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印度参与上合组织网络合作的特点和前景
文│中国国际问题研究院世界经济与发展研究所副研究员 白联磊

作
为 2017 年 加 入 上 海 合 作 组 织（ 以 下 简 加强能力建设合作。
称“上合组织”）的新成员，印度的主 （二）推进网络反恐
要 关 切、行为方式与创始成员国有显著区别。在网 反恐是印度参与上合组织合作的最优先事项。在
络合作方面，印度的诉求集中在网络反恐、提升影 2008 年孟买恐袭案后，印度高度关注网络恐怖主义
响力、打击网络犯罪三个方面，具有鲜明的策略性 问题。加入上合组织后，印度主要在两方面推进网络
和安全主导特征。这是印度网络治理立场、总体外 反恐议程。一是争取上合组织成员国支持其网络反恐
交战略、对外产业联系等因素共同作用的结果。未来， 的立场和诉求，例如，制定网络空间负责任国家行为
上合组织应通过加强互联网社群沟通交流、扩大信 的普遍规范、原则和准则，打击利用信息技术破坏
息产业市场准入等方式，增强印度与其他成员国合 国家安全、传播恐怖主义思想、组织恐怖活动等行为。
作的民间基础和内生动力。 二是利用上合组织平台，加强与其他成员国的多边和
双边合作，共同遏制网络恐怖主义。例如，2017 年
和 2019 年，印度连续参加了两届上合组织网络反恐
一、印度参与上合组织网络合作聚焦
演习；印度积极参加地区反恐机构的网络反恐合作，
三大领域
尤其希望从该机构获得恐袭情报信息等。
印度参与上合组织合作有两个主要诉求。一是通 （三）提升网络治理的国际地位
过安全合作，特别是打击“三股势力”，维护国家安全； 印度在全球互联网治理机制中的存在感并不强，
二是通过政治合作，特别是就国际秩序和全球治理的 而且，影响力有限。其中，一个重要原因是，印度
重大问题表达共同立场和观点，提升自身的国际影 互联网政治生态与发达国家类似，但是，总体实力
响力。围绕这两大诉求，印度参与上合组织网络合作， 和技术水平则处在发展中国家水平。因此，印度出
聚焦三个层次：民用层面的打击网络犯罪、国家层 于安全考虑，不愿彻底接受美国的多利益攸关方治
面的网络反恐和全球层面的提升网络治理地位。 理模式，也出于国内压力，不愿接受中俄倡导的国
（一）打击网络犯罪 家间治理模式。
印度网络信息技术产业发展迅速，但信息安全保 由于这个难题无法在短期内克服，印度转而依靠
障机制、互联网基础设施并不健全，这导致印度既 外交运筹实现目标，主要做法是：一方面，在互联
是国际网络犯罪的受害者，也是全球网络攻击和网 网治理立场上向美国靠拢，例如承诺支持多利益攸
络犯罪的重要策源地。因此，加强网络犯罪国际合作， 关方治理模式，以争取美国支持其提升在网络治理
既是印度信息产业安全健康发展的内在要求，也符合 机制中的地位；另一方面，在上合组织、金砖国家、
国际社会的共同利益。印度加入上合组织后，一方面， 中俄印、印巴南（印度 - 巴西 - 南非合作机制）等
参与组织框架内的信息通信犯罪合作，另一方面， 合作机制下，倡导建立联合国主导的政府间信息安全
利用上合组织集体力量，呼吁在联合国主导协调下， 合作架构，提高互联网核心资源管理机制的平等性、
制定网络犯罪国际规则和法律。同时，印度还与成 民主性和代表性等，以此向美欧等全球互联网主导
员国开展打击网络犯罪合作。例如，2015 年 11 月， 者施加压力，提升其作为“南方国家代表”的影响力。
印度内政部长辛格率团访华，两国决定建立交流合 在这些机制中，上合组织是机制和职能最健全、国
作机制，共同打击跨境网络犯罪、电信诈骗犯罪等， 际影响力最大且具有鲜明“非西方”色彩的国际组织，
同时，通过专家交流、相互培训、经验分享等方式， 因而最被印度所借重。

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（IANA）的管理权移交给全球互联网社群。印度认
二、印度参与上合组织网络合作的特征
为，美国放弃单边主导权，意味着印度可以通过参
2014 年 9 月， 印 度 正 式 申 请 加 入 上 合 组 织。 与塑造新的多利益攸关方模式，提升在全球网络治
2015 年 7 月，上合组织正式启动接纳印度的程序。 理中的话语权。在 2015 年 6 的 ICANN 会议上，印
巧合的是，恰恰在 2014 年至 2015 年期间，印度调整 度通信和信息技术部部长拉维·香卡·普拉萨德（Ravi
了互联网治理立场，改为总体上支持多利益攸关方模 Shankar Prasad）正式宣布，印度支持多利益攸关方
式，但坚持政府对网络安全事务的主导权。受此影响， 治理模式。他表示，互联网是多元的，只能通过多
印度参与上合组织网络合作时，表现出鲜明的策略 利益攸关方模式进行管理，因此，印度不仅支持多
性和安全主导特征。 利益攸关方模式，而且鼓励包容更多地区和社群，
（一）互联网治理立场已发生深刻变化 以进一步促进数字民主。
印度的互联网治理政策是多重因素共同作用的结 （二）工具主义倾向和安全主导特征显现
果。其中，既有重大突发事件的冲击，也有利益集 印度网络治理立场的调整，既反映了追求信息安
团和互联网社群的持续塑造，更有大国博弈的间接 全的新思路，也反过来塑造了其信息安全合作策略。
推动。随着时间推移，印度的全球互联网治理立场 在上合组织层面，这表现为工具主义倾向和安全主
已经发生了深刻转变。 导特征。
2015 年前，印度总体上主张以联合国为核心的 借上合组织撬动与西方合作。印度总体上支持美
互联网治理模式取代美国单边主导的多利益攸关方 国倡导的多利益攸关方治理模式，这是印度在战略上
模式。2008 年后，印度对信息安全的国家管控力度 向美国靠拢的表现，意味着印度对美国主导的国际秩
空前加强。当时，全球互联网是由美国单边监管下 序的态度正在从批评、变革甚至另起炉灶，转向接受、
的多利益攸关方治理模式所主导。印度认为美国单边 融入、主动塑造并借势崛起。但是，印度并不完全
主导是对自身主权的潜在威胁，因而倾向于以政府 满意这个体系，要真正融入和利用它，既需要改变
间多边主义治理模式取代多利益攸关方模式，其主 自己，也需要改变这个体系。单靠印度自身的力量，
要特征是强化联合国国际电信联盟的职责，由主权 很难让一个成熟的国际治理机制主动改革和让步。
国家共同管理全球互联网。例如，2011 年 10 月 26 日， 为此，印度采取了分议题结盟的策略：在宏观的
印度代表在联合国大会上提出，全球互联网需要一 互联网治理模式上，向发达国家靠拢，主张多利益
个多边、民主、高参与和透明的全球政策制定机制， 攸关方共同治理；在信息安全问题上，既加强与发
为此，印度提议成立联合国互联网相关政策委员会 达国家的双边信息安全合作，也与俄罗斯、中国、
（UN Committee on Internet-related Policies）。这是对 巴西、南非等非西方国家进行立场协调，特别是利
美国主导的多利益攸关方模式的公开挑战，因此遭 用上合组织平台，倡导主权国家主导、以联合国为
到美国等西方国家的激烈反对。2013 年的“棱镜门” 中心的信息安全机制。分议题结盟策略，一方面，
事件加剧了各国对自身信息安全的担忧，印度由此 有利于最大程度提高印度的国际支持度，另一方面，
更加认为互联网不应仅由美国一家管理。在 2014 年 也能够借力打力，提高印度在西方主导的国际治理
的互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）会议上， 机制的话语权。
印度提出由国际电信联盟接管互联网治理的主要职 由于印度的目的是借力打力，而非平衡推进各类
能，彻底将互联网治理权收归主权国家。 议题，印度在上合组织的相关合作经常是形式大于
2015 年以来，印度转向支持多利益攸关方治理 内容，例如，反复表达类似的共同立场、提出或重
模式。2014 年 3 月，美国政府在“棱镜门”事件的 申共同设想和倡议，但鲜见务实合作成果。相比之下，
压力下，宣布将于 2015 年 9 月将互联网号码分配局 印度与西方国家的合作则更具务实色彩和可操作性。

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印度参与上合组织网络合作主要受其网络治理立场、总体外
交战略和对外产业联系等因素的影响。未来，应通过夯实民
间合作基础、培育产业和科技合作内生动力等，进一步推进
印度与上合组织其他成员国的网络合作。
例如，在 2019 年 6 月的印度—法国双边网络安全对
话上，双方不仅分享网络安全威胁情况，还通报最
新的网络政策和保护关键基础设施的举措；在 2020
年 10 月的印美“2+2 对话”上，双方提出确保开放、
安全和有弹性的战略材料和关键基础设施供应，并
独立评估包括 5G 网络在内的新兴信息通信技术的部
署风险。这些内容都比印度在上合组织的相关合作
更具体深入且有鲜明的指向性。
以安全议题为核心开展合作。印度互联网治理立
场的变化，并不影响其对国家网络安全的追求，相反， 也会干扰中印信息技术和网络安全合作。印度在对华
其目标就是提升网络话语权，以更好地维护国家信息
安全。事实上，印度在宣布支持多利益攸关方模式时， 参与。三是印度与上合组织成员国的网络安全和信
也明确主张主权国家应该拥有在安全议题上的主导
地位。而且，在宣布支持多利益攸关方模式三个月后， 合作的内生动力越大。印度的软件业主要为美国提
印度政府就提出了一项《国家加密政策》（National
Encryption Policy）草案，其中，有条款要求主要应用
程序存储 90 天以上的通信日志，以备政府需要时查
询。尽管该草案很快就因为公众反对而撤回，但它
体现出一个事实，即印度政府始终认为，在安全相
关议题上，国家和政府的角色具有特殊性和例外性，
即使多利益相关方模式也不能动摇这一点。在此背景
下，印度参与上合组织的网络合作往往局限于反恐、
防止网络犯罪、构建信息安全国际行为准则等狭义
安全领域，而在信息技术开发、技术创新机制合作、
人员培训等方面则较为缺乏。
三、加强与印度网络合作的努力方向
印度参与上合组织网络合作主要受其网络治理立
场、总体外交战略和对外产业联系等因素的影响。
未来，应通过夯实民间合作基础、培育产业和科技
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合作内生动力等，进一步推进印度与上合组织其他
成员国的网络合作。
印度参与上合组织网络合作受三个因素影响。一
是印度与其他成员国在网络治理问题上的立场差异。
差异越大，印度参与上合组织合作的空间就越小。
印度正式支持多利益攸关方治理模式后，在上合组
织框架内的立场协调和政策沟通主要局限在信息安
全领域。二是印度总体外交战略方向。印度在战略
上对美靠拢，对华疏离，必然影响其网络治理的立场，
合作上的迟疑，必然影响其对上合组织相关合作的
息产业联系程度。产业融合度越高、安全相关性越强，
供服务，产业文化和组织模式受到西方的深刻影响，
决定了印度互联网产业与西方的融合度更高、交流
更密切，合作需求也更强。
未来，推进网络合作的关键是练好内功，尤其要
在夯实民间基础和增强内生动力两方面加强工作。
考虑到上合组织的网络合作主要集中于理念沟通、
机制建设、立场协调等方面，下一步，可以利用上
合组织平台，促进印度互联网社群与中俄同行的沟
通交流，增进在价值观、治理理念、治理模式上的
相互理解，逐渐寻找和塑造新的共识领域，为上合
组织网络信息合作培养底层支撑。当前，印度与上
合组织成员国的合作内容和水平，与各自的信息技
术水平、产业实力不相匹配。未来，各国应扩大信
息服务业的市场准入，加强产学研对接合作，通过
促进互联网产业融合发展等方式，不断塑造成员国
新的合作需求，培养上合组织网络合作的内生动力
和新增长点。
（本栏编辑：王丹娜）
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