台灣鐵路基礎建設、客運服務、貨物運輸等三大核心業務之改革

參酌世界銀行及其轄下之「公私合作基礎建設組織」(The Public – Private Infrastructure

Advisory Facility ，PPIAF)推動「Railway Reform」各項議題1，考慮鐵路存在基礎建設、客運服務、
貨物運輸等三大核心業務，且自 1970 年代全球鐵路改革運動過程中，各國鐵路改革重點均著重
於：1.國營機構與財產之移轉(民營或國營)、2.部會暨轄下鐵路經營管理機構之關係(中央政府與
鐵路機構之監理)、3.貨運及客運服務之提升(核心業務品質之提升)、4.鐵道基礎設施與經營服務
之垂直整合(如英國係將鐵路基礎建設歸入國有，客貨運輸服務為民營，本項指公私整合基至之
運作)、5.開發非鐵路核心業務等五大面向。另為綜合全球鐵路改革之經驗，各國規劃鐵路改革
之重心，可規劃「提升鐵路市場競爭(同軌道類別或複合式交通網之競爭)」、「鐵路機構之服
務型態(民營、公營或公私合營)」、「核心及非核心業務之分類(鐵路獨占與競爭經營部分：對
地理差異或社會福利層面之差異；管理機制部分：基礎建設與營運服務之)」(Figure 1)2。
PPIAF 於 2011 年出版「鐵路改革:鐵路產業績效工作表」(Railway Reform: Toolkit for Improving rail
Sector Performance )3分析英國、蘇聯、歐盟、加拿大、非洲等鐵路改革案例，建議國營、公私分
拆、公司股權分散(IPO)等模式之優劣，以利各國日後執行鐵路改革之政策擬定參考，其中記載
各國鐵路改革架構簡介(著重各國改革之經濟性、市場及技術應用層面)；架構鐵路經濟價值及
財務永續性(著重票價、市場、投資之相對性，並列舉永續財務手段)；探討鐵路商業之競爭及
組織分拆之合宜性(著重鐵路商業經營模式，是否採基礎與服務分拆或公司股權分散等模式，及
市場有效競爭效應)；闡述政府鐵路改革之角色扮演(著重政府角色及一般原則探究，國營角色
之因應之道，或採服務購買契約，或為純商業監理)；強化鐵路產業之服務效益及有效市場之管
理機制(著重鐵路公司治理原則擬訂，探究傳統與商業化經營之差異，如何導入民間投資機制及
擬定有效票價市場機制)；各國改革案例之優缺探討(著重近年來典型案例研析)。經研析本處執
掌及審計法第 69 條相關規定，本科擬先以探就鐵路機構(臺灣鐵路管理局)之服務效益及有效市
場之管理機制為優先事項，著重該鐵路機構之內部治理及民意關注議題(Figure 2)，包括技術及
勞工權益整合，以創造高服務品質及低成本；以合理成本滿足客運及貨運商業市場之需求；在
永續財務及公眾方便性間取得平衡點；對旅客、勞工及複合式運輸需求間，建立一套安全營運
標準及績效指標。
另就政府在鐵路運輸改革之角色扮演與責任範圍，應著重 6 大工作重點(Figure 3)，計有(一)擬定
國家複合式交通運輸模式(鐵、路、海、空運之整合)；(二)鐵路產業發展原則、公司合作策略及
鐵路競爭因素之維持；(三)政府應對特殊服務購買或補貼進行計算(如:偏鄉服務、社福優待等)；
(四)對於營運經濟性、安全性、技術環境應制訂一套績效指標；(五)落實國際鐵路運輸相關規範；
(六)訂定中央主管機關監理機制準則。
(一)擬定國家複合式交通運輸模式(鐵、路、海、空運之整合)部分：
1.改革重點(方向)應符合供眾關注議題。
2.擬定改革立意及目標之查核指標。
3.探究及釐清投資爭議點，如建設成本是否 100％回收、票價是否完全反映
成本、監理強度是否應公司不同分設不同差異機制或方法等。
1
https://ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/railways_toolkit/ch2_1_2.html
2
https://ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/railways_toolkit/ch3_1.html
3
https://ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/railways_toolkit/index.html
 4.國家複合式交通對於鐵路運輸之角色界定，是否捷運、城際、偏鄉等功能。
5.明確界定公路與鐵路內陸運輸之財務貼爭議點(如高速公路免收費或費率對
鐵路運輸之排擠)
6.鐵路投資成本完全回收機率不大，政府投資策略明確說明。
7.先擬訂國家複合式運輸系統之探討，才能分界公私運輸產業、複式運輸系
統之分工模式。
(二) 鐵路產業發展原則、公司合作策略及鐵路競爭因素之維持：第 5 章探討
鐵路分拆、公司 IPO、公營模式之可行性。因事涉結構改變範圍過大本文在
此不探討。
(三) 政府應對特殊服務購買或補貼進行計算：政府執行社會福利措施(如:敬
老、敬軍、少數民族、低收入、學生族群等補貼)，應採取 Public Service
Obligation(PSO)或 Passenger Services Contract(PSC)模式辦理，以免侵蝕營運績
效之判斷，可由本章第 8 章闡述之會計統計方法規範之。
(四) 對於營運經濟性、安全性、技術環境應制訂一套績效指標(Figure 4):
1.經濟性之探討，著重於複合式運輸系統之競爭行為(如公路對鐵路運輸票價
之競爭)
2.安全性之探討，著重旅客、勞工、社區之安全，另影擬訂合宜之事件事故
調查機制。
3.環境性之探討，著重鐵路沿線與社區之相互影響性或衝擊關係之防護。
4.技術性之探討，著重車輛、機電、鐵道、號誌控制、營運服務之標準。
上述 4 項原則可於第 9 章闡述之。
(五) 落實國際鐵路運輸相關規範：著重營運資訊揭露、轉換車乘標準規定、律
車事件事故調查、延誤送達之處置標准。
(六)政府監理，著重各政府層級分工負責之設計，可於第 7 章闡述之。政府對體
路公共服務成本基計算原則應予明訂，可於第 8 章見明。
(七)另探討公營或民營鐵路商業市場關係及營運效益部分，公司治理部分可參
考第 10 章：現代或商業營運與傳統之組織結構差異之說明可參考第 11 章；商
業化市場管理、票價機制、投資及員工機制等可參考第 12 章。
(八)有關民營鐵路公司經營困難之觀點，可參考第 13 章。

Figure 1 自 1970 年代迄今全球鐵路改革結構面向

 Figure 3 全球鐵路改革之政府工作重點

Figure 4 全球鐵路改革政府工作重點:產業政策部分

Figure 2 全球鐵路改革之公眾關注議題