e

--

Podstawy polityki
91

proces ten przebiegał

w dwóch głównych postaciach
gulacji. Po fali nacjonalizacji wielu gałęziproclukcji
- prwatyzacji i clere-
w latach 1950-1980 rządy
poszczególnych państw zaczęły stopniowo
wycoĄ.wać się z roli aktywnego wła-
A,5 ścicielazasobów produkcyjnych. powodem
ł,-, były przedewszystkim wysokie
koszty i niska efektywnośćzarząd,zaniamajątkiem
produkcyjn ym przezinstytu-
cje państwowe. prywatyzacji poddan o
zwłaszczaprr.a.lęuiorstwa w sektorach
o wysokim udziale własnościpaństwowej,
takich jak przemysł ciężki, górnictwo,
energetyka, telekomunik acja. zkolei deregu
lacja, czyliliberalizacjaobrotu gospo-
darczego, oznaczałaogólnie zmniejszenie
zakresu a<lministracyjnych ograniczeń
i obniżenie poziomu intensywności
kontroli państwa w zakresie gospodarki.
zja-
wisko to było spowodowane rosnącym przekonaniem,
ze biurok ratycznebariery
i administracyjne ograniczenia nałożone na
funkcjonowanie mechanizmu ryn-
kowego niosą szereg szkodliwych skutków
pod względem innowacyjności i kon-
kurencyj nościgospodarki.
010
W obu PtzYPadkach odwrót od dominującej
ury. A Glo- roli państwa w kształtowaniu
OECI) gospodarki był wynikiem uświadomienia
anc
sobie ograniczeńi negatywnych skut-
ków, jakie pociąga za sobą nadmierny
interwencjonizm. wład zapublicznawkra-
czała w obszar gospodarki z zamiarem
korygowania i usuwania niesprawności
lodarce rl'nkowYch, Państwo nie jest jednak ani
nieomylne, ani bezstronne, ani wszech_
zmiany, mocne, sprawuje swe funkcje w określonym
układzie prawno,instltucjonalnym,
rOECD realizując cele i priorl,teĘ, które są wynikiem
przetargupolityczneg o, oraz przy
astąpiło Domocy urzędników (biurokratów), których
kompetencj eiwledzasą ograniczone,
rnikiem a moĘwy działania często partykularne.
w rezultacie często rlochodziło do sytu-
Zrostem acji, w których próba usunięcia skutków
niesprawności rynku powodował a poja-
Po dru- się nowych negatywnych zjawisk, tym
"r-ienie razemwynikających z ułomności
/ WZroSt :aństwa, Mogło się więc okazac,ze w
ostatec znymrozrachunku interwencja
o miało jn, publicznej przynosiła wła_
społeczne straty.
,ipowo-
rzyszło-
inięĘch
rodarki.

adku PKB
rblicznych
rblicznych
% z 51,0o/o.
92 Rozdział 1

i racjonalnym reprezentantem interesu ogólnospołe cznego,Istnieje jednak wiele qilfuFre|

powodów pozwa|ających uznać to założeniezabardzo mało realistyczne. rfuprrrym
Po pierwsze, władza publiczna - czyli rząd - działa w danym kraju zawsze pnrmilt
w ramach określonego systemu politycznego i reprezentuje najczęściej interesy tstrffi{
oraz poglądy jedynie wybranych, określonych grup społecznych i partii politycz- lrnbrćwł
nych. Funkcjonowanie systemu demokratycznego polega na Ęm, żewładzę spra- rirMcr
wują przedstawiciele partii i ugrupowań, które otrzymaĘ w wyborach największe @irEpłu
poparcie. W warunkach istnienia różnychgrup społecznychi zawodowych, posia- nUtnĘTin
dających różne, często rozbieżne, ce|e oraz interesy trudno jest okreśIic właściwy Ęokcl
kształt interesu publicznego, ogólnospołecznego. Po drugie, każdawładza działa rylacmfre
w warunkach niepełnej informacji, a jej przedstawiciele mają ograniczone kompe- ruĘaĘĘ;
tencje merytoryczne i dysponują niepełną wiedząna temat zjawisk gospodarczych. 5 aHi;rm1
Brak dostatecznejwied,zy o gospodarce może wynikać z obiektywnych przesłanek nńnprtzcl
- przykłado\^/o, prognozowanie przyszŁośct, niezbędne w przypadku prowadzenia cndąrrłE, q
skutecznej polityki pieniężnej, jest zawsze obarczone niepewnością. Brak dosta- i ręimhc c
tecznej wiedzy możeteżwynikac zczynnikow subiektywnych, takich jakignoran- rqriĘreo
cja oraz brak kwalifikacji do wykonl.wania pewnych dziaŁań. po trzecie, władza Mołiryrar
gospodarcza nie jest monolitem - na najbardziej podstawowym poziomie klasy- nĘemezpo
fikacji składa się z dwóch kategorii osób - polityków i urzędnikóq którzy posia- ufuigps
dają własne, odrębne i często sprzeczne interesy orazdążeniai kierują się w swoim ZMi
postępowaniu właściwąsobie strukturą bodźców. Te zróżnicowane indywidualne Ly,ĘńŃraig
kompetencje i moĘwacje sprawiają, żewładza publiczna niemal nigdy nie pozo- nryvpna
staje całkowicie bezstronna, obiektl,wna i racjonalna, a zatem relatywnie rzadko rlp rrŻwde
działa v,ryłącznie w i nte re si e o gól n o s p o łe czny m. ą&wtre,
eolit"Mrn
1.5.1. Czy istnieje interes publiczny? mi.rhdzl
pr&rcncie u
Czyw ogóle istnieje jednakcoś takiego jakinteres ogólnospołeczny,publicznyz, ĘTF \N taki
Ajeślitak,toczymoż|iwejestjegozdefiniowaniewprzypadkucelówpraktycznych? pffiigpĘ
Na najbardziej ogólnym poziomie razważań odpowiedź na te pytania jest oczywi- n ó"hóre*
ścietwierdząca.Zapewne \^/szyscy zgodząsię, że takie działania jak egzekwowanie rnni{szyn
obowiązującego pra]^/a, bezpieczeństwo i ochrona zdrowia konsumentów czy też §rdcmtakic
ochrona środowiska naturalnego |eżą w interesie ogólnospołe cznym. Podobnie kir.ńd€łno
w interesie publicznym jest też podnoszenie poziomu wykształcenia społeczeń- acanoomy
stwa. Lecz na poziomie bardziej szczegółovlym lub w odniesieniu do konkretnych podfrfrn a
decyzjipojawiają się już wątpliwości. Przykładowo, egzekwowanie prawa możebyć podnmie po
 Podstawy polityki 105

,,ny. w pełni racjonalny. Składową procesu kształtowania się oczekiwań stanowi rów-
Liali nież mechanizm adaptacyjny, który polega na częściowym dostosowaniu ocze-
,.ąCe kiwań do bieżących informacji. z kolei w najprostszych sl.tuacjach decyzyjnych
torą lub w obliczu braku wledzy o przyszłościwielu uczestników rynku kształtuje
lym swoje oczekiwania co do przyszłości,stosując prostą ekstrapolację dotychczaso-

}du. wych trendów

i.d-
sta- 1.5.6. Zawodne państwo?
;taje
tują Omówione wyżej przypadki niesprawności państwa wskazują, że polityka
wła- gospodarcza _ z natury rzeczy _ nie jest wolna od błędów, a przekonanie co do
lych tego, ze pozwala ona zawsze w sposób skuteczny usuwać lub niwelować skutki
ttem niesprawności rynku, nie jest do końca uzasadnione. W przeciwieństwie do stan-
dardowego wizerunku władzy publicznej jako podmiotu bezstronnego, obiektlw_
imo- nego, efektywnego i racjonalnego (choć czasami opresyjnego) w rzeczywistości
lścią władza publiczna jest na ogół stronnicza, generuje nadmierne koszty i popełnia
,aniu błędy. Podsumowując wcześniejsze spostrzeżenia, można wskazacnacztery główne
ityki. ograniczenia w funkcjonowaniu władzy publicznej. Po pierwsze,władzapubliczna
rkich nie jest wszechmocna _ respektując wolnościobywatelskie i zasady demokracji,
nsty- musi liczyć się z oczekiwaniami społeczeństwa wyrażanymi w okresowych lrybo-
iczne rach i przestrzegać obowiązujące€lo prawa. Oznaczato,żewładza publiczna musi
,tości działać w ramach ograniczonych prawern i na podstawie prawa otaz że powinna
.ć, że, uwzględniać głos opinii publicznej. Nie należy oczywiścieuznawać tego zaoznakę
niach ,,słabości"władzy, araczej za naturalne ograniczenie swobody działania, z którym
vania każdawŁadzamusi się liczyć. Po drugie, władzapubliczna nie jest wszechwiedząca
vości. _ zarówno zuwagina niepełną wiedzę o aktualnym stanie rzeczywistości i niepew-

rością nośćco do przyszŁości, jak i ze względu na niedostateczne kompetencje oraz nie,

ętno- pełne kwalifikacje. O ile tę drugą słabośćmożna częściowoprzezv"ryciężyć dzięki

dy*i- pogłębieniu wiedzy i zdobyciu lepszego wykształcenia, o tyle pierwsza z nich ma
rzjach charakter obiektywny _ działanie odbl,wa się zawsze w niepewnym świecie.Po
lmnej trzecie, władza publiczna nie jest ani bezstronna, ani obiektywna _ mechanizmy
l defi- rlvboru publicznego wpłl.wają na to, ze władzę sprawują politycy reprezentujący
interesy określonych grup społecznych, a biurokracja (urzędnicy) ma swoje wła-
!ać,że sne partykularne cele, które realizuje często ze szkodą dla interesu ogólnospo-
czeki- łecznego, Po czwarte wreszcie, władzapubliczna nie jest ekonomicznie efektywna
ób nie - kieruje się odmienną strukturą b odźcow niż przedsiębiorcy.W szczególnoŚci zaŚ
 106 Rozdział 1

władza Publiczna nie musi kierować się kryterium zyskLl oraz troszczyćsię o
war-
tośćmajątku, a ponadto posiada też skłonnośćdo przechwytywania wytworzonej
wartości przy pomocy podatków. w efekcie władza publiczna wykazuje z reguĘ
większą tendencję do marnotrawstwa zasobów i generowania nadmiernych kosz-
tów administracyjnych.
zarówno rozwój pozl,tywnej teorii polityki gospodarczej w okresie ostatniego
półwiecza,jak i doświadczenia rozwojowe wielu krajów pozwoliły ekonomistom ',5, Rod;

I oraz PolitYkom lePiej uŚwiadomić sobie rolę i znaczenieograniczeń polityki państwa

w zakresie gospodarki. zakończyłasię era naiwnej wiary w interwencjonizm
stwowy jako niezawodną metodę okiełznania sił rynkowych oraz budowypomyślnego
pań-

i sprawiedliwego ładu w gospodarce. okazało się, że państwo bywa omylne, ociężałe,

stronnicze, nieskuteczne i niewydolne, współczesna teoria polityki gospodarczej
uwzględnia to, że polityk podejmuje decyzję na poclstawie niepełnej informacji,
a struktura jego preferencji może odbiegać od struktury preferencji ogólnospo-
łecznych. zważa się tu równi eż na to, że uczestnicy rynku nie reagują na politykę
gosPodarczą w sPosób mechaniczny,leczuczącsię i przewidującprzyszłe działania
władzy publicznej oraz innych uczestników rynku, a także odpowiednio dostoso-
wując swoje postępowanie do oczekiwań. Teoria ta uwzglęclnia wreszcie rosnącą
zależnoścmiędzy indywidualnymi graczami, między rożnvmi podmio tami władzy
Publicznej orazmiędzy poszczególnvmi krajami. Uświadomienie sobie, żewładza
Publiczna działaw warunkach niepełnej informacji, funkcjonowania ,,oczekiwan"
i postępującej globalizacji wywarło wielki wpływ na kształt współczesnej polityki
gospodarczej. pozostało jednak przekonanie, że niezależnie od rozmaitych nie-
doskonałościinterwencja państwa jest w wielu sl,tuacjach pożąd,ana,a częstokroć
niezbędna. Nie ma w istocie wątpliwości co do tego, czy tolerować niesprawności
rynku w obawie przed tym, że niesprawnośćpaństwa będzie jeszcze gorszabądź
na odwrót - godzic się na niedoskonały interwen cjonizm, zakładając, ze jest on
i tak mniejszym złem niż zawodny mechanizm rynkowy. we wszystkich krajach
rozwinięĘch mechanizm rynkowy uzupełniany jest i wspomagany przezpolitykę
gospodarczą, choć jej cele, zakres, sposób działania i skutecznośćmogą się istot-
nie rożnić w poszczególnych przypadkach.
Jak wspomniano wyzej, immanentne niedoskonałościinterwencji państwa
nie powinny prowadzic do przekonania, że należy w ogole zrezygnować z polityki
gospodarczej izdac się na łaskę oraz niełaskę rynków. \Ęręczprzeciwnie, czynniki
tepowinny zachęcać do tego, aby usuwać niesprawności w zakresie funkcjonowa-
nia państwa poprzez pogłębianie wiedzy o tym zjawisku i buclowanie instytucji
 Podstawy polityki rczej 107

tr- chroniących gospodarkę przed błędnymi decyzjami władzy publicznej. okolicz-

tej nościte powinny też zachęcać do tego, aby doskonalić konkurencję i mechanizm
tły rynkowy, ponieważ ogranicza to skalę niesprawności rynku i zmniejsza zapotrze-
iZ- bowanie na interwencję państwa.

go
Im 1.6. Rodzaje polityki 9ospodarczej. Próba klasyfikacji
Wa

rń-
polityka gospodarcza jest pojęciem popularnym izarazem bardzo pojemnym.
Igo Dlatego ogólna definicja polityki gospodarczej podana na początku rozdziału
tłe, wymaga często uszczegółowienia i doprecyzowania. Potrzeba taka pojawia się, gdy
Zej przychodziokreślić,jakiemu celowi ma służyćdana polityka, wskazać na instru-
Cji, ment, jaki ma być zastosowany, CZy Zarysować obszar gospodarki, którego poli-
)o- Ęka ma doĘczyć. we wszystkich tych przypadkach do rzeczownika ,,politykd,
,kę dodaje się najczęściej różne przymiotniki, które mają określaćcele, instrumenty
nia bądź obszary (dziedziny) oddziaĘłvania polityki.Ztego punktu widzenia moŻna
so- dokonywać rozmaitej klasyfikacj i rod zaj ów pol ityki gospodarczej.
ąCą
Do najbardziej popularnych należy _ wykorzystany także w niniejszej książce
Lry - podział rodzajow polityki gospodarczej zewzglrędu na główny instrument zasto-
Jza sowania. W ramach tego ujęcia wyrożnia się politykę fiskalno-budżetową, poli-
an tykę pieniężną, politykę kursową i politykę makroostrożnościową. Przykładowo,
yki w przypadku polityki fiskalno_budżetowej głównym instrumentem pozostaj ą
tie- podatki i wydatki budżetowe, a w przypadku polityki pieniężnej jest nim podaż
roć pieniądza. Te rodzaje polityki odnoszą się do zmiennych makroekonomicznych,
lści a więc doĘczącałej gospodarki. Makroekonomiczny wymiar mają także rodzaje

ądź polityki klasyfikowane z punktu widzenia ogólnego kie,runku wpływu w1,,wiera-

on nego na gospodarkę.ztej perspektl.wy można v,ryróżnić politykę ekspansywną,
ach mającą pobudzać gospodarkę do szybszego wzrostu, politykę restrykcyjną, słu_
ykę żącą spowalnianiu zbyt szybkiego wzrostu gospodarczego w celu przl,wrócenia
tot- równowagi, oraz politykę neutralną. Alternatywnie można klasyfikować politykę
pod względem wykorzystywanych instrumentów mikroekonomicznych, takich j ak
tWa np. polityka cenowa, polityka płacowa, polityka podatkowa czy poliĘka pomocy
tyki publicznej. Te ostatnie rodzaje polityki odnoszą się z reguły do wyodrębnionych
niki tiagmentów systemu regulacyj nego gospodarki.
Wa- Inny jeszcze podziaŁ stanowi klasyfikacja rodzajów polityki biorąca pod
ucji u\v agę główne cele, jai<le chce się osiągnąc. Z tego punktu widzenia można mówić