1.

Quy định về phân loại rừng

Tại Điều 5 Luật Lâm nghiệp 2017 quy định về việc phân loại rừng như sau:
- Căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng tự nhiên và rừng trồng được phân
thành 03 loại như sau:
+ Rừng đặc dụng;
+ Rừng phòng hộ;
+ Rừng sản xuất.
- Rừng đặc dụng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn hệ sinh thái rừng tự nhiên,
nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa,
tín ngưỡng, danh lam thắng cảnh kết hợp du lịch sinh thái; nghỉ dưỡng, giải trí
trừ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng; cung ứng dịch vụ môi
trường rừng bao gồm:
+ Vườn quốc gia;
+ Khu dự trữ thiên nhiên;
+ Khu bảo tồn loài - sinh cảnh;
+ Khu bảo vệ cảnh quan bao gồm rừng bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, danh
lam thắng cảnh; rừng tín ngưỡng; rừng bảo vệ môi trường đô thị, khu công
nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao;
+ Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học; vườn thực vật quốc gia; rừng
giống quốc gia.

- Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất,
chống xói mòn, sạt lở, lũ quét, lũ ống, chống sa mạc hóa, hạn chế thiên tai, điều
hòa khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường, quốc phòng, an ninh, kết hợp du lịch
sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí;
Cung ứng dịch vụ môi trường rừng;
Được phân theo mức độ xung yếu bao gồm:
+ Rừng phòng hộ đầu nguồn; rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư;
rừng phòng hộ biên giới;
+ Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển.
- Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để cung cấp lâm sản; sản xuất, kinh
doanh lâm, nông, ngư nghiệp kết hợp; du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí;
cung ứng dịch vụ môi trường rừng.
- Chính phủ quy định chi tiết về tiêu chí xác định rừng, phân loại rừng và Quy
chế quản lý rừng.
- Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định chi tiết tiêu chí
xác định mức độ xung yếu của rừng phòng hộ.
2. Phân định ranh giới rừng
Tại Điều 6 Luật Lâm nghiệp 2017 quy định về việc phân định ranh giới rừng
như sau:
- Rừng được phân định ranh giới cụ thể trên thực địa, trên bản đồ và lập hồ sơ
quản lý rừng. Hệ thống phân định ranh giới rừng thống nhất trên phạm vi cả
nước theo tiểu khu, khoảnh, lô rừng.

- Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định chi tiết Điều 6
Luật Lâm nghiệp 2017.
3. Quy định về việc sở hữu rừng
Tại Điều 7 Luật Lâm nghiệp 2017 quy định về việc sở hữu rừng như sau:
- Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với rừng thuộc sở hữu toàn dân bao gồm:
+ Rừng tự nhiên;
+ Rừng trồng do Nhà nước đầu tư toàn bộ;
+ Rừng trồng do Nhà nước thu hồi, được tặng cho hoặc trường hợp chuyển
quyền sở hữu rừng trồng khác theo quy định của pháp luật.
- Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sở hữu rừng sản xuất là rừng
trồng bao gồm:
+ Rừng do tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đầu tư;
+ Rừng được nhận chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế rừng từ chủ rừng khác
theo quy định của pháp luật.
4. Quy định về chủ rừng
Tại Điều 8 Luật Lâm nghiệp 2017 quy định về chủ rừng gồm:
- Ban quản lý rừng đặc dụng, ban quản lý rừng phòng hộ.
- Tổ chức kinh tế bao gồm doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã và tổ
chức kinh tế khác được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật, trừ
trường hợp quy định tại khoản 7 Điều này.
- Đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân được giao rừng (sau đây gọi là đơn
vị vũ trang).
Tổ chức khoa học và công nghệ, đào tạo, giáo dục nghề nghiệp về lâm nghiệp.
- Hộ gia đình, cá nhân trong nước.
- Cộng đồng dân cư.
- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất để trồng
rừng sản xuất.

Luật Đất đai được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày
29/11/2013, có hiệu lực từ ngày 01/7/2014. Trong khi đó, Luật Lâm nghiệp
được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 15/11/2017, có hiệu lực
từ ngày 01/01/2019. Qua thực tiễn triển khai thực hiện 02 luật trên, cũng như
các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cho thấy, có những điểm không phù
hợp, còn bất cập; cụ thể:
Khái niệm về thửa đất, lô rừng
Tại khoản 1, Điều 3 Luật Đất đai quy định: “1. Thửa đất là phần diện tích đất
được giới hạn bởi ranh giới xác định trên thực địa hoặc được mô tả trên hồ sơ.”.
Trong khi đó, theo quy định của pháp luật về lĩnh vực lâm nghiệp (khoản 3,
Điều 2 Thông tư 31/2018/TT-BNNPTNT) quy định như sau: “3. Lô có diện tích
khoảng 10 ha, có trạng thái rừng hoặc đất lâm nghiệp tương đối đồng nhất, cùng
địa bàn trong cấp xã...”. Từ hai khái niệm trên có thể thấy rằng, quá trình triển
khai thực hiện Luật Đất đai khi đo đạc, lập bản đồ, kiểm kê đất không có giới
hạn về một diện tích nhất định nào; trong khi đó, ngành lâm nghiệp khi thực
hiện đo đạc, lập bản đồ, kiểm kê rừng cơ sở để xác định là lô rừng, có diện tích
khoảng 10 ha, có trạng thái rừng hoặc đất lâm nghiệp tương đối đồng nhất, cùng
địa bàn trong cấp xã.
Quy hoạch sử dụng đất, sử dụng rừng
Luật Đất đai quy định quy hoạch sử dụng đất ở 03 cấp (quốc gia, tỉnh, huyện);
kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm; kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp
tỉnh là 05 năm; kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm (Điều 37,
38, 39, 40 Luật Đất đai). Trong khi đó, theo Luật Lâm nghiệp chỉ có quy hoạch
lâm nghiệp cấp quốc gia là 10 năm; tầm nhìn từ 30 - 50 năm (khoản 1, Điều 11
Luật Lâm nghiệp); trong đó có nội dung định hướng phát triển bền vững rừng
đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất ở cấp quốc gia.
Đối tượng cho thuê đất, cho thuê rừng
Đối với rừng đặc dụng: Tại khoản 5, Điều 137 Luật Đất đai quy định: “5. Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh quyết định cho tổ chức kinh tế thuê đất rừng đặc dụng
thuộc khu vực được kết hợp với kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi
trường dưới tán rừng.”. Trong khi đó, tại Điều 17 Luật Lâm nghiệp không quy
định cho tổ chức kinh tế thuê rừng đặc dụng, tổ chức kinh tế chỉ có thể ký hợp
đồng thuê môi trường rừng đặc dụng với Ban Quản lý rừng đặc dụng để kinh
doanh du lịch sinh thái; nghỉ dưỡng, giải trí trừ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt
(khoản d, Điều 75 Luật Lâm nghiệp).
Đối với rừng phòng hộ: Tại khoản 4, Điều 136 Luật Đất đai quy định: “4. Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh quyết định cho tổ chức kinh tế thuê đất rừng phòng hộ
thuộc khu vực được kết hợp với kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi
trường dưới tán rừng.”. Trong khi đó, tại Điều 17 Luật Lâm nghiệp không quy
định cho tổ chức kinh tế thuê rừng phòng hộ, tổ chức kinh tế chỉ có thể ký hợp
đồng thuê môi trường rừng phòng hộ với Ban Quản lý rừng phòng hộ để kinh
doanh du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí (khoản b, Điều 76 Luật Lâm
nghiệp).
Đối với rừng sản xuất: Tại khoản 2, Điều 135 Luật Đất đai quy định:
“2. Nhà nước giao đất, cho thuê đất rừng sản xuất là rừng trồng theo quy định
sau đây:
a) Giao đất cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp theo hạn
mức quy định tại điểm b khoản 3 Điều 129 của Luật này để sử dụng vào mục
đích sản xuất lâm nghiệp. Đối với diện tích đất rừng sản xuất do hộ gia đình, cá
nhân sử dụng vượt hạn mức thì phải chuyển sang thuê đất;
b) Cho thuê đất đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam
định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự
án đầu tư trồng rừng;
c) Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài,
doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất
rừng sản xuất theo quy định tại điểm a và điểm b khoản này thì được sử dụng
diện tích đất chưa có rừng để trồng rừng hoặc trồng cây lâu năm.”.
Trong khi đó, Điều 17 Luật Lâm nghiệp không có quy định cho người Việt Nam
định cư ở nước ngoài thuê rừng sản xuất, chỉ có doanh nghiệp có vốn đầu tư
nước ngoài được Nhà nước cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư trồng rừng
sản xuất. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài muốn thực hiện dự án đầu tư
trồng rừng sản xuất tại Việt Nam phải đăng ký thành lập doanh nghiệp để được
Nhà nước giao đất trồng rừng.
Thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất, sử dụng rừng sang mục đích khác
Tại khoản 1, Điều 58 Luật Đất đai quy định:
“1. Đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc
dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết
định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước
có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây:
a) Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển
mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng
hộ, đất rừng đặc dụng trở lên;
b) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục
đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất
rừng đặc dụng.”.
Theo nội dung trên, thì trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng,
đất rừng phòng hộ từ 20 ha trở lên, thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;
còn dưới 20 ha thuộc thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh; không quy định thẩm
quyền chuyển mục đích sử dụng đối với rừng sản xuất.
Trong khi đó, Điều 20 Luật Lâm nghiệp quy định thẩm quyền quyết định chủ
trương chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác cụ thể như sau:
“1. Quốc hội quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng đặc dụng,
rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng phòng hộ biên giới từ 50 ha trở lên; rừng phòng
hộ chắn gió, chắn cát bay và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển từ 500 ha trở
lên; rừng sản xuất từ 1.000 ha trở lên.
2. Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng rừng
đặc dụng dưới 50 ha; rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng phòng hộ biên giới từ 20
ha đến dưới 50 ha; rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay và rừng phòng hộ chắn
sóng, lấn biển từ 20 ha đến dưới 500 ha; rừng sản xuất từ 50 ha đến dưới 1.000
ha.
3. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương chuyển mục đích sử dụng
rừng phòng hộ đầu nguồn, rừng phòng hộ biên giới, rừng phòng hộ chắn gió,
chắn cát bay và rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển dưới 20 ha; rừng sản xuất
dưới 50 ha; rừng bảo vệ nguồn nước của cộng đồng dân cư.”.
Thu hồi rừng, thu hồi đất
Tại khoản 1, Điều 22 Luật Lâm nghiệp quy định:
“1. Nhà nước thu hồi rừng trong các trường hợp sau đây:
a) Chủ rừng sử dụng rừng không đúng mục đích, cố ý không thực hiện nghĩa vụ
với Nhà nước hoặc vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật về lâm nghiệp;
b) Chủ rừng không tiến hành hoạt động bảo vệ và phát triển rừng sau 12 tháng
liên tục kể từ ngày được giao, được thuê rừng,...”.
Tuy nhiên, trong Luật Lâm nghiệp cũng như các văn bản quy phạm pháp luật
không giải thích cụm từ “vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật về lâm
nghiệp” là như thế nào? hành vi, tính chất, mức độ, hậu quả cụ thể ra sao thì
được coi là vi phạm nghiêm trọng để làm căn cứ thu hồi rừng.
Mặt khác, tại khoản 1, Điều 64 Luật Đất đai quy định:
“1. Các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai bao gồm:
a) Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công
nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng
đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm;
b) Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;
c) Đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;
d) Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này mà
nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho;
đ) Đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm;
e) Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà
người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;
g) Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử
phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành;
h) Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục;
đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất
trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục;
i) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được
sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng
so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa
phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư
được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng
với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện
dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa
đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản
gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.”.
Thực tiễn cho thấy, ở các địa phương, nhiều trường hợp vi phạm pháp luật về
lâm nghiệp như hành vi lấn, chiếm rừng; vi phạm quy định về chuyển mục đích
sử dụng rừng; khai thác rừng trái pháp luật; phá rừng trái pháp luật... Tính chất,
mức độ, hậu quả của vụ vi phạm đến mức phải bị thu hồi rừng, nhưng chủ rừng
không vi phạm pháp luật về đất đai, nên không thu hồi được đất, vì vậy, việc thu
hồi rừng không khả thi; đây là vướng mắc, bất cập giữa Luật Đất đai với Luật
Lâm nghiệp, gây khó khăn cho các cơ quan chức năng khi thực thi pháp luật.
Thống kê, kiểm kê đất; kiểm kê rừng
Luật Đất đai quy định thời gian thống kê đất đai được tiến hành mỗi năm một
lần, trừ năm thực hiện kiểm kê đất đai (khoản 2, Điều 34 Luật Đất Đai); trong
khi đó, theo Luật Lâm nghiệp không có thống kê rừng, thay vào đó là quy định
theo dõi diến biến rừng được thực hiện hằng năm (Điều 35 Luật Lâm nghiệp).
Mặt khác, cũng theo khoản 2, Điều 34 Luật Đất Đai thì thời gian kiểm kê đất
được tiến hành 05 năm một lần. Trong khi đó, theo Luật Lâm nghiệp việc kiểm
kê rừng được thực hiện 10 năm một lần, phù hợp với thời điểm kiểm kê đất đai
(khoản 3, Điều 34 Luật Lâm nghiệp).
Mặc dù cửa rừng đã mở về mặt pháp lý cho các dự án thuê môi trường rừng làm
du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng và giải trí, nhưng thực tế triển khai vẫn có nhiều
vướng mắc hoặc khoảng trống pháp lý khiến doanh nghiệp lúng túng hoặc tiến
thoái lưỡng nan.
Một trong những vấn đề mấu chốt để có thể hình thành các dự án trong rừng là
phải xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch, nghỉ dưỡng, giải trí như
khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng, nhà hàng, các khu tiện ích.
Tuy nhiên, thủ tục xây dựng các công trình này ở những dự án thuê môi trường
rừng lại đang là khoảng trống.
Luật Xây dựng yêu cầu doanh nghiệp phải xin phép xây dựng trước khi xây
dựng công trình và điều kiện để xin phép xây dựng là dự án phải phù hợp với
quy hoạch chung của ngành xây dựng. Trong khi đó, đất lâm nghiệp chưa phải
loại đất được phép xây dựng theo Luật Xây dựng.
Hơn nữa, do không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên khi xin phép xây
dựng, doanh nghiệp thuê môi trường rừng phải phối hợp với chủ rừng để mang
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, hồ sơ giao đất, giao rừng để xin giấy phép
xây dựng.
Theo các nguồn tin, Nghị định 156 sắp tới sẽ được sửa đổi để tháo gỡ khó khăn
về thủ tục xin cấp phép xây dựng bằng cách quy định mặt bằng bố trí tại đề án
du lịch tương đương với quy hoạch chung xây dựng.
Dự án thuê môi trường rừng làm du lịch cũng sẽ gặp thách thức về huy động vốn
vì chủ đầu tư sẽ không có "sổ đỏ" thế chấp tại ngân hàng để vay vốn.
Thời gian thuê môi trường rừng hiện bị giới hạn trong 30 năm cũng làm các nhà
đầu tư e ngại vì ngắn hơn nhiều so với các dự án du lịch thông thường.
Mặt khác, với phương án thuê môi trường rừng, Nghị định 156/2018/NĐ-CP đã
đưa ra quy định khung cho việc xây dựng các công trình là phải tuân thủ nguyên
tắc không phá vỡ cảnh quan môi trường, không chặt phá rừng, các công trình
phải dựa vào thiên nhiên, hài hoà với cảnh quan môi trường.
Nghị định chỉ cho phép chủ đầu tư xây dựng công trình ở những nơi đất trống,
trảng cỏ, những nơi có cây bụi không có khả năng tự phục hồi, đồng thời, chịu
trách nhiệm bảo tồn, bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng trên diện tích tổ chức
hoạt động du lịch, nghỉ dưỡng, giải trí.
Các công trình trong rừng chỉ được xây trong các khu vực quy hoạch được phép
triển khai du lịch, trong phân khu hành chính dịch vụ và không được cao hơn 12
mét.
Một số kiến nghị sửa đổi Nghị định 156 còn siết chặt hơn các quy định xây dựng
dự án dưới tán rừng như giới hạn diện tích xây dựng, quy định dự án chỉ được
xây dựng bằng các vật liệu thân thiện môi trường, dễ lắp ghép, tháo dỡ...

Đây là điểm lợi để đảm bảo các dự án thuê môi trường rừng đầu tư quy mô vốn
vừa phải, không quá lớn nhằm giảm thiểu ảnh hưởng đến môi trường rừng. Tuy
nhiên, đó cũng là vướng mắc khiến doanh nghiệp không thể phát triển dự án
nghỉ dưỡng chất lượng cao, phục vụ du lịch.
Lãnh đạo một doanh nghiệp đang theo đuổi dự án thuê môi trường rừng làm khu
nghỉ dưỡng cho rằng, một dự án nghỉ dưỡng nếu muốn phát triển bài bản, mang
lại hiệu quả đầu tư, thường có quy mô xây dựng lớn, thấp nhất cũng lên tới hàng
chục phòng lưu trú và chất lượng phòng đòi hỏi theo tiêu chuẩn cao.
Đó là chưa kể đến việc trong một khu du lịch, những hạng mục phục vụ dịch vụ
chung như nhà hàng, dịch vụ sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi giải trí đều
không thể thiếu. Những công trình này thường có diện tích rất lớn, lên đến hàng
trăm, thậm chí hàng nghìn mét vuông.
Với những quy định chặt chẽ của Nghị định 156 cũng như những dự kiến sửa
đổi, các dự án này sẽ không thể phát triển những khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng
tiêu chuẩn, đẳng cấp cao mà thay vào đó sẽ chỉ là những lều, trại hoặc nhà nhỏ.
Vì thế, các dự án sẽ chỉ có thể phát triển theo hướng nhỏ lẻ, manh mún, không
thể xây dựng những khu nghỉ dưỡng đầy đủ tiện ích, thu hút khách du lịch cao
cấp nước ngoài.