세상·바꾼(5)

1. 대의제란 국민이 ( ) 주권과 국가권력을 행사하지 않고 자신의 ( )를 선

출하여 그로 하여금 이를 행사하게 하는 국가운영의 원리를 말한다.

2. 대의제는 ①선거제도의 불완전성, 즉 ( ) 및 ( )의 문제 등으로 인한 ( )

및 정당성의 문제, ②( )적 정당국가, ③대표자의 자질 및 ( ) 부족문제,
④국민들의 정치적 ( ) 등의 문제가 발생할 수 있다.

3. 다음 중 현행법상 국민투표를 할 수 있는 것은?

① 헌법개정 ② 법률제개정 ③ 대통령의 재신임 ④ 수도의 이전
⑤ 영어의 공용어화 ⑥ 외교ㆍ국방ㆍ통일 기타 국가안위에 관한 중요정책
⑦ 대통령 및 국회의원 선거

4. ( )제도란 선거에 의해 선출된 대표 중에서 유권자들이 부적격하다고

생각하는 자를 임기가 끝나기 전에 ( )에 의해 파면시키는 제도를 말한
다.

5. ( )제도란 국민이 직접 헌법개정안이나 중요한 법률안을 제출할 수 있

는 제도를 말한다.우리나라에서는 1954년 제1공화국 제2차 개헌에서 “헌법
개정의 제안”은 대통령, 국회의원 재적의원 1/3 이상 또는 국회의원 선거
권자 50만 명 이상의 찬성으로써 한다”라고 규정한 바 있으나, 현재는 폐
지되었다.

6. 지방자치법상 주민은 지방자치단체의 ( )를 제정하거나 개정하거나 폐지

할 것을 청구할 수 있다.

7. 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치

는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 ( )에 부칠 수 있으며,
( )에 부쳐진 사항은 ( )세 이상의 주민 총수의 4분의 1 이상(25%)의
투표와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다.

- 1 -
8. 전체 투표수가 ( ) 총수의 4분의 1(25%)에 미달되는 경우 또는 ( )
에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우, 찬성과 반대 양자를 모
두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선택하지 아
니하기로 확정된 것으로 본다.

9. 주민소환에 대한 다음 설명 중 틀린 서술은?
① 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회 의원(비례대표 지방의회의원은
제외한다)과 교육감을 소환할 권리를 가진다.
② 주민소환투표권자는 19세 이상의 주민으로서 당해 지방자치단체 관할구역에
주민등록이 되어 있는 자이어야 한다.
③ 주민소환청구는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사의 경우, 주민소환투표청구권자
총수의 100분의 20이상의 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으
로 명시하여 관할선거관리위원회에 주민소환투표의 실시를 청구할 수 있다.
④ 전체 유권자의 1/3 이상 투표를 하지 않으면 개표를 하지 않고, 자동 부결
된다.
⑤ 투표율이 33.33%를 넘고, 이를 전제로 주민소환 찬성표가 과반이면, 주민
소환 대상자는 그 직을 상실하게 된다.

10. 다음 중 헌법개정에 대한 설명 중 틀린 것은?

① 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다.
② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당
시의 대통령에 대하여는 효력이 없다.
③ 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회
의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다.
④ 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선
거권자(유권자) 3분의 2 이상의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한
다.

- 2 -
다. 대의제와 직접민주제도

(1) 대의제(간접민주주의 = Representative democracy, Indirect democracy)

(가) 개념
- 1) 대의제란 국민이 직접 주권과 국가권력을 행사하지 않고 자신의 대표자를 선
출하여 그 대표자로 하여금 이를 행사하게 하는 국가운영의 원리를 말한다. 2)
우리 헌법은 입법권을 국회에, 행정권을 대통령을 수반으로 하는 정부에, 사법
권을 법원에 부여하여 대표기관들이 주권에서 나오는 국가권력을 행사하게 함으
로써 주권을 대표기관들이 대신 행사하게 한다. 3) 근대 영국의 의회제(왕, 귀
족, 서민), 프랑스 삼부회1) 등 등족회의의 역사를 거쳐 프랑스대혁명 이후
의회제도가 정착 대의제는 선거제도의 발달에 힘입은 바가 크고, 근대 형성
된 정당제도의 발달도 중요한 영향을 미쳤다.

(나) 문제점
- 선거제도의 불완전성(소선거구제2) 및 비례대표제3)의 문제 등)으로 인한 대표성
및 정당성의 문제, 당리당략적 정당국가, 대표자의 자질 및 전문성 부족문제, 국
민들의 정치적 무관심 등의 문제발생

- 주권자인 국민이 투표를 통해 대표자에게 권력을 신탁하지만, 주권자가 대표자

의 정치에서 자신의 의사를 찾아내지 못하면 주권자와 대표자 사이에 괴리감이
발생

1) 앙시앵 레짐 시기 프랑스 왕국에서 프랑스의 세 신분의 대표자가 만나 국가의 중요 사안에 관해 토론

한 일종의 신분제 의회. 1신분은 가톨릭 성직자, 2신분은 귀족, 3신분은 평민이다. 삼부회는 3신분의
투표로 선정된 대표자들의 모임이고, 왕의 명에 의해 소집된다. 형태는 의회와 비슷했지만 잉글랜드
와 달리 실질적인 권한은 거의 전무했으며 사실상 국왕의 자문기관 정도의 역할을 수행하는 데 그쳤
다. 주된 자문사항은 회계 문제. 그런 점에서 오히려 삼부회의는 잉글랜드의 의회보다는 동시대 스페
인 왕국의 코르테스나 신성 로마 제국의 제국 의회와 여러모로 유사했다고 볼 수 있다. 다른 점은 코
르테스나 제국 의회는 꾸준히 열렸고, 삼부회는 국가적인 위기 시에만 열렸다. 이러한 한계로 인해
프랑스의 중앙집권이 강화된 1614년 이후로는 160년 넘게 아예 개최조차 되지 않다가 1789년 프랑
스 혁명 직전에 마지막으로 열리게 되었다
2) 한 선거구에 한 명의 대표자를 뽑는 제도를 말한다. 한편, 한 선거구에서 복수의 대표자를 뽑는 제도
를 중(대)선거구제라고 한다.
3) 전체 의석 300석 중에 253석은 다수대표제, 47석(15.66%)은 비례대표제로 선출한다. 또한 공직선거
법 제47조제3항에 따르면, “정당이 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 후보자를
추천하는 때에는 그 후보자 중 100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 그 후보자명부의 순위의 매
홀수에는 여성을 추천하여야 한다. <개정 2005.8.4.>”라고 하여, 여성 50%할당제를 2005녀부터 시행
하고 있다.

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(2) 직접민주제도

(가) 국민투표제도
1) 헌법
가) 헌법 제72조 대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교ㆍ국방ㆍ통일 기타
국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다.

나) 헌법 제128조 ①헌법개정4)은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로

제안된다. ②대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법
개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다. 헌법 제130조 ①국회는
헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결
은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. ②헌법개정안은 국회가
의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자(유권자) 과반수
의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. ③헌법개정안이 제2항의
찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야
한다.
[역대 국민투표]

4) 법률의 개정 : 국회의원 10인 이상 또는 정부(행정입법, 법률제안권)의 발의와 국회의원 과반수 출석,

출석의원 과반수 찬성으로 의결

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2) 사례
- 헌법재판소 2004. 10. 21. 선고, 2004헌마554·566(병합) 전원합의체 결정
(신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 위헌확인)

[1] 사실관계
- 2002년 9월 30일, 제16대 대통령 선거에 나선 노무현 당시 새천년민주당
대통령 후보는 “한계에 부딪힌 수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제 문제의
근본적 해결을 위해 충청권에 신수도를 건설, 청와대와 중앙부처부터 옮겨
가겠다”라면서 수도 이전을 처음으로 공식화했다.5)

- 2002년 12월 19일에 대선에서 승리하며 집권한 노무현 대통령은 2003년

10월 21일에 정부를 제출자로 하여 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법
안’을 발의하게 된다.

- 2003년 12월 29일, ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’은 제16대 국

회6) 제244회 임시회에서 출석의원 194인 중 찬성 167인, 반대 13인, 기권
14인으로 가결7)되었다. 다음 해 4월 17일에 해당 법률이 시행되었다.

- 2004년 10월 21일, 헌법재판소 전원재판부는 000 외 221인(대리인: 이석연

등)이 청구한 신행정수도특별법에 대한 헌법소원 사건에 대해 다음과 같이
단순위헌 결정을 선고한다.

[2] 결정[재판관 8인의 다수의견]

(1) 우리 헌법전상으로는 ‘수도가 서울’이라는 명문의 조항이 존재하지 아니한
다. 그러나 서울은 사전적 의미로 바로 ‘수도’의 의미를 가지고 있다. 1392
년 이성계가 조선왕조를 창건하여 한양을 도읍으로 정한 이래 600여 년 간
5) 노무현은 충청지역에서 과반수를 넘는 득표를 한다(대전 55.09%, 충북 50.41%, 충남 52.15%).
6) 재적의원 273석 중, 한나라당 133석, 새천년민주당 115석, 자유민주연합 17석, 무소속 5석, 민주국민
당 2석, 희망의 한국신당 1석 등을 차지
7) 반대의견에 따르면, 「이 사건 법률의 입법과정에서 여야 국회의원들은 동 법안에 대하여 압도적 지지를
하였는데, 동 국회의원들은 법률안 심사과정에서 수도이전 사안이 국민의 헌법적 확신을 지니는 헌법사항
이라든가 그 개정은 헌법개정절차를 통하여야 하므로 자신들의 입법권의 대상이 될 수 없다든가 하는 점
에 관한 인식을 전혀 드러내지 않았다. 다수의견은 “서울이 수도이다”라는 사실명제로부터 “서울이 수도
여야 한다”는 헌법적 당위명제를 도출하는 데 있어서 법논리상의 비약을 피하지 못하고 있다」 고 한다.

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 전통적으로 현재의 서울 지역은 그와 같이 일반명사를 고유명사화하여 불러
온 것이다. 따라서 현재의 서울 지역이 수도인 것은 그 명칭상으로도 자명
한 것으로서, 대한민국의 성립 이전부터 국민들이 이미 역사적, 전통적 사실
로 의식적 혹은 무의식적으로 인식하고 있었으며, 대한민국의 건국에 즈음
하여서도 국가의 기본구성에 관한 당연한 전제사실 내지 자명한 사실로서
아무런 의문도 제기될 수 없었던 것이었다. 따라서 제헌헌법 등 우리 헌법
제정의 시초부터 ‘서울에 수도(서울)를 둔다.’는 등의 동어반복적인 당연한
사실을 확인하는 헌법조항을 설치하는 것은 무의미하고 불필요한 것이었다.
그 후에도 수차의 헌법개정이 있었지만 우리 헌법상으로 수도에 관한 명문
의 헌법조항은 설치된 바가 없으나, 그렇다고 하여 우리나라의 역사적, 전통
적, 문화적 상황에 비추어 수도에 관한 헌법관습 자체가 존재하지 않는 것
은 결코 아니다.8) 서울이 바로 수도인 것은 국가생활의 오랜 전통과 관습에
서 확고하게 형성된 자명한 사실 또는 전제된 사실로서 모든 국민이 우리나
라의 국가구성에 관한 강제력 있는 법규범으로 인식하고 있는 것이다. 따라
서 서울이 수도라는 점은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재
하여온 헌법적 관습이며 우리 헌법조항에서 명문으로 밝힌 것은 아니지만
자명하고 헌법에 전제된 규범으로서, 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당
한다.
(2) 우리나라의 수도가 서울이라는 점에 대한 관습헌법을 폐지하기 위해서는
헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이루어져야 한다. 이 경우 성문의 조
항과 다른 것은 성문의 수도조항이 존재한다면 이를 삭제하는 내용의 개정
이 필요하겠지만 관습헌법은 이에 반하는 내용의 새로운 수도설정조항을 헌
법에 넣는 것만으로 그 폐지가 이루어지는 점에 있다. 다만 헌법규범으로

8) 반대의견 중 “다수의견은 국가의 정체성에 관한 사항으로서 헌법에 규정되지 않은 수도, 우리말을 국어로
하고, 우리글을 한글로 하는 것을 거론하고 있으나 그러한 사항이 왜 법률에 규정되어서는 안 되는지에
대한 명확한 논거가 있다고 볼 수 없다. 우리나라의 국기(태극기)와 한글의 공용문의 경우, 이 역시 국
가의 정체성에 관한 기본사항으로서 헌법적 중요성을 가지고 있지만, 대한민국 국기에 관한 규정(제
정 1984. 2. 21. 대통령령 제11361호/2007년 “대한민국 국기법” 제정)과 한글전용에 관한 법률
(1948. 10. 9. 법률 제6호/2005년 “국어기본법” 제정 이후 폐지됨)에서 규율되고 있는데, 그러한 규
정 형식이 잘못되었다고 할 수 없는 것이다. 수도의 지정 역시 실질적 의미의 헌법사항으로서 법률
차원에서 규정하는 것을 헌법의 위반이라고 할 수 없다.“고 한 바 있다. 또한 ”다수의견은 이 사건 법
률이 국회가 국민의 의사를 제대로 수렴하지 않고 입법한 것이라는 가정을 염두에 두었을지 모르나, 만일
국회가 수도이전과 같은 중요한 문제에 대하여 민의를 대변하지 않고 당리당략적으로 졸속으로 입법한 것
이라면, 그것이 헌법과 국회법 절차에 위반되지 않는 한 그러한 입법의 궁극적 책임은, 국회가 국민의 의
사를 반영하여야 하는 대의기관에 불과한 이상, 그러한 입법부를 구성한 국민에게 돌아갈 수밖에 없는 것
이다.“라고 한 바 있다.

- 6 -
 정립된 관습이라고 하더라도 세월의 흐름과 헌법적 상황의 변화에 따라 이
에 대한 침범이 발생하고 나아가 그 위반이 일반화되어 그 법적 효력에 대
한 국민적 합의가 상실되기에 이른 경우에는 관습헌법은 자연히 사멸하게
된다. 이와 같은 사멸을 인정하기 위하여서는 국민에 대한 종합적 의사의
확인으로서 국민투표 등 모두가 신뢰할 수 있는 방법이 고려될 여지도 있을
것이다. 그러나 이 사건의 경우에 이러한 사멸의 사정은 확인되지 않는다.
따라서 우리나라의 수도가 서울인 것은 우리 헌법상 관습헌법으로 정립된
사항이며 여기에는 아무런 사정의 변화도 없다고 할 것이므로 이를 폐지하
기 위해서는 반드시 헌법개정의 절차에 의하여야 한다.
(3) 헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이전
하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법
보다 하위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다. 한편 헌법 제130조에
의하면 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법개정
에 관하여 찬반투표를 통하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다. 그런데 이
사건 법률은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하
고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것으로서 결국 헌법 제130조에 따라
헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를
배제한 것이므로 동 권리를 침해하여 헌법에 위반된다.

[3] 이후 조치
- 위 법률의 효력이 상실되었으며, 2005년 수도권의 과도한 집중에 따른 부작
용을 시정하여 국가의 균형발전과 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으
로 하여, “신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건
설을 위한 특별법”으로 대체되면서9) 행정중심복합도시로서 계승·추진되었
다.10)

9) 제정이유: 국토의 균형발전과 수도권 과밀해소를 위하여 제정된 「신행정수도의 건설을 위한 특별조치
법」이 헌법재판소에서 위헌결정됨에 따라, 헌법재판소의 결정내용을 반영하면서 분권과 균형발전, 수
도권 과밀해소의 취지와 효과를 살릴 수 있는 대안으로 충청남도 연기·공주지역에 행정중심복합도시
를 건설하여 수도권에 집중된 중앙행정기관을 이전함으로써, 전국 어디서나 골고루 잘 사는 나라를
건설하여 국민의 삶의 질을 향상시키고 국가경쟁력을 극대화하는데 이바지하려는 것임.
10) 제16조(중앙행정기관등의 이전계획) ① 행정안전부장관은 중앙행정기관등을 행정중심복합도시로 이
전하는 계획(이하 “이전계획”이라 한다)을 수립하여 대통령의 승인을 받아야 한다. <개정 2017. 10.
24.>② 다음 각 호의 부(部)는 이전대상에서 제외한다. 1. 외교부 2. 통일부 3. 법무부 4. 국방부 5.
삭제 <2017. 10. 24.> 6. 여성가족부

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3) 주민투표제도11)
가) 현행법률
- 지방자치법 제14조(주민투표) ① 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담
을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하
여 주민투표에 부칠 수 있다.

- 주민투표법 제5조(주민투표권) ①18세 이상의 주민 중 제6조제1항에 따른

투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게
는 주민투표권이 있다. 다만, 「공직선거법」 제18조에 따라 선거권이 없는 사
람에게는 주민투표권이 없다. 1. 그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이
되어 있는 사람 ②주민투표권자의 연령은 투표일 현재를 기준으로 산정한다.
제8조(국가정책에 관한 주민투표) ①중앙행정기관의 장은 지방자치단체의 폐
치(廢置)ㆍ분합(分合) 또는 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책의 수립에
관하여 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 주민투표의
실시구역을 정하여 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할
수 있다. 이 경우 중앙행정기관의 장은 미리 행정안전부장관과 협의하여야
한다. ②지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 주민투표의 실시를 요
구받은 때에는 지체없이 이를 공표하여야 하며, 공표일부터 30일 이내에 그
지방의회의 의견을 들어야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 지방의회의 의견
을 들은 지방자치단체의 장은 그 결과를 관계 중앙행정기관의 장에게 통지
하여야 한다.

- 주민투표법 제24조(주민투표결과의 확정) ①주민투표에 부쳐진 사항은 주민

투표권자 총수의 4분의 1 이상(25%)의 투표와 유효투표수 과반수의 득표로
확정된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 찬성과 반대
양자를 모두 수용하지 아니하거나, 양자택일의 대상이 되는 사항 모두를 선
택하지 아니하기로 확정된 것으로 본다. <2022. 4. 26.>
1. 전체 투표수가 주민투표권자 총수의 4분의 1에 미달되는 경우
2. 주민투표에 부쳐진 사항에 관한 유효득표수가 동수인 경우

11) 2003년 말에 국회 본회의를 통과하여 2004년 7월 말부터 시행

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나) 사례12)(2011년 서울특별시 무상급식 주민투표)
- 가장 유명한 사례는 2011년 서울특별시 초중등학생 무상급식 주민투표이
다.13) 무상급식 조례안이 2010년 12월 1일, 서울시의회를 통과하였는데,
2011년 서울시 예산 20조 6천억 원 중 무상급식 예산 695억 원이 신설된
대신, 서해 뱃길과 한강 예술 섬 사업 등 서울시의 주요 사업 예산은 전액
삭감되었다. 당시 오세훈 서울 시장은 이에 반발하여, 1월 10일 무상급식
전면 실시 여부를 주민투표로 결정하자는 제안을 하였으나 의회는 거부하였
다. 이에 시장은 서울지역 주민투표 청구권자 총수의 5%를 넘는 약 55만명
의 서명을 받아 주민투표를 발의를 한다.

- [투표문구] ①소득 하위 50%의 학생을 대상으로 2014년까지 단계적으로 무

상급식 실시(선별적 복지) ②소득 구분 없이 모든 학생을 대상으로 초등학교
는 2011년부터, 중학교는 2012년부터 전면적으로 무상급식 실시(보편적 복
지)

- 투표운동 중에 시장은 무릎을 꿇고 읍소하며 투표율이 33.3%에 미달하면

시장직을 사퇴하겠다는 의사를 공식 발표한다.14) 결과는 투표율이 25.7%로,
투표율 33.3%가 되지 못하여 부결되었고, 오세훈은 시장직을 사퇴한다.

(나) 국민소환제도
1) 개념
- 선거에 의해 선출된 대표 중에서 유권자들이 부적격하다고 생각하는 자를
임기가 끝나기 전에 국민투표에 의해 파면시키는 제도를 말한다. 국민파면·
국민해직이라고도 한다. 우리의 경우, 국민소환제도는 인정하지 않고 있다.
다만 지방자치법상 주민소환제도는 인정하고 있다

12) 가장 최근에는 2019년 10월 16일에 거창군에서 ‘거창구치소 신축사업 예정부지’에 대한 주민투표가
실시되었다. 투표율 52.8%, 현재 장소 추진 찬성 64.75%, 거창 내 이전 찬성 35.25%로, 기존 예정
부지대로 건설되는 것이 확정되었다.
13) 서울특별시에서 2011년 8월 24일에 치러진 무상급식 관련 주민투표로서 8월 1일 오전 10시에 오세
훈 당시 서울특별시장이 발의하면서 투표실시가 확정되었다.
14) 당시 주민투표법 제24조(주민투표결과의 확정) ①주민투표에 부쳐진 사항은 주민투표권자 총수의 3
분의 1 이상의 투표(33.33%)와 유효투표수 과반수의 득표로 확정된다. ②전체 투표수가 주민투표권자
총수의 3분의 1에 미달되는 때에는 개표를 하지 아니한다.

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2) 주민소환제도
가) 관련규정
- 지방자치법 제20조(주민소환) ①주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회
의원(비례대표 지방의회의원은 제외한다)을 소환할 권리를 가진다. 지방교육
자치에 관한 법률 제24조의2(교육감의 소환) ①주민은 교육감을 소환할 권
리를 가진다.

- 전체 유권자의 1/3 이상 투표를 하지 않으면15) 개표를 하지 않고,16) 자동

부결된다. 투표율이 33.33%를 넘고, 이를 전제로 주민소환 찬성표가 과반이
면, 주민소환 대상자는 그 직을 상실하게 된다.

나) 사례
- 주민소환 제도에 따라 직이 상실된 예는 2007년 경기도 광역화장장 하남시
유치선언에 대한 반발로 하남시 주민소환 투표에 의해 유신목·임문택 前 하
남시의원이 시의원직을 상실한 사례가 유일하다. 반면, 김황식 당시 하남시
장과 김병대 시의원 시의원의 사례와는 달리 투표율 33.3%를 만족하지 못
해 자동 부결되었다.

- 2009년 8월 26일, 김태환 제주지사가 제주해군기지 논란 등으로 주민소환에

부쳐졌으나 투표율 미달로 부결되었고, 2016년 무상급식 지원 중단 등의 책

15) 주민소환에 관한 법률 제3조(주민소환투표권) ①제4조제1항의 규정에 의한 주민소환투표인명부 작성

기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 주민소환투표권이 있다. 1. 19세 이상의 주민
으로서 당해 지방자치단체 관할구역에 주민등록이 되어 있는 자(「공직선거법」 제18조의 규정에 의하
여 선거권이 없는 자를 제외한다) 2. 19세 이상의 외국인으로서 「출입국관리법」 제10조의 규정에 따
른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 자 중 같은 법 제34조의 규정에 따라 당해 지방자치단
체 관할구역의 외국인등록대장에 등재된 자 제7조(주민소환투표의 청구) ①전년도 12월 31일 현재 주
민등록표 및 외국인등록표에 등록된 제3조제1항제1호 및 제2호에 해당하는 자(이하 “주민소환투표청
구권자”라 한다)는 해당 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표선거구시ㆍ도의회의원 및 비례
대표선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원은 제외하며, 이하 “선출직 지방공직자”라 한다)에 대하여 다음 각
호에 해당하는 주민의 서명으로 그 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할선거관리위원회에 주
민소환투표의 실시를 청구할 수 있다. 1. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) :
당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 10이상 2. 시장ㆍ군수ㆍ자치구의 구청장
: 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 15이상 3. 지역선거구시ㆍ도의회의원
(이하 “지역구시ㆍ도의원”이라 한다) 및 지역선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원(이하 “지역구자치구ㆍ시ㆍ
군의원”이라 한다) : 당해 지방의회의원의 선거구 안의 주민소환투표청구권자 총수의 100분의 20이상
16) 주민소환에 관한 법률 제22조(주민소환투표결과의 확정) ①주민소환은 제3조의 규정에 의한 주민소
환투표권자(이하 “주민소환투표권자”라 한다) 총수의 3분의 1이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의
찬성으로 확정된다. ②전체 주민소환투표자의 수가 주민소환투표권자 총수의 3분의 1에 미달하는 때
에는 개표를 하지 아니한다.

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 임을 물어 홍준표 당시 경남지사에 대한 주민소환이 추진되었던 적이 있으
나, 서명자 수가 부족해 투표도 열리지 않은 채로 각하되었다.17) 또한 2021
년 6월 8일, 김종천 과천시장이 정부과천청사 유휴부지 일대에 주택을 공급
한다는 것과 관련해 주민소환이 발의되었다. 기사 6월 30일 주민소환투표
결과 투표율 21.7%로 미달되어 부결, 김 시장은 직무복귀하였다.

(다) 국민발안제도

1) 개념
- 국민이 직접 헌법개정안이나 중요한 법률안을 제출할 수 있는 제도로서 스
위스, 이탈리아 등 국가의 헌법에 규정하고 있다. 우리나라에서는 1954년
제1공화국 제2차 개헌에서 “헌법개정의 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원
의 재적의원 1/3 이상 또는 민의원 의원선거권자 50만 인 이상의 찬성으로
써 한다”라고 규정한 바 있으나 제7차 개헌에서 폐지되었다. 다만 지방자치
법상 주민발안은 인정하고 있다.

2) 주민발안제도
- 지방자치법 제19조(조례의 제정과 개정ㆍ폐지 청구) ① 주민은 지방자치단체
의 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다. ② 조례의
제정ㆍ개정 또는 폐지 청구의 청구권자ㆍ청구대상ㆍ청구요건 및 절차 등에
관한 사항은 따로 법률18)로 정한다. 제20조(규칙의 제정과 개정ㆍ폐지 의견
제출) ① 주민은 제29조에 따른 규칙(권리ㆍ의무와 직접 관련되는 사항으로

17) 서명자 수가 청구 요건인 27만1032명(도내 유권자 10%)에서 8395명 부족한 26만2637명이었기 때

문이다.
18) 주민조례발안에 관한 법률 제5조(주민조례청구 요건) ① 청구권자가 주민조례청구를 하려는 경우에
는 다음 각 호의 구분에 따른 기준 이내에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 청구권자 수 이상이
연대 서명하여야 한다.
1. 특별시 및 인구 800만 이상의 광역시ㆍ도: 청구권자 총수의 200분의 1
2. 인구 800만 미만의 광역시ㆍ도, 특별자치시, 특별자치도 및 인구 100만 이상의 시: 청구권자 총수
의 150분의 1
3. 인구 50만 이상 100만 미만의 시ㆍ군 및 자치구: 청구권자 총수의 100분의 1
4. 인구 10만 이상 50만 미만의 시ㆍ군 및 자치구: 청구권자 총수의 70분의 1
5. 인구 5만 이상 10만 미만의 시ㆍ군 및 자치구: 청구권자 총수의 50분의 1
6. 인구 5만 미만의 시ㆍ군 및 자치구: 청구권자 총수의 20분의 1
② 청구권자 총수는 전년도 12월 31일 현재의 주민등록표 및 외국인등록표에 따라 산정한다.
③ 지방자치단체의 장은 매년 1월 10일까지 제2항에 따라 산정한 청구권자 총수를 공표하여야 한다.

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한정한다)의 제정, 개정 또는 폐지와 관련된 의견을 해당 지방자치단체의 장
에게 제출할 수 있다. ② 법령이나 조례를 위반하거나 법령이나 조례에서
위임한 범위를 벗어나는 사항은 제1항에 따른 의견 제출 대상에서 제외한
다. ③ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 제출된 의견에 대하여 의견이 제
출된 날부터 30일 이내에 검토 결과를 그 의견을 제출한 주민에게 통보하여
야 한다. ④ 제1항에 따른 의견 제출, 제3항에 따른 의견의 검토와 결과 통
보의 방법 및 절차는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

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