프랑스 지방자치의 새로운 변화

프랑스 지방자치의 새로운 변화

Un nouveau changement de la décentralisation en France

전 훈 (Hoon, Jeon)
경북대학교 행정학부

논문접수 : 2016. 2. 22. 심사게시 : 2016. 2. 24. 게재확정 : 2016. 3. 9.

목차

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 프랑스 지방자치의 내용과 변화

1. 지방자치단체의 자유로운 행정
2. 프랑스 상원의 지역대표성
3. 프랑스 지방자치의 시기별 변화

Ⅲ. 프랑스 지방자치 제3막의 전개

1. 지방행정의 개혁- 레지용의 감축과 데파트망/레지용의 역할의 명확화
2. 데파트망과 레지용의 일반권한 조항의 삭제
3. 광역행정을 위한 새로운 꼬뮌협력체-메트로뽈(la Métropole)

Ⅴ. 결론

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 법제논단

국문요약

프랑스 지방자치(정확히는 지방분권) 정책의 변화는 단일국가 형태의 중앙집권적 행정문

화의 영향이 여전히 잔존하는 우리에게 직접적인 시사점을 제공하고 있다. 프랑스에서 지방
자치는 지방분권을 전제로 한 직접선거로 선출한 지방의회와 직선 또는 간선으로 선출된 단
체장의 지역의 이익을 위한 자유로운 행정을 헌법이 보장하는 것을 뜻한다. 프랑스 지방자치
는 지방분권의 전제가 되는 국가와 구별되는 공법인인 지방자치단체의 존재를 헌법에서 인정
하고 있으며, 이러한 지방자치단체는 자신의 고유한 공익을 위한 영역에서 다른 지방자치단
체나 국가의 간섭 없이 자유로운 행정을 수행하는 것을 말한다. 그리고 이러한 중앙과 지방
그리고 지방자치단체들간의 권한의 배분과 구체적인 지방행정의 수행과정을 위한 제도설계
과정에 지방자치단체의 대표성을 보장하는 프랑스 상원이 중요한 역할을 수행하고 있다.
현재 프랑스는 지방자치의 제3막을 진행하고 있다. 지방자치 제1막(1982-1995)은 미테랑
대통령이 집권한 사회당 정권하에서 법률(1982년 지방분권법과 1983년의 권한의 이양과 배
분법)을 통해 중앙의 권한을 지방에 이양하고 권한배분 원칙을 확립하는 것을 내용으로 한다.
그리고 제2막(1995-2012)에서는 우파인 시락 대통령과 사코지 대통령 집권기간 동안 헌법
(2003년 헌법률)과 지방자치법(2004년 분권법)을 통해 지방분권의 위치를 격상시키고 재정
적 분권을 위한 체계정비가 있었다. 그리고 현재 진행 중인 제3막의 연결 포인트인 지방자치
단체 개혁법(2010년)을 통해 지방행정체계의 변화를 예고하였다. 2012년 대통령선거에서 승
리한 사회당 올랑드 대통령은 이제 효율성과 경쟁력을 위한 지방행정체계의 정비와 근린성과
형평성과 주민의 접근성을 보장하는 새로운 권한배분의 정비를 내용으로 하는 지방자치 제3
막을 진행하고 있다. 지방자치 제3막은 지방공공 정책의 현대화와 메트로뽈의 설치와 지방선
거법 그리고 새로운 지방행정체계의 정비의 내용으로 꼬뮌간 협력을 강화하고 레지용의 광역
화를 통해 지방자치단체의 합병과 데파트망과 레지용의 역할을 명확하게 하기 위한 권한배분
과 조정으로 구체화되고 있다. 특히 120여년의 긴 역사를 가진 꼬뮌협력체의 규모와 권한의
강화 그리고 전통적인 기존 지방자치단체와의 관계에서의 변화는 지방분권 정책의 방향이 다
시 어떤 방향으로 전개될 수 있는가에 대한 좋은 시사점을 제공해 줄 것으로 본다.
※ 주제어: 지방분권 제3막, 레지용, 프랑스 상원, 새로운 지방행정체제법(노트르법),
메트로뽈, 꼬뮌협력체

6 Ministry of Government Legislation

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Ⅰ. 서론

프랑스는 단일국가이면서 2003년부터는 지방분권을 헌법 제1조 제4문1)에서 천명하고 있

다. 비록 법제도나 행정현실에서는 이웃 일본의 사례가 우리에게 많은 영향력을 끼치고 있지
만 국내의 프랑스의 지방분권에 대한 지속적인 관심과 연구는 1990년대 이후 꾸준히 진행되
어 왔다고 할 수 있다.2) 그런데 최근 프랑스에서의 지방자치의 흐름은 이른바 새로운 ‘지방분
권 제3막(Act Ⅲ)’3)으로 표현되고 있다. 일부에서는 이를 신(중앙)집권(recentralisation)으로
평가하기도 하지만4) 지방행정의 분산(la déconcentration)의 정밀화 내지 효율성 강화라고
부르는 것이 정확하다고 본다. 프랑스 지방분권의 내용을 이해함에 있어 고민되는 점은 먼저,
우리의 ‘지방자치(l’autonomie locale)’라는 용어가 가지는 상징성 때문에 엄밀히 말해 지방
행정, 지방분권과의 경계가 법적인 접근에서처럼 명료하지 않다는 점이다. 그렇다보니 본고
의 제목이 과연 정확한가에 대한 의문이 들 수 있다. 너무나 무거운 질문에 대한 충분한 답이
되지는 못하겠지만 이하에서는 종래 프랑스 지방분권으로 소개되어 왔던 표현을 지방자치와
차이를 두지 않고 적기로 하고, 구분할 필요가 있는 경우에는 따로 언급하기로 한다.5) 다음으
로, 과연 국가 내지 중앙정부와 독자성을 확보한 지방정부가 존재해 왔었는가에 대해 우리나
라는 물론 프랑스에서도 1789년 대혁명 이후 근대 프랑스 헌정사에 비추어 없다고 해도 과언

1) “Son organisation est décentralisée.”(프랑스의 조직은 분권화된다)

2) 안영훈, ｢현지에서 본 프랑스 지방자치제도｣, 한국지방행정연구원, 1997; 박연호/박균성, ｢프랑스 행정의 이해｣, 박영사, 1997;
백윤철/윤광재, ｢프랑스 지방자치학｣, 형설출판사, 2000; 배준구, ｢프랑스의 지방분권｣, 금정, 2004, 19면; 최진혁, “프랑스 지방
행정체제 개편:자치단체 통폐합”, ｢한국지방자치학회보｣ 제23권 제4호, 2011.12.; 전훈, ｢프랑스 지방분권법｣, 경북대학교 출판
부, 2013; 최진혁, “21세기 지방자치의 현대적 경향-영국과 프랑스의 지방자치의 진화-”, ｢한국지방자치학회보｣ 제27권 제3호,
2015.9, 9면.
3) 프랑스 문헌이나 정부 웹사이트들은 보통 1982년 지방분권법 이후 2003년 헌법 개정 전까지를 제1막이라 하고, 2003년 3월 18
일 헌법개정과 그 이후 2010년 12월 16일 제정된 지방자치단체 개혁법(법률 제2010-1563호)까지를 제2막으로 소개하고 있다
(전훈, 위의 책, 45면 [표-1]).
4) http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation/chronologie/(검색일자:2016년 1월 20일). 다만 이 정보가
게시된 일자가 2012년 9월 2일이라는 점이고, 우파 정부까지의 분권정책의 연대표라는 점에서 본다면 2010년 지방자치단체 개혁
법은 여전히 지방분권을 위한 헌법개정과 권한배분의 조정 작업의 연장선에 진행되었다고 본다. 따라서 본고에선 현재의 사회당
정권에서 새롭게 추진된 지방분권화 정책부터 제3막으로 보는 것이 더 정확하다고 보고 편의적으로 이에 따라 구분한다. 다만 유
념할 것은 프랑스 지방분권정책은 정권의 색채에 따라 일부 차이는 있지만 지방분권의 기본적 정책기조 자체에 근본적인 변화가
없다는 점이다.
5) 필자는 프랑스 헌법 제12장(지방자치단체)에서 표현한 ‘지방자치단체의 자유로운 행정’이 우리의 지방자치 컨셉에 더 가깝다고 생
각한다. 하지만 2003년 헌법 개정을 통해 헌법적 보장의 내용이 된 ①지방자치단체의 권한배분 원칙인 보충성원칙, ②지방자치단
체간의 평등과 후견금지, ③지방민주주의 ④강화된 재정자치와 재정의 형평화 등에 대한 내용은 1982년 이후 20년 동안 논의되었
던 지방분권(la décentralisation territoriale)정책의 내용이라 할 수 있다. 외국의 제도를 비교 또는 소개하면서 어느 특정 부분은 지
방분권의 내용이고 다른 부분은 지방자치의 내용으로 선별하는 작업은 의미가 없다고 생각한다. 본 글에서 어느 부분이 지방분권
또는 지방자치에 관한 것이냐에 대한 분석은 의미가 반감된다고 생각하고, 기본적으로 본고는 프랑스 지방분권을 우리의 지방자치
로 비교하여 작성되었음을 밝힌다.

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이 아니라 생각한다. 지방자치와 지방분권 그리고 지방행정의 의미가 분명히 다름에도 불구

하고 본고에서는 이들 용어가 중복·유사하게 사용되고 있는 한계가 있다.
하지만 종래 지방분권과 지방경쟁력의 강화가 우리뿐만 아니라 글로벌한 추세였듯이 지방
분권을 헌법 전면에 내세웠던 프랑스 지방자치의 내용에 새로운 변화가 나타나고 있다. 그동
안 국내에서 프랑스 지방분권법에 주목했던 이유는 독일이나 미국과 같은 연방국가가 아닌
단일국가이면서 나폴레옹 시절 이래로 중앙집권적 행정조직을 유지해왔던 점과 1980년대 이
후 전개된 중앙과 지방의 권한이양과 권한배분의 기법과 원칙들은 현재의 우리의 지방분권과
지방자치에 관한 실정법 내용에서 충분히 찾아볼 수 있기 때문이었다. 또한 간접적으로 이러
한 프랑스의 분권화 움직임이 우리 지방자치 관련 법제에 적응성 있는 시사점을 제공하는 일
본의 1990년대 지방분권 움직임에 많은 영향을 끼쳤던 점을 고려해볼 수 있을 것이다.
현재 진행되고 있는 프랑스 지방자치(지방분권)의 새로운 움직임은 좀 더 비용을 아끼면서
도 다양한 지방자치단체들 사이의 격차를 줄이고 지역의 경쟁력을 강화해야하는 새로운 상황
에 대한 해답 찾기라 할 수 있다. 어떻게 지방조직의 체계를 정비하고 구체적 권한을 조정할
것인가 하는 것에 답안의 초점이 모아지고 있다. 이는 비단 프랑스뿐만 아니라 현재 대부분의
국가가 처한 현실의 문제점일 수 있을 것이다.
이하에서는 프랑스 지방자치의 내용인 ‘지방자치단체의 자유로운 행정’의 의미와 시대에
따른 지방자치 정책의 변화를 검토해 보고, 이른바 지방자치의 제3막의 주인공에 해당하는
‘지방공공정책의 현대화와 메트로뽈 승인법률’(2014년 1월 27일, 법률 제2014-58호)6)과 ‘노
트르’(프랑스 말로는 ‘우리의’ 뜻이 된다)법이라 불리는 ‘새로운 지방행정체제에 관한 2015년
8월 7일 법률’(법률 제2015-991호)7)에 나타난 권한배분과 일반권한조항의 변경(데파트망과
레지용) 및 새로운 꼬뮌협력체인 메트로뽈의 내용에 대해 알아보기로 한다.

Ⅱ. 프랑스 지방자치의 내용과 변화

6) La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).
7) Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. _친 부분을 따서 일명 NOTRe
(불어로 ‘우리의’ 라는 뜻)법이라고 많이 쓰고 있다. 단어를 직역하면 ‘공화국 영토의 새로운 조직법’이 되겠지만 우리 실정법(｢지방
분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법｣ 제2조 제2호 부분: “지방행정체제”란 지방자치 및 지방행정의 계층구조, 지방자치단체
의 관할구역, 특별시·광역시·도와 시·군·구 간의 기능배분 등과 관련한 일련의 체제를 말한다)을 참고하여 ‘지방행정체제법’으
로 의역하였다.

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프랑스 문헌에서 지방자치라는 표현보다는 지방분권 혹은 행정상 자치라는 용어가 사용되

는 것은 프랑스 대혁명 이후 나타난 주권의 불가분성과 단일성에 대한 역사적 배경에 기인한
다고 본다. 따라서 ‘지방권력’의 정치적 독립에 대한 두려움 때문에 자치의 수식어가 ‘지방’(권
력)이 아니라 ‘행정적’ 자치의 의미로 이해되고, 지방민주주의의 의미 또한 지방의회의 선거
에 비중을 두고 직접민주주의는 대부분 자문적 성격을 가진 ‘주민투표’의 의미로 발전되어 왔
다고 본다. 따라서 국내 문헌이 이해하는 지방자치에 대한 프랑스적 표현은 오히려 헌법 제72
조에서 규정하고 있는 지방자치단체의 ‘자유로운 행정’이라는 표현이 더 정확할 것이다. 프랑
스 지방자치의 흐름은 어떻게 보면 이러한 주권의 귀속주체인 국가와 구별되는 법주체인 지
방자치단체가 행사하는 ‘자유로운 행정’의 내용의 변화로 이해할 수 있을 것이다. 그렇지만 지
방자치의 의미를 정치적 의미를 애써 외면하고 행정적 의미로 격하했다고 이해할 것은 아니
라고 본다. 왜냐하면 프랑스 헌법과 같이 단일국가와 주권의 불가분성에 관한 규정을 두지 않
은 우리의 경우라 하더라도 연방국가나 지역국가와 같은 헌법조항을 두고 있지 않은 상황에
서 입법적8) 혹은 사법적 자치는 어렵기 때문이다9). 프랑스 지방자치의 독특한 점은 연방국가
는 아니지만 지방의 이익을 대표하는 상원이 이미 오래전부터 헌법적 지위를 인정받아 왔다
는 점을 들 수 있다. 이하에서는 프랑스의 지방자치의 내용, 다시 말해, 지방자치단체의 자유
로운 행정의 의의(1.지방자치단체의 자유로운 행정)와 지역의 이익을 대표하는 상원에 대해
검토하고(2. 프랑스 상원의 지역대표성) 프랑스 지방자치의 변화에 대해 개괄적으로 소개하
기로 한다(3.프랑스 지방자치의 시기별 변화).

1. 지방자치단체의 자유로운 행정
프랑스 헌법이 보장하는 지방자치단체의 자유로운 행정10)은 분권화된 지방자치단체가 국

8) 지방자치단체의 조례 제정의 범위는 해석론으로 충분히 확대될 수 있겠지만 법률과 대등한 효력을 가질 수 없다. 물론 이에 대해서
자치입법권을 강조하는 입장에서는 일본의 해석론을 차용하여 반론이 가능할 것으로 보인다.
9) 최근에는 사법적 차원에서의 지방분권론에 대한 논의가 제기되었다(김성호, 사법권의 지방분권화를 위한 시론적 논의: 법원인사에
대한 지방참여를 중심으로, 2016년도 한국지방자치학회 동계학술대회 발표논문집, 2016.2.11., 281-316면). 하지만 필자의 개인
적 의견으로는 주권의 불가분성과 규범체계의 통일성을 특징으로 하는 단일국가 모델에서 ‘지방분권’의 논의에 사법권에 대한 분권
화는 헌법 개정을 통해 연방국가로 국가형태를 바꾸지 않는 한 논리적으로 어려움이 있다고 본다.
10) ‘자유로운 행정’이란 표현이 프랑스 헌정사에 등장한 것은 1946년 헌법 제87조인데 제5공화국 헌법은 제34조 제3항(의회와 정부
와의 관계에 관한 부분 중에서 법률로 제정할 사항)과 제72조 제3항(지방자치단체에 관한 제12장 부분)에서 규정되어 있다. 전자
는 법률이 정부가 제정하는 명령보다 더 지방의 자유와 자유로운 행정의 요건과 내용을 정해야 한다는 것을 뜻한다. 후자는 “지방
의회가 자유로운 행정을 수행하고 자신들의 권한을 실행하기 위하여 명령제정권을 가진다”고 헌법이 직접 밝히고 있다. 다시 말
해 주민의 보통선거 방식에 의해 선출된 대표(conseil élus)가 의결기관으로서 자유로운 행정을 구체적인 집행을 담당한다는 것을
의미한다.

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가와 구별되는 법적 주체로서의 지위를 인정받고, 자신의 이익에 관한 자유로운 결정권을 헌

법을 통해 보장받고 있음을 말한다. 그리고 지방자치단체의 자유로운 행정은 법치주의에 대
한 위반이 아니라면 어떤 국가나 다른 상급 단체의 행정상 감독이나 간섭을 받지 않는다는 것
을 말한다.

가. 법인격
분권화된 공법인은 법인격을 부여받음으로써 고유한 재산과 자신의 사무를 처리할 수 있
다.11) 한국의 지방자치법 제3조와 같은 공법인에 대한 명문 규정은 없지만 프랑스 헌법은 제
34조에서 지방자치단체의 권한과 재원에 관한 사항이 입법권의 법률제정사항이라고 하고 있
고, 학설은 일반적으로 지방자치단체의 공법인성에 대하여 이의를 제기하지 않는다.12) 지방
자치단체가 법인격을 가진다는 것은 법적 주체로서 자신의 기관이나 직원을 가진다는 것을
자신의 법적 이익을 다툴 수 있는 행정소송(월권소송)이나 특별소송(프레페제소에 의한 행정
소송)의 당사자가 될 수 있음을 의미한다.13)

나. 행정상 자치
프랑스 지방자치 혹은 지방분권에 대한 많은 오해 중 하나가 대부분의 프랑스 행정법 혹은
지방자치법 문헌에서 적고 있는 ‘행정상’ 분권이란 표현이다. 보기에 따라서는 행정상 분권이
마치 행정조직에서의 분산(la déconcentration)의 뜻처럼 보이기 때문이다. 권한의 배분, 다
시 말해, 국가권력과 지방권력의 개입영역에 대한 배분은 권력분립의 내용상 행정에 관한 것
이므로 행정적 분권이다. 다만 프랑스의 경우 법률과 명령의 영역이 헌법에서 열기되는 것과
마찬가지로 지방자치단체의 권한배분이 있고 난 후에 구체적으로 어떻게 그 의사결정 방식을
정할 것인가는 전적으로 민주주의 원칙에 따라 구성된 지방의회에서 자유로이 결정한다. 국
내에서와는 달리 영어식 표현인 “autonomy”는 연방주의에서 연방구성국과 연방체 사이에서
전자의 후자에 대한 독립에 근접하는 의미로 이해될 수 있어서 프랑스에서 지방자치는 오히
려 우리식의 지방분권과 지방자치단체의 자유로운 행정으로 보는 것이 타당하다는 것이 필자

11) 전훈, 앞의 책, 22면.

12) 가스통 제즈는 “법인하고는 밥 먹어본 적이 없다”고 책에서 적고 있지만 대부분의 공법학 문헌에서는 법인격을 지방분권의 제1요
소로 설명한다(Jacque Bourdon/Jean-Marie Pontier/Jean-Claude Ricci, Droit des collectivités territoriales, 2e édition mis à
jour, PUF, Paris, 1998, p.50)
13) J. Bourdon/J.-M. Pontier/J.-C. Ricci, op.cit., p. 51

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의 생각이다.14)
아무튼 프랑스 헌법이 보장하는 지방자치단체의 자유로운 행정은 지방분권의 유효요건으
로서 첫째, 중앙권력으로부터의 조직적 독립성을 가진다. 따라서 프레페와 같은 일반지방행
정관청의 조직과는 독립된 선거에 의한 지방의회와 단체장의 선출이 보장되고, 지방의회(우
리의 지방정부 구성방식인 기관대립형이 아니라 위원회형 내지는 융합형에 가깝다)의 의결
의 자치를 통해 조직적 독립성을 보장받는다. 둘째, 지방자치단체의 자신의 고유한 결정을 통
해 자유로운 행정을 수행한다. 물론 헌법과 법률에 위반되지 않아야 하는 법치국가의 한계를
벗어날 수는 없지만 행정상 계서적 감독을 받지 않는다. 셋째, 지방자치단체의 자유로운 행정
이 헌법상 보장을 받는다는 것은 다른 지방자치단체와의 관계에 있어서 독립성을 인정받는
것을 말하며, 넷째로 유효하고 실질적인 보장을 위해 재정적 자치권에 대한 보장이 이루어져
야 함을 뜻한다.15)

2. 프랑스 상원의 지역대표성

프랑스는 단일국가이지만 양원제를 운영하고 있다. 그리고 프랑스 대혁명의 유산을 가진
하원(국민의회, Assemblée nationale)이 국민의 일반의사(une volonté générale)를 대표
하는 곳이라면 상원(Sénat)은 간선에 의한 지역대표성을 가진다는 특징을 가진다. 프랑스 헌
법 제24조 제4항은 “보통간접선거로 선출되는 상원은 공화국의 지방자치단체의 대표성을 보
장한다”고 명시하고 있다. 그리고 동조 제5항은 “외국에서의 프랑스인의 대표성은 상원에 있
다”고 하여 상원의 특별한 지위를 인정하였지만 2008년 헌법 개정으로 하원(국민의회) 부분
을 추가하여 이에 대한 의미는 희석되었다.

가. 헌정사에 나타난 상원
제2의회인 상원이 지방자치단체를 대표하는 것에 대한 헌법적 기원은 꽤 오래되었다. 상원
(Sénat)의 구성에 관한 1875년 2월 24일 헌법률(loi constitutionnel)16)까지 거슬러 올라가

14) 따라서 ‘행정적’자치는 지방자치단체의 명령제정권의 자유로움을 뜻하는데, 그 의미는 앙리옹 드 팡세이(H. de Pensey)가 주장했
던 지방권력(le pouvoir municipal)에서 유래하는 국가적 입법권에 대해 독립적인 자주적 입법권이 아니라 헌법 제1조에서 천명
한 국가행정조직의 분권으로서의 행정적 분권의 내용으로 이해해야 한다고 본다.
15) 지방자치단체의 자유로운 행정을 위한 기반의 보장으로 1)지방의회를 통항 자유로운 행정 2)명령제정권 3)주민투표를 통한 직접
민주주의적 요소 4)실험법에 대한 지방자치단체의 참여 5)지방재정강화와 형평화에 대한 요청 등을 설명하는 입장도 있다(전훈,
앞의 책, 77-84면)

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는데, 동 헌법률 제4조는 “데파트망, 식민지(당시는 지방자치단체의 한 종류였다)의 상원의원

은 꼬뮌의 유권자들의 절대다수 득표에 따라 선출되며, 필요한 경우, 데파트망이나 식민지의
청사소재지(chef-lieu)에 소집된 하원의원, 데파트망위원, 아롱디스망위원, 의원대표자, 꼬뮌
의 선거인들 가운데 각 꼬뮌별 의회별로 한명씩 선출된 대표자들의 합동회의 연기명부
(scrutin de liste)에 따라 선출된다”고 규정하였다. 그리고 1946년 10월 27일 제4공화국 헌
법 제6조 제2항에서도 이를 그대로 유지였는데, “하나의 지역에서 2개의 의회를 선출하는데,
국민의회(Assemblée Nationale)는 보통직접 투표에 의해 선출하고, 꼬뮌과 데파트망 단위
의 ‘공화국위원회’(le Conseil de la République)17)는 보통간접선거에 선출한다. 공화국위원
회는 1/2씩 갱신된다”고 규정하였다. 1958년 제5공화국 헌법에서도 상원은 그대로 연속되고
있다. 1958년 헌법이 미국의 상원(Senat)과 같은 명칭을 사용하면서 지방자치단체를 대표하
는 것과 관련해 오해가 있는데, 프랑스 상원은 어떤 연방국가에서의 구성국가의 대표성과 같
은 특징을 가지지 않는다. 이러한 점에서 각각의 지방자치단체는 적어도 한 명의 상원의원을
선출해야만 하는가 하는 것과 관련해 프랑스처럼 작은 규모의 많은 숫자의 꼬뮌이 있는 경우
현실적으로 불가능하다. 프랑스 헌법이 규정하고 있는 348명은 상원의원 숫자의 최대한이라
는 점에서 1958년 제5공화국 헌법은 이전의 헌법규정처럼 지방자치단체의 상원의원 선거라
는 중개자를 통해서만 대표성을 고려하고 있을 뿐이다. 헌법위원회도 이에 대해 “상원은 공화
국의 지방자치단체의 대표성을 보장하는 한, 그 공동체의 발현 자체인 선거인단에 의해 선출
되고, 따라서 선거인단은 필수적으로 지방자치단체의 의결기관의 구성원으로 구성되어야 한
다”고 하면서 “모든 유형의 지방자치단체가 상원을 통해 대표되어져야 한다”고 판시하였
다.18)

나. 지방자치단체의 다양성을 반영하는 선거인단

선거법(Code électoral) 제280조는 선거인단의 구성에 대해 명시하고 있는데 다양한 유형

16) 헌법을 개정하는 내용을 담은 법률을 말한다.

17) 제4공화국(1946-1958) 헌법에서 현재의 상원(Sénat)에 해당한다. 1946년 10월 27일 법률 제1조는 “공화국위원회는 315명으로
구성한다. 200명은 (유럽대륙) 본토 지방자치단체에서 선출되며, 50명은 국민의회(하원)에서 선출되며, 14명은 (당시 식민지였던)
알제리에서 선출되며, 51명은 해외(d’outre-mer)영토의 conseils généraux와 assemblées territoriales에서 선출된다”고 규정하
였다. 그 뒤에 선출인원과 방식에 대한 여러 차례의 법률의 제정과 개정을 반복하다가 1948년 12월 16일 의미 있는 변화를 맞이
하는데, 공화국위원회는 상원(제2의회)규칙(Règlement de la Second assemblée)제12조를 통해 “공화국위원회 구성원인
Senateur(굳이 현재 시점에서 의역하면 상원의원)”라는 표현을 사용하게 되었다.(http://www.senat.fr/evenement/archives/d56.html,검
색일자: 2016년 1월 20일)
18) Décision n°2000-431 DC du 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs.

12 Ministry of Government Legislation

 프랑스 지방자치의 새로운 변화

의 프랑스 지방자치단체의 존재를 고려하여 다음과 같이 하고 있다.19)168,000명의 상원선거

인(grands électeurs)들이 상원의원을 선출하는데, 매3년 마다 1/2을 부분적으로 교체한다
(선거법 제276조). 꼬뮌의회 대표(délégué des conseil municipaux)들이 전체 선거인단의
95%를 차지한다.
꼬뮌의회의 대표의 수는 선거가 있는 해 1월 1일 인구조사에 따라 인증된 꼬뮌의 주민 수
에 따라 정해진다. 대표자는 관련된 꼬뮌의 선거명부에 등록되어 있어야만 하고, 상원이 주권
의 행사에 참여하는 경우 프랑스 국적을 갖고 있어야 한다. 상원의원을 선출하기 위해 소집된
선인단의 구성은 해당 지역에 거주하는 주민의 숫자를 감안하여 각각의 데파트망에서 다양한
유형의 지방자치단체와 꼬뮌의 다양성을 보장하도록 하고 있다. 프랑스의 공직선거의 특징중
하나로 상원선거인의 투표는 의무적이다(선거법 제318조). 선거인단의 선거인이 정당한 사
유로 선거를 할 수 없는 경우, 다른 선거인단의 선거인에 의해 교체되며, 이에 불참할 경우
100유로의 벌금이 부과된다.

다. 보다 더 정당한 대표성을 위한 노력
상원의 지역대표성 확보와 관련해 사회당 정부의 움직임은 적극적으로 나타났다. 2012년
에 리오넬 죠스팽 전 총리를 위원장으로 하는 공직윤리혁신위원회의 보고서는 ①상원선거인
표의 균형을 통한 좀 더 정당한 상원에 대한 지방자치단체의 대표성의 보장과 ②상원선거인
단에서 하원의원을 제외하고 ③상원선거의 비례대표의 확대 및 ④상원의원의 피선연령을 18
세로 하향할 것을 제안하였다. 하지만 한편 ‘상원선거에 관한 2013년 8월2일 법률’20)(법률 제
2013-702호)에서는 단지 데파트망에서 3인 이상을 선출하는 경우에만 비례대표 숫자를 늘리
는 수준에서 수용되었고, 오히려 대도시의 대표자 숫자가 증가되었다. 현재 인구 9천명 이상
의 꼬뮌의 경우 꼬뮌의회 위원들은 다음과 같은 인원을 선출하게 되었다.21)

3. 프랑스 지방자치의 시기별 변화

19) 하원과 상원의 의원; 데파트망에 상응하는 레지용의 데파트망 별 위원과 꼬르스 의회의 위원; 기안(Guyanne)의회의 위원과 마르
티니끄(Martnique)의회의 위원; 데파트망 위원; 꼬뮌의회의 대표 또는 그 대리인(des suppléants)
20) Loi n°2013-702 du 2 août 2013 relative à l’élection des sénateurs.
21) 주민 500인 미만의 7명에서 11명의 꼬뮌의회의 경우 대표1인 ;주민 1,500인 미만의 15명의 꼬뮌의회의 경우 대표3인; 주민
2,500인 미만의 19명의 꼬뮌의회의 경우 대표5인; 주민 1,500인 미만의 23명의 꼬뮌의회의 경우 대표7인; 주민 1,500인 미만
의 27명에서 29명의 꼬뮌의회의 경우 대표15인을 선출한다.

2016. 3 13
 법제논단

가. 제1막-지방분권 법률의 첫 시작
프랑스 지방분권의 청사진은 비록 우파 정권하에서 「공생(Vivre ensemble)」이란 표제
를 가진 ‘기샤르(Guichard)보고서’(1976)에서 제시되었지만, 그 구체적 실행은 사회당 프랑
스와 미테랑(F. Mitterrand) 대통령 집권(1981-1995)하에서 국가와 지방간의 권한의 이양과
배분이 본격적으로 이루어졌다. 따라서 꼬뮌-데파트망-레지옹 등 지방자치단체22)는 헌법이
보장하는 자유로운 행정(la libre administrtion)을 좀 더 실감 있게 자신들의 결정으로 정할
수 있는 지방자치에 더 가깝게 갈 수 있는 권한과 재정을 국가로부터 가져올 수 있게 되었다.
또한 법적인 의미에서 지방분권의 다른 중요한 변화는 기존의 행정상 감독이 법적 통제로 바
뀌게 되었다는 점을 들 수 있다.23) 지방자치단체의 민선단체장과 의회가 지방행정의 이니셔
티브를 주도하고 국가의 지방행정관청인 프레페는 국가의 감독자가 아니라 지방자치단체의
행위의 적법성을 확보하는 역할로 전환되었다는 점이다.

나. 제2막-헌법이 천명한 지방분권

프랑스 지방분권 제2막은 우파정권하에서 주도되었다. 쟈끄 쉬락(J. R. Chirac, 1995-2007)
과 니꼴라 사코지(N. Sarkozy, 2007-2012) 대통령 집권 동안 지방분권을 위한 노력은 제1막
기간 동안 논의되었던 일부 사항들이 헌법개정을 통해 확인되었다는 족적을 남겼다. 그러나
2006년 집권여당 소속 하원의원 M. Laffineur를 위원장으로 하는 한 보고서는 “지방분권(지
방의 자유와 책임에 관한 2004년 법률) 제2막에서 정하고 있는 권한의 이전은 총괄적인 재정
지원을 해주었음에도 불구하고 결국 지방자치단체들간의 불균형만 심화시켰다”고 지적하였
다. 지방분권을 헌법차원으로 끌어 올렸음에도 지방자치는 자치단체들간의 격차와 주민들에
대한 공공서비스의 효율성과 지역경쟁력의 효율에 대한 의문들이 증가함으로써 새로운 지방
자치 개혁의 논의가 지방분권 정책의 주요과제로 부각되었다.24)

22) 프랑스의 지방자치단체나 특별지방자치단체 유형은 오랜 역사만큼이나 복잡하게 나타났다가 사라지거나 있는 가운데 새로운 유
형들이 복합적으로 다시 나타나고 있다. 전통적으로 지방자치단체(collectivité territoriale)로 유럽대륙 본토와 프랑스 영토 인근의
도서를 포함한 꼬뮌-데파트망-레지용이라는 3층의 지방단체를 말하지만 개정 헌법 제72조는 꼬뮌, 데파트망(해외 5곳 포함), 레
지옹(해외 5곳 포함), 특별한 지위를 가진 지방단체(collectivité à statut particulier), 해외지방단체(collectivité d’outre-mer, COM)
등을 지방자치단체로 소개한다.
23) 원래는 공법학에서 행정상 후견은 “법률규정 없으면 후견 없다(sans texte sans tutelle)”를 뜻한다. 민사상 후견과는 달리 국가라
는 적법성의 후견인의 개입은 벌률 규정에 의해서만 피후견인 지위에 있는 지방자치단체의 의사결정에 영향력을 행사할 수 있다.
따라서 분권개념이 아닌 분산(la déconcentration)의 개념에서 포함하는 계서(階序)적인 (행정)조직관계에서 오는 적법성 뿐만 적
시성과 적정성을 포함한 행정상 감독과 적법성통제를 의미하는 행정상 후견은 구별된다.
24) 2003년 헌법 개정과 그 이후의 지방자치에 관한 세부적 내용은 다음 자료를 참고바란다. (전훈, “2003년 개헌 이후의 프랑스 지
방분권”, ｢지방자치법연구｣ 제10권 제3호, 한국지방자치법학회, 2010.9,3-26면).

14 Ministry of Government Legislation

 프랑스 지방자치의 새로운 변화

Ⅲ. 프랑스 지방자치 제3막의 전개

2012년 5월에 출범한 사회당 올랑드(F. Holland)정권은 같은 해 10월 5일 지방자치단체의

개혁을 천명하면서 지방분권의 제3막을 전개하고 있다.25) 2014년 5월 6일 프랑스 정부는 광
역자치단체인 레지용의 통합과 기초자치단체인 꼬뮌의 연합체의 확대할 것임을 발표하였다.
후속된 정부와 의회의 지방조직개편은 ‘지방공공정책의 현대화와 메트로뽈 승인법률’(2014
년 1월 27일, 법률 제2014-58호), ‘레지용의 범위획정과 데파트망과 레지용 선거일정 및 그
변경26)에 관한 2015년 1월 16일 법률’(법률 제2015-29호)을 통해 분명해졌다. 그리고 일명
‘NOTRe법’으로 알려진 ‘새로운 지방행정체제법(2015년 8월 7일, 법률 제2015-991호)’을 통
해 통합된 광역레지용(grandes régions)과 코뮌협력체의 권한의 확대, 사회적 연대를 위한
데파트망 사무의 집중과 주민의 일상생활의 지원을 통해 지방자치단체 종류별 권한의 명확화
와 단순화를 도모하도록 하였다.

1. 지방행정의 개혁- 레지용의 감축과 데파트망/레지용의 역할의 명확화

프랑스 총리는 2015년 7월 31일 국무회의에서 지방행정 개혁에 관한 5대 목표를 발표하였
다. 상기한 2015년 1월 16일 법률에 따라 기존 22개 레지용이 본토의 경우 13개(총 16개)가
되면서 7개의 레지용이 광역화된 레지용에 흡수되었다. 이러한 레지용의 합병은 지방분권 2
기 후반부터 지속되어 온 유럽차원의 지역 간 협력을 공고히 하고 효율성을 제고의 차원에서
지방분권 제3막에서도 그대로 진행되었다. 새로운 광역레지옹의 청사는 꽁세이데타의 데크
레(décret)로 2016년 10월 1일 전까지 정하도록 법률에 규정하였다.
그렇지만 레지용 숫자의 감축과는 달리 지방분권 제3막의 주요 포인트는 규모가 확대된 레
지용의 역할의 확대라 할 수 있다. 전국에 걸친 국가의 지방사무의 일관성의 유지, 주민의 공
공서비스 접근과 이용에서의 근린성의 강화, 효율성 개선, 경제의 증대, 업무의 현대화, 균형
발전의 공고화는 지방행정의 현대화라는 정책목표의 상당부분을 레지용에 부여함으로써 헌

25) 올랑드 정권은 종래 내무부 산하의 지방자치국을 새로이 정부개혁과 지방분권 및 공직의 3개 분야를 담당하는 중앙부처(le
ministère de la décentralisation et de la fonction publique)를 신설하였다.
26) 데파트망 선거는 2015년 5월 22일과 29일에 있었고 레지옹 선거는 2015년 12월 6일과 13일에 있었다. 양 선거에서 사회당이
패배하였고, 특히 레지용 선거에서는 극우파라 할 수 있는 국민전선(FN)당이 첫 번째 선거에서 선전하였으나, 2차 결선투표에서
는 레지옹 단체장 선출에는 실패하였다.

2016. 3 15
 법제논단

법상 인정되는 지방자치단체의 다양성에 적합한 기능의 조정과 이를 주도하는 선도 지방자치

단체의 권한의 명확성을 위한 추가작업으로 진행되고 있다. 데파트망(Département)의 경우
사회적 연대기능(solidarité sociale)과 농촌지역 개발과 지속발전에 대한 역할이 강화되었
다. 그리고 레지용은 문화, 건강 분야에서의 활동이 강화되었고, 지역개발과 직업교육에 관한
정책의 중추적 역할이 강조되었다.

2. 데파트망과 레지용의 일반권한 조항27)의 삭제

일반권한조항은 해당 자치단체의 의회의 의결을 통해 자신의 사무처리에 대한 권한을 인정
하는 별도의 명문 규정이 없더라도 그 사무에 관한 일반적으로 개입할 수 있는 권한(une
capacité d’intervention générale)을 인정하는 권한배분 방식을 말한다. 프랑스에서 지방자
치단체의 일반권한조항은 1884년 꼬뮌에 관한 법률에서 처음으로 꼬뮌의회(conseil
municipale)에 대해 이를 인정하였고, 1982년 지방분권법(당시 내무 및 지방분권부 장관이
었던 Defferre의 성을 따서 ‘데페레 법’이라고도 한다)28)에서 데파트망과 레지용으로 확대되
었다. 프랑스 지방자치법29)은 법률조항 L.3211-1(데파트망)과 L. 4221-1(레지옹)에서 이를
규정하고 있는데, 지방자치단체가 일반권한조항을 가진다는 의미는 앞서 지방분권의 요소에
서 언급한 지역의 공익이 존재하고 국가 또는 다른 지방자치단체에 속하는 배타적 권한이 없
다는 두 가지 조건이 동시에 충족된다는 것을 전제로 한다.
그런데 이러한 중앙과 지방의 권한배분 방식에는 ‘일반권한조항 방식’과 반대로 각 지방자
치단체의 전문성에 적합한 권한을 명확하게 명시하여 하나의 블록을 설정하고 그에 해당하는
권한을 별표를 통해 구체적으로 예시하고 그에 대한 배타적 권한을 인정하는 ‘권한블럭(le
bloc de compétence)’ 방식이 있다.30) 지방분권을 위한 권한배분을 구체화한 ‘1983년 지방
자치단체간 권한배분법’31)은 위의 전문성원칙에 따른 권한블럭방식을 채택하였다. 아무래도

27) la clause générale de compétence. 필자는 지방자치단체가 가지는 전권한성을 염두해 두고 일반권한조항으로 번역하고 있다.
이에 비해 최진혁 교수는 이를 ‘포괄적 수권방식’으로 소개하고(최진혁, 앞의 논문, 16면), 배준구 교수는 이를 ‘개괄주의’(배준구,
앞의 책, 148면)로 적고 있다.
28) Loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.(꼬뮌, 데파트망과 레지
옹의 권리와 자유에 관한 1982년 3월 2일 법률).
29) 정확한 명칭은 지방자치단체 일반법(Code géméral des collectivités territoriales, CGCT)이지만 본고에서는 ‘지방자치법’으로 번
역하였다.
30) 전훈, 앞의 논문(2010), 10-13면.
31) 1983년 1월 7일 제정된 꼬뮌, 데파트망, 레지옹과 국가사이의 권한배분에 관한 법률(Loi du 7 janvier 1983 relative à la
répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat)과 7월 22일 개정 법률을 말한다.

16 Ministry of Government Legislation

 프랑스 지방자치의 새로운 변화

지방자치단체의 자유로운 의사결정은 일반권한조항의 전제조건인 지방의 공익에 관한 것이

라 할 것이고, 지방의 자율적 결정은 권한블럭을 벗어날 수 없는 한계를 가지고 있기 때문이
라 생각된다.32)
1983년 법률 이래로 지방자치단체의 권한 배분은 권한블럭 방식에 따라 전문성원칙에 따
라 각 계층별 지방자치단체간의 권한배분과 중앙정부의 권한이양과 역이양 방식을 통해 변화
가 있었지만, 지방자치법은 꼬뮌-데파트망-레지옹에서의 일반권한조항에 대한 규정을 그대
로 유지하고 있었다.33) 그러나 2010년 지방자치단체 개혁법에서 데파트망과 레지용의 일반
권한 조항을 삭제하였다. 하지만 다시 2014년 ‘MAPTAM법’을 통해 다시 원상회복시켰다.
2015년 1월 1일부터 지역거버넌스 협정(pacte de gouvernance territoire)을 체결하고 데
파트망과 레지용은 일반권한조항을 통해 자신들의 존재감을 확인할 수 있게 되었다. 그러나
‘2015년 NOTRe법’에서는 다시 이를 삭제하고, 동 법률에서 세부적으로 명시한 사항에 대해
이들 두 지방자치단체의 권한을 부여하는 열기주의 방식으로 다시 전환하게 되었다.

3. 광역행정을 위한 새로운 꼬뮌협력체-메트로뽈(la Métropole)

가. 기존의 꼬뮌간협력체
프랑스 지방자치의 고민 중 하나는 기초공동체인 꼬뮌의 숫자가 너무 많고 소규모라는 점
이다. 그렇다보니 실제로 꼬뮌의 주민들이 현실적으로 요구하는 공공행정의 수요를 충족하기
위해서는 꼬뮌들간의 협력은 필요에 의해 개발되었고, 이미 1890년부터 조합(le syndicat)형
식을 통해 연합체 방식이 발전되어 왔다.34) 프랑스 지방분권이 본격적으로 전개된 1980년대
이후를 기준으로 보면 코뮌간 협력체는 1992년 지방행정지침법35)과 1999년 코뮌간협력의

위 법률에서 나타난 권한배분의 원칙과 기법에 대한 자세한 설명은 배준구, 앞의 책(2004), 148-156면에서 상세히 기술하고 있다.
32) 우리 지방자치법의 사무배분 방식에 대해 위의 두 가지 권한배분방식 중 어느 하나에 해당한다고 볼 수 있는가에 대해 직접적으
로 분석한 글은 없으나, 필자는 현행 헌법규정(제117조 제1항)이나 지방자치법(제9조 제1항)는 일반권한조항을 지방자치단체에
부여하고 있다고 생각한다. 다만 55개 사무를 예시하고 있는 지방자치법 제9조 제2항의 의미를 권한블럭으로 볼 것인가에 대해
서는 고민이 있어야 할 것으로 본다. 얼핏 보기에는 전문성원칙에 충실한 것 보이나 우리 지방자치법의 입법방식은 타 법률에서
규정이 있으면 언제든지 자치사무에서 기관위임사무로 소속변경할 수 있는 여지를 제공하고 있어서 좀 더 유보적인 입장을 취할
수밖에 없는 한계가 있다.
33) Michel Verpeaux, Parvane pour une notion défunte-La clause de compétence générale, REFA mais-juin 2014, Dalloz,
2014, pp.457.
34) 1890년 3월 22일 법률을 통해 단일형 꼬뮌조합(Syndicat intercommunal à vocation unique, SIVU)이 설치되었고, 혼합형 조합
(Syndicat mixte)은 1955년에 그리고 복합형 꼬뮌조합(Syndicat intercommunal à vocation multiple, SIVOM)은 1959년에 설치
되었다.
35) Loi n°92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

2016. 3 17
 법제논단

강화와 간소화에 관한 법률36)을 통해 이에 대한 대폭적인 개혁과 축소작업을 진행하였고,

2004년 8월 13일 법률을 통해 꼬뮌협력체의 기능을 개선하려는 진행되었다. 그리고 2010년
지방자치개혁법과 2014년 MAPTAM법은 메트로뽈을 새롭게 설치하였다. 그리고 2015년 신
지방행정체계법은 고유한 세원을 가진 코뮌간협력체의 권한을 강화하고 전체 법률 조항의
45%(136개 중 61개)를 이에 관해 규정하였다.37)
2015년 1월 1일 현재, 유일한 공동의 목적만 가진 단일형 꼬뮌조합(SIVU) 8,392개가 있고,
복수의 사무처리를 목적으로 하는 복합형 꼬뮌조합(SIVOM)은 1,185개, 그리고 양자의 절충
적 형태인 혼합형 조합이 3,025개로 가장 많은 비중을 차지한다. 그리고 앞의 경우처럼 조합
을 구성하는 각 꼬뮌의 정관에 따른 출연금이나 분담금을 주된 재원으로 하는 것이 아니라 고
유한 지방세원(à fiscalité propre)을 가진 비조합형 코뮌협력체로 도시공동체(communauté
urbaine, 1996년 12월 31일 법률)38) 9개, 도시권공동체(communauté d’agglomération,
1999년 7월 12일 법률) 226개, 꼬뮌공동체(communauté de commune, 1992년 2월 일 법
률) 1884개가 있다. 한편, 명칭은 조합이란 단어를 사용하지만 위의 경우와 같이 고유한 세원
을 가진 신도시도시권조합(syndicat d’agglomération nouvelle, 1983년 7월 13일 법률)이 3
개가 있다. 이와 같은 다양한 형식의 꼬뮌협력체는 점차적으로 법인격을 가진 영조물법인이
갖는 재정적 자율권과 코뮌협력체에 참여하는 꼬뮌들간의 권한의 이양과 함께 꼬뮌협력체의
재원에 대한 권한의 확대가 점차적으로 필요적 요건이 되면서 지방자치단체와의 경계가 혼동
되는 경우가 많아졌다.

나. 메트로뽈
⑴ 의의
메트로뽈은 2010년 지방자치단체 개혁법(제12조)에서 새로운 유형의 자율적인 지방세 권
한을 가진 꼬뮌간 협력을 위한 영조물법인으로 지위를 인정받으면서 등장하였다. 이미 도시
지역의 꼬뮌간 협력체인 도시공동체라는 조직이 있는데도 새로운 형태의 꼬뮌협력체 법인을

36) Loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
37) Jean-François Lachaume, Des intercommunalitçs renforcées, AJDA N°34/2015, Dalloz, 2015, pp.1905.
38) 도시공동체는 꼬뮌가운데 도시지역에서 요청되는 광역 공공서비스와 행정의 수요를 충족하고 공동의 공익목적을 위해 1966년에
인구 5만 명 이상의 도시권 안에 있는 꼬뮌들로 구성되어 Lyon, Lille. Bprdeaux, Strasbourg등 4대 도시권에서 설치되었다. 이후
관련 법률개정을 통해 설치요건에 관한 조건이나 내용의 변화가 있지만, 2015년 1월 1일 현재 9개의 도시공동체가 있다. 2011
년만 해도 16곳이었으나 2010년 지방자치개혁법 제정으로 새로운 메트로뽈이 설치되면서(202년 1곳에서 2015년 1월 현재는
11곳)다소 감소하였다(자료통계: Les collectivités locales en chiffre, Direction générale des collectivités locales, 2015)

18 Ministry of Government Legislation

 프랑스 지방자치의 새로운 변화

설립하게 된 배경은 1990년대 이후 더욱 더 가속화되는 대도시지역 주변의 집중에 따른 공공

서비스의 공급과 사무처리의 효율성과 유럽차원의 경쟁력 강화가 요청되었기 때문이다. 그리
고 정부개혁과 지방행정의 현대화를 정책과제로 내건 프랑스 정부의 구상과도 일치했기 때문
이다. 그런 점에서 보면 메트로뽈은 기존의 도시공동체에 비해 훨씬 더 많은 구성 지역주민의
요구와 경쟁력을 요구받는 만큼 더 많은 재정자율권(지방세율과 지방세부과에 관한 강화된
권한)을 가지고 있다. 메트로뽈은 법률이 정한 구역에서 “한번에 전체로(d’un seul tenant et
sans enclave)” 경제 및 지역개발과 생태, 교육, 문화 및 사회분야의 정책안의 수립과 실행을
위해 경쟁력과 통합(la compétivité et la cohésion)증진의 가치를 지향한다. 새로운 코뮌간
협력체인 메트로뽈의 등장은 지방 공공서비스의 광역적 처리와 행정의 필요성에 따른 지방조
직모델의 변화라고 평가된다.

⑵ 새로운 지방행정체계인가-지방자치단체로의 변화가능성

2010년 지방자치 개혁법의 핵심이라 할 수 있는 메트로뽈은 지방분권 제2막이 끝나가는
지방자치개혁위원회(위원장: 발라뒤르 전 총리)의 권고안보다는 많이 후퇴했지만39), Île de
France지역을 제외한 인구 50만 이상의 규모의 대단위 공동 지역 공공서비스를 수행하게 되
었다. 메트로뽈은 경제개발, 지역주거정책, 상하수도와 같은 집단적 규모의 서비스관리, 묘
지, 도축 등에 관한 권한을 행사하며, 종래 데파트망이 가졌던 통학버스 운행사업, 도로관리
등에 사무에 대한 권한을 이양받아서 처리하게 되었다. 뿐만 아니라 데파트망과 레지옹과 협
약을 통해 사회부조(종래 데파트망이 중심되었다)나 중등교육기관의 관리(중학교는 데파트
망, 고등학교는 레지옹의 권한이었다), 경제개발에 관한 권한을 행사할 수 있게 되었다. 아울
러 국가는 메트로뽈에 대하여 대규모설비와 인프라설비의 소유권과 관리권을 부여하였다.
한편 2014년 MAPTAM 법은 메트로뽈에 대한 새로운 정의와 함께 권한에 대한 내용을 규
정하였는데, 2015년 1월 1일 부터 Montpellier, Brest 메트로뽈이 데크레가 정하는 바에 따
라 인구 40만 이상을 가진 단일 지역에서 자율적인 지방세 권한을 가진 영조물법인으로 변모
하게 되었다. 또한 Aix-Marseille-Provence, Grand Paris 메트로뽈은 2016년 1월 1일부터

39) 2009년 당시 대통령에게 보고한 지방자치개혁위원회 보고서(“결정의 시간이 되었다, Il est temps de décider”) 권고안 제8호에
서는 2014년 법률과 같은 새로운 법률을 통해 헌법에서 정하고 있는 특별한 지위(à stautut particulier)를 갖는 지방자치단체로서
메트로뽈을 설치할 것을 제안했지만, 2010년 지방자치개혁법에서는 꼬뮌간협력영조물법인(Etablissement public de coopération
intercommunale, EPCI)으로 규정되었다.

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 법제논단

출발하도록 하였다.
그런데 같은 메트로뽈이지만 Lyon의 경우 다른 메트로뽈과 달리 헌법이 규정하는 ‘특별한
지위를 가지는 지방단체’의 지위가 인정된다(2014년 MAPTAM 법 제26조). 리용메트로뽈의
경우 발라뒤르 위원회에 참여했던 리용시장과 론 데파트망 의장의 합의에 따라 다른 메트로
뽈과는 다른 특별규정을 두게 되었는데, 주민수가 프랑스에서 3번째로 많은 코뮌(리용시)과
주변의 론 데파트망에 소속된 꼬뮌이 참여하는 리용메트로뽈은 기존의 리용 도시공동체를 대
체하면서 지방자치법 제3641-1조에서 정하는 권한과 다른 메트로뽈에 적용되는 공통적인 사
항에 대한 내용이 적용을 받게 되었다.40)

Ⅳ. 결론

우리 실정법 조항만 보면 지방분권41)과 지방자치42)의 개념은 프랑스 지방분권과 분권화된

지방자치단체의 자유로운 행정의 경우처럼 분명하게 드러나 있지 않고 양자가 서로 중복적으
로 사용되고 있다고 생각된다. 어느 쪽이든 간에 ‘자치’ 보다는 ‘지방’자치‘행정’에 비중을 두고
있고, ‘규정의 제정’에 대해서는 불안한 시선으로 지방의 자주적 결정의 한계를 적법성 통제의
틀로 제한하고자 한다. 하지만 지방자치나 지방분권의 개념정의에 대한 명확성 보다는 현재
어떤 방향을 향해 어떤 비전과 대안을 가지고 지역주민의 요구를 정확히 어떤 것인가를 알고

40) Michel Degoffe, L’organisation des métropoles, AJDA mais-juin 2014, p.483.
41) “국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것
을 말한다.”(지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제2조 제1호)
42) 아래 밑줄 친 부분과 본고의 Ⅱ. 부분에서 간략하게 소개한 지방자치단체의 ‘자유로운 행정’과 ‘지방분권’에 대한 개념을 비교해 볼
수 있다.

제117조
①지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에
관한 규정을 제정할 수 있다.
②지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.
헌법
제118조
①지방자치단체에 의회를 둔다.
②지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과
운영에 관한 사항은 법률로 정한다.

제1조(목적) 이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고, 국가와 지방자치단체

지방자치법 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형
있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다.

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 프랑스 지방자치의 새로운 변화

이를 위해 공공정책의 방향을 추진하는 것이 중요할 것이다.

오늘날 지방분권 정책은 어느 나라든 간에 시대적 조류이기 때문에 집권 위정자들은 사명
감을 가지고 추진할 것이다. 그런 점에서 본다면 현재 프랑스 지방자치 제3막은 지방행정체
제의 광역화뿐만 아니라 기초공동체인 꼬뮌의 협력체의 현대화와 효율화 및 경쟁력을 선택했
다고 본다. 다만 엘리트 공무원의 우수한 기획안이 아니라 권한의 배분-지방분권의 헌법적 가
치 인정-지방재정개혁과 권한의 조정이라는 이전의 현실에서 추진했고 또 예상하지 못했지
만 현실에서 드러났던 지방분권의 부족한 부분을 조정하기 위한 새로운 요청이라는 점에 주
목해야 할 것이다.
비록 본고에서 검토하지는 않았지만 우리의 경우도 지방행정단위의 규모와 효율성에 기초
한 행정체제의 개편과 각 계층별 지방자치단체의 기능과 역할의 조정에 관한 법제적 준비와
논의는 충분히 이루어져 있다고 본다. 다만 지방자치법 제8장 제2절(행정협의회)과 제3절(지
방자치단체조합)에 머물고 있는 지방자치단체간 협력방식에 관해서는 현재의 프랑스 지방자
치 3막은 정말로 심화된 연구의 필요성이 높다고 보며 이에 대한 보다 많은 연구가 있어야 할
것이다.

2016. 3 21
 법제논단

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2016. 3 23
 법제논단

Résumé

Un nouveau changement de la décentralisation en France

Jeon, Hoon

School of Public Administration, Kyungpook National University

La décentralisation française et son changement politique a donné une suggestion

importante et directe pour la recherche sur l’améloiration de l’autonomie locle ou la

décentralisation en Corée. Dans notre étude, nous avons étudié la libre

administration des collectivités territoriales et le nouvel étape de la décentralisation

dite “Acte Ⅲ”.

D’abord, la libre administration des collectivités territoriales, souvent entendue

comme l’autonomie locale en Corée, est un principe de rang constitutionnel. Elle

signifie que des collectivités décentralisées ayant une personalité juridique ont des

pouvoirs de décisions propre pour leur intérêts publics locaux. Cette libre
administration pour les collectivités territoriales décentralisées assurée par la

Constitution doit respecter l’unité de l’ordre juridique. Ensuite, nous avons présenté

les trois étapes de la décentralisation: “ActⅠ(1982-1995)”, “Act Ⅱ(1985-2012)” et

“Acte Ⅲ” qui est en appliction. Enfin, nous avons analysé deux lois essentielles qui

organisent “Acte Ⅲ” de la décentralisation française dans notre troisième chapitre.

L’un est la loi de la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des

métropoles(MAPTAM) en 2014 et l’autre est celle de nouvelle organisation territoriale

de la République(NOTRe) en 2015. L’un des changements significatifs dans les deux

lois, la clause générale de compétence des départements et régions, avait été rétablie
par la loi MAPTAM mais elle est supprimée à nouveau par la loi NOTRe.

24 Ministry of Government Legislation

 프랑스 지방자치의 새로운 변화

Dans notre étude, nous avons accentué une nouvelle institution de EPCI, la

Métropole, qui aura beau rôle pour la coopération intercommunale laquelle est une
des éléments prinipaux de “Acte Ⅲ” de la décentralisation française.

Mots clés: Act Ⅲ de la décentralisation, Région, Sénat, Loi portant nouvelle

organisation territoriale de la République(La loi dite “NOTRe”), la Métropole, la

coopération intercommunale

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