3.03.2005 r.,
II OZ 46/05, LEX nr 860076.
i niejawnym: 20921293A3134306
powinien postąpić sąd administracyjny, gdyby organ nie wykonał obowiązku obli-
gatoryjnego wstrzymania zaskarżonego aktu, a skarżący złożyłby do sądu wniosek
o udzielenie ochrony tymczasowej. W takim wypadku uzasadnione byłoby wstrzy-
manie wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, niezależnie od ar-
gumentacji powołanej we wniosku13. Przemawia za tym wzgląd na ochronę praw
skarżącego oraz kwestie z zakresu ekonomii procesowej.
W trakcie omawianego postępowania o udzielenie ochrony tymczasowej sąd ocenia,

czy w konkretnym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej
szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli przed rozpo-
znaniem skargi zostałaby wykonana zaskarżona decyzja, która w wyniku rozpo-
znania skargi może być uchylona albo może być stwierdzona jej nieważność.
Wystąpienie jednej z dwóch wskazanych przesłanek udzielenia ochrony tym-

czasowej powinno zostać wykazane przez wnioskodawcę w złożonym wniosku
o wstrzymanie wykonania, który niejednokrotnie składany jest wraz ze skargą,
będąc wpisanym w jej treść. Na podstawie przedstawionej argumentacji znajdującej
oparcie w dokumentach źródłowych wnioskodawca powinien wykazać, dlaczego
szkoda związana z wykonaniem zaskarżonego aktu albo czynności byłaby znaczna,
czy też z jakich powodów wykonanie aktu spowodowałoby trudne do odwrócenia,
a zatem powodujące znaczącą albo trwałą zmianę otaczającej rzeczywistości, skutki.
Obie wskazane przesłanki zostały określone przez ustawodawcę w sposób ogólny ze
względu na szerokie spektrum spraw podlegających sądowej kontroli, co do których
składane są wnioski o wstrzymanie wykonania.
Jeżeli skarżący nie wykaże wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wy-

konania aktu, to sąd nie powinien wzywać o uzupełnienie zgłoszonego wniosku
ani w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a., ani na podstawie art. 6 p.p.s.a. W takim wypadku,
rozpoznając złożony wniosek, sąd powinien oprzeć się na całokształcie materiału
dowodowego zebranego w aktach sprawy nadesłanych przez organ administracji
publicznej.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się na przykład, że rozbiórka obiektu budow-

lanego przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się
z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodo-
wania trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że nakaz rozbiórki może
okazać się wadliwy14.
Przykładowo, jeżeli została zaskarżona do sądu decyzja cofająca zezwolenie stronie

skarżącej, będącej spółką z ograniczoną odpowiedzialnością zatrudniającą przy tym
13
Postanowienie NSA z 20.11.2015 r., I OSK 3024/15, CBOSA.
14
Zob. postanowienie NSA z 23.01.2013 r., II OSK 29/13, LEX nr 1575639; postanowienie NSA
z 22.11.2012 r., II OSK 2755/12, LEX nr 1481904.
i niejawnym: 20921293A3134306
10 pracowników, na składowanie odpadów, groźba zwolnienia tych pracowników

spowodowana koniecznością zaprzestania prowadzenia wskazanej działalności uza-
sadnia wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia skutki
wynikające z konieczności wypowiedzenia 10 umów o pracę.
Jeżeli sytuacja majątkowa wnioskodawcy wskazuje, że wykonanie zaskarżonej

decyzji odbyłoby się z uszczerbkiem na jego zdrowiu, gdyż uniemożliwiłoby po-
noszenie wydatków związanych z zakupem lekarstw, przyjąć należy, że w konse-
kwencji wiązałoby się to z niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwró-
cenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.15
W wielu orzeczeniach sądy administracyjne podkreślają jednak, że ochrona tym-

czasowa, o której stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., odnosi się do aktów lub czynności,
które generalnie nadają się do wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego
aktu dotyczy zatem takiej sytuacji rodzajowej, w ramach której zaskarżony do sądu
administracyjnego akt wywołuje lub może wywoływać skutki materialnoprawne.
Procedurą wstrzymania może być objęty akt, który podlega wykonaniu w drodze
przymusu – w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja wodnoprawna, wydana w ra-
mach zwykłego postępowania administracyjnego, co do zasady nie posiada takich
cech16. Charakteru takiego nie ma również decyzja o warunkach zabudowy17.
Przykładowo, w sytuacji wniesienia skargi na decyzję o warunkach zabudowy wraz

z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania sąd powinien wydać postanowienie o od-
mowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Postanowienie to powinno zostać doręczone
wszystkim stronom wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia
zażalenia (art. 163 § 2 w zw. z art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
504 Zarówno o wstrzymaniu, jak i o odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu albo

czynności sąd administracyjny orzeka w formie postanowienia, które zgodnie
z art. 61 § 4 p.p.s.a. może zostać zmienione lub uchylone w każdym czasie w razie
zmiany okoliczności. Postanowienie to zgodnie z art. 61 § 5 p.p.s.a. może zostać
wydane na posiedzeniu niejawnym, a zatem w składzie jednoosobowym (art. 16
§ 2 p.p.s.a.). Od postanowienia sądu pierwszej instancji zgodnie z art. 194 § 1 pkt 2
p.p.s.a. przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. wstrzymanie
wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia
uwzględniającego skargę. W takim wypadku, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., akt lub
czynność nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wy-
roku, chyba że sąd postanowi inaczej. Natomiast w przypadku wydania przez sąd
pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a.
ochrona tymczasowa upada z chwilą uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia.
15
Postanowienie NSA z 4.04.2012 r., I OZ 215/12, LEX nr 1136782.
16
Postanowienie NSA z 14.03.2013 r., II OZ 171/13, LEX nr 1298169.
17
i niejawnym: 20921293A3134306
Oznacza to, że w razie wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia oddalającego

skargę ochrona tymczasowa udzielona przez sąd pierwszej instancji rozciąga się au-
tomatycznie na postępowanie kasacyjne18. Poza tym zgłoszenie wniosku o udzie-
lenie ochrony tymczasowej dopuszczalne jest także w postępowaniu kasacyjnym.
W obecnym stanie prawnym jest to jednak celowe tylko wtedy, gdy akt albo czyn-
ność nie zostały wstrzymane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Należy jednak zaznaczyć, że w ramach oceny wniosku o udzielenie ochrony

tymczasowej nie dokonuje się tutaj wstępnej merytorycznej oceny danej sprawy
sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności19,
ponieważ „celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest je-
dynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez
sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń
faktycznych”20.
7. Cofnięcie i odrzucenie skargi

Zarówno w przypadku cofnięcia, jak i odrzucenia skargi nie dochodzi do mery- 505
torycznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. O ile jednak w przy-
padku cofnięcia skargi dzieje się tak z inicjatywy samego skarżącego, o tyle w razie
jej odrzucenia jest ono następstwem wystąpienia braku jednej z przesłanek proce-
sowych, które są niezbędne do prawidłowego wszczęcia oraz prowadzenia postępo-
wania sądowego.
Cofnięcie skargi, będące oświadczeniem woli skarżącego o braku chęci kon-

tynuowania postępowania zgodnie z art. 60 p.p.s.a., wiąże sąd administra-
cyjny. Oznacza to, że sąd ma obowiązek uwzględnienia tego żądania i umorzenia
postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wówczas zgodnie
z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje zwrot całego uiszczonego wpisu,
jednakże tylko wówczas gdy cofnięcie skargi miało miejsce przed dniem rozpoczęcia
rozprawy. Skargę może w sposób skuteczny cofnąć jedynie skarżący. Nie może tego
uczynić ani uczestnik postępowania, ani organ administracji.
Przykładowo jednak, gdyby skarżący złożył wniosek o cofnięcie skargi po wydaniu wy-
roku, to z uwagi na to, że sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogło-
szenia, cofnięcie skargi byłoby niedopuszczalne. Dopiero w przypadku wniesienia skargi
kasacyjnej możliwe byłoby jej cofnięcie, co także nie powodowałoby uchylenia skutków
prawnych związanych z wydanym wyrokiem.
18
Z tego powodu niezasadne byłoby ponawianie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej
wraz ze skargą kasacyjną. Taka możliwość istniała przed zmianą art. 61 p.p.s.a. ‒ zob. uchwała NSA
z 16.04.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4, poz. 77.
19
Postanowienie NSA z 13.04.2005 r., II OZ 225/05, CBOSA.
20
i niejawnym: 20921293A3134306
Jedynie w dwóch wypadkach w art. 60 p.p.s.a. uczyniony został wyłom od zwią-

zania sądu oświadczeniem woli skarżącego o cofnięciu skargi. Pierwszy z nich
dotyczy sytuacji, w której prowadziłoby ono do obejścia prawa. Drugi przypadek
zachodzi w razie dostrzeżenia przez sąd jednej z podstaw nieważności aktu lub
czynności, przykładowo jednej z podstaw nieważności decyzji wymienionych
w art. 156 § 1 k.p.a.
506 O podstawach odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 p.p.s.a. Mają one charakter nie-
jednorodny, ponieważ niektóre odnoszą się do kwestii materialnoprawnych, a inne
mają ściśle formalny charakter. Wszystkie one dzielą się także na przesłanki do-
datnie, które muszą zaistnieć, aby postępowanie mogło zostać wszczęte, oraz prze-
słanki ujemne, których wystąpienie uniemożliwia dalszy przebieg postępowania.
Przesłankami odrzucenia skargi są:

1) brak właściwości sądu do rozpatrzenia danej sprawy – właściwy do jej
rozpatrzenia może być bowiem sąd powszechny bądź też organ administracji
publicznej. Problematyka łącząca się z tą przesłanką sprowadza się do za-
gadnienia rozgraniczenia właściwości między sądami różnych gałęzi. W tym
miejscu trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a. sąd administracyjny
nie może odrzucić skargi w sprawie, w której wcześniej sąd powszechny uznał
się za niewłaściwy;
Przykładowo, jeżeli sąd powszechny uznałby się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy

dotyczącej przywrócenia utraconego posiadania nad ruchomością, w razie wniesienia
skargi do sądu administracyjnego sąd musiałby rozpoznać ją co do meritum sprawy. Tego
rodzaju problemy zdarzają się jednak tylko w sytuacjach wątpliwych, występujących na
granicy właściwości sądów powszechnych i administracyjnych.
2) wniesienie skargi po upływie terminu – o terminie do wniesienia skargi

stanowi w poszczególnych paragrafach art. 53 p.p.s.a. Trzeba jednak w tym
miejscu zasygnalizować, że w sytuacji wniesienia skargi po upływie terminu
wraz z wnioskiem o jego przywrócenie w pierwszej kolejności istnieje obo-
wiązek rozpoznania tego wniosku, a dopiero w razie odmowy przywrócenia
terminu, odrzucenia wniesionej skargi;
3) nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi –
o uzupełnieniu braków formalnych stanowi art. 49 § 1 p.p.s.a. Trzeba w tym
miejscu podkreślić, że następstwem nieuzupełnienia braków formalnych skargi
nie jest pozostawienie jej bez rozpoznania, jak stanowi o tym art. 49 § 2 p.p.s.a.,
tylko właśnie odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nato-
miast o odrzuceniu skargi z powodu braków fiskalnych, wynikających np.
z nieuiszczenia wpisu od skargi, stanowi art. 220 § 3 p.p.s.a.;
4) istnienie stanu zawisłości sprawy bądź powagi rzeczy osądzonej – jednym
z następstw wniesienia skargi jest powstanie stanu zawisłości sprawy (lis pen-
dens) między tymi samymi stronami, tzn. skarżącym oraz organem, który trwa
i niejawnym: 20921293A3134306
aż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Stanu zawisłości sprawy

nie przekreśla okres, w którym postępowanie jest zawieszone.
Stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) oznacza negatywne oddziaływanie

prawomocności materialnej wyroku, wykluczające dopuszczalność ponownego
wszczęcia w niej postępowania między tymi samymi stronami, które zmierzałoby
do powtórnej oceny legalności tego samego przejawu działania albo zaniechania ad-
ministracji publicznej;
5) brak zdolności sądowej jednej ze stron albo brak zdolności procesowej skar-
żącego, gdy nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie
organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemoż-
liwiające jej działanie – o zdolności sądowej i procesowej stron postępowania
stanowią przepisy art. 25–31 p.p.s.a. Odrzucenie skargi na tej podstawie może
nastąpić dopiero wówczas, gdy braki w zakresie zdolności sądowej bądź proce-
sowej nie zostały uzupełnione w wyznaczonym przez sąd terminie;
6) brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wnoszącego
skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
– w odniesieniu do tej przesłanki trzeba zauważyć, że w niektórych przypad-
kach ustawodawca wymaga od wnoszącego skargę nie tylko wykazania interesu
prawnego, lecz także jego naruszenia przez wydanie konkretnego aktu, przy-
kładowo aktu prawa miejscowego. Przykładem takiej regulacji jest brzmienie
art. 101 ust. 1 u.s.g. Ustalenie przez sąd braku wystąpienia naruszenia interesu
prawnego powoduje konieczność odrzucenia wniesionej skargi;
7) gdy z innych przyczyn wniesienie skargi nie jest dopuszczalne – pod tą prze-
słanką kryje się w istocie rzeczy większa liczba powodów, których wystąpienie
uniemożliwia wszczęcie procesu sądowego, a o których nie stanowi art. 58 § 1
pkt 1–5 p.p.s.a.
Przykładowo, do powodów tych należą: wniesienie skargi z pominięciem istniejącego

przed organami trybu zaskarżenia, wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, brak
przedmiotu zaskarżenia.
Odrzucenie skargi następuje w formie postanowienia, które może zostać wydane

przez sąd zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie
każdorazowo przysługuje środek odwoławczy w postaci bądź skargi kasacyjnej, gdy
do jej odrzucenia dochodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 5 albo 6 p.p.s.a., bądź
zażalenia, gdy odrzucenie następuje na podstawie art. 58 § 1 pkt 2–4 p.p.s.a.
Odrzucenie skargi oznacza zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego

bez osiągnięcia jego celu w postaci dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem
zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. Roz-
strzygnięcie to należy odróżnić od oddalenia skargi, które przybiera formę wyroku
wydawanego wówczas, gdy skarga jest niezasadna, a nie niedopuszczalna.
i niejawnym: 20921293A3134306
Postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest na skutek wniesienia

skargi przez jeden z podmiotów, o których stanowi art. 50 p.p.s.a. Skarga po-
winna zostać wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego za po-
średnictwem organu, którego działanie (zaniechanie) jest jej przedmiotem, po
wyczerpaniu trybu zaskarżenia. Warunkiem rozpoznania sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej co do meritum jest łączne zaistnienie dodatnich przesłanek proceso-
wych przy braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek negatywnych. Złożenie
skargi może zostać połączone z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżo-
nego aktu lub czynności, które następuje w formie postanowienia, na które służy
zażalenie.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII
PRZEBIEG POSTĘPOWANIA
Rozdział VII. Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego
Pytania wstępne
1. Jakie wyróżniamy rodzaje posiedzeń w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym?
2. Czy sprawy sądowe powinny być zawsze rozpoznawane według kolejności ich
wpływu?
3. Kim jest sędzia sprawozdawca i jakie spoczywają na nim obowiązki?
4. Jaki jest przebieg rozprawy przed sądem administracyjnym?
5. Czym różni się posiedzenie jawne od posiedzenia przy drzwiach zamkniętych?
6. Jakie różnice występują między odroczeniem, zawieszeniem i umorzeniem po-
stępowania?
7. Jakie są przesłanki odroczenia rozprawy?
8. W jakiej formie sąd rozstrzyga o zawieszeniu postępowania?
9. Jaki środek odwoławczy przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego o zawieszeniu postępowania?
10. Czy postanowienie o zawieszeniu postępowania korzysta z cechy powagi rzeczy
osądzonej?
1. Uwagi wstępne
Pamiętając o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne, tworząc zorganizowany 507
ciąg następujących po sobie czynności procesowych, ma swój początek, przebieg
oraz kres, istotnym jego elementem składowym pozostaje etap, w ramach którego
sąd bada merytorycznie legalność zaskarżonego aktu albo czynności (bezczynności)
z zakresu administracji publicznej.
i niejawnym: 20921293A3134306
Badanie to może odbywać się na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym. W czasie

trwającej pandemii przeważającą formą jest posiedzenie niejawne1. W trakcie tego
badania mogą zaistnieć różnego rodzaju przeszkody skutkujące czy to odroczeniem
rozprawy, czy też zawieszeniem, a nawet umorzeniem postępowania.
W praktyce rozpoznania sprawy przed sądem administracyjnym etap przebiegu

postępowania jest dosyć krótki, ponieważ sąd ten opiera się na aktach nadesłanych
przez organ administracji publicznej, samodzielnie prowadząc postępowanie dowo-
dowe jedynie z dokumentu i to tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia
istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postę-
powania (art. 106 § 3 p.p.s.a). Temat postępowania dowodowego zostanie rozwinięty
w innej części podręcznika poświęconej postępowaniu dowodowemu w postępowa-
niach administracyjnym i sądowoadministracyjnym.
1.1. Posiedzenia sądowe

508 Rozpoznanie sprawy przed sądem administracyjnym odbywa się w trakcie posie-
dzeń sądowych, będących przewidzianymi w prawie o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi zebraniami sądu w przewidzianym ustawowo składzie,
podczas których podejmowane są czynności procesowe istotne zarówno dla prze-
biegu, jak i zakończenia postępowania. Pomimo tego, że w prawie o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi nie dokonano wyraźnego podziału posiedzeń są-
dowych, w oparciu o art. 90 p.p.s.a., uprawnione jest wyróżnienie posiedzeń jaw-
nych i niejawnych.
Z art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika, że regułą jest rozpoznanie sprawy przez sąd na posie-
dzeniu jawnym, którego podstawową formą jest rozprawa. Do posiedzeń jawnych
należą także:
a) posiedzenie mediacyjne (art. 116 § 2 p.p.s.a.),
b) posiedzenie, na którym dochodzi do ogłoszenia wyroku, gdy jego publikacja
została odroczona (art. 139 § 2 p.p.s.a.),
c) posiedzenie, na którym dochodzi do podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd
Administracyjny (art. 265 p.p.s.a.).
O ile z mocy art. 90 § 1 p.p.s.a. regułą pozostaje rozpoznanie sprawy przez sąd na
posiedzeniu jawnym, o tyle do wyznaczenia posiedzenia niejawnego dochodzi wów-
czas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Na ogół ustawodawca stanowi o możli-
wości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (np. art. 58 § 3, art. 59 § 1,
art. 61 § 5, art. 86 § 1 p.p.s.a.), rzadko zaś o takim obowiązku (art. 120, 182 § 2
1
Podstawą dla zastosowania tego rozwiązania są poszczególne ustępy art. 15zzs ustawy
z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwal-
czaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.
poz. 1842 ze zm.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VII. Przebieg postępowania sądowoadministracyjnego 451
p.p.s.a.). Nawet jednak w takim wypadku, zgodnie z art. 90 § 2 p.p.s.a., sąd może
skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę.
Posiedzenia sądowe wyznaczane są przez przewodniczącego wydziału – stosownie

do art. 91 § 1 p.p.s.a. – z urzędu, ilekroć wymaga tego stan sprawy. Oznacza to, że
sprawa powinna zostać skierowana na posiedzenie, ilekroć została przygotowana do
rozpoznania oraz podjęcia rozstrzygnięcia.
Przykładowo, zgodnie z § 35 r.r.u.w.s.a. przewodniczący wydziału orzeczniczego

przekazuje sprawę sędziemu sprawozdawcy, bez wzywania do uiszczenia wpisu, je-
żeli z treści skargi wynika, że podlega ona odrzuceniu. Wówczas na posiedzeniu
niejawnym wydawane jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Sprawy powinny być rozpoznawane przez sąd według kolejności ich

wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej2. Niekiedy jednak
szybsze rozpoznanie jednej sprawy powodowane jest tym, że następuje ono na po-
siedzeniu niejawnym, nie czekając tym samym na wyznaczenie terminu rozprawy.
Poza tym różnice czasowe w terminie rozpoznania dwóch wniesionych jednocze-
śnie do sądu spraw mogą wynikać z innych powodów, przykładowo urlopu sędziego
sprawozdawcy w jednej z nich czy też konieczności łącznego rozpoznania dwóch
albo większej liczby spraw (art. 111 § 1 p.p.s.a.). Trzeba bowiem pamiętać, że z mocy
§ 23 ust. 2 r.r.u.w.s.a. przydzielanie spraw sędziom powinno następować także we-
dług kolejności na podstawie alfabetycznej ich listy.
Odmianą posiedzenia jawnego jest posiedzenie przy drzwiach zamkniętych wy-

znaczane przez sąd z urzędu przez wydanie postanowienia w razie zaistnienia jednej
z przesłanek, o których stanowi art. 96 § 1 p.p.s.a., oraz na wniosek strony ‒ w razie
wystąpienia jednej z podstaw z art. 96 § 2 p.p.s.a. Na postanowienie to nie służy
zażalenie, a zatem nie wymaga ono uzasadnienia i może zostać wpisane do proto-
kołu rozprawy. W obu wskazanych przypadkach ograniczenie jawności przejawia
się w wyłączonym dostępie publiczności do udziału w posiedzeniu. Biorą w nim
natomiast udział podmioty, o których stanowi art. 97 § 1 p.p.s.a.
Przykładowo, za odbyciem posiedzenia przy drzwiach zamkniętych na podstawie art. 96

§ 2 p.p.s.a. mógłby przemawiać wzgląd na ochronę życia prywatnego skarżącego, w tym
informacje o jego stanie majątkowym, rodzinnym i zdrowotnym w sprawie z zakresu po-
mocy społecznej.
Zgodnie z art. 91 § 2 in principio p.p.s.a. o posiedzeniach jawnych zawiadamia 509

się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Jeżeli dochodzi
2
Niekiedy ustawodawca zakreś la maksymalny termin na wyznaczenie rozprawy, np. art. 20
ust. 2, art. 24a ust. 3, art. 26 ust. 2 ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2019 r.
poz. 741 ze zm.).
i niejawnym: 20921293A3134306
do odroczenia posiedzenia jawnego, przede wszystkim rozprawy, stronom i innym

uczestnikom postępowania ogłasza się bądź termin następnego posiedzenia, bądź
wskazuje się, że termin ten zostanie wyznaczony z urzędu. W tym drugim wypadku
oraz w stosunku do stron i uczestników postępowania nieobecnych na posiedzeniu
należy skierować do nich zawiadomienie w formie pisemnej (art. 93 p.p.s.a.). Gdy
natomiast dochodzi do zamknięcia rozprawy i odroczenia samego tylko terminu
ogłoszenia orzeczenia, wówczas sąd nie ma obowiązku zawiadamiania osób nie-
obecnych.
Przykładowo, jeżeli skarżący nie będzie obecny na rozprawie, a jego stawiennictwo co

do zasady nie jest obowiązkowe (art. 107 p.p.s.a.), nie znając terminu, do którego zo-
stało odroczone ogłoszenie wyroku, nie będzie wiedział, w jakim czasie powinien złożyć
wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem w przypadku odda-
lenia skargi (art. 141 § 2 p.p.s.a.), co z kolei uniemożliwi mu wniesienie skargi kasacyjnej
(art. 177 § 1 p.p.s.a.).
Z art. 95 p.p.s.a. wynika, że o posiedzeniach niejawnych zawiadamiane są tylko

osoby wzywane na nie. W praktyce jednak do sytuacji takich dochodzi niezmiernie
rzadko, a posiedzenie niejawne odbywa się w zaciszu sędziowskiego gabinetu. Za-
równo z art. 139 § 4, jak i z art. 163 § 2 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie wydane na
posiedzeniu niejawnym podlega każdorazowo doręczeniu stronom postępowania.
1.2. Rozprawa przed sądem administracyjnym

510 Ze względu na kasacyjny model sprawowanego przez sądy administracyjne wy-
miaru sprawiedliwości postępowanie przed wojewódzkim sądem administra-
cyjnym przybiera charakter gabinetowy. Toczy się ono w oparciu o zebrany
i nadesłany przez organ administracji materiał dowodowy sprawy. Przejawem
jawności zewnętrznej tego postępowania, obejmującej nie tylko strony postępo-
wania, lecz także ogół społeczeństwa (art. 95 p.p.s.a.), jest wszakże obowiązek
przeprowadzenia rozprawy, który doznaje ograniczenia jedynie w sprawach roz-
poznawanych w trybie uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.) oraz przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym we wskazanych przez ustawodawcę sytuacjach proce-
sowych (art. 182 p.p.s.a.).
511 W skład rozprawy odbywającej się przed sądem administracyjnym wchodzą nastę-
pujące czynności procesowe, o których stanowi art. 106 § 1–3 p.p.s.a.:
1) wywołanie sprawy,
2) sprawdzenie obecności przybyłych na rozprawę stron i uczestników postępo-
wania,
3) zapytanie przez przewodniczącego przybyłych na rozprawę stron, czy zgłaszają
wnioski formalne, przykładowo o wyłączenie sędziego albo o przyznanie prawa
pomocy,
i niejawnym: 20921293A3134306
4) złożenie sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania przez sę-

dziego sprawozdawcę ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi,
5) zgłoszenie żądań i wniosków przez stronę skarżącą,
6) zgłoszenie żądań i wniosków przez pracownika w imieniu organu administracji
publicznej,
7) zgłoszenie żądań i wniosków przez uczestników postępowania,
8) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu,
9) zamknięcie rozprawy.
Dzień rozpoczęcia bądź też sam moment rozpoczęcia rozprawy odgrywa istotne
znaczenie dla dopuszczalności dokonania niektórych czynności procesowych w po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym. Na wyróżnienie w tym miejscu zasługują:
1) art. 20 § 2 p.p.s.a., stosownie do którego na stronie, która przystąpiła do roz-
prawy, w razie złożenia wniosku o wyłączenie sędziego spoczywa dodatkowy
obowiązek uprawdopodobnienia, że przyczyna wyłączenia powstała dopiero
później lub później stała się jej znana,
2) art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie którego skarżący, który złożył wniosek
o cofnięcie skargi, do dnia rozpoczęcia rozprawy uzyskuje zwrot całego uisz-
czonego wpisu od skargi.
Szczegółowy sposób przygotowania oraz przeprowadzenia rozprawy ustalony został

w rozdziale 8 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów admi-
nistracyjnych.
Odnosząc się do wyróżnionych elementów składowych rozprawy, trzeba zauważyć,

że wywołanie sprawy ma na celu powiadomienie wszystkich przybyłych do sądu
o przystąpieniu do rozpoznawania sprawy. Sprawdzenie obecności osób przybyłych
na rozprawę służy identyfikacji stron i uczestników postępowania. Poza tym sto-
sownie do art. 109 p.p.s.a. nieobecność którejkolwiek ze stron w razie nieprawidło-
wego jej zawiadomienia o terminie rozprawy rodzi konieczność jej odroczenia.
W dalszej kolejności przewodniczący składu orzekającego powinien zapytać przy-

byłe strony, czy składają wnioski formalne, które powinny zostać złożone do czasu
właściwego rozpoczęcia rozprawy, a zatem do momentu złożenia sprawozdania
przez sędziego sprawozdawcę. Złożenie wniosku formalnego do czasu jego rozpa-
trzenia uniemożliwia dalszy przebieg rozprawy.
Przykładowo, jeżeli jedna ze stron złoży wniosek o wyłączenie sędziego, wówczas z mocy
art. 22 § 2 p.p.s.a. postanowienie w przedmiocie wyłączenia powinno zostać wydane przez
sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, po złożeniu wyjaśnień przez
sędziego, którego wniosek dotyczy.
Jak stanowi art. 106 § 1 p.p.s.a., rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego,
który w sposób syntetyczny powinien przedstawić stan sprawy, w tym przyjęte przez
i niejawnym: 20921293A3134306
organ ustalenia faktyczne, podstawę prawną zaskarżonego aktu albo czynności z za-
kresu administracji publicznej, zarzuty skargi oraz stanowiska pozostałych stron.
Nazwa „sędzia sprawozdawca” pochodzi właśnie od czynności sprawozdania wygła-
szanego na rozpoczęcie rozprawy. Sędzią sprawozdawcą jest ten sędzia, któremu
sprawa została przydzielona do podejmowania wszelkich czynności procesowych
niezbędnych w celu jej rozpoznania. Zakres czynności sądowych wykonywanych
przez sędziego sprawozdawcę określony został w § 37 ust. 1 r.r.u.w.s.a. Należą do
nich m.in. wydawanie zarządzeń niezbędnych do sprawnego rozpoznania sprawy,
zapoznawanie się z wnioskami stron w trakcie postępowania, sporządzenie pisem-
nego uzasadnienia wyroku.
W dalszej części rozprawy przewodniczący składu orzekającego udziela głosu skar-

żącemu, a potem pracownikowi organu administracji. Pozostałym stronom prze-
wodniczący udziela głosu według ustalonej przez siebie kolejności (art. 106 § 2
p.p.s.a.).
Rozprawa zostaje zamknięta przez przewodniczącego składu orzekającego, gdy

zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do wy-
dania orzeczenia co do meritum. Po zamknięciu rozprawy sąd powinien udać się na
naradę, aby następnie ogłosić wyrok w sprawie.
512 Stosownie do art. 100 § 1 p.p.s.a. z przebiegu posiedzenia jawnego, którego podsta-
wową formą pozostaje rozprawa, spisywany jest protokół. Elementy składowe, które
powinien on zawierać, zostały wymienione w art. 101 § 1 p.p.s.a. Poza tym zgłoszone
w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków
i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu (art. 104 p.p.s.a.). Nato-
miast z posiedzenia niejawnego, zgodnie z art. 100 § 2 p.p.s.a., sporządzana jest no-
tatka urzędowa, jeżeli nie wydano na nim orzeczenia. W razie wydania orzeczenia
na posiedzeniu niejawnym nie sporządza się ani notatki urzędowej, ani protokołu.
Z mocy art. 103 p.p.s.a. strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu
na następnym posiedzeniu, nie później jednak aniżeli w terminie 30 dni od dnia
posiedzenia, z którego sporządzony został protokół. Jeżeli posiedzenie odbyło się
4.05.2021 r., a kolejne zostało wyznaczone na 10.06.2021 r., to żądanie sprostowania
protokołu może zostać zgłoszone do 4.06.2021 r. (3.06.2021 r. wypadało Boże Ciało,
dlatego z mocy art. 83 § 1 p.p.s.a. termin został przesunięty na najbliższy dzień
roboczy).
513 Niekiedy podczas rozprawy bądź też jeszcze przed jej wyznaczeniem dochodzi do
połączenia przez sąd kilku oddzielnie toczących się spraw celem ich łącznego roz-
poznania albo także rozstrzygnięcia. Połączenie spraw ma charakter techniczny
i jest podyktowane ekonomią procesową. Następuje ono:
1) obligatoryjnie, gdy sprawy mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 p.p.s.a.),
2) fakultatywnie, gdy pozostają one ze sobą w związku (art. 111 § 2 p.p.s.a.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, do obligatoryjnego połączenia spraw dochodzi wówczas, gdy dotyczą one

skargi na tę samą decyzję bądź inny akt z zakresu administracji publicznej. Do fakulta-
tywnego połączenia dochodzi, gdy sprawy są ze sobą w związku, gdy jedna z nich dotyczy
skargi na bezczynność, a druga skargi na przewlekłość tego samego postępowania.
Przez pojęcie związku istniejącego między sprawami, o którym stanowi art. 111 § 2
p.p.s.a., należy rozumieć występujące zależności odnoszące się do ich elementów pod-
miotowych i przedmiotowych. Połączenie kilku oddzielnych spraw nie powoduje
powstania jednej nowej sprawy. Gdy dotyczy ono nie tylko rozpoznania, lecz także
rozstrzygnięcia sprawy, wówczas co do formy mamy do czynienia z jednym wyro-
kiem, lecz materialnie zawierającym tyle rozstrzygnięć, ile spraw zostało połączonych.
Przykładowo, w razie gdyby sąd uznał wniesione skargi za niezasadne, wówczas rozstrzy-
gnięcie powinno brzmieć „oddala skargi”, a nie „oddala skargę”.
Mimo że w art. 111 p.p.s.a. ustawodawca stanowi o zarządzeniu połączenia spraw,

następuje ono w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Sąd nie podej-
muje bowiem rozstrzygnięć procesowych w formie zarządzeń, tylko postanowień.
Jeżeli dochodzi do jego wydania na rozprawie, wówczas jest ono wpisywane do
protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Na tej samej podstawie prawnej, tzn.
art. 111 p.p.s.a., sąd może także wydać postanowienie o rozłączeniu spraw.
Poza tym, jak zostało to przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w jednej
z uchwał, obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu, wynikający
z art. 141 § 1 p.p.s.a., dotyczy także sytuacji, w której na podstawie art. 111 § 2
p.p.s.a. sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kilka oddzielnych
spraw pozostających w związku i w niektórych z nich skargi oddalił3. Jak zostało
to wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały, art. 141 § 1 p.p.s.a. określa zasadę i obej-
muje wszystkie inne przypadki rozstrzygnięć zawartych w wyrokach sądu admini-
stracyjnego z wyjątkiem tych, w których skargę oddalono w całości. Obejmuje on
więc także i takie przypadki, w których sąd w połączonych do wspólnego rozpo-
znania sprawach niektóre z decyzji uchylił, a niektóre skargi oddalił. Artykuł 141
§ 1 p.p.s.a. odnosi się do obowiązku sporządzenia uzasadnienia wyroku, a więc uza-
sadnienia go jako czynności procesowej i nie przewiduje, podobnie jak art. 141 § 2
p.p.s.a., możliwości uzasadnienia wyroku w zakresie części rozstrzygnięcia.
1.3. Postępowania szczególne

Powszechna dostępność do sądu, jaką gwarantuje Konstytucja RP, nie powinna po- 514
wodować – ze względu na znaczną liczbę spraw – przewlekłości postępowania są-
dowego. Dlatego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w rozdziale 8
3
Uchwała NSA z 11.12.2006 r., I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007/1, poz. 1.
i niejawnym: 20921293A3134306
działu III p.p.s.a.) wprowadzono postępowanie mediacyjne i uproszczone, zalecane

również przez dyrektywy Komitetu Ministrów Rady Europy [por. rekomendacja
Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(2001)9 z 5.09.2001 r. o alternatywnych środ-
kach rozstrzygania sporów sądowych między organami administracji a stronami
prywatnymi]4.
1.3.1. Postępowanie mediacyjne
515 Celem postępowania mediacyjnego, o którym stanowią art. 115–118 p.p.s.a., jest
stworzenie możliwości przyspieszenia merytorycznego zakończenia sprawy
sądowoadministracyjnej i to bez ingerencji sądu administracyjnego. Chodzi bo-
wiem o możliwość dodatkowego rozważenia okoliczności sprawy, łączących się
z zarzutami skargi, co z kolei może stanowić podstawę autokontroli dokonywanej
przez organ. Istota postępowania mediacyjnego sprowadza się do umożliwienia
stronom ponownego przedstawienia własnych stanowisk, ustosunkowania się do
ustaleń faktycznych i prawnych w kontekście zarzutów podniesionych w skardze.
Na akt wydany w tym trybie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu (art. 118
p.p.s.a.).
Postępowanie mediacyjne prowadzone jest przez mediatora wybranego przez

strony. Wybór mediatora pozostawiony został stronom. Jeżeli strony takiego zgod-
nego wyboru nie dokonają, wówczas sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza
mediatora mającego wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji, w da-
nego rodzaju sprawach (art. 116 § 2 i 3 p.p.s.a.). Wyznaczenie terminu posiedzenia
mediacyjnego następuje na wniosek skarżącego lub organu, a także z urzędu mimo
braku wniosku stron (art. 115 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie mediacyjne nie jest mery-
torycznym rozpoznawaniem skargi. Z jego przebiegu spisuje się jedynie protokół,
w którym zamieszcza się stanowiska prezentowane przez strony. Protokół może sta-
nowić podstawę ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Jeżeli natomiast
postępowanie mediacyjne nie doprowadzi do podjęcia nowego rozstrzygnięcia przez
organ, skarga podlegać będzie rozpatrzeniu przez sąd.
1.3.2. Postępowanie uproszczone
516 W odróżnieniu od postępowania mediacyjnego postępowanie uproszczone polega

na merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd, jednakże w sześciu ściśle okreś
lonych w art. 119 i 121 p.p.s.a. sytuacjach. W każdym wypadku rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym zależy od uznania sądu. W sytuacjach, o których stanowią
4
Zob. szerzej na ten temat A. Skoczylas, M. Swora, Administrative judiciary in Poland in search
for fairness and efficiency – an overview, „Transylvanian Review of Administrative Sciences” 2007/19E,
s. 122–124.
i niejawnym: 20921293A3134306
art. 119 pkt 2 i art. 121 p.p.s.a., niezbędny do rozpoznania sprawy w tym trybie jest
wniosek strony.
Przykładowo jednak, nawet gdyby wszystkie strony złożyły wniosek, o którym sta-
nowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku kierowania sprawy do rozpo-
znania w trybie uproszczonym, dopatrując się innych względów przemawiających za
jej rozpoznaniem w trybie zwykłym. Względami tymi mogą być stopień skompliko-
wania sprawy czy też potrzeba przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym następuje na posiedzeniu niejawnym

w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 p.p.s.a. Tak jak w trybie zwy-
kłym, sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, którego odpis powinien zostać doręczony
stronom, jeżeli uzasadnienie wyroku nie jest sporządzane z urzędu (art. 139 § 4
p.p.s.a.). Z kolei strona działająca bez adwokata, radcy prawnego, rzecznika paten-
towego lub doradcy podatkowego powinna zostać pouczona o terminie i sposobie
wniesienia środka odwoławczego (art. 140 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 144 p.p.s.a.
sąd jest związany wyrokiem wydanym na posiedzeniu niejawnym od chwili podpi-
sania jego sentencji. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, sąd może ją za-
wsze przekazać do rozpoznania na rozprawie (art. 122 p.p.s.a.).
1.4. Dowody w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1.4.1. Akta sprawy jako podstawa orzekania
Przeprowadzenie przewidzianej w art. 184 Konstytucji RP kontroli działalności 517

administracji publicznej, pod założonym w art. 1 § 2 p.u.s.a. względem legalności,
wymaga poznania sprawy przez sąd. Przypomnieć trzeba, że wraz ze skargą
i odpowiedzią na skargę organ administracji publicznej, którego działanie (ew.
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) stało się przedmiotem
skargi, zobligowany jest przekazać uporządkowane i kompletne akta sprawy
(art. 54 § 2 p.p.s.a.). Akta te, gromadzone na etapie poprzedzającym zaskarżenie,
dokumentują jego przebieg i będą podstawowym punktem odniesienia dla sądu
administracyjnego5.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka zasadniczo na podstawie

akt sprawy. Wyjątkiem jest sytuacja, w której organ naruszył wynikające z ustawy
obowiązki i nie przekazał sądowi akt (zob. szerzej art. 55 § 2 p.p.s.a.).
Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza – jak podkreślił NSA w wyroku

z 25.02.2021 r.6 – że sąd administracyjny w zakresie sprawy administracyjnej
5
Zob. art. 286 p.p.s.a.
6
II GSK 1291/20, CBOSA.
i niejawnym: 20921293A3134306
nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, poprzestając na weryfikacji legalności

czynności dokonanych w tym zakresie przez organ administracji publicznej.
518 Od akt przekazanych przez organ administracji publicznej odróżnić należy akta po-
stępowania sądowoadministracyjnego, zakładane i prowadzone zgodnie z art. 12a
§ 1 p.p.s.a., rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27.05.2019 r.
w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowoadministracyjnych w woje-
wódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.
poz. 1004) oraz dyrektywami płynącymi z ustalonych przez Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego zasad biurowości. Akta sprawy podlegają udostępnieniu
stronom postępowania (art. 12a § 4 p.p.s.a.), zajmuje się tym Wydział Informacji
Sądowej (§ 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich
sądów administracyjnych7, § 9 ust. 1 pkt 1 regulaminu Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego8).
1.4.2. Dowód uzupełniający z dokumentu
519 Wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający w pierwszej instancji sprawę ini-

cjowaną skargą, uprawniony jest do sięgnięcia po dowód z dokumentu. Analiza
brzmienia art. 106 § 3 p.p.s.a. prowadzi do spostrzeżenia, że sytuacja taka statu-
owana jest jako wyjątek. Przede wszystkim w treści przepisu ustawodawca posłużył
się słowem „może”, pozostawiającym sądowi wybór adekwatnego do potrzeb spo-
sobu działania. Nadto dowód został wprost w treści przepisu nazwany „uzupeł-
niającym”, co określa jego relację do materiału zgromadzonego w aktach. Ponadto
przewidziane zostało jedynie korzystanie z dowodu z dokumentu9. W tym zakresie
możliwe będzie sięgnięcie zarówno po dokument urzędowy, jak i prywatny.
„Przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania do-

wodowego przed tym sądem w innym zakresie i z innych środków dowodo-
wych, w szczególności z zeznań świadków, czy zeznań stron postępowania” (wyrok
NSA z 27.05.2020 r., I OSK 2612/19, LEX nr 3072080).
„Stosownie do unormowania art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody

jedynie uzupełniające i tylko z dokumentów, a więc w szczególności nie z opinii
biegłego” (wyrok NSA z 12.03.2020 r., II OSK 1203/18, LEX nr 3065361).
520 Inicjatywa w zakresie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z doku-

mentu powierzona została zarówno sądowi, który może działać z urzędu, jak
7
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.08.2015 r. – Regulamin wewnętrznego
urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz.U. poz. 1177.
8
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 4.07.2020 r. – Regulamin Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Dz.U. z 2020 r. poz. 1202.
9
Zob. jednak art. 296 § 1 i 2 p.p.s.a.
i niejawnym: 20921293A3134306
i stronom postępowania10. Wniosek strony o przeprowadzenie dowodu może być

złożony poza rozprawą (jako pismo strony), jak i podczas rozprawy.
Zarówno dopuszczenie dowodu uzupełniającego, jak i oddalenie złożonego w tym 521

zakresie wniosku powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które nie przysłu-
guje zażalenie. Postanowienie takie, zgodnie z art. 165 p.p.s.a., może być uchylane
i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy. Ponadto, w myśl art. 191 p.p.s.a.,
postanowienie, które nie było zaskarżalne zażaleniem, może – w razie złożenia sto-
sownego wniosku – stać się przedmiotem weryfikacji w razie złożenia przez stronę
skargi kasacyjnej11.
Kryterium uwzględnianym przy ocenie dopuszczalności przeprowadzenia dowodu

uzupełniającego jest kwestia potencjalnego przyczynienia się uzyskanych ten sposób
wiadomości do wyjaśnienia sprawy. Ponadto sąd powinien mieć na względzie to, jak
przeprowadzenie dowodu wpłynie na czas trwania postępowania w sprawie. Prze-
szkodą do przeprowadzenia dowodu jest nadmierne przedłużenie postępowania, co
zgodne jest z zasadą ekonomii procesowej.
Regulacja ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie

obejmuje wszystkich zagadnień, które mają znaczenie na etapie przeprowadzania
dowodu z dokumentu. W tym zakresie ustawa odsyła do odpowiedniego stosowania
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.).
Dowód z dokumentu przeprowadza się na rozprawie. Możliwe jest jednak przepro-

wadzenie go po zamknięciu rozprawy, w warunkach opisanych w art. 113 § 2 p.p.s.a.
Zasadniczo przeprowadzenie dowodu możliwe jest na etapie postępowania przed 522

wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji. Dyskusyjne jest
natomiast to, czy – na zasadzie odpowiedniego stosowania wynikającej z art. 193
p.p.s.a. – dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu również w postępowaniu
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym12.
1.4.3. Fakty powszechnie znane
W toku kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie konieczne wykazywanie 523

tych faktów, które kwalifikują się w kategorii powszechnie znanych. Podlegają
one uwzględnieniu niezależnie od tego, czy strona się na nie powołała.
10
Zob. art. 12 p.p.s.a.
11
B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 710.
12
Zob. W. Piątek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis
2016; A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, art. 193.
i niejawnym: 20921293A3134306
Z uzasadnienia wyroku NSA z 15.05.2019 r., I OSK 3682/18, LEX nr 2687129:

„Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne,
zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne
zachodzące w określonym czasie i miejscu. Za fakty powszechnie znane mogą być
uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy
dany fakt ma charakter faktu notoryjnego, musi być obiektywne, nie zaś subiek-
tywne”.
1.4.4. Uprawdopodobnienie
524 Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje się-

gnięcie po formułę uprawdopodobnienia. We wniosku o wyłączenie sędziego na-
leży uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia (art. 20 § 1 p.p.s.a.), zaś jeżeli wniosek
ten składany jest po przystąpieniu do rozprawy, uprawdopodobnić trzeba również
okoliczności wymienione w art. 20 § 2 p.p.s.a. O uprawdopodobnieniu mowa jest
również w kontekście wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu sądowo-
administracyjnym.
Uprawdopodobnienie prowadzi do istotnego złagodzenia tych rygorów, które towa-

rzyszą dowodzeniu faktów w postępowaniu sądowym13.
„Brak winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, nie może być oceniany
w oderwaniu od ustawowego wymagania odnośnie treści wniosku wyma-
gającego tylko «uprawdopodobnienia», tj. przytoczenia twierdzeń i wskazania
okoliczności uzasadniających, z których wynika przekonanie o prawdziwości tych
twierdzeń strony. Uprawdopodobnienie oznacza również złagodzenie rygorów do-
wodowych odnośnie okoliczności usprawiedliwiających niedopełnienie czynności
procesowej w terminie” (postanowienie NSA z 17.09.2008 r., I OZ 679/08, CBOSA).
1.4.5. Dochodzenie
Przypadki, w których sąd sięga po dochodzenie, przewidziane są w przepisach

prawa. W art. 218 p.p.s.a. wskazano, że przewodniczący może sprawdzić wartość
przedmiotu zaskarżenia, zarządzając w tym celu dochodzenie. Ponadto prowadzenie
dochodzenia przewidziane zostało w unormowaniu regulującym odtworzenie zagi-
nionych bądź zniszczonych akt.
W postanowieniu z 15.11.2011 r., II FZ 603/11, CBOSA, NSA stwierdził:

„Zgodnie z art. 218 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi (…) przewodniczący może sprawdzić
13
M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 592–593.
i niejawnym: 20921293A3134306
wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i zarządzić w tym celu do-

chodzenie. Konieczność sprawdzenia tej wartości zachodzi, gdy informacja podana
w piśmie budzi wątpliwości w świetle materiału wynikającego z akt sprawy. Spraw-
dzenie takie polega w zasadzie na zweryfikowaniu informacji zawartej w skardze
w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji (lub innego aktu). W razie nieskutecznej
weryfikacji tych danych sąd może zażądać od stron dodatkowych wyjaśnień w ra-
mach zarządzonego dochodzenia”.
2. Przeszkody w przebiegu postępowania

W czasie trwającego postępowania sądowego zaistnieć mogą różnego rodzaju prze- 525
szkody, które w sposób trwały bądź przemijający będą uniemożliwiały jego dalszy
przebieg. W zależności od tego, jaki charakter ma zaistniała przeszkoda oraz na ile
jest ona poważna, jej pojawienie się powoduje konieczność:
1) odroczenia rozprawy,
2) zawieszenia postępowania,
3) umorzenia postępowania.
2.1. Odroczenie rozprawy

Odroczenie rozprawy jest wyjątkiem od zasady koncentracji materiału dowodowego 526
sprawy oraz zasady szybkości postępowania. Zgodnie z § 48 r.r.u.w.s.a., rozprawa
powinna zostać tak przygotowana i przeprowadzona, ażeby sprawa mogła zostać
rozstrzygnięta w jednym dniu, bez jej odraczania.
O przesłankach odroczenia rozprawy stanowią art. 109, 110 i 187 § 1 p.p.s.a.

Przesłankami tymi są:
1) stwierdzenie przez sąd nieprawidłowego zawiadomienia którejkolwiek ze
stron,
2) nieobecność strony lub jej pełnomocnika z powodu nadzwyczajnego wyda-
rzenia,
3) nieobecność strony lub jej pełnomocnika z powodu innej znanej sądowi
przeszkody, której nie można przezwyciężyć,
4) konieczność zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osoby,
która dotychczas nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony,
5) przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego
składowi siedmiu sędziów tego sądu do rozstrzygnięcia w trybie uchwało-
dawczym.
Przykładowo, nadzwyczajne wydarzenie skutkujące nieobecnością strony lub jej

pełnomocnika na rozprawie może mieć charakter zjawiska przyrodniczego bądź
innego nagłego zdarzenia (wypadek samochodowy, blokada drogi, śmierć bliskiej
i niejawnym: 20921293A3134306
osoby). Natomiast inna znana sądowi przeszkoda, której nie można przezwyciężyć,
to konieczność udania się na leczenie uzdrowiskowe czy też niedoręczenie doku-
mentów przez organ administracji niezbędnych sądowi do rozpoznania sprawy.
Poza wymienionymi przesłankami stosownie do art. 99 p.p.s.a. nawet na zgodny

wniosek stron sąd może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Jednocze-
śnie zgodnie z art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na roz-
prawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Przywołane regulacje są potwierdze-
niem wyjątkowego i nadzwyczajnego charakteru odroczenia rozprawy. Jednakże
w razie zaistnienia jednej z wymienionych przesłanek odroczenia jego brak jest
uchybieniem mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 174
pkt 2 p.p.s.a., a zatem stanowiącym podstawę kasacyjną, a w niektórych wypadkach
prowadzącym wręcz do nieważności postępowania.
W orzecznictwie sądowym pozbawienie strony możności obrony swych praw w wy-

jątkowych wypadkach łączone jest z naruszeniem art. 109 p.p.s.a. Przykładowo,
za uchybienie tego rodzaju uznana została odmowa udostępnienia pełnomocni-
kowi z wyboru strony akt sprawy dzień przed rozprawą, kiedy to został on ustano-
wiony kilka dni wcześniej w związku z odmową przyznania stronie pełnomocnika
z urzędu (wyrok NSA z 28.06.2011 r., II OSK 1143/10, LEX nr 1094703).
Odroczenie rozprawy następuje w formie postanowienia, na które nie służy zaża-

lenie. Wobec tego może ono być przedmiotem kontroli instancyjnej na podstawie
art. 191 p.p.s.a. po uprzednim złożeniu zastrzeżenia do protokołu rozprawy14.
2.2. Zawieszenie postępowania

527 Zawieszenie postępowania polega na wstrzymaniu toku postępowania na
czas niezbędny do ustania przyczyny będącej jego podstawą. Wstrzymuje
ono tok postępowania, a nie zawisłość sprawy. Po podjęciu postępowanie będzie
mogło być kontynuowane aż do wydania orzeczenia co do meritum sprawy.
Zawieszenie postępowania może nastąpić:

1) z mocy prawa (art. 123 p.p.s.a.),
2) obligatoryjnie z urzędu (art. 124 § 1 p.p.s.a.),
3) fakultatywnie z urzędu (art. 125 § 1 p.p.s.a.),
4) na zgodny wniosek stron (art. 126 p.p.s.a.).
528 Do zawieszenia na podstawie art. 123 p.p.s.a. dochodzi w razie zaprzestania czyn-
ności przez sąd wskutek siły wyższej. Zawieszenie z mocy prawa następuje bez
14
Szerzej zob. W. Piątek, Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia (art. 105 p.p.s.a.), ZNSA
2011/4, s. 41 i n.
i niejawnym: 20921293A3134306
podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez sąd, tylko jak sama nazwa wskazuje
‒ z mocy prawa. Do podjęcia postępowania konieczne jest już wydanie przez sąd
postanowienia.
Przykładowo, siłą wyższą uzasadniającą zawieszenie postępowania może być powódź

uniemożliwiająca działalność sądów w danym mieście, wojna czy też innego rodzaju
zdarzenie uniemożliwiające działalność sądu w dłuższym przedziale czasowym aniżeli
zaistnienie nadzwyczajnego wydarzenia będącego przesłanką odroczenia rozprawy na
Sąd powinien zawiesić postępowanie z urzędu w sytuacji zaistnienia jednej z pod- 529
staw, o których stanowi art. 124 § 1 p.p.s.a. Natomiast do uznania sądu należy za-
wieszenie postępowania w sytuacjach, o których stanowi art. 125 § 1 p.p.s.a. Roz-
strzygnięcie w tym względzie pozostawione jednak zostało sądowi, który zawiesza
postępowanie z urzędu, a zatem bez konieczności wyczekiwania na wniosek od
jednej ze stron ani też bez względu na treść tego wniosku.
Przykładowo jednak, zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

nie uzasadnia oczekiwanie wojewódzkiego sądu administracyjnego na wydanie przez
NSA wyroku w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Zawieszenie postę-
powania przed wojewódzkim sądem administracyjnym może nastąpić tylko wtedy, gdy
wyrok NSA wydany w innej sprawie ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy
toczącej się przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Mówiąc inaczej, chodzi o sy-
tuację, w której wojewódzki sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego roz-
strzygnięcia zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania
sądowego (wyrok NSA z 24.11.2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4, poz. 2).
Zawieszenie postępowania zgodnie z art. 126 p.p.s.a. może nastąpić na zgodny 530
wniosek stron, jak stanowi o tym art. 126 p.p.s.a. Przyczyną zawieszenia postę-
powania na tej podstawie jest wola stron, a nie zdarzenie stanowiące przeszkodę
w prawidłowym procedowaniu. Odmiennie aniżeli w przypadku podstaw, o któ-
rych stanowi art. 124 § 1 i art. 125 § 1 p.p.s.a., sąd jest zobowiązany do zawieszenia
postępowania. Wniosek w tym przedmiocie powinien zostać złożony zgodnie przez
wszystkie strony. Z mocy art. 129 p.p.s.a. zawieszone na zgodny wniosek stron po-
stępowanie można podjąć nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od podjęcia roz-
strzygnięcia w tym przedmiocie. Sąd powinien umorzyć takie postępowanie, jeżeli
wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony w ciągu 3 lat od daty posta-
nowienia o zawieszeniu (art. 130 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przykładowo, jeżeli w przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron

jedna ze stron zwróci się do sądu o podjęcie postępowania przed upływem 3-miesięcz-
nego terminu, wtedy postanowienie o podjęciu postępowania będzie mogło zostać podjęte
dopiero po jego upływie bądź co prawda wcześniej, jednakże z oznaczeniem późniejszej
daty jego podjęcia, uwzględniającej brzmienie art. 129 p.p.s.a.
i niejawnym: 20921293A3134306
Podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności, z wyjątkiem tych, które
mają na celu podjęcie postępowania. Czynności podejmowane przez strony, niedoty-
czące tej kwestii, wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania (art. 127
§ 3 p.p.s.a.). Zawieszenie postępowania, z wyjątkiem, o którym stanowi art. 123
p.p.s.a., następuje w formie postanowienia. W taki sam sposób dochodzi do pod-
jęcia zawieszonego postępowania. Stosownie do art. 131 p.p.s.a. na postanowienie
o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia przysługuje
zażalenie. A contrario nie służy ono na postanowienie o odmowie zawieszenia po-
stępowania oraz o jego podjęciu.
2.3. Umorzenie postępowania

531 Umorzenie postępowania polega na przerwaniu postępowania oraz jedno-
czesnym jego zakończeniu z powodu zaistnienia w jego toku trwałej prze-
szkody, ze względu na którą dokonanie przez sąd oceny zgodności z prawem za-
skarżonego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej stało się
zbędne albo niedopuszczalne.
Umorzenie postępowania powoduje:

1) skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),
2) śmierć strony, gdy przedmiot postępowania odnosił się wyłącznie do praw
i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),
3) bezprzedmiotowość postępowania z innych przyczyn (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),
4) niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego na zgodny wniosek stron postę-
powania albo w razie zaistnienia przesłanki z art. 125 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w ter-
minie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu (art. 130 § 1 pkt 1
p.p.s.a.),
5) stwierdzenie braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową,
każdorazowo po upływie 3 lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu
postępowania z tej przyczyny (art. 130 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),
6) śmierć strony, po upływie 5 lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu
postępowania z tej przyczyny (art. 130 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Przykładowo, bezprzedmiotowość postępowania z innych przyczyn, o których stanowi

art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zachodzi, gdy organ administracji uwzględnił skargę w trybie
autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) czy też gdy zaskarżona do sądu decyzja albo postano-
wienie zostają pozbawione bytu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępo-
532 Umorzenie postępowania następuje w formie postanowienia, na które zgodnie

z art. 194 § 1 pkt 1b p.p.s.a. służy zażalenie. Postanowienie to kończy proces są-
dowy w sposób formalny, nie korzystając przez to z cechy powagi rzeczy osądzonej
(art. 171 p.p.s.a.). Umorzenie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny
i niejawnym: 20921293A3134306
w postępowaniu kasacyjnym, przykładowo z powodu cofnięcia środka odwoław-

czego, nie powoduje wszakże umorzenia całego postępowania sądowoadministra-
cyjnego, tylko powoduje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia sądu pierw-
szej instancji.
Podstawową formą posiedzenia jawnego jest rozprawa, podczas której do-

chodzi do bezpośredniego spotkania wszystkich stron przed sądem. Je-
dynym dowodem, który może zostać w jej trakcie przeprowadzony, jest dowód
z dokumentu. W czasie trwającego postępowania mogą także zaistnieć różnego
rodzaju przeszkody w jego kontynuowaniu powodujące konieczność odroczenia
rozprawy, zawieszenia bądź umorzenia postępowania.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII
ZAKOŃCZENIE POSTĘPOWANIA
Rozdział VIII. Zakończenie postępowania
Pytania wstępne
1. Czym jest orzeczenie sądowe i jakie znaczenie ma ono dla toczącego się
postępowania sądowego?
2. Jakie wyróżniamy rodzaje orzeczeń sądowych?
3. Z jakich elementów składa się wyrok sądu administracyjnego?
4. Czy uzasadnienie wyroku, tak jak uzasadnienie decyzji administracyjnej, jest
jego częścią?
5. Kiedy sąd administracyjny uprawniony jest do wydania orzeczenia co do me-
ritum sprawy?
6. Na czym polega związanie sądu wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia?
7. Jak powinien postąpić sąd w razie zgłoszenia wniosku o uzasadnienie wyroku
przed jego ogłoszeniem?
8. W jaki sposób powinny zostać sformułowane przez sąd wskazania co dalszego
postępowania?
9. Czy wszystkie postanowienia wydawane przez wojewódzki sąd administracyjny
są zaskarżalne w drodze zażalenia?
10. Czy zarządzenie jest trzecią formą orzeczenia sądowego?
1. Uwagi wstępne
533 Punktem kulminacyjnym każdego postępowania sądowego jest wydanie orze-
czenia końcowego, w którym znajduje wyraz główny cel procesu w postaci
udzielenia ochrony prawnej ubiegającemu się o to podmiotowi w ramach obo-
wiązującego prawa materialnego oraz ustanowionych przez prawodawcę zasad
postępowania.
Samo pojęcie orzekania rozumiane jest jako przeobrażenie rezultatów rozpo-

znania lub kontroli w ostateczną formę decyzyjną na podstawie wyniku postępo-
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział VIII. Zakończenie postępowania 467
wania, które toczyło się przed sądem1. Czynności orzekania zajmują szczególne
miejsce pośród czynności procesowych sądu. W orzeczeniu kończącym postępo-
wanie sąd w sposób autorytatywny i jednoznaczny wypowiada się w przedmiocie
zgodności z prawem zaskarżonego aktu albo innej czynności z zakresu admini-
stracji publicznej.
Orzeczeniem sądowym jest oświadczenie woli organu sądowego stanowiące akt 534
wymiaru sprawiedliwości zapadły w prawem określonym trybie z inicjatywy jednej
ze stron, rozstrzygający powstały konflikt o prawo w sposób stanowczy na pod-
stawie znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego, procesowego oraz
ustrojowego2.
O rodzajach, przedmiocie, strukturze i wydawaniu orzeczeń sądowych usta-

wodawca stanowi w rozdziale 10 działu III p.p.s.a. Rozstrzygnięcia sądu za-
padają w formie:
a) wyroków (co do istoty sprawy),
b) postanowień, gdy dotyczy to odrzucenia skargi, umorzenia postępowania,
a także kwestii procesowych w toku postępowania sądowego.
W kwestiach technicznoprocesowych oraz porządkowych w postępowaniu są-

dowym wydawane są także zarządzenia (zob. art. 167 p.p.s.a.), niebędące jednakże
orzeczeniami sądowymi.
2. Wyrok
Szczytowym punktem każdego postępowania sądowego jest wydanie wyroku,
w którym sąd orzeka co do meritum zawisłej przed nim sprawy. Dlatego nie może
budzić zdziwienia brzmienie art. 132 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga
sprawę sądowoadministracyjną wyrokiem. Zarówno w wyroku uwzględniającym,
jak i oddalającym skargę sąd w sposób władczy wypowiada się o zgodności z prawem
zaskarżonego aktu albo innej czynności z zakresu administracji publicznej. Tylko
wyrok zawiera solenną, uroczystą formułę wydania „w imieniu Rzeczypospolitej
Polskiej”. Wydawany jest on po przeprowadzeniu rozprawy, co jednak nie dotyczy
postępowania uproszczonego. Z art. 171 p.p.s.a. wynika, że jedynie prawomocnemu
wyrokowi przysługuje powaga rzeczy osądzonej.
Przykładowo, to właśnie w wyroku sąd uchyla, stwierdza nieważność bądź też od-
dala skargę na decyzję administracyjną. Wyrokiem sąd zobowiązuje organ do wydania
w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.
1
S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 127–130.
2
W. Piątek [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowo-
administracyjnym, Warszawa 2013, s. 45.
i niejawnym: 20921293A3134306
Wyrok wydawany przez sąd administracyjny składa się z:

1) komparycji (inaczej część wstępna albo rubrum),
2) tenora (inaczej formuły sentencji).
W skład komparycji wchodzą wszystkie elementy sentencji wymienione w art. 138

p.p.s.a., z wyjątkiem rozstrzygnięcia sądu, które stanowi jego tenor.
Już w tym miejscu trzeba zasygnalizować, że elementem składowym wyroku nie jest
jego uzasadnienie. Jego sporządzenie stanowi odrębną czynność procesową doko-
nywaną w późniejszym czasie aniżeli wydanie wyroku.
535 Wydając wyrok, sąd administracyjny każdorazowo kieruje się trzema podstawo-
wymi zasadami charakterystycznymi dla konstrukcji postępowania sądowoadmini-
stracyjnego. Należą do nich:
1) obowiązek uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie
wydania zaskarżonego aktu albo podjętej czynności,
2) obowiązek dokonania kontroli zaskarżonego przejawu działania albo zanie-
chania administracji publicznej w jego całokształcie, tzn. w granicach danej
sprawy, a nie samej tylko skargi,
3) obowiązek wydania wyroku przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa
bezpośrednio poprzedzająca jego wydanie.
Pierwsza z wyróżnionych zasad wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego

sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a jedynie wyjątkowo na podstawie na-
desłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133
§ 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi wraz z odpowie-
dzią na skargę akta administracyjne. To przede wszystkim analiza akt administra-
cyjnych, które powinny zawierać materiał faktyczny, który legł u podstaw wydania
zaskarżonego aktu albo czynności, pozwala sądowi na sformułowanie zwrotu sto-
sunkowego w przedmiocie jego zgodności z prawem. Akta sądowe obejmują kiero-
wane do sądu przez strony pisma procesowe, począwszy od skargi, skończywszy na
pisemnej dokumentacji czynności procesowych podejmowanych przez sąd, w tym
również zebrany w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. materiał dowodowy.
Przykładowo, jeżeli w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy nie da się
ustalić stanu faktycznego, jaki został przyjęty przez organ administracji za podstawę wy-
danej decyzji, wówczas sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien uchylić
tę decyzję.
Obowiązek uwzględnienia przez sąd stanu prawnego i faktycznego obowiązującego

w dacie wydania zaskarżonego aktu albo czynności jest logiczny oraz racjonalny. Pa-
miętając o tym, że sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji
publicznej, nie sposób byłoby przyjąć, ażeby mogła być ona dokonana w oparciu
o tego rodzaju okoliczności oraz zmiany stanu prawnego, które miały miejsce po
i niejawnym: 20921293A3134306
wydaniu aktu albo czynności. Wyjątkiem od tej zasady pozostaje wszakże kontrola
bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ admini-
stracji. Sąd wówczas nie dokonuje kontroli wydanego aktu albo podjętej czynności,
tylko ocenia istnienie obowiązku organu do ich podjęcia, biorąc pod uwagę stan
prawny i faktyczny istniejący w dacie wyrokowania.
Drugą z wyróżnionych zasad jest wynikający z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. obo-
wiązek dokonania przez sąd oceny legalności całej sprawy sądowoadministra-
cyjnej, w której wydany został zaskarżony akt albo czynność. Z art. 134 § 1 p.p.s.a.
expressis verbis wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi oraz powołaną pod-
stawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., który stanowi o skardze na pisemną
interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie.
O ile, z jednej strony, do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego nie-

zbędna jest skarga uprawnionego podmiotu, o tyle kiedy zostanie ono już zainicjo-
wane, sąd z własnej inicjatywy powinien uwzględnić wszystkie naruszenia prawa
materialnego, procesowego i ustrojowego. Sąd nie jest związany sposobem sformu-
łowania skargi, użytymi w niej argumentami, podniesionymi wnioskami, zarzutami
i żądaniami. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika jednocześnie zakaz wkraczania przez sąd
w inną sprawę niż ta, która jest przedmiotem postępowania sądowego.
Przykładowo, jeżeli w skardze sformułowane zostały zarzuty A, B i C uznane przez

sąd za niezasadne, to nie oznacza to automatycznego oddalenia skargi, ponieważ
może ona okazać się zasadna z innego, niedostrzeżonego w skardze powodu.
W obrębie analizowanego obowiązku mieści się także wynikająca z art. 135 p.p.s.a.
konieczność zastosowania przez sąd przewidzianych w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi środków celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku
do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach
prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne dla
końcowego jej załatwienia. Obowiązek ten aktualizuje się w razie uwzględnienia
skargi przez sąd, jeżeli w jej granicach – zanim zostały podjęte zaskarżone wprost
do sądu akt albo czynność – były wydawane inne rozstrzygnięcia. W takiej sytu-
acji powinnością sądu jest usunięcie stanu niezgodności z prawem w stosunku do
wszystkich rozstrzygnięć bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku in-
stancji, jeżeli warunkowały dokonaną ostateczną konkretyzację stosunku praw-
nego zaskarżonego do sądu3.
Przykładowo, w granicach tej samej sprawy każdorazowo wydawana jest zaskarżona do

wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzja organu drugiej instancji, jak i niebędąca
przedmiotem zaskarżenia decyzja organu pierwszej instancji. Za decyzję w granicach
3
nr 1079695.
i niejawnym: 20921293A3134306
danej sprawy uznana została również decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 155
k.p.a., zmieniająca częściowo decyzję zaskarżoną wcześniej do sądu administracyjnego
(uchwała NSA z 27.06.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1, poz. 7). Natomiast kontrola przez
sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do
wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a.
w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem (wyrok WSA w Gliwicach z 27.10.2004 r.,
II SA/Ka 2352/02, LEX nr 229505, wraz z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2007/3, poz. 25).
Trzecim z wyróżnionych obowiązków jest tzw. zasada bezpośredniości, zgodnie

z którą wyrok może zostać wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła
się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio jego wydanie. W postępowaniu sądo-
woadministracyjnym nie obowiązuje zasada zakładająca konieczność procedo-
wania przez sąd podczas wszystkich posiedzeń będących rozprawami w tożsamym
składzie orzekającym. Jednak wyrok powinien zostać wydany przez ten skład sę-
dziowski, który uczestniczył w zamkniętej rozprawie poprzedzającej wydanie wy-
roku. Naruszenie tej zasady prowadziłoby do nieważności postępowania, o której
stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przykładowo, jeżeli na pierwszym terminie rozprawy w składzie sędziowskim zasiadali

sędziowie A., B. i C., a na drugim termie rozprawy sędziowie A., C. i D., to po zamknięciu
rozprawy wyrok powinien zostać wydany przez sędziów A, C. i D.
536 Artykuł 137 p.p.s.a. stanowi o czynnościach procesowych poprzedzających wy-

danie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, w tym o konieczności odbycia
przez sąd narady i głosowania nad orzeczeniem oraz o prawie do zgłoszenia przez
członka składu orzekającego zdania odrębnego zarówno od wyroku, jak i od samego
uzasadnienia. Natomiast art. 139 p.p.s.a. stanowi o ogłoszeniu wyroku, w tym o do-
puszczalności jego dwukrotnego odroczenia w sprawie zawiłej, za pierwszym razem
maksymalnie na czas do 14 dni, a następnie do 7 dni. Odroczenie ogłoszenia wyroku
następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Powinno ono
zostać ogłoszone stronom niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Strony nieobecne na
rozprawie, prawidłowo zawiadomione o jej terminie, nie są zawiadamiane o terminie
ogłoszenia wyroku nawet w przypadku jego powtórnego odroczenia. Ogłoszenie wy-
roku następuje zawsze na posiedzeniu jawnym. Może ono zostać dokonane jednooso-
bowo przez przewodniczącego albo innego członka składu orzekającego.
Przykładowo, jeżeli sąd za pierwszym razem odroczył ogłoszenie wyroku na okres 8 dni,
to powtórnie odraczając jego ogłoszenie, może uczynić to maksymalnie na 7 kolejnych
dni, wskazując każdorazowo w postanowieniu o odroczeniu dokładny dzień i godzinę
ogłoszenia wyroku. Terminy 14- i 7-dniowy nie sumują się w ten sposób, że jeżeli pierwsze
odroczenie nastąpiło na 8 dni, to drugie mogłoby zostać dokonane na kolejnych 13 dni.
537 Biorąc pod uwagę kryterium bytu prawnego zaskarżonego do sądu aktu albo innej
czynności z zakresu administracji publicznej, wydając wyrok, wojewódzki sąd ad-
i niejawnym: 20921293A3134306
ministracyjny może albo spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskar-

żonego przejawu działania administracji publicznej, albo oddalić skargę, potwier-
dzając tym samym jego zgodność z prawem.
Do uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji dochodzi

na jednej z podstaw, o których stanowią art. 145–150 p.p.s.a., zależnie od rodzaju
aktu albo czynności poddanej sądowej kontroli. Przykładowo, w razie skargi na de-
cyzję albo postanowienie (art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.), rozstrzygnięcie uwzględniające
skargę zapada na jednej z podstaw, o których stanowi w poszczególnych paragrafach
art. 145 p.p.s.a. Z kolei uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8–9 p.p.s.a.) następuje w sposób, o którym
stanowi art. 149 p.p.s.a. Natomiast oddalenie skargi za każdym razem następuje
w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że wskazane
przepisy zawierają jedynie procesową podstawę zapadłego wyroku i są następstwem
uprzednio dokonanej przez sąd oceny legalności zaskarżonego przejawu działania
albo zaniechania administracji publicznej.
Przykładowo, dokonując oceny aktu prawa miejscowego, sąd bierze pod uwagę podstawę
prawną, na której został on wydany, w tym także samą procedurę jego uchwalenia, o której
stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny le-
galności aktu prawa miejscowego nie determinuje samo jedynie brzmienie art. 147 § 1
p.p.s.a., stosownie do którego w razie wydania aktu z naruszeniem prawa sąd stwierdza
jego nieważność w całości lub w części.
Traktując o poszczególnych postaciach wyroków uwzględniających skargę, 538

nie sposób pominąć uprawnień do merytorycznego orzekania przez sądy
administracyjne, o których stanowią:
1) art. 15 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do rozstrzygania sporów kompetencyjnych
i o właściwość przez Naczelny Sąd Administracyjny,
2) art. 145 § 3 i art. 145a p.p.s.a. w stosunku do skarg na decyzje i postanowienia,
3) art. 146 § 2 p.p.s.a. w odniesieniu do skarg na akty i czynności z zakresu admi-
nistracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
4) art. 154 § 2 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania,
5) art. 297 p.p.s.a. w odniesieniu do wskazania sposobu oraz zakresu, w jakim za-
ginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe.
Wymienione uprawnienia mają charakter wyjątkowy względem kasacyjnego cha-

rakteru wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne
w Polsce. Celem zobrazowania tej reguły warto zauważyć, że wydanie przez sąd
orzeczenia na podstawie art. 145a § 3 p.p.s.a. stwierdzającego istnienie albo nie-
istnienie uprawnienia lub obowiązku poprzedzone jest koniecznością uprzedniego
zobowiązania organu na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji lub po-
stanowienia przez organ. Poza tym z samej istoty regulacji art. 145a p.p.s.a. wynika,
i niejawnym: 20921293A3134306
że będzie znajdował on zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. W przepisie tym

ustawodawca stanowi o możliwości zobowiązania przez sąd administracyjny do wy-
dania przez organ decyzji albo postanowienia, tzn. aktów z art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.
Regulacja ta nie obejmuje swoim zakresem innych przejawów działania i zanie-
chania administracji publicznej poddanych sądowej kontroli, o których jest mowa
w art. 3 § 2 pkt 4–9 p.p.s.a. oraz w przepisach szczególnych. Poza tym wydanie
orzeczenia w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. dopuszczalne jest jedynie w przypadku,
o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a. Nie jest ono dopuszczalne
w razie stwierdzenia przez sąd uchybień prowadzących do uchylenia zaskarżonej
decyzji bądź postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 3 p.p.s.a.,
a zatem uchybień natury procesowej.
539 Sąd jest związany wydanym wyrokiem zgodnie z art. 144 p.p.s.a. od chwili jego
ogłoszenia, a gdy został on wydany na posiedzeniu niejawnym, od podpisania sen-
tencji wyroku. Ogłoszenie wyroku albo podpisanie sentencji wyroku wydanego
na posiedzeniu niejawnym ma decydujące znaczenie dla jego istnienia. Oznacza
ono, że od tego momentu sąd nie może w dowolny sposób zmienić wyroku. Nawet
w odniesieniu do ewentualnych jego niedokładności, błędów i omyłek pisarskich
zmiana wyroku może nastąpić tylko w prawem przewidziany sposób (zob. art. 156
§ 1 p.p.s.a.). Ogłoszony wyrok może być zmieniony jedynie przez Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny w następstwie jego zaskarżenia.
Przykładowo, nawet w sytuacji popełnienia oczywistego błędu przy wydawaniu wy-

roku, polegającego chociażby na omyłkowym uwzględnieniu skargi zamiast jej od-
dalenia, sąd z własnej inicjatywy nie jest władny do zmiany ogłoszonego wyroku,
ponieważ jest nim związany. Tego rodzaju błąd nie nadaje się także do sprostowania
(art. 156 § 1 p.p.s.a.). Dopiero wniesienie skargi kasacyjnej umożliwia sądowi pierwszej
instancji uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie
art. 179a p.p.s.a.
3. Uzasadnienie wyroku
540 Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, odmiennie aniżeli uzasadnienie
decyzji administracyjnej, nie jest jego obligatoryjnym elementem. Wynika to cho-
ciażby z tego, że w razie oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny
jest ono sporządzane wyłącznie na wniosek (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Przyjmując pogląd
przeciwny, trzeba by konsekwentnie uznać, że wyrok oddalający skargę jest pozba-
wiony jednego z obowiązkowych elementów składowych.
O ile uzasadnienie wyroku jest sporządzane z urzędu przez wojewódzki sąd admi-
nistracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 141 § 1 p.p.s.a.), o tyle Naczelny Sąd
Administracyjny sporządza zawsze z urzędu uzasadnienia wydawanych przez siebie
orzeczeń (art. 193 p.p.s.a.).
i niejawnym: 20921293A3134306
Pisemne uzasadnienie orzeczenia pełni wiele istotnych funkcji, zarówno prawnych,

odnoszących się do przebiegu postępowania, w tym dopuszczalności zaskarżenia
orzeczenia oraz oceny jego prawidłowości, jak i pozaprawnych, w tym m.in. spo-
łecznych oraz socjologicznych. To, w jaki sposób sporządzane są uzasadnienia,
wpływa na sposób postrzegania wymiaru sprawiedliwości przez społeczeństwo.
Uzasadnienie wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie
z art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno zawierać:
1) zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, obejmujące nie tylko przytoczenie
ustaleń dokonanych przez organ, lecz przede wszystkim wskazanie, które z tych
ustaleń zostały przyjęte przez sąd jako podstawa do oceny legalności zaskarżo-
nego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej4,
2) wskazanie zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych
stron, przez co należy rozumieć przytoczenie sformułowanych przez skarżą-
cego zarzutów oraz stanowiska zajętego przez organ administracji, przykładowo
w odpowiedzi na skargę bądź przez uczestników postępowania w pismach pro-
cesowych,
3) podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, to znaczy wska-
zanie, jak przebiegał proces myślowy sądu odnośnie do określenia prawidłowej
podstawy prawnej poddanego kontroli sądowej przejawu działania albo zanie-
chania administracji publicznej,
4) wskazania co do dalszego postępowania, zawierającego wskazówki dla organu,
do których zastosowanie się umożliwi podjęcie przez organ działania zgod-
nego z prawem. Element ten jest składnikiem uzasadnienia tylko wówczas, gdy
sprawa w wyniku uwzględnienia skargi ma być ponownie rozpatrzona przez
organ administracji. Z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postę-
powania wiążą w sprawie zarówno organ, jak i przy ewentualnym powtórnym
rozpoznaniu sprawy – sądy.
Przykładowo, formułując wskazania, sąd może zwrócić organowi administracji uwagę

na konieczność uwzględnienia nowego stanu prawnego sprawy czy też potrzebę przesłu-
chania świadka bądź obowiązek ustalenia konkretnej okoliczności faktycznej, pominiętej
w dotychczasowym postępowaniu przez organ.
Jak zostało to już zauważone, w razie oddalenia skargi z mocy art. 141 § 2 p.p.s.a. uza-
sadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony w terminie 7 dni od ogłoszenia
wyroku. Odmowa sporządzenia uzasadnienia następuje w formie postanowienia, na
które przysługuje zażalenie (art. 194 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Od wniosku o sporządzenie
i doręczenie odpisu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego z uzasadnieniem
pobierana jest opłata kancelaryjna (art. 234 § 2 p.p.s.a.) w wysokości 100 zł5. Niezło-
żenie wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia uniemożliwia wniesienie
4
Wyrok NSA z 3.12.2014 r., I GSK 268/14, LEX nr 1771824.
5
Wysokość tej opłaty została ustalona w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 3.06.2019 r.
w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U.
poz. 1090).
i niejawnym: 20921293A3134306
skargi kasacyjnej, ponieważ termin do jej złożenia biegnie od doręczenia odpisu orze-
czenia sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem (art. 177 § 1 p.p.s.a.).
Przykładowo jednak, omyłkowe doręczenie odpisu wyroku wojewódzkiego sądu admini-

stracyjnego z uzasadnieniem nie otwiera biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Błąd popełniony przez sąd nie może w tym wypadku powodować przyznania stronie
praw, o które ona sama się nie ubiegała.
Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić
samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia
wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycz-
nego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia6 bądź gdy nie zawiera ono
któregokolwiek z elementów składowych, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.7
4. Postanowienie
541 Drugim rodzajem orzeczenia kończącego postępowanie jest postanowienie, do któ-
rego ustawodawca w art. 166 p.p.s.a. nakazał odpowiednie stosowanie przepisów
o wyrokach. Sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia, gdy ustawa nie prze-
widuje wydania wyroku (art. 160 p.p.s.a.). W toczącym się postępowaniu postano-
wienie wydawane jest wówczas, gdy sprawa będąca jego przedmiotem nie może zo-
stać rozstrzygnięta co do meritum, gdy w danej sytuacji procesowej takie orzeczenie
nie może jeszcze zapaść albo gdy ustawodawca wprost określił, że dane postępo-
wanie kończy się wydaniem postanowienia. W formie postanowienia sąd rozstrzyga
o kwestiach procesowych, wpadkowych w toku prowadzonego postępowania.
Przykładowo, postanowieniem sąd orzeka o wyłączeniu sędziego (art. 19 w zw. z art. 22

§ 2 p.p.s.a.), o udzieleniu ochrony tymczasowej (art. 61 § 3 p.p.s.a.), o dopuszczeniu uzu-
pełniającego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), o dokonaniu wykładni wyroku
(art. 158 p.p.s.a.). Postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właś
ciwość oraz spór kompetencyjny (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
542 Ze względu na brzmienie art. 162 i 165 p.p.s.a. oraz z uwagi na przedmiot i skutki
wywierane przez postanowienia w literaturze dzielone są one na kończące postępo-
wanie w sprawie i niekończące postępowania w sprawie.
Do pierwszej z wyróżnionych grup należą postanowienia wieńczące główny

nurt postępowania sądowego, co skutkuje niemożliwością podejmowania
w danej sprawie dalszych czynności procesowych. Takimi orzeczeniami są posta-
nowienia:
6
Uchwała NSA z 15.02.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3, poz. 39.
7
Wyroki NSA: z 12.02.2015 r., I FSK 103/14, LEX nr 1770430, i z 19.02.2015 r., II GSK 2294/13,
LEX nr 1749256.
i niejawnym: 20921293A3134306
1) o odrzuceniu skargi,
2) o umorzeniu postępowania oraz
3) o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.
Wszystkie wymienione postanowienia są zaskarżalne poprzez wniesienie środka

odwoławczego. Na niektóre spośród wymienionych postanowień przysługuje jed-
nakże skarga kasacyjna, a na niektóre zażalenie, co wprost wynika z art. 173 § 1
i art. 194 § 1 p.p.s.a.
Przykładowo, na postanowienie o odrzuceniu skargi ze względu na brak właściwości

sądu administracyjnego służy skarga kasacyjna. Natomiast na postanowienie o od-
rzuceniu skargi ze względu na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków
formalnych służy zażalenie.
Do drugiej grupy należą postanowienia o charakterze wpadkowym, wy-

dawane w trakcie toczącego się procesu, które jednak nie skutkują jego
kresem. Należą do niej:
1) postanowienia zaskarżalne zażaleniem (zob. np. art. 194 § 1 p.p.s.a.),
2) postanowienia, od których nie przysługuje środek odwoławczy (zob. np. art. 96
§ 1 i 2, art. 109–111 p.p.s.a.).
Ostatni rodzaj wskazanych postanowień może stanowić przedmiot zaskarżenia

w sposób pośredni, wraz z wniesieniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 191
p.p.s.a., z obowiązkiem uprzedniego wpisania zastrzeżenia do protokołu rozprawy,
o czym stanowi art. 105 p.p.s.a.8 O doręczeniu i uzasadnieniu postanowień stanowi
art. 163 p.p.s.a., różnicując sytuację procesową w zależności od tego, czy postano-
wienie wydane jest na posiedzeniu jawnym czy też niejawnym.
5. Zarządzenie
Wyroki i postanowienia nie stanowią jedynych imperatywnych rozstrzygnięć podej- 543
mowanych w trakcie toczącego się postępowania sądowego. W art. 167 p.p.s.a. usta-
wodawca stanowi o zarządzeniach przewodniczącego, do których odpowiednie
zastosowanie znajdują przepisy o orzeczeniach sądowych. Same zarządzenia nie na-
leżą jednak do orzeczeń sądowych. Wydawane są one przez organ sądowy o charak-
terze jednoosobowym i dotyczą wewnętrznego toku postępowania, celem zapew-
nienia jego sprawnego pod względem technicznym przebiegu.
Przykładowo, w formie zarządzenia skarżący wzywany jest do uzupełnienia braków for-

malnych bądź fiskalnych skargi, sprawa kierowana jest na posiedzenie niejawne celem
wydania przez sąd postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na nieuzupełnienie w wy-
znaczonym terminie jej braków formalnych bądź fiskalnych.
8
Szerzej zob. W. Piątek [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki…, s. 57–58, 160–161.
i niejawnym: 20921293A3134306
Zarządzenia wydawane są przez:

1) przewodniczącego wydziału albo przewodniczącego składu orzekającego
(zob. art. 49 § 2, art. 57 § 3, art. 62 pkt 1, art. 103, 198, 218, 220 § 1, art. 220
§ 4, art. 227, 234 § 2 i art. 294 p.p.s.a.),
2) referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 6, art. 258 § 3, art. 259 § 1, art. 259 § 3
i art. 260 p.p.s.a.),
3) prezesa sądu (art. 68 § 1 p.p.s.a.).
W kilku przepisach ustawodawca używa sformułowania „sąd zarządza” (zob. art. 81,
91 § 3, art. 96, art. 111 § 1–2, a także art. 296 § 1 p.p.s.a.). Nie oznacza to jednak,
że również sąd wydaje zarządzenia. Zawarte we wskazanych przepisach sformuło-
wania są wyrazem utrwalonej w prawie procesowym konwencji terminologicznej,
która w żaden sposób nie modyfikuje reguły, zgodnie z którą sąd wypowiada się
w procesie w formie postanowienia, jeżeli ustawa nie przewiduje wydania wyroku9.
Sąd administracyjny rozstrzyga o zgodności z prawem działania albo zanie-

chania administracji publicznej, wydając wyrok, który składa się z komparycji
oraz tenora. Wyrokując, sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny, jaki obo-
wiązywał w dacie wydania zaskarżonego aktu albo podjęcia czynności. Sąd nie
jest związany zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z wyjąt-
kiem skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach.
9
Szerzej na ten temat zob. W. Piątek, Zarządzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
ZNSA 2012/6, s. 52–63.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IX
PRAWOMOCNOŚĆ ORZECZEŃ SĄDOWYCH

Rozdział IX. Prawomocność orzeczeń sądowych
Pytania wstępne
1. Czym jest instytucja prawomocności i jakie spełnia funkcje w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym?
2. Czym różni się prawomocność formalna od prawomocności materialnej?
3. Kiedy orzeczenie sądu administracyjnego uzyskuje cechę prawomocności?
4. W jaki sposób przejawia się prekluzja stanu faktycznego sprawy?
5. Jakie oddziaływanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wykazuje po-
waga rzeczy osądzonej?
1. Uwagi wstępne
Każde postępowanie sądowe musi mieć swój kres. Osiągnięciu tego celu służy in- 544
stytucja prawomocności, dzięki której wydane orzeczenie uzyskuje „moc prawa”1.
W tym znaczeniu uprawnione jest przywołanie jednej z rzymskich paremii, zgodnie
z którą res iudicata ius facit inter partes. W orzeczeniu sądu generalna i abstrakcyjna
norma prawna zostaje odniesiona do stanu faktycznego konkretnej sprawy, stając
się normą indywidualną i konkretną, oddziałującą przede wszystkim na strony po-
stępowania sądowego oraz inne osoby i instytucje, o których stanowi art. 170 p.p.s.a.
Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego spełnia kilka istotnych funkcji,

do których zaliczyć trzeba:
1) stabilizację obrotu prawnego, pewność oraz jasność co do obowiązującego
prawa,
2) ograniczenie możliwości wielokrotnego zaskarżania do sądu tego samego prze-
jawu działania albo zaniechania administracji publicznej,
3) zwiększenie poziomu racjonalizacji obciążenia sądów administracyjnych w roz-
poznawaniu wnoszonych skarg.
1
J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 148–151.
i niejawnym: 20921293A3134306
Problematyce prawomocności orzeczeń sądowych poświęcony został rozdział 11

działu III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wyróżnienie
zasługują w tym zakresie takie zagadnienia, jak prawomocność formalna i mate-
rialna orzeczenia sądowego oraz powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administra-
cyjnego.
2. Prawomocność formalna
Prawomocność jest cechą orzeczenia sądowego, dzięki której uzyskuje ono
moc wiążącą w czasie wobec podmiotów oraz instytucji, o których sta-
nowi art. 170 p.p.s.a., a także nieodwołalność w postaci powagi rzeczy osądzonej
z art. 171 p.p.s.a.
W ramach jednolitej instytucji prawomocności przedstawiciele nauki niemieckiej

już w XIX w. wyróżnili dwie sfery jej oddziaływania czy też dwie teorie określone
mianem prawomocności formalnej i materialnej2. Wyróżnienie to znajduje swój
wyraz w brzmieniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, które stanowią o prawomocności formalnej (art. 168 i 169) oraz o prawomoc-
ności materialnej (art. 170 i 171), w skład której wchodzi moc wiążąca orzeczenia
sądowego (art. 170) oraz powaga rzeczy osądzonej wyroku (art. 171).
Stosownie do art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie
przysługuje co do niego środek odwoławczy, a zatem skarga kasacyjna bądź zaża-
lenie. Z regulacji tej wynika, że orzeczenie sądowe nabywa cechę prawomocności
formalnej w następujących sytuacjach procesowych:
1) jeżeli nie przysługuje w ogóle od niego środek odwoławczy. Środek taki nie
przysługuje w ogóle od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno
wyroków, jak i postanowień. Z tego względu cecha prawomocności nadawana
jest tym orzeczeniom z momentem ich wydania,
2) jeżeli środek odwoławczy nie został wniesiony przez legitymowany czynnie
podmiot w określonym czasie i wskazanym w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnym trybie,
3) jeżeli wniesiony środek odwoławczy został oddalony przez Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny. W takiej sytuacji procesowej zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego
sądu administracyjnego uzyskuje walor prawomocności formalnej z dniem wy-
dania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny,
4) jeżeli wniesiony środek odwoławczy został cofnięty.
Przykładowo jednak, jeżeli ze względu na podzielność przedmiotową albo podmiotową

orzeczenia sądu pierwszej instancji zostało ono zaskarżone jedynie w części, wówczas
2
Szerzej zob. W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa
2015, s. 6–64.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IX. Prawomocność orzeczeń sądowych 479
w części niezaskarżonej uzyskuje ono cechę prawomocności z upływem terminu do

wniesienia środka odwoławczego. Wyjątkiem od tej reguły jest możliwość rozpoznania
sprawy w części niezaskarżonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która zachodzi
w razie zaistnienia jednej z podstaw nieważności postępowania, o których stanowi
art. 183 § 2 p.p.s.a.
Wyjątkiem od reguły, zgodnie z którą orzeczenie staje się prawomocne, jeżeli nie
przysługuje co do niego środek odwoławczy, jest brzmienie art. 168 § 2 p.p.s.a. Nie
uzyskują bowiem cechy prawomocności formalnej postanowienia wydane przez
wojewódzki sąd administracyjny mimo niedopuszczalności odrębnego ich zaskar-
żenia, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, w której zostały one
wydane. Naczelny Sąd Administracyjny działa w tym zakresie na wniosek strony,
o czym wprost nie stanowi art. 168 § 2 p.p.s.a. Sąd ten na mocy art. 191 p.p.s.a.
uprawniony jest do rozpatrzenia postanowień wojewódzkiego sądu administracyj-
nego, niepodlegających zaskarżeniu w drodze zażalenia, a wywierających wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy.
Przykładowo, jeżeli w skardze kasacyjnej zaskarżone zostało także postanowienie o od-

mowie przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), na które nie przy-
sługuje odrębny środek odwoławczy, to Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić takie
postanowienie mimo niesamoistnego trybu jego zaskarżenia. Warunkiem w tym wzglę-
dzie jest jednak uprzednie złożenie zastrzeżenia przez stronę skarżącą do protokołu roz-
prawy stosownie do art. 105 p.p.s.a.
Stwierdzenie prawomocności formalnej orzeczenia sądu administracyjnego na-

stępuje w formie postanowienia na posiedzeniu niejawnym, wydawanego bądź to
przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 169 § 1 p.p.s.a.), bądź przez referendarza
sądowego (art. 169 § 2 p.p.s.a.). Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny. Nie
służy na nie zażalenie. W praktyce przybiera ono formę pieczęci przystawianej na
oryginał orzeczenia. Treść takiego postanowienia uzupełniana jest ręcznie o ele-
menty właściwe dla stanu faktycznego sprawy, w którym ono zapada. Stronie, która
złożyła wniosek o stwierdzenie prawomocności, doręczany jest wówczas odpis orze-
czenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.
3. Prawomocność materialna
Materialny aspekt prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego ma charakter 545
zarówno pozytywny, jak i negatywny. Jego postacią pozytywną jest moc wiążąca
orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a. Oznacza ona obowiązek przyjęcia przez
wszystkie kategorie podmiotów, o których stanowi art. 170 p.p.s.a., że dana kwestia
prawna kształtuje się tak, jak zostało to przyjęte w prawomocnym wyroku sądu
administracyjnego. Nikt nie może kwestionować ani samego faktu wydania prawo-
mocnego orzeczenia, ani jego treści. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi
i niejawnym: 20921293A3134306
się ta sama kwestia, nie może ona zostać inaczej oceniona, aniżeli zostało to już
dokonane w prawomocnym orzeczeniu sądowym.
Przykładowo, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na postanowienie o zawieszeniu

postępowania administracyjnego, wówczas orzekając w innej sprawie dotyczącej prze-
wlekłości postępowania, w którym wydane zostało postanowienie o zawieszeniu, będąc
związanym oceną o zgodności z prawem tego postanowienia wynikającą z prawomocnego
wyroku, nie może uznać, że wydanie tego postanowienia spowodowało czy też przyczy-
niło się do zaistnienia w kontrolowanym postępowaniu stanu przewlekłości.
Moc wiążąca orzeczenia sądu administracyjnego, obok podstawowego obowiązku

uwzględnienia jej w każdym postępowaniu, w którym pojawi się ta sama kwestia
prawna, przejawia się w różnorakich zewnętrznoprocesowych formach oddziały-
wania, do których należy zaliczyć:
1) prejudycjalność prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego,
2) prekluzję stanu faktycznego sprawy.
546 Orzeczenie sądu administracyjnego niejednokrotnie może stanowić zagadnienie

wstępne (prejudycjalne) dla rozstrzygnięcia innej sprawy sądowoadministracyjnej,
cywilnej czy też karnej. Przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charak-
terze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie
może być już w ogóle badana ze względu na ograniczenie dowodzenia faktów
objętych prejudycjalnym orzeczeniem, a nie tylko ograniczenie poszczególnego
środka dowodowego3.
547 Prekluzja stanu faktycznego sprawy występuje z kolei w sprawach o mocno zbli-
żonym stanie faktycznym, który determinuje zastosowanie tych samych przepisów
prawa. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjęto wobec tego, że sąd nie
może kontestować ustaleń prawomocnie uwzględnionych w sprawach powiązanych
pod względem faktycznym, a moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio
na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia4.
Odmiennie aniżeli stanowi o tym art. 171 p.p.s.a. moc wiążąca rozciąga się nie
tylko na wyroki, lecz na wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych, a zatem
także takich, które dotyczą jedynie kwestii formalnych, incydentalnych i wpadko-
wych. W istocie jednak oddziaływanie mocy wiążącej takich postanowień zamyka
się w granicach toczącego się postępowania sądowego. Ze względu na ich treść po-
trzeba szerszego oddziaływania ich mocy wiążącej nie leży ani w interesie stron, ani
wymiaru sprawiedliwości. Postanowienia tego rodzaju, jak stanowi o tym art. 165
p.p.s.a., mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, cho-
ciażby były prawomocne.
3
4
Szerzej zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015/9,
poz. 88, s. 1304–1305.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział IX. Prawomocność orzeczeń sądowych 481
Przykładowo, postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu z dokumentu przez

wojewódzki sąd administracyjny, wydane na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może być
w każdym czasie zmienione przez sąd z urzędu, jeżeli tylko czy to pod wpływem prze-
biegu rozprawy, czy też lektury akt sprawy sąd dojdzie do przekonania o konieczności
przeprowadzenia dowodu.
4. Powaga rzeczy osądzonej

O ile moc wiążąca orzeczenia sądu administracyjnego oddziałuje zarówno na to- 548
czące się postępowanie, jak i na inne osoby oraz instytucje w sposób pozytywny,
o tyle powaga rzeczy osądzonej, odnoszona wyłącznie do wyroku sądu administra-
cyjnego, wykazuje oddziaływanie negatywne, oznaczając nieodwołalność wyroku,
a tym samym zakończenie postępowania sądowego w danej sprawie, wyłączając do-
puszczalność ponownego rozstrzygnięcia przez sąd tej samej sprawy (ne bis in idem
procedatur).
Zaistnienie res iudicata, to znaczy stanu powagi rzeczy osądzonej, wyłącza

dopuszczalność ponownego orzekania przez sąd co do tego, co w związku ze
skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia5. Przedmiotem tym jest tzw. rzecz osą-
dzona, tzn. rzeczywista treść rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów sen-
tencji wyroku, jak stanowi o tym art. 138 p.p.s.a. Innymi słowy, przedmiotem tym
jest istniejące, a nie tylko domniemane rozstrzygnięcie sądu. Jeżeli sąd nie orzekł
o całości sprawy sądowoadministracyjnej, brak rozstrzygnięcia nie może być objęty
powagą rzeczy osądzonej.
Przykładowo, jeżeli sąd orzekał w sprawie legalności postanowienia organu egzekucyj-

nego o odmowie zwolnienia spod egzekucji ruchomości należącej do zobowiązanego, to
przedmiotem rozstrzygnięcia jest ocena legalności odnosząca się do tego właśnie postano-
wienia organu egzekucyjnego.
Powaga rzeczy osądzonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przejawia tro-

jakiego rodzaju oddziaływanie:
1) z mocy art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest negatywną przesłanką procesową,
2) na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. pozostaje podstawą nieważności postę-
powania,
3) zgodnie z art. 273 § 3 p.p.s.a. jest jedną z tzw. właściwych podstaw wznowienia
postępowania sądowoadministracyjnego.
Zarówno w odniesieniu do mocy wiążącej orzeczenia, jak i powagi rzeczy osądzonej

wyroku, dla odczytania ich treści oraz granic istotnego znaczenia nabiera lektura
uzasadnienia orzeczenia, która sama w sobie nie jest objęta prawomocnością. Pro-
5
Szerzej zob. W. Piątek, Powaga…, s. 150–154.
i niejawnym: 20921293A3134306
blem ten łączy się pośrednio z kasacyjnym modelem wymiaru sprawiedliwości,

sprawowanym przez sądy administracyjne. Niejednokrotnie bowiem dopiero lek-
tura uzasadnienia umożliwia zapoznanie się z rzeczywistymi motywami, jakimi
kierował się sąd przy wydawaniu orzeczenia, oraz z rzeczywistym przedmiotem
zapadłego rozstrzygnięcia.
Prawomocność jest cechą orzeczenia sądowego, dzięki której uzyskuje ono moc
wiążącą w czasie wobec podmiotów oraz instytucji, o których stanowi art. 170
p.p.s.a. (moc wiążąca orzeczenia), a także nieodwołalność w postaci powagi
rzeczy osądzonej z art. 171 p.p.s.a. Prawomocność, mimo wielorakich oddzia-
ływań zarówno na zakończone postępowanie sądowe, jak i inne postępowania,
osoby oraz instytucje, o których stanowi art. 170 p.p.s.a., jest w swojej istocie
instytucją jednolitą i niepodzielną.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział X
ZASKARŻALNOŚĆ ORZECZEŃ SĄDOWYCH

Rozdział X. Zaskarżalność orzeczeń sądowych
Pytania wstępne
1. Jakie wyróżniamy zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym?
2. Czym różnią się środki odwoławcze od pozostałych środków zaskarżenia przy-
sługujących od orzeczeń nieprawomocnych?
3. Na czym polega zasada wyłączności?
4. Czy skarga kasacyjna przysługuje od wszystkich postanowień wojewódzkiego
sądu administracyjnego kończących postępowanie w sprawie?
5. Które czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym obwaro-
wane zostały tzw. przymusem adwokacko-radcowskim?
6. Na czym polega związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami
skargi kasacyjnej?
7. Czy zażalenie powinno zawierać wyraźne podstawy zaskarżenia?
8. Czy sprzeciw od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego ma zawsze
charakter anulacyjny?
9. Kiedy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego właściwy jest
Naczelny Sąd Administracyjny?
10. Jakie rozstrzygnięcia mogą zapaść na skutek rozpoznania skargi o wznowienie
postępowania sądowoadministracyjnego?
1. Uwagi wstępne
Wydaniu zgodnego z prawem orzeczenia sądowego służą dwojakiego rodzaju gwa- 549
rancje. Pierwsze z nich mają charakter prewencyjny, zmierzając do wydania w przy-
szłości prawidłowego orzeczenia. Do gwarancji tych zaliczyć należy wiele norm
procesowych adresowanych zarówno do sądu, jak i do stron, które mają na celu
należyte zebranie i opracowanie materiału procesowego. Drugi rodzaj gwarancji ma
charakter represyjny, ponieważ w jego obrębie mieszczą się normy procesowe zmie-
rzające do usunięcia z obrotu prawnego niezgodnego z prawem orzeczenia.
i niejawnym: 20921293A3134306
550 Główne znaczenie odgrywają w tej mierze środki zaskarżenia, będące instrumen-
tami procesowymi, których zastosowanie przez legitymowany czynnie podmiot po-
woduje wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu dokonanie weryfikacji
zapadłego orzeczenia sądu albo innej czynności organu sądowego o charakterze de-
cyzyjnym1.
551 Dla dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia konieczne jest uprzednie ist-
nienie czynności procesowej sądu o charakterze dokonanym oraz stanowczym,
która stanowi jego przedmiot. Niemożliwe jest wniesienie środka zaskarżenia od
czynności hipotetycznej czy też przyszłej.
552 Przedmiotem zaskarżenia, inaczej nazywanym również substratem, na ogół pozo-

staje jedno z orzeczeń sądu, a więc wyrok albo postanowienie. W konkretnej sytu-
acji procesowej możliwe jest również wniesienie środka zaskarżenia od innej czyn-
ności procesowej organu sądowego, którą jest zarządzenie (zob. art. 49 § 2, art. 227
§ 1, art. 259 § 1 p.p.s.a.).
553 Celem zaskarżenia jest dokonanie weryfikacji zapadłego orzeczenia sądu albo innej
czynności organu sądowego o charakterze decyzyjnym. Środek zaskarżenia każdora-
zowo skierowany jest na eliminację lub korekturę podjętego rozstrzygnięcia. Z tego
względu każdorazowo sąd odwoławczy wyposażony jest w określone kompetencje
do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia, które wyglądają w sposób od-
mienny w systemie apelacyjnym, kasacyjnym i rewizyjnym2.
Konstrukcja środków zaskarżenia oparta została na zasadzie skargowości, tzn. każ-

dorazowo środek zaskarżenia powinien być wniesiony przez legitymowany czynnie
podmiot. Środki zaskarżenia nie są rozpoznawane przez sąd odwoławczy z urzędu.
Tym właśnie różnią się one od środków nadzoru, których konstrukcja oparta zo-
stała na zasadzie oficjalności. Trzeba jednak mieć w tym względzie na uwadze kom-
petencje Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z art. 172 oraz
z art. 264 § 2 p.p.s.a., kiedy to Prezes NSA może podjąć określone czynności proce-
sowe noszące w sobie elementy zaskarżalności z urzędu.
2. System środków zaskarżenia

554 Poszczególne środki zaskarżenia różnią się między sobą charakterem prawnym,
dopuszczalnością wniesienia, trybem rozpoznania oraz rodzajem możliwych orze-
czeń, zapadających w następstwie ich wniesienia. Ogół środków zaskarżenia uregu-
lowanych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tworzy spójny
1
W. Piątek [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki…, s. 70.
2
Szerzej na temat rodzajów środków zaskarżenia zob. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 24–31.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział X. Zaskarżalność orzeczeń sądowych 485
i zamknięty system, pozbawiony odesłań do innych aktów prawnych. W ramach

tego systemu wyróżniamy środki zaskarżenia:
1) przysługujące od orzeczeń nieprawomocnych,
2) przysługujące od orzeczeń prawomocnych.
W pierwszej z wyróżnionych grup należy dokonać kolejnego podziału na:

1) środki odwoławcze,
2) pozostałe środki zaskarżenia.
Środkami odwoławczymi w prawie o postępowaniu przed sądami admi-

nistracyjnymi są skarga kasacyjna i zażalenie, które uregulowane zostały
w rozdziałach 1 i 2 działu IV zatytułowanego właśnie „Środki odwoławcze”. Cha-
rakteryzują się one dewolutywnością oraz suspensywnością.
Zażalenie cechuje się jednak względną suspensywnością, ponieważ zgodnie z art. 196 555
p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może jedynie fakultatywnie wstrzymać wy-
konanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.
Z kolei oba środki odwoławcze cechują się względną dewolutywnością, ponieważ 556
zgodnie z art. 179a oraz art. 195 § 2 p.p.s.a. w określonych sytuacjach procesowych
wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone orzeczenie, może na po-
siedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu,
uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo.
Pozostałymi środkami zaskarżenia przysługującymi od orzeczeń nieprawomoc-

nych są: odwołanie od zarządzenia przewodniczącego składu w sprawie sprosto-
wania lub uzupełnienia protokołu (art. 103 p.p.s.a.), odwołanie od pozostałych
zarządzeń przewodniczącego wydawanych w toku rozprawy (art. 114 p.p.s.a.),
sprzeciw od zarządzeń oraz postanowień referendarza sądowego, o jakich mowa
w art. 167a § 2 oraz art. 258 § 2 pkt 6–8 p.p.s.a. (art. 259 § 1 p.p.s.a.).
Drugą spośród wyróżnionych na wstępie grup stanowią środki zaskarżenia

przysługujące od orzeczeń prawomocnych. Nie przysługują one w toku in-
stancji. Ich skuteczne wniesienie inicjuje nowy proces sądowy. W ich obrębie należy
wyróżnić:
1) skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 270–285
p.p.s.a.),
2) skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
(art. 285a–285l p.p.s.a.) oraz
3) wniosek o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego
(art. 172 p.p.s.a.).
Należy jednak dopowiedzieć, że omówionemu powyżej pojęciu środka zaskarżenia

nie odpowiada skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
i niejawnym: 20921293A3134306
czenia, ponieważ jej wniesienie nie zmierza do wzruszenia orzeczenia sądowego,

tylko do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia stwierdzają-
cego niezgodność tego orzeczenia z prawem. Rozstrzygnięcie takie otwiera stronie
prawo do wystąpienia przed sądem powszechnym z roszczeniem odszkodowaw-
czym przeciwko Skarbowi Państwa. Z uwagi jednak na to, że powyższa skarga za-
wiera w sobie elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia w postaci zakwe-
stionowania zgodności z prawem orzeczenia sądu administracyjnego, dla potrzeb
niniejszych rozważań zaliczona ona została do środków zaskarżenia w szerokim
rozumieniu tego pojęcia.
3. Zasady zaskarżania orzeczeń sądowych

557 Dla przyjętego w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi systemu
środków zaskarżenia istotne znaczenie mają zasady ogólne tego postępowania, które
rozciągają się na cały jego obszar. Z punktu widzenia samych jedynie środków za-
skarżenia możliwe jest jednak wyróżnienie następujących zasad:
1) zasada skargowości (inaczej zwana zasadą rozporządzalności),
2) zasada wyłączności,
3) zasada zaskarżalności orzeczeń sądu pierwszej instancji,
4) zasada niedopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia orzeczenia sądo-
wego,
5) zasada wnoszenia środka zaskarżenia za pośrednictwem sądu pierwszej in-
stancji.
558 Zgodnie z zasadą rozporządzalności to stronom postępowania przysługuje ini-

cjatywa zaskarżenia zapadłego orzeczenia. Sąd nie działa w tej materii z urzędu
(ne procedat iudex ex officio). Prawo do drugiej instancji sądowej stanowi prawo
podmiotowe przysługujące wszystkim uczestnikom postępowania. O skorzystaniu
z niego powinien zadecydować sam zainteresowany oraz uprawniony3.
Omawiana zasada znajduje swój wyraz zarówno na etapie wszczęcia postępowania

sądowoadministracyjnego, jak i wnoszenia przysługujących stronom i uczestnikom
postępowania środków zaskarżenia. W odniesieniu jednak do środków odwoław-
czych oraz nadzwyczajnych środków zaskarżenia znajduje ona swój najpełniejszy
wyraz, ponieważ podmiot wnoszący jeden z tych środków decyduje nie tylko o za-
inicjowaniu dalszego postępowania, lecz również o przedmiocie zaskarżenia. O ile
wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje poddaną jego kontroli sprawę w jej
granicach, a nie w granicach skargi, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., o tyle Na-
czelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, ograniczony pozostaje
zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. do granic tej skargi kasacyjnej wyznaczonych przez
3
J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa 2003,
s. 49.
i niejawnym: 20921293A3134306
jej podstawy, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie przesłanki nieważności, o których
stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z zasadą wyłączności od jednego rodzaju orzeczenia może przysługiwać 559

tylko jeden środek zaskarżenia. Innymi słowy, jako niepożądaną z procesowego
punktu widzenia należałoby uznać sytuację, w której od tego samego rozstrzygnięcia
uprawnionemu podmiotowi przysługiwałyby alternatywnie dwa albo większa liczba
środków zaskarżenia (tzw. konkurencyjność środków zaskarżenia). Tego rodzaju
sytuacja procesowa, pozornie korzystna dla strony, w rzeczywistości prowadziłaby
do niepotrzebnego zamieszania w procesie, szczególnie wówczas, gdyby dwa upraw-
nione podmioty wniosły różne środki zaskarżenia od tego samego orzeczenia. Poza
tym odmienny charakter prawny tych środków oraz ich funkcje mogłyby doprowa-
dzić do pogorszenia sytuacji procesowej strony, która wniosłaby niewłaściwy środek.
Z tych względów ustawodawca stara się w sposób konsekwentny oddzielić od siebie

zakresy przedmiotowe poszczególnych środków zaskarżenia, czego przykładem jest
precyzyjne wskazanie w art. 173 § 1 p.p.s.a. orzeczeń, od których przysługuje skarga
kasacyjna, oraz w art. 194 § 1 in principio p.p.s.a. postanowień, od których przy-
sługuje zażalenie. Nie ma takiej możliwości procesowej, aby od tego samego po-
stanowienia sądu pierwszej instancji przysługiwała jednocześnie skarga kasacyjna
i zażalenie, bądź też żeby strona mogła samodzielnie wybrać sobie jeden z dwóch
dostępnych środków odwoławczych.
Zasada zaskarżalności orzeczeń sądu pierwszej instancji odnosi się do środków za- 560
skarżenia przysługujących od orzeczeń o charakterze nieprawomocnym, przysługu-
jących w toku instancji. Skarga kasacyjna może zostać wniesiona od wyroku oraz
niektórych spośród postanowień kończących postępowanie w sprawie, o których
stanowi art. 173 § 1 p.p.s.a., wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny. Rów-
nież zażalenie może zostać wniesione jedynie od postanowienia sądu pierwszej in-
stancji. Środki te nie przysługują od wyroków i postanowień Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego. Natomiast w odniesieniu do środków zaskarżenia przysługujących
od orzeczeń prawomocnych zarówno w art. 172, jak i w art. 270 p.p.s.a., a w sposób
literalny w art. 285a § 3 p.p.s.a., ustawodawca stanowi o prawomocnym orzeczeniu,
nie zastrzegając, że powinno to być tylko orzeczenie sądu pierwszej instancji.
Dopuszczalne jest jedynie zaskarżenie orzeczenia sądu zamieszczonego w sen-

tencji. Zanegowanie poglądów sądu pierwszej instancji wyrażonych w uzasadnieniu
orzeczenia możliwe jest w sposób pośredni przez zaskarżenie samego wyroku albo
postanowienia. Sąd drugiej instancji, oddalając wówczas środek zaskarżenia, jest
władny błędne uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji zastąpić własnym
uzasadnieniem. O możliwości takiej w sposób pośredni stanowi art. 184 p.p.s.a.
Ostatnią z wyróżnionych zasad jest zasada wnoszenia środków zaskarżenia za po- 561
średnictwem sądu pierwszej instancji. Zasada ta może jednak zostać odniesiona
i niejawnym: 20921293A3134306
jedynie do środków o charakterze dewolutywnym albo względnie dewolutywnym.

Celem takiej regulacji pozostaje nałożenie na sąd pierwszej instancji obowiązku
przeprowadzenia postępowania wstępnego, w trakcie którego sąd ten powinien
dokonać oceny dopuszczalności wniesionego środka prawnego pod względem for-
malnym i fiskalnym. Wyrazem tej zasady są art. 178, 195 § 1 i art. 285f § 2 p.p.s.a.
W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny nie jest angażowany w rozstrzyganie
kwestii ściśle procesowych, niemających wpływu na merytoryczną ocenę wniesio-
nego środka zaskarżenia.
4. Środki odwoławcze
4.1. Skarga kasacyjna
562 Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który przysługuje od orzeczeń
sądu pierwszej instancji o zasadniczym charakterze, zapadających co do me-
ritum sprawy sądowoadministracyjnej, oraz niektórych spośród postanowień
sądu pierwszej instancji, kończących postępowanie w sprawie (art. 173 § 1 p.p.s.a.).
Podmiotami uprawnionymi do jej wniesienia zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. są:
1) strona (w tym także uczestnik postępowania na zasadzie art. 12 p.p.s.a.)4,
2) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich.
Wniesienie skargi kasacyjnej jest czynnością procesową o skomplikowanym cha-

rakterze, co odnosi się do jej wymagań formalnych i fiskalnych, terminu oraz spo-
sobu jej wniesienia. Skarga kasacyjna traktowana jako pismo procesowe, oprócz wy-
magań właściwych dla każdego pisma w sprawie, powinna zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy zostało ono zaskar-
żone w całości, czy w części. Polega ono na przywołaniu konkretnego wyroku
albo postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym daty oraz
sygnatury, pod którą zostało wydane, oraz zakreślenia ram przedmiotowych
zaskarżenia, tzn. czy skarżący kasacyjnie zaskarża wyrok lub postanowienie
w całości czy w części odnoszącej się, przykładowo, do pkt 1 wyroku. Ze
względu na brzmienie art. 183 § 1 p.p.s.a. w sytuacji braku zaistnienia której-
kolwiek z przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny
przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczony jest do wskazanych w niej
granic zaskarżenia;
Przykładowo, jeżeli wojewódzki sąd administracyjny w pkt 1 wyroku uchylił niektóre

z zaskarżonych przepisów aktu prawa miejscowego, oddalając w pkt 2 wyroku skargę
4
Jak przyjął NSA w jednej z uchwał, sąd administracyjny na każdym etapie prowadzonego po-
stępowania, w tym także w momencie wniesienia skargi kasacyjnej, zobligowany jest do badania
z urzędu, czy skarga została wniesiona przez stronę. Innymi słowy, sąd powinien mieć na uwadze,
czy postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane przez uprawniony podmiot ‒ zob.
uchwała NSA (7) z 11.04.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4, poz. 62.
i niejawnym: 20921293A3134306
w pozostałym zakresie, to możliwe jest zaskarżenie skargą kasacyjną tylko pkt 1 tego
wyroku. Gdyby jednak wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję o wa-
runkach zabudowy, wówczas ze względu na brak podzielności zapadłego rozstrzygnięcia
częściowe zaskarżenie wyroku nie byłoby dopuszczalne.
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Podstawy kasa-

cyjne są zarzutami, które skarżący kasacyjnie formułuje względem orzeczenia
wojewódzkiego sądu administracyjnego w skardze kasacyjnej. Ich ustawowe
postaci zostały wskazane w art. 174 p.p.s.a. W ramach drugiej podstawy na-
ruszenia przepisów postępowania dopuszczalne pozostaje sformułowanie za-
rzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które zostały
pośrednio zastosowane przez wojewódzki sąd administracyjny w ramach wery-
fikacji zgodności z prawem zaskarżonego przejawu działania albo zaniechania
organu administracji. Tego rodzaju naruszenie powinno zostać wszakże powią-
zane z przepisami procesowymi prawa o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi5;
Przykładowo, zarzucając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prze-

pisów postępowania przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowej ocenie
ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), zarzut
taki należy powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na podstawie którego sąd uchylił
zaskarżoną decyzję, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu. Podstawą kasacyjną nie
mógłby w takim wypadku być sam tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ jest
to przepis stanowiący jedynie o procesowej podstawie rozstrzygnięcia sądu pierwszej in-
stancji.
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego

uchylenia lub zmiany. Sformułowanie tego wniosku jest konsekwencją wskaza-
nego zakresu zaskarżenia oraz sformułowanych podstaw kasacyjnych. Powinno
ono uwzględniać uprawnienia orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyj-
nego. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie może żądać od Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego wydania orzeczenia uwzględniającego wniesiony środek od-
woławczy, jakie przewidziane zostało w przepisach prawa procesowego, tj. na
podstawie art. 185 § 1 bądź art. 188 p.p.s.a.
Przykładowo, skarżący kasacyjnie może wnieść albo o uchylenie zaskarżonego orzeczenia

(w całości albo w części, zależnie od oznaczonego zakresu zaskarżenia) i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, albo
o uchylenie zaskarżonego orzeczenia (w całości albo w części) oraz rozpoznania skargi.
W praktyce skarżący kasacyjnie często formułują wnioski alternatywne, zwracając się
o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a.,
a w razie braku podstaw ku temu – o wydanie orzeczenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
5
i niejawnym: 20921293A3134306
Skarga kasacyjna powinna ponadto zawierać elementy właściwe dla każdego pisma
strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem określone w przepi-
sach rozdziału 1 działu III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Poza tym niezbędnym jej składnikiem jest wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej
na rozprawie bądź oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 179 § 2 p.p.s.a.).
W razie złożenia takiego oświadczenia, gdy pozostałe strony w terminie 14 dni od
doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy,
sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów
(art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.). W praktyce rezygnacja z rozprawy oznacza szybsze rozpo-
znanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Jeżeli skarga kasacyjna nie zawiera któregokolwiek z wymaganych elementów skła-

dowych, czy to wymienionych w art. 176 § 1, czy też art. 176 § 2 p.p.s.a., przewod-
niczący wydziału wojewódzkiego sądu administracyjnego bądź referendarz sądowy
powinien wezwać skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 193
p.p.s.a. o uzupełnienie braku formalnego pod rygorem odrzucenia skargi kasa-
cyjnej. Obowiązek ten obejmuje także wniosek strony co do rozpoznania skargi ka-
sacyjnej na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 in
fine p.p.s.a.)6. Jedyny wyjątek od tej reguły został ustanowiony w art. 177a p.p.s.a.
i dotyczy podstaw skargi kasacyjnej wraz z uzasadnieniem. Brak jednego z tych
elementów powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej a limine, bez wzywania o uzu-
pełnienie braków, które nie mają w tym wypadku charakteru formalnego, tylko
materialny.
Przykładowo jednak, gdy skarga kasacyjna zawiera chociażby jedną podstawę kasa-
cyjną oraz jakiekolwiek uzasadnienie, nawet gdyby było ono oczywiście nieuzasad-
nione, wówczas jej odrzucenie przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie
art. 178 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest bo-
wiem uprawniony do badania zasadności skargi kasacyjnej, tylko do kontroli, czy
z punktu widzenia formalnego zawiera ona wszystkie wymagane elementy składowe.
Ze względu na to, że prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej wymaga fachowej

wiedzy prawniczej oraz doświadczenia zawodowego, samo jej sporządzenie zo-
stało obwarowane w art. 175 § 1 p.p.s.a. tzw. przymusem adwokacko-radcowskim.
Oprócz samego sporządzenia skargi kasacyjnej przymus ten został rozciągnięty
w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeszcze na trzy inne
czynności procesowe, a mianowicie:
1) sporządzenie zażalenia, którego przedmiotem jest postanowienie sądu pierw-
szej instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 § 4 p.p.s.a.),
2) sporządzenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy
właściwy do wznowienia jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 276 p.p.s.a.),
6
Szerzej zob. J. Wilczyński, Glosa do postanowienia NSA z 10.11.2016 r., II OZ 1281/16, OSP
2017/7–8, poz. 72, s. 110–111.
i niejawnym: 20921293A3134306
3) sporządzenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia (art. 285f § 3 p.p.s.a.).
Trzeba jeszcze raz podkreś lić, że przymus adwokacko-radcowski rozciąga się 563
jedynie na samo sporządzenie skargi kasacyjnej. Zdolność do osobistego dzia-
łania stron (tzw. zdolność postulacyjna) nie jest już ograniczona w stosunku
do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego za po-
średnictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz do osobistego wystę-
powania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Poza tym w art. 175 § 2
i 3 p.p.s.a. ustanowione zostały wyjątki od przymusu adwokacko-radcowskiego,
które – z jednej strony – obejmują podmioty mające fachową wiedzę prawniczą
w sprawach, w których są oni stronami, przedstawicielami lub pełnomocnikami
jednej ze stron (art. 175 § 2 p.p.s.a.), a z drugiej strony – prokuratora, Rzecznika
Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka (art. 175 § 2 p.p.s.a.) oraz doradcę
podatkowego i rzecznika patentowego w oznaczonych w art. 175 § 3 p.p.s.a. kate-
goriach spraw.
Przykładowo, przymus adwokacko-radcowski nie znajduje zastosowania w przypadku

sporządzenia skargi kasacyjnej przez emerytowanego notariusza, prokuratora w stanie
spoczynku, sędziego w stanie spoczynku oraz emerytowanego adwokata, radcę prawnego,
radcę Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, profesora i doktora habilitowanego nauk
prawnych. Uprawnienia do osobistego sporządzenia skargi kasacyjnej nie można wywo-
dzić z samego złożenia egzaminu prokuratorskiego, co nie jest równoznaczne z powoła-
niem na stanowisko prokuratora (postanowienie NSA z 21.05.2013 r., II GZ 230/13, LEX
nr 1319006).
Pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną może być ustanowiony bądź z wy- 564
boru, bądź w trybie prawa pomocy. Niejednokrotnie zdarza się, że strona wystę-
puje o przyznanie prawa pomocy polegającego na ustanowieniu adwokata bądź
radcy prawnego w terminie biegnącym do wniesienia skargi kasacyjnej. W takim
wypadku bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej uregulowany został
w art. 177 § 3–6 p.p.s.a. Regułą wówczas jest to, że termin ten biegnie od początku,
od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu (art. 177 § 3 p.p.s.a.),
albo od dnia doręczenia stronie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi ka-
sacyjnej (art. 177 § 4 p.p.s.a.), albo od dnia uprawomocnienia się postanowienia
o odmowie przyznania stronie prawa pomocy obejmującego ustanowienie adwo-
kata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 177
§ 6 p.p.s.a.).
O terminie do wniesienia skargi kasacyjnej stanowi art. 177 § 1 p.p.s.a. Rozpoczyna 565
on swój bieg od doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, z czego
należy wyprowadzić wniosek, że niedoręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem
stronie uniemożliwia wniesienie skargi kasacyjnej, ponieważ wówczas w ogóle nie
rozpoczyna swojego biegu termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, jeżeli w przypadku oddalenia skargi strona nie złoży wniosku o sporzą-
dzenie i doręczenie odpisu wyroku sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem, nie będzie
mogła wnieść skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do art. 142 § 2 p.p.s.a., gdy uzasad-
nienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem dorę-
czany jest tylko tej stronie, która złożyła wniosek.
Z mocy art. 177 § 2 p.p.s.a. 30-dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej

dla stron wiąże również prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecz-
nika Praw Dziecka. Gdy jednak żadna ze stron nie złoży wniosku o sporządzenie
i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem w przypadku wydania przez sąd
wyroku oddalającego skargę, wówczas wymienione podmioty mogą w terminie
30-dniowym wystąpić z wnioskiem o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku
z uzasadnieniem, a następnie w terminie kolejnych 30 dni wnieść skargę kasa-
cyjną. Zarówno w stosunku do prokuratora, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich
oraz Rzecznika Praw Dziecka nie znajduje zastosowania art. 175 § 1 p.p.s.a. sta-
nowiący o obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę
prawnego.
Przykładowo, jeżeli wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę został wy-
dany 11.05.2021 r., to w sytuacji braku wniosku jednej ze stron o doręczenie jego
odpisu wraz z uzasadnieniem termin dla prokuratora, Rzecznika Praw Oby-
watelskich lub Rzecznika Praw Dziecka na złożenie tego wniosku biegnie do
10.06.2021 r. Gdyby jeden z tych podmiotów otrzymał odpis wyroku z uzasad-
nieniem 25.06.2021 r., wówczas termin do wniesienia skargi kasacyjnej minąłby
26.07.2021 r., ponieważ ostatni dzień terminu – 25.07.2021 r. wypadł w niedzielę
(zob. art. 83 § 2 p.p.s.a.).
566 Skarga kasacyjna zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a. wnoszona jest do Naczelnego Sądu
Administracyjnego za pośrednictwem sądu pierwszej instancji, który wydał za-
skarżony wyrok lub postanowienie. Sąd ten dokonuje kontroli formalnej wniesio-
nego środka odwoławczego, wzywając o uzupełnienie braków formalnych i fiskal-
nych w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej na podstawie
art. 178 p.p.s.a.7 Do odrzucenia skargi dochodzi także w sytuacji, gdy została ona
wniesiona po upływie terminu lub jest niedopuszczalna z innych przyczyn. Na po-
stanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie
(art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a.). Jest to jedyny przypadek, kiedy sporządzenie zażalenia
zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim.
Przykładowo, inną przyczyną niedopuszczalności skargi kasacyjnej jest jej sporządzenie

przez stronę osobiście, z naruszeniem przymusu adwokacko-radcowskiego.
7
Czynności tych może dokonać sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku zaskarżonego skargą
kasacyjną, ponieważ mają one jedynie charakter formalny ‒ zob. uchwała NSA (7) z 23.05.2005 r.,
I OPS 3/05, ONSAiWSA 2005/6, poz. 110.
i niejawnym: 20921293A3134306
Sąd pierwszej instancji jest władny także do umorzenia postępowania kasacyj-

nego na podstawie art. 178a p.p.s.a. w sytuacji cofnięcia skargi kasacyjnej, zanim
akta sprawy zostały przedstawione wraz ze skargą kasacyjną Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu. Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego
przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten może także
uwzględnić skargę kasacyjną w całości na zasadzie art. 179a p.p.s.a., co jest prze-
jawem tzw. względnej dewolutywności tego środka odwoławczego.
Przykładowo, jeżeli w skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut nieważności po-

stępowania, polegający na udziale w składzie orzekającym sędziego podlegającego wyłą-
czeniu z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), który to zarzut w ocenie wojewódzkiego
sądu administracyjnego okazał się zasadny, sąd ten – mając na uwadze ekonomię postę-
powania – powinien na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok, orzekając
także o kosztach postępowania, i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznać sprawę.
W dalszym etapie tzw. postępowania międzyinstancyjnego, którego celem jest 567

ocena dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego oraz zainicjowanie ko-
lejnego etapu postępowania sądowego, po zarządzeniu doręczenia wnoszącemu
skargę kasacyjną odpowiedzi na nią8 bądź też po upływie terminu na wniesienie
odpowiedzi, wojewódzki sąd administracyjny przedstawia akta sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu, który dokonuje powtórnej oceny dopuszczalności
wniesionego środka odwoławczego, odrzucając na podstawie art. 180 p.p.s.a. skargę
kasacyjną, jeżeli powinna ona była zostać odrzucona przez wojewódzki sąd admi-
nistracyjny, bądź też zwraca ją temu sądowi celem usunięcia dostrzeżonych braków.
Od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi ka-
sacyjnej nie służy już jednak zażalenie, ponieważ postanowienie to wydawane jest
przez sąd drugiej instancji.
Przykładowo, jeżeli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okaże się, że wniesiona

skarga kasacyjna nie została podpisana, wówczas sąd ten nie wzywa do usunięcia tego
braku formalnego, tylko przekazuje skargę kasacyjną z aktami sprawy do wojewódzkiego
sądu administracyjnego w celu usunięcia zaistniałego braku formalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w skła- 568

dzie trzech sędziów (art. 181 § 1 p.p.s.a.). Od zasady tej wprowadzanych jest
stopniowo coraz więcej wyjątków, kiedy to ze względu na szybkość postępowania
ustawodawca decyduje się na poszerzenie możliwości rozpoznawania skarg ka-
sacyjnych na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 182 § 1,
8
Jak zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym, wynagrodzenie z tytułu wniesienia sporządzonej
przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną jest niezbędnym kosztem po-
stępowania kasacyjnego. Z tego powodu przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi dają podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonal-
nego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną ‒ zob. uchwała NSA z 19.11.2012 r., II FPS 4/12,
ONSAiWSA 2013/3, poz. 38.
i niejawnym: 20921293A3134306
art. 182 § 2a p.p.s.a.) albo w składzie trzyosobowym (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Na-
czelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,
z urzędu uwzględniając jedynie podstawy nieważności postępowania (art. 183 § 1
i art. 186 p.p.s.a.)9.
Przykładowo, jeżeli w skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty A, B i C, które oka-

zały się niezasadne, to sąd ten przy braku którejkolwiek z podstaw nieważności postępo-
wania nie jest władny do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu D, nawet gdyby był
on zasadny. Jeżeli zarzut ten nie został sformułowany w ramach podstaw kasacyjnych, nie
może on zostać wzięty pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przybiera jedną z następujących postaci:

1) NSA oddala skargę kasacyjną, gdy nie ma ona uzasadnionych podstaw
albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada
prawu (art. 184 p.p.s.a.),
2) NSA uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę
do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie (tzw.
rozstrzygnięcie kasacyjne (art. 185 § 1 p.p.s.a.),
3) NSA uchyla zaskarżone orzeczenie i rozpoznaje skargę co do meritum, tak jak
sąd pierwszej instancji (art. 188 p.p.s.a.),
4) NSA uchyla zaskarżone orzeczenie i odrzuca skargę (art. 189 p.p.s.a.).
Klasyczną postacią orzeczenia uwzględniającego skargę w systemie kasacyjnym

pozostaje rozstrzygnięcie, o którym stanowi art. 185 § 1 p.p.s.a. Jego podstawową
wadą jest jednak to, że nie kończy ono definitywnie postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego. Sprawa wraca do sądu pierwszej instancji, a od orzeczenia tego sądu
przysługuje po raz kolejny skarga kasacyjna. Z tego względu w doktrynie postuluje
się jak najczęstsze korzystanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z uprawnień,
o których stanowi art. 188 p.p.s.a.10 W aktualnym stanie prawnym11 wydanie roz-
strzygnięcia reformatoryjnego uzależnione zostało od uznania przez sąd, że istota
sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Użycie zwrotu niedookreś lonego przez
ustawodawcę spowodowało przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego w każdym przypadku dostatecz-
nego wyjaśnienia istoty sprawy, niezależnie od rodzaju oraz formy poszczególnych
zarzutów skargi kasacyjnej.
9
Zob. też uchwała NSA (7) z 7.12.2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 16.
10
R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005/1,
s. 20; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa
2009, s. 386; M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, Warszawa 2009, s. 169, W. Piątek [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki…, s. 264–265.
11
Obecne brzmienie art. 188 p.p.s.a. zostało ustalone na podstawie art. 1 pkt 55 ustawy
z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wersji
pierwotnej wydanie wyroku reformatoryjnego uzależnione było od zaistnienia naruszenia prawa ma-
terialnego przy jednoczesnym braku uchybień przepisom postępowania.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, wydanie orzeczenia w oparciu o art. 188 p.p.s.a. jest dopuszczalne

w aktualnym stanie prawnym w razie sformułowania w skardze kasacyjnej jedynie
zarzutów naruszenia prawa procesowego. W poprzednim brzmieniu niezbędnym
warunkiem było zaistnienie w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego
przy braku uchybienia prawu procesowemu. Jeżeli w skardze kasacyjnej sformuło-
wane zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego, wydanie orzeczenia
w oparciu o art. 188 p.p.s.a. z góry było wykluczone.
Osobnego rozważenia wymaga analiza uprawnień orzeczniczych Naczelnego Sądu 569

Administracyjnego, o których stanowi art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem,
jeżeli skarga w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym ulegała
odrzuceniu (art. 58 § 1 p.p.s.a.) albo istniały podstawy do umorzenia postępowania
(art. 161 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek uchylenia za-
skarżonego orzeczenia oraz odrzucenia skargi bądź umorzenia postępowania. Obo-
wiązek ten jest niezależny od tego, czy zaistniała w sprawie przesłanka odrzucenia
skargi bądź umorzenia postępowania pokrywa się z jedną z przesłanek nieważności
postępowania12. W konkluzji należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny
powinien nie tylko uwzględnić z urzędu podstawy nieważności postępowania, lecz
także zachodzące podstawy do odrzucenia skargi bądź umorzenia postępowania.
Przykładowo, jeżeli skarga została wniesiona po upływie terminu, a sąd pierwszej in-
stancji, nie dostrzegając tej wady procesowej, wydał orzeczenie co do meritum sprawy,
to w razie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny powinien na pod-
stawie art. 189 p.p.s.a. uchylić zaskarżone orzeczenie oraz odrzucić skargę niezależnie od
tego, że przesłanka jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie zawiera się w podstawach
nieważności postępowania.
Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany 570
jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny obejmuje związanie ustaleniami interpretacyjnymi NSA odnośnie
do poszczególnych elementów norm prawnych (materialnych, procesowych oraz
ustrojowych) znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Przestaje ono wiązać
w następujących sytuacjach:
1) zmiany stanu faktycznego ustalonego w wyniku ponownego rozpoznania
sprawy13,
2) zmiany stanu prawnego14,
3) utraty mocy wiążącej wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego na skutek podjęcia uchwały wyrażającej stanowisko odmienne od
zaprezentowanego we wcześniejszym wyroku, zapadłej zarówno po wydaniu
12
Uchwała NSA z 8.12.2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3, poz. 40.
13
14
Wyrok NSA z 6.03.2014 r., I GSK 630/12, LEX nr 1494671.
i niejawnym: 20921293A3134306
wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpozna-

niem sprawy przez ten sąd, jak i już po ponownym wydaniu wyroku przez sąd
pierwszej instancji, a przed rozpoznaniem kolejnej skargi kasacyjnej przez sąd
odwoławczy15. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez
Naczelny Sąd Administracyjny oznacza a contrario brak związania poczynioną
przez ten sąd oceną stanu faktycznego sprawy.
4.2. Zażalenie
571 Drugim obok skargi kasacyjnej środkiem odwoławczym w prawie o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi jest zażalenie, które przysługuje od rozstrzygnięć
wpadkowych i incydentalnych podejmowanych przez wojewódzki sąd administra-
cyjny, które obejmują kwestie uboczne w stosunku do głównego nurtu postępowania
sądowego. Z tych powodów zażalenie jest środkiem odwoławczym mniej sforma-
lizowanym aniżeli skarga kasacyjna. Postępowanie wywołane jego wniesieniem
trwa krócej aniżeli postępowanie kasacyjne. Zasadniczo rzecz biorąc, powinno ono
zakończyć się wydaniem orzeczenia co do istoty rozstrzygającego powstały spór.
Zażalenie przysługuje od wyraźnie wymienionych w Prawie o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego
i zarządzeń przewodniczącego oraz referendarza sądowego. Rozstrzygnięcia, od
których przysługuje zażalenie, zostały wymienione w art. 194 § 1 p.p.s.a. oraz w in-
nych miejscach w ustawie, w tym przykładowo w art. 33 § 2, art. 86 § 1, art. 89, 178a,
227 p.p.s.a. Mówiąc inaczej, zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy zostało ono
wprost przewidziane przez ustawodawcę.
Przykładowo, jeżeli na postanowienie nie służy zażalenie, wówczas może ono zostać za-
skarżone w sposób niesamoistny w skardze kasacyjnej od wyroku albo postanowienia
kończącego postępowanie sądowe, na które służy skarga kasacyjna (art. 191 p.p.s.a.). Ko-
niecznym warunkiem zaskarżenia takiego postanowienia jest wcześniejsze złożenie za-
strzeżenia do protokołu rozprawy (art. 105 p.p.s.a.).
Niższy poziom sformalizowania zażalenia wynika z art. 194 § 3 p.p.s.a. Oprócz

elementów właściwych dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 45–48
p.p.s.a.) zażalenie powinno wskazywać zaskarżone postanowienie albo zarzą-
dzenie z wnioskiem o jego zmianę lub uchylenie oraz zwięzłe uzasadnienie. Wy-
maganiem właściwym zażalenia nie jest wskazanie jego podstaw, tylko zwięzłego
uzasadnienia. Nieprawidłowe sporządzenie zażalenia w odniesieniu do każdego
spośród jego elementów podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 193
w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Z kolei braki fiskalne zażalenia podlegają uzupełnieniu
15
Uchwała NSA z 30.06.2008 r., I FPS 1/08, OSP 2009/1, poz. 4, wraz z aprobującą glosą A. Sko-
czylasa, OSP 2009/1, poz. 4.
i niejawnym: 20921293A3134306
na podstawie art. 220 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Jedynie w przypadku zażalenia
na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej jego sporządzenie zostało obwaro-
wane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 194 § 4 p.p.s.a.).
Niższy poziom wymagań formalnych zażalenia nie oznacza wszakże zakazu sfor-
mułowania wyraźnych zarzutów pod adresem skarżonego postanowienia bądź za-
rządzenia sądu pierwszej instancji, co zawsze powinno leżeć w interesie podmiotu
wnoszącego zażalenie. Mówiąc inaczej, to, że zażalenie powinno zawierać jedynie
zwięzłe uzasadnienie, nie oznacza, że nie może ono zawierać pogłębionych roz-
ważań prawnych wskazujących na niezgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia.
Zażalenie, stosownie do art. 194 § 2 p.p.s.a., powinno zostać wniesione w terminie 7 572
dni od doręczenia postanowienia każdemu z legitymowanych czynnie podmiotów,
tzn. stronom, w tym także uczestnikom postępowania, prokuratorowi, Rzecznikowi
Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Dotyczy to także sytuacji, gdy
postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia zamieszczone zostało w wyroku.
Termin ten ma charakter ustawowy, procesowy, i zawity, co oznacza, że jego upływ
uwzględniany jest przez sąd z urzędu. Podlega on przywróceniu na zasadach okreś
lonych w art. 85–89 p.p.s.a.
Przykładowo, jeżeli postanowienie, na które służy zażalenie, zostało doręczone stronie

25.05.2016 r., to termin do jego wniesienia mija 1.06.2016 r.
Zażalenie jest środkiem odwoławczym względnie suspensywnym i zarazem

względnie dewolutywnym. W razie zaistnienia jednej z przesłanek, o których
stanowi art. 195 § 2 p.p.s.a., a mianowicie nieważności postępowania albo oczywi-
stego uzasadnienia zażalenia, może ono zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd
administracyjny, a sprawa w miarę potrzeby powinna zostać rozpoznana na nowo.
Nie dochodzi wówczas do przekazania akt sprawy Naczelnemu Sądowi Administra-
cyjnemu. Jednakże od ponownie wydanego postanowienia zażalenie przysługuje
na ogólnych zasadach. Natomiast względna suspensywność zażalenia polega na
możliwości wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu jego
rozstrzygnięcia. Samo natomiast wniesienie zażalenia z mocy art. 168 § 1 p.p.s.a.
wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Pojęcie wykonalności
rozumiane jest szeroko jako wstrzymanie skutków prawnych, które może wywo-
ływać zaskarżone postanowienie.
Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia odpowiednie zastosowanie 573

zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. znajdują przepisy o skardze kasacyjnej, z wyjątkiem
art. 185 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania reguła, zgodnie
z którą w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd rozpoznaje ją
w innym składzie16. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym
16
Uchwała NSA z 15.09.2010 r., I GPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1, poz. 1.
i niejawnym: 20921293A3134306
przepisów o skardze kasacyjnej ma podstawowe znaczenie dla określenia rodzajów

rozstrzygnięć, które mogą zapaść w tym postępowaniu. Są nimi:
1) oddalenie zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.,
2) uchylenie zaskarżonego postanowienia albo zarządzenia i rozpoznanie sprawy
w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem na podstawie art. 188 w zw.
z art. 197 § 2 p.p.s.a.,
3) uchylenie zaskarżonego postanowienia albo zarządzenia i przekazanie sprawy
do ponownego rozpoznania sądowi, który je wydał na podstawie art. 185 § 1
w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.,
4) umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 195 § 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze charakter prawny tego środka odwoławczego oraz nowelizację

art. 188 p.p.s.a.17, w aktualnym stanie prawnym nie ma już przeszkód ku temu,
aby uwzględnienie zażalenia skutkowało wydaniem orzeczenia reformatoryjnego
przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przemawia za tym zarówno postulat szyb-
kości i ekonomiki postępowania, jak i interes stron procesowych.
5. Pozostałe środki zaskarżenia przysługujące od orzeczeń

nieprawomocnych
574 Pozostałe środki zaskarżenia różnią się od środków odwoławczych brakiem dwóch
cech, a mianowicie suspensywności i dewolutywności. Środkami tymi są:
1) odwołanie od zarządzenia przewodniczącego składu w sprawie sprostowania
lub uzupełnienia protokołu (art. 103 p.p.s.a.),
2) odwołanie od pozostałych orzeczeń przewodniczącego wydawanych w toku
rozprawy (art. 114 p.p.s.a.),
3) sprzeciw od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego (art. 167a i 259
p.p.s.a.).
Z praktycznego punktu widzenia na największą uwagę spośród wymienionych

środków zaskarżenia zasługuje sprzeciw, który w aktualnym stanie prawnym ma
dwojaki charakter prawny. O ile podstawowa forma sprzeciwu, o którym sta-
nowi art. 167a p.p.s.a., ma charakter niweczący, ponieważ jego złożenie powoduje
z mocy art. 167a § 3 p.p.s.a. utratę mocy prawnej zarządzenia lub postanowienia,
przeciwko któremu został on wniesiony, o tyle sprzeciw, o którym stanowi art. 259
p.p.s.a., przysługujący od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego, o któ-
rych stanowi art. 258 § 2 pkt 6–8 p.p.s.a., a zatem rozstrzygnięć podejmowanych
w ramach postępowania o przyznanie prawa pomocy, nie wywiera tego skutku.
Zgodnie z art. 260 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny wydaje postano-
17
Na temat problemów z zastosowaniem tego przepisu w brzmieniu przed nowelizacją do roz-
poznania zażalenia zob. R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administra-
cyjnym, ZNSA 2005/2–3, s. 18–21.
i niejawnym: 20921293A3134306
wienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego

zmienia albo utrzymuje w mocy.
Przykładowo, wniesienie sprzeciwu na zarządzenie referendarza sądowego o pozosta-

wieniu pisma bez rozpoznania na podstawie art. 49 § 2 p.p.s.a. powoduje, że zarządzenie
to traci byt prawny. Akta sprawy badane są przez przewodniczącego wydziału. Jeżeli wyda
on zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, wówczas służy na nie z mocy
art. 49 § 2 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niweczący charakter
sprzeciwu powoduje de facto trzykrotne rozpoznanie sprawy, najpierw przez referendarza
sądowego, następnie przewodniczącego wydziału, a na końcu Naczelny Sąd Administra-
cyjny.
Odmiennie aniżeli w art. 167a w art. 259 § 1 p.p.s.a. ustawodawca expressis verbis 575
wymienił podmioty uprawnione do wniesienia sprzeciwu. Są nimi strona, ad-
wokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy18. Z uwagi na to,
że postanowienie o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa pomocy doręczane
jest – stosownie do art. 252 § 3 p.p.s.a. – tylko stronie, która złożyła wniosek, sprze-
ciwu od postanowienia albo zarządzenia referendarza sądowego nie może wnieść
inna strona niż ta, która złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy i której inte-
resu prawnego dotyczy postępowanie prowadzone w tym przedmiocie.
Sprzeciw powinien zostać wniesiony, zgodnie z art. 167a § 4 i art. 259 § 1 p.p.s.a.,
w terminie 7 dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postanowienia refe-
rendarza sądowego. Termin ten ma charakter procesowy, a zatem podlega przywró-
ceniu na zasadach określonych w rozdziale 6 działu III Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
Mimo niesformalizowanego charakteru sprzeciwu, jego obligatoryjnym, mate-

rialnym elementem pozostaje uzasadnienie, jednak tylko w przypadku, gdy sprzeciw
w sprawie z zakresu prawa pomocy wnoszony jest przez adwokata, radcę prawnego,
doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.
6. Nadzwyczajne środki zaskarżenia

Uprawomocnienie się orzeczenia sądowego nie niweluje jednak wad, któ- 576
rymi zostało ono dotknięte, ani też wad postępowania, którego jest wyni-
18
Brak wyraźnego wskazania w art. 167a p.p.s.a. podmiotów uprawnionych do wniesienia sprze-
ciwu nie oznacza automatycznie, że przysługuje on zawsze wszystkim stronom postępowania. Odpo-
wiedzi na pytanie dotyczące podmiotów legitymowanych do wniesienia sprzeciwu należy poszukiwać
oddzielnie w odniesieniu do każdej sytuacji procesowej, w której może on zostać wniesiony. Przykła-
dowo zarządzenie wydane na podstawie art. 234 § 2 w zw. z art. 234 § 4 p.p.s.a. podlega doręczeniu
tylko jednej stronie postępowania i dlatego jedynie osoba, której zarządzenie dotyczy, ma legitymację
do wniesienia sprzeciwu.
i niejawnym: 20921293A3134306
kiem. Z tego powodu w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

ustanowione zostały trzy tzw. nadzwyczajne środki zaskarżenia, przysługujące od
orzeczeń prawomocnych, których celem jest poddanie weryfikacji prawomocnego
orzeczenia sądowego oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania z punktu
widzenia szczególnych podstaw każdego z tych środków, którymi są:
1) skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 270–285
p.p.s.a.),
2) skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
(art. 285a–285l p.p.s.a.),
3) wniosek o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego
(art. 172 p.p.s.a.).
577 Podstawową instytucją procesową prowadzącą do obalania prawomocnych orze-

czeń zarówno wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu
Administracyjnego jest skarga o wznowienie postępowania sądowoadmini-
stracyjnego19. Jej nadzwyczajny charakter prawny przejawia się w dwojakiego
rodzaju podstawach, których zaistnienie warunkuje uwzględnienie tej skargi.
Należą do nich tzw. podstawy nieważności, o których stanowi art. 271 p.p.s.a.,
oraz podstawy restytucyjne wymienione w art. 273 p.p.s.a. Wskazane grupy
przesłanek zostały dopełnione uregulowanymi w art. 272 § 1 i 3 p.p.s.a. podsta-
wami polegającymi na podważeniu podstawy prawnej orzeczenia przez Trybunał
Konstytucyjny albo gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu między-
narodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej
przez Rzeczpospolitą Polską 20. Przyczyny nieważności w odróżnieniu od prze-
słanek restytucyjnych mają charakter bezwzględny. Oznacza to, że zaistnienie
którejkolwiek z nich prowadzi do uchylenia prawomocnego orzeczenia, choćby
nieważność nie wywołała żadnych ujemnych następstw co do samego rozstrzy-
gnięcia sprawy.
Przykładowo, jeżeli w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem orzekał sędzia

wyłączony z mocy ustawy, niezależnie od wpływu tego uchybienia na zgodność z prawem
orzeczenia podlega ono uchyleniu, a sprawa – powtórnemu rozpoznaniu. Natomiast gdyby
orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa, niezbędne do jego uchylenia pozo-
staje wykazanie związku przyczynowego między sformułowaną w skardze o wznowienie
podstawą a treścią prawomocnego orzeczenia.
19
Na temat skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz wniosku
o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego zob. R. Hauser, W. Piątek [w:]
System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 10, Sądowa kontrola
administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 623–650.
20
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w uchwale z 28.06.2010 r., II GPS 1/10, ONSAiWSA
2010/5, poz. 81, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 272 § 1 p.p.s.a. jest pod-
stawą wznowienia w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności
przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją RP, umową międzynarodową
lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub
organ administracji publicznej w danej sprawie.
i niejawnym: 20921293A3134306
Uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są strony, w tym

także uczestnicy prawomocnie zakończonego postępowania sądowoadministra-
cyjnego, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw
Dziecka, o czym wprost stanowi art. 8 p.p.s.a. Legitymowana do wniesienia skargi
o wznowienie jest ponadto organizacja społeczna w sytuacji, gdy wniosła skargę do
sądu administracyjnego. Stając się bowiem uczestnikiem na prawach strony, do jej
uprawnień należy także inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania sądowego
w nadzwyczajnym trybie wznowienia.
Skarga o wznowienie powinna zostać wniesiona w terminie 3-miesięcznym, li-

czonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 277
p.p.s.a.), bądź od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
(art. 272 § 2 p.p.s.a.) czy też od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi roz-
strzygnięcia organu międzynarodowego (art. 272 § 3 p.p.s.a.). Dopuszczalność żą-
dania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego nie może zachodzić bez
jakichkolwiek ograniczeń czasowych. Dlatego w art. 278 p.p.s.a. ustanowiony zo-
stał maksymalny 5-letni termin do wniesienia skargi, liczony od dnia uprawomoc-
nienia się orzeczenia. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a tym samym
nieprzywracalny, w odróżnieniu od 3-miesięcznego terminu procesowego, o którym
stanowią art. 272 § 2 i 3 oraz art. 277 p.p.s.a.
Termin 5-letni biegnie niezależnie od terminu 3-miesięcznego. Przykładowo, gdy

strona dowie się o podstawie wznowienia na kilka dni przed upływem okresu 5-let-
niego od uprawomocnienia się orzeczenia, to w takiej sytuacji termin 3-miesięczny
nie będzie miał w ogóle znaczenia. Wniesienie skargi o wznowienie po upływie
5-letniego okresu liczonego od uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postę-
powanie w sprawie powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie
art. 280 § 1 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy została ona złożona z zachowaniem
terminu, o którym stanowi art. 277 bądź art. 272 § 2 p.p.s.a.
Skarga o wznowienie postępowania rozumiana jako pismo inicjujące kolejny etap 578
postępowania powinna zawierać elementy właściwe każdemu pismu w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym (art. 45–48 p.p.s.a.), a ponadto:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia,
2) podstawę wznowienia z uzasadnieniem,
3) okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi z żąda-
niem uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia.
Jeżeli do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 276 p.p.s.a. przy sporządzaniu skargi obowiązuje przymus adwo-
kacko-radcowski.
O tym, który sąd jest właściwy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wzno-

wienia, decyduje rodzaj zaistniałej podstawy. Do wznowienia postępowania
i niejawnym: 20921293A3134306
z przyczyn nieważności, jeżeli zostało zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu

administracyjnego, właściwy jest ten sąd. Jeżeli zaskarżono natomiast orzeczenia
sądów obu instancji, właściwy będzie Naczelny Sąd Administracyjny. Do wzno-
wienia postępowania na podstawie art. 272 i 273 p.p.s.a. właściwy będzie sąd, który
ostatnio orzekał w sprawie.
Przykładowo, sądem ostatnio orzekającym w sprawie jest sąd, który odrzucił, oddalił czy
też uwzględnił skargę21.
579 Rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania przebiega przez kilka etapów,

spośród których na wyróżnienie zasługują:
1) badanie przez przewodniczącego wydziału wymagań formalnych i fiskalnych
na podstawie art. 49 § 1 (art. 220 § 1) w zw. z art. 276 w zw. z art. 279 p.p.s.a.;
ewentualne wezwanie o usunięcie braków pod rygorem odrzucenia skargi
(art. 58 § 1 pkt 3, art. 220 § 3 p.p.s.a.);
2) badanie przez sąd na posiedzeniu niejawnym, czy skarga została wniesiona
w terminie, czy opiera się na ustawowej podstawie i czy jest dopuszczalna, tzn.
czy w sprawie nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe uniemożliwiające
jego prowadzenie, np. z art. 58 § 1, art. 285 p.p.s.a. (art. 280 p.p.s.a.); ewentu-
alne wezwanie o usunięcie braków formalnych lub fiskalnych oraz o uprawdo-
podobnienie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu lub dopuszczal-
ność wznowienia (art. 280 § 2 p.p.s.a.);
3) badanie przez sąd na rozprawie dopuszczalności wznowienia; ewentualne od-
rzucenie skargi (art. 281 p.p.s.a.);
4) rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania co do meritum (art. 281
p.p.s.a.).
Rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania ujmowane jest także jako dzia-

łanie dwuetapowe, obejmujące badanie dopuszczalności wznowienia (iudicium re-
scidens; punkty od 1 do 3) oraz merytoryczną ocenę zasadności skargi (iudicium
recissorium; pkt 4).
Stosownie do art. 282 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy następuje na nowo w gra-

nicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Nie oznacza to wszakże, że przed-
miotem oceny sądu pozostaje tylko ocena zaistnienia samej podstawy oraz jej
ewentualnego wpływu na wynik sprawy. W rezultacie wystąpienia podstawy
wznowienia dochodzi do powtórnego rozpoznania sprawy sądowoadministra-
cyjnej, a tym samym do ponownego skonstruowania przez sąd administracyjny
zwrotu stosunkowego co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu albo czyn-
21
Odmiennie zob. postanowienia NSA z 12.11.2008 r.: I OSK 1047/08, LEX nr 532163 oraz
I OSK 1231/08, LEX nr 532165. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że
w razie odrzucenia skargi sądu tego nie można uznać za ostatnio orzekający w sprawie, ponieważ
nie wydał on rozstrzygnięcia co do meritum. W art. 275 p.p.s.a. wymaganie takie nie zostało jednak
sformułowane.
i niejawnym: 20921293A3134306
ności z zakresu administracji publicznej, jeżeli w sprawie dopuszczalne jest wy-

danie orzeczenia co do meritum.
Przykładowo, w zależności od zaistniałej podstawy wznowienia powtórne rozpoznanie

sprawy powinno nastąpić w oparciu o stan prawny zmieniony wyrokiem wydanym przez
Trybunał Konstytucyjny albo rozstrzygnięciem organu międzynarodowego czy też z po-
nownym dokonaniem czynności procesowych w zakresie, w jakim doprowadziły one do
nieważności postępowania sądowego, albo z pominięciem tych czynności, których do-
tyczy podstawa wznowienia.
Rozstrzygnięcie, jakie może zapaść w wyniku rozpoznania skargi o wznowienie, 580

zależy od przyczyny wznowienia oraz stadium wznawianego postępowania. Po po-
nownym rozpoznaniu sprawy sąd może:
1) oddalić skargę o wznowienie (art. 282 § 2 p.p.s.a.),
2) zmienić zaskarżone orzeczenie (art. 282 § 2 p.p.s.a.),
3) uchylić zaskarżone orzeczenie i odrzucić skargę (art. 282 § 2 p.p.s.a.),
4) uchylić zaskarżone orzeczenie i umorzyć postępowanie (art. 282 § 2 p.p.s.a.),
5) umorzyć postępowanie wywołane wniesieniem skargi o wznowienie w sytu-
acji jej cofnięcia albo gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe
(art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 p.p.s.a.),
6) uchylić jedno z orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, utrzymując w mocy
inne prawomocne orzeczenie (art. 282 § 3 p.p.s.a.),
7) uchylić wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzec
co do istoty sprawy lub przekazać sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi
administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 282 § 3 p.p.s.a.).
Wniesienie środka zaskarżenia wszczyna postępowanie sądowe mające na celu

dokonanie weryfikacji zapadłego orzeczenia sądu albo innej czynności organu
sądowego o charakterze decyzyjnym. Środki zaskarżenia przysługują od orze-
czeń nieprawomocnych oraz, w wyjątkowych wypadkach, od orzeczeń prawo-
mocnych. Spośród tzw. zwyczajnych środków zaskarżenia, przysługujących od
orzeczeń nieprawomocnych, na wyróżnienie zasługują skarga kasacyjna i zaża-
lenie, będące środkami odwoławczymi, które cechują się dewolutywnością i su-
spensywnością.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział XI
KOSZTY POSTĘPOWANIA
Rozdział XI. Koszty postępowania
Pytania wstępne
1. Jakie są funkcje kosztów postępowania sądowoadministracyjnego?
2. Kiedy wpis od skargi ma charakter stały, a kiedy stosunkowy?
3. Kiedy dochodzi w postępowaniu sądowoadministracyjnym do konieczności
uiszczenia opłaty kancelaryjnej?
4. Na czym polega zasada odpowiedzialności za wynik postępowania?
5. Jakie są odstępstwa od zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępo-
wania?
6. W jakich wypadkach strona korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów są-
dowych?
7. Czy ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych obejmuje także ustanowienie
pełnomocnika z urzędu?
8. Jakie są przesłanki przyznania prawa pomocy?
9. Jakie obowiązki w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa pomocy speł-
niane są przez referendarza sądowego?
10. Jaki środek zaskarżenia przysługuje od zarządzenia referendarza sądowego
o pozostawieniu wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania?
1. Uwagi wstępne
581 Prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym ma charakter od-
płatny. Osoba wszczynająca to postępowanie powinna liczyć się z konieczno-
ścią poniesienia kosztów związanych zarówno z dokonywaniem poszczególnych
czynności procesowych, związanych przede wszystkim z inicjowaniem kolejnych
jego etapów, jak i kosztów szczegółowych, związanych z nakładami finansowymi,
które powstały w konkretnej sprawie sądowej. Ogół problematyki dotyczącej
kosztów uregulowany został w dziale V p.p.s.a., zatytułowanym „Koszty postę-
powania”.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział XI. Koszty postępowania 505
Koszty w każdym postępowaniu sądowym spełniają wiele odmiennych celów. Cho-

ciaż w określonej części pokrywają one wydatki związane z funkcjonowaniem wy-
miaru sprawiedliwości, z punktu widzenia stron postępowania, konieczność ich
poniesienia sprzyja racjonalizacji podejmowanych działań procesowych. W ujęciu
tym koszty przeciwdziałają rozwojowi działalności pieniaczy sądowych. Obowiązek
poniesienia kosztów nie może jednak zamykać stronom prawa dostępu do sądu,
gdy domagają się one udzielenia ochrony prawnej przed niezgodnym z prawem
działaniem administracji publicznej. Z tego względu regulacja procesowa kosztów
w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została oparta na kom-
promisie między koniecznością pokrycia wydatków funkcjonowania wymiaru spra-
wiedliwości a potrzebą przyznania ochrony prawnej podmiotowi, który o jej udzie-
lenie się ubiega.
W art. 239 p.p.s.a. z mocy ustawy z obowiązku ponoszenia kosztów została zwol-
niona określona kategoria podmiotów, czy to ze względu na sam rodzaj spraw, czy
też z uwagi na pełnione funkcje publiczne. Począwszy od art. 243 p.p.s.a., uregulo-
wana została problematyka tzw. prawa pomocy, dzięki której osoba znajdująca się
w trudnym położeniu materialnym może bronić swoich praw przed sądem, mimo
braku środków finansowych.
Przykładowo, podmiot wnoszący skargę na decyzję o odmowie przyznania zasiłku ce-

lowego, a zatem mieszczącą się w obrębie spraw z zakresu pomocy i opieki społecznej
(art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), nie ponosi kosztów sądowych i nie jest w związku z tym
obowiązany do uiszczenia wpisu od skargi.
2. Rodzaje kosztów postępowania

Na koszty postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 582
składają się koszty sądowe oraz wydatki strony działającej przed sądem osobiście
albo reprezentowanej przez pełnomocnika procesowego.
Koszty sądowe obejmują, zgodnie z art. 211 p.p.s.a., opłaty sądowe i zwrot wy-
datków. Opłatami sądowymi stosownie do art. 212 § 1 p.p.s.a są wpis i opłata kan-
celaryjna.
Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. wpis pobierany jest od pism wszczynających po-
stępowanie przed sądem danej instancji. Ma on charakter stosunkowy albo stały.
Zgodnie z art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobierany jest w sprawach, w których
przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Z kolei w sprawach, w których
nie można wprost określić wartości przedmiotu zaskarżenia, będącej należnością
pieniężną, pobierany jest wpis stały, oznaczony ryczałtową sumą pieniężną. Warun-
kiem pobrania wpisu stosunkowego jest istnienie bezpośredniego związku między
aktem będącym przedmiotem skargi a należnością pieniężną. Określony akt ad-
i niejawnym: 20921293A3134306
ministracyjny, np. decyzja, pozostaje w bezpośrednim związku z należnością pie-

niężną, jeżeli wynika z niej wprost obowiązek zapłaty kwoty pieniężnej. W zdaniu
pierwszym art. 231 p.p.s.a. chodzi o akty lub czynności kreujące określoną należ-
ność pieniężną albo stwierdzające jej istnienie1.
Przykładowo, rozstrzygnięciem kreującym określoną należność pieniężną jest decyzja

o ustaleniu opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spo-
wodowanym wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej czy też decyzja, na
podstawie której jej adresat został zobowiązany do uiszczenia wskazanej sumy tytułem
podatku. Natomiast aktem takim nie jest decyzja odmawiająca umorzenia zaległości po-
datkowej czy też decyzja o warunkach zabudowy.
Szczegółowe zasady pobierania wpisu oraz jego wysokość określone zostały w roz-
porządzeniu Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegóło-
wych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi2.
W § 1 powyższego rozporządzenia określony został sposób obliczenia wpisu sto-
sunkowego, którego wysokość została uzależniona od wartości przedmiotu zaskar-
żenia. W § 2 prawodawca określił wysokość wpisu stałego w zależności od kategorii
spraw.
Przykładowo, w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu admi-

nistracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym wpis wynosi 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1
rozporządzenia). W sprawach skarg dotyczących koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na
prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kasyn gry wpis wynosi 10 000 zł
(§ 2 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia). Z kolei w sprawach skarg nieobjętych wpisem
stosunkowym z zakresu budownictwa i architektury oraz zagospodarowania prze-
strzennego wpis wynosi 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Wpis od skargi
kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania wynosi połowę wpisu od
skargi, nie mniej jednak niż 100 zł (§ 3 rozporządzenia).
583 Drugim rodzajem opłaty sądowej jest opłata kancelaryjna, która pobierana jest za
czynności procesowe, o których stanowią art. 234 i 235 p.p.s.a. Należy zauważyć,
że pobierana jest ona m.in. za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na
skutek żądania zgłoszonego w terminie 7-dniowym od ogłoszenia orzeczenia. Je-
żeli opłata nie jest uiszczana dobrowolnie przy wniesieniu do sądu pisma podle-
gającego opłacie (art. 219 § 1 p.p.s.a.), przewodniczący zarządza jej ściągnięcie (po
uprzednim wezwaniu do dobrowolnego uiszczenia). Brak uiszczenia tej opłaty nie
ma jednak wpływu na uruchomienie procedury sporządzenia uzasadnienia i jego
doręczenia wnioskodawcy. Innymi słowy opłata ta nie ma charakteru warunko-
wego. W przeciwnym razie podmiotowi wnioskującemu o sporządzenie pisemnego
uzasadnienia i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem zamknięta zosta-
1
Uchwała NSA (7) z 26.10.2009 r., II FPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 3.
2
Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
łaby droga do wniesienia skargi kasacyjnej, a tym samym ograniczone prawo do

dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Opłata kancelaryjna nie jest pobierana
za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, podlegającego doręczeniu z urzędu (art. 141
§ 1 w zw. z art. 142 § 1, art. 163 § 2, art. 193 p.p.s.a.). Szczegółowe wysokości opłat
kancelaryjnych określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 3.06.2019 r.
w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadmini-
stracyjnych3.
Przykładowo, za każdą stronę odpisu, zaświadczenia, wyciągu lub innego dokumentu wy-
dawanego na wniosek na podstawie akt sprawy sądowoadministracyjnej oraz za stwier-
dzenie prawomocności pobiera się opłatę kancelaryjną w kwocie 10 zł (§ 1 ust. 1 rozporzą-
dzenia). Z kolei opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczony na
skutek wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, zgłoszonego w terminie 7 dni od
ogłoszenia orzeczenia albo doręczenia odpisu sentencji orzeczenia, pobiera się w kwocie
100 zł (§ 2 rozporządzenia).
Przy ustalaniu wysokości należnej opłaty sądowej istotne znaczenie ma usta- 584
lenie wartości przedmiotu zaskarżenia. Sposób jej obliczenia okreś lony został
w art. 215–218 p.p.s.a. Zgodnie z art. 216 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem zaskarżenia
jest należność pieniężna, stanowi ona wartość przedmiotu zaskarżenia. W orzecz-
nictwie sądowym przyjmuje się, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podle-
gają akty i czynności organów administracji publicznej. Akty i czynności mają swój
określony przedmiot, którego dotyczą, o którym orzekają, rozstrzygają i ze względu
na określony przedmiot są zaskarżane do sądu administracyjnego. Dlatego warto-
ścią przedmiotu zaskarżenia, o czym mowa w przepisach art. 216–218 i 231 p.p.s.a.,
nie jest wartość zaskarżonego aktu, przykładowo decyzji administracyjnej, lecz za-
kwestionowana wysokość należności pieniężnej, której decyzja ta dotyczy4. Wartość
przedmiotu zaskarżenia stanowi jedynie ta część należności pieniężnej, która zo-
stała zakwestionowana w skardze5.
Przykładowo, w razie częściowego zaskarżenia decyzji pod względem przedmiotowym

wartość przedmiotu zaskarżenia obejmuje tylko kwotę z zaskarżonej części decyzji. W sy-
tuacji zakwestionowania tylko części podatku określonego w decyzji, jedynie od tej części
powinien zostać uiszczony wpis stosunkowy.
Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje, zgodnie z art. 219 § 1 p.p.s.a., przy

wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie, a zatem przykładowo w chwili
złożenia pisma w biurze podawczym sądu, w polskiej placówce pocztowej ope-
ratora wyznaczonego w rozumieniu prawa pocztowego albo placówce pocztowej
operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie człon-
3
Dz.U. poz. 1090.
4
Postanowienie NSA (7) z 21.01.2008 r., I GSK 2039/06, ONSAiWSA 2008/5, poz. 80; postano-
wienie NSA z 8.07.2009 r., I OZ 706/09, LEX nr 552391.
5
Uchwała NSA (7) z 28.01.2008 r., I FPS 7/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 24.
i niejawnym: 20921293A3134306
kowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkow-

skim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w polskim urzędzie konsularnym (art. 83
§ 3 i 4 p.p.s.a.). W przypadku dokonywania opłaty sądowej za pośrednictwem
banku za dzień dokonania wpisu uznać należy datę złożenia w banku dyspozycji
dokonania zapłaty, pod warunkiem posiadania w tym czasie na rachunku ban-
kowym środków pozwalających na jej realizację 6. Również wpłacenie przekazem
pieniężnym opłaty sądowej w urzędzie pocztowym na konto właściwego sądu jest
równoznaczne pod względem czasowym z bezpośrednią wpłatą gotówkową do
kasy tego sądu lub do banku prowadzącego rachunek bankowy sądu7. Działanie
innych podmiotów podejmujących się czynności pośrednictwa finansowego, bez
stosownej pisemnej umowy agencyjnej z bankiem, skutku takiego nie wywiera8.
W takiej sytuacji decydująca będzie data wpływu środków pieniężnych z tytułu
wpisu na rachunek sądu, a jeżeli opłacenie wpisu za pośrednictwem takiego pod-
miotu, nawet dokonane w zakreślonym terminie, spowodowało przelew wpisu
na rachunek sądu po jego upływie, skutkować będzie uchybieniem terminowi do
uiszczenia opłaty sądowej9.
W art. 219 § 2 p.p.s.a. określone zostały dopuszczalne sposoby uiszczenia opłaty są-
dowej, a mianowicie gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na ra-
chunek bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych
złotych. Oznacza to, że w prawie o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi nie ma możliwości uiszczania opłaty w znakach opłaty sądowej. W takim
przypadku znaki sądowe podlegają zwrotowi, a stronę należy wezwać do uiszczenia
opłaty w prawidłowy sposób w zakreślonym terminie (art. 220 § 1 p.p.s.a.).
Przykładowo, aby uiścić wpis od skargi kasacyjnej, rachunkiem bankowym właściwego

sądu będzie numer konta bankowego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za pośred-
nictwem którego skarga kasacyjna wnoszona jest do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Oprócz opłat sądowych do kosztów sądowych zaliczany jest również zwrot wy-
datków. Wydatki mają na celu pokrycie kosztów postępowania w sprawie o cha-
rakterze rzeczywistym. Przykładowe wyliczenie wydatków zamieszczone zostało
w art. 213 p.p.s.a. Obowiązek ich poniesienia spoczywa na stronie, która wniosła
o podjęcie czynności połączonej z ich powstaniem. O szczegółowym sposobie po-
stępowania w sprawie wydatków stanowią art. 237–238 p.p.s.a.
Kosztami postępowania obok kosztów sądowych są również wydatki strony,

o których stanowi art. 205 p.p.s.a. Ustawodawca odrębnie stanowi o kosztach po-
stępowania prowadzonego przez stronę osobiście oraz w sytuacji, gdy jest ona
6
Postanowienie NSA z 5.11.2012 r., II FSK 2243/12, LEX nr 1244192.
7
8
9
i niejawnym: 20921293A3134306
reprezentowana przez pełnomocnika procesowego. Katalog kosztów wskazany

w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wyczerpujący. Stawki wynagrodzenia adwokata,
radcy prawnego, doradcy podatkowego i rzecznika patentowego określone zostały
w aktach prawnych o charakterze wykonawczym do ustaw regulujących funkcjono-
wanie powyższych zawodów.
Przykładowo, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a–c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie10, stawki minimalne w postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi pierwszej instancji wynoszą w sprawie, której
przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – stawkę obliczoną na podstawie § 2,
za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postano-
wienie Urzędu Patentowego – 1200 zł, w innej sprawie – 480 zł. Stosownie do § 16 tego
rozporządzenia wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokac-
kich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu
wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości
odpowiadającej stawce minimalnej. Z kolei w razie zaistnienia jednej z przesłanek wska-
zanych w § 15 ust. 3 wyżej wymienionego rozporządzenia dopuszczalne pozostaje usta-
lenie opłaty w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć
sześciokrotności tej stawki ani wartości przedmiotu sprawy.
3. Zasady zwrotu kosztów postępowania

Analiza regulacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doty- 585
czącej kosztów postępowania, pozwala na dokonanie wyróżnienia kilku zasad opi-
sujących mechanizm ich ponoszenia oraz sam zwrot kosztów między stronami.
Podstawowe znaczenie należy przypisać zasadzie ponoszenia przez stronę kosztów

związanych ze swoim udziałem w sprawie, o której stanowi art. 199 p.p.s.a. Oznacza
to, że strona powinna samodzielnie ponosić koszty swojego działania, przykładowo
uiścić wpis od skargi, zaliczkę na pokrycie wydatków itp. Zasada ta wynika z samej
istoty odpłatności postępowania sądowoadministracyjnego. Przewidziane zostały
jednak od niej wyjątki w postaci zwrotu kosztów postępowania między stronami
(art. 200–204 p.p.s.a.) oraz zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239–263 p.p.s.a.).
Istotne znaczenie w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od-

grywa zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, której treścią pozostaje
zwrot kosztów przez stronę przegrywającą na rzecz strony wygrywającej. W po-
stępowaniu przed sądem pierwszej instancji zasada ta obowiązuje jednokierun-
kowo. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje w razie uwzględnienia
skargi skarżącemu od organu. Jeżeli sąd oddalił skargę, organowi administracji nie
przysługuje zwrot kosztów od skarżącego. Stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot
10
i niejawnym: 20921293A3134306
kosztów przysługuje również skarżącemu w razie uwzględnienia przez organ skargi

w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.).
Z przedstawionych względów w razie oddalenia skargi wojewódzki sąd administracyjny

nie orzeka w ogóle o zwrocie kosztów postępowania, ponieważ musiałby je zasądzić od
skarżącego na rzecz organu, czego nie przewiduje art. 200 p.p.s.a.
W postępowaniu kasacyjnym stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. zasada odpowie-

dzialności za wynik postępowania przybiera charakter dwukierunkowy. Oznacza
to, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która ją wniosła, przy-
sługuje zwrot kosztów od drugiej strony postępowania, niezależnie od tego, czy ini-
cjatorem postępowania kasacyjnego był skarżący czy też organ administracji pu-
blicznej.
Przykładowo, jeżeli skargę kasacyjną wniósł organ administracji od wyroku woje-

wódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę i wniesiona skarga ka-
sacyjna została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchy-
lenie wyroku sądu pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), wówczas na podstawie
art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organowi należy się od skarżącego zwrot poniesionych nie-
zbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
586 Z przedstawioną powyżej zasadą wiąże się zasada stosunkowego rozdzielenia

kosztów postępowania, która została wyrażona w art. 206 p.p.s.a. Warunkiem
miarkowania kosztów jest częściowe uwzględnienie skargi. Uznanie, czy w danej
sprawie zaistniał „uzasadniony przypadek”, pozostawione zostało decyzji sądu. Ar-
tykuł 206 p.p.s.a. znajduje również zastosowanie w razie umorzenia postępowania
w sprawie, w której przeprowadzone zostało postępowanie mediacyjne (art. 201 § 2
p.p.s.a.).
Odstępstwem od zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów są dekodowane

z art. 207 § 2 p.p.s.a. względy słuszności oraz wywodzone z art. 208 p.p.s.a. okolicz-
ności zawinienia. Względy zawinienia odnoszą się do postępowania kasacyjnego
i polegają na tym, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić
od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy zastosowaniu art. 207 § 2 p.p.s.a.
należy uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę za-
równo fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania,
w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony
(skarżącego). Przepis ten jako wprowadzający wyjątek od zasady nie może podlegać
wykładni rozszerzającej. Dlatego też niedopuszczalne byłoby obciążanie zwrotem
kosztów postępowania strony wygrywającej na rzecz strony przegrywającej11. Za
przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
11
i niejawnym: 20921293A3134306
została uznana śmierć skarżącego12 oraz rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg

kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika
strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczy-
nienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia13.
O okolicznościach dotyczących zawinienia strony stanowi art. 208 p.p.s.a. przewidu-

jący nałożenie na stronę obowiązku zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym
lub oczywiście niewłaś ciwym postępowaniem. Sformułowanie to ma charakter
ocenny. Jego zaistnienie w konkretnej sprawie zostało pozostawione uznaniu sądu.
Przykładowo, wskazać należy, że strona postępuje niesumiennie, gdy przyczynia się
do przewlekłości postępowania, czy też uporczywie uchyla się od spoczywających
na niej obowiązków procesowych, jak chociażby wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Kolejnym istotnym zagadnieniem pozostaje zasada związania sądu wnioskiem 587

strony o zwrot kosztów postępowania, która wynika z art. 210 p.p.s.a. W orzecz-
nictwie sądowym wskazuje się, że żądanie zwrotu kosztów może mieć postać spisu
kosztów lub wniosku o przyznanie kosztów według norm przepisanych, a więc
prawa obowiązującego, regulujących wysokość kosztów sądowych czy wynagrodzeń
pełnomocników procesowych. Żądanie to można zgłosić sądowi na piśmie albo
ustnie do protokołu14. Jedynie w przypadku orzekania przez sąd na posiedzeniu nie-
jawnym, jeżeli strona nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego,
z mocy art. 210 § 2 p.p.s.a., sąd o kosztach należnych stronie orzeka z urzędu.
W praktyce strony postępowania, formułując wnioski procesowe w petitum pisma,

niemal automatycznie składają jednocześnie wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów
postępowania, który staje się aktualny w razie zaistnienia ustawowych przesłanek
zwrotu.
Na uwagę zasługuje również wynikająca z art. 220 § 1 p.p.s.a. zasada niepodej- 588
mowania przez sąd czynności procesowych na skutek wniesienia pisma, od któ-
rego nie została uiszczona należna opłata. W praktyce sądowej pierwszą czyn-
nością podejmowaną przez przewodniczącego wydziału po wniesieniu skargi jest
weryfikacja spełnienia przez skarżącego obowiązku fiskalnego. W przypadku jego
niewykonania przewodniczący w formie zarządzenia wzywa wnoszącego pismo do
uiszczenia opłaty w terminie 7-dniowym (art. 220 § 1 p.p.s.a.) albo nie krótszym
niż 2 miesiące (art. 220 § 2 p.p.s.a.), pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpo-
znania (art. 220 § 1 p.p.s.a.) albo odrzucenia (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na istotne
znaczenie tego zarządzenia na podstawie art. 227 § 1 p.p.s.a. przysługuje od niego
zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażalenie przysługuje również
na zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania albo postanowienie o od-
12
13
Wyrok NSA z 25.09.2009 r., I FSK 643/08, LEX nr 594128.
14
i niejawnym: 20921293A3134306
rzuceniu jednego ze środków prawnych wskazanych w art. 220 § 3 p.p.s.a. Z mocy

art. 220 § 4 p.p.s.a. jest ono wolne od wpisu.
4. Zwolnienie od kosztów sądowych

589 Instytucja procesowa zwolnienia od kosztów sądowych ma charakter wyjątkowy
względem ogólnej zasady odpłatności wymiaru sprawiedliwości i dlatego nie może
podlegać wykładni rozszerzającej. W prawie o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi przybrała ona dwojaką formę, a mianowicie:
1) zwolnienia od kosztów sądowych z mocy ustawy,
2) przyznania prawa pomocy na wniosek strony.
O przedmiotowym i podmiotowym zwolnieniu od kosztów sądowych z mocy ustawy

stanowi art. 239 p.p.s.a. Z jednej strony dotyczy ono określonych rodzajów spraw,
co do których ustawodawca uznał, że występująca w nich strona nie ma środków
finansowych pozwalających na prowadzenie postępowania sądowego. Z drugiej
strony z mocy ustawy zwolnione od kosztów sądowych są podmioty pełniące okreś
lone funkcje społeczne, uznane przez ustawodawcę za doniosłe, służące ochronie
porządku i ładu społecznego.
Przykładowo, nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych osoba skarżąca działanie,

bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu po-
mocy i opieki społecznej. Obowiązek ten nie spoczywa zatem na osobie skarżącej decyzję
o odmowie przyznania zasiłku celowego czy stałego, jak również zasiłku okresowego.
Kosztami postępowania sądowego nie może zostać obciążony także prokurator, który
działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie
sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony
praworządności (uchwała NSA z 3.07.2017 r., I OPS 1/17).
Zwolnienie od obowiązku poniesienia kosztów sądowych w przypadku braku okreś

lenia jego zakresu oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku wnoszenia
opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków. Nie oznacza ono natomiast zwolnienia
z obowiązku ponoszenia przez stronę innych aniżeli koszty sądowe wydatków zwią-
zanych z udziałem strony w postępowaniu (art. 205 p.p.s.a.). Nie oznacza ono także
przyznania pełnomocnika z urzędu, o którego strona zwolniona od kosztów może
ubiegać się na zasadach ogólnych (art. 262 p.p.s.a.).
Jeżeli strona z mocy prawa zwolniona jest od kosztów sądowych, to chcąc skorzy-
stać z pomocy pełnomocnika z urzędu powinna złożyć wniosek o przyznanie prawa
pomocy w tej właśnie części. Gdyby złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy
w całości, wówczas postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych po-
winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a wniosek o wyznaczenie pełno-
mocnika z urzędu powinien zostać rozpatrzony co do meritum.
i niejawnym: 20921293A3134306
Drugą formą zwolnienia od kosztów sądowych jest zwrócenie się przez stronę 590
z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Prawo pomocy ma na celu urzeczywist-
nienie konstytucyjnego prawa do sądu i polega w istocie na wykreowaniu takiej sy-
tuacji, w której osoba niedysponująca koniecznymi środkami finansowymi będzie
mogła uczestniczyć na równych prawach z innymi w postępowaniu sądowym. In-
nymi słowy, chodzi o to, by status majątkowy skarżącego nie pozbawiał go możli-
wości obrony swych praw przed sądem.
Z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy (będącym wnioskiem, o którym stanowi

art. 63 p.p.s.a.) strona może zwrócić się na każdym etapie postępowania, a więc za-
równo wraz z wniesieniem skargi czy też w terminie otwartym do wniesienia skargi
kasacyjnej (zob. art. 177 § 3–6 p.p.s.a.), jak i nawet jeszcze przed wszczęciem postę-
powania sądowego.
Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. W za-
kresie całkowitym prawo to obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz usta-
nowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patento-
wego. Prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje natomiast zwolnienie tylko
od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków, albo od opłat
sądowych i wydatków. Może obejmować też jedynie ustanowienie adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej, osobie prawnej (a także innej jednostce
organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej) w całkowitym zakresie nastę-
puje wówczas, gdy wykaże ona, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów
postępowania. Prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie
prawnej (innej jednostce), gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na ponie-
sienie pełnych kosztów postępowania. Przyznanie osobie fizycznej prawa pomocy
w zakresie częściowym następuje wtedy, gdy wykaże ona, że nie jest w stanie po-
nieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla
siebie i rodziny.
Wykazanie tych okoliczności faktycznych powinno każdorazowo znajdować po-

twierdzenie w przedłożonych z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy dokumen-
tach typu rachunki za media, lekarstwa, wyciąg z rachunku bankowego za okres 3
miesięcy poprzedzających złożenie wniosku.
Opisane przesłanki przyznania prawa pomocy o charakterze niedookreś lonym

odnoszone są w orzecznictwie sądów administracyjnych do konkretnych stanów
faktycznych przedstawianych przez wnioskodawców. Nie bazując na realiach kon-
kretnej sprawy, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że co do zasady strona,
która dysponuje wolnymi od obciążeń składnikami majątku, takimi jak gospodar-
stwo rolne czy nieruchomość, jest w stanie bez pomocy państwa pokryć wydatki
i niejawnym: 20921293A3134306
związane ze swym udziałem w sprawie15. Ubiegający się o przyznanie prawa po-

mocy powinien najpierw poczynić oszczędności we własnych wydatkach, do granic
zabezpieczenia koniecznych kosztów utrzymania siebie i rodziny, a dopiero wówczas
– gdy tak zgromadzone środki okażą się niewystarczające – może skutecznie złożyć
wniosek o przyznanie prawa pomocy16. Zasadność wniosku o przyznanie prawa
pomocy powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem, z jednej strony, wysokości
obciążeń finansowych, jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu,
a z drugiej strony, jej możliwości finansowych17. W orzecznictwie sądowym zauwa-
żono również, że rozstrzygnięcie w kwestii przyznania prawa pomocy zawsze za-
leży od tego, co zostanie udowodnione przez stronę18. W sytuacji gdy oświadczenie
strony zawarte we wniosku o przyznanie prawa pomocy okaże się niewystarczające
do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu
rodzinnego lub budzi wątpliwości, dodatkowo strona jest zobowiązana złożyć na
wezwanie sądu dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów
lub stanu rodzinnego (art. 255 p.p.s.a.). Niedopełnienie w całości lub w części obo-
wiązku złożenia przez stronę dodatkowego oświadczenia uzasadnia oddalenie
wniosku o przyznanie prawa pomocy19.
591 Reasumując tę część rozważań: Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z orze-

czeń wskazał obrazowo, że przyznanie prawa pomocy ma na celu zapewnienie
realizacji konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które ze względu na brak od-
powiednich środków nie są w stanie ponieść m.in. kosztów niezbędnych do usta-
nowienia pełnomocnika. Dlatego też prawo pomocy powinno być udzielane przede
wszystkim osobom bezrobotnym, samotnym, bez źródeł stałego dochodu i bez ma-
jątku oraz pozbawionym (obiektywnie) możliwości uzyskania środków na ten cel
z jakichkolwiek źródeł20.
Przyznane prawo pomocy odnosi się do sprawy wnoszonej do rozpoznania przez

sąd, a nie do określonych faz czy rodzaju postępowania w takiej sprawie. Prawo
pomocy przyznane w zakresie całkowitym przed sądem pierwszej instancji roz-
ciąga się na postępowanie zażaleniowe i kasacyjne. Obejmuje ono swoim za-
kresem również postępowanie ze skargi o wznowienie w tej samej sprawie21. Nie
ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że prawo pomocy nie jest przyznawane
w sprawie w znaczeniu materialnoprawnym, którą wyznacza określony stosunek
prawny poddany pod osąd sądu, ale w sprawie w znaczeniu technicznoproce-
15
Postanowienia NSA: z 18.02.2010 r., I OZ 110/10, LEX nr 591332; z 8.11.2012 r., I OZ 826/12,
LEX nr 1247208, i z 14.12.2012 r., I OZ 925/12, LEX nr 1239555.
16
Postanowienia NSA: z 4.12.2012 r., II OZ 1060/12, LEX nr 1240778; z 11.12.2012 r., II OZ 1096/12,
LEX nr 1240802, i z 28.01.2015 r., II OZ 39/15, LEX nr 1640590.
17
18
19
20
21
Uchwała NSA z 2.12.2010 r., II GPS 2/10, LEX nr 668584.
i niejawnym: 20921293A3134306
sowym, którą wyznacza wszczęcie określonego rodzaju postępowania sądowego

i jego zakończenie22.
Przyznane stronie prawo pomocy wygasa z chwilą jej śmierci, a zatem nie prze- 592
chodzi na spadkobierców. Ponadto przyznanie tego prawa może być cofnięte w ca-
łości lub w części, jeżeli się okaże, że okoliczności, na podstawie których je przy-
znano, nie istniały lub przestały istnieć.
Instytucja prawa pomocy jest realizowana przed sądami administracyjnymi w ra-

mach szczególnego postępowania wszczynanego na wniosek zainteresowanego pod-
miotu w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wniosek ten jest wolny od opłat sądowych, jest
on jednak w dużym stopniu sformalizowany (formularz urzędowy) i powinien być
złożony przed wszczęciem postępowania sądowego lub najpóźniej w jego toku. Jak
wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednej z uchwał, wniosek ten może zostać
podpisany przez pełnomocnika osoby ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy23.
Pogląd ten jednak stracił na aktualności z powodu dodania do art. 252 § 1a p.p.s.a.24,
stosownie do którego oświadczenie strony o stanie majątkowym i dochodach skła-
dane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświad-
czenia. Wniosek powinien także zawierać oświadczenie strony o jej stanie mająt-
kowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna – również dokładne
dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozo-
stawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą po-
datkowym lub rzecznikiem patentowym. Jeżeli jednak oświadczenie strony zawarte
we wniosku okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątko-
wego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi ono wątpliwości,
strona jest obowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe
wyjaśnienia lub przedłożyć dokumenty dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów
lub stanu rodzinnego25.
Przykładowo, jeżeli wniosek o przyznanie prawa pomocy zostanie złożony z pominięciem

urzędowego formularza, referendarz sądowy, wzywając stronę do uzupełnienia braku
formalnego wniosku (art. 258 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), w praktyce doręcza jej wydruk formu-
larza z pouczeniem, że nieuzupełnienie tego braku spowoduje pozostawienie złożonego
wniosku w formie zarządzenia bez rozpoznania (art. 258 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
22
Uchwała NSA z 2.12.2010 r., II GPS 2/10.
23
W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera żadnych ograniczeń zakresu pełnomocnictwa
w tym postępowaniu, to za niedopuszczalny należy uznać wniosek, że ograniczenie takie może wy-
nikać z przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy ‒ zob. uchwała NSA (7) z 20.05.2010 r.,
I OPS 11/09, ONSAiWSA 2010/4, poz. 54.
24
Przepis ten został dodany do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na pod-
stawie art. 1 pkt 68 lit. a ustawy z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi.
25
i niejawnym: 20921293A3134306
593 Przyznanie prawa pomocy należy do wojewódzki sąd administracyjny, w którym

sprawa ma się toczyć lub już się toczy. Czynności w zakresie przyznania prawa po-
mocy mogą podejmować także referendarze sądowi (art. 258 § 1–2 p.p.s.a.).
Jeżeli w ocenie sądu w przypadku przyznania prawa pomocy konieczne jest re-
prezentowanie skarżącego przez pełnomocnika, to w takiej sytuacji sąd z urzędu
zwraca się do właściwej okręgowej rady adwokackiej, rady okręgowej izby radców
prawnych, Krajowej Rady Doradców Podatkowych lub Krajowej Rady Rzeczników
Patentowych o wyznaczenie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego. Jeżeli strona we wniosku wskazała konkretnego adwo-
kata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, właściwa
okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada
Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych powinna,
w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym pełnomocnikiem, starać się
uwzględnić sugestię strony.
Od zarządzeń i postanowień zapadających w przedmiocie prawa pomocy wyda-

nych przez referendarza sądowego, stosownie do art. 259 § 1 p.p.s.a., strona albo
adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy mogą wnieść
do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego sprzeciw w terminie 7 dni
od dnia doręczenia im zarządzenia lub postanowienia. Wniesienie sprzeciwu nie
ma już charakteru niweczącego, co oznacza, że będąca jego przedmiotem sprawa
nie jest rozpoznawana od początku, a zaskarżone nim postanowienie albo zarzą-
dzenie nie jest uznawane za niebyłe. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 260 § 1
p.p.s.a.26, rozpoznając sprzeciw, wojewódzki sąd administracyjny wydaje postano-
wienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego
zmienia albo utrzymuje w mocy.
Z opisanych względów w aktualnym stanie prawnym zasadą pozostaje rozpoznanie

wniosku o przyznanie prawa pomocy przez referendarza sądowego, a następnie
przez wojewódzki sąd administracyjny występujący w ramach instancji poziomej
jako sąd odwoławczy. Niemożliwe jest już pominięcie referendarza sądowego w pro-
cedurze rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy.
Rezultatem rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny wniosku o przy-

znanie prawa pomocy jest wydanie postanowienia o jego przyznaniu w zakresie
całkowitym, w zakresie częściowym albo o odmowie jego przyznania. Odpis tego
postanowienia doręczany jest podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie prawa po-
mocy i tylko jemu (art. 252 § 3 p.p.s.a.) przysługuje zażalenie, o którym stanowi
art. 260 p.p.s.a. Zażalenie przysługuje również na postanowienie wojewódzkiego
sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a. o odrzuceniu
26
Brzmienie to zostało ustalone na podstawie art. 1 pkt 73 ustawy z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
i niejawnym: 20921293A3134306
sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie

odmowy przyznania prawa pomocy27. Podstawą procesową do wniesienia tego za-
żalenia jest art. 227 § 1 p.p.s.a.
Udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z wyjątkiem sytuacji, o któ-

rych stanowi art. 239 p.p.s.a., jest odpłatny. Wyjątkiem od tej reguły jest moż-
liwość ubiegania się przez stronę o przyznanie prawa pomocy, które w zakresie
całkowitym obejmuje zarówno zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów,
jak i przyznanie pełnomocnika z urzędu.
27
Uchwała NSA z 30.11.2009 r., I GPS 1/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 17.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział XII
WYKONANIE WYROKU SĄDU

ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XII. Wykonanie wyroku sądu administracyjnego
Pytania wstępne
1. Jakie wyróżniamy sposoby wykonania wyroku sądu administracyjnego?
2. W jaki sposób dochodzi do egzekucji grzywien nałożonych przez sąd na organ
administracji?
3. Jakie są konsekwencje niezastosowania się przez organ administracji do oceny
prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu administracyj-
nego?
4. W jakim terminie należy wnieść skargę, o której stanowi art. 154 §1 p.p.s.a.?
5. Czy od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego na pod-
stawie art. 154 § 1 p.p.s.a. przysługuje skarga kasacyjna?
1. Uwagi wstępne
594 Zapewnienie sposobów umożliwiających sprawne wykonanie zapadłego wyroku
jest jednym z fundamentalnych wymogów prawidłowego działania współcze-
snego państwa prawa, będącym elementem składowym zarówno w ujęciu art. 45
ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 6 ust. 1 EKPCz1. Wymóg ten odnosi się także
do wykonania orzeczenia sądu administracyjnego. Pojęcie wykonalności wy-
roku tego sądu zdefiniowane zostało jako właściwość (cecha) orzeczenia sądu
administracyjnego, która na mocy imperium państwowego powoduje ko-
nieczność podjęcia przez organ administracji publicznej, którego orzeczenie
było przedmiotem kontroli sądowej, takich działań, które doprowadzą do
wydania aktu albo podjęcia czynności o treści zgodnej z oceną prawną sądu
i które będą stanowiły o zastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępo-
1
Szerzej zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz [w:] Konstytucja RP, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 1, Komen-
tarz do art. 1–86, Warszawa 2016, s. 1151–1152.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział XII. Wykonanie wyroku sądu administracyjnego 519
wania 2 . Tak szeroka definicja wykonania wyroku tego sądu jest konsekwencją
kasacyjnych uprawnień orzeczniczych, które w razie uwzględnienia skargi
sprowadzają się do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego prze-
jawu działania administracji publicznej. Jednocześnie organ administracji zo-
bowiązany został do uwzględnienia wskazań oraz oceny prawnej zamieszczo-
nych w uzasadnieniu wyroku celem uniknięcia takich samych błędów przy
ponownym rozpoznaniu sprawy, a w efekcie tego rozstrzygnięciu jej w sposób
zgodny z prawem.
O wykonaniu wyroku ustawodawca stanowi w przepisach działu VIII Prawa o po-

stępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mają wszakże charakter tech-
niczny. Zwłaszcza art. 286 p.p.s.a. stanowi o czynnościach podejmowanych przez
sąd w związku ze zwrotem organowi akt sprawy wraz z odpisem orzeczenia ze
stwierdzeniem jego prawomocności. Z kolei art. 287 p.p.s.a., stanowiąc o żądaniu
odszkodowawczym w związku z wydanym wyrokiem, odsyła na obszar postępo-
wania cywilnego.
Mając wszakże na uwadze szerokie pojmowanie wykonania wyroku sądu admini-

stracyjnego, a także coraz bardziej zróżnicowany charakter uprawnień orzeczni-
czych sądów administracyjnych, w oparciu o obowiązującą regulację Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnione jest wyróżnienie:
1) wykonania w trybie egzekucyjnym,
2) wykonania w trybie pozaegzekucyjnym.
2. Wykonanie wyroku w trybie egzekucyjnym

Przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucyjnym podlega przyznana skarżącemu 595
na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przez sąd od organu suma pieniężna, a nadto,
zgodnie z art. 228 p.p.s.a., grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem admi-
nistracyjnym, którymi są:
1) grzywny przewidziane w art. 55 § 1, art. 112, 145a § 2 i 3, art. 149 § 2, art. 154
§ 1, art. 155 § 3 oraz art. 293 p.p.s.a.,
2) grzywny, o których stanowią inne ustawy, przykładowo art. 49 p.u.s.p. w zw.
z art. 29 p.u.s.a.
Powyżej wymienione grzywny podlegają egzekucji sądowej bez nadawania orze-

czeniu klauzuli wykonalności. Innymi słowy, samo jedynie prawomocne orzeczenie
sądu administracyjnego, którym jest postanowienie, czy to wydane oddzielnie,
czy też zamieszczone w sentencji wyroku, bądź też zarządzenie przewodniczącego
2
M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 48–49; zob.
też T. Woś, M. Romańska, „Niewykonywanie” wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym
związane, PPP 2007/3, s. 30–31.
i niejawnym: 20921293A3134306
w sytuacjach, o których stanowią art. 225 i 234 § 2 p.p.s.a., stanowi podstawę do

wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Przykładowo, jeżeli strona, składając wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku

z uzasadnieniem, nie uiści 100 zł opłaty kancelaryjnej, wówczas nie wpływa to na sporzą-
dzenie i doręczenie stronie tego uzasadnienia. Obowiązkiem przewodniczącego wydziału,
po uprzednim wezwaniu strony wnioskującej do uiszczenia opłaty, jest wydanie zarzą-
dzenia o jej ściągnięciu, będącego tytułem egzekucyjnym w egzekucji sądowej.
Specjalnym instrumentem procesowym ustanowionym w Prawie o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi w celu wykonania zapadłego wyroku jest szcze-
gólny rodzaj skargi wnoszonej zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania
wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po-
stępowania, a zatem wyroku wydanego na podstawie art. 149 p.p.s.a. Strona zwraca
się wówczas do sądu z żądaniem wymierzenia organowi grzywny, która może zostać
wymierzona do wysokości, o której stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przykładowo, do niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność do-

chodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w określonym przez sąd terminie
(art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) decyzji administracyjnej. Z niewykonaniem wyroku nie mamy
natomiast do czynienia, gdy bezczynność organu nastąpiła po wydaniu przez wojewódzki
sąd administracyjny wyroku uchylającego postanowienie organu administracji w przed-
miocie zawieszenia postępowania administracyjnego3.
Skarga, o której stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a., jest odrębnym rodzajem środka praw-
nego, który zmierza do kontroli legalności jednego z przejawów działania albo za-
niechania administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. Uprawnio-
nymi do jej wniesienia są zarówno strona skarżąca w zakończonym postępowaniu
uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo-
wania, jak i jeden z uczestników postępowania. Skarga powinna czynić zadość
wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 45–48 p.p.s.a.) oraz zawierać
elementy, o których stanowi art. 57 § 1 p.p.s.a. Wnosi się ją za pośrednictwem
organu, który nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezbędnym warunkiem jej prawidłowego
wniesienia pozostaje wszakże uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do
wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Nieuzupełnienie tego braku powoduje
odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bez wzywania do jego
usunięcia.
Strona skarżąca nie jest ograniczona terminami do wniesienia skargi, o których sta-
nowi art. 53 p.p.s.a., a zatem może ją wnieść w każdym czasie, w którym trwa stan
braku wykonania wyroku sądowego.
3
Zob. wyrok NSA z 15.06.2010 r., II OSK 2068/09, ONSAiWSA 2011/3, poz. 57.
i niejawnym: 20921293A3134306
Jak stanowi o tym art. 154 § 3 p.p.s.a., wykonanie wyroku przez organ admini- 596
stracji po wniesieniu skargi nie jest podstawą do umorzenia postępowania lub
do oddalenia skargi. Mówiąc inaczej, miarodajny dla oceny zasadności skargi jest
stan niewykonania wyroku istniejący w chwili złożenia skargi do sądu administra-
cyjnego za pośrednictwem organu. Uznając skargę za zasadną, sąd wymierza or-
ganowi grzywnę do maksymalnej wysokości, o której stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jednocześnie sąd na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. może orzec o istnieniu lub nieist-
nieniu uprawnienia lub obowiązku, gdy pozwala na to charakter sprawy, a ponadto
uwzględniając skargę, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną do wysokości po-
łowy kwoty, o której stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a.
Ustalając wysokość grzywny nakładanej na organ, sąd powinien wziąć pod uwagę 597
takie okoliczności jak: długość okresu zwłoki organu administracji w niewykonaniu
wyroku, przyczyny, które spowodowały niewykonanie wyroku w terminie, bezczyn-
ność tego samego organu stwierdzoną w innych postępowaniach.
Wyrok sądu o wymierzeniu organowi grzywny podlega wykonaniu w trybie egze-

kucji sądowej bez nadawania mu klauzuli wykonalności (art. 228 p.p.s.a.). Wskazana
grzywna nie może zostać umorzona, a jej zapłata odroczona lub rozłożona na raty
(art. 229 § 1 p.p.s.a.). Od wyroku wydanego na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. skarga
kasacyjna przysługuje na ogólnych zasadach.
Trzeba jednak mieć na uwadze, że wymierzenie organowi administracji grzywny

odgrywa rolę zastępczą względem obowiązku organu doprowadzenia do stanu
zgodności z prawem. Samo uiszczenie grzywny przez organ obowiązkowi temu nie
staje naprzeciw i dlatego nie może ono wyczerpywać problematyki wykonania za-
padłego wyroku.
Egzekucji sądowej podlega także przyznana przez sąd administracyjny na rzecz skar-
żącego suma pieniężna na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Egzekucja odbywa się wów-
czas na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Należy ponadto zauważyć, że w wyjątkowych wypadkach przymusowemu wyko-

naniu mogą podlegać wyroki zawierające rozstrzygnięcia co do meritum, o których
stanowią art. 145a § 3, art. 146 § 2, art. 154 § 2 oraz art. 297 p.p.s.a.
3. Wykonanie wyroku w trybie pozaegzekucyjnym

Ze względu na kasacyjny model orzekania przez polskie sądy administracyjne po- 598
zaegzekucyjne sposoby wykonania orzeczeń sądowych są bardziej rozbudowane niż
realizacja rozstrzygnięcia sądowego w trybie egzekucyjnym. Należą do nich:
1) obowiązek organu uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy
wskazań co do dalszego postępowania,
i niejawnym: 20921293A3134306
2) obowiązek organu wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia

zgodnie ze wskazanym przez sąd sposobem załatwienia sprawy bądź też roz-
strzygnięciem, jakie powinno w niej zapaść,
3) obowiązek organu wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do-
konania czynności.
Jak stanowi o tym art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględ-
nienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uza-
sadnienie powinno zawierać wskazania co dalszego postępowania. Z mocy art. 153
p.p.s.a. zarówno organ administracji, jak i sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy
związani są tymi wskazaniami. Związanie to obejmuje także dokonaną przez sąd
ocenę prawną sprawy.
Przykładowo, gdyby organ administracji nie zastosował się do wskazań zamieszczo-

nych w uzasadnieniu wyroku sądu, a w sprawie nie zaistniałyby przesłanki odstąpienia
od tego związania, takie jak zmiana stanu prawnego, wówczas sąd będzie zmuszony
do powtórnego uwzględnienia skargi i wzięcia pod uwagę poprzednio sformułowanych
wskazań.
599 Stosownie do art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku zaistnienia podstaw do uchylenia

decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bądź stwier-
dzenia jego nieważności zgodnie z art. 145 § 2 p.p.s.a., gdy jest to uzasadnione oko-
licznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w wyznaczonym terminie
decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub samo jej roz-
strzygnięcie, z wyjątkiem sytuacji, gdy jego podjęcie zostało pozostawione uznaniu
organu. Niezastosowanie się do tego obowiązku przez organ może skutkować wnie-
sieniem skargi na podstawie art. 145a § 3 p.p.s.a. i wydaniem przez sąd wyroku co
do istoty sprawy.
Przykładowo, okolicznościami uzasadniającymi skorzystanie przez sąd z art. 145a § 1

p.p.s.a. są wzgląd na zachowanie wysokiego poziomu efektywności i sprawności postę-
powania sądowego albo dążenie sądu do zapobiegnięcia niekorzystnym następstwom nie-
zgodnego z prawem działania administracji publicznej względem skarżącego.
Osobnego zasygnalizowania wymaga zobowiązanie organu na podstawie art. 149

§ 1 pkt 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo
do dokonania czynności. Niewykonanie tego obowiązku może prowadzić do wy-
mierzenia organowi grzywny w postępowaniu, o którym stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a.
Poza wskazanymi sposobami wykonania wyroku niejednokrotnie jego realizacja

nie będzie wymagała podjęcia jakichkolwiek działań ani przez organ administracji,
ani przez skarżącego. Wykonalność wyroku następuje wraz z jego uprawomocnie-
niem się.
i niejawnym: 20921293A3134306
Przykładowo, sytuacja taka występuje w razie oddalenia skargi przez wojewódzki sąd ad-
ministracyjny.
Wykonanie wyroku sądu administracyjnego polega na obowiązku podjęcia przez

organ administracji bądź inny wskazany przez sąd podmiot takich czynności,
które będą zgodne z dokonaną oceną legalności określonego przejawu działania
albo zaniechania administracji publicznej. Następuje ono w trybie egzekucyjnym
albo pozaegzekucyjnym. Szczególnym środkiem prawnym, którego celem pozo-
staje zwalczanie bierności organu w wykonaniu wyroku, jest skarga, o której sta-
nowi art. 154 § 1 p.p.s.a.
i niejawnym: 20921293A3134306
ZAKOŃCZENIE
Podstawowym wnioskiem wynikającym z rozważań przeprowadzonych na temat

sądownictwa administracyjnego powinno być dostrzeżenie jego żywotności, wyra-
żającej się w wielu problemach na tle wykładni przepisów Prawa o ustroju sądów
administracyjnych i prawa o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jakie
pojawiają się w orzecznictwie sądowym. Prawo o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi nie jest regulacją prawną istniejącą tylko w teorii, lecz przede
wszystkim w praktyce, czego wyrazem są przykłady przedstawione w tej części
książki, zaczerpnięte na ogół z orzecznictwa sądowego. Warto też zwrócić uwagę
na jego powszechnie dostępne źródło w postaci Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów
Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl), która powinna każdorazowo stanowić
istotny punkt odniesienia dla poszukiwań odpowiedzi na pytania dotyczące wy-
kładni przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Sięgnięcie do praktyki orzeczniczej ma swoje uzasadnienie wtedy, gdy jest poprze-

dzone zdobyciem wiedzy teoretycznej na temat podstaw funkcjonowania sądow-
nictwa administracyjnego, zarówno ustrojowych, jak i procesowych, w tym zależ-
ności występujących między poszczególnymi instytucjami procesowymi. Z tego
powodu zawarte w tekście przykłady były jedynie ilustracją dla rozważań ukazu-
jących najważniejsze kwestie teoretyczne sądowej kontroli administracji w Polsce,
począwszy od aspektu prawnoporównawczego, a skończywszy na problematyce wy-
konalności orzeczeń sądowych.
i niejawnym: 20921293A3134306
Część VI
ODRĘBNOŚCI POSTĘPOWAŃ
ADMINISTRACYJNEGO
W USTAWACH SZCZEGÓLNYCH
Część VI. Odrębności postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego…

WPROWADZENIE
Wprowadzenie
Jedną z cech szczególnych postępowania administracyjnego jest bardzo duża

liczba modyfikacji regulacji ogólnej, o której stanowią przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego, w innych ustawach. Znaczna liczba regulacji
procesowych wiąże się z odmienną budową, strukturą oraz specjalizacją szeroko
rozumianego aparatu administracji publicznej. Przede wszystkim jednak duża róż-
norodność zadań nakładanych na administrację publiczną i zróżnicowanie regu-
lacji materialnoprawnej wymaga od prawodawcy należytego dostosowania prze-
pisów postępowania, przez których zastosowanie zadania te mają być realizowane
w sposób możliwie najbardziej efektywny i sprawny.
Ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania ad-

ministracyjnego, jako regulacja wzorcowa i pierwszorzędna dla kształtu postępo-
wania administracyjnego1, nie powinna być modyfikowana w sposób pochopny.
O każdym odstępstwie od ogólnych reguł procedury powinny przesądzać ważne
racje, do których należy konieczność uwzględnienia specyfiki przedmiotu okreś
lonej regulacji prawa materialnego oraz zapewnienie stronie odpowiednich do cha-
rakteru postępowania uprawnień procesowych.
W zależności od charakteru przedmiotu regulacji administracyjnego prawa ma- 600

terialnego odmienności proceduralne mogą prowadzić do powstania odrębnego
trybu postępowania administracyjnego albo do wprowadzania w ustawach szcze-
gólnych odmienności względem ogólnie obowiązującej regulacji kodeksowej.
Przykładem pierwszego z przedstawionych zabiegów legislacyjnych jest postępo-
wanie podatkowe uregulowane w Ordynacji podatkowej czy też postępowanie przed
polskimi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i konsularnymi2. W ramach dru-
1
Z § 9 i 19 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) należy wyprowadzić wniosek, że nadanie ty-
tułowi ustawy oznaczenia „Kodeks” powinno być zarezerwowane dla aktów prawnych podstawowych
w danej dziedzinie spraw, które regulują ten obszar w sposób wyczerpujący.
2
W tym przedmiocie na szczególną uwagę zasługuje ustawa z 25.06.2015 r. – Prawo konsularne
(Dz.U. z 2021 r. 823 ze zm.); szerzej na temat postępowania przed konsulami zob. J. Borkowski [w:]
System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewia-
domski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 84–86.
i niejawnym: 20921293A3134306
528 Część VI. Odrębności postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego…
giego sposobu wyróżnić można dalsze techniki, za pomocą których ustawodawca

modyfikuje przyjęte w kodeksie instytucje oraz konstrukcje ogólnego postępowania
administracyjnego. Jedną z nich jest posłużenie się zabiegiem odesłania do odpo-
wiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie-
uregulowanym w ustawie szczególnej, czego przykładem jest art. 18 u.p.e.a. czy też
art. 14 u.p.s.
Na obecnym etapie rozwoju i rozrostu regulacji procesowych postępowania admini-

stracyjnego nie sposób jest dokonać pełnej charakterystyki istniejących w tej mierze
odrębności względem Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu
celem poniższych rozważań, które będą koncentrowały się wokół odmienności co
do najważniejszych instytucji ogólnego postępowania administracyjnego, jest uka-
zanie doniosłości znaczenia regulacji szczególnych dla biegu podstawowych spraw
z punktu widzenia społecznego i praktyki wymiaru sprawiedliwości w sprawach są-
dowoadministracyjnych oraz ukazanie roli, jaką w tych trybach procesowych pełni
ogólne postępowanie administracyjne. W tym miejscu należy już bowiem podkre-
ślić, że zarówno odrębne tryby szczególne postępowań administracyjnych, jak i po-
jedyncze odstępstwa od procedury kodeksowej nie pomniejszają znaczenia kodeksu
dla rozumienia poszczególnych instytucji postępowania administracyjnego i stoso-
wania ich w praktyce.
601 O ile w odniesieniu do ogólnej regulacji Kodeksu postępowania admini-

stracyjnego istnieje wiele odrębnych rozwiązań proceduralnych w ustawach
szczególnych, o tyle mniejsza liczba odmienności występuje w stosunku do re-
gulacji procesowej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do-
tyczą one na ogół regulacji terminów, w tym zarówno terminu do wniesienia skargi,
jak i skargi kasacyjnej. Z kolei regulacja procesowa postępowania egzekucyjnego
w administracji nie jest ani uszczegóławiana, ani modyfikowana w innych aktach
prawnych, co zapewne wynika ze specyfiki samej egzekucji, której natura jest taka
sama niezależnie od trybu, w jakim nałożony został na zobowiązanego określony
obowiązek. Ponadto, biorąc pod uwagę względy efektywności egzekucji, sposób jej
przebiegu powinien być uregulowany w sposób jednolity i jak najbardziej przej-
rzysty. Wprowadzenie licznych odrębności w tym zakresie mogłoby prowadzić do
nieuzasadnionych wątpliwości co do wykładni najbardziej z ingerencyjnych pro-
cedur administracyjnych.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I
ODRĘBNOŚCI JURYSDYKCYJNEGO POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział I. Odrębności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego
1. Odrębności w regulacji prawnej strony postępowania

Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma istotne znaczenie dla 602
rozumienia charakteru prawnego tego postępowania oraz poszczególnych
podejmowanych w nim czynności procesowych. Mimo że postępowanie admini-
stracyjne jest prowadzone przez organ administracji publicznej, na którym spo-
czywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i który jest nosicielem kom-
petencji do wydania decyzji administracyjnej, centralną pozycję w postępowaniu
tym zajmuje strona. To sytuacja prawna strony postępowania determinuje potrzebę
wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu albo na wniosek strony w celu
wiążącego określenia jej praw i obowiązków.
O stronie postępowania administracyjnego stanowią przepisy rozdziału 6 działu

I Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie strony wywodzone jest z art. 28
k.p.a. W konkretnym postępowaniu jest ono odnoszone do jego przedmiotu oraz
charakteru prawnego. Dlatego w oparciu o samą jedynie wykładnię art. 28 k.p.a. nie
można w sposób autorytatywny określić, kto będzie miał przymiot strony w kon-
kretnym postępowaniu.
Wskazówki interpretacyjne w tym zakresie daje orzecznictwo sądowe, w którym

w sposób ogólny wskazuje się, że stronami w postępowaniu o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy oprócz wnioskodawcy są właściciele i użytkownicy wie-
czyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania danego przedsię-
wzięcia1, z kolei stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia
1
Wyroki NSA: z 24.01.2012 r., II OSK 2105/10, LEX nr 1121203, i z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10,
LEX nr 1138144; wyroki WSA: w Poznaniu z 7.11.2012 r., IV SA/Po 867/12, LEX nr 1242252, oraz
w Warszawie z 14.05.2019 r., IV SA/Wa 3435/18, LEX nr 3066038.
i niejawnym: 20921293A3134306
nieruchomości powinien być zawsze podmiot, którego prawo do nieruchomości ma

zostać odjęte albo ograniczone2.
Niekiedy jednak ustawodawca decyduje się na wprowadzenie szczególnej

względem art. 28 k.p.a. regulacji prawnej dotyczącej pojęcia strony okreś
lonego postępowania.
Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia

na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieru-
chomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Regulacja ta znajduje
zastosowanie również w będących odpowiednikami postępowania w sprawie wy-
dania decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowaniu w sprawie zatwierdzenia pro-
jektu budowlanego oraz w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust. 2
pr. bud. znajduje również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, prowa-
dzonych w jednym ze wskazanych powyżej przedmiotów. Poszukując uzasadnienia
dla takiego ograniczenia kręgu stron postępowania, w doktrynie wskazuje się, że
przemawia za tym potrzeba usprawnienia procesu w sprawie pozwolenia na budowę
oraz dopuszczenie do udziału w nim tylko tych osób, których interes prawny może
zostać naruszony przez realizację inwestycji budowlanej3.
Wydaje się, że podobne względy polegające na potrzebie zapewnienia należytego

poziomu jego sprawności znalazły się u podstaw modyfikacji ogólnej regulacji
art. 28 k.p.a. w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub
o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w art. 40 ust. 3 pr. bud. Stronami
tych postępowań są jedynie dotychczasowy i nowy inwestor. Zmiana inwestora
w trybie art. 40 pr. bud. nie prowadzi do ponownej oceny bądź weryfikacji samej
decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz ma charakter związany, co wynika z art. 40
ust. 1 pr. bud. Przyjęcie przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych
w pozwoleniu na budowę stanowi gwarancję nienaruszenia interesu prawnego tych
podmiotów, które brały udział na zasadzie art. 28 ust. 2 pr. bud. w pierwotnym po-
stępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. jest również art. 59 ust. 7

pr. bud. stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytko-
wanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nie-
ruchomości dodatkowo Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Celem tego po-
stępowania jest dokonanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej
oceny zgodności wykonanego obiektu budowlanego z decyzją o pozwoleniu na bu-
dowę. W postępowaniu tym nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego innych
2
3
A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2012, s. 210–211; szerzej na temat pojęcia ob-
szaru oddziaływania obiektu zob. komentarz W. Piątka do art. 3 pkt 20 pr. bud. [w:] Prawo budowlane.
Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50–51.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział I. Odrębności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego 531
podmiotów, które swoich uprawnień powinny strzec na etapie wydawania pozwo-

lenia na budowę.
Oprócz regulacji Prawa budowlanego również w innych ustawach materialnego 603

prawa administracyjnego ustawodawca modyfikuje pojęcie strony postępowania,
o którym stanowi art. 28 k.p.a. Przykładem takiej regulacji prawnej jest ustawa
z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów4, określająca w odmienny
aniżeli w Kodeksie postępowania administracyjnego sposób, pojęcie i legitymację
strony postępowania antymonopolowego w sprawach praktyk ograniczających kon-
kurencję, w sprawach koncentracji oraz w sprawach praktyk naruszających zbio-
rowe interesy konsumentów.
Należy również zauważyć, że art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w administra-

cyjnym postępowaniu egzekucyjnym. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji w sposób wyczerpujący uregulowane zostały kompetencje poszcze-
gólnych podmiotów postępowania egzekucyjnego i dlatego art. 28 k.p.a. nie znajdzie
w tym zakresie odpowiedniego zastosowania.
W wymienionych postępowaniach znajdują jednak zastosowanie zamieszczone

w Kodeksie przepisy dotyczące zdolności do bycia stroną postępowania, zdolności
prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, przedstawicielstwa ustawowego
i pełnomocnictwa procesowego.
2. Odrębności w przebiegu postępowania

administracyjnego
Odrębności w regulacji procesowej przebiegu postępowania administracyj- 604
nego stanowią najliczniejszą grupę odstępstw od toku procesu uregulowanego
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak już zauważono na wstępie, wiążą
się one z charakterem danego postępowania, potrzebą uwzględnienia jego specyfiki
oraz zapewnienia należytej ochrony procesowej dla uczestniczących w nim stron.
Celem zachowania precyzji prowadzonego wywodu oraz ze względu na obszerny
zakres poruszonej materii, dalsze rozważania prowadzone będą z uwzględnieniem
odrębności toku postępowania administracyjnego, o których stanowi ustawa o po-
mocy społecznej oraz ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie postępo-
wania, którego przedmiotem jest wywłaszczenie nieruchomości.
Przepisy procesowe w sprawach świadczeń z pomocy społecznej zamieszczone

zostały w rozdziale 7 działu II ustawy o pomocy społecznej. Jednak już w art. 14
u.p.s. ustawodawca odesłał w sprawach nieuregulowanych w analizowanym akcie
prawnym do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania admi-
4
Dz.U. z 2021 r. poz. 275.
i niejawnym: 20921293A3134306
nistracyjnego, jeżeli ustawa o pomocy społecznej nie stanowi inaczej. Postępowanie

w sprawach z zakresu pomocy społecznej prowadzone jest zatem na podstawie prze-
pisów ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem odstępstw, o których stanowi
kodeks. Na wstępie należy jednak zauważyć, że uprawnienia nie co do wszystkich
tego rodzaju świadczeń ustalane są w postępowaniu administracyjnym. Niektóre
rodzaje pomocy udzielane są w drodze umowy czy też działań o charakterze fak-
tycznym organów pomocy społecznej. Udzielając wsparcia w każdej prawem przewi-
dzianej formie, należy uwzględnić dobra osób korzystających z pomocy społecznej
oraz ochronę ich dóbr osobistych.
605 Do dóbr osobistych zalicza się m.in.: zdrowie, wolność, godność, nazwisko,
wizerunek, swobodę sumienia, tajemnicę korespondencji. Ogólną ochronę
dóbr osobistych przewiduje Kodeks cywilny. W ustawie o pomocy społecznej usta-
wodawca kilkakrotnie odwołuje się do wskazanych wartości, które stanowią nie-
wątpliwie ideę przewodnią całego systemu pomocy społecznej5. Są one również
wyznacznikiem postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, o czym
stanowi art. 100 ust. 1 u.p.s. Wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać również
brzmienie zasad ogólnych zawartych w rozdziale 1 działu I analizowanej ustawy.
606 Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jako instytucja polityki
społecznej państwa ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwy-
ciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wy-
korzystując włas ne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ma ona charakteru
odszkodowawczego ze strony państwa, tylko subsydiarny w stosunku do trudnej
sytuacji życiowej osób dotkniętych ubóstwem, chorobą albo innego rodzaju ciężkim
doświadczeniem. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 100 ust. 1 u.p.s. nazwiska osób
korzystających z pomocy społecznej, jak również rodzaj i zakres przyznanych im
świadczeń nie powinny być podawane do publicznej wiadomości. W ten sposób
swój wyraz znajduje wzgląd na ochronę dóbr osobistych osób korzystających z róż-
nych form tej pomocy.
Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wszczynane jest,

zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s., na wniosek osoby zainteresowanej lub innej
osoby – za zgodą osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo peł-
nomocnika jednego z tych podmiotów. Postępowanie to z mocy art. 102 ust. 2
u.p.s. może jednak zostać wszczęte również z urzędu. Sytuacja taka może zaistnieć
w szczególności wówczas, gdy osoba zainteresowana z uwagi na swoją niezaradność,
chorobę, podeszły wiek sama nie występuje o przyznanie pomocy, której udzielenie
jest niezbędne z powodów zdrowotnych czy humanitarnych.
5
Szczególna rola wskazanych wartości wyraża się, jak zwrócił uwagę NSA w jednym z wyroków,
w tym, że „zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do
zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności
człowieka” – zob. wyrok NSA z 28.04.2020 r., I OSK 6/20, LEX nr 2978246.
i niejawnym: 20921293A3134306
W orzecznictwie sądowym akcentuje się również, że działanie organu

z urzędu powinno następować wówczas, gdy osoba ubiegająca się o jedno
świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia wy-
mogi do uzyskania innego świadczenia6.
Dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu trzeba ocenić pozytywnie.

Wszczęcie postępowania nie wymaga wówczas zgody strony i nie znajduje zastoso-
wania art. 61 § 2 k.p.a., chyba że przepis szczególny, przykładowo art. 54 ust. 2 u.p.s.,
uzależnia wszczęcie postępowania od uzyskania takiej zgody7. Z kolei prawa strony
w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie przy-
sługują każdemu jej członkowi. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28
k.p.a. jest norma prawna, na podstawie której członkom rodziny może zostać przy-
znana pomoc w postaci określonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej8.
Właściwość miejscowa organu administracji publicznej w postępowaniu ad- 607

ministracyjnym ustalana jest zasadniczo stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.,
według miejsca zamieszkania strony. O miejscu zamieszkania stanowi art. 25 k.c.9.
Właściwość miejscowa gminy w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy spo-
łecznej ustalana jest zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. według miejsca zamieszkania
osoby ubiegającej się o świadczenie. W dalszych ustępach tego przepisu wskazane
zostały odstępstwa od powyższej zasady w stosunku do osób bezdomnych, mieszka-
jących w domu pomocy społecznej oraz w przypadkach szczególnie uzasadnionych
sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących
zwłoki i cudzoziemców.
Wyjątkową właściwością postępowania dowodowego w sprawach świadczeń 608

z pomocy społecznej jest szczególny rodzaj środka dowodowego przewi-
dziany w art. 107 u.p.s., jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy. Przeprowa-
dzany jest on w każdej sprawie o przyznanie jednego ze świadczeń przewidzia-
nych w ustawie o pomocy społecznej, z wyjątkiem odmowy przyznania biletu
kredytowanego i udzielania pomocy cudzoziemcom będącym ofiarami handlu
ludźmi, o czym stanowi art. 106 ust. 4 u.p.s. Wywiad środowiskowy, jak stanowi
o tym art. 107 ust. 1 u.p.s., przeprowadzany jest w celu ustalenia sytuacji osobistej,
rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o przyznanie
świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Dowód z wywiadu środowiskowego
w literaturze określony został jako konglomerat dowodowy, ponieważ polega on
6
7
I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 401.
8
Wyrok WSA w Poznaniu z 22.11.2012 r., IV SA/Po 953/12, LEX nr 1734323.
9
Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być
tożsame z miejscem jej tzw. zameldowania. Meldunek jest bowiem czynnością jedynie techniczną,
administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu osoby. O zamiarze natomiast jej stałego
pobytu w określonej miejscowości decyduje wola tej osoby – zob. postanowienie NSA z 20.05.2011 r.,
I OW 24/11, LEX nr 795299.
i niejawnym: 20921293A3134306
na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, oglę-

dzin w miejscu pobytu strony oraz treści dokumentów urzędowych i prywat-
nych10. Analizowany środek dowodowy powinien w sposób całościowy ukazać
sytuację majątkową i rodzinną osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.
Przeprowadzany jest on zgodnie z art. 107 ust. 3 u.p.s. przez pracownika socjal-
nego. Szczegółowe zasady jego przebiegu określone zostały w rozporządzeniu11.
Ustalenia poczynione przez pracownika socjalnego podczas wywiadu utrwalane
są w specjalnym kwestionariuszu wywiadu, którego wzór jest jednym z załącz-
ników do wskazanego rozporządzenia.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się szczególne znaczenie tego wywiadu,

którego przeprowadzenie z uwagi na osobisty charakter czynionych w jego
trakcie ustaleń wymaga również od strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia
szczególnej aktywności, której nie można zastąpić innymi środkami dowodowymi.
Dlatego brak współdziałania wnioskodawcy w przeprowadzeniu wywiadu, a tym
bardziej jego unikanie może pociągać za sobą odmowę przyznania żądanego świad-
czenia12. Należy podkreślić, że rodzinny wywiad środowiskowy, chociaż jest niewąt-
pliwie najważniejszy, to jednak nie jest jedynym środkiem dowodowym w ramach
postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Dopuszczalne jest zasto-
sowanie również innych środków dowodowych, o których stanowi Kodeks postępo-
609 Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s.
następuje w formie decyzji administracyjnej. Odstępstwo od tej zasady usta-
nowione zostało w art. 106 ust. 2 u.p.s., w którym w sposób enumeratywny wymie-
nione zostały rodzaje świadczeń, których przyznanie nie wymaga wydania decyzji.
W formie decyzji właściwy organ orzeka zarówno w postępowaniu prowadzonym
w trybie zwykłym, jak i w jednym z trybów nadzwyczajnych. Stronie niezadowo-
lonej z wydanej decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania, które zgodnie
z art. 106 ust. 6 u.p.s. może zostać wniesione również przez inną osobę za zgodą
podmiotu ubiegającego się o świadczenie.
Podsumowując tę część rozważań, należy zauważyć, że w postępowaniu w spra-

wach świadczeń z pomocy społecznej przepisy Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego znajdują szerokie zastosowanie, z uwzględnieniem jednak zaryso-
wanych odmienności, o których ustawodawca stanowi w rozdziale 7 działu II
10
W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, War-
szawa 2010, s. 415.
11
Rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25.08.2016 r. w sprawie rodzin-
nego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788), które z dniem 15.11.2021 r. zostanie zastą-
pione Rozporządzeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8.04.2021 r. w sprawie rodzinnego
wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893).
12
nr 965925, z 18.01.2021 r., I OSK 2212/20, LEX nr 3115410.
i niejawnym: 20921293A3134306
ustawy o pomocy społecznej. Dotyczą one w szczególności określenia właściwości

miejscowej organu pomocy społecznej, wszczęcia postępowania oraz środków
dowodowych.
Drugim ze wskazanych na wstępie postępowań szczególnych względem trybu 610

ogólnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest
postępowanie prowadzone w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Postę-
powanie to uregulowane w rozdziale 4 działu III ustawy o gospodarce nierucho-
mościami jest prawnie określonym sposobem odjęcia lub ograniczenia praw rze-
czowych przysługujących do nieruchomości. Ustawodawca konstytucyjny w wielu
państwach limituje dopuszczalność wywłaszczenia na cele publiczne, dla dobra
ogółu, za odszkodowaniem, ponieważ struktura stosunków własnościowych sta-
nowi podstawowe kryterium oceny ustroju społeczno-gospodarczego w odniesieniu
do praw i pozycji jednostki w państwie13.
W orzecznictwie sądowym instytucja wywłaszczenia określona została jako

jednostronna, publicznoprawna, władcza ingerencja państwa w prawa rze-
czowe jednostki w interesie publicznym14.
Z uwagi na szczególny przedmiot postępowania wywłaszczeniowego w trakcie jego

trwania podejmowane są czynności nieznane ogólnemu postępowaniu administra-
cyjnemu, a z kolei znanym konstrukcjom procesowym nadawany jest odmienny
charakter. Podobnie jak w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej
Kodeks postępowania administracyjnego jako legi generali znajduje zastosowanie
w postępowaniu wywłaszczeniowym wówczas, gdy ustawa o gospodarce nieru-
chomościami nie stanowi inaczej albo też wówczas, gdy regulacja o charakterze
ogólnym nie da pogodzić z celem i charakterem prawnym tego szczególnego trybu
postępowania.
Stosownie do art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczenio- 611

wego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki sa-
morządu terytorialnego – na wniosek jej organu wykonawczego. Regulacja ta ma
charakter szczególny w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a. Zasadniczo zainicjowanie
tego postępowania powinno zostać poprzedzone rokowaniami o nabycie w drodze
umowy określonych praw do nieruchomości. W ten sposób ustawodawca nadał
prymat konsensualnemu sposobowi nabycia praw rzeczowych do nieruchomości
w formie umowy cywilnoprawnej, będącej efektem obustronnej zgody podmiotu
publicznoprawnego i prywatnoprawnego. Rokowaniami w rozumieniu cywilno-
prawnym są negocjacje, o których stanowi art. 72 i 721 k.c. Ich przedmiotem po-
winny być wszystkie istotne elementy przyszłej umowy.
13
M. Wolanin, Wywłaszczenie pod autostrady – problematyka wszczęcia postępowania, PS
2001/10, s. 31.
14
i niejawnym: 20921293A3134306
Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stosownie do art. 115 ust. 2 u.g.n.

następuje po bezskutecznym upływie 2-miesięcznego terminu do zawarcia umowy
w trybie prowadzonych rokowań.
W przypadku gdy analizowane postępowanie wszczynane jest na wniosek, ele-

menty składowe tego wniosku wymienione zostały w art. 116 ust. 1 u.g.n. Przepis
ten stanowi szczególną regulację w stosunku do wymogów podania, o których
stanowi art. 63 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast analizowane postępowanie wszczynane
jest z urzędu, wówczas wymogi, o których stanowi art. 116 ust. 1 i 2 u.g.n., po-
winny zostać spełnione przez podmiot mający realizować określony cel publiczny.
W takim przypadku starosta, wykonujący zgodnie z art. 112 ust. 4 u.g.n. zadania
z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy w sprawach wywłaszczenia
ma prawo oczekiwać przedłożenia wszystkich dokumentów przez podmiot inicju-
jący wszczęcie postępowania. Starosta nie może jednak w tym zakresie zastosować
art. 64 § 2 k.p.a., skoro zawiadomienie nie ma procesowego statusu wniosku. Zawia-
domienie to nie skutkuje bowiem obowiązkiem wszczęcia postępowania, lecz co naj-
wyżej powinnością w tym zakresie, jeżeli starosta uzna potrzebę wywłaszczenia15.
Z wnioskiem o wszczęcie postępowania powiązany został w art. 117 ust. 1 u.g.n.

obowiązek spoczywający na staroście – złożenia w sądzie wniosku o ujawnienie
w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a jeżeli nieru-
chomość nie ma założonej księgi wieczystej, złożenie zawiadomienia do istniejącego
zbioru dokumentów o wszczęciu tego postępowania. Wzmianka ta ma charakter
informacyjny i zabezpieczający. Jej dokonanie nie wyklucza możliwości obrotu taką
nieruchomością i nie stoi na przeszkodzie przy podejmowaniu czynności mających
na celu zmniejszenie lub zwiększenie jej wartości16.
612 Obligatoryjnym elementem postępowania wywłaszczeniowego jest, zgodnie

z art. 118 ust. 1 u.g.n., rozprawa administracyjna. W literaturze i orzecznic-
twie wskazuje się, że jest ona podstawową formą postępowania wyjaśniającego w po-
stępowaniu wywłaszczeniowym, przy której wykorzystaniu powinien zostać ustalony
stan faktyczny sprawy, stanowiący determinantę faktyczną decyzji w przedmiocie wy-
właszczenia nieruchomości17. W kodeksie nie został ustanowiony ogólny obowiązek
przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w każdym postępowaniu administra-
cyjnym. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że ustawa o gospodarce nierucho-
mościami stanowi jedynie o obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
W odniesieniu do przygotowania samej rozprawy, jak również jej przebiegu zasto-
sowanie znajdują art. 90–96 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie
wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, po-
15
M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce
nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 843.
16
M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 228.
17
T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 248, wyrok NSA
z 6.06.2019 r., I OSK 2270/18, LEX nr 2717996.
i niejawnym: 20921293A3134306
nieważ eliminuje jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wy-

powiedzenie się organu w spornej sprawie18. Rozprawy nie przeprowadza się jedynie
w postępowaniu dotyczącym nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.
Rozprawa administracyjna prowadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym nie

może zakończyć się zawarciem ugody. W postępowaniu wywłaszczeniowym sto-
sownie do art. 118 ust. 2 u.g.n. zostało wyłączone zastosowanie przepisów o ugodzie
administracyjnej. Wyłączenie to o charakterze generalnym spowodowane zostało
celem instytucji wywłaszczenia. Postępowanie to zawsze powinno zakończyć się
wydaniem decyzji administracyjnej.
Decyzja w niniejszym podręczniku zdefiniowana została jako jednostronny akt 613

podjęty przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie administra-
cyjnej, skierowany do indywidualnie określonego podmiotu, z którym nie wiąże or-
ganu więź organizacyjna lub służbowa, a rozstrzygający o prawach i obowiązkach tego
podmiotu na podstawie powszechnie obowiązującej normy prawa. O elementach skła-
dowych każdej decyzji stanowi art. 107 § 1 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a.
przepisy szczególne mogą określać inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
O innych, dodatkowych składnikach decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. stanowi
art. 119 ust. 1 u.g.n. Każda decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, wywołując skutki
prawno-rzeczowe, powinna zawierać elementy składowe, o których stanowi art. 107
§ 1 k.p.a. i art. 119 ust. 1 u.g.n., a nadto elementy, o których stanowi art. 120 u.g.n.,
w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Okolicznościami tymi są
wystąpienie szkody lub niedogodności dla właścicieli albo użytkowników wieczystych
nieruchomości sąsiednich na skutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas spo-
sobu zagospodarowania nieruchomości.
Reasumując – w postępowaniu, którego przedmiotem jest wywłaszczenie nierucho-

mości, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie
z uwzględnieniem szczególnej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami,
która dotyczy przede wszystkim wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, roz-
prawy administracyjnej oraz elementów składowych decyzji o wywłaszczeniu nie-
ruchomości.
3. Odrębności w regulacji trybów nadzwyczajnych

postępowania administracyjnego
Oprócz postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, 614
w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowane zostały nadzwy-
czajne tryby postępowania. O ile przedmiotem zwykłego trybu procesu jest roz-
poznanie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji kończącej postępowanie,
18
Wyrok NSA z 3.12.1981 r., SA/Ka 159/81, OSNPG 1982/12, s. 22.
i niejawnym: 20921293A3134306
o tyle przedmiotem trybu nadzwyczajnego pozostaje przeprowadzenie kontroli

prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym.
615 W kodeksie rozróżniamy trzy tryby postępowania nadzwyczajnego, którymi są:

1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania;
2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;
3) postępowanie w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji dotkniętej wadami nie-
kwalifikowanymi albo decyzji prawidłowej.
W każdym ze wskazanych trybów występują odrębne przesłanki uzasadniające

jego zainicjowanie oraz utratę bytu prawnego przez wydaną w sprawie decyzję. Po-
dobnie jak przebieg postępowania prowadzonego w trybie zwykłym ulega zmianom
w ustawach szczególnych, tak samo w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych usta-
wodawca modyfikuje przesłanki wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej
oraz ich strukturę.
616 Pierwszym z trybów nadzwyczajnych jest wznowienie postępowania admi-

nistracyjnego, które jako instytucja procesowa polega na ponownym rozpo-
znaniu oraz rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji
ostatecznej, jeżeli jej wydanie poprzedzone zostało wystąpieniem jednej z przesłanek
taksatywnie określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
W ustawach szczególnych formułowane są niekiedy dalsze przesłanki wznowienia.
Przykładowo, w art. 194 p.s.w.n. ustanowiona została dodatkowa przesłanka wzno-

wienia postępowania w sprawie nadania tytułu doktora, zgodnie z którą jest to
możliwe – obok przyczyn wymienionych w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego – także w przypadku rażącego naruszenia prawa przez podmiot doktory-
zujący. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku wznowienia
postępowania o nadanie tytułu doktora habilitowanego (art. 225 p.s.w.n.). Szcze-
gólna przesłanka wznowienia przewidziana została również w art. 47 ust. 1 ustawy
z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami19, który stanowi, że
wojewódzki konserwator zabytków może wznowić postępowanie w sprawie wyda-
nego pozwolenia dotyczącego różnorodnego działania mającego za przedmiot za-
bytek, o którym stanowi art. 36 ust. 1 przywołanej ustawy, a następnie zmienić je
lub cofnąć, w drodze decyzji, jeżeli w trakcie wykonywania badań, prac, robót lub
innych działań określonych w pozwoleniu wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mo-
gące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku.
Kompetencję taką uzyskał w art. 48 przywołanej ustawy dyrektor urzędu morskiego

w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków właściwym dla miejsca
siedziby urzędu morskiego, który może zmienić lub cofnąć wydane pozwolenie, je-
19
Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
żeli wystąpiły nowe fakty i okoliczności mogące doprowadzić do uszkodzenia lub

zniszczenia zabytku albo cofnąć pozwolenie, jeżeli badania lub poszukiwania są
prowadzone niezgodnie z zakresem i warunkami określonymi w tym pozwoleniu.
Drugi ze wskazanych trybów dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ad- 617

ministracyjnej i dotyczy on wad tkwiących w samej treści decyzji, mających
w przeważającej mierze charakter materialnoprawny.
Na gruncie przepisów szczególnych ustawodawca przewiduje niekiedy instytucję

stwierdzenia nieważności postępowania, znaną postępowaniom sądowym, w tym
uregulowaną w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Na gruncie stanu prawnego poprzedzającego wejście w życie Prawa o szkolnictwie 618

wyższym i nauce rozwiązanie takie było przewidziane w odniesieniu do stwier-
dzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu lub stopnia. Zgodnie
z art. 29a u.s.n.t.n. rada właściwej jednostki organizacyjnej lub odpowiednio Cen-
tralna Komisja, w drodze decyzji, stwierdzały nieważność postępowania w sprawie
nadania tytułu lub stopnia, jeżeli w pracy stanowiącej podstawę nadania tytułu lub
stopnia osoba ubiegająca się o tytuł lub stopień przypisała sobie autorstwo istotnego
fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego. Sankcja
nieważności dotykała wówczas całe prowadzone w sprawie postępowanie, a nie je-
dynie wydaną w nim decyzję. Decyzja wydana na podstawie art. 29a ust. 1 u.s.n.t.n.
pozbawiała mocy prawnej podjęte w danym postępowaniu czynności i uchwały,
przywracając stan prawny sprzed wniosku o wszczęcie postępowania 20.
Jak zauważa się w literaturze, nieważność postępowania, o której stanowił

art. 29a u.s.n.t.n., nie łączyła się swoim charakterem prawnym z procesami
sądowymi. Stanowiła ona okoliczność uzasadniającą wszczęcie i prowadzenie no-
wego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Nie można było jej zaliczyć do wadli-
wości leżących po stronie organu prowadzącego postępowanie21.
Na gruncie wskazanej ustawy możliwe było jednak również skorzystanie z ogólnego

trybu stwierdzania nieważności decyzji przewidzianego w Kodeksie postępowania
administracyjnego, o czym stanowił art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n., który w postępowaniach
dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora
oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania
tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie odsyłał do odpowiedniego sto-
sowania przepisów kodeksu22.
20
J. Borkowski, Podstawy…, s. 161–162.
21
J.P. Tarno, Rola odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniach w sprawach stopni
naukowych (wybrane zagadnienia), ZNSA 2011/6, s. 32; zob. też E. Szewczyk, Weryfikacja ostatecznych
decyzji w sprawach stopni naukowych, ZNSA 2011/5, s. 60–62.
22
Szerzej na temat odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administra-
cyjnego w postępowaniach w sprawach stopni naukowych zob. J.P. Tarno, Rola…, s. 33–34.
i niejawnym: 20921293A3134306
W aktualnym stanie prawnym, na podstawie art. 195 i art. 225 p.s.w.n., w przy-
padku gdy osoba ubiegająca się o stopień doktora przypisała sobie autorstwo istot-
nego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia naukowego,
podmiot doktoryzujący stwierdza nieważność decyzji o nadaniu stopnia. Postępo-
wanie w sprawach stopni i tytułu naukowego jest zatem postępowaniem admini-
stracyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego, z odrębnościami wynikającymi z powyżej
wskazanej ustawy. Z kolei uchwały kończące poszczególne czynności przewodu
doktorskiego lub habilitacyjnego są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu
kodeksu23.
619 Trzeci ze wskazanych trybów nadzwyczajnych dotyczy weryfikacji decyzji

dotkniętych wadami niekwalifikowanymi albo decyzji prawidłowych pod
względem prawnym.
O zmianie albo uchyleniu decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku
zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania
nienależnego świadczenia stanowi art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis ten ma charakter
szczególny w rozumieniu art. 163 k.p.a. Stwarza on możliwość zmiany albo uchy-
lenia decyzji zarówno wówczas, gdy jest to dla strony korzystne, jak i wówczas, gdy
jest to dla niej niekorzystne. Zmiana na niekorzyść strony bez uprzedniego uzy-
skania jej zgody dopuszczalna jest jedynie w razie zaistnienia wskazanych w ustawie
przesłanek.
Z brzmienia art. 106 ust. 5 u.p.s. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy zmiana
albo uchylenie decyzji może nastąpić tylko w stosunku do decyzji ostatecznych, czy
również nieostatecznych. Odesłanie, o którym stanowi art. 163 k.p.a., odnosi się
jednak do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo, a nabycie jakiegokolwiek
prawa może nastąpić tylko na mocy decyzji ostatecznej. Z decyzji nieostatecznej nie
można nabyć praw w ujęciu materialnym24.
Decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny,

co oznacza, że kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od mo-
mentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości
dotychczas pobieranego świadczenia25.
23
Szerzej zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Przesłanki wzruszania ostatecznych decyzji administra-
cyjnych przewidziane w ustawach szczególnych [w:] red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła, Instytucje
procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi
Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 140–141.
24
M. Kotulski, Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/3,
s. 38–39.
25
nr 1068524.
i niejawnym: 20921293A3134306
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przesłanki obligatoryjnej wery-

fikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być interpretowane w sposób
ścisły. Uchylenie lub zmiana decyzji w warunkach nieodpowiadających tym prze-
słankom stanowi rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważ-
ności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.26
26
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II
ODRĘBNOŚCI POSTĘPOWANIA
Rozdział II. Odrębności postępowania sądowoadministracyjnego
620 Podobnie jak w odniesieniu do relacji między ogólnym trybem postępowania

administracyjnego a jego odmiennościami uregulowanymi w ustawach szcze-
gólnych w odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na
szeroki zakres kognicji sądów administracyjnych, a tym samym spektrum rozpo-
znawanych przez nie spraw, w wielu ustawach tryb procesu uregulowany w Prawie
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ulega modyfikacji. Zjawisko to
nie jest na tyle rozległe pod względem przedmiotowym, jak uregulowania szcze-
gólne względem ogólnego postępowania administracyjnego. Nie ma ono jednak
marginalnego znaczenia. Wiąże się ono ze specyfiką regulacji szczególnych, w któ-
rych istotną rolę odgrywa m.in. czas trwania postępowania przed sądem, który
niejednokrotnie został skrócony względem ogólnej regulacji biegu omawianego po-
stępowania sądowego.
W regulacjach tych ustawodawca wyszedł z założenia, że proces sądowoadmini-

stracyjny powinien trwać krócej, co nie oznacza jednak, że w ten sposób ustawo-
dawca pośrednio dał wyraz przekonaniu, że w normalnym trybie postępowanie
to prowadzone jest zbyt długo. Wprost przeciwnie, średni czas trwania postępo-
wania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wynosi 3 miesiące od
chwili wpływu skargi do sądu, co w praktyce oznacza, że sprawy załatwiane są
na bieżąco. Jedynie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
odnotowywany jest ponadroczny termin oczekiwania na rozpatrzenie skargi ka-
sacyjnej1.
1
W 2019 r. wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły w terminie do 3 miesięcy średnio
44,01% skarg na akty i inne czynności oraz bezczynność organów i przewlekłość prowadzonych postę-
powań. W terminie do 6 miesięcy załatwiono 81,28% wskazanych skarg. Z kolei Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny w 2019 r. załatwił 42,33% ogółu spraw w terminie do 12 miesięcy; zob. szerzej Informacja
o działalności sądów administracyjnych w 2019 roku, Warszawa 2020, s. 14, 18.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Odrębności postępowania sądowoadministracyjnego 543
Jak zostało to już zasygnalizowane, modyfikacje względem ogólnego trybu postępo-

wania uregulowanego w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
odnoszą się przede wszystkim do obowiązujących w tym procesie terminów doko-
nywania czynności procesowych zarówno przez strony, jak i sąd2. Przykładem takiej
regulacji jest sama ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, która w art. 64c § 1 stanowi, że sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14
dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosownie do art. 64d § 1 sprzeciw roz-
poznawany jest na posiedzeniu niejawnym przez sąd w terminie 30 dni od dnia jego
wpływu. Drugi ze wskazanych terminów ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że
jego upływ nie powoduje ujemnych konsekwencji dla biegu postępowania sądowego.
Krótsze terminy rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczone zostały

również w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej3, w której art. 21
ustawodawca odesłał w sprawach skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udo-
stępnienie informacji publicznej do prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi z zastrzeżeniami, że, po pierwsze, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę
następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi oraz, po drugie, skargę roz-
patruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Pierwsza modyfikacja odnosi się do terminu przekazania przez organ skargi sądowi
wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, który zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.
wynosi 30 dni, a z kolei druga zmiana dotyczy wspomnianego już powyżej terminu
skierowania sprawy na rozprawę. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie sądowym,
30-dniowy termin na rozpatrzenie skargi jest terminem procesowym i ma charakter
instrukcyjny. Naruszenie tego terminu samo przez się nie uzasadnia stwierdzenia
przewlekłości postępowania4.
Jedną z podstawowych zasad organizujących postępowanie przed sądem 621

administracyjnym pierwszej instancji jest zakreślenie w art. 134 § 1 p.p.s.a.
granic rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem stosownie do art. 57a
p.p.s.a., który dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatko-
wego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania
opinii zabezpieczającej, sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą
prawną.
Na uwagę zasługuje również odmienne uregulowanie trybu, sposobu oraz terminu

rozpoznania skargi kasacyjnej. Przykładem odmienności w tym zakresie są postano-
wienia art. 30d ust. 1–2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju5.
2
Zagadnieniu odstępstw od trybu postępowania uregulowanego w Prawie o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi poświęcił w ostatnim czasie sporo uwagi W. Czerwiński w artykule
Niektóre modyfikacje prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2012/3, s. 89 i n.
3
Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.
4
Postanowienie NSA z 6.10.2011 r., I OPP 62/11, LEX nr 964669.
5
Dz.U. z 2021 r. poz. 1057 ze zm.
i niejawnym: 20921293A3134306
Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszona jest w terminie

14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy oraz właściwej instytucji pośredniczącej lub
zarządzającej rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozwiązanie to
stanowi modyfikację art. 177 § 1 p.p.s.a. Wskazany środek odwoławczy rozpatrywany
jest w terminie 30 dni od dnia jego wniesienia. Poza tym w art. 30c wskazanej ustawy
uregulowane zostały istotne odstępstwa co do trybu i sposobu wniesienia skargi do
sądu administracyjnego oraz modyfikacje sposobu jej rozstrzygnięcia.
622 Osobnej uwagi wymagają odstępstwa od trybu postępowania sądowoadmini-

stracyjnego zamieszczone w ustawach samorządowych.
W ustawie o samorządzie gminnym zostały one zamieszczone w rozdziale 10, po-

święconym nadzorowi nad działalnością gminną. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Kon-
stytucji RP, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie
sądowej. Wyrazem tej ochrony jest prawo wniesienia przez organ gminy skarg do
sądu administracyjnego na podejmowane rozstrzygnięcia nadzorcze. Z tego powodu
rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać m.in.
pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ
nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia
organu gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po
upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do
sądu administracyjnego. Wówczas zgodnie z art. 93 ust. 2 u.s.g. wydanie postano-
wienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu.
Z kolei stosownie do art. 91 ust. 2a u.s.g. nie znajduje zastosowania uprawnienie

organu nadzoru do wstrzymania wykonania aktu gminy w sytuacji zaskarżenia roz-
strzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Podobnie, zgodnie z art. 92
ust. 2 u.s.g., mechanizm wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia organu
gminy nie znajduje zastosowania do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu roz-
strzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. W przeciwnym wypadku
gminie nie przysługiwałoby realne prawo do wniesienia skargi do sądu. Innymi
słowy, w razie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionowanego przez gminę
uchwała lub zarządzenie o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia do sądu nie może zo-
stać wstrzymane przez organ nadzoru.
Zgodnie z art. 92a u.s.g. w przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzy-
gnięcie nadzorcze sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu
30 dni od dnia wpływu skargi do sądu. Jak jednak zauważa się w literaturze, termin
ten ma charakter instrukcyjny, ponieważ ustawodawca nie wiąże z uchybieniem mu
żadnych ujemnych skutków6. Wyznaczenie rozprawy w późniejszym terminie nie
ma wpływu na powagę oraz moc prawną zapadłego w sprawie wyroku.
6
G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, War-
szawa 2012, s. 833.
i niejawnym: 20921293A3134306
Rozdział II. Odrębności postępowania sądowoadministracyjnego 545
Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarzą-
dzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchy-
biono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym
w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do
art. 94 ust. 2 u.s.g., w razie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności sąd
administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Artykuł 94 ust. 2 u.s.g. jest
przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.
O prawie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego ustawodawca sta-

nowi również w art. 98 ust. 1 u.s.g. W art. 98 ust. 4 u.s.g. ustawodawca stanowi, że
do postępowania w sprawach wymienionych w art. 98 ust. 1–2 u.s.g. odpowiednie
zastosowanie znajdują przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 100
u.s.g. postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających, jest
wolne od opłat sądowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, ustawa o sa-
morządzie gminnym jest ustawą szczególną w stosunku do prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi i wyłącza regulację zawartą m.in. w art. 214 § 1
p.p.s.a.7 Zwolnienie to dotyczy zarówno postępowania przed sądem pierwszej in-
stancji, jak i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym8.
O prawie do wniesienia skargi powszechnej przez każdego, czyj interes prawny

lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez
organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi art. 101 ust. 1
u.s.g. O ile jednak w art. 50 § 1 p.p.s.a. prawo do wniesienia skargi uzależnione
zostało od wykazania przez skarżącego własnego interesu prawnego w sprawie,
o tyle w art. 101 ust. 1 u.s.g. mowa jest o naruszeniu tego interesu. Kwestionowana
uchwała albo zarządzenie powinny naruszać, pozbawiać albo ograniczać interes
prawny skarżącego. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia na-
ruszeniem. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem
chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę9. Możliwość
wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona została od uprzedniego
wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które powinno okazać się
bezskuteczne.
Przeprowadzone rozważania wskazują na istotne odstępstwa kształtu procesu 623

sądowoadministracyjnego w wielu sprawach rozpoznawanych przez sądy ad-
ministracyjne. Dowodzą one również prawdziwości tezy, że sądy administracyjne
orzekają w wielu tematycznie odmiennych obszarach. W ciągu ponad 30 lat ist-
nienia sądownictwa administracyjnego nastąpił znaczny wzrost liczby zagadnień
7
8
Postanowienie NSA z 10.10.2007 r., II OSK 1136/07, LEX nr 427549.
9
Szerzej zob. Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami
do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
Warszawa 2011, s. 808–809.
i niejawnym: 20921293A3134306
poddanych jego właściwości. Zagadnień tych jest tak dużo, jak bogata jest regu-
lacja prawa administracyjnego. Dlatego, jak zauważono w literaturze, materialnego
prawa administracyjnego nie sposób się nauczyć. Z tego względu nacisk powinien
zostać położony na metodykę i umiejętność interpretacji tekstów prawnych10.
Jak zostało to zauważone w odniesieniu do odrębności od trybu ogólnego postę-

powania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego, ze względu na poszerzający się zakres dziedzin obejmowanych regulacją
administracyjnoprawną i pogłębiającą się specjalizację w jej działaniu, z pewnością
w obrocie prawnym będą się pojawiały nowe akty prawne o istotnym znaczeniu dla
biegu postępowania sądowoadministracyjnego w szczególnych sprawach.
10
W. Czerwiński, Niektóre…, s. 103.
i niejawnym: 20921293A3134306
ZAKOŃCZENIE
Przytoczone przykłady regulacji prawnych dowodzą z jednej strony istotnego prak- 624
tycznego znaczenia ogólnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego dla
kształtu normatywnego postępowań szczególnych, a z drugiej strony wskazują rów-
nież na istotną rolę regulacji szczególnych, dostosowujących przepisy kodeksowe do
specyfiki przedmiotu konkretnego postępowania. Zjawiska stosunkowo dużej liczby
uregulowań szczególnych nie można kwalifikować jako prowadzącego do dekody-
fikacji postępowania administracyjnego, ponieważ jest to proces partykularyzacji
wymagań prawnych w odniesieniu do czynności procesowych albo postępowania
ogólnego, albo szczególnego1. Należy z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć, że
w miarę postępującego procesu specjalizacji w poszczególnych dziedzinach prawa
administracyjnego pogłębieniu oraz uszczegółowieniu podlegać będą uregulowania
procesowe. Tendencja ta nie powinna jednak prowadzić do marginalizowania po-
zycji Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi istotny punkt od-
niesienia dla ustawodawcy przy tworzeniu nowych przepisów prawa procesowego,
będąc zarazem gwarancją zachowania standardów ochrony praw jednostki.
Podobnie w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego wraz z postępu-

jącą specjalizacją prawa i postępowania administracyjnego ustawodawca będzie ko-
rzystał z możliwości dostosowania procedury sądowoadministracyjnej do potrzeb
szczególnych rozwiązań normatywnych. Modyfikacje w tym obrębie nie powinny
jednakże występować z takim natężeniem, jak w przypadku Kodeksu postępowania
administracyjnego. Osobną kwestią pozostaje wszakże różnicowanie przebiegu po-
stępowania sądowoadministracyjnego ze względu na specyfikę poddanych kontroli
sądowej aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Przykładem zmian
idących w tym kierunku są nowe regulacje art. 57a czy też art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Prowadzenie badań oraz prac legislacyjnych idących w tym kierunku jest uzasad-
nione.
1
J. Borkowski [w:] System…, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 90.
i niejawnym: 20921293A3134306
LITERATURA
Literatura
Adamiak B., Europeizacja prawa postępowania administracyjnego [w:] Europeizacja polskiego prawa admini-
stracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005
Adamiak B., Glosa do wyroku NSA OZ Wrocław z 11.10.1985 r., SA/Wr 556/85, OSPiKA 1986/9–10
Adamiak B., Model dwuinstancyjnego postępowania podatkowego, PiP 1998/12
Adamiak B., Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,
PiP 2001/8
Adamiak B., Wznowienie postępowania administracyjnego, PPiA 1990/26
Adamiak B., Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2
Adamiak B., Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji pu-
blicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza
Ochendowskiego, Toruń 2005
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1992, 1996, 2005,
2003, 2011
Babiarz S., Dauter B., Niezgódka-Medek M., Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowo-
administracyjnych, Warszawa 2007
Baxa J., Sądownictwo administracyjne w Czechach, ZNSA 2007/2
Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979
Blicharz J., Status prawny organizacji pozarządowych w świetle ustawy o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie, AUW 2004/58
Bogusz M., Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, GSP-Prz.Orz. 2011/2
Bogusz M., Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwier-
dzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16
ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Sam. Teryt. 2000/1–2
Bogusz M., Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997
Borkowski J., Glosa do postanowienia NSA z 3.07.2002 r., II SA 3348/01, OSP 2003/11
Borkowski J., Glosa do wyroku NSA z 20.11.1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999/3
Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź 1997
Borkowski J., Podstawy prawne nadawania stopni i tytułów naukowych i w zakresie sztuki a kontrola sądu ad-
ministracyjnego w tych sprawach [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza
Trzcińskiego, red. J. Góral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2007
Borkowski J., Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego, PiP 2002/5
Borkowski J., Sądownictwo administracyjne na ziemiach polskich, ZNSA 2006/1
Borkowski J., Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne w Polsce na tle praw-
noporównawczym [w:] Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministra-
cyjne, Warszawa 2009
Borkowski J., Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komen-
tarz, Warszawa 1989, 1989
Broniewicz W., Następstwo procesowe w polskim procesie cywilnym, Warszawa 1971
Broniewicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1999
Brzeziński B., Kalinowski M., Masternak M., Olesińska A., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 2002
Bujakowa O., Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa 1984
i niejawnym: 20921293A3134306
550Literatura
Celińska-Grzegorczyk K., Postępowanie patentowe jako szczególne postępowanie administracyjne, Warszawa

2009
Chlebny J., Sądowa kontrola administracji w świetle rekomendacji Rady Europy, PiP 2005/12
Chróścielewski W., Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego,
PiP 1996, z. 2
Chróścielewski W., Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002
Chróścielewski W., Kmieciak Z., Tarno J.P., Czy nowy kodeks postępowania administracyjnego?, PiP 1993/5
Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999
Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyj-
nymi, Warszawa 2006
Chróścielewski W., Tarno J.P., Z problematyki wznowienia postępowania administracyjnego i sądowoadmini-
stracyjnego, Sam. Teryt. 1996/5
Czepiel P., Glosa do wyroku NSA z 12.11.1993 r., II SA 2000/92, PiP 1996/7
Czerwiński W., Niektóre modyfikacje prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2012/3
Czerwiński W., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Praktyczny przewodnik dla apli-
kantów i prokuratorów, Kraków 2001
Czerwiński W., Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym [w:] Są-
downictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser,
J. Trzciński, Warszawa 2005
Daniel P., Glosa do wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1.02.2012 r., II SAB/Go 59/11, OSP 2012/10,
poz. 10
Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006
Dauter B., Gruszczyński B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011
Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983
Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989
Defecińska K., Spory o właściwość, Sam. Teryt. 2000/7–8
Defecińska K., Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000
Defecińska-Tomczak K., Glosa do postanowienia NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, OSP 2007/7–8
Dobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997
Dolnicki B., Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego [w:] Po-
zycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. Martysz C., Matan
A., Kraków 2005
Drachal J., Hauser R., Mzyk E., Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Omówienie podstawowych
zasad i instytucji procesowych, Warszawa 2003
Faber R. Verwaltungsgerichtsbarkeit. Kommentar, Wien 2013
Federczyk W., Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, GSP-Prz.Orz. 2010/2
Gardocka T., Prejudycjalność w polskim procesie karnym, Warszawa 1987
Garlicki L., Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1990
Germelmann C.F., Die Rechtskraft von Gerichtentscheidungen in der Europäischen Union, Tübingen 2009
Gill A., Koncepcje strony w postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 2000/1–2
Gill A., Zasady postępowania administracyjnego jako antidotum na „inkwizycyjne” cechy tego postępowania
[w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010
Grabenwarter C., Fister M., Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit, Wien 2014
Graczyk B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953
Grego M., Uwierzytelnianie dokumentów przez pełnomocnika, „Administracja” 2010/2
Grego-Hoffmann M., Rola pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2012
Grzegorczyk P. [w:] red. L. Bosek, M. Safjan, Konstytucja RP, t. 2, Komentarz do art. 87–243, Warszawa 2016,
art. 176
Grzegorczyk P., Weitz K. [w:] Konstytucja RP, red. M. Safjan, L. Bosek, t. 1, Komentarz do art. 1–86, War-
szawa 2016
Habuda A., Zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym w świetle doktryny i orzecz-
nictwa, PPiA 2000/44
Hanausek S., Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966
Hauer A., Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts, Linz 2013
i niejawnym: 20921293A3134306
Literatura 551
Hauser R., Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa
administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003
Hauser R., Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988
Hauser R., Podania w Kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa profesora Euge-
niusza Ochendowskiego, Toruń 1999
Hauser R., Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005/1
Hauser R., Postępowanie zażaleniowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ZNSA 2005/2–3
Hauser R., Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego [w:] Rola
materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998
Hauser R., Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych [w:] Procedura administracyjna wobec wyzwań współcze-
sności. Profesorowi zwyczajnemu dr. hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004
Hauser R., Rozstrzyganie sporów o właściwość między sądami administracyjnymi a powszechnymi [w:] Aktu-
alne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, red. M. Błachucki,
T. Górzyńska, Warszawa 2011
Hauser R., Sądownictwo administracyjne w przyszłej konstytucji, RPEiS 1995/2
Hauser R., Terminy załatwiania spraw w KPA w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997/1
Hauser R., Wezwania w kodeksie postępowania administracyjnego [w:] Państwo prawa. Administracja. Są-
downictwo. Prace dedykowane prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin, red. A. Ło-
patka, A. Wróbel, S. Kiewlicz, Warszawa 1999
Hauser R., Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
PiP 2013/2
Hauser R., Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS 1998/1
Hauser R., Kabat A., Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (zagadnienia wybrane), PiP 1999/1
Hauser R., Kabat A., Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2
Hauser R., Masternak-Kubiak M. [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012
Hauser R., Piątek W. [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel,
t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2016
Hauser R., Skoczylas A., Przesłanki wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziane w usta-
wach szczególnych [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubile-
uszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, red. J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła,
Przemyśl–Rzeszów 2009
Hauser R., Skoczylas A., Strona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (Zagadnienia
wybrane) – materiał na konferencję sędziów NSA, Popowo 16–18 października 2000 r., Warszawa 2000
Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2015 roku, Warszawa 2016
Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze,
Warszawa 1970
Jakimowicz W., Interes indywidualny w prawie administracyjnym, „Casus” 1999/14
Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1987, 1995, 1996
Janowicz Z., Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1976
Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa 1982
Jaśkiewicz J., Judykatura a proceduralne aspekty prawa, RPEiS 2013/4
Jaśkowska M., Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimi-
tacja właściwości tych sądów [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyj-
nych i powszechnych, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2011
Jaśkowska M., Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) [w:] Koncepcja systemu prawa
administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27.09.2006 r.,
red. Zimmermann J., Warszawa 2007
Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000
Jaworski J., Prusaczyk A., Tułodziecki A., Wolanin M., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz,
Warszawa 2011
Jendrośka J., Nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, PiP 1996/8–9
Jendrośka J., Polskie postępowanie administracyjne, Wrocław 2001
Józefowicz A., Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, PiP 1996/8–9
Kania M., Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947
i niejawnym: 20921293A3134306
552Literatura
Kędziora R., Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008

Kiełkowski T., Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
PS 2004/7–8
Klat-Wertelecka L., Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001
Kmieciak Z., Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyj-
nego, PiP 1998/5
Kmieciak Z., Merytoryczne orzekanie przez sądy administracyjne w świetle konstytucyjnej zasady podziału
władz, „Przegląd Legislacyjny” 2015/2
Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne w Europie, Warszawa 2010
Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997
Kmieciak Z., Projekt regulacji prawnej dotyczącej wstępnego badania skargi kasacyjnej w postępowaniu przed
NSA, EPS 2012/2
Kmieciak Z., Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6
Kmieciak Z., Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10
Kmieciak Z., Stahl M., Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2001/1–2
Kmiecik Z.R., Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002
Kmiecik Z.R., Zbieg środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej, „Casus”
2008/47
Knysiak-Molczyk H., Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, War-
szawa 2011
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. A. Mudrecki, Gdańsk 2008
Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyż-
szego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995
Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. K. Piasecki, t. 1, Warszawa 1996
Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Warszawa 1989
Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. 1, Postępowanie rozpoznawcze, red. T. Ereciński, t. 1,
Warszawa 1997
Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć, Wrocław 1998
Korzeniowska A., Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002
Kosikowski C., Koncesje i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, Warszawa 2002
Kosikowski C., Dzwonkowski H., Huchla A., Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2000
Kotulski M., Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/3
Kraczkowski A., Kodeks postępowania administracyjnego przed organami Unii Europejskiej – mrzonka czy
przyszłość? [w:] Dziesięć lat polskich doświadczeń w UE. Problemy prawnoadministracyjne, red. J. Słu-
gocki, t. 2, Wrocław 2014
Kuta T., Akty (decyzje) administracyjne a akty (przepisy) wykonawcze w działalności administracji publicznej
[w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, red.
B. Adamiak, J. Boć, M. Miemiec, K. Nowacki, Wrocław 1999
Lang J., Służewski J., Wierzbowski M., Wiktorowska A., Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995
Langrod J.S., Nowe prądy w sądownictwie administracyjnem (na marginesie ustawy o Inwalidzkim Sądzie
Administracyjnym), Lwów 1936
Langrod J.S., Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa admini-
stracyjnego w Polsce, Warszawa 1925
Lemasurier J., Le contentieux administratif en droit comparé, Paris 2001
Longchamps F., O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUW 1964/19
Łaszczyca G., Pojęcie i rodzaje postanowień administracyjnych w Kodeksie postępowania administracyjnego
[w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, red. E. Knosala, A. Matan, G. Łaszczyca,
Kraków 1999
Łaszczyca G., Szczególny przypadek wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, PiP 2002/1
Łaszczyca G., Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005
Łaszczyca G., Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000
Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przed-
miot skargi do sądu administracyjnego [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich dzia-
łania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eu-
geniusza Ochendowskiego, Toruń 2005
i niejawnym: 20921293A3134306
Literatura 553
Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego, t. 1, Komentarz do art. 1–103,
Warszawa 2010
Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003
Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998
Łaszczyca G., Matan A., Umorzenie postępowania administracyjnego, Kraków 2002
Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP 2005/4
Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990
Maciejko W., Zaborniak P., Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010
Maisel W., Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa–Poznań 1976
Malec D., Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa–
Kraków 1999
Marczewski A., O wojewódzkich sądach administracyjnych, GAiPP 1924/47
Martysz C., Instytucja ugody jako gwarancja ochrony praw strony w postępowaniu administracyjnym [w:]
Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003
Martysz C., Właściwość organów samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, Katowice
2000
Mastalski R., Zubrzycki J., Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2001
Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001
Mądrzak H., Krupa D., Marszałkowska-Krześ E., Postępowanie cywilne, Warszawa 1997
Miemiec M., Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, AUW 1990/26
Miemiec M., Następstwo procesowe w prawie administracyjnym, PPiA 1990/26
Mikosz R., Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu ad-
ministracyjnego, ZNSA 2007/5–6
Ministerstwo Rozwoju, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Czego dotyczą zmiany i jak je
stosować?, https://www.mr.gov.pl/media/37290/Nowelizacja.pdf (dostęp: 4.07.2017 r.)
Miszewski W., Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedia prawa publicznego,
t. 1, red. Z. Cybichowski, Warszawa 1927–1928
Mokrzyc M., Nowa ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, „Radca Prawny” 1996/1
Mzyk E., Wznowienie postępowania administracyjnego (w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczel-
nego Sądu Administracyjnego), Warszawa–Zielona Góra 1994
Niezgoda A., Glosa do postanowienia NSA z 23 maja 2006 r., II Fw 2/06, OSP 2007/3, poz. 27a
Niezgódka-Medek M. [w:] Dauter B., Gruszczyński B., Niezgódka-Medek M., Kabat A., Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013
Niezgódka-Medek M., Kabat A., Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. LEX/el., art. 3
Nowacki J., Analogia legis, Warszawa 1966
Nowacki J., „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3
Nowak A., Czynny udział strony w postępowaniu podatkowym, M. Pod. 1999/11
Nowak T., Dowód z dokumentu w polskim procesie karnym, Poznań 1994
Nowicki M.A., Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, War-
szawa 2013
Nowosielska M., Pasternak R., Doręczenie w postępowaniu podatkowym, M. Pod. 2000/6
Oberndorfer P., Die österreichische Verwaltungsgerichtsbarkeit, Linz 1983
Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1995,
1997
Ochendowski E., Prawo administracyjne, Toruń 1994
Olszanowski J., Piątek W., Współpraca państw członkowskich UE przy odzyskiwaniu wierzytelności podatko-
wych, Warszawa 2016
Ostojski P., Piątek W., Kasacyjne orzeczenia austriackich sądów administracyjnych, ZNSA 2016/2
Ostrowska A., Pozwolenie na budowę, Warszawa 2012
Pabel K., Die Rolle der Verwaltungsgerichte in verfahrensrechtlicher Hinsicht, ZVG 2014/1
Pabel K., Verwaltungsgerichtsbarkeit NEU. Textausgabe mit Erläuterungen, Wien 2013
Piaskowska O.M., Znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych w procesie karnym, Warszawa 2014
Piątek W., Glosa do wyroku NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015/9, poz. 88
Piątek W., Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1
Piątek W., O różnych sposobach dążenia do specjalizacji sędziów orzekających w sprawach administracyjnych,
RPEiS 2020/2
i niejawnym: 20921293A3134306
554Literatura
Piątek W., Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011

Piątek W., Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015
Piątek W. [w:] Hauser R., Piątek W., Skoczylas A., Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym, Warszawa 2013
Piątek W., Zarządzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2012/6
Piątek W., Zastrzeżenia stron do protokołu posiedzenia (art. 105 p.p.s.a.), ZNSA 2011/4
Piątek W., Skoczylas A., Kasacyjny czy merytoryczny model orzekania – kwestia zmiany modelu sądowej
kontroli decyzji administracyjnych, PiP 2019/1
Piątek W., Skoczylas A. [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel,
t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2016
Pietrasz P., Reformacyjne orzekanie przez wojewódzkie sądy administracyjne w przypadku sądowej kontroli
decyzji i postanowień – uwagi de lege ferenda [w:] Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu
terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Stanisława Prutisa, red. J. Bieluk, A. Doliwa, A. Malare-
wicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012
Polián M., Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Tschechien [w:] Vergleichendes Verwaltungsrecht in Ostmitteleu-
ropa. Grundriss der Verwaltungsordnungen Polen, Tschechiens, der Slovakai und Ungarns, red. B. Wieser,
A. Stolz, Wien 2004
Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013
Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 1998
Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red.
M. Wierzbowski, Warszawa 2007
Potĕšil L., Nicotnost a správní rozhodnutí ve středoevropském kontekstu, „Acta Universitatis Brunensis, Iu-
ridica” 2015/517
Prawo administracyjne. Część procesowa, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2002
Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2012
Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004
Pułło M., Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, OSP 2010/10
ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, red. M. Wierzbowski,
H.C.H. Hofmann, J.-P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015
Rennert K., Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit?, DVBL 2015/13
Resich Z., Zawieszenie i umorzenie postępowania [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2, Postępo-
wanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. Z. Resich, Ossolineum 1987
Romańska M., Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010
Sanetra W., Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, PS 2011/9
Sanetra W., Spór o spory kompetencyjne, PS 2003/9
Sawczyn W., Błędy dotyczące rozumienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w orzeczeniach
wojewódzkich sądów administracyjnych – wynik wadliwej wykładni czy złej jakości prawa [w:] Wykładnia
i stosowanie prawa administracyjnego, red. D. Kijowski, J. Radwanowicz-Wanczewska, M. Wincenciak,
Warszawa 2012
Sawczyn W., O praktycznych problemach z interpretacją niejasnych przepisów „przejściowych” oraz rozróżnie-
niem terminów ustawowych „wierzyciel” i „organ egzekucyjny”, „Acta Iuris Stetinensis” 2011/2
Sawczyn W., Sąd administracyjny jako gwarant ochrony praw strony postępowania w przedmiocie wymie-
rzenia sankcji administracyjnych [w:] M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Sankcje administracyjne – blaski
i cienie, Warszawa 2011
Sawczyn W., Z problematyki zbiegu drogi administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i drogi kontroli są-
dowej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010
Sawczyn W., Szuma J., Doręczenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Wrocław
2014
Sawuła R., Żukowski L., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administra-
cyjnym, Warszawa 2001
Siedlecki W., Podstawy wznowienia postępowania cywilnego, SC 1988/34
Siedlecki W., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977
Sierpowska I., Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2009
Skoczylas A., Charakter prawny wyniku kontroli skarbowej a jego kontrola przez sąd administracyjny, „Biu-
letyn Instytutu Studiów Podatkowych, Doradztwo Podatkowe” 2002/5
i niejawnym: 20921293A3134306
Literatura 555
Skoczylas A., Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004

Skoczylas A., Instytucje ujednolicające orzecznictwo w projektach ustaw o sądownictwie administracyjnym
(zagadnienia wybrane) [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczy-
poruk, S. Fundowicz, Lublin 2003
Skoczylas A., Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa,
red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003
Skoczylas A., Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, PiP 2012/9
Skoczylas A., Modele uprawnień orzeczniczych sądów administracyjnych w Europie, PiP 2012/10
Skoczylas A., Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001
Skoczylas A., Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008
Skoczylas A., Wywóz zabytków za granicę – zagadnienia administracyjnoprawne [w:] Wokół problematyki
prawnej zabytków i dzieł sztuki, red. W. Szafrański, t. 1, Poznań 2007
Skoczylas A., Zmiana lub uchylenie decyzji w ramach postępowania odwoławczego przed organem pierwszej
instancji (zagadnienia wybrane) [w:] Prawo do dobrej administracji, red. Z. Niewiadomski, Z. Cieślak,
Warszawa 2003
Skoczylas A., Swora M., Administrative judiciary in Poland in search for fairness and efficiency – an overview,
„Transylvanian Review of Administrative Sciences” 2007/19E
Skoczylas A., Swora M., Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoad-
ministracyjnym, „Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka” 2006/3
Skoczylas A.P., Glosa do wyroku NSA z 12.09.2000 r., I SA/Łd 949/98, OSP 2001/6
Skóra A., Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998
Skulová S., Potĕšíl L., Hejč D., Administrative appeals, ombudsman and other ADR Tools in Czech Admini-
strative Law [w:] Dragos D.C., Neamtu B., Alternative dispute resolution in European administrative law,
Berlin 2014
Służewski J., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982
Smoktunowicz E., Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępo-
wania administracyjnego, Warszawa 1994
Sobieralski K., Glosa do postanowienia WSA w Gliwicach z 16.05.2011 r., II SA/Gl 82/11, OSP 2012/10
Sobieralski K., Glosa do wyroku WSA w Łodzi z 21.09.2007 r., I SA/Łd 744/07, OSP 2008/12
Sobieralski K., Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005
Sobieralski K., Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004/1
Sobieralski K., Wznowienie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego a ustawa o Trybu-
nale Konstytucyjnym, Sam. Teryt. 1998/12
Sobieralski K., Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003
Sobieralski K., Z problematyki sądownictwa administracyjnego w Austrii, ZNSA 2006/4
Sprawozdania roczne – informacje o działalności NSA za lata 2004–2020, http://www.nsa.gov.pl/sprawoz-
dania-roczne.php, dostęp: 27.07.2021 r.
Stefański R.A., Instytucja pytań prawnych do Sądu Najwyższego w sprawach karnych, Kraków 2001
Steinem W., Systemüberblick zum Modell „9+2” [w:] Handbuch der Verwaltungsgerichtsbarkeit, red. J. Fi-
scher, K. Pabel, N. Raschauer, Wien 2014
System Prawa Administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, Warszawa 2009
System Prawa Administracyjnego, t. 3, Europeizacja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewia-
domski, A. Wróbel, Warszawa 2014
System Prawa Administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
Szalewska M., Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005
Szewc A., Jyż G., Pławecki Z., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012
Szewczyk E., Weryfikacja ostatecznych decyzji w sprawach stopni naukowych, ZNSA 2011/5
Szewczyk E., Szewczyk M., Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014
Szkiłądź H., Bik S., Pakosz B., Szkiłądź C., Słownik języka polskiego, red. nauk. M. Szymczak, t. 3, Warszawa 1989
Szypliński M., Kontrola rozstrzygnięć w Kodeksie postępowania administracyjnego, Toruń 1988
Świątkiewicz J., Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999
i niejawnym: 20921293A3134306
556Literatura
Świątkiewicz J., Rzecznik Praw Obywatelskich a sądownictwo administracyjne po reformie, Warszawa 2004
Świątkiewicz J., Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, Warszawa 2001
Taras W., Spór o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi w sprawie uzgodnienia roz-
kładu jazdy samochodowej komunikacji pasażerskiej, CASUS 2004/33
Taras W., Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, Annales UMCS 1992/39
Tarno J.P., Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999
Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, 2012
Tarno J.P., Rola odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w postępowaniach w sprawach stopni naukowych
(wybrane zagadnienia), ZNSA 2011/6
Tomoszková V., Tomoszek M., Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Tschechien, Osteuropa-Recht 2015/3
Tuleja P., Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego, KPP 1997/1
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samo-
rządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011
Wach S., Postępowanie administracyjne ogólne, Szczecin 2008
Wąsowicz W., Osoba prawna jako pełnomocnik, PiP 1998/4
Wilczyński J., Glosa do postanowienia NSA z 10.11.2016 r., II OZ 1281/16, OSP 2017/7–8
Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000
Włodyka S., Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1975
Wolanin M., Wywłaszczenie pod autostrady – problematyka wszczęcia postępowania, PS 2001/10
Woś T., Glosa do uchwały NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, PPP 2010/9
Woś T., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996
Woś T., Prawomocność decyzji administracyjnych, PPP 2008/5
Woś T., Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992/7
Woś T., Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994/6
Woś T. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2012
Woś T., Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011
Woś T., Firlus J.G., Reguły eliminowania dwutorowości kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych – kry-
tyczna analiza wyroku NSA z 9.10.2013 r. (II FSK 2497/13), PPP 2016/5
Woś T., Romańska M., „Niewykonywanie” wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane,
PPP 2007/3
Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Poznań 2001
Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013
Wróbel A., Wpływ prawa europejskiego na prawo o postępowaniu administracyjnym [w:] Administracja pod
wpływem prawa europejskiego, red. B. Dolnicki, J. Jagoda, Bydgoszcz 2006
Wykład prof. dr hab. Janusza Borkowskiego – Sądownictwo administracyjne na ziemiach polskich, ZNSA 2006/1
Wyrzykowski M., Zasady podstawowe polskiej konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998
Zieliński A., Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, PiP 1980/4
Zieliński M., Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008
Ziembiński Z., Przyczyny formalne pytań prawnych z art. 388 k.p.c., PiP 1962/8–9
Ziembiński Z., Szkice z metodologii nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983
Ziembiński Z., Teoria prawa, Warszawa 1973
Ziemski K., Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, RPEiS 1978/2
Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013
Zimmermann J., Glosa do postanowienia NSA z 15.09.2000 r., I SA 943/00, OSP 2001/7–8
Zimmermann J., Glosa do postanowienia NSA z 19.08.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005/4
Zimmermann J., Glosa do wyroku NSA z 2.02.1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997/4
Zimmermann J., Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego [w:]
Gospodarka. Administracja. Samorząd, red. H. Olszewski, B. Popowska, Poznań 1997
Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1
Zimmermann J., Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998
Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996
Zimmermann J., Projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym z 1958 r., Sam. Teryt. 1993/1–2
Zimmermann J., Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej a są-
dami, PiP 1989/3
i niejawnym: 20921293A3134306
WYBRANE ORZECZNICTWO
Wybrane orzecznictwo
postanowienie NSA z 28.03.1991 r., SA/Lu 218/91, CBOSA

postanowienie NSA z 16.01.1995 r., I SA 40/95, CBOSA
postanowienie NSA z 1.02.2002 r., I SA 2954/01, CBOSA
postanowienie NSA z 9.02.2004 r., FW 1/04, CBOSA
postanowienie NSA z 16.02.2004 r., OW 39/04, CBOSA
postanowienie NSA z 15.06.2004 r., GW 2/04, CBOSA
postanowienie NSA z 22.06.2005 r., I OW 43/05, CBOSA
postanowienie NSA z 12.08.2005 r., II OW 25/05, CBOSA
i niejawnym: 20921293A3134306
558 Wybrane orzecznictwo

postanowienie NSA z 6.01.2010 r., II GW 6/09, CBOSA
postanowienie NSA z 30.06.2010 r., II OW 13/10, LEX nr 673903
postanowienie NSA z 1.02.2012 r., I OW 180/11, LEX nr 1110814
postanowienie NSA z 1.02.2013 r., II GW 21/12, LEX nr 1282912
postanowienie NSA z 18.12.2013 r., I OW 205/13, LEX nr 1446577
postanowienie NSA z 22.03.2014 r., II FW 10/12, CBOSA
uchwała NSA z 24.06.1996 r., FPK 5/96, ONSA 1996/3, poz. 105
uchwała NSA z 13.10.1997 r., FPK 13/97, ONSA 1998/1, poz. 7
uchwała NSA z 4.05.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3, poz. 79
uchwała NSA z 1.06.1998 r., OPS 2/98, ONSA 1998/4, poz. 108
i niejawnym: 20921293A3134306
Wybrane orzecznictwo 559

uchwała NSA z 23.10.2000 r., OPK 12/00, ONSA 2001/2, poz. 61
uchwała NSA z 25.06.2001 r., FPS 7/00, ONSA 2001/4, poz. 149
uchwała NSA z 11.04.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4, poz. 62
uchwała NSA z 25.04.2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4, poz. 66
uchwała NSA z 23.05.2005 r., I OPS 3/05, ONSAiWSA 2005/6, poz. 110
uchwała NSA z 12.12.2005 r., II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2, poz. 37
uchwała NSA z 11.12.2006 r., I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007/1, poz. 1
uchwała NSA z 22.02.2007 r., II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3, poz. 61
uchwała NSA z 16.04.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4, poz. 77
uchwała NSA z 29.10.2007 r., II FPS 1/07, ONSAiWSA 2008/1, poz. 2
uchwała NSA z 2.12.2010 r., II GPS 2/10, LEX nr 668584
uchwała NSA z 5.12.2011 r., II OPS 1/11, LEX nr 1052733
uchwała NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, CBOSA
uchwała NSA z 25.03.2013 r., II GPS 1/13, CBOSA
i niejawnym: 20921293A3134306
560 Wybrane orzecznictwo

uchwała NSA z 8.12.2014 r., II FPS 5/14, CBOSA
uchwała NSA z 27.06.2016 r., I FPS 1/16, CBOSA
uchwała NSA z 5.06.2017 r., II GPS 1/17, CBOSA
wyrok NSA z 9.06.1999 r., I SAB 41/99, CBOSA
wyrok NSA z 20.07.1999 r., I SAB 60/99, CBOSA
wyrok NSA z 5.12.2020 r., I OSK 530/18, CBOSA
i niejawnym: 20921293A3134306
O AUTORACH
O Autorach
Katarzyna Celińska-Grzegorczyk – doktor habilitowana nauk prawnych; profesor

w Zakładzie Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wy-
działu Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu;
autorka licznych publikacji z zakresu postępowania administracyjnego i sądowoad-
ministracyjnego.
Roman Hauser – profesor doktor habilitowany nauk prawnych; sędzia Naczelnego

Sądu Administracyjnego od 1991 r., w latach 2006–2010 wiceprezes, w latach 1992–
2004 oraz 2010–2016 prezes NSA; dyrektor Biura Orzecznictwa NSA; współautor
założeń teoretycznych i współtwórca reformy sądownictwa administracyjnego,
wprowadzającej dwuinstancyjny model postępowania sądowoadministracyjnego
w Polsce; autor kilkuset opracowań naukowych (monografii, komentarzy, podręcz-
ników, artykułów, glos i recenzji).
Jan Olszanowski – doktor nauk prawnych; pracownik naukowy w Zakładzie Po-

stępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego na Wydziale Prawa
i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; sędzia Sądu
Rejonowego Poznań-Grunwald i Jeżyce; autor licznych publikacji, m.in. z zakresu
postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i egzekucyjnego w ad-
ministracji.
Andrzej Paduch – doktor nauk prawnych; pracownik naukowy w Zakładzie Postę-

powania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego na Wydziale Prawa i Ad-
ministracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; adwokat, członek
Wielkopolskiej Izby Adwokackiej.
Wojciech Piątek – profesor doktor habilitowany nauk prawnych; pracownik na-

ukowy w Zakładzie Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego
Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
W pracy naukowej zajmuje się problematyką z zakresu postępowania administra-
cyjnego, sądowoadministracyjnego oraz egzekucyjnego w administracji, zarówno
i niejawnym: 20921293A3134306
562O Autorach
w ujęciu krajowym, jak i prawnoporównawczym. Pracownik Biura Orzecznictwa

Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kierownik międzynarodowych projektów
badawczych dotyczących m.in. zaskarżalności orzeczeń sądów administracyjnych
oraz uproszczeń stosowanych w postępowaniach administracyjnych państw Grupy
Wyszehradzkiej. Autor licznych publikacji, m.in. z zakresu postępowania admini-
stracyjnego i sądowoadministracyjnego.
Wojciech Sawczyn – doktor habilitowany nauk prawnych, profesor w Zakładzie

Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Wydziału Prawa
i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; członek Biura
Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego; kierownik Zespołu między-
strukturalnego do spraw monitorowania zagadnień procesowych związanych z in-
formatyzacją postępowania sądowoadministracyjnego przy Prezesie Naczelnego
Sądu Administracyjnego; autor licznych publikacji z zakresu postępowania admi-
nistracyjnego, sądowoadministracyjnego, egzekucyjnego w administracji i prawa
administracyjnego ustrojowego.
Andrzej Skoczylas – profesor doktor habilitowany nauk prawnych; kierownik Za-

kładu Postępowania Administracyjnego i Sądowoadministracyjnego Uniwersytetu
im. Adama Mickiewicza w Poznaniu; sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego;
autor licznych opracowań naukowych (monografii, komentarzy, podręczników, ar-
tykułów i glos).
i niejawnym: 20921293A3134306

Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

##7#52#aMjA5MjEyOTNBMzEzNDMwNg==

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 20921293A3134306

3.1.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

4.3.1. Metoda regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

3. Wszczęcie i tok postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe odrębnego sądownictwa

5. Elementy składowe skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441

4.1. Skarga kasacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488

Wybrane orzecznictwo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557

B-VG – Bundes-Verfassungsgesetz (BGBl 1/1930 ze zm.)

p.u.s.a. – ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

M.P. – Monitor Polski

Oddawany do rąk czytelników podręcznik stanowi całościowe opracowanie doty-

Obecnie na rynku wydawniczym jest dostępnych kilka opracowań poświęconych

Podstawowym zamierzeniem autorów było połączenie w ramach jednego dzieła

Wzmocnieniu aspektu praktycznego służy ponadto częste odwoływanie się do

W celu uczynienia podręcznika bardziej zrozumiałym, przejrzystym oraz uży-

Ufamy, że przygotowany w ten sposób podręcznik będzie stanowił użyteczne narzę-

cyjnego i sądowoadministracyjnego. Żywimy przekonanie, że może on się okazać

Na wstępie chcielibyśmy jednocześnie podkreś­lić, że nawet najlepszy podręcznik nie

Przedstawiony sposób przygotowania podręcznika jest owocem nie tylko wspólnych

W tym miejscu składamy podziękowania Panu Profesorowi Przemysławowi Szusta-

Poznań, 1 września 2021 r. Autorzy

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 20921293A3134306

POJĘCIE I FUNKCJE PRAWA PROCESOWEGO

1 Tradycyjnie w nauce, obok prawa materialnego, wyróżniane jest prawo pro-

W ujęciu wąskim prawo procesowe jest zespołem norm prawnych regulują-

2 Prawo procesowe, tworząc cykl zdarzeń procesowych, składa się z następu-

nościom psychofizycznym nadaje się nowy sens społeczny, kulturowy3. Czynności

Prawu procesowemu przypisywana jest na ogół funkcja służebna względem prawa

Podstawowe znaczenie z punktu widzenia relacji występujących między

Obok funkcji ochronnej prawo procesowe pełni rolę porządkującą, zmierzając

Zapewnieniu jednostce należytego poziomu ochrony służy także funkcja

Współcześnie w Europie obserwowany jest wzrost znaczenia prawa proceso- 3

Obszerny katalog wymagań proceduralnych adresowanych do or-

rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007)7 z 20.07.2007 r.

Z kolei w art. 41 Karty wyrażone zostało tzw. prawo do dobrej administracji

Prawo do dobrej administracji znalazło się również w Modelu kodeksu po-

zobowiązane do przestrzegania m.in. prawa do dobrej administracji jako podsta-

Należyte ukształtowanie oraz wykładnia prawa procesowego przez organy admini-

ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, red. M. Wierz-

bowski, H.C.H. Hofmann, J.-P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015, s. 27 i 31.

ZAKRES ŹRÓDŁOWY ORAZ PRZEDMIOTOWY

1. Rodzaje postępowania administracyjnego

Postępowanie rozpoznawcze zostało uregulowane w ustawie – Kodeks po-

Postępowanie wykonawcze uregulowane zostało w ustawie o postępowaniu

przedmiotem jest okreś­lenie sposobu przymusowego wykonania obowiązków pu-

Poza ramami postępowania administracyjnego pozostaje postępowanie są- 5

Wzajemną relację między postępowaniem administracyjnym, egzekucyjnym w ad-

postępowanie egzekucyjne postępowanie przed sądem postępowanie przed sądem

2. Administracyjne postępowanie ogólne a postępowanie

O ile postępowanie administracyjne prowadzone jest przez organ administracji na-

Mimo pełnej autonomii regulacji postępowania administracyjnego i sądowoadmi-

7 Poszukując zależności występujących między oboma postępowaniami, na-

downictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 147.

dopuszczalność równoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego

Skupiając się na pierwszym zagadnieniu, trzeba zauważyć, że jedną z pod- 8

Niebezpieczeństwo zazębiania się obu postępowań zostało wyeliminowane jedynie

Artykuł 56 p.p.s.a. stanowi o wniesieniu skargi do sądu po wszczęciu postępowania

cyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego

Przedstawiona powyżej wątpliwość została rozstrzygnięta przez NSA w uchwale

9 Zarówno w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w Ko-

wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mogą pojawić się nowe okoliczności

1. Podstawy konstytucyjne i ustawowe odrębnego sądownictwa

Na wstępie chcielibyśmy jednocześnie podkreślić, że nawet najlepszy podręcznik nie

Poznań, 1 września 2021 r. Autorzy

przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego wykonania obowiązków pu-

Zakres stosowania ogólnego postępowania administracyjnego został określony

W orzecznictwie wskazuje się, iż normatywne określenie organu administracji pu-

Niezwykle istotne znaczenie ma ustalenie właściwości organów administracji. Wła-

Właściwość rzeczowa organu administracji publicznej określona jest na pod-

Właściwość instancyjna (będąca rodzajem właściwości rzeczowej) oznacza

podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nierucho-