Bài đọc 1.

SỰ HÌNH THÀNH HỆ THỐNG THƯƠNG MẠI ĐA BIÊN

<Giảng viên biên soạn dựa trên các tài liệu tham khảo sau:
Craig VanGrasstek , History of WTO, 2013
Salvatore, International Economics, 2013
Husted Melvin,International Economics, 2012
Cabaugh, International Economics, 2013
Hoekman &Kostecki, The Political Economy Of The World Trading system, 2009>

Lý thuyết thương mại quốc tế cho thấy rằng hoạt động thương mại quốc tế cần được thực
hiện theo quy luật lợi thế so sánh. Tuy vậy, trên thực tế các quốc gia vẫn thường sử dụng
các công cụ của chính sách thương mại quốc tế, ngăn cản các dòng chảy thương mại diễn
ra tự do. Các vòng đàm phán về chính sách thương mại quốc tế đóng một vai trò quan
trọng đối với tiến trình tự do hóa thương mại quốc tế. Vậy vai trò này đã và đang được
thể hiện như thế nào từ sau chiến tranh thế giới lần thứ hai? Việc tìm hiểu về hệ thống
thương mại đa biên và Tổ chức thương mại thế giới (WTO) sẽ phần nào giúp chúng ta
giải thích được vấn đề này.

Với việc Hoa Kỳ tăng thuế nhập khẩu lên mức trung bình 59% năm 1932 sau khi luật
thuế năm 1930 (Smoot Hawley Act 1930) được ban hành, vòng xoáy bảo hộ trên thế giới
tăng mạnh khi 60 nước tiến hành trả đũa (Salvatore, 2013). Luật thuế năm 1934 của Hoa
Kỳ (Reciprocal Trade Agreement Act 1934 – RTAA 1934) đã mở đường cho các cuộc
đàm phán song phương của Hoa Kỳ trên nguyên tắc tương hỗ nhằm giảm thuế. Dựa trên
RTAA 1934, 32 hiệp định thương mại song phương được ký kết giữa Hoa Kỳ với 27
quốc gia khác nhau giúp mức thuế bình quân giảm 44% (Husted, Melvin, 2012). Có thể
thấy các cuộc đàm phán song phương giữa các nước về các giảm nhượng thuế quan trên
nguyên tắc tương hỗ đã có hiệu quả trên thực tế. Tuy vậy, để có thể tận dụng hết các lợi
ích mà đàm phán quốc tế mang lại, các cuộc đàm phán đa phương đã bắt đầu từ sau khi
kết thúc chiến tranh thế giới lần thứ hai, và GATT là bước đi đầu tiên nhằm tiến đến tự
do hóa thương mại trên cơ sở đa phương (Cabaugh, 2013).

Các vòng đàm phán trong khuôn khổ của GATT

Hoa kỳ đề xuất hiến chương thành lập Tổ chức Thương mại quốc tế (International Trade
Organization – ITO) thuộc LHQ vào năm 1945. Đến năm 1947, các nước tiến hành hội
nghị Havana nhằm chuẩn bị cho Hiến chương thành lập ITO, với các nguyên tắc cơ bản
được kế thừa từ RTAA 1934 (Craig VanGrasstek, 2013). Song song với quá trình chuẩn
bị cho hiến chương Havana, tại Geneva, các nước đồng thời tiến hành đàm phán giảm và
ràng buộc thuế quan đa phương, áp dụng tạm thời các qui tắc thương mại trong hiến
chương này trong quá trình đàm phán. Kết quả của vòng đàm phán đầu tiên này được đưa
vào Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (General Agreement on Tariff and
Trade - GATT), dự kiến sẽ là một hiệp định phụ trợ của ITO. Tuy vậy, với việc quốc hội
một số nước từ chối phê chuẩn và đặc biệt là quốc hội Hoa Kỳ không thông qua, ITO đã
không được thành lập. Vào ngày 23/10/1947, 23 nước đã ký “Nghị định thư về việc áp
dụng tạm thời”, thông qua đó GATT được thực thi. Với cơ chế tạm thời đó, GATT đã tồn
tại gần nửa thế kỷ.

Kể cả vòng đàm phán đầu tiên kể trên, có tổng cộng 8 vòng đàm phán trong khuôn khổ
của GATT. Với các quy tắc cơ bản về thuế quan được quy định ở GATT 1947, các vòng
đàm phán đầu tiên (Geneva) tập trung vào việc giảm thuế nhập khẩu của các nước. Mức
thuế bình quân giảm 21% ở vòng đàm phán đầu tiên với 45000 dòng thuế được giảm.
Bốn vòng đàm phán tiếp theo đó (Annecy, Torquay, Geneva và Dillon) đạt được các mức
giảm thấp hơn rất nhiều do áp lực bảo hộ tăng lên tại Hoa Kỳ (Cabaugh, 2013).

Để thấy được hiệu quả của việc giảm thuế, ta cần nhắc lại hai nguyên tắc cơ bản của
GATT (và WTO về sau) liên quan đến thuế. Thứ nhất, nguyên tắc Tối huệ quốc (MFN)
đòi hỏi một sản phẩm có xuất xứ từ một bên ký kết trong GATT phải được đối xử không
kém ưu đãi hơn một sản phẩm tương tự có xuất xứ từ bất kỳ một nước nào khác, đảm bảo
sự không phân biệt đối xử giữa các nước. Các ưu đãi này phải được dành cho các bên ký
kết GATT ngay lập tức và vô điều kiện. Tuy có những ngoại lệ nhất định, nhưng đây
được xem là nguyên tắc cốt lõi của GATT. Thứ hai, bằng việc đưa ra thuế suất ràng buộc
trong biểu cam kết về thuế của mỗi nước, các nước cam kết không tăng thuế vượt quá
thuế suất ràng buộc (bound rate). Lưu ý rằng đàm phán giảm thuế là đàm phán giảm các
mức thuế suất ràng buộc.

Ở vòng đàm phán Kennedy, thuế suất bình quân giảm 37% với 33000 dòng thuế bị ràng
buộc. Thuế suất tiếp tục giảm 33 % ở vòng đàm phán Tokyo, đạt mức thuế trung bình ở
các nước OECD là 6%. Nếu như ở các vòng trước, các nước sử dụng phương pháp đàm
phán giảm thuế theo từng sản phẩm, theo đó các nước trao cho nhau các đề nghị về giảm
thuế song phương (bilateral exchange of request and offer), sau đó mở rộng áp dụng cho
các nước còn lại theo nguyên tắc MFN, thì các vòng đàm phán này chủ yếu sử dụng
phương pháp đàm phán giảm thuế đồng loạt theo công thức được thỏa thuận (formula
approach). Ở vòng Kennedy, thỏa thuận giảm thuế đồng loạt 50% và cho phép đàm phán
các ngoại lệ sao cho đạt được mức giảm trên 30%. Để có thể giảm thuế hiệu quả hơn với
các dòng thuế có mức thuế suất cao, vòng Tokyo áp dụng công thức giảm thuế phi tuyến
tính (Swiss formula), sao cho với thuế suất cao thì mức giảm càng mạnh. Ở các vòng đàm
phán sau, phương pháp đàm phán theo từng sản phẩm và phương pháp đàm phán giảm
thuế đồng loạt theo công thức đều được phối hợp sử dụng.
Với các vấn đề phi thuế phát sinh trong quá trình áp dụng GATT, vòng đàm phán Tokyo
đã đưa ra nhiều quy tắc (code), là bước khởi đầu để có các hàng loạt hiệp định bổ sung
liên quan đến thương mại hàng hóa trong WTO. Nhiều vấn đề đưa ra tại vòng đàm phán
này như định giá hải quan, cấp phép nhập khẩu, mua sắm chính phủ, các thủ tục chống
bán phá giá, trợ cấp và thuế đối kháng, các hàng rào kỹ thuật… Điểm cần chú ý là các
“code” này tại vòng đàm phán Tokyo chưa có giá trị ràng buộc tất cả các bên ký kết
GATT khi các nước đang phát triển không đồng ý mở rộng thêm các quy tắc của GATT
(Hoekman & Kostecki, 2009).

Vòng đàm phán thứ 8 của GATT bắt đầu vào tháng 9/1986 tại Punta del Este, Uruguay,
được đặt tên là Vòng đàm phán Uruguay. Vòng đàm phán Uruguay được xem là vòng
đàm phán thành công nhất từ trước đến nay, kể cả trong khuôn khổ WTO. Đây là vòng
đàm phán kéo dài nhất, với số thành viên tham gia đông nhất trong lịch sử của GATT.
Vòng đàm phán này đã đạt được những kết quả vượt ra ngoài khuôn khổ của GATT. Kết
quả của vòng đàm phán Uruguay là 400 trang các hiệp định và hơn 22000 trang các biểu
cam kết cụ thể của các nước. Vòng đàm phán này đã đưa đến những thay đổi quan trọng,
thứ nhất là những thành công đạt được trong quá trình tự do hóa thương mại và thứ hai là
sự hình thành Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), kết quả của vòng đàm phán này trở
thành văn kiện chính thức của WTO. Ta sẽ lần lượt phân tích một số nội dung cơ bản của
vòng đàm phán quan trọng này trong mục tiếp theo.
 Bảng 6.1: Các vòng đàm phán trong khuôn khổ của GATT
Số thành
Tên vòng đàm viên tham
T/t phán Năm Chủ đề đàm phán gia
1 Geneva 1947 Thuế quan 23
2 Ancecy 1949 Thuế quan 13
3 Torquay 1951 Thuế quan 38
4 Geneva 1956 Thuế quan 26
5 Dillon 1960-1961 Thuế quan 26
6 Kennedy 1964-1967 Thuế quan và các biện pháp chống 62
bán phá giá
7 Tokyo 1973-1979 Thuế quan, các biện pháp phi thuế 102
quan, các hiệp định khung
8 Uruguay 1986-1994 Thuế quan, các biện pháp phi thuế 123
quan, dịch vụ, sở hữu trí tuệ, giải
quyết tranh chấp, nông nghiệp, hàng
dệt may, sự thành lập WTO…
Nguồn: WTO. The Gatt years: from Havana to Marakesh. Truy cập từ
http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/fact4_e.htm

Vòng đàm phán Uruguay và sự hình thành hệ thống thương mại đa biên

Vòng đàm phán Uruguay đưa đến mức thuế bình quân giảm 40% từ mức 6,3% xuống
mức 3,8%. Kết quả đàm phán về thuế có ý nghĩa hơn khi tỷ trọng các dòng thuế bị ràng
buộc (bound rates) tăng lên đáng kể. Đối với các nước phát triển, tỷ trọng các dòng thuế
ràng buộc tăng từ 78% đến 99%. Đối với các nước đang phát triển, tỷ trọng dòng thuế
ràng buộc là rất khiêm tốn ở các vòng đàm phán trước. Qua vòng đàm phán Uruguay, số
dòng thuế ràng buộc của các nước đang phát triển tăng từ 21% đến 73%. Vòng đàm phán
này còn đưa đến sự cắt giảm thuế quan hoàn toàn với một số mặt hàng cụ thể thông qua
các đàm phán miễn thuế giữa một nhóm các nước về một số hàng hóa cụ thể (zero for
zero negotiations) và mở rộng áp dụng theo nguyên tắc MFN, kết quả này đưa đến kim
ngạch hàng công nghiệp nhập khẩu được miễn thuế ở các nước phát triển tăng từ mức
20% đến 44% (WTO, 2015).

Từ vòng đàm phán Tokyo, các vấn đề phi thuế đang dần trở nên ngày càng quan trọng.
Hệ thống GATT cho đến những năm 1980 được xem là đã yếu đi vì nhiều lý do. Các bên
ký kết GATT đã sử dụng nhiều dàn xếp song phương thay vì dựa vào các quy tắc của
GATT (các thỏa thuận về hạn ngạch trong lĩnh vực dệt may); nhiều biện pháp làm méo
mó thương mại được sử dụng; nhiều lĩnh vực mới cần được đàm phán như nông nghiệp,
thương mại dịch vụ và quyền sở hữu trí tuệ (Cabaugh, 2013). Hệ thống GATT yếu đi
cũng do các quy tắc bổ sung (các “codes”) ở vòng Tokyo chưa có tính ràng buộc tất cả
các bên (chưa thực sự là các hiệp định thương mại đa biên). Sự cần thiết phải củng cố vai
trò của hệ thống GATT là vấn đề được đặt ra xuyên suốt trong vòng đàm phán Uruguay.

Một trong các điểm nổi bật nhất trong các kết quả tự do hóa thương mại của vòng đàm
phán này là những bước tiến đáng kể trong hai lĩnh vực dệt may và nông nghiệp. Đối với
lĩnh vực dệt may, các dàn xếp về thị trường thông qua các thỏa thuận song phương mang
tính phân biệt đối xử về hạn ngạch (được gọi là các Thỏa thuận đa sợi – Multifibre
Arrangements – MFA) hình thành khi các bên trong GATT lo ngại về những rối loạn thị
trường do các nước xuất khẩu hàng dệt may lớn tham gia vào hệ thống này. Về nguyên
tắc, các biện pháp hạn chế định lượng bị cấm sử dụng trong GATT, nên có thể thấy các
MFA là bước đi ngược lại với tiến trình tự do hóa thương mại. Vào những năm 1980, với
40% kim ngạch nhập khẩu của các nước phát triển từ các nước đang phát triển là hàng dệt
may, luật chơi chi phối lúc bấy giờ giữa hai nhóm nước này chính là MFA, chứ không
phải là MFN (Hoekman & Kostecki, 2009). Vậy làm thế nào để lĩnh vực nhạy cảm này
được đưa vào vòng đàm phán Uruguay? Chính áp lực của các nhà xuất khẩu ở những
nước nhập khẩu hàng dệt may đã tạo ra áp lực này. Khi các nhà xuất khẩu hàng hóa và
dịch vụ ở Hoa Kỳ và EU (là những nước nhập khẩu hàng dệt may lớn) mong muốn đưa
các vấn để về dịch vụ và sở hữu trí tuệ vào đàm phán, thì đổi lại các nước này phải đáp
ứng các yêu cầu của các nước đang phát triển về khả năng tiếp cận thị trường tốt hơn cho
hàng dệt may (Hoekman & Kostecki, 2009). Từ đây ta có thể thấy được lợi ích của các
bên trong vòng đàm phán Uruguay khi sự tham gia của các nước đang phát triển ngày
càng tăng lên trong hệ thống GATT. Kết quả của của vòng đàm phán này là việc ký kết
Hiệp định dệt may (Agreement on Textile and Clothing – ATC) thay thế cho các MFA,
nhằm tạo ra các bước đi đến việc loại bỏ việc sử dụng hạn ngạch trước năm 2005, đưa
lĩnh vực dệt may trở lại hội nhập vào hệ thống thương mại đa biên.

Đối với lĩnh vực nông nghiệp cùng với những tính chất đặc biệt và nhạy cảm của nó,
những quy định mềm dẻo trong GATT về các biện pháp hạn chế định lượng và trợ cấp đã
dẫn đến lĩnh vực này dần dần bị tách ra khỏi sự điều chỉnh của GATT. Các khoản trợ cấp
nông nghiệp luôn là đề tài gây tranh cãi. Mặc dù gặp phải bế tắc ở các vòng đàm phán
trước, nhưng chính những áp lực về ngân sách dành cho các chương trình trợ cấp nông
nghiệp nằm trong Chính sách nông nghiệp chung (Common agricultural policy – CAP)
của EU và các căng thẳng thương mại giữa các nước về vấn đề trợ cấp đã đưa lĩnh vực
nông nghiệp vào vòng đàm phán Uruguay. Sau quá trình đàm phán, Hiệp định nông
nghiệp (Agreement of agriculture – AoA) đã được ký kết. Hiệp định đưa vào ràng buộc
tất cả các dòng thuế, chuyển hạn ngạch sang thuế quan với mức bảo hộ tương đương (áp
dụng hạn ngạch thuế quan), cắt giảm trợ cấp trong nước và trợ cấp xuất khẩu. Ví dụ, trợ
cấp xuất khẩu phải được giảm 36 % trong 6 năm ở các nước phát triển và 24% trong 10
năm ở các nước đang phát triển (WTO, 2015). Hiệp định này mở ra khả năng tiếp tục
đàm phán về nông nghiệp ở vòng sau theo điều 20 của Hiệp định.

Cùng với những kết quả đạt được về tự do hóa thương mại, vào tháng 4 năm 1994, các
nước đã ký Hiệp định Marakesh thành lập WTO. Đây là gói cam kết tổng thể (single
undertaking), đưa hầu hết các thỏa thuận vào thành một “gói cam kết” ràng buộc tất cả
các bên. Kết quả là đưa được nhiều quy tắc bổ sung hình thành từ vòng Tokyo, một số
quy tắc bổ sung mới và những vấn đề mới như thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ
vào gói cam kết này. Kết quả của vòng đàm phán Uruguay còn đưa đến những điều chỉnh
quan trọng về cơ chế xử lý tranh chấp. Khi luật chơi được thiết lập cho nhiều lĩnh vực
(thương mại hàng hóa, thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ), thì cần thiết phải có
một tổ chức thực sự đưa tất cả các lĩnh vực này vào khuôn khổ xử lý tranh chấp và rà soát
chính sách thương mại, tạo thành một hệ thống thương mại dựa trên nền tảng của luật lệ
(rules – based system).

Lịch sử hình thành WTO là lịch sử của các vòng đàm phán, để thấy rằng WTO thực sự là
diễn đàn đàm phán, là nơi các thành viên quyết định luật chơi hiện tại và viết tiếp luật
chơi cho tương lai. Với sự ra đời của WTO, hệ thống thương mại đa biên (multilateral
trading system) thực sự được thiết lập với hệ thống các nguyên tắc, quy định tạo thành
luật chơi điều chỉnh các quan hệ thương mại cho đến nay là của hơn 160 thành viên thuộc
mọi khu vực địa lý, châu lục trên thế giới. Việc tìm hiểu về WTO giúp ta có được cách
nhìn đúng đắn về hệ thống thương mại toàn cầu, về vai trò của WTO đối với tiến trình tự
do hóa thương mại.
Sau khi đọc bài đọc 1 chương 1 thì em hiểu hội nhập quốc tế chính là việc các quốc gia
duy trì các mối quan hệ quốc tế dựa trên các nguyên tắc duy trì sự cân bằng quyền lợi
được đưa ra nhờ trải qua sự đàm phán của đa số quốc gia trên thế giới.

Quá trình hình thành hệ thống thương mại đa biên: Sau sự việc Hoa Kỳ tăng thuế nhập
khẩu lên mức trung bình 59% (1932), ảnh hưởng đến vòng xoáy bảo hộ và sự trả đũa của
60 nước. Luật thuế năm 1934 mở ra các cuộc đàm phán song phương của Hoa Kỳ trên
nhiều nguyên tắc tương hỗ để giảm thuế. Có thể thấy các cuộc đàm phán song phương
giữa các nước về các giảm nhượng thuế quan trên nguyên tắc tương hỗ đã có hiệu quả
trên thực tế. Tuy vậy, để có thể tận dụng hết các lợi ích mà đàm phán quốc tế mang lại,
các cuộc đàm phán đa phương đã bắt đầu từ sau khi kết thúc chiến tranh thế giới lần thứ
hai, và GATT là bước đi đầu tiên nhằm tiến đến tự do hóa thương mại trên cơ sở đa
phương. Trải qua 8 vòng đàm phán trong khuôn khổ GATT, với vòng đàm phán
Uruguay, được xem là vòng đàm phán thành công nhất. Một diễn đàn đàm phán ra đời,
sự hình thành WTO là quá trình trải qua các cuộc đàm phán trong khuôn khổ GATT. Với
sự ra đời của WTO, hệ thống thương mại đa biên (multilateral trading system) thực sự
được thiết lập với hệ thống các nguyên tắc, quy định tạo thành luật chơi điều chỉnh các
quan hệ thương mại cho đến nay là của hơn 160 thành viên thuộc mọi khu vực địa lý,
châu lục trên thế giới.

Điểm chung của hệ thống GATT và hệ thống WTO là: cả 2 hệ thống này đều ra đời nhằm
giảm thuế bao gồm ràng buộc thuế quan đa phương, thuế nhập khẩu của các nước.

Đặc trưng của WTO mà GATT không có: hoàn thiên trên nhiều lĩnh vực, một số lĩnh vực
của WTO mà GATT chưa hoàn thiện hoặc chưa có: dệt may, nông nghiệp, thương mại
dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ. WTO có các gói cam kết ràng buộc, điều mà GATT vẫn
chưa có. Trong khi GATT cho phép các nước chỉ ký thỏa thuận khi cảm thấy phù hợp và
có thể thực hiện được.