지방 옴부즈만의 현황과 개선과제

입법·정책보고서
발간등록번호 31-9735039-001603-14
입법·정책보고서 제 17 호 ２018.12.14.
제
17
호
지방옴부즈만 제도의 운영현황 및 개선과제

지방옴부즈만 제도의
운영현황 및 개선과제
입법·정책보고서 제 17 호
２
０
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14
ISSN 2586-5668
입법･정책보고서 Vol. 17
김현정(안전행정팀 입법조사관)
2018. 12. 14.

동 보고서는 아래와 같은 절차와 외부전문가의 자문을 거쳐 작성되었습니다.
구분 내 용
주제 선정 2018. 5. 9.
초고 작성기간 2018. 5. 10. ~ 2018. 11. 3.
초안 검토 행정서비스 실태조사 TF 이신우 사회문화조사실장 외 7인
2018년 11월 5일(월) 오후 4시
검토위원회 검토 - 실무위원: 이신우 사회문화조사실장
김유향 과학방송통신팀장
1. 전문가 : 차태환 전국지방옴부즈만협의회장
외부전문가 자문 2. 요청일 : 2018. 10. 18.
3. 답변일 : 2018. 10. 25. (행정서비스 실태조사 세미나)
2018년 11월 20일(화) 15시
- 위원장: 이내영 국회입법조사처장
- 위 원: 김영일 정치행정조사실장
간행물 심의위원회 의결
고상근 경제산업조사실장
이신우 사회문화조사실장
박태형 기획관리관
요 약
옴부즈만 제도는 행정기관의 위법․부당한 처분이나 불합리한 정책 및 제도

로 인한 국민의 고충이나 불편을 독립적․중립적 입장에서 조사․해결하는 개인이
나 조직을 설치․운영하는 것이다. 이는 위법․부당한 공권력 행사로부터 국민의
권익침해를 구제한다는 점에서 이의신청이나 행정심판․행정소송 등과 같은 구제
절차와 유사성이 있다. 그렇지만 위법행위뿐만 아니라 부당․불합리한 행위까지
조사할 수 있어 조사범위가 포괄적이고, 복잡한 절차나 별다른 비용을 요구하지
않아 국민의 접근이 용이하며, 비교적 신속한 조사 및 처리가 이루어진다는 점 등
에서 기존 구제제도를 보완하는 차별성이 있다.
우리나라의 대표적 옴부즈만 조직으로는 「부패방지 및 국민권익위원회의 설
치와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”)에 따른 중앙의 국민권익위원
회와 지방의 시민고충처리위원회가 있다. 그런데 국민권익위원회는 법률상 필수
적 설치기관으로 현재 국민신문고 등을 통해 접수되는 국민들의 고충민원을 조
사․처리하고 있는데 반해, 지방옴부즈만인 지자체의 시민고충처리위원회는 임의
적 설치기관이어서 2018년 9월 현재 지방옴부즈만을 설치․운영하고 있는 지방자
치단체가 34곳(약 14%)에 불과한 실정이다. 그리고 이들 지방옴부즈만의 의사결
정방식(독임제․합의제), 위원임기, 근무형태(상임․비상임), 사무지원조직 설치여
부 등의 운영형태가 지자체별로 달라서 옴부즈만 제도의 핵심적 전제요건인 독립
성, 공정성 및 전문성 확보 수준에서 차이를 보이고 있다.
이에 본 보고서는 지자체의 지방옴부즈만 운영실태를 조사하여 문제점을 파
악하고 이를 기반으로 지방옴부즈만의 적정한 운영 및 활성화를 위한 개선과제를
도출하고자 하였다.
실태조사 등을 통해 드러난 지방옴부즈만 설치․운영의 주요 문제점은 다음
과 같다. 첫째, 현재 지방옴부즈만을 설치․운영하는 지자체가 소수에 불과한데,
옴부즈만은 행정기관과 민원인 간의 고충민원을 제3자의 중립적 입장에서 처리하
고 위법행위뿐만 아니라 부당․불공정, 부작위, 불친절 등까지 조사할 수 있고 국
민의 접근이 용이하다는 장점이 있으며, 그리고 지방에서 발생한 고충민원은 해
당 지자체에서 해결하는 것이 좀 더 실효성 있는 권리구제를 도모할 수 있다는
점 등에서 지방옴부즈만의 설치 확대 필요성이 있다.
둘째, 지방옴부즈만의 명칭, 임기, 위촉 시 지방의회 동의절차, 독임제․합의제
여부 등에 있어 근거법률인 부패방지권익위법과 지자체 조례 간에 불일치가 상당
수 발생하고 있어 이러한 불일치를 해소할 필요성이 있다.
셋째, 지방옴부즈만의 선발절차와 관련하여, 법률에서는 위촉 시 지방의회 동
의를 거치도록 하고 있으나 그 이전단계인 지방옴부즈만 후보자의 추천 내지 선
발과정에 대해서는 별다른 규정이 없어 추천 또는 선발이 지자체 내부적 또는 임
의적으로 이루어질 우려가 있다.
넷째, 지방옴부즈만의 근무형태와 관련하여, 일부 지방옴부즈만을 제외하고
상당수의 지방옴부즈만이 비상임으로 운영되고 있고 단순히 옴부즈만 회의에만
참석하는 경우도 상당수 있는데, 지방옴부즈만은 단순한 심의․의결기구나 자문
기구가 아니고 주민의 고충민원을 직접 조사․처리하는 업무를 수행하므로 옴부
즈만 제도의 실효성 및 책임성 확보 측면에서 비상임으로 근무하는 것은 바람직
하지 않다.
지방옴부즈만 설치․운영과 관련하여 드러난 위와 같은 문제점을 해결하기

위해 본 보고서에서는 다음과 같은 개선과제를 제시하였다. 첫째, 현재 저조한 지
방옴부즈만 제도의 활성화를 위한 방안으로 지자체에 대한 민원서비스 평가에서
지방옴부즈만 활성화 지표의 배점비율을 높이거나, 지방옴부즈만의 업무범위를
고충민원 외에 공공계약 감사․평가 등의 반부패활동이나 인권감시 기능 등으로
확대하거나, 지방옴부즈만 제도에 대한 적극적인 홍보 및 컨설팅을 강화하는 등
의 방안을 고려할 필요가 있다.
둘째, 지방옴부즈만 선발절차와 관련하여, 지방옴부즈만 후보자의 공정한 추
천 내지 선발을 위해 일정비율 이상의 외부위원으로 구성된 추천위원회 또는 선
발위원회를 구성하도록 하거나 지방의회에서 후보자를 추천하도록 하는 방안을
고려해 볼 필요가 있다.
셋째, 지방옴부즈만 임기가 2년에 1회 연임 등으로 운영되는 경우가 상당수
있어 법률상 시민고충처리위원회 위원의 임기인 4년 단임과 불일치하는 경우가 발
생하고 있는데, 지방옴부즈만의 독립성 보장을 위해 법률규정에 맞추도록 지자체
를 계도할 필요가 있다.
넷째, 부패방지권익위법은 지방옴부즈만인 시민고충처리위원회를 복수의 합
의제 기구로 전제하여 규정하고 있으나 실제 지자체 운영사례를 보면 독임제로
운영되는 곳도 다수 있다. 옴부즈만이 처리하는 고충민원 내용이 대부분 개인적
민원사항이고 그 결정이 권고적 성격이므로 신속한 결정이 가능한 독임제가 더
적합하고 효율적일 수 있다는 점 등에서 지방옴부즈만의 운영형태를 지자체가 자
율적으로 선택하도록 허용하는 것이 바람직하다고 본다.
다섯째, 옴부즈만은 국민의 고충민원을 직접 조사하고 처리하는 업무를 수행
하므로, 지방옴부즈만에 의한 직접적인 고충민원 조사 및 처리가 이루어질 수 있
도록 비상임의 회의참석 형태로 운영되고 있은 지방옴부즈만의 근무형태를 일정
부분 상근형태로 변경할 필요가 있다.
차 례
□ 요약
Ⅰ. 서론 / 1
Ⅱ. 실태조사 개요 / 3
1. 조사 목적 및 대상 ·················································································· 3
2. 조사 방법 및 내용 ·················································································· 3
3. 조사 일시 및 현장조사기관 ···································································· 4
Ⅲ. 해외 지방옴부즈만 사례 / 6
1. 개요 ········································································································· 6
2. 영국 ········································································································· 6
3. 미국 ········································································································ 11
4. 일본 ········································································································ 15
5. 시사점 ···································································································· 19
Ⅳ. 우리나라 지방옴부즈만 제도 및 운영현황 / 21

1. 국내 옴부즈만기관 현황 ········································································ 21
2. 지방옴부즈만의 법적 근거 및 규정내용 ··············································· 22
3. 지방자치단체의 지방옴부즈만 운영실태 ··············································· 27
Ⅴ. 문제점 및 개선과제 / 43
1. 문제점 ·································································································· 43
가. 지방옴부즈만의 필요성 및 설치 미흡문제 ······································ 43
나. 법률과 조례 간의 불일치 문제 ······················································· 46
다. 지방옴부즈만 후보자 추천 내지 선발절차의 미비 ························· 48
라. 지방옴부즈만의 비상근 문제 ··························································· 48
마. 지방옴부즈만의 사무지원조직 미흡문제 ·········································· 49
2. 개선과제 ······························································································· 50
가. 지방옴부즈만 설치 활성화를 위한 유인책 마련 ····························· 50
나. 지방옴부즈만 위촉(임명) 시 공정한 선발절차 마련 ······················· 52
다. 지방옴부즈만의 법률상 임기규정 준수 유도 ·································· 54
라. 지방옴부즈만의 탄력적 운영(독임제, 명칭) 허용 ··························· 55
마. 지방옴부즈만의 상임근무화 ····························································· 57
바. 지방옴부즈만 사무지원조직 강화 ···················································· 58
Ⅵ. 결론 / 60
□ 참고문헌 / 63
□ 부록(지방옴부즈만 설치현황) / 66
표 차 례
[표 1] 실태조사 일정 및 현장조사(직접방문․전화면담) 기관 ························ 4

[표 2] 지방옴부즈만 설치․운영 현황 ···························································· 27
[표 3] 지방옴부즈만 운영형태(합의제․독임제) ············································· 33
[표 4] 지방옴부즈만 임기 ··············································································· 34
[표 5] 지방옴부즈만 근무형태 ········································································ 36
[표 6] 서울시 시민감사옴부즈만위원회 고충민원 접수․처리현황 ················ 40
[표 7] 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만 고충민원 접수․처리현황 ············ 41
[표 8] 시흥시 시민호민관 고충민원 접수․처리현황 ····································· 41
그림차례
[그림 1] 서울시 시민감사옴부즈만위원회 ······················································· 28

[그림 2] 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만 ··················································· 29
[그림 3] 시흥시 시민호민관 사무실 ······························································· 42
Ⅰ. 서론
Ⅰ. 서론
□ 옴부즈만(Ombudsman)은 행정기관의 위법․부당한 처분이나 불합리한 정

책 및 제도로 인한 국민의 고충이나 불만을 독립적․중립적 입장에서 조
사․처리하는 기능을 하는 개인 또는 조직을 의미함
○ 동 제도는 1809년 스웨덴 의회가 행정부 및 사법부를 감시하기 위해 의회 소

속의 옴부즈만을 임명하면서 최초로 시작되어 독일, 영국, 프랑스 등 유럽 국
가를 비롯해 미주, 아시아 등 세계 각국으로 확산되었으며, 이렇게 세계 여러
나라로 확산되는 과정에서 각국의 역사적 배경이나 정치적․사회적 상황 등
에 따라 다양한 형태 및 기능의 옴부즈만이 생겨났음
○ 초기에는 의회의 대리인으로서 행정부를 감시하는 관리 또는 기관의 의미로

사용되었으나 미국이나 개발도상국가에서 행정부형 옴부즈만이 등장하면서
현재는 ‘의회에 의한 행정부의 통제수단’의 의미보다는 ‘민원을 해결해주는
기관’이라는 의미로 많이 통용되고 있음1)
□ 옴부즈만 제도는 위법 또는 부당한 공권력 행사로부터 국민의 권리나 이익

을 보호한다면 점에서 이의신청이나 행정심판․행정소송 등의 구제절차와
유사성을 갖고 있지만, 위법행위뿐만 아니라 부당․불합리한 행위까지 조
사하여 조사범위가 포괄적이고 복잡한 절차나 별다른 비용을 요구하지 않
아 국민들의 접근이 용이하며 비교적 신속한 민원조사 및 처리가 이루어진
다는 점 등에서 기존 구제제도와 구별되는 특성이 있음
□ 이러한 특성 때문에 우리나라도 옴부즈만 조직을 설치․운영하고 있는데,
1) 송창석, 「지방옴부즈만제도 활성화 방안」, 『자치행정연구(창간호)』, 2000, p289-

270; 김미경, 「지방행정서비스 품질관리와 시민 옴부즈만: 행정서비스 리콜관점에서」,
『지방행정연구』제18권 제4호 통권 59호, 2004, p.29
❘ 1
대표적인 국내 옴부즈만 기관으로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치

와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”)에 근거한 중앙차원의 국
민권익위원회와 지방차원의 시민고충처리위원회가 있음
□ 국민권익위원회는 법률상 필수적 설치기관으로 국민신문고 등을 통해 접

수된 국민들의 고충민원을 조사․처리하고 있는데 반해, 지역 주민의 고충
및 불편을 조사․처리하는 지방옴부즈만인 시민고충처리위원회는 임의적
설치기관이어서 전국 지방자치단체(시도 17개, 시군구 226개) 중 시민고충
처리위원회를 설치한 지자체는 2018년 9월 현재 34개 지역에 불과함
□ 그리고 지방옴부즈만을 설치하고 있다고 하더라도 이들 지자체의 운영실

태, 즉 독임제․합의제 여부, 위원임기, 근무형태(상임․비상임 여부), 사
무지원조직 설치여부, 예산지원 규모 등이 각기 상이하여 옴부즈만 제도의
핵심적 전제조건인 독립성, 공정성 및 전문성 확보에 있어 차이를 보이고
있음
○ 옴부즈만은 행정기관과 국민 간에 발생한 고충민원을 조사하여 그 시시비비

를 가리는 역할을 하므로 행정기관 등으로부터의 독립성, 공정성 및 전문성
확보가 제도 성패의 중요한 요소임2)
□ 이에 본 보고서는 현재 지방옴부즈만을 운영하고 있는 지방자치단체의 운

영실태를 조사하여 문제점을 파악하고 이를 바탕으로 지방옴부즈만의 적정
한 운영형태 및 활성화 방안을 제시하고자 함
2) 송창석, 「지방옴부즈만제도 활성화 방안」, 『자치행정연구(창간호)』, 2000, p271
2 ❘
Ⅱ. 실태조사 개요
1. 조사 목적 및 대상
□ 실태조사의 목적은 현재 운영되고 있는 지방옴부즈만의 구체적 운영현황

을 조사하여 옴부즈만 제도의 본래 취지 및 기능에 적합하게 운영되고 있
는지, 그리고 옴부즈만의 핵심적 요소인 독립성, 공정성 및 전문성을 어느
정도 확보하고 있는지 파악하고, 이를 토대로 지방옴부즈만 제도의 적정한
운영을 위해 필요한 개선과제를 도출하고자 하는 것임
□ 이 연구조사의 대상지역은 2018년 9월 현재 지방옴부즈만을 설치․운영하

고 있는 34개 지자체를 대상으로 하였음
○ 지난 2018년 4월 국민권익위원회가 전국 지자체를 대상으로 실시한 지방옴

부즈만 현황조사에서 파악된 32개 지방옴부즈만과, 최근에 신규 설치된 울산
광역시(2018.9) 및 용인시(2018.5)를 합하여 34개 지역임
2. 조사 방법 및 내용
□ 본 연구의 조사방법은 문헌연구 및 현장조사 등으로 이루어짐
○ 문헌연구는 지방옴부즈만 관련 논문 및 연구자료, 해외사례, 지방옴부즈만

연차보고서 등을 조사하였음
○ 국민권익위원회가 2018년 4월 전국 지자체를 대상으로 조사․취합한 지방

옴부즈만 설치 및 운영현황 자료를 분석하였음
○ 현장조사는 일부 지자체의 지방옴부즈만 사무실을 직접 방문하거나 전화면

담을 실시하여 지방옴부즈만의 실제 운영실태를 파악하였음
❘ 3
□ 조사내용은 지방옴부즈만의 구성형태, 위촉(임명) 절차, 임기, 신분보장, 근

무형태, 사무국 설치 여부, 고충민원 접수 및 처리실적, 예산지원규모 등을
조사하였음
3. 조사 일시 및 현장조사기관
□ 지방옴부즈만의 운영실태를 파악하기 위한 현장조사활동은 2018년 6월〜

11월에 이루어짐
○ 지방옴부즈만을 운영하고 있는 34개 지방자치단체 중에서 규모, 운영실적 및

운영기간 등을 종합적으로 고려하여 선정한 8곳을 대상으로 직접방문 또는
전화면담을 하였음
[표 1] 실태조사 일정 및 현장조사(직접방문․전화면담) 기관
연번 구분 방문일시 기관명 비고
현장
1 2018. 6. 1. 국민권익위원회 ․ 국가단위 일반옴부즈만
방문
․ 합의제(7인)
현장 서울특별시 시민감사옴부즈
2 2018. 6.11. ․ 위원장 상임, 위원 비상임
방문 만위원회
․ 사무국 별도설치(31명)
․ 독임제(2인)
현장
3 2018. 6.22. 경기부천시 시민옴부즈만 ․ 옴부즈만 비상임(주3일씩 근무)
방문
․ 사무국 감사관실내 설치(2명)
․ 독임제(1인)
현장
4 2018. 7.10. 경기시흥시 시민호민관 ․ 옴부즈만 상임
방문
․ 독임제(2인)
현장
5 2018. 9.13. 대구 복지 및 인권옴부즈만 ․ 옴부즈만 상임
방문
4 ❘
․ 합의제(9인)
현장
6 2018.11.27. 강원도 사회갈등조정위원회 ․ 위원장 및 위원 비상임
방문
․ 합의제(5인)
전화 2018.10.29. 울산광역시 시민신문고위원
7 ․ 위원장 상임, 위원 비상임
면담 14:00-14:20 회
․ 합의제(6인)
전화 2018.11.22.
8 경기도 옴부즈만 ․ 위원장 및 위원 비상임
면담 14:00-14:15
․ 사무국 조사담당관실내 설치(3명)
❘ 5
Ⅲ. 해외 지방옴부즈만 사례
1. 개요
□ 옴부즈만(Ombudsman) 제도는 1809년 스웨덴 의회가 행정부와 사법부의

직무행위에 대한 법률준수 여부를 감시하기 위해 의회의 대리인으로 1명
의 옴부즈만을 임명하면서 처음 시작되었으며, 이후 세계 여러 나라로 확
산되면서 각 나라의 정부형태나 정치적․문화적 배경 및 상황에 따라 옴부
즈만 제도의 형태나 기능이 다양하게 변화되었음
□ 여기서는 영국, 미국, 일본의 옴부즈만 현황 및 지방옴부즈만 운영 사례를

살펴보도록 하겠음
2. 영국3)
가. 일반적 현황
□ 영국은 보통법 국가로 프랑스․독일 등 대륙법계 국가에 비해 행정사건을

전문적으로 다루는 행정법원시스템이 잘 발달되지 못하였는데 제2차 세계
대전 후 행정권한의 확대로 정부권력으로부터 시민의 권익을 보호할 필요
성이 커짐에 따라 의회는 새로운 구제수단으로 1967년 「의회커미셔너법
(the Parliamentary Commissioner for administration Act)」을 채택하여 의
회옴부즈만(Parliamentary Commissioner for Administration)을 설치하였음
3) 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련 지자체현황조사 및 시민고충처리위원회

설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역과제, 2007, p.60-67;
국민권익위원회, 『시민의 권익보호를 위한 지방옴부즈만 운영 가이드라인』, 2013,
p.51-55; 최유진․최순영․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연구』,
한국행정연구원(KIPA), 2012., p. 55-63
6 ❘
○ 의회옴부즈만은 1인 독임제 형태로 수상(Prime Minister)의 추천에 의해 국왕

이 임명하도록 되어 있으며 정부로부터 독립성이 보장됨
- 의회옴부즈만은 일반국민으로부터 고충민원을 직접 받지 않고 의회 의

원을 통해서 받는 필터링 제도(MP4) filter)를 두고 있음
□ 그리고 영국은 일반행정 분야를 담당하는 의회옴부즈만 외에도 의료행정분

야를 전담하는 의료서비스옴부즈만(Health Service Commissioner)을 1973년에
설치하였음
○ 영국의 의료서비스옴부즈만은 의회옴부즈만의 관할권에서 의료행정분야가

제외되어 있었기 때문에 의료행정분야에도 옴부즈만이 필요하다는 여론 하
에 도입된 것인데, 당시 활동하고 있던 의회옴부즈만의 업무량이 많지 않
았기 때문에 의료서비스옴부즈만의 직무를 의회옴부즈만이 겸직하도록 하
였음
○ 그래서 현재 영국의 국가단위 옴부즈만의 명칭은 ‘의회 및 의료서비스 옴부

즈만(Parliamentary and Health Service Ombudsman)’으로 의회옴부즈만(the
Parliamentary Commissioner for Administraion)의 직무와 잉글랜드 의료서비
스옴부즈만(the Health Service Commissioner for England)의 직무를 함께 수
행하고 있음
□ 또한, 지방정부별로 지방단위 옴부즈만을 설치․운영하고 있음
○ 잉글랜드와 웨일즈 지방을 관할하는 지방행정 옴부즈만은 1974년 「지방

정부법(Local Government Act 1974) 」에 의거하여 설치되었고, 스코틀랜
드 지방을 관할하는 지방행정 옴부즈만은 1975년 스코틀랜드 「지방자치
법」에 의해 설립되었으며, 아일랜드 지방옴부즈만은 1980년 「옴부즈만
4) MP : a Member of Parliament의 약자
❘ 7
법(Ombudsman Act)」에 따라 설치되었음
나. 잉글랜드 지방행정옴부즈만 사례
□ 영국의 지방옴부즈만 중 잉글랜드 지역의 사례를 살펴보면, 잉글랜드 지역을

관할하는 지방옴부즈만의 명칭은 ‘지방행정옴부즈만(Local Government
Ombudsman)’ 또는 ‘지방정부 및 사회서비스 옴부즈만(Local Government and
Social Care Ombudsman)’이며, 지방행정옴부즈만의 서비스를 수행하는 기관의
명칭은 ‘지방행정위원회(the Commission for Local Administration in England)’임
○ 2017년에 잉글랜드 지방옴부즈만의 명칭이 그 관할범위의 업무를 반영하기 위

해 ‘지방행정옴부즈만’에서 ‘지방정부 및 사회서비스 옴부즈만’으로 변경되었음
○ 지방행정위원회는 지방행정옴부즈만이 위원장이고 위원은 당연직 위원인 의회

및 의료서비스옴부즈만(Parliamentary and Health Service Ombudsman) 1인과
독립자문관 3인으로 되어 있으며, 이 위원회를 지원하기 위해 사무조직
(Executive team)을 두고 있음
□ 설치 근거법
○ 1974년 지방정부법(the Local Government Act 1974)에 의해 지방행정옴부즈만이

설치되었고, 2007년 「지방정부 및 공공보건 증진법(the Local Government and
Public Involvement in Health Act)」에 의해 보건분야로 서비스가 확대되었음
□ 임명 및 임기 등
○ 지방행정옴부즈만의 임명은 내각장관(the Secretary of State)의 추천으로 여왕이

임명하는데 임명 전에 지역사회 및 지방정부 위원회(the Communites and Local
Government Committee)의 공청회(Pre-appointment hearings)를 거침
8 ❘
○ 지방행정옴부즈만의 임기는 최대 7년이며, 본인의 의사 또는 역량부족이나

부적절한 행동의 경우가 아니면 해임되지 않음
○ 지방행정옴부즈만의 업무활동에 대해 보수가 지급되는데, 보수금액은 내각장

관에 의해 결정되고 지방행정위원회의 예산에서 지원됨5)
□ 독립성 보장 및 예산지원 등
○ 지방행정옴부즈만은 정부와 의회로부터 독립하여 옴부즈만 활동을 하며, 그

운영경비에 대해 정부로부터 보조금(annual grant)을 받음
○ 지방행정옴부즈만은 런던(London), 요크(York), 코벤트리(Coventry)에 사무실을

두고 있음
□ 업무관할 및 권한
○ 업무관할 범위는 지방정부 당국의 부당행정(maladministration)으로 인해 불공정

한 대우를 받은 주민의 고충을 조사하고, 또 사회서비스 공급자(Adult social care
provider)의 부실한 서비스로 인한 고충도 조사함
- 부당행정의 예로는 행정처분의 지연(Delay), 적정한 서류보관이나 의사소통의

소홀(Poor record keeping, Poor communication), 미조치(Failure to take action),
법이나 절차의 미준수(Failure to follow procedures or the law) 등이 있음
○ 12개월이 지난 사안, 민원인이 개인적으로 영향을 받거나 부당함을 받은 것이

아닌 사안, 해당지역 대부분의 주민들에게 영향을 미치는 지방정부의 행정행위,
그리고 법원이나 행정심판청에 계류 중인 사안, 정책내용, 공무원 인사, 취업․
임금․해고, 학교규칙 등은 관할범위에서 제외됨
5) Local Government & Social Care OMBUDSMAN, 『Annual report and accounts
2017-2018』, p.58
❘ 9
□ 업무처리 절차
○ 지방행정옴부즈만에 대한 고충민원 신청은 부당한 행정이 있음을 안 날로부

터 12개월 내에 할 수 있으며, 신청방식은 옴부즈만에게 직접 제출할 수도
있고 지방의회 의원을 통해 낼 수도 있음
- 다만, 고충민원을 제출하기 전에 해당 행정기관 자체의 이의신청 절차를

거쳐야 함
○ 고충민원이 신청되면 지방행정옴부즈만은 다음과 같은 절차에 따라 처리함
- 신청된 민원에 대한 조사개시 여부의 결정은 지방행정옴부즈만의 재량

에 속하며 조사개시가 결정되면 먼저 민원사안이 지방행정옴부즈만의
관할인지 여부를 심사하고 관할 외의 사안은 각하 처리
- 신청된 민원에 대한 조사를 개시하기 전에 해당 지방정부 당국에 통지하

여 해당 지방정부 당국이 먼저 조사하고 적절한 조치를 취할 수 있는 기
회를 부여
- 민원에 대한 조사가 개시되면 해당 처분청으로부터 답변서 등의 자료를

제출받아 민원인에게 송부하고 이에 대한 민원인의 의견 요구
- 민원인의 의견, 처분청의 기록, 관계자 면담을 통한 사실관계 등을 심층

조사
- 조사결과에 따른 결정(안)을 민원인과 지방정부 당국에 송부하여 당사자

의 의견 요구
- 조사결과 처분청의 부당 또는 불공정한 행정행위가 있었다고 판단되면

처분청에 대해 시정조치권고나 제도개선권고 등을 결정하여 통보
- 지방행정위원회는 매년 그 업무활동에 관한 연차보고서를 발간
10 ❘
3. 미국6)
가. 일반적 현황
□ 미국은 대통령중심제의 강력한 3권 분립 전통으로 인해 옴부즈만제도가 전

반적으로 크게 발달하지 못하여서 연방정부 차원의 일반 옴부즈만은 없고
일부 특정분야에 대해 특수옴부즈만이 운영되고 있음
○ 연방정부 기관에서 운영하는 특수옴부즈만으로는 납세자옴부즈만(Taxpayer

Ombudsman)7), 이민국 옴부즈만(Citizenship and Immigation Services
Ombudsman)8), 교육부 옴부즈만, 미국 해군(United States Navy) 옴부즈만 등
이 있음
□ 미국 주정부 및 자치정부 차원에서는 일부 주 및 시․카운티에서 일반옴부

즈만이 운영되고 있고, 또 노인복지시설 옴부즈만 등의 특수옴부즈만도 운
영하고 있음
○ 주정부 차원의 일반 옴부즈만으로는 하와이, 네브래스카, 알래스카, 아이오

와 등의 주에서 주의회 소속의 전임(full-time) 옴부즈만을 두고 있고, 펜실베
니아, 오리건, 콜로라도, 일리노이, 뉴멕시코 등의 주에서는 주지사에 의해
임명되고 주지사 소속부서로 위치한 행정부형 옴부즈만을 갖고 있음
- 의회형 옴부즈만의 경우는 대부분 명확한 옴부즈만 규정을 두고 있으나

행정형 옴부즈만의 경우 내부민원처리기관에 불과한 경우도 있음
6) 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련 지자체현황조사 및 시민고충처리위원회

설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역과제, 2007, p.72-80
7) 납세자옴부즈만은 국세청 소속으로 납세자의 고충민원을 처리함
8) 이민국옴부즈만은 2002년에 국토안보법(Homeland security Act)에 근거해 국토안보
부(Department of Homeland Security) 소속으로 설립되었으며, 이민국과 관련된 개인
이나 회사의 문제를 해결하는 것을 지원함
❘ 11
○ 주정부 차원의 특수 옴부즈만으로는 노인복지시설 옴부즈만(Long-term care

Ombudsmen), 아동옴부즈만(Children’s Ombudsmen) 등이 있음
- 노인복지시설 옴부즈만제도(Long-term care ombudsman program)는 연방

노인법(Federal old American Act)에 의해 각 주가 설치․운영하고 있는
옴부즈만으로, 공공 및 민간양로원(Long-term card facility)에 거주하는
노인들의 고충민원을 처리하고 각종 정보제공 및 이익대변 등 시설거주
자의 후견인 역할 등을 수행함9)
 연방정부로부터 노인복지보조금을 받으려면 각 주는 주법으로 이 옴

부즈만을 설치․운영하여야 함
□ 주 아래 카운티(County)와 시(City) 단위에서 운영하는 옴부즈만도 있는데,

대표적으로 킹카운티(King County, Washington), 로스엔젤레스(Los Angeles
County), 뉴욕시(NewYork City) 등이 있음
- 킹카운티 옴부즈만은 1968년 설치되었고 킹카운티정부 내의 입법실 안

에 독립부서로 위치하고 있음
- 로스엔젤레스 옴부즈만은 1993년에 감독위원회(the Los Angeles County

Board of Supervisors)에 의해 설치되었음
- 뉴욕시 옴부즈만은 “Public advocate for the city of NewYork”이란 명칭

으로 1993년 설치되었고 시민의 직접선거에 의해 선출됨
나. 알래스카주(Alaska State) 옴부즈만 사례
□ 미국 지방옴부즈만 사례로서 알래스카주 옴부즈만 사례에 대해 살펴보도록

하겠음
9) 국민권익위원회, 『시민의 권익보호를 위한 지방옴부즈만 운영 가이드라인』, 2013, p.79
12 ❘
□ 설치 근거법
○ 알래스카주법(Alaska Statute) Title24(Legislature and Lobbying) Chapter

55(Office of the Ombudsman)
□ 구성 및 임명
○ 옴부즈만은 의회소속으로 설치되며, 부옴부즈만과 업무를 지원할 보조 및 사

무인력을 둠
- 옴부즈만의 임명절차는 의회에서 선발위원회(상․하원에서 각 3명, 소수

당에서 1명)를 구성하고 지원자들의 능력을 검토하여 후보자를 선정하면
이를 의회에서 2/3의 찬성으로 의결하여 주지사의 승인을 받도록 하고
있음
- 옴부즈만이 될 수 있는 자격으로는 21세 이상이어야 하고 최소한 3년 이

상 주에 거주하여야 하며, 의회의원이나 국가․주․시의 공직을 가져서
는 안됨
- 옴부즈만은 부옴부즈만과 보좌 및 사무인력을 임명하며, 옴부즈만과 그

상근직원은 입법부 직원과 동일한 절차로 봉급 및 수당을 받음
○ 옴부즈만의 임기는 5년이며, 재임명은 가능하지만 세 번이상은 안됨
○ 신분보장 조치로서 의무해태, 불법행위, 무능력의 경우에만 옴부즈만을 해임

하거나 업무정지를 할 수 있고 이 경우 양원의 2/3의 찬성을 얻어야 함
○ 옴부즈만은 알래스카 입법심의회(Legislative Council)에 매년 예산서를 제출

해야 하고 심의회는 그 예산서를 검토․승인한 후 입법부의 재정위원회에
제출함
□ 업무관할 범위
❘ 13
○ 옴부즈만의 업무관할 범위는 주 행정기관의 행정적 행위(the administration

acts of agencies)를 대상으로 함
○ 옴부즈만은 민원인의 고충민원 신청에 의해서 조사를 착수하지만 자신의 발

의에 의해서도 행정기관의 행위를 조사할 수 있음
□ 조사
○ 옴부즈만은 행정기관의 행위가 위법하거나, 불합리․불공정․과도한․자의

적․재량남용 등에 해당하거나, 사실착오․부적절한 것에 근거하거나, 공무
원이 무능하거나 불친절하였는지 등에 관해 조사를 함
- 다만, 민원인의 고충민원을 해결할 다른 구제수단이 있거나, 옴부즈만의

관할권 밖의 문제이거나, 민원인이 고충문제와 충분한 이해관계를 가지
고 있지 않거나, 고충이 사소하거나 잘못된 신념에서 만들어졌거나, 옴부
즈만 사무실의 자원으로는 충분한 조사를 하기 어려운 경우 등에는 조사
를 하지 않음
- 옴부즈만은 고충민원을 조사하기로 결정한 경우, 이를 해당 행정기관에

사전에 통지하여야 함
○ 조사방법으로, 옴부즈만은 조사를 위해 고충민원에 관한 질문, 정보취득, 행

정기관 방문, 사적 청문회, 정부문서에의 접근 등을 할 수 있으며, 관련된 정
보를 가지고 있는 사람의 출석이나 증언, 관련된 기록이나 물건의 제출을 명
할 수 있음
□ 보고 등
○ 옴부즈만은 고충민원 조사로 행정기관 행위에 문제가 있음을 발견하면 해당

행정기관에 대해 변경․취소 또는 제도개선 등의 권고 또는 의견표명을 하
14 ❘
며, 그 개선권고에 대해 행정기관에 조치결과를 알려주도록 요구할 수 있음
○ 옴부즈만은 행정기관에 대한 의견표명과 권고내용을 주지사, 의회, 대중 등

에게 제출하거나 공개할 수 있음
○ 옴부즈만은 옴부즈만 활동에 관한 연차보고서를 작성․공개함
○ 옴부즈만의 조사절차나 결정은 법규정에 위반되는지를 판단하기 위한 경우

를 제외하고는 상급법원의 심사를 받지 않음
○ 옴부즈만 또는 그 직원의 합법적인 활동을 방해하거나 그 요구를 거부하면

1천달러 이상의 벌금에 처해질 수 있음
4. 일본
가. 일반적 현황10)
□ 일본은 중앙정부 단위에서 순수한 의미의 옴부즈만제도는 없으나 유사한

기능을 하는 것으로 ‘행정상담제도’가 있으며, 지방정부 단위에서는 일부
지방자치단체가 자율적으로 옴부즈만제도를 도입․운영하고 있음
□ 행정상담제도는 국가행정전반에 관한 국민의 고충이나 의견 등에 대해 행

정상담위원이 공정하고 중립적인 입장에서 국민과 행정기관 간에 필요한
알선을 하고 문제의 해결을 도모하며 국민의 의견을 행정의 제도 및 운영
개선에 활용할 수 있도록 하고 있음
○ 행정상담은 소관 행정기관에 신청했지만 개선되지 아니한 고충이나 소관 행
10) 국민고충처리위원회, 『선진옴부즈만제도 연구자료집 : 옴부즈만제도의 세계적 동

향』, 2003; 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련 지자체현황조사 및 시민
고충처리위원회 설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역
과제, 2007, p. 69-75
❘ 15
정기관에 신청하기 어려운 고충 또는 담당하는 행정기관이 불분명하여 어디

에 상담해야 좋을지 불분명한 경우나 복수의 행정기관에 걸쳐 있어 조정이
필요한 문제의 해결에 효과적임
○ 행정상담의 범위는 행정기관의 업무(국가업무, 공사․공단 등의 특수법인

업무, 도도부현․시정촌의 업무로서 국가로부터 위임되거나 보조를 받아 행
하고 있는 업무)나 절차, 서비스와 관련하여 상담할 수 있음
- 그러나 민사상 분쟁, 수사 중인 사안, 법원에 계류 중이거나 이미 판결이

확정된 사안, 재판상의 화해․조정이 있었던 사안, 불복신청이 있는 사
안, 고도의 정치적․기술적 판단을 요하는 사안은 제외됨
○ 행정상담의 절차는 고충의 접수 → 관계기관 통지 또는 알선 → 행정고충구

제 추진회의 개최 또는 행정감찰의 실시 등 → 고충의 해결, 행정운영의 개
선 등으로 진행됨
- 접수는 도도부현청 소재지에 설치되어 있는 관구행정감찰국․행정감찰

사무소나 종합행정사무소 또는 전국 시정촌이나 도도부현청에 배치되어
있는 행정상담위원을 통해 직접방문 또는 전화․우편․팩스․인터넷으
로 접수가 가능함
- 행정상담위원은 고충의 신청이 있으면 신청인에게 필요한 조언을 하거

나 관계기관에 고충을 통지하여 고충해결을 도모함
- 신청된 고충민원은 관계기관 통지 또는 알선을 통해 고충의 해결을 도모

하되, 제도개선 등을 필요로 하는 사안에 대해서는 민간전문가로 구성된
‘행정고충구제추진회의’를 개최하여 처리방안을 검토하고, 동종․유사한
고충의 발생이 예상되는 사안에 대해서는 행정감찰을 실시하여 고충의
원인이 되는 행정제도나 운영의 개선을 도모함
16 ❘
□ 지방정부 단위의 옴부즈만을 살펴보면, 처음 지방옴부즈만을 설치한 곳은

사이타마현으로 이는 특수옴부즈만 형태(행정정보공개조례에 의한 구제기
관)이며, 일반옴부즈만 형태로서는 1990년에 설치된 가와사키시의 시민옴
부즈만이 최초임. 그리고 동경 나까노구에서 1990년에 복지옴부즈만을 설
치하였음
○ 일반 옴부즈만으로 가와사키시(1990), 니이가타시(1993), 오키나와현(1995),

미야기현(1996) 등의 지역이 있고, 전문 옴부즈만으로는 니까노구(1990), 카
나가와현 요꼬하마시(1995) 등의 지역이 있음
나. 가와사키시 시민옴부즈만 사례11)
□ 일본의 지방옴부즈만 사례로서 가와사키시 시민옴부즈만을 살펴보도록 하겠음
□ 시민옴부즈만 도입과정
○ 1986년 10월 시민으로부터 옴부즈만제도의 도입을 요구하는 진정이 가와사

키시 의회에 제출되었고 3차례의 심의를 통해 1989년 11월 의회에서 그 진
정의 취지를 채택하였음
○ 이후 1989년 11월 시장선거에서 옴부즈만제도의 도입이 쟁점이 되어 시민에

대한 열린 행정을 확립하기 위한 과제로서 채택되었고 1990년 7월에 시민옴
부즈만 조례를 제정하여 같은 해 11월 1월부터 동 제도를 시행하게 되었음
□ 시민옴부즈만의 법적 지위 및 업무 등
○ 가와사키시 시민옴부즈만의 법적 지위는 행정기관 소속으로 설치된 행정부
11) 강진석․이강인․박난순, 『일본 가와사키시 옴부즈만 제도』, 국민고충처리위원회

연구보고서, 2009.
❘ 17
형 옴부즈만임
○ 시민옴부즈만의 임명은 의회의 동의를 얻어서 시장이 위촉하며 해촉의 경우

에도 의회의 동의를 받도록 하고 있음
○ 구성 및 자격 :
- 시민옴부즈만은 2인으로 구성되며 그 중 1인을 대표시민옴부즈만으로 함
- 시민옴부즈만의 자격은 인격이 높고 사회적 신망이 깊으며 지방행정에 관해

우수한 지식을 가진 사람으로 함
○ 시민옴부즈만에 대해 별도의 규정에 의해 상당액의 보수를 지급함
○ 임기 : 3년으로 하며 1회에 한해 연임할 수 있음
○ 겸직금지 : 시민옴부즈만은 중의원․참의원 의원, 지방공공단체의 의회 의원

또는 장, 정당 기타 정치단체의 임원, 시와 특별한 이해관계가 있는 기업, 기
타 법인의 임원을 겸임할 수 없음
○ 의사결정방식 : 시민옴부즈만은 독임형이지만 중요한 사항에 대해서는 합의

제로 운영함
○ 직무범위 : 시 기관의 업무집행에 관한 사항과 그 업무에 관한 공무원의 행

위를 대상으로 하여 아래와 같은 직무를 수행함
- 시정에 관한 시민의 고충을 접수하여 조사․처리하거나 자기발의에 의

해 사안을 채택하여 조사하기도 함
- 시정을 감시하고 시정조치 등의 조치를 취하도록 권고함
- 제도개선을 위한 권고나 의견을 표명하고 이를 공표함
- 다만, 국가, 지방의회, 다른 지자체에 관한 사항, 판결․재판에 관한 사

항, 민사관계 등은 관할범위에서 제외됨
18 ❘
○ 사무국 및 전문조사원 : 시민옴부즈만의 사무를 처리하기 위해 사무국을 두

고 고충민원을 조사할 전문조사관을 둠
- 옴부즈만 사무국 직원은 가와사키시의 상근 직원으로 충당하고 있으나

직원은 옴부즈만의 지휘에 복종하여야 하고 인사이동에 있어서 옴부즈
만의 의향이 존중됨12)
□ 고충민원의 처리절차
○ 주민의 불만신청(방문 또는 우편․팩스․메일) → 민원인에게 신청서 수리

통지(관할 외의 사항으로 조사를 하지 않는 경우에도 이유를 첨부하여 통지)
→ 시의 담당부서 등을 조사(서류조사․의견청취․실지조사․감정의뢰 등)
→ 시민옴부즈만의 판단 → 고충의 조사결과(민원에 이유가 있다고 인정될
때 담당부서에 시정조치권고나 의견표명)를 신청인과 시의 담당부서에 통지
→ 시의 기관은 시민옴부즈만의 권고나 의견표명을 존중하여야 하고 시민옴
부즈만에게 시정조치 등의 결과를 보고 → 시민옴부즈만은 권고, 의견표명
또는 보고내용을 공표
5. 시사점
□ 위와 같은 해외사례가 우리나라 지방옴부즈만 제도에 대해 주는 시사점을

정리하면 다음과 같음
□ 첫째, 해외 옴부즈만의 경우 임명 시 의회의 동의를 거치도록 하는 등 일정

절차를 규정해 임명절차의 공정성 확보를 도모하고 있음
○ 영국 잉글랜드 지방행정옴부즈만의 경우 임명 전에 지역사회 및 지방정부 위
12) 김형훈, 『한국 지방옴부즈만 제도의 활성화 방안에 관한 연구』, 원광대학교 행정

대학원 헹정학 석사학위논문, 2010, p.31.
❘ 19
원회의 공청회 (Pre-appointment hearing)을 거치고, 미국 알래스카주 옴부즈만

의 경우에는 의회에서 선발위원회를 구성하여 옴부즈만 후보자를 추천하면
의회의 의결 및 주지사의 승인절차를 거쳐서 임명되며, 일본 가와사키시의
경우는 임명뿐만 아니라 해임 시에도 의회의 동의를 받도록 하고 있음
□ 둘째, 옴부즈만의 임기는 각 나라마다 상이하지만 대체로 4년 이상의 장기

로 하여 옴부즈만 활동의 독립성 및 전문성을 확보할 수 있도록 함
○ 일본 가와사키시 시민옴부즈만은 3년에 1회에 한해 연임이 가능하도록 하고

있지만, 영국 잉글랜드 지방옴부즈만의 임기는 최대 7년이고, 미국 알래스카
주 옴부즈만의 임기는 5년으로 되어 있음
□ 셋째, 일반적으로 옴부즈만의 설치가 정부주도로 이루어지는 것과는 달리

일본 가와사키시 시민옴부즈만의 경우 시민들의 요청에 의해 옴부즈만 조
직의 설치 필요성이 제기되었고 지방정부가 이를 받아들여 옴부즈만 제도
가 도입되었다는 점에서 의미가 있음
□ 넷째, 해외 옴부즈만의 운영형태는 독임제로 운영되는 경우가 많으며, 복

수로 구성되어 있더라도 합의제가 아닌 각기 분야를 나누어 독임형으로 하
는 경우가 많음
□ 다섯째, 해외 옴부즈만은 행정기관과 시민 간에 발생한 고충민원의 해결,

시민의 권익보호 기능 등 옴부즈만 업무활동에 대해 일정 보수를 지급함
- 영국 잉글랜드 지방옴부즈만은 내각장관에 의해 정해진 보수를 받고,

미국 알래스카주 옴부즈만는 입법부 직원과 동일한 절차로 봉급 및 수당
을 받으며, 일부 가와사키시 옴부즈만의 경우도 별도의 규정에 의한 상
당액의 보수를 받음
20 ❘
Ⅳ. 우리나라 지방옴부즈만 제도 및 운영현황
1. 국내 옴부즈만기관 현황
□ 국내 옴부즈만 기관으로는 일반옴부즈만으로서 중앙차원의 국민권익위원

회와 지방차원의 시민고충처리위원회가 있고, 전문옴부즈만으로는 국민의
인권보호를 위한 국가인권위원회와 그 외에 각 부처나 공기업 등이 각기
업무분야에 따라 설치․운영하는 개별적 옴부즈만이 있음
□ 부패방지권익위법에 설치근거가 있는 국민권익위원회와 시민고충처리위원

회는 우리나라의 대표적 옴부즈만 기관으로 국민의 고충민원 조사 및 처
리, 민원사항 안내․상담, 행정기관에 대한 시정조치 권고, 행정제도 및 운
영개선에 대한 의견표명 등의 직무를 수행함
○ 1994년 설치된 국민권익위원회는 중앙행정기관뿐만 아니라 지방자치단체,

공기업 등의 행위로 인한 국민의 고충민원을 담당하고, 시민고충처리위원회
는 1996년경부터 일부 지방자치단체에서 자율적으로 설치․운영하던 지방
옴부즈만이 2005년에 법률에 규정된 것인데 지방자치단체 및 그 소속기관의
행위로 인한 주민의 고충민원을 담당하고 있음
- ‘고충민원’이란 행정기관등13)의 위법․부당하거나 소극적인 처분(사실

행위와 부작위 포함) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침
해하거나 국민에게 불편․부담을 주는 사항에 관한 민원을 의미함
□ 한편, 특정 분야를 담당하는 전문옴부즈만으로는 대표적으로 국가인권위원
13) ‘행정기관등’이란 중앙행정기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」

에 따른 공공기관, 법령에 따라 행정기관의 권한을 가지고 있거나 그 권한을 위임․위
탁받은 법인․단체 또는 그 기관이나 개인을 말함(부패방지권익위법 제2조제2호)
❘ 21
회가 있고, 또 부처․기관별로 운영되는 것으로 고용노동부의 고용노동행

정 옴부즈만위원회, 관세청 옴부즈만, 병무청의 병역판정옴부즈만, 산림청
민원보호담당관, 중소벤처기업부 중소기업 옴부즈만, 한국전력공사의
KEPCO 옴부즈만, 한국철도공사의 코레일 옴부즈만 등이 있음14)
○ 국가인권위원회는 입법․사법․행정으로부터 독립된 국가기관으로 2001년

5월「국가인권위원회법」의 제정을 통해 설치되었고 인권침해행위의 조
사․구제, 차별행위에 대한 조사․구제, 인권관련 법령․제도 등에 대한 권
고 및 의견표명 등의 업무를 수행함
○ 부처나 기관별로 설치․운영하는 전문옴부즈만의 경우는 해당 부처나 기관

의 업무분야에 관한 고충민원을 처리하는데 법률에 근거를 둔 경우(중소기
업 옴부즈만)도 있고 해당 기관의 훈령이나 운영규정 등에 근거를 둔 경우도
있음
2. 지방옴부즈만의 법적 근거 및 규정내용
가. 법적 근거
□ 우리나라 지방옴부즈만은 1996년경부터 지자체의 조례에 의해 먼저 설

치․운영되었고 2005년에 「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한
법률」이 제정되면서 여기에 지방옴부즈만인 ‘시민고충처리위원회’를 규
정하여 법적 근거가 마련되었음
□ 「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」은 2008년에 국민고

충처리위원회가 부패방지위원회 및 행정심판위원회와 통합되어 국민권익
위원회로 설치됨에 따라 종전의 법률을 폐지하고 새롭게 「부패방지 및
14) 최순영․최유진․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연구』, 한국행정

연구원(KIPA), 2012., p.29
22 ❘
국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」이 제정되었고 시민고충처리

위원회 설치에 관한 조항이 동 법률에 그대로 승계되었음15)
□ 부패방지권익위법에서는 각 지방자치단체가 해당 지자체 및 그 소속기관

에 대한 주민의 고충민원 처리와 행정제도의 개선 등을 위해 지방옴부즈만
인 ‘시민고충처리위원회’를 둘 수 있도록 규정하고 있음
○ 현행 법률 상 시민고충처리위원회 설치는 임의규정이어서 이의 설치에 대해

서는 광역 및 기초 지방자치단체의 장의 자율에 맡겨져 있음
- 2005년 시민고충처리위원회의 법적 근거 마련 당시, 지방옴부즈만의 활성화

를 위해 이의 설치를 법률로 강제하자는 입장도 있었으나, 지방자치단체의
선택에 맡기는 것이 지방자치의 취지에 맞고 고충민원의 수준과 양 등 지역
상황이 다르다는 점 등을 고려하여 임의설치로 결정하였음
나. 지방옴부즈만 규정내용
□ 부패방지권익위법에서는 시민고충처리위원회에 대해 그 설치근거 및 권한

과 업무, 위원의 임기 및 자격요건, 사무기구, 보고권 및 공표권 등에 관해
규정하고 있으며, 그 외 시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 필요한 사
항은 해당 지자체의 조례로 정하도록 위임하고 있음
□ 부패방지권익위법 상 시민고충처리위원회 설치․운영에 관한 규정을 살펴

보면 다음과 같음(법 제32조부터 제38조까지)
○ (업무범위) 시민고충처리위원회는 해당 지방자치단체 및 그 소속기관의 고충

민원과 관련하여 아래와 같은 업무를 수행함
15) 양태건, 『지방옴부즈만 활성화를 위한 법제개선 방안』, 한국법제연구원, p.30
❘ 23
- ⅰ) 고충민원의 조사 및 처리, ⅱ) 고충민원 조사결과에 따른 시정권고

또는 의견표명, ⅲ) 고충민원 관련 행정제도 및 그 제도운영에 대한 권고
또는 의견표명, ⅳ) 고충민원 처리결과 및 행정제도 개선에 관한 실태조
사와 평가, ⅴ) 민원사항 안내, 상담 및 민원처리 지원, ⅵ) 시민고충처리
위원회 활동 관련 교육․홍보, ⅶ) 시민고충처리위원회 활동 관련 국제
기구 또는 외국 권익구제기관 등과의 교류․협력, ⅷ) 시민고충처리위원
회 활동 관련 개인․법인 또는 단체와의 협력․지원 등
○ (위원 자격 및 임기) 시민고충처리위원회 위원에 대해 다음과 같은 자격요건

및 결격사유를 규정하고 있으며, 임기는 4년으로 하되 연임할 수 없도록 하
고 있음
- 자격요건으로, ⅰ) 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이

에 상당하는 직에 있거나 있었던 자, ⅱ) 판사․검사 또는 변호사의 직
에 있거나 있었던 자, ⅲ) 4급 이상 공무원의 직에 있거나 있었던 자, ⅳ)
건축사․세무사․공인회계사․기술사․변리사의 자격을 소지하고 해당
직종에서 5년 이상 있거나 있었던 자, ⅴ) 사회적 신망이 높고 행정에 관
한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자를 규
정하고 있음
- 결격사유로, ⅰ) 대한민국 국민이 아닌 자, ⅱ) 「지방공무원법」상의 결

격사유에 해당하는 자, ⅲ) 정당의 당원, ⅳ) 「공직선거법」에 따른 선거
에 후보자로 등록한 자는 시민고충처리위원회 위원이 될 수 없음
○ (위원의 겸직금지) 시민고충처리위원회 위원은 재직 중에 다음과 같은 직을

가질 수 없음
- ⅰ) 국회의원 또는 지방의회의원, ⅱ) 행정기관등의 임․직원, ⅲ) 행정

권한을 행사 또는 위임․위탁받거나 국가․지자체의 재정지원을 받는
24 ❘
개인이나 법인․단체의 임․직원, ⅳ) 임원이나 직원의 임면에 관해 국

가․지자체의 동의나 승인을 요하는 법인․단체의 임․직원
○ (위원의 신분보장) 시민고충처리위원회 위원에 대해 아래와 같은 경우 외에는

그 의사에 반해 면직 또는 해촉을 하지 못하도록 신분보장 규정을 두고 있음
- ⅰ) 위원의 결격사유에 해당하는 때, ⅱ) 심신상의 장애로 직무수행이 현

저히 곤란하게 된 때, ⅲ) 겸직금지 의무에 위반한 경우
○ (활동비 지원) 지방자치단체의 장은 시민고충처리위원회의 업무처리에 필요

한 경비를 지원하여야 함
○ (사무기구 운영) 지방자치단체의 장은 시민고충처리위원회의 사무를 지원하

기 위한 사무기구를 두도록 함
○ (운영상황의 보고․공표 등) 시민고충처리위원회는 매년 그 운영상황을 지

방자치단체의 장과 지방의회에 보고하고 이를 공표하여야 하며, 필요하면 지
자체의 장과 지방의회에 특별보고를 할 수도 있음
○ (국민권익위원회와의 관계) 시민고충처리위원회는 국민권익위원회와 상호

독립하여 업무를 수행함
□ 시민고충처리위원회가 고충민원을 접수․처리하는 방법 및 절차에 관한

규정내용을 보면 아래와 같음(부패방지권익위법 제39조부터 제54조)
○ (고충민원 접수 및 이첩) 누구든지 시민고충처리위원회에 고충민원을 신청할

수 있으며, 위원회는 접수된 고충민원 중 관계 행정기관에서 처리하는 것이
타당하다고 인정되는 것은 해당 행정기관에 이첩할 수 있음
○ (고충민원의 조사) 고충민원이 접수되면 해당 시민고충처리위원회는 그 민원

이 관할사항인지 여부를 판단하고 관할사항이면 그 민원내용에 대해 필요한
조사를 하여야 함
❘ 25
- 구체적인 조사의 방법은, ⅰ) 관계 행정기관등에 대해 설명요구, 관련 자

료․서류 등의 제출요구, ⅱ) 담당 직원, 신청인, 이해관계인, 참고인의
의견청취, ⅲ) 관련 장소․시설 등에 대한 현지조사, ⅳ) 감정의뢰 등이
있음
○ (합의의 권고나 조정) 시민고충처리위원회는 고충민원의 해결을 위해 필요한

조치를 당사자에게 제시하고 합의를 권고할 수 있으며, 또 필요하면 당사자
의 신청 또는 직권에 의해 조정을 할 수도 있음
○ (조치권한) 시민고충처리위원회는 고충민원에 대한 조사결과 문제가 있으면

관련 행정기관에 대해 시정권고나 의견표명을 할 수 있고, 또 그것이 법령이
나 제도․정책의 개선이 필요한 사항이면 합리적인 제도개선을 권고 또는
의견표명을 할 수 있음
- 이러한 시정권고나 의견표명 등은 법적 구속력은 없으나 지방의회 및

지자체의 장에 대한 보고와 언론 공표 등을 통해 간접적인 이행 강제력을 가짐
26 ❘
3. 지방자치단체의 지방옴부즈만 운영실태

가. 개요
□ 2018년 9월 기준으로 전체 243개 광역․기초 지방자치단체 중에 지방옴

부즈만을 설치․운영하고 있는 지방자치단체는 34개로 조사되었음16)
□ 지방옴부즈만을 운영하고 있는 34개 지자체 중 광역단위 지방자치단체로는

서울특별시, 대구광역시(복지 및 인권옴부즈만), 울산광역시, 경기도, 강원도,
충청남도 6개 지역이 있고, 기초단위 지방자치단체로는 서울지역 9개, 경기지
역 10개, 충북지역 2개, 그리고 인천․대구․강원․경북․경남․전남․전북
지역 각각 1개씩 28개 지역이 있음
<표 2> 지방옴부즈만 설치․운영 현황
구분 지자체명
광역지자체 - 서울특별시, 대구광역시(복지 및 인권옴부즈만), 울산광역시, 경기도, 강
(6개) 원도, 충청남도
- 서울지역 : 성동구, 동대문구, 강북구, 은평구, 서대문구, 마포구, 구로구,

관악구, 강동구
- 경기지역 : 수원시, 성남시, 안양시, 부천시, 남양주시, 시흥시, 안성시,
기초지자체
여주시, 화성시, 용인시
(28개)
- 층북지역 : 제천시, 영동군
- 그 외 지역 : 인천 미추홀구, 대구 북구, 강원 원주시, 경북 상주시, 경남
양산시, 전남 여수시, 전북 익산시
주 : 지방옴부즈만 분류기준은 고충민원 처리 및 시정권고․의견표명권 보유 여부임
자료 : 국민권익위원회
16) 국민권익위원회가 2018년 4월에 실시한 전국 지자체 대상 지방옴부즈만 현황조사

에서 파악된 32개 지방옴부즈만과 최근에 신규 설치된 울산광역시(2018.9)과 경기
용인시(2018.5)의 지방옴부즈만을 합하여 34개임
❘ 27
○ 참고로, 서울 동작구 등 18개 지자체는 지방옴부즈만 조례는 제정하였지만

아직 지방옴부즈만을 설치하고 있지 아니함
나. 지방옴부즈만 명칭
□ 지방옴부즈만의 근거법률인 부패방지권익위법에서는 지방옴부즈만의 명칭

을 ‘시민고충처리위원회’로 정하고 있으나 지방자치단체가 실제 사용하고
있는 명칭은 각기 달라서 ‘시민고충처리위원회’라는 명칭을 그대로 사용하
는 곳도 있지만 ‘시민감사옴부즈만’, ‘구민옴부즈만’, ‘민원옴부즈만’, ‘시
민호민관’ 등의 다양한 명칭을 사용하고 있음([부록] 참조)
○ 일례로, 서울특별시의 경우에는 지방옴부즈만이 고충민원 처리뿐만 아니라

시민의 청구에 의한 감사업무까지 담당하고 있어 그 명칭을 ‘시민감사옴부
즈만위원회’라고 칭하고 있음
<그림 1> 서울시 시민감사옴부즈만위원회
○ 대구광역시의 경우는 복지분야와 인권분야에 관한 고충민원을 조사․처리

하므로 ‘복지 및 인권옴부즈만’이라고 칭하고 있고, 울산광역시는 ‘시민신문
고위원회’로, 경기도 시흥시는 ‘시민호민관’으로, 경기 부천시는 ‘시민옴부즈
만’으로 각기 달리 부르고 있음
28 ❘
<그림 2> 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만
다. 조례의 제정 현황 및 규정사항
□ 지방옴부즈만을 운영하는 지방자치단체는 옴부즈만 조직의 설치․운영에

필요한 구체적 사항을 조례로 정하고 있음
○ 부패방지권익위법 제38조17)에서는 이 법에 규정된 사항 외에 시민고충처리

위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로
정하도록 규정하고 있음
□ 옴부즈만으로서의 독립성과 권위를 부여한 지방옴부즈만을 최초로 설치한

지자체는 부천시로 1997년 1월 17일에 「부천시 시민옴부즈만 운영에 관한
조례」를 제정하였고18), 그 다음은 전북 익산시로 2007년 5월에 「익산시
시민고충처리위원회 조직 및 운영에 관한 조례」를 제정하였음
17) 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」

제38조(시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관한 사항) 이 법에 규정된 사항 외에
시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의
조례로 정한다.
18) 부천시 보다 먼저 ‘96년에 일부 지자체에서 고충처리위원회에 관한 조례를 제정하여
기구를 설치하여 운영하였으나 자문위원회의 성격이 강하여 정식 옴부즈만으로
보지 않고 있음
❘ 29
○ 그 이후 매년 1～2개에서 3～4개정도의 지역에서 지방옴부즈만 조례를 제정

하였고 2015년에는 경기 여주시 등 9개 지자체에서 조례를 제정하였으며, 가
장 최근인 2018년도에는 울산광역시 및 서울 용산구가 지방옴부즈만 조례를
제정하였음
□ 지방옴부즈만 조례의 세부적 규정내용은 각 지자체마다 차이가 있는데, 일

반적으로 지방옴부즈만의 구성 및 위촉방법, 위원자격 및 임기, 신분보장,
직무관할 및 업무내용, 결격사유, 고충민원의 신청 및 조사방법, 시정권고
및 의견표명 권한, 자문위원회 내지 자문관 운영, 사무국 운영 등의 내용을
포함하고 있음
○ 일례로, 가장 최근에 제정된 「울산광역시 시민신문고위원회 구성 및 운영

에 관한 조례」를 보면 다음과 같음
- 시민신문고위원회의 구성 및 운영, 직무권한 및 관할, 위원의 결격사유,

직무상 독립과 신분보장, 겸직금지, 위원회 회의, 고충민원의 신청․접수
및 조사․처리에 관한 사항 등을 규정하고 있음
- 그리고 시민신문고위원회는 고충민원 업무 외에 공공사업의 청렴계약 감

시․평가업무, 시민감사청구사항에 대한 조사업무도 수행하므로 이에 대
해서도 규정하고 있음
 울산광역시 시민신문고위원회는 부패방지권익위법에 따른 시민고충처

리위원회의 기능뿐만 아니라 「공공감사에 관한 법률」제5조에 따라
시정감사 기능도 담당함
라. 지방옴부즈만 위촉(임명)절차
□ 지방옴부즈만의 위촉 내지 임명은 해당 지방자치단체의 장이 하되 그 구체
30 ❘
적인 추천이나 선발절차에 대해서는 지자체별로 차이가 있음
□ 부패방지권익위법 제33조19)에서는 지자체의 장이 시민고충처리위원회 위

원 위촉 시 지방의회의 동의를 받도록 규정하고 있는데, 지자체에 따라 지
방옴부즈만 위촉 또는 임명 시 지방의회의 동의를 거치는 곳도 있지만 그
렇지 않은 곳도 있음
○ 직접방문 또는 전화면담을 실시한 7개 지방옴부즈만 중에 경기도, 경기 부천

시 및 강원도의 경우는 지방옴부즈만 위촉 시 지방의회 동의를 받도록 조례
에 규정하고 있으나, 서울특별시, 울산광역시, 대구광역시 및 경기 시흥시 지
방옴부즈만의 경우에는 지방의회의 동의절차가 없음
□ 이와 같이 법률과 실제 지방옴부즈만 운영현황 간에 불일치가 발생하는 이

유는, 지자체가 법률제정 이전부터 자율적으로 조례에 의해 지방옴부즈만
조직을 설치․운영하는 것에서 비롯된 것으로 보이고, 또 일부 지자체는
부패방지권익위법에 근거하였다기보다는 자치 조직권에 근거하여 자체적
으로 주민의 권익보호 및 감시기능을 위해 지방옴부즈만 조직을 도입한 것
으로 볼 수 있는 경우도 있기 때문인 것으로 판단됨
- 34개 지자체 지방옴부즈만 중에 해당 조례에서 부패방지권익위법에 근

거한 것으로 명시한 곳이 17개이고 나머지 17개는 주민의 권익보호 등을
위해 옴부즈만을 설치․운영한다고만 적시하고 있음
19) 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」

제33조(시민고충처리위원회 위원의 자격요건 등) ① 시민고충처리위원회 위원은
고충민원 처리업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로서 다음
각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를
거쳐 위촉한다.
1.~5. (생 략)
❘ 31
□ 한편, 지방옴부즈만 후보자 모집은 주로 공개모집 또는 추천의 방법을 통

해 하고 있는데, 일부 지자체는 지방옴부즈만 후보자의 공정한 선발을 위
해 추천위원회 또는 선발위원회를 구성하도록 하고 있음
○ 일부 사례를 보면, 경기 부천시의 경우 시민옴부즈만 2명 중 1명은 시장이,

나머지 1명은 시의회 의장이 추천하고 이들 2인에 대해 ‘옴부즈만추천위원
회’가 적격여부를 심사․의결하여 시장에게 추천함
○ 경기 시흥시의 경우는 ‘시흥시호민관선정위원회’가 일정자격을 갖춘 사람 중

에서 호민관을 선정하면 시장이 위촉하도록 하고 있고, 해촉 시에도 시흥시
호민관선정위원회를 구성하여 의결하도록 규정하고 있음
○ 그리고 지방옴부즈만이 공무원 신분(개방형직위 또는 시간선택제임기제공무

원)인 경우에는 지방공무원 임용 관련 법령에서 정하는 절차에 따라 모집함
- 서울특별시의 경우 시민감사옴부즈만위원회의 위원장과 위원이 공무원

신분으로 공개모집을 통해 서류심사 및 면접심사를 통해 적격여부를 판단함
마. 지방옴부즈만의 운영형태 및 위원 수
□ 부패방지권익위법에서는 지방옴부즈만인 시민고충처리위원회가 합의제 기

구인지 독임제 기구인지 명시하고 있지는 않으나 그 명칭에 ‘위원회’라는
용어를 사용하고 있고 합의제 기구인 국민권익위원회 규정을 다수 준용하
고 있어서 복수로 구성된 합의제 형태를 전제로 하고 있다고 일반적으로
보는데20), 현재 지자체에서 운영하고 있는 지방옴부즈만의 운영형태 중에
는 합의제뿐만 아니라 독임제도 있음
20) 양태건, 『지방옴부즈만 활성화를 위한 법제개선 방안』, 한국법제연구원, 2015.,

p.31; 김유환, 「시민고충처리위원회의 설치의의와 발전방향」, 『지방자치법연
구』제7권 제1호 통권 제13호, 2007, p.114; 최우용, 「옴부즈맨과 국민(시민)고충처
리위원회」, 『법과 정책연구』, 제5집 제2호, 2005, p.1088
32 ❘
○ 복수의 위원으로 구성되었더라도 각자 업무분야를 나누어 독립적으로 업무

를 수행하고 행정기관에 대한 시정권고․의견표명이나 선례 번복 등의 중
요한 사항은 합의제로 결정하는 절충형태를 띠는 경우도 있음
- 예컨대, 서울시 은평구나 경기 화성시의 경우 기본적으로 합의제 형태에

속하나 복수의 지방옴부즈만이 각기 업무범위를 구분하여 직무를 수행
하고 시정권고 등의 중요사항에 대해서는 회의에서 의결로 결정함
□ 현재 운영 중인 34개 지방옴부즈만 중에 합의제 형태로 운영되는 곳은 25

개이고 나머지 9개 지자체는 독임제 형태로 운영되고 있음
<표 3> 지방옴부즈만 운영형태(합의제․독임제)

구분 지자체명
- 서울특별시, 서울 성동구․강북구․은평구․서대문구․마포구․구로구․관악구, 인
합의제 천 미추홀구, 대구 북구, 울산광역시, 경기도, 경기 수원시․남양주시․안성시․
(25개) 여주시․화성시․용인시, 강원도, 강원 원주시, 충북 제천시, 충청남도, 충남
영동군, 경남 양산시, 전북 익산시
독임제 - 서울 동대문구․강동구, 대구광역시(복지 및 인권옴부즈만), 경기 성남시․안
(9개) 양시․부천시․시흥시, 경북 상주시, 전남 여수시
□ 한편, 지방옴부즈만의 위원수는 지자체마다 다양한데, 합의제인 경우 최저

2명〜3명에서 최대 9명〜10명이고, 독임제인 경우에는 1명인 경우가 대다
수이나 2명이나 3명의 복수로 구성된 곳도 있음
○ 예컨대, 합의제 중에 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 위원수는 7인

이고 울산광역시 시민신문고위원회의 위원수는 5인이며, 독임제 중에 경기
시흥시 시민호민관은 1인이고 경기 부천시 시민옴부즈만은 2인이며 대구광역
시의 복지 및 인권옴부즈만은 복지분야와 인권분야 각각 1인씩 2인으로 구성
되어 있음
❘ 33
바. 지방옴부즈만의 임기
□ 지방옴부즈만의 임기를 보면, 부패방지권익위법에서는 시민고충처리위원

회 위원의 임기를 4년으로 하되 연임할 수 없도록 규정하고 있으나, 실제
지자체 지방옴부즈만 중에는 이와 달리 2년에 1회 연임이 가능한 형태로
운영되는 곳이 상당수 있으며 3년에 단임인 곳도 있음
○ 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 경우는 3년 단임으로 되어 있고, 부

천시 시민옴부즈만, 시흥시 시민호민관, 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만
및 강원도 사회갈등조정위원회는 2년에 1회 연임이며, 울산광역시 시민신문
고위원회는 4년 단임으로 되어 있음
<표 4> 지방옴부즈만 임기

구분 지자체명
- 서울 동대문구․강북구․은평구․서대문구․마포구․구로구․관악구․강동구, 인천 미
2년, 1회 연임
추홀구, 대구광역시, 대구 북구, 경기도, 경기 수원시․성남시․안양시․부천시․
(22곳)
시흥시․안성시․화성시, 강원도, 경북 상주시, 전남 여수시
3년 단임
- 서울특별시
(1곳)
4년 단임 - 울산광역시, 서울 성동구, 경기 남양주시․여주시․용인시, 강원 원주시, 충북

(11곳) 제천시․영동군, 충청남도, 경남 양산시, 전북 익산시
□ 이와 같이 지방옴부즈만의 임기에 있어 부패방지권익위법 규정과 지자체

운영 간에 불일치가 발생하는 것은, 지방옴부즈만이 법률제정 전부터 조례
에 의해 설치․운영되고 있었고, 또 일부 지자체는 자치 조직권에 의거해
자체적으로 지방옴부즈만 조직을 도입한 것으로 볼 수 있는 경우도 있기
때문인 것으로 판단됨
34 ❘
사. 지방옴부즈만의 신분, 근무형태 및 보수
□ 지방옴부즈만의 신분은 서울특별시, 서울 구로구21), 대구광역시, 울산광역

시 지방옴부즈만의 경우에만 공무원으로 되어 있고 나머지 지자체 지방옴
부즈만은 민간인 신분으로 되어 있음
○ 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회와 울산광역시 시민신문고위원회의 경

우 위원장은 개방형직위 공무원이고 위원은 시간선택제임기제 공무원으로
되어 있으며, 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만의 경우는 시간선택제임기제
공무원으로 되어 있음
○ 경기 시흥시 시민호민관을 비롯한 대다수의 지방옴부즈만은 민간인 신분으

로 되어 있음
□ 한편, 지방옴부즈만의 근무형태를 보면, 서울특별시, 울산광역시 등 일부

지자체를 제외하고는 대다수의 지방옴부즈만이 비상임형태로 운영되고 있음
○ 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회(합의제)의 위원장, 울산광역시 시민신문고

위원회(합의제)의 위원장 및 경기도 시흥시 시민호민관(독임제)만이 상임형
태로 근무하고 있고, 그 외에 나머지 지방옴부즈만은 모두 비상임으로 되어 있음
○ 독임제 지방옴부즈만의 경우 비상임이더라도 시간선택제를 채택하여 주 일

정시간 또는 일정 요일을 근무하도록 하고 있으며, 합의제 지방옴부즈만의
비상임의 경우는 시간선택제를 운영하는 곳도 일부 있으나 주로 시간선택제
를 운영하지 않고 회의개최 시에만 참석하는 회의참석 형태로 운영되고 있
음(아래 <표 5> 참조)
21) 서울시 구로구 옴부즈만의 경우는 조만간 조례개정을 통해 이를 공무원에서 민간인

신분으로 변경할 예정임
❘ 35
<표 5> 지방옴부즈만 근무형태
구분 합의제 독임제
서울특별시(위원장)
상임 경기 시흥시
울산광역시(위원장 상근)
<시간선택제 운영> <시간선택제 운영>

서울특별시(위원, 주 5일 35시간) 서울 동대문구(주 1일 4시간)
울산광역시(위원 주 5일 35시간) 서울 강동구(주 2일 14시간 또는 주 1일 7시간)
서울 구로구(주 3일 20시간) 대구광역시(주 4일 20시간)
대구 북구(주 5일 40시간 또는 주 4일 32시간) 경기 성남시(주 3일 20시간)
경기 안양시(주 3일 24시간)
<시간선택제 미운영 > 경기 부천시(주 3일 24시간)
비상임
서울 성동구, 서울 강북구, 서울 은평구, 경북 상주시(주 4일 20시간)
서울 서대문구, 서울 마포구, 서울 관악 전남 여수시(주 4일 32시간)
구, 인천 미추홀구, 경기도, 경기 수원시,
경기 남양주시, 경기 안성시, 경기 여주시,
경기 화성시, 경기 용인시, 강원도, 강원
원주시, 충북 제천시, 충북 영동군, 충청남
도, 경남 양산시, 전북 익산시
□ 그리고 지방옴부즈만의 업무활동에 대한 보수지급 여부 및 금액은, 옴부즈

만의 신분이 공무원인지 민간인인지, 그리고 상근인지 비상근인에 따라 다름
○ 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 경우는 위원장은 개방형 직위 공무원

으로 4급 상당에 해당하는 대우를 받고 있고 위원은 시간선택제임기제 공무
원으로 5급 상당에 해당하는 대우를 받고 있음
○ 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만의 경우에는, 복지옴부즈만과 인권옴부즈

만을 각각 1인씩 두고 있는데 지방임기제 공무원으로 5급에 상당하는 보수
를 받고 있음
○ 시흥시 시민호민관의 경우에는, 민간인신분으로 되어 있지만 보수는 개방형

직위에 임용되는 4호 계약직공무원의 연봉 하한액 및 각종 수당 등을 지급하
도록 하고 있음
36 ❘
○ 그 외 지방옴부즈만의 경우는, 시간선택제로 주 일정시간을 근무하는 경우에

는 시간에 따라 1일 10만원〜20만원을 지급하고 회의에만 참석하는 경우에
는 활동수당 또는 참석수당 명목으로 1일(회) 십여 만원 내외의 금액을 지급
하고 있는 것으로 파악되고 있음
아. 지방옴부즈만의 관할 대상기관 및 업무범위
□ 지방옴부즈만이 위법․부당행위 여부를 조사하고 시정조치권고 등을 행할

수 있는 관할 대상 행정기관은 일반적으로 해당 지자체의 본청 및 소속기
관, 지방공기업 및 출자․출연기관, 사무위탁기관, 보조금 수령기관으로 되
어 있음
○ 광역단위 지방옴부즈만의 경우 관할지역 내에 있는 기초지자체 사무에 대해

서는 해당 광역지자체가 위임한 사무에 대해서만 관할하고 기초지자체의 자
치사무에 대해서는 관할권에서 제외하고 있음
□ 지방옴부즈만은 이들 관할 행정기관에 대한 주민의 고충민원을 접수하여

조사․처리하며, 일부 지방옴부즈만의 경우에는 고충민원 업무 외에 공공
사업의 감시․평가나 주민감사청구의 조사업무도 함께 수행하고 있음
○ 일레로 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회와 울산광역시 시민신문고위원

회는 고충민원 업무 외에 일정규모 이상의 공공사업에 대해 그 계약과정을
감시하는 ‘청렴계약 감사․평가’ 업무와 시민의 감사청구에 의한 조사업무
도 수행하고 있음
○ 부천시 시민옴부즈만과 시흥시 시민호민관은 신청에 의한 고충민원 뿐만 아

니라 직권발의에 의한 사안의 채택․조사도 수행함
❘ 37
자. 사무조직 및 자문기구 운영
□ 부패방지권익위법에서는 시민고충처리위원회의 사무를 지원하기 위하여 사

무기구를 설치하도록 규정하고 있음
□ 사무국 조직을 별도로 설치한 곳은 서울특별시, 울산광역시 및 강원도의 3

곳이고, 나머지 지방옴부즈만은 감사담당관실이나 자치행정과 등의 기존
행정부서에서 지방옴부즈만의 업무활동을 지원하고 있음
○ 사무국 직원 수는 서울특별시가 31명으로 가장 많고, 울산광역시 8명, 강원

도 5명이며, 그 외 지자체의 경우는 1명～3명 수준임
□ 그리고 고충민원 업무의 전문성 및 공정성 확보를 위해 지방옴부즈만 중에

는 법률․행정 등의 전문가로 구성된 자문위원회 내지 자문관 제도를 운영
하는 경우가 상당수 있음
○ 예컨대, 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 경우 감사․조사․감시업무

에 자문 또는 의견을 제시하고 참여하기 위해 전문가로 구성된 시민참여옴
부즈만(6개 분과, 총 34명)을 두고 있으며, 부천시 시민옴부즈만의 경우에도
전문적․기술적 사항에 자문하기 위해 자문위원회(분야별로 총 28명)를 두
고 있음
□ 또한, 일부 지방옴부즈만의 경우 고충민원의 처리과정에서 행정기관과 민원

인 간의 갈등을 상호 의견교환을 통해 조정하고자 지방옴부즈만 주재 하에
행정기관 담당자와 민원인, 그리고 전문가가 참석하는 일정 회의를 운영하
기도 함
○ 경기 시흥시 시민호민관의 경우 호민관 주재 하에 민원인과 담당부서 관계

자가 참석하여 의견교환 및 토론을 하는 ‘호민관 회의’를 운영하고 있음
38 ❘
○ 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 경우에는 고충민원의 조정․중재를

위해 ‘민원배심법정’을 운영하고 있음
- ‘민원배심법정’이란 행정기관의 처분이나 부작위의 위법․부당성이 명

확하지 않거나 조정의 여지가 있는 경우, 시민감사옴부즈만위원회 위원,
시민참여옴부즈만, 외부전문가 및 시민들로 배심원을 구성하여 해당 민
원에 대해 심리․중재를 하는 것임
차. 고충민원 접수 및 처리실적
□ 지방옴부즈만의 고충민원 접수 및 처리실적은 각 지자체별로 다른데, 이

중 서울특별시, 경기 시흥시, 대구광역시(복지 및 인권옴부즈만)의 경우를
살펴보도록 하겠음
□ 우선, 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 고충민원 접수 및 처리건수를

보면 다음과 같음
○ 서울특별시 민원시스템인 ‘응답소’에 접수된(인터넷, 우편, 팩스, 전화, 방문 등)

민원 중 고충민원을 시민감사옴부즈만위원회로 분류하고, 이렇게 분류․접수된
고충민원 중에 위법․부당이 있는 중요 민원사항은 위원회가 직접 조사하고
단순․반복민원이나 기관 고유사무는 소관부서로 이송 또는 이첩하고 있음
○ 고충민원의 처리유형은 2016년～2017년에 위원회가 직접 처리한 건수가

1,935건(63.8%)이고, 자치구에 조사위탁을 한 건수가 44건(1.6%)이며, 타 기
관에 이송한 건수는 816건(29.2%)이었음
○ 고충민원의 처리결과는 2016년～2017년에 접수된 총 2,795건 중 민원이 해

결된 것이 949건이고, 소송․수사 중인 사안이나 반복민원 등의 이유로 내
부종결한 것이 727건이며, 그 외 불가 42건, 기타 70건이었음
❘ 39
<표 6> 서울시 시민감사옴부즈만위원회 고충민원 접수․처리 현황
(단위 : 건수)
접수경로 처리유형 처리결과
연도 계
인터넷 우편 전화 직접 조사 이송 이해 내부
해결 불가 기타
팩스 방문 처리 위탁 등 설득 종결
2016 1,237 906 331 - 789 21 427 377 495 312 13 40
2017 1,558 1,045 512 1 1,146 23 389 572 512 415 29 30
계 2,795 1,951 843 1 1,935 44 816 949 1,007 727 42 70
자료 : 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회, 『출범 2주년 활동성과 대 시민 보고회』, 2018.

주 : ‘직접처리’는 위원회가 직접처리한 것/ ‘조사위탁’은 자치구에 조사위탁한 것
□ 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만(특수 옴부즈만)의 고충민원 접수 및 처

리현황을 보면 아래와 같음
○ 대구광역시 민원시스템인 ‘두드리소’의 ‘복지 및 인권옴부즈만’으로 접수된

고충민원은 2017년의 경우 복지분야 52건, 타분야 83건이었음(인권분야는
2018년에 신설되어 2017년 실적 없음)
○ 복지분야 고충민원의 처리결과는, 2017년의 경우 민원인의 민원을 전적으로

수용하기는 어렵지만 적극적인 고충민원 해결을 위해 ‘대안제시 및 안내’를
한 고충민원이 36건으로 가장 많았고, 그 다음은 행정기관이 수용한 고충민
원으로 11건이었으며, 그 외에 조사 중 해결이 3건, 권고나 의견표명으로 수
용된 고충민원 1건 등이었음
○ 대구광역시 지방옴부즈만은 복지와 인권분야만을 담당하는 특수옴부즈만이

므로 타분야 고충민원은 관할대상이 아니나, 주민들이 다른 분야 고충민원도
신청하고 있어서 이런 경우 해당 부서로 이첩하되 그 처리결과를 통보받아
관리하고 있음. 2017년의 경우 접수된 타분야 고충민원은 총 83건이었음
40 ❘
<표 7> 대구광역시 복지 및 인권옴부즈만 고충민원 접수․처리현황

(단위 : 건수)
복지분야 처리결과 타분야 처리결과
권고․의견 수용
연도 접수 대안제시 조사중 조사중
소계 수용 불가 진행중 표명 소계 및 불가
및 안내 해결 해결
수용 불가 안내
2015 117 49 17 26 6 - - - - 68 61 7 -
2016 149 48 17 23 7 1 - - - 101 90 9 2
2017 135 52 11 36 1 3 - 1 - 83 77 6 -
자료 : 대구광역시, 『2017 복지 및 인권옴부즈만 운영보고서』, 2017.12
□ 경기 시흥시 시민호민관의 고충민원 접수 및 처리현황을 보면, 지난 2013

년부터 2017년까지 고충민원 건수가 꾸준히 증가하였음
○ 2017년의 경우 고충민원 68건 중 34건이 조정․중재로 처리되었고 고충민원

신청에 이유가 있다고 보아 행정기관에 의견표명을 한 것은 4건이며 그 외에
기각이 12건, 각하가 6건 등이었음
<표 8> 시흥시 시민호민관 고충민원 접수․처리현황

(단위 : 건수)
고충민원의 접수 및 처리현황
연도 제도 기타
조사 시정 의견 조정 개선 안내
계 중 권고 표명 중재 기각 각하 취하
2013 32 0 12 6 11 3 0 5 140
2014 56 11 11 16 7 9 2 3 124
2015 59 14 5 26 6 7 1 4 174
2016 61 5 9 22 16 6 3 7 187
2017 68 6 0 4 34 12 6 6 5 201
계 276 6 30 41 104 52 31 12 24 826
자료 : 시흥시 시민호민관, 『2017년 시흥시 시민호민관 운영상황 보고서』, 2018.
❘ 41
<그림 3> 시흥시 시민호민관 사무실
카. 예산지원 현황
□ 지방옴부즈만 운영예산은 이를 지방조직으로 보기 때문에 국고지원은 없

고 해당 지자체의 지방비 예산에서 부담하고 있음
○ 부패방지권익위법에서는 지자체의 장이 시민고충처리위원회의 고충민원 조

사․처리 등 업무활동에 필요한 경비, 즉 활동비를 지원하도록 규정하고 있음
□ 지방옴부즈만의 운영에 소요되는 경비의 지원규모는, 법률이나 조례 상

확립된 지원기준이 없어서 지방자치단체별로 편차가 큰 편임
○ 일부 지자체는 운영비에서 사업비와 인건비 등을 지원하고 있고, 또 일부 지

자체는 활동수당이나 회의수당 또는 소액의 운영비만 지원하기도 함
- 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회의 경우 2018년 예산액이 4억 400만원

(사업비․기본경비 예산이고 인건비는 별도)이고, 경기 시흥시 시민호민관
의 경우는 1억 1,200만원(인건비, 운영비), 경기도 옴부즈만은 4,000만원 정
도(운영수당, 간담회비 등)이었음
42 ❘
Ⅴ. 문제점 및 개선과제
1. 문제점
가. 지방옴부즈만의 필요성 및 설치 미흡문제
□ 우리나라 지방옴부즈만 조직은 1996년경부터 지자체가 자율적으로 조례로 설치․

운영하다가 2005년에 「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」의
제정을 통해 법적 근거가 마련되었음. 그러나 2018년 9월 현재까지 전체
243개 지자체 중 지방옴부즈만을 설치․운영하는 곳은 34개(약 14%)에 불과한
실정임
□ 이와 같이 지자체의 지방옴부즈만 설치가 저조한 이유는 다음과 같은 요인

에서 기인하는 것으로 파악되고 있음22)
○ 우선, 지방옴부즈만 제도를 지방자치단체에 대한 간섭 내지 통제로 인식하여

지방자치단체의 장이 소극적인 태도를 보이고 지방의회 의원들도 지방옴부
즈만을 자신의 권한에 대한 침해로 오해하는 경향이 있다는 점임
○ 둘째, 기존의 감사부서나 민원조정위원회 등과 기능이 중복된다고 보아 지방

옴부즈만의 설치를 비효율적이거나 불필요하다고 보는 시각도 많다는 점임
- 고충민원의 조사․처리업무는 부패방지권익위법에 따라 옴부즈만 조직

인 국민권익위원회와 지자체의 시민고충처리위원회가 수행할 수도 있지
22) 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련 지자체현황조사 및 시민고충처리위

원회 설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역과제, 2007,
p.18; 최순영․최유진․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연구』, 한국
행정연구원(KIPA), 2012, p.34-35; 국민권익위원회, 『시민의 권익보호를 위한 지방
옴부즈만 운영 가이드라인』, 2013, p.113
❘ 43
만, 「민원 처리에 관한 법률」에 따라 지자체의 감사부서 등에서도 고

충민원을 접수․처리할 수 있음
- 그리고 민원조정위원회는 「민원 처리에 관한 법률」제34조에 근거한 합

의제 심의기구로, 장기미해결민원․반복민원․다수인관련민원의 해소․
방지대책, 거부처분에 대한 이의신청 등의 심의업무를 수행하므로 옴부즈
만 역할과 유사하다고 보는 견해가 있음
○ 셋째, 기존에 이의신청이나 행정심판 및 행정소송 등의 구제제도에 의해서

도 국민의 권익구제가 가능하다는 점임
○ 넷째, 총액인건비제 등으로 인해 인력과 예산에 제약이 있는 상황에서 지자

체는 일반 시민들의 인식이 그리 높지 않은 옴부즈만제도에 인력과 예산을
배정하기보다는 좀 더 가시적 효과가 있는 사업에 인력 및 예산을 사용하는
것을 더 선호한다는 점 등임
□ 이와 같은 이유로 별도의 지방옴부즈만 조직의 설치 필요성에 대해 회의적

인 시각이 있으나 다음과 같은 점에서 긍정적 측면이 있음
○ 지방옴부즈만은 행정부 내에 설치되기는 하지만 내부 공무원이 아닌 일정

소양이나 법률적․행정적 지식을 갖춘 외부인사를 위촉 또는 임명하여 독립
적․중립적 입장에서 행정기관과 민원인 간의 갈등을 조사․처리하므로 공
정하고 객관적인 고충민원 해결을 도모할 수 있음
- 행정기관 내 감사부서 등에 의한 고충민원 처리는 그 담당자가 공무원이어서

관료편향적 시각에서 벗어나기 어려우므로 객관성 및 신뢰성을 담보하기
힘든 측면이 있고, 민원인의 입장에서도 행정기관 내 부서 보다는 중립성을
가진 제3의 기관인 옴부즈만에 의한 해결을 더 선호하고 신뢰감을 가질 수 있음
○ 지방옴부즈만은 법률적 위반사항뿐만 아니라 부당하거나 불공정한 행정행
44 ❘
위, 부작위, 접수거부, 처리지연, 불친절 등도 모두 조사할 수 있어 조사범위

가 포괄적이고, 조정과 중재의 역할도 수행하여 행정기관과 민원인 간의 분
쟁해결에 있어 좀 더 유연한 해결책을 모색할 수 있으며, 또 별다른 비용이
없이 비교적 신속한 조사․처리가 이루어지므로 일반국민의 접근이 용이함
- 행정심판이나 행정소송 등의 구제수단은 일반적으로 위법성 여부만을

다루므로 불합리하거나 불공정한 행정처리나 공무원의 불친절한 행위
등에 대해서는 구제받기 어려운데다가, 당사자 적격이나 절차가 엄격하
고 과도한 시간 및 비용이 소요되므로 일반국민의 이용이 쉽지 않음
□ 그리고 고충민원과 관련된 행정처분이나 민원처리의 상당수가 광역 및 기

초 지자체 단위에서 이루어지고 있는데, 지방에서 발생한 고충민원은 해당
지자체에서 해결하는 것이 지리적 접근성이나 신속하고 효율적인 권리구
제 측면에서도 적절함
○ 현행법상 중앙옴부즈만 기관인 국민권익위원회가 지방정부의 고충민원도 처

리할 수 있으나, 국민권익위원회의 조직 및 인력여건상 지자체 관련 고충민
원을 모두 처리하기에는 한계가 있음
- 국민신문고 등을 통해 국민권익위원회에 접수되는 고충민원 중 상당수는

지방정부와 관련된 고충민원으로, 2017년 국민권익위원회에 접수된 지자체
관련 고충민원 19,801건 중 권익위원회가 처리한 것은 7,382건(37.3%)이
고 나머지 12,419건(62.7%)은 해당 지방자치단체로 이송하여 처리하였음
□ 이상과 같이 독립적이고 중립적인 입장에서 주민의 고충민원을 조사․처

리하는 지방옴부즈만 제도는 기존 행정부서나 구제제도의 문제점 내지 한
계를 보완할 수 있고, 지방에서 발생한 주민의 고충이나 불만은 지방에서
해결하는 것이 좀 더 신속하고 충실한 권익구제를 도모할 수 있으며, 또한
지방자치제의 취지에도 부합한다는 점 등에서 지방옴부즈만의 설치를 활
❘ 45
성화할 필요성이 있음
나. 법률과 조례 간의 불일치 문제
□ 부패방지권익위법에서는 지방옴부즈만인 시민고충처리위원회에 대해 설치

근거, 업무범위, 지자체장의 위원 위촉 및 지방의회 동의절차, 위원의 자격
요건 및 임기, 활동비 지원, 사무기구 설치 등을 규정하고 나머지 사항은
지자체 조례로 정하도록 위임하고 있음
□ 그런데 앞의 국내 지방옴부즈만 운영실태에서 보았듯이, 지방옴부즈만의

명칭, 임기, 위촉 시 지방의회 동의절차 여부 등에 있어서 법률규정과 지자
체 조례 간에 불일치하는 사례가 상당수 발생하고 있음
□ 법률과 조례 간에 불일치가 발생하는 대표적 사례로, 법률상 지방옴부즈만

위촉 시 지방의회 동의를 거치도록 하고 있으나 이를 지키지 아니하는 지
자체가 34개 중 9곳에 이르고, 지방옴부즈만 임기를 4년으로 하고 연임할
수 없도록 법률에서 규정하고 있으나 2년에 1회 연임으로 되어 있는 곳이
22곳, 3년 단임인 곳이 1곳 등이 있음
○ 또한, 지방옴부즈만인 시민고충처리위원회의 운영형태에 대해 법률에서 복

수의 합의제 기구라고 명시하고 있는 것은 아니나 ‘위원회’라는 명칭사용 등
으로 인해 복수의 합의제 기구를 전제로 하고 있다고 일반적으로 보고 있는
데23), 현재 운영 중인 지자체 지방옴부즈만 중에는 합의제 형태뿐만 아니라
독임제 형태 또는 이의 절충형태도 있음
23) 양태건, 『지방옴부즈만 활성화를 위한 법제개선 방안』, 한국법제연구원, 2015.,

p.31; 김유환, 「시민고충처리위원회의 설치의의와 발전방향」, 『지방자치법연
구』제7권 제1호 통권 제13호, 2007, p.114: 최우용, 「옴부즈맨과 국민(시민)고충처
리위원회」, 『법과 정책연구』, 제5집 제2호, 2005, p.1088
46 ❘
○ 그리고 지방옴부즈만의 명칭에 있어서도 법률에서는 시민고충처리위원회로

되어 있으나 실제 지자체가 사용하는 명칭은 각기 다름
□ 하지만 법률규정과 지자체 운영 간의 이러한 불일치를 해소할 별다른 규제

수단은 없는 상황이고, 또 일부 지자체는 자치조직권에 근거하여 지방옴부
즈만 조직을 설치하였다고 볼 수 있는 측면도 있어서, 부패방지권익위법의
규정과 일치하지 않는 지방옴부즈만 조례규정을 법률에 맞추도록 강제하
는 것이 어려운 측면이 있음
○ 현재 운영 중인 지방옴부즈만 중에 해당 조례에서 부패방지권익위법에 따라

설치된 것으로 명시하여 모법을 명확히 하고 있는 곳은 17개 지자체24)이고,
나머지 17개 지자체25)는 주민의 권익보호 등을 위해 옴부즈만을 설치․운영
한다고만 적시하고 있어서 지자체의 자치조직권에 따라 옴부즈만 조직을 설
치한 것으로 볼 수 있는 경우도 있음
□ 그럼에도 국내 지방옴부즈만 조직이 옴부즈만으로서의 기능과 역할을 충

실히 수행하고 제도의 본래 취지에 맞는 발전을 해나가기 위해서는 법률규
정과 지자체 조례 간의 불일치 문제를 해소할 필요성이 있음
○ 이를 위해 법률과 조례 간의 불일치 규정 중에 옴부즈만 제도의 핵심적 요소

인 독립성, 중립성 및 공정성 확보를 위해 필요한 법률상의 규정은 지자체
계도 등을 통해 조례의 개정을 유도하고, 그렇지 아니한 사항은 지역의 여건
24) 서울특별시, 서울 성동구, 서울 은평구, 대구광역시, 경기도, 경기 성남시, 경기 남양

주시, 경기 안성시, 강원도, 울산광역시, 강원 원주시, 충북 제천시, 충북 영동군,
충청남도, 경북 상주시, 경남 양산시, 전북 익산시
25) 서울 동대문구, 서울 강북구, 서울 서대문구, 서울 마포구, 서울 구로구, 서울 관악구,
서울 강동구, 인천 미추홀구, 대구 북구, 경기 수원시, 경기 안양시, 경기 부천시,
경기 시흥시, 경기 여주시, 경기 화성시, 경기 용인시, 전남 여수시
❘ 47
및 상황에 따라 지자체가 자율성을 가질 수 있도록 법률을 개정하여 불일치

문제를 개선하는 것이 바람직할 것으로 봄
다. 지방옴부즈만 후보자 추천 내지 선발절차의 미비
□ 옴부즈만은 행정기관을 상대로 민원조사를 하고 의견표명 및 시정조치 권

고 등의 기능을 수행하므로, 이러한 역할을 공정하고 중립적으로 수행하기
위해서는 정치․행정적 영향으로부터의 독립성 보장이 필수적으로 요구됨
□ 우리나라 지방옴부즈만의 경우 지자체의 장에 의해 임명되고 행정기관에

소속되어 있기 때문에 영향을 받기 쉬운 구조이므로, 이러한 영향력으로부
터 옴부즈만의 독립성을 보장하기 위해서 지방옴부즈만의 임명절차를 공
정하고 투명하게 운영할 필요가 있음
□ 현행 부패방지권익위법에서는 지자체의 장이 지방옴부즈만인 시민고충처

리위원회 위원의 위촉 시 지방의회의 동의를 거치도록 하여 지자체의 장의
자의적 임명을 견제할 수 있도록 하고 있기는 하나, 그 이전 단계인 지방옴
부즈만 후보자 추천 내지 선발과정에 대해서는 법률에 별다른 규정이 없어
서 이러한 추천 내지 선발과정이 지자체 내부적 또는 임의적으로 이루어질
우려가 있음26)
라. 지방옴부즈만의 비상근 문제
□ 현재 운영되고 있는 지방옴부즈만 중에 상근형태로 근무하는 곳은 서울특
26) 국민권익위원회, 『시민의 권익보호를 위한 지방옴부즈만 운영 가이드라인』,

2013, p.114; 최유진․최순영․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연
구』, 한국행정연구원(KIPA), 2012, p.35
48 ❘
별시(위원장), 울산광역시(위원장), 시흥시의 3곳에 불과하고 나머지 지방

옴부즈만들은 모두 비상임 형태로 운영되고 있음
○ 비상임인 경우라도 일주일에 일정시간을 근무하는 시간선택제로 운영되는 지

방옴부즈만도 있지만 옴부즈만 회의 개최 시에만 참석하는 형태로 운영되는
경우도 있음
□ 지방옴부즈만이 단순히 회의에 참석하는 형태로 근무하게 되면 실제적인

고충민원의 조사나 검토는 사무국에서 전적으로 수행하게 되고 옴부즈만
은 단순히 사무국에서 조사․검토한 사항에 대해 가부만을 결정하게 됨
○ 이는 사실상 심의․의결기구나 자문기구와 같이 되는 것이므로 옴부즈만 제

도의 취지나 역할에도 맞지 않고 옴부즈만 활동의 실효성이나 책임성 확보
측면에서도 바람직하지 않음27)
○ 그리고 이렇게 비상임으로 근무하다 보니 보수에 있어서도 시간제근무에 따른

일정 금액이나 회의참석에 따른 활동수당 또는 참석수당 등만을 지급받고
있어 옴부즈만의 위상강화나 우수한 인재의 유치에도 한계가 있을 수밖에 없음
마. 지방옴부즈만의 사무지원조직 미흡문제
□ 지방옴부즈만의 업무활동을 지원하기 위해 부패방지권익위법과 지자체 조

례에서는 사무기구 및 전문조사원을 두도록 하고 있으나, 현재 별도로 사무
조직을 둔 곳은 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회, 강원도 사회갈등조정
위원회, 울산광역시 시민신문고위원회 등 3곳뿐이고, 그 외의 지방옴부즈만
은 감사관실이나 자치행정과와 같은 기존 행정부서에서 지원하고 있음
27) 최유진․최순영․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연구』, 한국행정

연구원(KIPA), 2012, p.36
❘ 49
□ 그리고 사무국의 인력구성은 사무기구의 장과 그 밖에 필요한 직원을 두도

록 하고 있는데, 사무국을 별도로 두고 있는 지방옴부즈만의 경우를 보면
서울특별시는 사무국장을 포함해 31명, 울산광역시는 8명, 강원도는 5명을
각각 두고 있음. 이에 비해 사무국을 별도로 두고 있지 아니한 지방옴부즈
만의 경우에는 기존 지원부서의 과장이나 계장이 사무국장을 겸임하고 실
무직원은 1〜3명 정도의 부서직원이 지방옴부즈만 고충민원업무에 배치
또는 파견되는 형식으로 지원되고 있음
□ 지방옴부즈만의 고충민원 조사, 검토, 심의․의결 등에 대한 충실한 지

원․보좌를 위해 지원인력 확충이 요구됨28)
2. 개선과제
가. 지방옴부즈만 설치 활성화를 위한 유인책 마련
□ 저조한 지방옴부즈만의 설치를 활성화하기 위해 임의규정으로 되어 있는 현행

지방옴부즈만 설치규정을 의무규정으로 개정하거나, 또는 광역단위나 일정
인구이상의 대도시 지자체에 대해서 의무설치로 하자는 의견이 제시된 바
있음29)
□ 하지만 지방자치단체에 자치조직권이 있음을 고려한다면, 특정한 지방조직을

설치하도록 의무화하는 것은 지자체의 자치권을 침해할 우려가 있으므로

2013, p.155
원회 설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역과제, 2007.
p.115; 최유진․최순영․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연구』,
한국행정연구원(KIPA), 2012., p.131-132
50 ❘
신중한 접근이 필요함
□ 따라서 지자체가 지방옴부즈만을 자율적으로 설치하도록 유도할 수 있는

지원책을 모색하는 것이 좀 더 바람직하다고 봄
○ 우선, 현재 국민권익위원회와 행정안전부가 함께 실시하고 있는 지자체의

‘민원서비스 종합평가’ 중 지방옴부즈만 활성화 지표의 점수가 광역 3점, 기
초 4점으로 낮은 바, 이 배점을 높이거나30) 또는 별도의 평가항목으로 독립
시켜 평가하는 방안을 고려해 볼 수 있음
○ 둘째, 지방옴부즈만의 업무범위를 고충민원 업무 외에 반부패활동이나 인권

감시 기능 등으로 확대하는 방안을 고려해 볼 수 있음
- 기초지자체의 경우 광역지자체에 비해 고충민원 업무만을 위한 조직을

별도로 두는 것이 현실적으로 부담이 되는데다가, 인구규모나 관할지역
이 작은 지자체의 경우 고충민원의 건수가 많지 않아 고충민원 처리만을
위한 별도의 기관을 두는 것이 비효율적일 수 있음
- 그리고 현재 운영 중인 지방옴부즈만 중에는 고충민원 업무 외에 청렴계

약 감시평가나 감사활동 등의 직무를 함께 수행하는 경우가 있음
 예컨대, 서울특별시, 울산광역시, 서울 강북구, 은평구, 서대문구 등의

지방옴부즈만의 경우 고충민원 업무 외에 일정규모 이상의 공공사업
에 대해 그 계약과정을 감시하는 ‘청렴계약 감시․평가’ 업무를 함께
수행하고 있고, 시민의 감사청구 등에 의한 조사업무를 수행하는 경우
도 있음
- 해외 옴부즈만의 경우에도 전통적 기능인 위법․부당한 행정의 시정기
30) 권근상, 「지방옴부즈만 활성화 방안(토론문)」, 『시흥시 시민호민관 5주년 기념

잡담회: 지방옴부즈만 활성화 방안』, 2018. p. 26.
❘ 51
능 외에 인권보장이나 반부패 등의 권한을 가진 혼합형 옴부즈만을 설립

하는 경우가 있음31)
“기초 지자체에서는 고충업무와 인권업무, 감사업무, 갈등관리 업

무를 독자적으로 수행하는 별도의 기관을 둔다는 것이 현실적으로 어
려움이 있고 현재도 지자체는 위의 네 가지 업무 중 2가지 이상을 함
께 하는 곳이 많으며, 해외 옴부즈만들의 경우도 고충과 인권업무를
같은 지향점을 가지고 처리하고 있습니다.” (경기 시흥시 시민호민관)
○ 셋째, 지방옴부즈만을 설치하려는 지자체 중에서 일부를 시범지역으로 선정

하여 초기 설치 및 운영비용을 국비로 지원하는 방안32)을 고려해 볼 수 있음
- 이 방법은 지방옴부즈만 설치운영에 대한 국가의 재정지원으로 지자체의

재정적 부담을 줄일 수 있으므로 지방옴부즈만의 확대에 기여할 수 있을
것으로 보이나, 지방조직이라는 이유로 재정당국은 부정적인 입장임
○ 마지막으로, 지방옴부즈만 제도의 의의 및 기능에 대한 보다 적극적인 홍보와

컨설팅을 통해 시민뿐만 아니라 지자체의 장 및 지자체 공무원의 옴부즈만
조직에 대한 이해와 인식을 제고하여 지방옴부즈만 설치를 유도할 필요가 있음
- 모범사례로 일본 가와사키시의 경우처럼 지방선거 시 지방자치단체장

후보자 등이 지방옴부즈만 설치를 선거공약으로 내세울 수 있도록 시민
단체를 중심으로 캠페인을 벌이는 것도 좋은 방안33)이라 볼 수 있음
나. 지방옴부즈만 위촉(임명) 시 공정한 선발절차 마련

2013.1., p. 33-34
원회 설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고충처리위원회 연구용역과제, 2007, p.11
33) 차태환(전국지방옴부즈만협의회장), 「지방옴부즈만제도의 개선방안(토론문)」,
『행정서비스 실태조사 세미나 자료집』, 2018.10.25.
52 ❘
□ 우선, 지방옴부즈만 위촉 시 지방의회 동의절차와 관련하여, 부패방지권익

위법에서는 지방의회의 동의를 거쳐 시민고충처리위원회 위원을 위촉하도
록 하고 있으나 이를 준수하지 아니하는 지자체가 상당수 있음
□ 법률에서 지방의회 동의절차를 규정한 것은 임명권자인 지자체의 장의 영

향력으로부터 지방옴부즈만의 독립성을 확보하기 위한 조치의 일환이므로,
이를 지키지 않고 있는 지자체에 대해 준수하도록 계도하고, 또 앞으로 지
방옴부즈만을 설치하는 지자체에 대해서는 컨설팅 등을 통해 지방옴부즈
만 조례에 지방의회 동의절차를 규정하도록 유도할 필요가 있음
○ 또한, 지방옴부즈만을 해촉하는 경우에도 위촉 때와 마찬가지로 지방의회 동

의를 거치도록 하는 것이 임의적 해촉을 방지하여 옴부즈만의 독립성 보장
에 기여할 수 있으므로 이의 도입도 고려해 볼 필요가 있음34)
□ 다음으로, 지방옴부즈만 후보자 추천 또는 선발과정과 관련하여, 공정한

추천 내지 선발을 위해 일정비율 이상의 외부위원으로 구성된 추천 또는
선발위원회를 구성․운영하도록 하거나35) 또는 지방의회에서 후보자 추천
을 하도록 하는 방안36)을 고려할 필요가 있음
○ 일부 지방옴부즈만의 경우 해당 지자체 조례에서 지방옴부즈만 선발 시 추

천위원회나 선발위원회를 구성하도록 규정하고 있기도 함
- 경기도, 경기 성남시․남양주시․시흥시․안성시․화성시, 전남 여수시,

2013, p.174.
36) 김대건, 「옴부즈만의 필요성과 새로운 역할 강화 방안」, 『한국조직학회보』,
제14권 제4호, 2018, p.150
❘ 53
전북 익산시 등의 지방옴부즈만의 경우 해당 조례에서 추천위원회 구

성․운영에 관해 규정하고 있음
- 부천시의 경우는 지방옴부즈만(2인) 중 1인은 시장이, 나머지 1인은 시의

회가 추천하여 옴부즈만추천위원회에서 그 자격 및 적격여부를 심사하
도록 하고 있음
○ 참고로, 중앙옴부즈만인 국민권익위원회의 경우에는 상임이 아닌 위원에 대

해 3명은 국회가, 3명은 대법원장이 각각 추천하도록 하고 있음
○ 그리고 지방옴부즈만 후보자 추천위원회나 선발위원회를 구성한다면 위원구

성은 행정부의 영향력을 최소화하기 위해 가급적 내부인사보다는 외부인사
위주로 구성하는 것이 더 바람직하므로, 외부인사의 비율이 더 많도록 규정
하는 것이 필요할 것으로 봄37)
다. 지방옴부즈만의 법률상 임기규정 준수 유도
□ 지방옴부즈만의 임기는 국가마다 상이(4년, 5년, 6년, 종신 등)한데 독립성

및 중립성 보장을 위해 해외 옴부즈만의 경우 옴부즈만의 임기를 임명권자
보다 길게 하고 연임 내지 재임을 허용하지 않는 경우가 많음38)
□ 국내 지방옴부즈만의 경우에는 부패방지권익위법에서 시민고충처리위원회

위원의 임기를 4년 단임으로 규정하고 있으나, 상당수의 지자체에서 지방옴
부즈만의 임기를 2년에 1회 연임이 가능한 형태로 운영하고 있어서, 법률규정과
불일치하는 문제가 있을 뿐만 아니라 지자체장의 영향을 받기 쉽도록 되어 있음

2013.1., p. 134-135
54 ❘
○ 임명권자인 지자체의 장의 임기가 4년인 상황에서 지방옴부즈만의 임기가 2

년에 1회 연임으로 되어 있으면 지자체의 장의 의사에 따라 지방옴부즈만의
임기가 2년이 될 수도 있고 4년이 될 수도 있음
“옴부즈만의 안정적 업무수행 및 전문성 축적을 위해서는 임기를

4년 이상으로 하는 것이 적절한 측면이 있다고 봅니다.” (서울특별시
시민감사옴부즈만위원회 사무국 직원)
□ 따라서 부패방지권익위법상의 시민고충처리위원회의 위원임기인 4년 단임

과 일치하지 않는 지자체 조례에 대해 법률규정에 맞게 변경하도록 지자체
를 계도하고, 앞으로 지방옴부즈만을 설치하는 지자체에 대해서는 컨설팅
등을 통해 4년 단임을 준수하도록 유도할 필요가 있음
라. 지방옴부즈만의 탄력적 운영(독임제, 명칭) 허용
□ 부패방지권익위법은 고충민원 심사의 신중성 및 공정성을 위해 지방옴부

즈만인 시민고충처리위원회를 복수의 합의제 기구로 전제하고 있으나, 지
방옴부즈만이 다루는 고충민원의 성격상 신속한 처리 및 결정이 가능한 독
임제가 더 적합한 측면도 있어서, 지방옴부즈만을 합의제 기구로 운영하는
것이 타당한지 독임제 기구로 운영하는 것이 타당한지에 대해서는 논란의
여지가 있음39)
39) 김유환, 「시민고충처리위원회의 설치의의와 발전방향」, 『지방자치법연구』제7

권 제1호 통권 제13호, 2007. p.114; 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련
지자체현황조사 및 시민고충처리위원회 설치에 대한 지역모델개발연구』, 국민고
충처리위원회 연구용역과제, 2007, p.109-111; 지영림, 「시흥시 시민호민관 경험으로
본 지방옴부즈만 활성화 방안(발제문)」, 『시흥시 시민호민관 5주년 기념 잡담회』,
2018, p.14
❘ 55
○ 합의제는 여러 사람의 중지를 모아 결정하므로 다양한 식견 수렴 및 신중한

결정을 도모할 수 있는 장점이 있으나 신속한 결정이 어려운 측면이 있고,
독임제는 신중한 결정이 부족한 측면이 있으나 간이․신속한 결정이 가능한
장점이 있음
○ 옴부즈만이 다루는 고충민원의 내용이 정책적 사안이 아니라 대부분 개인적

민원사안이고 또 그 결정이 판결이나 삼판처럼 강제적 구속력을 가지는 것
은 아니므로 적시에 신속한 결정이 가능한 독임제 형식이 보다 바람직하다
고 볼 수 있는 측면이 있음40)
- 해외 옴부즈만의 경우에도 독일은 합의제이지만 스웨덴․영국․프랑스

등의 국가는 독임제로 운영하고 있음
□ 그리고 지자체마다 인구규모나 관할지역 면적 등에 따라 고충민원의 건수에

차이가 있는데, 규모가 작고 고충민원이 적은 지자체의 경우에는 복수의 합의제
체제 보다는 1인의 독임제 체제가 좀 더 설치 부담이 적고 효율적일 수 있음
“국민권익위원회나 지방옴부즈만 다수가 합의제 형태를 취하고 있

는데, 지방의 경우 신속한 업무처리가 더 요구되므로 지방옴부즈만을
독임제로 할지 합의제로 할지에 대해 신중한 고민이 필요하다고 봅니
다.” (경기 시흥시 시민호민관)
□ 그러므로 지자체가 각자의 지역여건이나 사정에 따라 합의제나 독임제 여

부를 선택하여 운영하도록 법률상 허용하는 것을 고려해 볼 필요가 있음
○ 예컨대, 복수의 합의제 형태인 시민고충처리위원회와 1인 또는 2〜3인으로

2013, p.46; 최순영․최유진․홍재환, 『옴부즈만 제도발전 및 운영 활성화 방안 연
구』, 한국행정연구원(KIPA), 2012, p.19
56 ❘
구성된 독임제 형태의 지방옴부즈만 중에 지자체가 지역상황에 맞게 자율적

으로 선택하여 설치하는 것을 허용하는 방안41)이 있음
□ 한편, 지방옴부즈만의 명칭과 관련하여, 부패방지권익위법은 지방옴부즈만
을 ‘시민고충처리위원회’라고 칭하고 있으나 이러한 명칭을 사용하는 곳은
34개 지방옴부즈만 중 2개 곳에 불과한 실정임
□ 이와 관련하여 지방옴부즈만의 구체적 명칭을 지자체마다 자유롭게 조례

로 정하도록 하는 것이 바람직하다는 의견42)이 있는데 타당하다고 봄
○ 위에서 제시한 바와 같이 만약 지방옴부즈만의 구성형태를 합의제로 할지

독임제로 할지 지자체가 선택하도록 허용하고자 한다면, 현재의 ‘시민고충처
리위원회’ 명칭은 독임제에는 맞지 않으므로 명칭의 변경 내지 선택이 가능
하도록 보장할 필요성이 있음
마. 지방옴부즈만의 상임근무화
□ 옴부즈만은 단순한 심의․의결기구나 자문기구가 아니고 국민의 고충민원

을 직접 조사하고 처리하는 업무를 수행하는 사람 또는 기관이므로, 이러
한 옴부즈만의 기능을 충실히 수행하기 위해서는 지방옴부즈만의 상임근
무를 보편화할 필요가 있음43)

p.110-111
2007, p.116-117
43) 김미경, 「지방행정서비스 품질관리와 시민 옴부즈만: 행정서비스 리콜관점에서」,
『지방행정연구』제18권 제4호 통권 59호, 2004, p.41
❘ 57
○ 구체적으로 1인 지방옴부즈만 체계인 경우는 고충민원 조사 및 처리 등의 직

접적인 수행과 관리책임을 위해 옴부즈만의 상근이 필요하다고 보며, 복수의
지방옴부즈만 체계인 경우에는 일반 위원은 비상임의 시간선택제로 근무하
게 하더라도 대표옴부즈만이나 위원장은 상근 형태로 근무하게 하는 것이
적절할 것으로 봄
- 일례로 서울특별시와 울산광역시의 경우, 위원장은 상임이고 위원들은

시간선택제로 근무하고 있음
□ 그리고 이러한 상임근무화의 진행추이를 보면서 앞으로 지방옴부즈만의

업무활동에 대해 적정한 보수지급을 보장하는 방안을 검토할 필요가 있다고 봄
○ 현재는 지자체들이 옴부즈만 제도에 대한 이해부족과 옴부즈만 조직 설치에

따른 예산․인력상의 부담 때문에 지방옴부즈만 설치에 소극적인 상황이므
로, 중장기적인 과제로 지방옴부즈만의 지위 및 위상에 걸맞는 보수 지급을
입법적으로 보장하는 방안을 검토할 필요가 있을 것으로 봄
- 해외 지방옴부즈만의 경우 대부분 공무원 신분으로 채용하고 상당한 수

준의 보수를 보장하고 있음44)
“사회적 신망이 높고 행정에 관한 학식과 경험이 풍부한 유직자를

4년이라는 기간 동안 옴부즈만의 직무를 맡기려면 이에 걸맞는 보수로
대우할 필요가 있다고 봅니다.” (울산광역시 시민신문고위원회 위원장)
바. 지방옴부즈만 사무지원조직 강화
□ 옴부즈만은 그 업무활동에서 독립성 및 중립성 보장이 중요한 조직인 만큼

2013., p.134-135
58 ❘
행정부 내에 설치되어 있더라도 기존 행정조직과 구분되는 별도의 사무조

직을 두는 것이 옴부즈만 제도 취지에 부합할 뿐만 아니라, 객관적이고 공
정한 고충민원 조사․처리, 민원인의 신뢰확보 등을 위해서도 바람직함
○ 다만, 인구나 면적이 적은 소규모 지자체는 인력이나 재정여건상 별도의 사무

국을 두는 것이 어려울 수 있으므로, 이들 지자체에 대해서는 기존 부서의 인
력을 활용하도록 허용하되, 지원인력을 배치할 때 옴부즈만과의 협의를 거치
거나 의향을 존중하도록 하는 것이 바람직할 것으로 봄
- 이와 관련하여 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회 조례 제14조(사무기

구와 소속 직원 등)에서는 시장이 사무기구 소속 직원을 임명할 때 위원
장의 의견을 듣도록 규정하고 있음
❘ 59
Ⅵ. 결론
□ 이 보고서는 자료조사와 현장방문 등을 통해 지방옴부즈만의 설치 및 운영

실태에 대해 면밀하게 조사하고, 이를 토대로 다음과 같은 문제점 및 개선
과제를 도출함
□ 우선, 지방옴부즈만의 설치․운영에 관한 주요 문제점을 보면 다음과 같음
○ 첫째, 현재 지방옴부즈만을 설치한 지자체는 소수에 불과한 실정인데, 옴부

즈만 제도는 주민의 고충민원을 독립적이고 중립적인 입장에서 조사․처리
하고 위법행위뿐만 아니라 부당․불공정․부작위 등의 행위까지 조사할 수
있으며 또 별다른 비용 없이 비교적 신속하게 해결을 도모하여 국민의 접근
이 용이하다는 장점이 있으며, 지방에서 발생한 고충민원은 해당 지자체에서
해결하는 것이 좀 더 신속하고 실효성 있는 권익구제를 도모할 수 있다는 점
등에서 지방옴부즈만의 설치 필요성이 있음
○ 둘째, 지방옴부즈만의 명칭, 임기, 위촉 시 지방의회 동의절차 여부, 독임

제․합의제 여부 등에 있어서 근거법률인 부패방지권익위법과 지자체의 지
방옴부즈만 조례 간에 불일치가 상당수 발생하고 있음
○ 셋째, 지방옴부즈만의 공정한 위촉을 위해 현행 부패방지권익위법에서는 지

방의회 동의를 거치도록 하고 있으나 그 이전단계인 지방옴부즈만 후보자의
추천 내지 선발과정에 대해서는 별다른 규정이 없어 추천이나 선발과정이
지자체 내부적 또는 임의적으로 이루어질 우려가 있음
○ 넷째, 일부 지방옴부즈만을 제외하고 대부분의 지방옴부즈만이 비상임으로

운영되고 있고 단순히 옴부즈만 회의에만 참석하는 형태로 운영되는 경우도
있어 옴부즈만 제도의 의의 및 실효성이 저해되고 있음
60 ❘
Ⅵ. 결론
□ 위와 같은 문제점에 대해 다음과 같은 개선과제를 제시함
○ 첫째, 지방옴부즈만의 설치 활성화를 위해 지자체에 대한 민원서비스 평가에

서 지방옴부즈만 활성화 지표의 점수 비중을 높이는 방안, 지방옴부즈만의
업무범위를 고충민원 외에 공공계약 감시․평가 등과 같은 반부패활동이나
인권감시 기능 등으로 확대하는 방안, 지방옴부즈만에 대한 이해 및 인식제
고를 위해 홍보활동을 강화하는 방안 등을 모색할 필요가 있음
○ 둘째, 지방옴부즈만 후보자의 공정한 추천 내지 선발을 위해 일정비율 이상

의 외부위원으로 구성된 추천 내지 선발위원회를 구성․운영하도록 하거나
후보자 추천을 지방의회에서 하는 방안을 고려해 볼 필요가 있음
○ 셋째, 현재 2년에 1회 연임 등으로 되어 있는 일부 지방옴부즈만의 임기를

부패방지권익위법상의 시민고충처리위원회 임기인 4년 단임에 맞추도록 계
도하고, 앞으로 지방옴부즈만을 설치하는 지자체에 대해서도 컨설팅 등을 통
해 4년 단임을 준수하도록 유도할 필요가 있음
○ 넷째, 지방옴부즈만의 운영형태를 합의제 기구로 할지 아니면 독임제 기구로

할지를 각 지자체가 지역상황 및 여건에 따라 선택할 수 있도록 법률상 허용
하는 것을 고려할 필요가 있음
○ 다섯째, 옴부즈만은 단순한 심의․의결기구나 자문기구가 아니고 주민의 고

충민원을 직접 조사하고 처리하는 기관인 만큼, 지방옴부즈만에 의한 직접적
인 고충민원 조사 및 처리가 이루어질 수 있도록 비상임의 회의참석 형태로
운영되고 있는 지방옴부즈만을 상근형태로 변경할 필요가 있음
❘ 61
참고문헌
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김대건, 「옴부즈만의 필요성과 새로운 역할 강화 방안」, 『한국조직학회보』,
제14권 제4호, 2018.
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동향』, 2003.
국민권익위원회 내부자료, ‘시민고충처리위원회(지방옴부즈만) 세부운영 현황
(18.4월 현재)’, 2018.
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김미경, 「지방행정서비스 품질관리와 시민 옴부즈만: 행정서비스 리콜관점에
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09. 검색)
❘ 65
[부록] 지방옴부즈만 설치현황(2018.9월기준)
조례
구분 지자체명 지방옴부즈만 명칭 조례명
제정일
서울 서울특별시 시민감사옴부즈만 서울특별시 시민감사옴부즈만위원회 2015.10.08

위원회 운영 및 주민감사청구에 관한 조례
서울특별시 성동구
서울 성동구 구민고충처리위원회 구민고충처리위원회 설치 및 운영에 2014.09.16
관한 조례
서울 동대문구 옴부즈만 서울특별시 동대문구 옴부즈만 구성 2016.11.03

및 운영에 관한 조례
서울시 강북구 구민참여 옴부즈만
서울 강북구 구민참여 옴부즈만 2012.11.02.
운영에 관한 조례
서울특별시 은평구 옴부즈만 구성 및
서울 은평구 옴부즈만 2015.08.06
운영에 관한 조례 및 시행규칙
서울특별시 서대문구
서울 서대문구 시민감사옴부즈만 시민감사옴부즈만 운영에 관한 조례 2011.04.27
서울특별시 마포구 옴부즈만 구성 및

서울 마포구 옴부즈만 운영에 관한 조례 2014.04.24
서울 구로구 옴부즈맨 서울특별시 구로구 옴부즈맨 구성 및 2010.12.30

서울 관악구 옴부즈맨 서울특별시 관악구 옴부즈맨 구성 및 2011.11.03

서울특별시 강동구 구민옴부즈만
서울 강동구 구민옴부즈만 2009.11.11
구성과 운영에 관한 조례
인천광역시 남구 옴부즈만의 구성 및
인천 인천 남구 옴부즈만 2015.09.30
대구광역시 복지 및 인권옴부즈만
대구 대구광역시 복지옴부즈만 설치 운영에 관한 조례 2011.05.30
대구광역시 북구 청렴옴부즈만 구성
대구 대구 북구 청렴옴부즈만 및 운영에 관한 조례 2016.12.27
경기 경기도 옴부즈만 경기도 옴부즈만 구성 및 운영에 2013.11.11

관한 조례
경기 수원시 시민가디언 수원시 시민감사관구성과 운영에 2017.01.06

관한 조례
성남시 시민옴부즈만 설치운영에
경기 성남시 시민옴부즈만 2015.07.27
관한 조례
안양시 민원옴부즈만 운영에 관한
경기 안양시 민원옴부즈만 2008.09.30
조례
경기 부천시 시민옴부즈만 부천시 시민옴부즈만 운영에 관한 1997.01.17

조례
남양주시 옴부즈만의 구성 및 운영에
경기 남양주시 옴부즈만 관한 조례 2015.09.30
경기 시흥시 시민호민관 시흥시 시민호민관(고충상담관) 2012.10.05

경기 안성시 시민옴부즈만 안성시 시민옴부즈만의 구성 및 2016.09.23

66 ❘
조례
구분 지자체명 지방옴부즈만 명칭 조례명
제정일
여주시시민의소리처리위윈회
경기 여주시 시민의소리처리위원회 2015.01.09
설치및운영에관한조례
화성시 시민옴부즈만의 구성 및
경기 화성시 시민옴부즈만 운영에 관한 조례 2013.12.31
용인시 옴부즈만 구성 및 운영에

경기 용인시 옴부즈만 관한 조례 2018.08.07
울산광역시 시민신문고위원회 구성
울산 울산광역시 시민신문고위원회 및 운영에 관한 조례 2018.07.26
강원 강원도 사회갈등조정위원회 강원도 사회갈등조정위원회설치 및 2012.08.03

강원 원주시 고충처리위원회 원주시 고충처리위원회 설치 및 운영 2008.12.31

조례
제천시 시민고충처리위원회 설치 및
충북 제천시 시민고충처리위원회 2010.11.19
충북 영동군 군민고충처리위원회 영동군 군민고충처리위원회 설치 및 2011.01.10

운영조례
충청남도 도민고충처리위원회 설치
충남 충남도 도민고충처리위원회 2015.07.30
및 운영에 관한 조례
경북 상주시 옴부즈맨 상주시 옴부즈맨구성 및 운영에 관한 2015.10.02

조례
경남 양산시 옴부즈만 양산시 옴부즈만 구성 및 운영에 2015.07.17

관한 조례
여수시 시민옴부즈만 구성 및 운영
전남 여수시 시민옴부즈만 2016.12.30
조례
익산시 시민고충처리위원회 조직 및
전북 익산시 시민고충처리위원회 2007.05.17
※ 자료 : 국민권익위원회 내부자료, ‘시민고충처리위원회(지방옴부즈만) 세부운영현황

(’18.4월기준)에 최근 신설된 울산광역시 및 경기 용인시 지방옴부즈만을 추가하여
작성
❘ 67
R E P O R T ∙ L I S T
입법 ․ 정책보고서 발간 일람
호수 제 목 발간일 집필진
제001호 개헌 관련 여론조사 분석 2018.03.13. 허석재
정도영
제002호 빅데이터 정책 추진 현황과 활용도 제고방안 2018.05.31. 김민창
김재환
제003호 조세범에 대한 처벌 현황 및 개선방안 2018.06.22. 문은희
제004호 지역상생발전기금의 현황과 개선방안 2018.06.28. 류영아
현행 지방선거제도 관련 주요 쟁점 및 개편방안 :
제005호 2018.07.11. 김종갑
지방의회선거를 중심으로
디지털 증거에 관한 형사소송법적 과제 :

제006호 2018.07.26. 조서연
전문법칙을 중심으로
조주은
제007호 디지털 성범죄 대응 정책의 운영실태 및 개선과제 2018.08.08.
최진응
제008호 보호종료 청소년 자립지원 방안 2018.09.21. 허민숙
김재환
제009호 지방이전 공공기관의 지역정착 실태와 향후 보완과제 2018.11.15 정도영
김민창
김유향
제010호 정보격차 해소를 위한 정보화교육사업 실태 및 개선방안 2018.11.29
김나정
제011호 지역노사민정협의회의 운영실태와 개선방안 2018.11.29 신동윤

호수 제 목 발간일 집필진
제012호 연구개발특구의 운영실태와 개선방안 2018.12.07. 권성훈
제013호 지방자치단체의 공공데이터 개방 현황과 개선 과제 2018.12.10. 김태엽
현행‘복지허브화’정책의 성과 및 개선방안
제014호 2018.12.11. 이만우
-‘찾아가는 읍면동 주민센터’사업을 중심으로 -
제015호 육아휴직 활성화를 위한 부모보험 도입방안 2018.12.13. 박선권
제016호 4차 산업혁명 대응 현황과 향후 과제 2018.12.13. 정준화

입법·정책보고서 Vol. 제17호
발간일 2018년 12월 14일

발 행 이내영
편 집 정치행정조사실 안전행정팀
발행처 국회입법조사처
서울특별시 영등포구 의사당대로 1
TEL 02ㆍ788ㆍ4560
인 쇄 성지문화사 (TEL 02ㆍ2273ㆍ5090)
1. 이 책자를 허가 받지 않고 복제하거나 전재해서는 안 됩니다.

2. 내용에 관한 자세한 사항은 집필자에게 문의하여 주시기 바랍니다.
3. 전문(全文)은 국회입법조사처 홈페이지(http://www.nars.go.kr)
‘NARS 발간물’에 게시되어 있습니다.
ISSN 2586-5668
발간등록번호 31-9735039-001603-14
Ⓒ 국회입법조사처, 2018
입법·정책보고서
발간등록번호 31-9735039-001603-14
입법·정책보고서 제 17 호 ２018.12.14.
제
17
호

입법·정책보고서 제 17 호
２
０
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ISSN 2586-5668

지방 옴부즈만의 현황과 개선과제

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지방 옴부즈만의 현황과 개선과제

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입법·정책보고서

지방옴부즈만 제도의 운영현황 및 개선과제

지방옴부즈만 제도의 운영현황 및 개선과제

2018. 12. 14.

옴부즈만 제도는 행정기관의 위법․부당한 처분이나 불합리한 정책 및 제도

지방옴부즈만 설치․운영과 관련하여 드러난 위와 같은 문제점을 해결하기

Ⅳ. 우리나라 지방옴부즈만 제도 및 운영현황 / 21

[표 1] 실태조사 일정 및 현장조사(직접방문․전화면담) 기관 ························ 4

[그림 1] 서울시 시민감사옴부즈만위원회 ······················································· 28

□ 옴부즈만(Ombudsman)은 행정기관의 위법․부당한 처분이나 불합리한 정

○ 동 제도는 1809년 스웨덴 의회가 행정부 및 사법부를 감시하기 위해 의회 소

○ 초기에는 의회의 대리인으로서 행정부를 감시하는 관리 또는 기관의 의미로

□ 옴부즈만 제도는 위법 또는 부당한 공권력 행사로부터 국민의 권리나 이익

□ 이러한 특성 때문에 우리나라도 옴부즈만 조직을 설치․운영하고 있는데,

1) 송창석, 「지방옴부즈만제도 활성화 방안」, 『자치행정연구(창간호)』, 2000, p289-

대표적인 국내 옴부즈만 기관으로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치

□ 국민권익위원회는 법률상 필수적 설치기관으로 국민신문고 등을 통해 접

□ 그리고 지방옴부즈만을 설치하고 있다고 하더라도 이들 지자체의 운영실

○ 옴부즈만은 행정기관과 국민 간에 발생한 고충민원을 조사하여 그 시시비비

□ 이에 본 보고서는 현재 지방옴부즈만을 운영하고 있는 지방자치단체의 운

2) 송창석, 「지방옴부즈만제도 활성화 방안」, 『자치행정연구(창간호)』, 2000, p271

□ 실태조사의 목적은 현재 운영되고 있는 지방옴부즈만의 구체적 운영현황

□ 이 연구조사의 대상지역은 2018년 9월 현재 지방옴부즈만을 설치․운영하

○ 지난 2018년 4월 국민권익위원회가 전국 지자체를 대상으로 실시한 지방옴

□ 본 연구의 조사방법은 문헌연구 및 현장조사 등으로 이루어짐

○ 문헌연구는 지방옴부즈만 관련 논문 및 연구자료, 해외사례, 지방옴부즈만

○ 국민권익위원회가 2018년 4월 전국 지자체를 대상으로 조사․취합한 지방

○ 현장조사는 일부 지자체의 지방옴부즈만 사무실을 직접 방문하거나 전화면

□ 조사내용은 지방옴부즈만의 구성형태, 위촉(임명) 절차, 임기, 신분보장, 근

□ 지방옴부즈만의 운영실태를 파악하기 위한 현장조사활동은 2018년 6월〜

○ 지방옴부즈만을 운영하고 있는 34개 지방자치단체 중에서 규모, 운영실적 및

□ 옴부즈만(Ombudsman) 제도는 1809년 스웨덴 의회가 행정부와 사법부의

□ 여기서는 영국, 미국, 일본의 옴부즈만 현황 및 지방옴부즈만 운영 사례를

□ 영국은 보통법 국가로 프랑스․독일 등 대륙법계 국가에 비해 행정사건을

3) 이기우․임승빈․김유한․윤태웅, 『옴부즈만관련 지자체현황조사 및 시민고충처리위원회

○ 의회옴부즈만은 1인 독임제 형태로 수상(Prime Minister)의 추천에 의해 국왕

- 의회옴부즈만은 일반국민으로부터 고충민원을 직접 받지 않고 의회 의

□ 그리고 영국은 일반행정 분야를 담당하는 의회옴부즈만 외에도 의료행정분

○ 영국의 의료서비스옴부즈만은 의회옴부즈만의 관할권에서 의료행정분야가

○ 그래서 현재 영국의 국가단위 옴부즈만의 명칭은 ‘의회 및 의료서비스 옴부

□ 또한, 지방정부별로 지방단위 옴부즈만을 설치․운영하고 있음

○ 잉글랜드와 웨일즈 지방을 관할하는 지방행정 옴부즈만은 1974년 「지방

법(Ombudsman Act)」에 따라 설치되었음

□ 영국의 지방옴부즈만 중 잉글랜드 지역의 사례를 살펴보면, 잉글랜드 지역을

○ 2017년에 잉글랜드 지방옴부즈만의 명칭이 그 관할범위의 업무를 반영하기 위

○ 지방행정위원회는 지방행정옴부즈만이 위원장이고 위원은 당연직 위원인 의회

○ 1974년 지방정부법(the Local Government Act 1974)에 의해 지방행정옴부즈만이

○ 지방행정옴부즈만의 임명은 내각장관(the Secretary of State)의 추천으로 여왕이

○ 지방행정옴부즈만의 임기는 최대 7년이며, 본인의 의사 또는 역량부족이나

○ 지방행정옴부즈만의 업무활동에 대해 보수가 지급되는데, 보수금액은 내각장

○ 지방행정옴부즈만은 정부와 의회로부터 독립하여 옴부즈만 활동을 하며, 그

○ 지방행정옴부즈만은 런던(London), 요크(York), 코벤트리(Coventry)에 사무실을

○ 업무관할 범위는 지방정부 당국의 부당행정(maladministration)으로 인해 불공정

- 부당행정의 예로는 행정처분의 지연(Delay), 적정한 서류보관이나 의사소통의

○ 12개월이 지난 사안, 민원인이 개인적으로 영향을 받거나 부당함을 받은 것이

○ 지방행정옴부즈만에 대한 고충민원 신청은 부당한 행정이 있음을 안 날로부

- 다만, 고충민원을 제출하기 전에 해당 행정기관 자체의 이의신청 절차를

○ 고충민원이 신청되면 지방행정옴부즈만은 다음과 같은 절차에 따라 처리함

- 신청된 민원에 대한 조사개시 여부의 결정은 지방행정옴부즈만의 재량

- 신청된 민원에 대한 조사를 개시하기 전에 해당 지방정부 당국에 통지하

- 민원에 대한 조사가 개시되면 해당 처분청으로부터 답변서 등의 자료를

- 민원인의 의견, 처분청의 기록, 관계자 면담을 통한 사실관계 등을 심층

- 조사결과에 따른 결정(안)을 민원인과 지방정부 당국에 송부하여 당사자

- 조사결과 처분청의 부당 또는 불공정한 행정행위가 있었다고 판단되면