Hoorcollege 3 Rechtsbescherming Tegen de Overheid

Het onderwerp van vandaag is de toegang tot de bestuursrechter en je zou eigenlijk kunnen
zeggen dat vormt onderdeel van een drieluik: vandaag gaat het over de toegang, volgende week
gaan we het hebben over de toetsing, de week daarna het logische sluitstuk van de
bestuursrechtelijke procedure, namelijk de uitspraak; welke uitspraak bevoegdheden heeft de
bestuursrechter en hoe maakt hij daar gebruik van in het bijzonder om te beantwoorden aan de
maatschappelijke behoefte tot finale geschillenbeslechting.
Vandaag eerst de toegang tot de rechter en dat bouwt logisch voort op waar we afgelopen weken
mee bezig zijn geweest. Het eerste college waarin we het hebben gehad over de constitutionele
grondslagen van het systeem van rechtsbescherming tegen de overheid, hebben we al
geconstateerd dat in onze eigen grondwet voor alsnog geen bepaling bestaat die de toegang tot de
rechter in geschillen met de overheid verzekert. Er is een bepaling in voorbereiding: artikel 17
eerste lid was voorgesteld, maar dat wil ook weer niet zeggen dat we een dergelijke recht op
toegang tot de rechter in het Nederlandse recht niet kennen. Dat kennen we wel degelijk en dat
ontlenen we aan het Europese recht. In dat verband hebben we met elkaar gesproken over artikel
6 EVRM en we hebben artikel 47 Handvest besproken. We hebben ook gezien dat beide
bepalingen niet een volstrekt identiek beschermingsbereik hebben.
Artikel 47 Handvest gaat alleen over aan het EU-recht ontleende rechten, dat is lang niet altijd
het geval althans in bestuursrechtelijke geschillen, het gaat nog weleens over Europees recht,
maar niet altijd. Dan geldt dus ook 47 Handvest niet.
Artikel 6 EVRM hebben we gezien dat geldt eigenlijk bijna altijd in bestuursrechtelijke
procedures, want de begrippen die daar het aangrijpingspunt vormen voor het
beschermingsbereik van 6 EVRM, namelijk civil rights and obligations and criminal charges,
daarvan hebben we gezien dat die een autonome uitleg hebben gekregen in de rechtspraak van
dat hof en dat het ook betekent dat ze in bestuursrechtelijke procedures wel degelijk van
toepassing kunnen zijn dat dat heel vaak gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en
verplichtingen of dat het met name in boetezaken gaat om criminal charges.
Dus we kennen in het Nederlandse recht, en dus ook Nederlands bestuursrecht voor het
overgrote deel van de geschillen waar we mee te maken hebben, een recht op toegang tot de
rechter. Maar hoe is dat recht dan vormgegeven? Daar gaan we het vandaag vooral over hebben.
Toegang tot de rechter
Wat bedoelen we nou precies als we spreken over het recht op toegang tot een rechter? 
Toegang in de letterlijke zin heb je altijd wel. Je kan altijd een beroepschrift sturen naar een
rechter ergens in het land. De vraag is natuurlijk wil die rechter ook naar jou luisteren. Wil die
ook iets met wat je aanvoert?
Met andere woorden, het recht op toegang tot de rechter dat definiëren we als: de aanspraak die
je hebt op een inhoudelijke beslissing over het geschil dat je aan de rechter voorlegt. Dat recht op
toegang tot de rechter, op die manier geformuleerd, hangt van een aantal omstandigheden af:
- Het moet gaan om een bevoegde rechter waar je het beroepschrift hebt ingediend. Daar
hebben we het vorige college aan gewijd.

- Appellabel besluit: in het bestuursrecht hebben we aan artikel 112 lid 2 Grondwet, wat
immers zegt dat geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen voortvloeien
kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan andere die niet tot de
rechterlijke macht behorende organen, een vrij enge betekenis toegekend. Namelijk: we
hebben dat niet andersom opgevat als ook bestuursrechtelijke geschillen, dus uit de
publiekrechtelijke rechtsbetrekking voortvloeiende geschillen kunnen aan de
bestuursrechter voor worden gelegd, maar we hebben dat opgevat als geschillen over een
bepaald type publiekrechtelijke rechtsbetrekkingen, namelijk de besluiten. Alleen als het
gaat om een besluit, en dan ook eigenlijk alleen nog maar als het gaat om een appellabel
besluit, staat beroep open op de bestuursrechter. Met die kanttekening hebben we vorige
week gezien dat je veelal voorafgaand daaraan een bezwaarschriftprocedure moet volgen
bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Dus een appellabel besluit.

De definitie van een besluit staat in artikel 1:3 Awb: een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dus het moet op
schrift zijn gesteld, het moet van een bestuursorgaan afkomstig zijn, het moet ook een
rechtshandeling inhouden en ook nog een publiekrechtelijk van aard zijn. Dat is zoals we
het begrip besluit hebben gedefinieerd. Tegen besluiten kan je in beginsel in beroep bij de
bestuursrechter, maar we zullen straks zien dat van dat beroep een aantal besluiten zijn
uitgezonderd. Wat we ook zullen zien is dat sommige handelingen van bestuursorganen,
die weliswaar geen besluiten zijn, wel degelijk appellabel zijn. Dus met een besluit
worden gelijkgesteld voor wat betreft de rechtsbescherming. Daar komt hij straks op. Dat
neemt niet weg dat het besluitbegrip het aanknopingspunt is.

Hij wil daar wel een opmerking over maken: dat besluitbegrip dat is wel een dingetje in
het bestuursrecht. We hebben al heel lang de discussie eigenlijk al vanaf het moment dat
we die Awb hebben. Sinds 1994 is er discussie over de vraag of de toegang tot de
bestuursrechter nu inderdaad zo moet worden gekoppeld aan dat enge besluitbegrip. Of
dat we misschien behoefte hebben aan een uitbreiding daarvan. In de praktijk doet zich
die behoefte op een aantal momenten wel gevoelen. We zien dat bijvoorbeeld in het
omgevingsrecht waarin het geschil wat een burger heeft, althans zoals een burger dat
ervaart met de overheid, niet zelden breder is dan 1 bepaald besluit.

Dat wil zeggen dat voor een bepaalde activiteit waar jij als burger misschien tegen bent
dat, daar meerdere vergunningen voor nodig zijn. Dat daar miss een wijziging van
bestemmingsplan voor nodig is of dat daar miss een omgevingsvergunning voor nodig is
en misschien ook nog wel besluiten op grond van andere wet en regelgeving. Telkens is
de bestuursrechter maar bevoegd om kennis te nemen van 1 van die besluiten en dat leidt
dus tot een fragmentatie van het geschil zoals burgers dat met overheden hebben. Dat is
een voorbeeld van type gevallen waarin het soms knelt.

Iets anders is dat we op het terrein van sociale zekerheid en met name in het kader van de
WMO enig beweging zien. WMO: bijvoorbeeld iemand die niet meer goed in staat is om
het huis schoon te houden, die wil huishoudelijke hulp en daar kan je een voorziening
voor vragen op basis van de WMO. Wat gebeurt er dan?  Dan komt iemand van de
gemeente met jou praten. Het keukentafelgesprek waar zoveel over te doen is geweest.
Die gaat dan kijken wat je nog wel kan en wat je niet meer kan en waar behoefte aan
bestaat. Die maakt een rapport op. Vervolgens is het aan het bestuursorgaan om op basis
daarvan een besluit te nemen, een indicatie te geven: waar heeft deze persoon behoefte
aan, hoeveel uur in de week. Soms wordt dat niet eens bepaald, soms staat in zo een
indicatiebesluit alleen dat men recht heeft op een schoon huis. Vervolgens zit er aan het
eind van het traject een private uitvoerder, een bedrijfje, waar de gemeente die zorg
inkoopt. Die gaat dan bij oma langs om ervoor te zorgen dat het huis wekelijks
schoongemaakt wordt.

In elk van die fasen, van de toekenning van zo een WMO-voorziening, kunnen er
geschillen optreden. Op dit moment is het eigenlijk nog zo dat dat totale geschil niet als
zodanig aan de rechter kan worden voorgelegd, maar dat het opgeknipt wordt in stukjes.
Als je een klacht hebt over de wijze waarop die ambtenaar jou heeft bejegend of oma
heeft bejegend in het keukentafelgesprek, dan is dat geen besluit, maar dat is een
gedraging van een ambtenaar. Daar kan je een klacht over indienen bij het bo onder
wiens gezag die ambtenaar werkzaam is. Dat is een klachtprocedure en uiteindelijk kan je
dat dan in hoogste instantie bij de nationale ombudsman voorleggen. Over het besluit dat
het college van B&W neemt, de indicatie die gegeven wordt, daarover kan je procederen:
bezwaar, rechtbank en een hoger beroep bij de centrale raad van beroep.

Het slotstuk, namelijk: wat doet die private uitvoerder precies en wordt het inderdaad wel
schoongemaakt of ligt er nog steeds stof op plintjes en haar in doucheput als Truus is
geweest? Dat is iets wat gewoon privaatrechtelijk is. Daar moet je dat bedrijf in een
civiele procedure op aanspreken. Dus je ziet dat die burger die zorg wil dat die eigenlijk
aan 3 loketten moet zijn en zelfs bij twee verschillende rechters moet aankloppen om iets
wat eigenlijk 1 geschil is.

Waarom zegt hij dit nu?  Omdat juist op dit terrein er een gedachtevorming
plaatsvindt. De regeringscommissaris, Michiel Scheltema, heeft een advies opgesteld om
ervoor te zorgen, wat preludeert op wetgeving, om ervoor te zorgen dat het gehele geschil
ook in 1 keer aan een rechter kan worden voorgelegd, maar dan moeten we dus wel een
beetje creatief zijn met dat besluit begrip. Het idee is dan: dat in zo een geval de
 handelingen die verricht worden ter voorbereiding van het besluit en ter uitvoering van
het besluit toegerekend worden aan dat besluit en dat daar tegen bezwaar kan worden
gemaakt. Wat uiteindelijk leidt tot 1 beslissing op bezwaar, waartegen dan bij de
bestuursrechter kan worden opgekomen. Dat betekent dat zo een model zou kunnen
betekenen dat de bestuursrechter ook iets mag gaan vinden van het optreden van een
private partij die door de gemeente is ingehuurd om die zorg te verlenen.

Met andere woorden: we zien op heel veel terreinen van het bestuursrechter zien dat het
geschil juist door dat besluitbegrip wordt gefragmenteerd, wordt opgeknipt in stukjes, en
dat het niet altijd beantwoord aan het idee dat burgers hebben over geschilbeslechting.
Over efficiënte geschilbeslechting en daarom is er de nodige discussie over dat
besluitbegrip wat nu nog steeds als aanknopingspunt geldt: kijk naar artikel 8:1 Awb
waarin staat dat een belanghebbende in beroep kan gaan tegen een besluit. We zien al dat
sommige handelingen die geen besluiten zijn toch voor wat betreft de rechtsbescherming
daarmee worden gelijkgesteld.

Dus: toegang tot de rechter verondersteld een bevoegde rechter een het verondersteld in
het bestuursrecht ook dat het geschil betrekking heeft op een appellabel besluit.

- Daarnaast worden er ook eisen gesteld aan de hoedanigheid van de appellant. Wie is dat?
En hoe verhoudt die appellant zich nu tot het besluit? Heeft die eigenlijk wel belang, is
hij wel belanghebbende in de zin van de Awb? Dat is de derde eis die werken we straks
verder uit.

- Ten slotte: moet de indiener van het beroep ook wel bevoegd zijn. Dat is meestal niet zo
een probleem, maar dat kan het wel zijn als iemand nog niet volwassen is of als iemand
ontoerekeningsvatbaar is verklaard. Kan die dan wel op eigen naam beroep instellen of
moet iemand anders dat dan voor hem doen?
Het kan dus zijn als aan die eisen niet is voldaan dat het beroep niet wordt ontvangen. Dat u niet
ontvankelijk wordt verklaard in uw beroep en dat de rechter dus niet toekomt aan een
inhoudelijke behandeling en beoordeling van het geschil. Andersom: als wel is voldaan aan die
vereisten, kan het zijn dat het beroepsrecht dat u heeft door uw procesgedrag in de loop van de
procedure verloren gaat. Bijvoorbeeld omdat u misschien wel belanghebbende bent en ook wel
bevoegd was om het beroep in te stellen en het ook gericht is tegen een appellabel besluit en bij
de bevoegde rechter, maar u heeft het te laat gedaan te laat beroep ingesteld of bezwaar gemaakt.
Dus: niet ontvankelijk. Of het beroepschrift dat u heeft ingediend en miss wel op tijd heeft
ingediend voldoet niet aan de daaraan te stellen eisen als bedoeld in artikel 6:5 jo 6:6 BW,
namelijk dat u ook de gronden voor bezwaar en beroep daarin moet hebben aangegeven. Dat
hoeft overigens niet altijd in 1 keer; we kennen ook de mogelijkheid van pro forma bezwaar of
beroep, maar dan krijgt u een termijn om dat te herstellen doet u dat niet lijdt dat tot een niet
ontvankelijkheidverklaring. Het kan ook zijn dat u bijvoorbeeld uw griffierecht niet heeft betaald
ook dan wordt uw beroep niet ontvankelijk verklaard.
Beroep tegen besluiten
Het beroep richt zich tegen besluiten dat vinden we in artikel 8:1 Awb daar hebben we vorige
week al naar gekeken. Een belanghebbende kan beroep instellen tegen een besluit als bedoeld in
artikel 1:3 van de Awb. Nu wordt dat soms wat opgerekt, omdat er handelingen zijn die wel zo
nauw verbonden zijn met een besluit, maar het zelf niet zijn dat we toch vinden dat je daartegen
in beroep moet kunnen bij de bestuursrechter. Twee voorbeelden daarvan:
- Artikel 6:2 sub a Awb  dat gaat over de schriftelijke weigering om een besluit te
nemen. Dat doet zich nog weleens voor als een bestuursorgaan een aanvraag heeft
gekregen, maar die aanvraag niet de volledige informatie bevat die dat bestuursorgaan
nodig heeft om op basis daarvan een besluit te nemen. Dan zal het bestuursorgaan over
het algemeen tegen u zeggen: wij hebben te weinig info om op uw aanvraag te beslissen,
u krijgt alsnog de gelegenheid om binnen een gestelde termijn die informatie te
overleggen. Vaak gaat het dan om informatie die het bestuursorgaan niet kan achterhalen,
maar die echt in uw bewijsdomein is gelegen als aanvrager. Dus uw bijvoorbeeld
bedrijfsgegevens, fabricage gegevens bij de aanvraag van een subsidie. Maar als u daar
niet aan voldoet en u legt die informatie niet over binnen de termijn die het bestuur u
daarvoor heeft gegund, dan zal het bestuursorgaan zeggen: ja nou kunnen we eigenlijk
geen besluit nemen. We kunnen uw aanvraag niet toewijzen, want we hebben
onvoldoende info, maar eigenlijk kunnen we uw aanvraag ook niet afwijzen, want we
kunnen niet vaststellen of u in aanmerking komt voor een subsidie. Dus wij nemen uw
aanvraag niet in behandeling.

Als een bestuursorgaan dat doet dan doet het eigenlijk precies wat artikel 6:2a bedoelt,
namelijk dan neemt het een beslissing waarbij het weigert een besluit te nemen. Want het
niet in behandeling nemen van een aanvraag kan moeilijk als een besluit worden
gekwalificeerd, omdat een besluit in de zin van artikel 1:3 nu eenmaal vergt dat er
rechtsgevolg is en dat er dus iets verandert in de wereld van het recht. Dat gebeurt als een
vraag wordt toegewezen, maar dat gebeurt ook als een aanvraag wordt afgewezen althans
artikel 1:3 Awb bepaalt dat in lid 2. Maar als het bestuursorgaan een aanvraag niet in
behandeling neemt dan verandert in beginsel niets in de wereld van het recht dat is dus
geen besluit. Maar zegt artikel 6:2a Awb: dat moet voor wat betreft bezwaar en beroep
wel met een besluit worden gelijkgesteld.
Heel gek is dat niet, want als u tegen de afwijzing van uw aanvraag mag procederen bij
de bestuursrechter en als tegen de toewijzing van een aanvraag kan worden opgekomen
bij de bestuursrechter, waarom zou de bestuursrechter dan niet bevoegd zijn m iets te
zeggen over het niet in behandeling nemen van een aanvraag. Waarom zou je daarvoor
dan naar de burgerlijke rechter moeten. Dus dat is niet zo gek dat de wetgever heeft
gezegd in artikel 6:2a. Dat vinden we weliswaar geen besluit, maar voor wat betreft
bezwaar en beroep moet dat wel met een besluit worden gelijkgesteld.

- Artikel 6:2 sub b Awb  dat gaat over het in het geheel niet nemen van een beslissing.
Namelijk het niet tijdig nemen van een besluit. Gebeurt wel dat een bestuursorgaan een
 aanvraag krijgt, maar daar niet op beslist. Althans niet binnen de door de wet gestelde
termijn. De wet kent beslistermijnen de Awb, maar vaak ook in bijzondere wetgeving als
het bestuursorgaan niet binnen een termijn die gesteld is door de wet een besluit neemt.
Dan is het dus eigenlijk in gebreke zou u kunnen zeggen om tijdig een besluit te nemen.
En ook hier geldt dat je daar natuurlijk wel iets tegen wil doen als burger of iets tegen wil
kunnen doen; je wil het bestuursorgaan kunnen aansporen om dan toch tijdig een besluit
te nemen. Maar daarvoor is het wel nodig dat je toegang hebt tot de bestuursrechter en
een besluit is er niet. Als een bo niet tijdig beslist op uw aanvraag dan gebeurt er in de
wereld van het recht niets en daarom heeft artikel 6:2b gezegd: wordt daar gezegd dat het
niet tijdig nemen van een besluit, voor wat betreft bezwaar en beroep, met een besluit
moet worden gelijkgesteld.
Stilzittend bestuur
Als we op dat laatste doorgaan wat kunnen we daar nou tegen doen? Wat zijn de
mogelijkheden als het bestuursorgaan stilzit?  In gebreke stellen daar begint het mee. Als
we iets willen doen dan moeten we het bestuursorgaan in eerste plaats in gebreke stellen. Dus
dat betekent dat je een briefje moet sturen aan het bestuursorgaan en dan moet je in zeggen
dat het bestuursorgaan niet tijdig een besluit heeft genomen. Er is heel veel jurisprudentie
over geweest. Je zou kunnen zeggen dat het misschien een beetje excessief formalisme is
waarin rechters zich hebben moeten uitspreken en dat ook met groot enthousiasme lijken te
doen over de vraag of een bepaald briefje wel een ingebrekestelling is.
Waar moet dan zo een briefje aan voldoen wil het kwalificeren als een ingebrekestelling? 
Daar heeft de rechtspraak van gezegd: dan moet het in ieder geval duidelijk zijn dat daarin
staat dat het bestuursorgaan te laat is. Maar dat mag ook in gewone mensentaal: zo van waar
blijft mijn besluit of het duurt nu wel heel erg lang. Dat is dan eigenlijk voldoende. Je moet
ook aangeven om welk besluit of welke aanvraag het gaat. Het moet met andere woorden
voor het bestuursorgaan wel te traceren zijn waar jij het in dat briefje over hebt. Heel veel
rechtspraak over de vraag of dit soort briefjes en mailtjes die aan bestuursorgaan worden
gesteld, geschreven en gestuurd of dat wel in gebreke stellingen zijn.

Als we dat eenmaal hebben dan kunnen er eigenlijk twee dingen tegen het stilzittend bestuur:
1. In eerste plaats heeft het bestuursorgaan dan nog een termijn van twee weken om nog een
besluit te nemen. Dus u stelt in gebreke, vervolgens heeft het bestuursorgaan nog twee
weken de tijd om een besluit te nemen.

 Doet het dat niet dan verbeurt het een dwangsom ex artikel 4:17 Awb. Dan verbeurt het
bestuursorgaan een dwangsom voor elke dag dat het te laat is. Dus u stuurt vandaag een
briefje aan het bo dat wordt morgen ontvangen vervolgens heeft het bestuursorgaan nog
twee weken de tijd om een besluit te nemen, maar vanaf dat moment gaat al een termijn
lopen. Dus vanaf morgen plus twee weken; dan gaat er een termijn lopen en dan verbeurt
het bestuursorgaan voor elke dag dat het dan nog steeds in gebreke is een dwangsom.
 Daar is ook weer een maximum op gezet door de wetgever. Dat was een heel
aantrekkelijk middel voor sommigen. Hij heeft in de rechtspraak heel wat van uw
collega’s gezien die naast hun studie een bedrijfje begonnen om op basis van de wet
openbaarheid van bestuur voor burgers verzoeken te doen tot openbaarmaking van
stukken. Dat deden ze bijvoorbeeld in het kader van boetebesluiten de Lex Mulder
verkeersboeten. Daar gingen ze stukken opvragen bij het OM op basis van de wet
openbaarheid van bestuur wetend dat het OM daar niet tijdig aan kon voldoen. Sterker
nog het OM werd op een gegeven moment overladen met dit soort verzoeken op basis
van die wet. Dat had eigenlijk maar 1 doel, namelijk om ervoor te zorgen dat het OM te
laat was met reageren vervolgens in gebreke stellen en even later ging er een dwangsom
verbeurt met een maximum van ruim 4000 euro. Dat was in veel gevallen meer dan de
boete die was opgelegd. Dat wat meer werd verdiend dat was voor deze studenten. Daar
werd eigenlijk op grote schaal misbruik gemaakt van artikel 4:17 in relatie tot de wet
openbaarheid van bestuur. Dat is ook de reden geweest waarom de wetgever in middels
de toepassing van artikel 4:17 in de WOB heeft uitgesloten. Dus dat is achterhaalt
inmiddels. Dat kan niet meer. Maar daar zijn veel procedures over geweest die
uiteindelijk ook hebben geleid tot rechtspraak waarin is aangenomen dat de indiener van
het beroep misbruik van recht had gemaakt.

 De regeling die is erop zich nog steeds die geldt niet meer in WOB-geschillen, maar wel
in andere geschillen dat je het bestuursorgaan in gebreke kan stellen en dat het
bestuursorgaan dan dus een dwangsom verbeurt. Het idee is dat het bestuursorgaan
daardoor wordt aangemoedigd om sneller een besluit te nemen. Het evaluatieonderzoek
blijkt dat dat wel meevalt of tegenvalt. Dit is ook van toepassing op de beslissing op
bezwaar. Dus als je bij een te laat primair besluit het bestuur in gebreke kan stellen, kan
je dat ook doen als het gaat om beslissing op bezwaar.

 Automatische dwangsom maximaal 1260 euro.

2. De mogelijkheid om beroep in te stellen. Dat is een tweede mogelijkheid en let op: tegen
niet tijdig nemen besluit. Dus je kan een dwangsom verbeuren en je kan in beroep bij de
bestuursrechter ex artikel 6:12 lid 2 Awb. Ook daarvoor geldt eerst in gebreke stellen:
bestuursorgaan heeft twee weken de tijd. Na die twee weken gaat er een dwangsom lopen
en tegelijkertijd heeft u de mogelijkheid om dan beroep in te stellen direct bij de
bestuursrechter. Dus u hoeft niet eerst een bezwaarschriftprocedure te doorlopen dat heeft
de wetgever bewust zo gedaan, want als het bestuursorgaan al niet in staat is om tijdig op
een aanvraag een primair besluit te nemen, waarom zou u dan de rechtzoekende belasten
met datzelfde bestuursorgaan opnieuw een traject in te gaan, maar dan in het kader van
een bezwaarschriftprocedure. Dus dat is niet nodig; je kan direct beroep instellen bij de
bestuursrechter tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Die procedure heeft een paar
karakteristieken die afwijken van de reguliere procedure voor de bestuursrechter:
  Er is geen bezwaarschriftprocedure nodig 7:1 sub f Awb. Je kan direct beroep
instellen en dus overslaan van het bezwaarschriftprocedure.

 Dat beroep wordt ook met een vereenvoudigde behandeling afgedaan ex artikel
8:55b e.v. Awb. Dat is ook niet zo gek, want het enige dat de rechter heeft te
beoordelen is of er inderdaad niet tijdig is beslist. Met andere woorden: is de
beslistermijn overschreden. Dat is het enige wat moet worden beoordeeld en dat
kan vrij gemakkelijk worden beoordeeld.

 Dan geeft de rechter meestal het bestuursorgaan twee weken de tijd. Zo zegt de
wet om alsnog te beslissen. Dus de uitspraak is dan gegrondverklaring van het
beroep, want er was inderdaad niet tijdig beslist.

 Wat ook kan is dat de rechter daaraan ook een dwangsom verbindt en dat is dan
de tweede soort dwangsom waar we mee te maken hebben.

Dus je hebt enerzijds de dwangsom die meteen wordt verbeurd op basis van 4:17:
we stellen in gebreke twee weken later moet bestuursorgaan een besluit hebben
genomen, doet het dat niet, dan gaat er een dwangsom lopen en tegelijkertijd kan
je in beroep bij de bestuursrechter. Bestuursrechter zal dan een uitspraak doen
over de vraag of het bestuursorgaan inderdaad in gebreke was en zal daarbij
overigens ook vaststellen of er inmiddels een dwangsom is verbeurd op basis van
4:17 en hoe hoog die dwangsom dan is. Daarmee is de loop van die 4:17
dwangsom dus afgerond.

Doet het bestuursrechter een einduitspraak en in die einduitspraak kan die zelf
weer bepalen op basis van artikel 8:55d lid 2 Awb dat het bestuursorgaan binnen
twee weken moet beslissen op verbeurte van een dwangsom die dan door de
rechter wordt opgelegd. Dus een tweede dwangsom. Dus ook een handmatige
dwangsom is mogelijk 8:55d lid 2 Awb. Dat alles vindt plaats binnen 8 weken
nadat het beroep is ingesteld.
Dus een snelle en vlotte afhandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
Voor een ding moet nog wel de aandacht worden gevraagd, namelijk die dwangsomregeling van
artikel 4:17. Dat is een beetje techniek die dwangsomregeling van artikel 4:17 Awb en de
mogelijkheid om in beroep te gaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Dat loopt niet
helemaal parallel in die zin dat de dwangsomregeling van 4:17 Awb uitsluitend geldt voor
beschikkingen op aanvraag. Terwijl het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ook
kan worden ingesteld tegen het niet tijdig nemen van andere besluiten dan beschikkingen op
aanvraag.
Hoe komt dat nu? Is daar nou een reden voor? Hij weet het eigenlijk niet. Hij denkt dat de enige
verklaring is dat dit twee afzonderlijke wetsvoorstellen waren van Kamerleden die afzonderlijk
zijn opgesteld en daarbij niet zijn uitgegaan van dezelfde uitgangssituatie, want het had evengoed
zo kunnen zijn dat de dwangsom van 4:17 ook bij andere besluiten dan beschikkingen op
aanvraag wordt verbeurd. Maar in de praktijk heeft dat bijvoorbeeld tot gevolg dat wanneer u
vraagt aan een bestuursorgaan om een bestemmingsplan aan te passen voor uw locatie en het
bestuursorgaan reageert daar niet tijdig op, dat het bestuursorgaan ook als dat dan in gebreke
wordt gesteld door u geen dwangsom verbeurt, want het gaat niet om een beschikking op
aanvraag. Een bestemmingsplan is een besluit van algemene strekking, maar de regeling over het
direct beroep bij stilzitten is wel van toepassing, dus u kunt wel in beroep bij de bestuursrechter
tegen niet tijdig nemen van een besluit op uw aanvraag om het bestemmingplan te wijzigen.
Beperking van typen appellabele besluiten
Wat we hiermee hebben gezien is dat er ook handelingen zijn die geen besluiten zijn waartegen
je toch naar de bestuursrechter kan. Andersom zijn er ook besluiten die wel degelijk besluiten
zijn, maar waartegen toch geen beroep op bestuursrechter opstaat. Het bekendste voorbeeld is
natuurlijk dat wat in artikel 8:3 lid 1 a Awb staat, namelijk een besluit tot vaststelling van een
algemeen verbindend voorschrift en een besluit tot vaststelling van een beleidsregel.
Tegen avv en tegen beleidsregels is geen direct beroep bij de bestuursrechter mogelijk. Is er dan
helemaal niks mogelijk?  Daar hebben we het eerder over gehad. Kunnen we wel iets doen
tegen avv’s en beleidsregels?  Exceptieve toetsing is een ding wat kunnen, maar wat kunnen
we nog meer doen?  Via de civiele rechter. Dus het is niet zo dat we met lege handen staan.

We kunnen in het geval dat het gaat om een geschil over een avv of een beleidsregel twee dingen
doen:
- We kunnen tegen een beschikking of een appellabel besluit dat genomen is op basis van
zo een algemeen verbindend voorschrift of waarin zo een beleidsregel is toegepast,
kunnen we in beroep bij de bestuursrechter en dan in die procedure aanvoeren dat het
achterliggende avv of de achterliggende beleidsregel onrechtmatig is. Dan zal de
bestuursrechter daar in het kader van de exceptieve toetsing een oordeel over geven. Dus
we kunnen wel degelijk een uitspraak van een bestuursrechter ontlokken.

- Wat we ook kunnen doen is een direct beroep bij de burgerlijke rechter instellen. Nu kan
het zijn dat in de bijzondere wet wel degelijk beroep mogelijk wordt gemaakt tegen avv.
Een mooi voorbeeld daarvan is de wet op de ruimtelijke ordening en we noemden zojuist
al bestemmingsplannen. Een bestemmingsplan bevat vaak voorschriften
gebruiksvoorschriften en dergelijke bouwingsvoorschriften die gewoon avv zijn. Dus zo
een bestemmingsplan is een plan figuur, maar daarin zitten algemeen verbindende
voorschriften. Daar is toch direct beroep tegen mogelijk. Soms kan het wel, maar in
beginsel geen direct beroep tegen een avv.
Dat betekent dus dat een belangrijke vraag is: wanneer is iets nu een avv en wanneer is het nu
een ander soort besluit waartegen wel beroep openstaat?  Dat is makkelijk te beantwoorden als
het gaat om beschikkingen, maar wat minder makkelijk om te beantwoorden als het gaat om het
onderscheid tussen algemene verbindende voorschriften en concretiserende besluiten van
algemene strekking.
Neem nu een voorbeeld waarbij een gemeente bepaalt dat in de APV staat het is verboden om in
deze gemeente raamprostitutie te bedrijven zonder voorafgaande vergunning van het college van
B&W behoudens op plaatsen door het college van B&W aangewezen. Dus het is verboden om
behoudens op locatie die door college B&W zijn aangewezen. Dat staat in de APV. Paar
maanden later neemt het college van B&W een besluit en wijst een straat die gelegen is achter de
straat waar uw woning is gelegen aan als een locatie waar raamprostitutie mogelijk is. U bent
daar niet blij mee. En u wil daar iets tegen doen. Kan dat?  We gaan in beroep tegen dat besluit
wat bij het college van B&W heeft gezegd: die locatie die straat daar mag het gebeuren. Kan dat?
Wat is dat voor ding die aanwijzing?  Het is een concretiserend besluit van algemene
strekking. Het is een concretiserende besluit van algemene strekking. Want wat doet dat besluit?
 Dat concretiseert een verbodsbepaling uit de APV naar een bepaalde locatie. Het is verboden
om behoudens op door het college aangewezen locaties en als het college dan zo een locatie
aanwijst. Dan is dat een concretiserend besluit van algemene strekking. Wat is het gevolg
daarvan?  Dat je daartegen in bezwaar en beroep kan. Wat tegen een avv niet kan, kan tegen
een concretiserend besluit van algemene strekking wel.

Wat is die verbodsbepaling in de APV dan voor ding?  Daar kan je niet tegen in bezwaar, want
dat is een avv. Dus die verbodsbepaling in de APV is een avv en daar kun je niks tegen doen,
maar tegen die aanwijzing nogmaals kan je wel wat doen.
Vraag uit de klas: kan je naar de burgerlijke rechter?  De rechtsgang daar komen we nog wel
op, maar in dit geval kan je niet naar de burgerlijke rechter, omdat we net hebben geconstateerd
je kan naar de bestuursrechter. Als er een met voldoende waarborgen omklede
bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat kun je niet naar de burgerlijke rechter.
Zou het zo zijn dat je niet naar de bestuursrechter kan, zoals bijvoorbeeld tegen die
verbodsbepaling zelf, als daar iemand een belang bij heeft dan kan dat in ieder geval niet bij de
bestuursrechter. Althans niet direct. Wat wel natuurlijk kan is dat je in het kader van het beroep
tegen dat concretiserend besluit van algemene strekking zegt: ja maar ik ben het helemaal niet
eens met die verbodsbepaling, want die is in strijd met fundamentele mensenrechten, want je
moet je vrijheid van beroep en bedrijf hebben; hoe haal je het in je hoofd om zo een verbod op te
leggen. Dan kan je in het kader van exceptief beroep natuurlijk tegen dat concretiserend besluit
de rechtmatigheid van een achterliggend avv aan de orde stellen. Maar wat je ook kan doen is
naar de burgerlijke rechter gaan. Hier zien we heel duidelijk APV die verbodsbepaling is een avv
de aanwijzing is een concretiserend besluit van algemene strekking.
We maken die casus een beetje anders: nu staat er in de APV het is verboden in deze gemeente
om raamprostitutie te bedrijven behoudens op de locatie zoals aangewezen in de bijlage bij deze
APV. Of behoudens op de locatie zoals aangewezen in het volgende artikel van de APV en daar
staat dan heel keurig straat X mag het wel. Met andere woorden: die locatie wordt in de APV
zelf aangewezen. We zijn het opnieuw niet eens met de aanwijzing van die straat als locatie waar
raamprostitutie mag worden bedreven. Maakt dit het anders of zeggen jullie nee hoor gewoon
naar de bestuursrechter geen probleem?
Antwoord uit de klas: wacht maar tot er een vergunning is verleend, dan gaan we tegen die
vergunning in bezwaar en beroep en dan gaan we daar in het kader daarvan ook achterliggende
besluit aan de orde stellen. Docent: maar dat is een riskante optie, want stel dat het een
concretiserend besluit is van algemene strekking stel en dat je daartegen in beroep kan. Dan is
het in die zin riskant om te doen wat die leerling zei, omdat we dan al een mogelijkheid om in
beroep te gaan tegen die aanwijzing hebben laten lopen en de rechter waar we dan in beroep
gaan tegen die beschikking tegen ons zal zeggen: luister eens u had in beroep kunnen gaan tegen
dat concretiserend besluit van algemene strekking en dat heeft u niet gedaan, dus ik ga uit van de
rechtmatigheid van dat besluit. Dan hebben we iets laten lopen wat niet had gemogen dus dat is
riskant.
Maar om die vraag te kunnen beantwoorden of het riskant is moeten we eerst weten wat de status
is van die aanwijzing. Als het niet in een afzonderlijk besluit zit, is het dan een concretiserend
besluit van algemene strekking of is het opeens een avv geworden?
Leerling zegt het is een avv, omdat je niet een afzonderlijk besluit hebt. Het maakt onderdeel uit
van die APV en dus is het een avv. Het is waar wat zij zegt. Het is een avv, maar zo van
zelfsprekend is dat nou ook weer niet, want jarenlang hebben we rechtspraak gehad waarbij we
zeiden het maakt eigenlijk helemaal niet uit of het nou in een afzonderlijk besluit zit of onderdeel
uitmaakt van de APV. Je moet kijken naar de aard van het voorschrift. Als dat is een aanwijzing
van een locatie, dan is dat naar zijn aard een concretiserend besluit van algemene strekking.
Maakt niet uit of het in een APV zit of het een afzonderlijk besluit is. Maar daar is de rechtspraak
van terug gekomen en wel in de uitspraak van de ABRvS van 18 november 2015. Waarin de
afdeling expliciet overweegt dat zij voortaan niet meer dat materiele criterium, dus naar de aard
van het voorschrift kijkend zal gaan hanteren, maar een formeel criterium. Dat houdt in dat als
het voorschrift en de aanwijzing van een locatie onderdeel vormt van de APV, dat het dan wordt
geacht te delen in het karakter van dat algemeen verbindend voorschrift en dus ook een avv is.
Dus de aanwijzing van een locatie kan soms een avv zijn als het namelijk onderdeel uitmaakt van
een APV in dit voorbeeld. En soms als het bij afzonderlijk besluit gebeurd is het een
concretiserend besluit van algemene strekking. Voor de rechtsbescherming is het van groot
belang. Het is ook tegen die achtergrond dat de afdeling dat heeft gedaan. Namelijk omdat zij
niet wilden dat mensen in de val trappen, die eigenlijk daar net werd opgezet met het antwoord:
dan gaan we toch tegen de beschikking procederen, en dat je dan een
rechtsbeschermingsmogelijkheid laat lopen die je later wordt tegengeworpen. Je zou namelijk
door de omstandigheid dat het in een APV is opgenomen heel gemakkelijk op het verkeerde
been kunnen worden gezet en inderdaad kunnen denken het is een avv. De afdeling zei daarom
maken we er maar een avv van dan is duidelijk dat je daartegen niet in beroep kan en ook niet
hoeft te gaan en dat je dus op een later moment in het kader van een beschikking altijd nog aan
de orde kan stellen: maar ik ben het niet eens met die aanduiding van die locatie. Dus voor de
rechtspraktijk maakt het nogal verschil of het een afzonderlijk besluit is of onderdeel uitmaakt
van een avv.
Hoedanigheid van de indiener van het bezwaar op beroep: belanghebbende
Artikel 1:2 lid 1 Awb: onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks
bij een besluit is betrokken
Daar vallen een paar dingen op aan die definitiebepaling de eerste is dat daar wordt gesproken
van ‘degene’. Dat is bewust gedaan onder de voorganger van de Awb. De wet daarop heette het
nog de ‘natuurlijke of rechtspersoon wiens belang…’. Maar dat bleek eigenlijk een te beperkte
formulering, omdat het niet altijd beperkt blijft tot natuurlijke personen of rechtspersonen.
Noem een voorbeeld van iets dat belanghebbende kan zijn, maar niet een natuurlijk of een
rechtspersoon is  Bestuursorganen dat bedoelen we. Die kunnen natuurlijk heel goed
belanghebbende zijn en dat moet ook wel, want als er tegen jouw besluit geprocedeerd wordt dan
wil jij als belanghebbende natuurlijk meedoen als bestuursorgaan, Maar soms ook wel
bestuursorganen die tegen besluiten van andere bestuursorganen willen opkomen.
Dat kan zegt het tweede lid van 1:2 Awb. Dat is inderdaad een categorie. Wat we ook wel zagen
onder oude jurisprudentie, en die werden ook wel belanghebbende geacht, daar werd dat begrip
rechtspersoon een beetje voor opgerekt naast bestuursorganen ook wel bijvoorbeeld
personenvennootschappen wat geen rechtspersonen zijn, maar die wel als zodanig
belanghebbende kunnen zijn. Ook medezeggenschapsraden bijvoorbeeld en ondernemingsraden
die misschien geen rechtspersonen zijn, maar wel belanghebbende kunnen zijn. Dus die term
‘degene’ geeft uitdrukking aan het feit dat er naast natuurlijke en rechtspersonen ook nog wel
andere entiteiten kunnen zijn die belanghebbende kunnen zijn. Het is niet beperkt tot natuurlijke
of rechtspersonen.
Wat ook opvalt: op het tentamen worden we doodgegooid met het opera-criterium, maar dat staat
helemaal niet in de bepaling. Het enige van die criteria die hier voorkomt is ‘rechtstreeksheid’.
Dat valt op en dat valt ook op om een andere reden, omdat dat naar zijn aard ook een wat ander
vereiste is dan die andere criteria van: objectief bepaalbaar, persoonlijk, eigen belang en actueel.
Omdat rechtstreeks niet zozeer gaat over het belang zelf, maar dat zegt iets over het causale
verband dat er moet bestaan tussen het belang en het besluit. Dat moet voldoende rechtstreeks
zijn. Daarin wijkt het ook wel af van die andere vereisten die van eigen, persoonlijk, objectief
bepaalbaar en actueel wat vooral gaat over het belang zelf.
Wat ook opvalt is dat daar wordt gesproken van de term ‘betrokkenen’ en niet een getroffen of
geraakt belang. Soms als er nog geen besluit is, namelijk als we al met een bestuursorgaan om
de tafel gaan zitten in het kader van een zienswijze procedure wanneer er nog geen besluit is
genomen. Daar kun je ook niet zeggen getroffen zeg de wetgever, dus moeten we daar een
andere term voor hebben en dat is betrokken geworden. Je belang is betrokken.
Maar hij zou wel durven te zeggen dat ook om een andere reden een veel gelukkiger term is dan
de term getroffen, omdat het hier te benadrukken: om belanghebbende te zijn niet hoeft te
betekenen dat je negatief wordt geraakt door het besluit. Dus in negatieve zin wordt geraakt dat
je wordt benadeeld. Je kan ook heel goed belanghebbende zijn doordat je wordt bevoordeeld
door een besluit. Als hij een bouwvergunning aanvraag die hem conform zijn aanvraag wordt
verleend en zijn buurman gaat daartegen in bezwaar is hij dan belanghebbende?  Tuurlijk,
want zijn belang is toch betrokken bij dat besluit bij wat daar op het spel staat. Zijn belang is
misschien niet getroffen in de zin van negatief beïnvloed, hij heeft gekregen wat hij hebben
wilde, maar hij is wel belanghebbende, want hij moet toch als partij kunnen meedoen in die
bezwaarschriftprocedure om zijn vergunning te kunnen verdedigen tegen de bezwaren die door
zij buurman worden aangevoerd. Dat hij geen procesbelang heeft is wat anders dat hij niet
zelfstandig in bezwaar of beroep kan tegen iets wat volledig aan hem tegemoetkomt. Dat is wat
anders, maar dat lost zich op in het procesbelang begrip.

Rechtsbelang en procesbelang
Onderscheid tussen rechtsbelang en procesbelang.
Het rechtsbelang dat gaat ervanuit dat jouw belang is gelegen, althans zo definieert hij het, altijd
is gelegen binnen de invloedssfeer van het besluit. Invloed kan het besluit hebben op jouw
belang zowel in positieve als negatieve zin. Zoals jouw belang is gelegen binnen de
invloedssfeer van het besluit, dan heb je rechtsbelang. Dan ben je dus in beginsel
belanghebbende. Maar dat wil nog niet zeggen dat je ook procesbelang hebt.
Procesbelang gaat niet zozeer om een verband tussen jouw belang en het besluit. Maar dat betreft
de vraag of jij nog belang hebt bij de uitkomst van de procedure. Dus jouw belang kan wel
worden beïnvloed door het besluit waardoor je belanghebbende bent, maar als het een besluit
betreft dat volledig tegemoetkomt aan jouw aanvraag, dan heb je geen reden om daartegen in
bezwaar te gaan. Dan heb je geen procesbelang.
Wat is een ander verschil tussen rechtsbelang en procesbelang?  Namelijk rechtsbelang, omdat
dat iets zegt over de verhouding tussen belang en besluit. Het rechtsbelang wordt beoordeeld
naar het moment waarop het besluit wordt genomen. Procesbelang daarentegen gaat over de
relatie tussen het belang en de uitkomst van de procedure. Procesbelang wordt om die reden dus
niet beoordeeld naar het moment waarop het besluit wordt genomen (ABRS 19 maart 2003),
maar dat veronderstelt een voortdurende beoordeling. Procesbelang kan dus in de loop van de
procedure komen te omvallen.
Om een voorbeeld te noemen: als er een omgevingsvergunning wordt verleend aan persoon A
die buurman is van persoon B en B is het daar niet mee eens en gaat in bezwaar. Beslissing op
bezwaar luidt ongegrondverklaring, vervolgens gaat die in beroep bij de rechtbank en hangende
die procedure besluit B om te verhuizen naar een ander deel van het land. Dan komt daarmee in
beginsel zijn procesbelang te omvallen, want heeft hij geen belang meer bij voortzetting van de
procedure. Geen belang meer bij de uitkomst van het geschil, tenzij die schade heeft geleden en
zegt: ik heb mijn huis voor minder kunnen verkopen en omdat dat besluit hier is genomen en dus
wil ik nog oordeel. Dat kan maar in beginsel is zijn belang dan niet meer bij de uitkomst van de
procedure gebaat.
Dus rechtsbelang wordt gemeten naar het moment dat het besluit werd genomen. Als je dat bent
dan blijf je dat ook dus ook in de situatie dat je jouw huis verkoopt en verhuist blijf je
belanghebbende. Andersom: de koper wordt niet belanghebbende want hij was immers niet
belanghebbend op het moment dat het besluit werd genomen en kan dus ook niet zelfstandig
tegen dat besluit opkomen. Enige wat hij kan doen, de koper, is dat hij zegt op het moment dat
een verkoper het laat lopen en zegt: ‘ik wil de procedure niet meer voortzetten’, dat de koper dan
in zijn plaats de procedure voortzet. Dat kan subrogeren in de procespositie van degene die hij in
rechtspositie opvolgt. Momentbeoordeling versus een voortdurende beoordeling en we zien dat
onder meer in de uitspraak van 19 maart 2003.
We gaan verder in op het rechtsbelang:
We maken nog weleens mee dat concurrenten elkaar bestoken met procedures en waar het vooral
tegenkomen is in de sfeer van de bouwmarkten die procederen elkaar werkelijk bijna kapot zou
je kunnen zeggen. Op het moment een vergunning wordt verleend voor de gamma weet je al dat
de praxis en Hornbach daartegen opkomen en andersom. Er lopen heel wat van dit soort
procedures bij rechtbanken en bij de afdeling bestuursrechtspraak. Een zo een geval daar ging
het om het volgende: er werd een vergunning verleend aan de Hornbach om zich ergens te
vestigen. In het bestemmingsplan werd dat opgenomen dat daar een bouwmarkt zou komen en
daar zou Hornbach zich vestigen. Praxis was het daar niet mee eens en praxis komt daartegen in
beroep en wat voert praxis aan?  Die zegt: naast het terrein waar de parkeerplaats van
Hornbach zal komen daar ligt een gasopslag. En het besluit externe veiligheid staat niet toe dat
binnen zo een cirkel van een X-aantal meters rond zo een gasopslag er een parkeerplaats wordt
gevestigd. Dus dat mag daar niet op die locatie. Of althans die parkeerplaats die moet veel
kleiner zie daar voordeel voor de praxis naarmate minder auto’s bij de Hornbach kunnen
parkeren denkt praxis dat zijn minder klanten. Dus dat wordt aangevoerd in de procedure. Zijn
vraag aan ons is: is praxis nou eigenlijk wel belanghebbende? Je zou kunnen zeggen waar
bemoeit praxis zich mee. Als daar iets misgaat met die gasopslag is dat heel vervelend, maar zou
je als praxis ook kunnen zeggen: dan had je maar niet bij de Hornbach moeten shoppen. Is het
nou in het belang van de praxis? Zijn ze wel belanghebbende? Waarom moet dat zo zijn dat ze
belanghebbende zijn?
Leerling zegt: geraakt worden in financieel belang is voldoende. Het feit dat die er dus iets mee
bewerkstelligt waar die eigenlijk niks mee te maken heeft, zou je kunnen zeggen hij beroept zich
op een rechtsnorm die helemaal niet voor hem geschreven is. Dat doet er eigenlijk niet toe hoort
hij een leerling zeggen. Of althans dat doet er niet toe bij de beoordeling van de vraag of iemand
belanghebbende is.
Leerling heeft gelijk: bij belanghebbende gaat het om de vraag of je feitelijk geraakt wordt door
het besluit (ABRS 27 juni, JB 1997/191). Jouw belang feitelijk betrokken is bij het besluit. Dus
waar je naar kijkt zijn de feitelijke gevolgen, knoop dat goed in je oren. De feitelijke gevolgen.
Het feitelijk gevolg van een besluit waarbij de Hornbach zich ergens mag vestigen is dat de
praxis daar nadeel van lijdt. De praxis die zich in dezelfde stad heeft gevestigd die zal
ongetwijfeld hinder ondervinden van het plaatsen van een Hornbach in diezelfde gemeente.
Feitelijk gevolg is inderdaad financieel nadeel, dat is omzetverlies. En daarmee zijn ze
belanghebbende. En het maakt dus eigenlijk helemaal niet uit wat je precies aanvoert voor
beroepsgronden, althans niet voor de vraag of je ontvankelijk bent of je binnen bent of je mag
meedoen.
Het maakt uiteindelijk wel uit voor de relativiteitseis (ABRS 21 juli 2004, JB 2004/299). Voor
de vraag naar belanghebbende is dat niet vereist, maar we hebben daar veel discussie over gehad.
Eigenlijk al vanaf het moment dat die Awb werd geïntroduceerd, want het gevolg van dit
systeem was dat als je als concurrent zei: ik heb nadeel financieel nadeel, dan was dat voldoende
om belanghebbende te zijn en dan deed je mee en dan kon je ook als beroepsgrond alles
aanvoeren tegen dat besluit wat dat besluit mogelijk onderuit kon halen.
Ongeacht of die beroepsgrond die je aanvoerde ook iets te maken had met jouw belangpositie.
Dus je zag concurrenten die op kwamen tegen de vergunning aan een andere concurrent die zich
opeens gingen beroepen op de habitatrichtlijnen en zeiden: daar zit een beschermde diersoort en
nu gaat dit bedrijf zich daar vestigen. Daar gaven ze natuurlijk helemaal niks om. Het ging hun
erom dat ze zeiden: wij willen niet dat er een concurrent in het spel komt, want dat gaat ons geld
kosten.
Is dat niet oneigenlijk gebruik van procesrecht? Dat was de vraag die men zich eigenlijk stelde.
Past dat wel in een stelsel van rechtsbescherming waarvan de wetgever heeft gezegd dat is
gericht op individuele rechtsbescherming. Die discussie is heel lang gevoerd en heeft uiteindelijk
geleid tot een iets wat gepresenteerd is als een experimenteer bepaling in artikel 1.9 van de crisis
en herstelwet. Dat was die wet die ervoor moest zorgen in 2010 de hoogdagen van de financiële
crisis dat het realiseren van grote bouwprojecten en infrastructuren projecten werd versneld door
procedures makkelijker en sneller te maken. Een van de instrumenten die in dat kader werd
geïntroduceerd was de relativiteitseis.
In geschillen onder die crisis en herstelwet ging voortaan een relativiteitseis gelden. Niet om
iemand dan niet belanghebbend te oordelen, nee belanghebbende dat bleef en dat bleef dezelfde
beoordeling namelijk: feitelijk getroffen zijn. Maar wat we zagen, en daar komt hij volgende
week op terug, dat wel bij de inhoudelijke beoordeling uiteindelijk werd gekeken naar: wat
voerde jij nou precies tegen dat besluit aan en heeft dat nou überhaupt iets te maken met het
belang waarvoor je eigenlijk in deze procedure opkomt. Dit is ook opgenomen in de Awb: artikel
8:69a.
Over die relativiteitseis gaan we het volgende week hebben, maar voor nu moet je in je oren
knopen dat bij de vraag naar belanghebbendheid het dus uitsluitend gaat om de vraag of uw
belang als feitelijk gevolg van het besluit wordt geraakt. Niet van belang is wat je aanvoert. Dat
komt bij de inhoudelijke beoordeling en bij de beoordeling van de gegrondheid van uw beroep.
Eigen, persoonlijk en objectief bepaalbaar
Nu komt hij bij die opera-criteria. ‘
- ‘Eigen’ betekent dat je niet voor belang van iemand anders mag opkomen. Maar goed
ook dat niet opeens iemand anders namens jouw procedures gaat voeren. Dat mag wel,
maar dan moet je wel iemand machtigen. Ze kunnen niet zomaar voor jouw belang
opkomen. Daar doen zich over het algemeen ook niet grootste problemen voor.

- ‘Persoonlijk belang’  We stellen in de rechtspraak wel de eis dat je je wel een beetje
moet onderscheiden van andere burgers wil je kunnen opkomen tegen een besluit.
Procederen om het principe omdat je een algemeen belang aantrekt.

Er zijn van die geschillen op het terrein van het milieurecht bijvoorbeeld waar mensen
zich bij betrokken voelen, maar niet zelf in de buurt wonen. Kun je niet zomaar voor het
algemeen milieubelang opkomen, want daarin onderscheid jij je niet van anderen.

Als er bomen worden gekapt hierachter in de warande, dat kunnen we met elkaar wel
heel vervelend vinden, maar wij hebben geen persoonlijk belang. Ook niet door de enkele
omstandigheid dat we hier af en toe misschien in de lunchpauze eens een wandeling in
het bos maken. Dus u moet je wel een beetje onderscheiden van willekeurige andere
belangstellende.

- Je moet een ‘objectief bepaalbaar belang’ hebben. Dat houdt eigenlijk in dat het niet
alleen in de subjectieve belevingswereld van het individu mag bestaan (VzARRS 13
oktober 1986, AB 1988, 194), maar dat het wel objectiveren moet zijn. Dat is weer niet
hetzelfde als dat het altijd op geld waardeerbare belangen moeten zijn Het kan soms ook
gaan, bijvoorbeeld in het bestuursrecht, dat ambtenarenrecht waarin het nog weleens
voorkomt dat er geprocedeerd wordt, omdat iemands goede naam en reputatie wordt
aangetast. Dat is niet onmiddellijk op geld waardeerbaar, maar dat kan wel volstaan om
belanghebbende te zijn. Dus let op immateriële belangen kunnen heel goed objectief
bepaalbaar zijn. Bijvoorbeeld dus de reputatieschade in de ambtenarenzaken.

Eigenlijk zijn er heel weinig voorbeelden van gevallen waarin iemand struikelt over dit
criterium. Enige geval wat echt heel prominent is, is het geval dat dateert uit 1988
VzARRS 13 oktober 1986 waarin een dochter van de architect van het concertgebouw
opkwam tegen een vergunningverlening voor de verbouw van het concertgebouw. Hij zei
hier wordt er nalatenschap van mijn vader onrecht aangedaan en dus ben ik tegen die
vergunning. Daarvan is gezegd: je hebt geen persoonlijk belang en je hebt ook geen
objectief bepaalbaar belang hier, omdat dat belang eigenlijk alleen maar bestaat in de
subjectieve belevingswereld van u. Maar we zien dat het criterium eigenlijk nauwelijks
betekenis heeft.
 Nu kunt u denken in het kader van die opera criteria: waar is nu dat actueel belang
gebleven?  Dat mag u best noemen, maar hij vindt het eigenlijk niet echt een
zelfstandig criterium. Het voegt niet zoveel toe aan de andere criteria. Waar hebben we
het nou eigenlijk over als het gaat om een niet actueel belang?  Dan hebben we het
eigenlijk over belangen die of wel nog niet bestaan op het moment dat het besluit wordt
genomen. Dat u zegt: ik ben van plan om ook een supermarkt daar te openen en nu wordt
er daar een gevestigd en daar ben ik tegen. Maar u hebt nog geen supermarkt opgericht, u
hebt nog geen vergunningen daarvoor. Het belang bestaat nog niet maar als het belang
niet bestaat op het moment dat het besluit wordt genomen, dan ben je ook om die reden al
niet belanghebbende. Dus daar heb je dat criterium van niet actueel belang helemaal niet
voor nodig.
Het wordt soms ook wel gebruikt in de context dat de belangenaantasting nog afhankelijk
is van andere handelingen die verricht moeten worden of andere besluiten die genomen
moeten worden. Daarvan denkt hij: dat lost zich wel op in het vereiste van
rechtstreeksheid van causaliteit. Op het moment dat vele handelingen tussen of besluiten
tussen het oorspronkelijke besluit en de belangenaantasting zit, kan er ook van
rechtstreeks belang geen sprake zijn. Dus u mag op tentamen best opera gebruiken, maar
hij is niet zo gecharmeerd van actueel belang.
Rechtstreeks belang
Rechtstreeks belang dat gaat over causaal verband tussen belang en besluit. Heel vaak heeft dat
ook gewoon te maken met nabijheid tot het besluit. Fysieke nabijheid in het omgevingsrecht
althans. Woon je op voldoende korte afstand van hetgeen met de vergunning mogelijk wordt
gemaakt. Als dat te ver is, dan zeggen we dan ondervind je daar ook geen rechtstreekse gevolgen
van; als je geen zicht hebt bijvoorbeeld of in het kader van het milieurecht als je geen geurhinder
of geluidshinder ondervindt of als dat maar heel minimaal is.
Dat laatste daar ligt het vaak nog wel een beetje lastig, in de hoorcolleges wordt daar nog wat
dieper op ingegaan, maar er zijn gevallen waarin rechters nogal worstelen is het nou wel
voldoende fysieke nabijheid. Bijvoorbeeld als er een vergunning wordt verleend om het Paaspop
festival te organiseren. Dat was zo een voorbeeld waarbij iemand die daar in de omgeving woont
zegt: ja als de wind uit het oosten komt en als ik buiten ga staan of een raam opendoe dan wil ik
het nog weleens horen, zeker bij de meest harde uithalen van de artiesten. Maar ben je dan
belanghebbende? Is er wel enig causaal verband? Is dat nou voldoende om te zeggen dat jij
rechtstreeks door dat besluit wordt geraakt? Daar heeft de afdeling met oog op dat soort
geschillen een criterium geïntroduceerd, wat we ook wel noemen de ‘hinder van enige
betekenis’.
Dus fysieke nabijheid is een ding; hinder ondervinden. Dus zicht, geur, geluid, stank en dat soort
dingen, maar dat moet dan ook wel van enige betekenis zijn zegt de Afdeling. Dat was het hier
niet bij dat popfestival. Dat was het ook niet in Delft. Als je Delft Noord binnenrijdt, dan ruik je
de gistfabriek. Als het hard waait en het ook uit het noordoosten waait, dan ruik je dat heel soms
blijkbaar ook in Delft Zuid. Daar woonde iemand die kwam op tegen een vergunningverlening
aan DSM en voerde aan dat hij het weleens rook. Ben je dan belanghebbende?  Ook daarvan
heeft de Afdeling gezegd: ja dat is wel enige hinder, maar niet van enige betekenis. Dus niet
belanghebbende.
Tegelijkertijd denkt hij ook dat we voorzichtig moeten zijn met dat criterium. Dat je daar niet al
te gemakkelijk belanghebbendheid wegpoetst.
Rechtstreeksheid ligt soms ook in iets anders. Dat heeft ook wel met nabijheid te maken, maar
niet met fysieke nabijheid. Dat gaat om wat we ook wel noemen criterium van het afgeleid
belang.

Er zijn gevallen waarbij een besluit wordt genomen dat zich richt tot persoon A, maar waardoor
eigenlijk persoon B, die in een bepaalde relatie staat tot persoon A, het zwaarst wordt getroffen.
Bijvoorbeeld wanneer een agrariër die eigenaar is van een perceel grond zegt: ik wil dat
verkopen aan een projectontwikkelaar, die projectontwikkelaar heeft hier grootste plannen en ik
vraag aan het gemeentebestuur om het bestemmingsplan aan te passen. Als dat verzoek wordt
afgewezen, dan zal de agrarier daar misschien tegen willen procederen, maar de
projectontwikkelaar waarschijnlijk ook. Standaard jurisprudentie was altijd dat de afdeling zei:
als jij indirect geraakt wordt in een belang, maar niet rechtstreeks door het besluit, want het
besluit richt zich rechtstreeks tot de eigenaar van de grond, omdat jij een contractuele relatie hebt
met de eerst getroffenen, dan word je geraakt in een afgeleid belang. Dan heb je een belang dat
afgeleid is van de eerst getroffenen en ben je niet belanghebbende.
Dus categorisch werden personen met een afgeleid belang uitgesloten. Daar is de Afdeling van
teruggekomen. Dat had vooral te maken en daar zien we hoe mooi die verhouding tussen de
bestuursrechter en de burgerlijke rechter kan zijn. Dat had ermee te maken dat er voorbeelden
waren in de rechtspraak waarbij de burgerlijke rechter zei: oh maar als u dan niet
belanghebbende bent bij de bestuursrechter, maar u wordt eigenlijk of u stelt in een burgerlijk
recht in een subjectief recht te worden geschonden, dan heeft u wel een ontvankelijke vordering
bij de burgerlijke rechter. Dus daar zag je dat het communicerende vaten waren. Dat hoe
beperkter de jurisprudentie van de afdeling was op het punt van de afgeleid belang, hoe soepeler
als het ware de toegang tot de burgerlijke rechter werd. Althans hoe zeer men de weg naar de
burgerlijke rechter begon te vinden en dat was, althans dat vond de afdeling, hoogst ongelukkig.
Want het gevolg daarvan kon ook zijn dat je procedures had over besluiten die deels door echte
belanghebbenden bij de bestuursrechter werden gevoerd en door hen die een afgeleid belang
hadden bij de burgerlijke rechter. Dus twee procedures op hetzelfde moment bij twee
verschillende rechters. Daar heeft de afdeling een eind aan willen maken en dat heeft ertoe geleid
dat de afdelingsjurisprudentie heeft aangepast langs twee lijnen, dat gaat hij niet verder
uitwerken, waarbij de afdeling zich de vraag heeft gesteld: maar wat zijn nou de gevallen waarin
de burgerlijke rechter zal zeggen dat iemand met een afgeleid belang een ontvankelijke
vordering heeft ondanks dat hij niet belanghebbende is bij de bestuursrechter?
Dat zijn volgens de afdeling gevallen waarin het gaat om zakelijke rechten. Dus als iemands
eigendomsrecht in het geding is en gevallen waarin iemand een beroep kan doen op een
fundamenteel recht, een mensenrecht artikel 8 EVRM of 10 EVRM, dan is dat voor de afdeling
al voldoende om je belanghebbende te oordelen. Ook al word je getroffen via een contractuele
relatie. Dus die jurisprudentie is wel aan het schuiven gegaan. Is wat soepeler geworden dan de
strikte jurisprudentie zoals die gold zo een 10 jaar geleden.
Maar het geldt wel nog steeds. Bijvoorbeeld voor het geval van de projectontwikkelaar: die zou
nog steeds een afgeleid belanghebbende zijn en niet ontvankelijk zijn. Het hele idee daarachter is
toch een beetje: daar moet die agrariër maar voor opkomen.
Die moet maar procederen eventueel met financiële steun van de projectontwikkelaar. Dat is
degene die door het besluit wordt geraakt en niet de projectontwikkelaar. Dus rechtstreeks
voldoende causaal verband. Voldoende nabijheid: soms is dat fysieke nabijheid, maar soms ook
anderszins voldoende nabij het bestreden besluit.
Bezwaar- en beroepstermijnen
Als iemand bij een bevoegde rechter aanklopt, als het gaat om een appellabel besluit, iemand is
belanghebbende en ook bevoegd om het in te stellen, dan is die in beginsel ontvankelijk. Dan
heeft die ook beroepsrecht, maar dat beroepsrecht kan door in de procedure gelegen factoren
komen te vervallen en een daarvan is dat je bijvoorbeeld te laat bent.
Maar hoe weten we dat nu? Hoe weten we nu wanneer een termijn loopt en vooral wanneer de
termijn afloopt?
De termijn voor het indienen van bezwaar en beroep, daarvoor is constitutief vereiste de
bekendmaking. Bekendmaking houdt in: als het gaat om een besluit dat is gericht tot 1 of meer
bepaalde belanghebbenden, dus lees een beschikking, dan vindt bekendmaking van het besluit in
gevolge artikel 3:41 Awb plaats door toezending of uitreiking van dat besluit. Als het gaat om
andere besluiten dan beschikkingen, dan moeten die worden gepubliceerd. Bij besluiten van de
centrale overheid gebeurt dat in de Staatscourant en bij besluiten van decentrale organen in de
plaatselijke huis-aan-huis bladen.
Hoe zit dat bij een bouwvergunning?  Dat is een beschikking, maar wordt gepubliceerd.
Daarom zegt hij dit ook; die publicatie, dat is niet de bekendmaking.
De bekendmaking is het moment van toezending aan de aanvrager om bouwvergunning. En u
moet er dus op bedacht zijn dat op dat moment van toezending de bezwaar en beroepstermijn
begint te lopen.
Dat daarnaast ook nog mededeling moet worden gedaan; dus het verschil tussen bekendmaken
en mededelen. Bekendmaking betekent dat het besluit in werking treedt en betekent ook dat
bezwaar of beroepstermijn gaat lopen, dat daarnaast een besluit ook nog moet worden
medegedeeld aan al diegenen die bijvoorbeeld zienswijzen hebben ingediend, dat is juist en dat
gebeurt vaak in plaatselijke huis aan huisblaadjes, maar dat is niet het moment waarop bezwaar
of beroepstermijn gaat lopen. Dat betekent dus ook dat in zo een mededeling, in zo een huis-aan-
huis blad, dan moet staan op welk moment het besluit bekendgemaakt is. Daarmee dus ook tot
welk moment de bezwaartermijn loopt, dat zal je daar ook vaak inzien. Een omschrijving dat je
tot dan een bezwaarschrift eventueel kan indienen. Dus verschil tussen bekendmaken en
mededelen van een besluit.
- Bekendmaking als constitutief vereiste – artikel 6:8 Awb
- Toepasselijke artikelen 3:41 en 3:42 Awb
- Verschil bekendmaking en mededeling
Bewijs bij verzending geschriften
Wat je in de praktijk nogal eens ziet is dat daar allerlei dingen misgaan. Namelijk dat
bestuursorgaan zegt dat het besluit is verzonden en een burger zegt ik heb het nooit ontvangen.
Hoe hak je dan als rechter de knoop door? Want dat gaat natuurlijk om bewijslastverdeling. Daar
heeft de rechtspraak en dat heeft enige tijd geduurd voordat de hoogste rechters daar op 1 lijn
zaten, maar uiteindelijk in de commissierechtseenheid bestuursrechtspraak zijn daar afspraken
overgemaakt die uiteindelijk zijn neergelegd in rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.
Dat houdt in dat het in de eerste plaats, in zo een geval wanneer het gaat om de vraag: is het
besluit wel bekendgemaakt? Is het wel toegezonden? Dat het in de eerste plaats aan het
bestuursorgaan is om de verzending ervan aannemelijk te maken en dat moet een bestuursorgaan
dan doen door te laten zien dat ze een postregistratiesysteem hebben dat ze dat daarmee kunnen
controleren.
Dan weet je nog niet of het ook ontvangen is, maar je weet wel dat het voldoende aannemelijk is
gemaakt dat het besluit verzonden is. Als bestuursorgaan dergelijke administratie niet heeft, dat
het 1 grote administratieve puinhoop is, dan leidt dat al meteen tot de aanname dat het besluit
niet verzonden is. Wat de consequenties daarvan zijn dat vertelt hij straks.
Als de verzending wel aannemelijk is gemaakt, dan gaat het erom dat de burger moet kunnen
aantonen als die zegt dat die het niet heeft ontvangen. Dan zal hij moeten aantonen niet dat hij
het niet heeft ontvangen, want dat is lastig die bewijslast, maar hij zal in ieder geval het
vermoeden van ontvangst moeten ontzenuwen zoals in de overweging van hoogste
bestuursrechter staat. Bijvoorbeeld door te zeggen dat er problemen waren met de
postverzending.
Verzending en ontvangst besluit
- Verzending aannemelijk maken: bewijs bo  postregistratiesysteem
- Ontvangst: bewijslast verschuift richting burger
- Deze dient het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen. Hiertoe dient hij feiten te stellen
ogv waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Dan schuift de last terug
naar het bestuur.
Hoe zit het nu andersom de burger die zegt besluit heb ik wel ontvangen maar ik heb een
bezwaarschrift ingediend en bo zegt dat hebben wij of niet ontvangen of te laat ontvangen. Hoe
gaat dat? Bij verzending en ontvangst wat geldt?  Voor een bezwaar of beroepschrift geldt de
ontvangsttheorie.
Je kan wel zeggen: ‘ik heb het verzonden’, maar bepalend is dat het ook is aangekomen.
Tegenwoordig bij digitaal elektronisch procederen is dat natuurlijk van een iets andere orde dan
ter postbestelling. Maar daar gaat het ook nog wel om het ontvangen. Dus je kan wel iets hebben
verzonden of denken dat je iets hebt verzonden, maar als het uiteindelijk niet is aangekomen in
het systeem van de rechter of het bestuursorgaan waarbij bezwaar of beroep hebt ingesteld, dan
is het niet ontvangen en dan heb je dus geen bezwaar gemaakt.
Dan ligt het op jouw weg om aan te tonen dat er iets is misgegaan.
Bij ter postbezorging hebben we een specifieke bepaling artikel 6:9 lid 2 Awb; dan geldt dat het
tijdig per post moet zijn bezorgd. Daar geldt de verzendtheorie: als jij kan aantonen dat je het wel
op donderdag op de post hebt gedaan en bestuursorgaan zegt ik heb het dinsdag pas ontvangen,
dan geldt, toch als jij kan bewijzen dat je op donderdag op post hebt gedaan, dat als moment van
indienen van bezwaar.
Verzending en ontvangst bezwaar- of beroepschrift 6:9 Awb
- Ontvangsttheorie: moet zijn ontvangen voor einde termijn: bewijslast burger
- Artikel 6:9 lid 2 Awb verzending per post, dan geldt tijdig ter post bezorgd. Bewijslast
burger (poststempel)
Termijnen bewijsproblemen bij verzending/ontvangst geschriften
Als bo niet aannemelijk kan maken dat het besluit is verzonden, dan is de termijn dus ook niet
gaan lopen. Dan is alles wat is ingediend aan bezwaar of beroep dus prematuur.
Als het bestuursorgaan wel de verzending, maar niet de ontvangst kan bewijzen en de
geadresseerde stelt feiten op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld;
dan is de termijn wel begonnen en dan geldt dat je alleen dan nog ermee wegkomt als je kan
aantonen dat er inderdaad sprake is van verschoonbaarheid van termijnoverschrijding. Artikel
6:11 Awb, dus moet de burger binnen twee weken alsnog bezwaar maken. (Redelijkerwijs
niet…. In verzuim)