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    05. Niemberg

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    Olga Nirenberg Josette Brawerman Violeta Ruiz unca como en la actual icién de crisis y emer- gencia de la Argentina, los programas sociales han. generado tantas deman jestionamientos y xpectativas. Este libro, tablece lineas de con- tinuidad con la obra de esta misma coleccién para la transformacion, se propone profundizar en la planificacion y la evaluacién de programas sociales, dado s otorgan previsibilidad gestion social. Aunque instrumentales, la planificacion y ta evaluacién estan impregnadas de ideologia y utopia, y abren caminos para la transformacién en que entrafian concepciones sobre las modos de actuar, el desempefio de las situaciones de los grupos en desventa Las autoras retoman su concepcién de como un proceso continuo y paralelo a programas y proyectos sociales, el cual se real situaciones de aprendizaje compartido entre quie jecutan y evalian. El hilo conductor de esta obra es el proceso de gestién de los proyectos, desde el surgimiento de la idea pa problema social, las alterna proyecto fundamentado en un diagnéstico, dicha, hasta llegar a la centra en los resultados. { Este libro resultara itil para todos aquellos que procuran| transformar las situaciones adversas en escen propicios para el desarrollo humano. En 4 pobreza cada vez y eficacia en la gestién de los programas sociales consti- | tuyen sin duda un tépico fundamental en la agenda politi- ca y econémica de las nacione: | i ol Wil Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz Nuestro agradecimiento a Néstor Perrone, Jutta Schutz y Pablo Vinocur por la inteligente lectura que hicieron de nuestro trabajo y sus pertinentes comentarios, Es nuestro principal deseo que lo que acé voleamos, pro- ducto de nuestra experiencia y reflexiin, pueda servir a aque- llos que, en medio de las situaciones cada vez més acuciantes de la pobreza en que se encuentra gran parte de la poblacién de la Argentina y de los paises hermanos ~cada vez més her- manos~ de América latina, siguen también remando contra 'a corriente, procurando transformar esas situaciones adver- sas en escenarios de potencialidades y desarrollo humano, Y seguimos insistiendo: mientras no cambien las men- tes y los corazones de los individuos, no habr cambios en las formas en que éstos se vinculan entre si y con el am- bicnte, y sera dificil que disminuyan kt agresién, la compe- titividad y la destruccién para dar lugar a la compasi6n, la solidaridad y el cuidado del medio, esas transformaciones no ocurren en rina masa eriti- ca de personas, poca esperanza habré en la Argentina, co- mo en varios otros paises de América latina, cle reconstituir Estados que en lugar de ser cooptados y corrompidos por los intereses de grupos particulares trabajen en funcién del bien comin, en pro de la equidad y el desarrollo de las po- tencialidades humanas, en suma, que se orienten por pol ticas sociales democriticas ¢ integrales. Dichas politicas permitirfan ir mas alld del intento iniructuoso del Estado de compensar [os dafios provocados por el funcionamien- to de los “factores econémicos” términos més amplios, diremos que si esos cambios no suceden, dificilmente se produzcan transformaciones positivas en el mundo. De modo que seguimos hablando, zhora c acciones y pensamientos transfarmadores, mo antes, de Las autoras res, octubre de 2002 Buenos 2 CAPITULO 1 La programacién social En este primer capitulo abordamos la cuestién de la programacién social, las caracteristicas del proceso y los cambios ocurridos en sus modalidades, en el marco de las diferentes concepciones acerca de las politicas sociales que han prevalecido a lo largo de los sltimos treinta afios. Los que trabajamos en el campo de las politicas sociales solemos hablar indistintamente de planes, programas y proyectos, aunque, por un lado, no siempre queremos de- signar las mismas cosas ¥, por otro, esos conceptos han ido adoptando diversas significaciones a lo largo del tiempo, bajo diferentes paradigmas 0 modelos de politica social y distintas concepciones d los extilos de planificacion en gene- ral. La importancia de estas cuestiones justifica que nos detengamos brevemente en ellas antes de referirnos 9 la programacidn propiamente dicha. Los cambios en las politicas sociales Las politcas puiblicas se constituyen como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobier- Ro para solucionar los problemas que en un momento da- 2 Olga Nirenberg, Josette Brewerman y Violeta Ruiz do los ciudadanos y el propio gobierno co tarios (Tamayo Séez, 1997), El proceso por el cual algunos problemas son verdade= ramente politizados, social mente problematizados 0, como suele decirse, colocadas en la agenda piiblica, refleja los valores que una sociedad prioriza, da cuenta de si historia socio. politica y depende fundamentalmente del funcionamiento de un complejo campo de fuerzas donde los grupos, movi- tmientos, partidos, organizaciones e individuos, segxin sus Posicionamientos en la sociedad y sus diferentes cuotas de poder! priorizan o seleccionan ciertas cuestiones (issue), y también los modos de resolverlas. Pueden verse asi las po- liticas puiblicas como un conjunto de acciones y omisiones que ponen de manifiesto una determinada modalidad de incervencion del stado en relacién con una cuestién que es de interés de diversos actores de la sociedad civil. Des. de esa perspectiva, el Estado es un actor mas que inter- viene, en una posicién sin duda privilegiada, dentro del campo de fuerzas donde se dirimen cudles son los temas y Jos modos para su resolucién, es decir, cuales son las poli- ticas piblicas en un determinado momento (Oszlak y O'Donnell, 1984). De ese modo, el proceso de formula. cién de politicas es considerado una construccién social donde intervienen diversos actores, que serin diferentes segiin el émbito 0 sector de que se trate En cuanto a la politica social, en su aspecto mas gene- ral puede ser pensada como un conjunto deacciones publi- cas y/o privadas relacionadas con la distribucion de recursos de todo tipo en una sociedad particular, cuya fina lidad es la provisién de bienestar individual y colectivo. La determinacién de los beneficiarios principales y la modali- ideran priori- 1. Para abunder en fas cuestiones relativas al poder, no exclusiva mente el que se origina en el marco de las instituciones del Estado sino dentro del propio funcionamiento normative de la sociedad, véase caule (1973). 2 La programacién social financiamiento constitayen aspectos centrales de la Ce de cone (Baal Isuani, 1990). Es posible sostener que las politicas publicas asi plenteadas tienen siempre, en mayor o menor medida, contenidos sociales. © Sin pretender profundizar en la definicién del ambito de lo social y de las politicas sociales, diremos que éstas va- rfan segiin cules sean las convepciones que se tengan so~ bre los principales valores que deben orientarlas, la io en gue se han de satisfacer lasmecesidades humanas, el ro que le eabe al Estado en la consecucidn del bienestar co lectivo y el papel de los principales actores -piiblicos y pri- vados~ en su construccién. ; En el marco del Estado de Bienestar que prevalecis hasta la década de 1980, el Estado era el principal actor tanto en Ia formulacién como en la ejecucién de las politi cas sociales. Mis alld de las miltiples tipologias existentes, hay coincidencias en que el Extado de Bienestar se carac- tetiza porque el aparato estatal asume la obligacién expli- cita de proporcionar proteccién a los ciudadanos que suften necesidades y riesgos especificos debido a los meca- nismos de mercado de la sociedad capitalista, que les impiden mantenerse adecuadamente por si mismos (Esping-Ander- sen, 1990). Su rol es el de equilibrar la asimétrica relaci6n entre capital y trabajo, acotar y atemperar el conflicto en- tre las clases y medlar en las Iachas y pugnas de intereses que son caracteristicas del capitalism en su acepcién libe- ral (fe, 1990). ; El concepto esté intimamente ligado al mayor énfasis y a la ampliacién de los derechos sociales en el marco de lo Sean desolido dies lois del Estado de Bens. acter ifm ea Tapio ose (1980 ce ston "Mane scaroe gu diiclnts porta eronrane om nce ‘andl ode Besar conta nes pursue ag Iss exec ensigns pes cre) ens eos Union micnne qs eo Antinori pets 2B Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz: que se podria denominar el “capitalismo integrador” (Isua- ni y Tenti, 1989). El rol central del Estado en la politica social se express a través de politicas sectoriales universalistas, complemen tadas por acciones especificas y de indole multisectorial, orientadas a grupos vulnerables de poblacién como los ni- figs, las mujeres, los ancianos y los aborigenes, entre otros, La “crisis del Estado de Bienestar” que comienza en la década de 1980 y se acentia en la de 1950, implies la pér= dida de roles y recursos por parte del Estado en el marco de las politicas neoliberales, los ajustes presupnestarios continuos en funcién de los crecientes déficit fiscales, las incrementales deudas externas y las eufemisticas reformas del Estado, La redefinicién de ias misiones del Estado sig- nificd el retiro de su intervencién en el czmpo econémico, dejando fancionar libremente al mercado y reduciendo si ‘multéneamente su papel redistributivo o regulador de las diferencias sociales, Se deslegitims su papel como provee- dor de proteccién social y principal protagonista de las po- liticas sociales. Al mismo tiempo, durante los noventa, se produjo una fuerte aceleracion de la concentracién de la riqueza en la mayoria de los paises capiralistas, con una marcada profun- dizacion de las brechas existentes entre los segmentos més ricos de la poblacién y los mas pobres. En América latina, esa tendencia fue acompatiada, ademis, por una significati- va reduccién y pauperizacién de las capas medias. En ese escenario, las politicas sociales se orientaron ca- da vez més 2 “compensar” la situacién de los grupos afec- tados por el aumento de la pobreza y de la desocupacién y por el debilitamiento de los servicios sociales universales, emergentes de la reestructuracién econémica, la reversion 6n las politica distributivas y fa mayor desigualdad social A medida que el Estado redefinia su papel, abandonan- do roles y responsabilidades, otros actores cobraron prota- gonismo en el campo de la politica social, en especial las 6 La progransacién social organizaciones de la sociedad civil (OSC). Si bien las mis- ‘mas colaboraron en el desarrollo de estrategias innovado- ras de abordaje a la problemética de los grupos sociales dlesfavorecidos,' no estén en condiciones de garantizar el ejercicio pleno de los derechos sociales, papel que le co- rresponde cumplir al Estado, a través de politicas redistri butivas y mediante la formulacién y el control del cumplimiento de normas, Ya sea como consecuencia de la mencionada limitacién de sus funciones sociales, 0 por ini~ ciativas de las OSC, o bien por las poltticas promovidas por los organismos y agenciss internacionales de financia- miento, comienza a prevalecer una légica de implementa- cidn de politicas sociales acotadas y segmentadas que apnntan més a paliar algunas de las consecuencias de la de- privacién material, cultural y simbélica de los grupos vul- nerables que a encarar los factores causales de la pobreza, particularmente los econémicos. En ese marco toma auge la gestin de programas y proyectos como forma de en- fentar los problemas de esos grupos poblacionales. Por otra parte, conviene aclarar que las politicas socia~ Jes no siempre son explicitas y pueden estar més manifies- tas en algunos sectores que en otros. Eso no implica que no existan, sino que se expresan a través de los programas 6 proyectos vigentes y pueden interpretarse a partir de los discursos y las acciones de los actores significativos. Suele decirse que no tener politica es en sf una politica, al dejar que las cosas contintien como estén, o que las definiciones sean segsin las situaciones concretas y las fuerzas predomi- nantes, o bien por las espontineas y eventuales articulacio- nes ~muy poco frecuentes entre programas o proyectos destinados a fines parecidos y mismas poblaciones. 4. En general estas organizaciones no procuran coberturas amplias 6 “aniversales” con sus proyectos, sino que favorecen a grupos especifi- 0s, buscando efectos demostratives acerca de metodologias de trabajo. Olga Nivewherg, Josette Brawermun y Violeta Ruiz: Los cambios en los estilos de planificacion Si las politicas se refieren a los lineamientos generales que orientan las acciones marcando la direccionalidad « seada ¢ indicando los cursos de accién elzgidos y a ser eje- cutados por un gobierno,’ Ia planificacién puede ser coneebida como una de las principales herramientas para introducir racionalidad y prevision en la formulacién y i6n de las politicas. Mas alld de sus riiiples acepcio nes, es un proceso que se refiere a decisiones relativas al futuro. Pueden hacerse distinciones también segtin el ho~ rizonte temporal (largo, mediano y corto plazo) y los nive= les organizacionales en los que se planifica, La idea de planificar desde el Estado reconoce antece~ dentes atin en el siglo XIX. Sin embargo, a los efectos que nos interesan aqui, es a partir de la erisis del 30 y por la in- Auencia que entonces tuvo la teoria keynesiana que se con- sideré importante la intervencién activa del Fstado como protagonista ineludible para corregir desvios en el funcio- namiento del mercado y para reasignar recursos. La planificacisn se desarrolla Inego de la Seguncla Gue- rra Mundial, y predomina desile mediaclas de los sesenta hasta comienzos de los ochenta, Era realizada casi exclusiva- mente desde areas del Estado (en sus distintos niveles), con sus propios recursos (humanos, materiales y financieros), con Ia autoridad y los instrumentos de los que disponia pa- ra inducir, controlar y/o restringie la condveta de los actores privados en pos de objetivos y metas de bien comin, de me~ joramiento de las condiciones de vida de wa la sociedad o de sectores de ésta. Esa forma de planificacién estaba en- 5. Estamos haciendo referencia a as politicas piblicas, pero con po= en efiverae ef luctor puede traducie estas sauvenaviones al expo de las organizaciones, piblicas o privadas; también en ellas existe un nivel donde se definen las politicas organizacionales; hay variables especificas ‘que se deben tomar en cuenta en su andliss, aunque con bastantes simi Tirudles com las que se plantean para las politicas priblicas, 28 La programacién sciat tado de Bienestar al que hi- ‘marcada en el paradigma del Es (0s referencia. =m pero suponta la concepcién del planificador (ind equipo) como alguien externo, que por si solo podia identifi- cary defini la situacién, las necesidades y las soluciones, ba~ jo el supnesto de que el Estado disponia de los recursos adecuados y suficientes para implementar las propuestas. Se trataba de una concepcién tecnocritica (los técnicos son los que saben definir las necesidades de la poblacién, identi- ficar sus prioridades y plantear las soluciones), autoritaria (se basa en Ja autoridad y el poder coercitivo del Estado), ceutra~ Tista (e1 Estado como actor central o tinico, sin considerar otros actores locales), esitica (supone que los escenarios son estables) (Robirosa et al., 1990) y normativa (supone relacio- nes sociales mecénicas, previsibilidad de los eomportamien- tos de los actores y agentes, excluyendo la incertidumbre). En la década de 1970 ya surgieron criticas a esa coneep- cién. Carlos Matus (1972) desarrolla los fundamentos de estas criticas refiriéndose a los condicionamientos, esen= cialmente fluctuantes 0 coyunturales, que el contexto im- pone a la prictica de la planificacidn, y a la necesidad de combinar la l6gica técnica con la légica politica. Incorpo- ra la nocién de estrategia para identificar posibles escena~ rios alternatives que aseguren la viabilidad politica de Propuestas técnicas basadas en supuestos estiticos, dando ugar a los primeros desarrollos conceptuales relativos a la planificaciin estratégica en el ambito gubernamental. Esta ve- conoce la complejidad de los sistemas sociales, incorpora el anilisis del contexto y valoriza el andlisis sitmacional en fun- in de las diversas racionalidades e intereses de los actores en juego. Propone el desarrollo de rma visiin compartida entre los sujetos que participan en la formulacién y ejecu- Gi6n de planes y programas, que permita fundamentar las acciones previendo oposiciones e incertidumbres que segu- ramente surgirin. Considera tambi tic recursos de todo tipo para emstruir la viabilidad del plan la necesidad de inver- » Olga Nivenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz © programa, atin antes de su efectiva formutacion final y du- ante todo el ciclo de la gestidn, Segiin esta concepcidn, el planeamiento y la programacién nunca son realmente defi- nitivos, dado que durante el proceso de implementacidn se incluyen reformulaciones periédicas orientaclas @ superar las restricciones externas que suelen presentarse en los distintos escenarios de la accién conereta. Nadie discute ya que los escenarios sciales, lejos de ser estiticos, son turbulentos, conflictives y a veces répida- mente cambiantes, y que existe una variedad de actores so- ciales con intereses y concepciones ¢iferentes, a veces opuestos y con grados de poder distintos, lo cual influiré en el curso que comen las acciones, De tal modo fue cobrando relevancia le consideracién Ge Jas otros en las pricticas de la planificacién, producién- dose un descorrimiento del velo que los hacfa opacos, pa- 18 volverlos transparentes y protagdniccs. La akteridad' se concibe al menos de dos maneras, Una, es la perspectiva de la ya mencionada planificaién estratégi- «4; que caracteriza a los otros como diferentes (y en algu- nos casos como opositores) que ejercen distintas cuotas de poder en los escenarios especficos. A ellos se los debe to- mar en cuenta como obstaculizadores o favorecedores pa- ra encauzar la accién en la direccionalidad descable, estableciendo negociaciones y alianzas. “a otra es la pe 6, E] concepto de alteridad proviene de ls verientesfilosfeas feno- anenoldgieas y existencales (Husserl, Buber, Sate, Habermas, entre ots), que privlegian Ia funcid del ety ea la constraceién de ls propia ‘dentdad del gets, otorgando relevaneia a la funcién del lenguaje en {ormacin del individuo como persona integrante de una sociedad. 7, También desde la perspectiva administrativsta se habla de a phe nificacisn « pengromeviss earn, haciendo alusicu al nivel dome $ toman fas decisones politica; de l programmcin ric, con referencia al nivel donde se toman las decsiones gerencales,y de la programy ‘peratioa,refecida al nivel donde se desarrolla la accién concreta, Pode mos argumentar que ese punto de vista tiene tambinribetes de la plav 30 La programacién social pectiva de la planificaciin participation, que concibe al otro como un semejante, un ciudadano, cuyo saber es comple- mentario, con derechos y responsabilidades para intervenir en la gestidn, desde la identificacién de los problemas, la de- terminacién de prioridades, la intervencién en las activida- des y la evaluacién, Las dos perspectivas se han combinado, construyéndo- se asi modelos € instrumentos de planificacin estracégica y participativa, ya que en el fondo no hay contradicciones entre ambas, sino que cada una puso el acento en diferen- tes aspectos de la consideracién de los otros: la primera, en los imtereses de los actores politicos ¢ institucionales del contexto donde se desarrolla la accién social, y la segunda, en los sujetos valorizados como ciudadanos. “También contribuyeron a estos enfoques los recientes paradigmas epistemolégicos que reconocen cada vez. més Ia validez.o legitimidad de diferentes fuentes y formas de saber: provenientes de la tradicién (saber popular), de la experiencia, de la intuicién, y no solo de la prueba y la “evidencia cientifica”, entendida bajo los cénones del em- pirismo Distinciones entre algunos conceptos usuales A la luz de las consideraciones anteriores, podemos re~ tomar aqui algunas de las connotaciones de los términos seftalados al inicio de este capitulo. Por plan se entiende un documento, generalmente pro- ducido por los niveles centrales (por ejemplo, gobiernos nieacton tacictona, al distin ees dstntos, como sla programa- ‘ion erica fuera netamentecifereriable dela polite yambas de In que se eliza en la acid w operacién misma en la tela, esos ives rs- onden mis a sepaaciones conceptales que fiten, aque pueden ser 4 utldad en las orgninaciones de ierto grado de complejidad 3 Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz nacionales 0 provinciales), que plantea objetivos priorita- rios y explicita un conjunto de directivas generales (politi- as) en torno a Jos mismos, las alternativas para aleanzarlos (estrategias) y los medios para obtenerlos (esquema gene- ral de asignacién de recursos) EL programa hace referencia a un conjunto coordina- do y ordenado de propuestas que persiguen los mismos objetivos y tienden a la atencién de problemas especiti- cos relacionados con algunos de los aspectos sefalados en el plan. Los programas no necesariamente tendrén temporalidad acotada, y aunque se los implemente para periodos determinados se les suele adjudicar continuidad a lo largo del tiempo (por ejemplo: programa materno- infantil, programa de comedores escolares, etcétera) En la practica de la planificaci6n tradicional normati~ va, [a administracién nacional formulcba los planes de desarrollo econémico y social con distintas aperturas, ge~ neralmente denominadas programas y proyectos. En esa concepcidn, esas aperturas se realizaban segin sectores y/o temas especificos, por ejemplo: dentro del plan de sa~ Jud, los programas materno-infantil, de salud mental, de Fecursos humanos, de infraestructura, de regulacidn y control, ete. Se aludia asi a la apertura programatica del plan. Algunas estructuras ministeriales conservan aiin esa nomenclatura en sus organigramas. Esa planificacién cen~ tral “bajaba” verticalmente a los otros niveles (provincias, municipios, establecimientos) donde se Hlevaban a cabo las acciones. Los proyectos se referfan a niveles de interven- cién mas acotados temporal o geogrificcmente-, vincula- dos a los objetivos mas especificos de los programas. Con los cambios comentados en los faradigmas de las politicas sociales y del rol del Estado, fae desapareciende paulatinamente la planificacién como proceso destinado a orientar los recursos globales de una sociedad en funcién de prioridades politicas, pues éstas ya no son definidas La programacién social or el Estado como tinico o principal actor. Mas adn, en Bigstado remanente neoliberal, particularmente en ‘América latina, se sostiene que el mercado es el mejor asignador de recursos y que, por lo tanto, pierde sentido ado programe para asignar mejor. La herra- soe que el E jr La mienta de planificacién que sigue vigente es el pr puesto, formulado desde las areas econémicas de los gobiernos. Consecuentemente, también perdié impor- tancia la prietica de expresar el desarrollo previsto de Jas joliticas en un “plan documento”. Si la programacién aludia antes al nivel mis operative y a plazos mis reduci- dos, en la actualidad, en el campo social, planificacién y programacién son términos que tienden a usarse indistin- Por oura parte, con el auge producido en la década de 1990 de proyectos a cargo de OSC," los términos “proyec- to” y “programa” también comenzaron a usarse indistinta- mente. Cuando se los distingue, las diferencias aluden a niveles de complejidad y de gestin, donde la palabra “pro- grama” se utiliza para los niveles centrales (nacional 0 pro- vincial), y ef término “proyecto” para las aperturas del programa en los territorios de aplicaci6n, a cargo de orga- nizaciones locales piiblicas y/o no gubernamentales. la amacidn, que se ocuparia de la previsién del uso de los recursos ee Raa can a en dea a Rei yo provincial, de programas bilycerales (con fondos de préstamos o do- trallo (BIRF y BID), o de agencias nacionales © internacionales de Olea Nirenberg. Josette Braccermun y Violeta Ruiz De acuerdo con Lo anteriormente expuesto, podemos considerar que un proyecto es un conjurto interrelacionadg| de actividades para resolver un problema” determinado en un espacio territorial y/o poblacional definido 0, en otros trminos, una intervencidn planificada con tiempo y res cursos acotados, Desde una perspectiva ampli, un proyee- to puede entenderse, ademés, como un insteumento de cambio que se inserta en procesos precxistentes y en con= textos mis amplios; que constituye un escenario de inte- raccién de diferentes actores sociales con intereses y perspectivas tambié n distintas; que es un espacio de inter mbio de informacién y articulaeidn entre grupos e insti= tuciones donde tienen lugar alianzas y negociaciones ast como resistencias y conflietos frente les cambins ane roe muieve; que deberia ser un smbito pary el aprendizaje so- cial de todos Jos actores; que implica un proceso de elaboracidn de diagndsticos y estratezias de accién y de aplicacién, monitoreo y ajuste de dichas estrategias (Robi- rosa er al., 1990). ‘Teniendo en cuenta esas connotaciones, podemos afir- mar que los proyectos no debieran conzebirse como inter venciones aisladas, atin cuando en muchas oportunidades sean utilizados como estrategia para “schicionar” o enfren- tar problemas puntuales que afectan a un tipo de poblacién especifi Sea como componentes de un programa mas complejo, como expresién de una politica institucional o publica o como iniciativas de organizaciones de la sociedad eivil o de Jos propios afectados, los proyectos sociales se insertan en realidades complejas y multidimensionales que impliean aspects econdmicos, politicos ¢ institusionales, Cualquie- 10, Un problema es social cuando afeeta a un nimero importante de [personas y para su superacidn no bastan las esfaerzas indiviales, sino {que se reqieren acciones por parte de los organisms aber upos y orgunizaciones de Is socivdad civil amentales La programmacién social aque se trate de abordar, kes relaciones Tes son miltiples v se requerinin varios abordajes pa- cause plucién; quienes los formulen sostendrin modelos Fae wencion cuyas hipétesis centrales_privilegiarsn ae funcidn de sus propios marcos teéri- ra sea el problem ccertas relaciones en y valorativos. cosy valora «ede un univernn ma ‘En resumen: un proyecto es parte de un universo ma ony si bien ha de contribuir a la obtenci6n de cambios en eganacisn-problema de sus destinatarios, debe constituir aq suver un wedio pata el logro de objetivos de alcance més general. Atributos estratégicos de Ia intervencién social Existen ciertos atributos que son deseables en todo tipo de programa 0 proyecto. Ellos son: la integralidad del enfo- que adoptado, el caricter participativo y asociativo que propone para la gestidn, asi Gomo la sustentabilidad o insti- tucionalizacidin de las acciones que prevé." A continuacén ros referitemos al significado de estos atributos, que debe- rian considerarse en toda formulacién programitica, Por cardeter integral se entiende la inclusin de enfoques amplios de la problemaitica social, lejos de los abordajes es- pecificos que consideran los problemas en forma parciali- zada o fragmentada Para adoptar ese carieter, los programas 0 proyectos deben prever acciones orientadas a los diferentes factores vinculados con los problemas identificados. Por ejemplo, un proyecto en el campo edueativo orientado a mejorar el rendimicnto, evitar la repitencia y asegurar la retencidn de Jos chicos en Ja escuela primaria, serd ms integral si inclu~ ye actividades de apoyo escolar para los propios chicos, de 11, Cabe recordar que desde panto de vista de Is evaluacisn con Sideramos estas euestiones como dimensiones este 35 Olga Nirenberg, Jocette Brazwernran y Violeta Rais fortalecimiento de los docentes y Jos familiares para el tras bajo con esos chicos, y si ademas toma encuenta otvos face tores psicoldgicos y sociales del nitio y desu grupo familiar que tienen que ver, directa o indirectameate, con el propé- sito planteado. Otra forma de entender la integralidad de los proyectos sociales ¢s la inclusién de acciones de pramocién, preven cin y asistencia, aunque sean diferentes los énfasis. Por ¢jemplo: un proyecto que brinda exclusiramente comple- mentaci6n alimentaria es de perfil asistenrial, mientras que si incorpora actividades de eapacitacién de las madres para el mejoramiento de la dieta y la preparadén de alimentos 2 bajo costo, asi como sobre modos de alvertir signos de perturbaciones en el crecimiento y desarvollo infantil, ad~ quiere perfil preventivo, y siineluyera el diseito y distribu- in de folleteria o mensajes radiales acerca de temas de nutricién, seria ademas promocional Otro aspecto vinculado a Ia integralidsd de los proyec- tos ¢s la articulacién de los diferentes componentes o acti- vidades entre j. Es frecuente que aungue un proyecto incluya una diversidad de actividades (por ejemplo: apoyo escolar, complementacién alimentaria, aaividades recrea- tivas y deportivas, etcétera), eada una se desarrolle sin demasiada vinculaci6n con el resto, comosi fiaeran subpro- yectos independientes, lo cual genera frgmentaciones y oportunidades perdidas. Ejemplos positivos de articula- cidn de actividades son, entre otros, real zar controles de salud mientras los nifios asisten al conedor infantil 0 acuden a las actividades deportivas; recibit indicaciones del centro de salud de los nifios en riesgo nutricional para priorizarlos o brindarles atencidn especia en el comedor, 12. Fl téeiino se utiliza em la jrg dela salud pailiea y hace refe- rencia al aprovechamiento, durante contactos con la poblacidin, de oca- siones para atender otras cuestiones no demandadas y brindar mensajes preventivos ¥ promocionales, 36 La progranacién sovial o bien detectar a las madres de nifios que requieren aten- Sian médica, evando ellas los traen a las actividades de royecto. . Por canierer participative entendemos las formas y meto- dologias de gestién que procuran incluir protagénicamente a los diversos actores, especialmente a los heneficiarios, en tas diferentes etapas: desde la idenificacidn de la problema tica, la priorizacidn de actividades, las decisiones relativas al destino de los recursos (en particular sobre adquisiciones y contrataciones), la realizaciGn de las aeciones, la sistematiza~ cién de la experiencia y la evaluacion. Fs decir que el signi- ficado que agui se le da al concepto de participacisn es mis amplio que el que usvalmentese refiere a la inclusién de los actores communitarios en la realizacion de actividades ~gene~ ralmente como voluntarios-, para abarcar ademas su intervencidn en la toma de decisiones en los diferentes mo- mentos de la gestion de los proyectos, Los proyectos que se formulan previ ndo esa participa- cidn activa se constituyen en instrumentos para la cons- truccidin de ciudadania, que nego, dependiendo de las caracteristicas contextuales, podriin reflejarse en interac~ ciones y moclos de relacién igualitarios en otros expacios ampliados de la vida pitlica, promoviendo de tal manera Ja democratizacién, Por caridcter asociativo hacemos referenci: “informal o formal- para el logeo de fines conunes, entre reas de los gobiernos locales, instituciones sectoriales (esta- blecimientas de salud o educativos, comisarias, juzgados, et- cétera), organizaciones de la sociedad civil y/o asociaciones comunitarias de base y religicsas, que se localicen en el te= rritorio de actuacién de cada proyecto. La gestién ayociada favorece el cesarrollo de capital social," implica Ia confor- alaarticulacién 15. En el sentido que P. Bourdieu (1980) arrihure a este concepto ‘como beneficios que reviben los indiidos en vireud de su partiipacin en grupos que incluyen actores sociles diversos. Olga Nirenberg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz maci6n de escenarios de planificacién y gestién mixtos, in- tersectoriales, interdisciplinarios y pluripartidarios donde se trata de construir una cultura de lo piblico, lo politico y lo social mas democritica y transparente Poggiese, 2000). In- corporada como prictica dentro de lasinstituciones y orga nizaciones, colabora en el fortalecimiento de cada una yen la democratizacién de los procesos decsorios. ‘Muy vinculado al concepto de asocitividad, el srabajo en red constituye una estrategia de articulacién e intercambio entre organizaciones, programas, proyectos y/o personas que deciden asociar sus esfuerzos, experiencias y conocimientos para el logro de fines comunes. La red es el resultado de esa estrategia v constituye una modalidad erganizativa y de ges tidn que adoptan los miembros que dedden esa vinculacion, ccuyas caracteristicas mas frecuentes e importantes son: la vo- luntariedad, la adaptabilidad, la flexibilidad, la apertura, la horizontalidad, la fluidez y la espontaneidad de las relaciones (Perrone y Nirenberg, 1997). Por sus caracteristicas, ls re~ des se diferencian de las formas organizativas tradicionales, piramidales y jerirquicas, conformindyse como eseracturas heterdrquicas donde existen varios centros de poder (nodos) y no uno sélo (Dabas y Perrone, 1999), Sus miembros, interac~ trian o intercarmbian sobre la base de similitudes, diferencias y/o complementariedades en pro de sus propésitos comunes, sin dejar por eso de lado sus fines propios ni sus idlentidades personales, grupales o institucionales, La vasta diversidad de las redes hace muy dificil la formulacién de una taxonomia que sea titil o asada en criterios tinieas. Existen redes per- sonales, profesionales, de servicios, de establecimientos 0 prestadores, electrénicas 0 virtuales; abordan diferentes temiticas, como la defensa de derechos, la violencia, proble- mas de salud/bienestar, cuestiones educativas, de informa- cién sobre determinados campos del saber, de produecién, de intercambio de bienes, entre multiples otras Como dijimos, el concepto de “redes” es muy p) La prograncin social modos de trabajo intersectoriles, multiactorales, articula~ tlow, basados en discasiones, acuerdos y alianzas. Ambos se Grientan tanto a la mayor raconalidad en cl uso de los re- corsos como a la democratizacin de los vineulos y las or- nizaciones. De esta manem, son de suma importancia para la construccién de la susentabilidad social La sustentabilidad se refiere a la posibilidad de arraigo y continvidad que tienen los proyectos, més alld del periodo de apoyo subsidiado, Se trata de un concepto multidimensional, con un significado socio-comunitario, un significado politico un significado econémico. Las estrategias para la sustenta~ bilidad son, por ende, comple y constituyen una construc- cid intcncional desde la propia formulacién y desde los inicios de la ejecucién de un yroyecto; es un resultado a al- canzar como producto de la dicacia de las lineas de accién desplegadas: las articulaciones institucionales, la consolida- cidn de formas organizativas, ¢l impacto de la capacitacion Ja comunicacién social en las ceencias, concepciones y préc- ticas de los recursos humanosy de la poblacién beneliciaria, de las adhesiones logradas, dea incorporacién de modalida- des integrates de acci6n, de la netalacidin de sent, agenda politica © piblica en elespacio local, de la eficacia de las actividades de gestion de wecursos y la diversificacidn de fuentes de financkamiento, entre las mas importantes. ‘Todo proyecto debe plartear estrategias eficaces para procurar grados aceptables le legitimidad y adhesiones; desde el punta de vista técnico, debe incluir capacitaciones Y apoyos que se orienten a dejar capacidades instaladas en los escenatios locales donde actia, de modo de permitir futuras gestiones aut6nomas. En el sentido econémico, de- be procurar la diversificacién de fuentes financieras. Se ha desartollado una disciplina especifica que hoy dia se ocupa de los temas de gestién de recursos (fund raising). Influir en la orientacién de las politicas en el particular campo que abordan es un logro dificil pero el més busca- do por la mayoria de los proyectos sociales. En ese caso, la 2» Olga Nirenberg, Josette Brascerman y Violeta Ruiz sustentabilidad se considera como el proceso de institacion aalisaciin de un proyecto, o sea, cuando los cambios o in= novaciones incorporadas por ese proveso pasan a ser pricticas o modos regulares cle actuacidn de los actores y organizaciones involucrados, y cuando sis costos se inclu yen en las correspondientes previsiones sresupuestarias, En los proyectos ejecutados por orgarismos piblicos, fa sustentabilidad tiene una clara connotaciin politica en tér~ minos del grado de adhesin e involucremiento de las au- toridades gubernamentales con el proyecto. La programacién como proceso En términos generales, la programacién es un proceso por el cual se preven y determinan los pasas recesarios, las accio~ ines a desplegar y las diversos recuasos requer'des para modificar una situacion actual que se presenta como priblemitica o provox ca disconfornridades, de modo de poder arvilar a una situacién deseable en el futtr. La secuencia logica de ese proceso, mis compleja de lo que esta sencilla formmulacién aparenta, comienza por la identificacion de los problemas en la situccién inicial y por imaginar como deberia plantearse una simiaciGn mejor en el futuro, mediante el alivio o la superacisn de los proble- mas identificados. Fs evidente la necesidad de que quienes programen posean un cabal conocimiento de los factores incluidos en la cadena causal o que inciden en la particular situaciGn problematica, y que estén al dia con el avance del conocimiento en las disciplinas relacionacas con la temsti- cca. Ello equivale a decir que deben tener ana teoria acerca del cambio en ese particular campo social para poder ima- ginar el modo en que podra Uegarse desde la situacién ac~ tual a Ja situacién furura deseable. Con ese objeto se formulan los programas y proyectos sociales, Pero los senderos de la programacién son intrin= ” La programacién social cados y €8 util, para allanar ese trnsito, conocer las herra~ ns existentes, 7a ra ae ited puto de pris di odo preopearn el diagnéstico de la situacién inicial. (Dada sa importancia, le hemos dedicado tado el capitulo 3.) Por un lado, permite caracterizar y brindar la magnitud y relevancia del proble~ ma que se procura resolver en Ia localizaci6n a la cual se hace referencia (en qué consste, cudles son los factores que intervienen en su determinacién, a eusnta afecta, qué pasaria si no se lo afronta). También permite conocer las respuestas institucionales 0 programsticas exis- tentes (0 no) y los recursos disponibles (que se usan 0 po= ddrian usarse) para afrontar el problema en ese territorio. No siempre se cuenta con un diagndstico que brinde tales precisiones con un grado de confiabilidad aceptable; ello se traduce frecuentemente en lz formulacién de propuestas inadecuadas y/o posibles dificultades ulteriores para pro- ducir los cambios deseados. Por otra parte, imaginar el ‘ueuro deseado y reconover la brecha existente entre la situacién actual y la deseable impli- ca poner en claro los propésitos y abjetivas de muestra accién. Esa partir de allf que podrén detallarse las actividades con- ‘retas que tenderin a su cumplimiento y los recursos de todo tipo que se requerirsn para llevarlas adelante: estructuras fi- sicas, equipos, planteles de recursos humanos, insumos y materiales, dinero y tiempo. Es ilusorio pensar que la programacién se realiza en forma definitiva y solo antes de comenzar la ejecucién de actividades, para no volver a revisarla lnego, durante la ac- cién misma. Por el contrario, reiteramos la importancia crucial de la evaluaeién para la toma de decisiones y para {a reprogramacién durante la gesti6n, de modo de preser~ var la direccionalidad de Jas acciones hacia el mejor cum- Plimiento de los objetivos planteados. Por un lado, es Posible que se hayan omitido o equivocado algunos plan- teos de la formulacién (del diagndstico, de la indole y se- n, a cudntas personas 4 Olga Nirenerg, Josette Brawerman y Violeta Ruiz cuencia de las actividades, de los requerimientos o la dis- ponibilidad de recursos, etcétera), que Inego, ya inmersos en los escenarios de la accién, tenemos la posibilidad de advertir y conocer mejor. Por otro lado, la dindmica social imposibilita la planificacion © programa-idn estitica o ri- ida, aun por periodos relativamente cortos. Aunque suele presentarse la J6gica de la programacin con una secuencia lineal (nosotras tawbién lo havemos asi), en realidad se trata de un proceso ms complejo, con marchas y contramarchas y retroalimenaciones frecuen- tes, donde la reflexién, la Sistematizacin y la evaluacién brindan aportes para la reprogramaci6r én los distintos momentos (del diagnéstico de poblacién y recursos, del planteamiento de objetivos, de la formulacién de activ dades, eteétera), De modo que estamos en condiciones de adjetivar la definici6n inicial que planteamos en este item, agregando que la programacidn es un priceso continue, des de la formulacion de la idea que precedea la accién ¥ a lo largo de la gestién misma, en momentosde cort o atin més frecuentemente. La programacién que se especifica para esos periodos ais breves y acotados, durante la etapa de efecucisn, stue- le Hamarse programacién eperativa,® aludiendo a su mayor grado de detalle en la formulacién de lasactividades y los recursos y al hecho de que as se facilita la xeci6n, Sus prin-

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