Velfærdsstatens udfordringer
Velfærdsstatens udfordringer er utallige. På baggrund af en gennemgang af international forskningslitteratur opstiller denne artikel
10 udfordringer for velfærdsstaten – og peger på at den væsentligste måske også er en af de mest oversete.
I Niels Ploug
forskningschef, Socialforskningsinstituttet
I I I
Note 1 En mere omfattende fremstilling af litteraturen
med de præcise litteraturreferencer findes i Ploug (2006).
Enhver dansk ved med Storm P’s ord, at man
ikke skal spå – især om fremtiden.
Ikke desto mindre er spådomsvirksomhed ble-
vet en omfattende aktivitet indenfor den sam-
fundsvidenskabelige velfærdsforskning.
Velfærdskommissionens arbejde gav anledning
til en omfattende og svært gennemskuelig
debat om det mulige eller umulige i at frem-
skrive befolkningsudviklingen frem mod det
næste århundrede. Men velfærdskommissio-
nen er langt fra alene om – eller de første der
– beskæftiger sig med velfærdsstatens frem-
tid.
Der findes en omfattende internationale litte-
ratur på området. Ethvert internationalt forlag
og ethvert international tidsskrift på området
er simpelthen nødt til at kunne byde på bøger
og artikler med titler som ’why we need a
new welfare state’, ’alternatives for welfare
policy’ eller ’the transformition of the welfare
state’ og så videre.
Denne artikel bygger på en gennemlæsning af
store dele af denne litteratur og har som for-
mål at diskutere velfærdsstatens udfordringer,
som de fremstilles her.
Man kan godt blive ganske overvældet vil
synet af alle de udfordringer som velfærdssta-
ten står overfor ifølge den internationale
forskning på området. Men inden man bliver
grebet af for omfattende mismod vil det være
på sin plads at stoppe op og gøre sig klart, at
der gennemgående er tale om potentielle
udfordringer. Der er ingen der ved præcist
hvad de enkelte udfordringer vil resulterer i for
et givet lands velfærdssystem, der er ingen der
kender den præcise effekts størrelse og
omfang. Generelt har velfærdsstaten været
udfordret lige siden sin fødsel. Der er gennem
de sidste 100 år skrevet så meget klog viden-
skabelig litteratur om velfærdsstatens krise, at
man uvilkårligt kommer til at tænke på Mark
Twains udsagn om, at rygtet om min død er
stærkt overdrevet, som en type opsummering
på resultatet af de mange bekymringer.
Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006
Ti udfordringer for velfærdsstaten1
Hvis der skulle udarbejdes en hitliste over
udfordringer for velfærdsstaten så vil globali-
sering komme ind som en sikker nummer et jf.
figur 1, hvor udfordringerne dog er anført i til-
fældig rækkefølge. Globaliseringen har i lang
tid været højt på dagsordenen når talen faldt
på ændringer og udfordringer for den kendte
samfundsmodel. Det kan være svært at få
greb om hvad globaliseringen egentlig er, og
derfor også hvad den egentlig kan komme til
at betyde.
Det er dog relativt klart at globalisering bety-
der at markedet for ufaglært arbejdskraft bli-
ver internationaliseret. Det betyder, at den del
af produktionen der primært bygger på ufag-
lært arbejdskraft i stigende grad vil blive
udført i dele af verden, hvor arbejdslønnen er
meget lav. For velfærdsstaten består udfor-
dringen derfor i på lidt længere sigt at sørge
for at så lille en del af arbejdsstyrken som
muligt ikke har en kompetencegivende uddan-
nelse. Der findes også i den økonomiske del af
litteraturen på området en udpræget bekym-
ring for, at internationaliseringen af arbejds-
markedet i det hele taget vil betyde, at det i
fremtiden kan bliver overordentligt vanskeligt
– nærmest umuligt – at have en beskatning af
arbejdsindkomst, der er væsentligt højere end
de lande man normalt sammenligner sig med
og konkurrerer med. Det forhold er en særlig
udfordring for den danske velfærdsstat, der
som bekendt har et højt skattetryk, baseret på
en høj beskatning af arbejdsindkomst.
Ændringer i kønsrollemønstrene i form at sti-
gende og høj uddannelsesfrekvens og arbejds-
udbud for unge kvinder er en udfordring, som
især nævnes i forbindelse med situationen i
de Central- og sydeuropæiske lande. Hvis
arbejdsliv og familieliv skal hænge sammen
kræver dette en betydelig investering i vugge-
stuer og børnehaver, hvilket er den udfordring
for velfærdsstaten som de nordiske lande
søgte at taklede især i løbet af 1970erne. Det
betød en institutionalisering af barndommen
og et dilemma mellem arbejdsliv og familieliv
som er en udfordring for mange nordiske bør-
nefamilier.
Velfærdsstatens udfordringer
9
Figur 1
Ti udfordringer for velfærdsstaten – overblik og mulig betydning
Udfordring
1. Globalisering
2. Ændringer i kønsrollemønstre
3. Ændringer i familiedannelsen
4. Øget efterspørgsel efter sociale serviceydelser
af høj kvalitet
5. Kulturel og økonomisk fragmentering
6.Fald i incitamenterne for arbejde
7. Statslig gæld og underskud
8. Migration
9. Fragmentering på boligmarkedet
10. Befolkningens aldring
Men også for vores del af verden har de fami-
liemæssige ændringer betydning udover dette.
Dels betyder et relativt stort antal skilsmisser
at mange børn vokser op i andet end den ker-
nefamilie, som velfærdsstaten i en vis forstand
er opbygget til at servicere, dels betyder den
relativt sene familiedannelse for unge i dag, at
der alt andet lige bliver født færre børn. Er
man i slutningen af 20erne før man slutter sin
uddannelse og i begyndelsen af trediverne før
man får sit første barn, så får man alt andet
lige færre børn, end hvis man er tidligere ude.
En øget efterspørgsel efter sociale serviceydel-
ser af høj kvalitet er en udfordring, som ikke
har den plads i den internationale litteratur,
som den fortjener. Det havde dog en plads i
præsentationen af den danske velfærdskom-
missions rapport, hvor det blev understreget
at de reformer, man foreslog, bl.a. skulle sikre,
at der også fremover vil være økonomisk
råderum til udviklingen af de sociale servicey-
delser. Det er en meget væsentlig pointe. Dels
fordi de sociale serviceydelser løser en række
konkrete problemer i danskeres og danske
familiers hverdag, dels fordi de sociale servi-
ceydelser har afgørende betydning på et mere
overordnet plan. Det er via de sociale servi-
ceydelser børn bliver passet, ældre bliver ple-
jet og syge bliver helbredt. Hvis ikke de var der
måtte de opfindes, og hvis ikke de blev løst i
den offentlige sektor, er det ikke sikkert at alle
havde den samme adgang til dem. I en tid
hvor der tales meget om samfundets sam-
menhængskraft må det ikke overses, at netop
de sociale serviceydelser – daginstitutionerne
og ældreplejen – samt øvrige offentlige servi-
ceydelser som folkeskolen og sundhedsvæsnet
Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006
10
Mulig betydning
- Internationalisering af markedet for ufaglært
arbejdskraft
- Påvirkning af muligheden for at have meget høje
indkomstskatter
- Samme uddannelses- og arbejdsmarkedsmønster for
mænd og kvinder
- Ny familieformer – fx flere skilsmisser – og sen familie
dannelse påvirker børns opvækst og fertiliteten
- Øget pres for effektiv production, frit valg og flere
producenter
- Mindre social sammenhængkraft og solidaritet
- Fald i arbejdsudbuddet
- Fald i legitimiteten af hjælp til de arbejdsløse
- En spændetrøje for mulighederne for offentlig
intervention
- Udvandring af veluddannet arbejdskraft og indvandring
af dårligt uddannet arbejdskraft
- Mindre arbejdskraft mobilitet og mindre social
sammenhængskraft
- Ubalancer i pensionssystemet og potential mangel på
arbejdskraft
hver eneste dag yder et vigtigt bidrag til sam-
fundets sammenhængskraft. Her er lige
adgang for alle borgere efter behov og ikke
efter pengepungens tykkelse eller kulturel ori-
entering.
Kulturel og økonomisk fragmentering nævnes
også i litteraturen. I en række lande bliver for-
skellen mellem dem med mange økonomiske
ressourcer og dem med få stadigt større. Det
gælder primært i mere liberale velfærdsstater
end den danske. Den kulturelle fragmentering
skyldes bl.a. migrationen og er mens dette
skrives – og den ulykkelige situation som
Danmark befinder sig i overfor den islamiske
verden – næppe nødvendig at uddybe. Det er
imidlertid lettere sagt end gjort, at påpege at
kulturel fragmentering bør afløses af kulturel
forståelse.
Overførselsindkomstsystemernes negative
indflydelse på folks incitamenter til at arbejde
er et gennemgående tema i den økonomiske
litteratur om velfærdsstatens udfordringer. Det
er der på sin vis ikke noget nyt i, det har været
tilfældet i mange år, og afspejler sig i fx Det
økonomiske Råds og Velfærdskommissionens
analyser og anbefalinger. Det er oplagt at det
er et problem, at der findes grupper i befolk-
ningen for hvem det ikke kan betale sig at
arbejde. Det betyder at folk der kunne bidrage
til produktionen ikke gør dette. Lidt overset
men meget væsentligt er det også, at det
udgør en trussel mod velfærdsstatens legitimi-
tet, hvis den del af befolkningen, der faktisk
yder deres bidrag, har det indtryk, at der er
nogen der ikke yder deres, men tværtimod
forsørges for andres surt tjente skattepenge.
Velfærdsstatens udfordringer
Offentlig gæld og underskud på de offentlige
budgetter er et problem for velfærdsstaten
som vi her i landet af gode og lykkelige grun-
de har en tendens til at glemme. Men i store
centraleuropæiske lande som Tyskland og
Frankrig er det et klart oplæg til velfærdsrefor-
mer, at der er tale om store årlige underskud
og stigende offentlig gæld.
Migrationen er også en udfordring. Det er det
hvis det betyder, at en stadigt større del af
den veluddannede og internationalt orientere-
de del af den danske arbejdsstyrke af skatte-
mæssige og måske også af andre grunde
synes, at forholdene i lille Danmark økonomisk
og åndeligt bliver for snævre, og de derfor i
stigende tal vil søge arbejde i udlandet pri-
mært baseret på kvalifikationer, som de har
erhvervet kvit og frit i det danske uddannel-
sessystem. Migrationen er også en udfordring
hvis det betyder, at der kommer et meget
stort antal personer til landet, der ikke har
kvalifikationer der umiddelbart er behov for på
det danske arbejdsmarked, og som derfor på
den ene eller anden mådeskal forsøges ved
andet end deres eget arbejde.
Fragmenteringen på boligområdet er et rela-
tivt nyt fænomen her i landet, og et overset
fænomen i den internationale litteratur på
området. Der er imidlertid ingen tvivl om, at
det er et forhold som kan have konsekvenser
for velfærdsstaten også på lang sigt. Et oplagt
forhold er den stigende ulighed i formuefor-
holdene mellem ejere og lejere. En anden og
konsekvens er den ghettoisering af samfundet
som udviklingen på boligmarkedet bidrager til.
Den får automatisk afsmittende virkning på
sammensætningen i daginstitutioner og sko-
ler, og mindsker disse institutioners mulighed
for at yde det bidrag til samfundets sammen-
hængskraft som består i at såvel børn som
forældre der møder mennesker med forskellig
social og kulturel baggrund. Det kan også have
betydning for mobiliteten på arbejdsmarkedet.
Som situationen har udviklet sig er det nær-
mest umuligt for et par med en gennemsnitlig
indkomst at bosætte sig centralt i en af de
større byer i landet. Da lønningerne for mange
især offentligt ansatte ikke på nogen måde
afspejler forskellen i omkostningerne ved at
bo, og da tid er en af de faktorer som den
moderne børnefamilie oplever mangel på, så
kan det på sigt betyde, at det kan blive svært
at skaffe kvalificeret personale til fx daginsti-
tutioner og skoler i de områder, hvor boligpri-
serne er vokset helt ind i himlen. Hvorfor skul-
le en pædagog bruge flere timer dagligt på
transport fra Midtsjælland til Københavns-
området for at arbejde der, hvis der ikke er velfærden bygge på arbejdsmarkedsbaserede
nogen nævneværdig økonomisk gevinst ved velfærdsordninger, som går til de beskæftige-
det, og det er lige så nemt at få arbejde i de, på markedsbaserede velfærdsordninger der
lokalområdet? går til dem der opretter en forsikring og på
familiebaserede velfærdsordninger, hvor der
Endelig er der aldringen af befolkningen. Det lægges vægt på en gensidig forpligtigelse til
er den udfordring for velfærdsstaten som har forsørgelse og omsorg indenfor familien. Der
givet anledning til de fleste reformer i de nor- er ingen, der kan komme og sige, at dette er
diske og andre europæiske lande i de senere forkert - det er blot en organisering af velfær-
år. Det er også den udfordring der med efter- den, der er anderledes end i den velfærdsstat
lønnen som det mest synlige eksempel på et vi kender til i Norden.
område med behov for reform har affødt den
mest omfattende velfærdsdebat her i landet,
og som i sin tid førte til nedsættelsen af vel-
færdskommissionen. Det burde ikke være
noget odiøst i at den ændrede demografiske
sammensætning af befolkning, som der med
sikkerhed er udsigt til i fremtiden, giver anled-
ning til ændringer af de dele af velfærdsstaten
som især retter sig mod den ældre del af
befolkningen. Behovet for justeringer er indly-
sende.

Sagen er bare, at der på dette område er tale

om en langt mindre udfordring end på andre
områder. Der er mange erfaringer at trække på
når det gælder målet om at hæve befolknin-
gens tilbagetrækningsalder fra arbejdsmarke-
det med nogle få år.

Langt vigtige er det at få svar på spørgsmålet

om hvordan vi forestiller os at de sociale ser-
viceydelser skal produceres fremover. Det er
vigtigt i sig selv for de vi hver især har behov
for at få løst de opgaver, som de sociale servi-
ceydelser løser for os. Men det er som nævnt
også vigtigt at en anden grund. De sociale ser-
viceydelser og den offentlige sektors ydelser i
det hele taget yder et væsentligt bidrag til
samfundets sammenhængskraft. Når de nordi-
ske lande hænger så rimeligt godt sammen,
når der er så små forskelle, så få konflikter, så
høj produktivitet og samfundsmæssig orden,
så hænger det bl.a. sammen med den rolle
som en offentlig sektor, der beskæftiger op
imod en tredjedel af arbejdsstyrken, den spil-
ler. Derfor er det en udfordring, hvis man
gerne vil bevare velfærdsstaten, at sikre en
offentlig sektor der producere ydelser af høj
kvalitet til gavn og glæde for den enkelte bor-
ger og for samfundet.

Der er selvfølgelig også den mulighed at forla-

de velfærdsstatsvejen – og begive sig ned af
velfærdssamfundsvejen. Man kan godt have et
samfund præget af velfærd, hvor det ikke er I I I

staten, der påtager sig hovedparten af de vel- Referencer

færdsmæssige opgaver. Det findes i forskellige Ploug, Niels (2006): What is new about the new welfare
varianter fx i andre europæiske lande. Her kan state, upubliceret arbejdspapir, Social-forskningsinstituttet.

Samfundsøkonomen nr 1. Marts 2006 Velfærdsstatens udfordringer

11