From Plans to Policies: Local Housing

Governance for the Growing Cities

Vienna and Washington, D.C. Danielle
Gluns
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Systemic Leadership for Local Governance: Tapping the

Resource Within Catherine Hobbs

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Hot Property: The Housing Market in Major Cities Rob

Nijskens

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in-major-cities-rob-nijskens/

Washington Babylon: From George Washington to Donald

Trump, Scandals that Rocked the Nation Mark Hyman

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washington-to-donald-trump-scandals-that-rocked-the-nation-mark-
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Smart Governance for Cities: Perspectives and
Experiences Nuno Vasco Moreira Lopes

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The Rise in Vacant Housing in Post-growth Japan:

Housing Market, Urban Policy, and Revitalizing Aging
Cities Tomoko Kubo

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Close Ties in European Local Governance: Linking Local

State and Society Filipe Teles

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governance-linking-local-state-and-society-filipe-teles/

Economic History of Cities and Housing 1st Edition

Satoshi Baba (Eds.)

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housing-1st-edition-satoshi-baba-eds/

Resilient Policies in Asian Cities Adaptation to

Climate Change and Natural Disasters Mitsuru Tanaka

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cities-adaptation-to-climate-change-and-natural-disasters-
mitsuru-tanaka/
Stadt, Raum und Gesellschaft

Danielle Gluns

From Plans
to Policies
Local Housing Governance
for the Growing Cities Vienna
and Washington, D.C.
Stadt, Raum und Gesellschaft

Reihe herausgegeben von

Ingrid Breckner, Hamburg, Deutschland
Andreas Farwick, Bochum, Deutschland
Susanne Frank, Dortmund, Deutschland
Simon Güntner, Wien, Österreich
Carsten Keller, Kassel, Deutschland
Marcus Menzl, Lübeck, Deutschland
Barbara Schönig, Weimar, Deutschland
Jens Wurtzbacher, Berlin, Deutschland
1991 gegründet, erscheint die Schriftenreihe „Stadt, Raum und Gesellschaft“
seit 2003 bei Springer VS. In dieser Reihe werden Texte publiziert, die Grund-
konzepte und aktuelle Probleme der Stadt- und Raumentwicklung aus sozialwis-
senschaftlicher Perspektive analysieren. Dies beinhaltet zeitdiagnostische wie
historisch orientierte Darstellungen von Stadtentwicklungsprozessen in ihrem
gesellschaftlichen Kontext. Eingegangene Manuskripte werden in einem Peer-­
Review-Verfahren begutachtet.

Reihe herausgegeben von

Prof. Dr. Ingrid Breckner
HCU Hamburg
Prof. Dr. Susanne Frank
Technische Universität Dortmund
Prof. Dr. Carsten Keller
Universität Kassel
Prof. Dr. Barbara Schönig
Bauhaus-Universität Weimar
Prof. Dr. Andreas Farwick
Ruhr-Universität Bochum
Prof. Dr. Simon Güntner
Technische Universität Wien
Prof. Dr. Marcus Menzl
Technische Hochschule Lübeck
Prof. Dr. Jens Wurtzbacher
Katholische Hochschule für
Sozialwesen Berlin

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12416

Danielle Gluns

From Plans to Policies

Local Housing Governance
for the Growing Cities Vienna
and W­ ashington, D.C.
Danielle Gluns
Institute of Social Sciences
University of Hildesheim
Hildesheim, Germany

Dissertation WWU Münster, 2018

D6

Stadt, Raum und Gesellschaft

ISBN 978-3-658-25753-8 ISBN 978-3-658-25754-5 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-25754-5

Library of Congress Control Number: 2019934948

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This Springer VS imprint is published by the registered company Springer Fachmedien Wiesbaden
GmbH part of Springer Nature
The registered company address is: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany
Acknowledgements

When embarking on the path towards a doctoral thesis, you expect yourself to
develop a clear and interesting research question, pursue your research step by
step and finish it within a timeframe that you can assess in advance. There may
even be persons who succeed in doing so, but my path included turnarounds and
barriers; and was ultimately longer than I had imagined. Reaching the end of this
path despite these obstacles required guidance and support by a number of per-
sons who I would like to thank herewith:
First of all, my interview partners in Vienna and Washington, D.C., took a
lot of time – often more than I had initially asked for – to provide me with insights
into their experience regarding policy making and implementation. I would never
have been able to paint such a thorough picture of the processes of housing gov-
ernance in the two cities without you. I sincerely hope that my research results
can be of help and support your efforts in making your cities grow and thrive.
Secondly, my supervisors, Annette Zimmer and Barbara Schönig, have
helped me to develop my ideas, have advised me not to stray too far from my
path – even if I must admit that I sometimes refused to listen and tended to over-
load my research question – and who at the same time let me work independently
and make my own experiences. I have learned a lot along this way and much of
it is attributable to you.
Thirdly, I would never have finished the research without support from my
family, friends and colleagues at the University of Münster. You have accompa-
nied me on my own personal path departures and have at the same time helped
me to stay on track and keep going. I am very grateful that you accompanied the
ups and downs of my dissertation process. Even if many of you will never read
this book, your backing carried me forward, ultimately leading to this publica-
tion.
Thus, to everyone who accompanied me all or part of the way that led to the
finalization of the book you now hold in your hands – thank you.
Contents

List of figures .................................................................................................. xiii

List of tables .................................................................................................... xiii
List of abbreviations ......................................................................................... xv
Abstract .......................................................................................................... xvii
1 Introduction .......................................................................................... 1
1.1 The puzzle: Urban housing governance for growing cities .................. 4
1.2 The research objective: Understanding conditions for stability and
change................................................................................................... 8
1.3 The roadmap: Outline of the study ..................................................... 13
2 The theoretical framework: Actors, institutions and governance ....... 19
2.1 Ideal-typical categories of actors ........................................................ 19
2.2 Historical institutionalism: Path dependence and change................... 24
2.3 Different modes of coordination and governance............................... 30
2.4 Multilevel governance: The local level as part of a broader setting ... 37
2.5 Summary ............................................................................................ 43
3 Urban development and housing at the local level ............................. 45
3.1 Guidelines for urban housing governance and policies ...................... 47
3.1.1 The guiding function of urban development plans..................... 47
3.1.2 Who stands to gain? Social justice in the city ............................ 49
3.1.3 Relationships between urban development and local
housing systems ......................................................................... 52
3.1.4 Summary .................................................................................... 55
3.2 Housing policy in international comparison ....................................... 56
3.2.1 Instruments of public housing policy ......................................... 56
viii Contents

3.2.2 Comparative housing studies ..................................................... 61

3.2.3 Target groups of housing policy ................................................ 65
3.2.4 Summary .................................................................................... 74
3.3 Connecting the dots: Housing governance in growing cities............. 75
3.3.1 Housing governance in a multilevel setting ............................... 76
3.3.2 Digging deeper: Specifying the research questions ................... 80
4 How to proceed: Research methods and case selection ...................... 83
4.1 The comparative case study design .................................................... 83
4.2 Case selection ..................................................................................... 85
4.3 Methods of data collection: triangulation for validity ........................ 88
4.3.1 Policy documents ....................................................................... 89
4.3.2 Archival material ....................................................................... 90
4.3.3 Interviews................................................................................... 90
4.3.4 Observations .............................................................................. 96
4.4 Bringing order to the evidence chaos: Methods of data evaluation .... 97
4.4.1 Qualitative content analysis ....................................................... 97
4.4.2 Compiling and analyzing evidence from different sources ........ 98
5 Facts, figures and contexts: Introduction to the cases ........................ 99
5.1 Washington, D.C.: From federal city to capital city ......................... 101
5.1.1 General information and geography......................................... 101
5.1.2 Historical development of Washington, D.C. .......................... 102
5.1.3 Local government structures in a multilevel setting ................ 106
5.1.4 The welfare regime .................................................................. 109
5.1.5 Federal and local housing policy traditions.............................. 112
5.1.6 Disadvantages in the local housing system .............................. 119
5.2 Vienna: From peripheral city to “gateway between East and West” 124
5.2.1 General information and geography......................................... 124
Contents ix

5.2.2 Historical development of Vienna ........................................... 125

5.2.3 Local government structures in a multilevel setting ................ 129
5.2.4 The welfare regime .................................................................. 133
5.2.5 Federal and local housing policy traditions.............................. 136
5.2.6 Disadvantages in the local housing system .............................. 142
5.3 Similarities and differences in the two cities .................................... 147
6 From plans to policies in the District................................................ 153
6.1 Key actors in the housing governance of Washington, D.C. ............ 153
6.2 Urban development as “inclusive growth” ....................................... 159
6.2.1 The general model of urban development ................................ 159
6.2.2 Normative guidelines for the field of housing ......................... 162
6.3 “Inclusive housing policy” for the growing District? ....................... 169
6.3.1 Object subsidies and provision of housing ............................... 173
6.3.2 Subject subsidies ...................................................................... 181
6.3.3 Special needs and homelessness support ................................. 183
6.3.4 Area-based interventions and revitalization ............................. 185
6.3.5 Regulation ................................................................................ 189
6.3.6 Information .............................................................................. 193
6.3.7 The translation of “inclusive growth” into housing policies .... 194
6.4 Housing governance in the District .................................................. 199
6.4.1 Policy making in Washington, D.C.......................................... 199
6.4.2 Policy implementation in the District ...................................... 204
7 From plans to policies in Vienna ...................................................... 215
7.1 Key actors in Vienna’s housing governance .................................... 215
7.2 Urban development policy for a “high quality of life” ..................... 222
7.2.1 The general model of urban development ................................ 222
7.2.2 Normative guidelines for the field of housing ......................... 227
x Contents

7.3 A high quality of housing and living in Vienna? .............................. 232

7.3.1 Object subsidies ....................................................................... 235
7.3.2 Subject subsidies ...................................................................... 243
7.3.3 Special needs and homelessness support ................................. 245
7.3.4 Area-based policies .................................................................. 247
7.3.5 Regulation ................................................................................ 249
7.3.6 Information .............................................................................. 252
7.3.7 The translation of a “high quality of life” into local housing
policy ....................................................................................... 253
7.4 Housing governance in Vienna......................................................... 257
7.4.1 Policy making in Vienna .......................................................... 258
7.4.2 Policy implementation ............................................................. 262
8 Discussion ........................................................................................ 269
8.1 Path dependence and institutional change in the two cities .............. 269
8.1.1 Mechanisms of path dependence in comparison ...................... 270
8.1.2 Institutional change in the two cities ........................................ 276
8.2 Governance structures and continuity .............................................. 280
8.2.1 What is the problem? Reasons for governance failure ............. 280
8.2.2 Who could change the rules? Structures of meta-governance.. 286
8.3 Who gains, who loses? ..................................................................... 291
8.3.1 Input legitimation ..................................................................... 292
8.3.2 Throughput legitimation .......................................................... 295
8.3.3 Output legitimation .................................................................. 297
8.4 Summary .......................................................................................... 301
9 Concluding comments ...................................................................... 303
9.1 Main findings ................................................................................... 303
9.2 Recommendations for policy makers and practitioners .................... 310
Contents xi

9.3 Reflection and recommendations for future research ....................... 313

9.4 Outlook ............................................................................................. 316
References ...................................................................................................... 319
Annex: Code system ....................................................................................... 349
List of figures

Figure 1: Actors in urban housing systems. ................................................. 24

Figure 2: Instruments of public housing policy at the local level................. 60
Figure 3: Influences on local housing systems. ............................................ 64
Figure 4: The role of housing in multidimensional inequality. .................... 68
Figure 5: Population development of Washington, D.C., 1810-2015. ....... 103
Figure 6: Population development of Vienna, 1800-2015.......................... 126
Figure 7: Government of the District of Columbia, simplified
organizational chart for housing and urban development policy.155
Figure 8: Government of Vienna, simplified organizational chart for
housing and urban development policy ...................................... 217

List of tables

Table 1: List of interviews. ......................................................................... 93

Table 2: Housing systems in Washington, D.C., and Vienna. .................. 151
Table 3: Goals and instruments for housing in Washington, D.C. ............ 168
Table 4: The main housing policy instruments in Washington, D.C. ....... 170
Table 5: Translation of goals into policies in Washington, D.C. .............. 196
Table 6: Goals and instruments for housing in Vienna ............................. 231
Table 7: The main housing policy instruments in Vienna......................... 232
Table 8: Translation of goals into policies in Vienna. .............................. 255
List of abbreviations

AMI Area Median Income

ANC Advisory Neighborhood Commission
BID Business Improvement District
BMS Bedarfsgeprüfte Mindestsicherung
CBO Community Based Organization
CDBG Community Development Block Grants
CDFI Community Development Finance Institutions
CNHED Coalition for Non-profit Housing and Economic Development
DCHA District of Columbia Housing Authority
DCHFA District of Columbia Housing Finance Agency
DDOT District Department of Transportation
DHCD Department for Housing and Community Development (District
of Columbia)
DHS Department of Human Services (District of Columbia)
DMPED (Office of the) Deputy Mayor for Planning and Economic Devel-
opment
EAHP Employer Assisted Housing Program
ERAP Emergency Rental Assistance Program
EUR Euro (currency)
FMR Fair Market Rent
FPO For-profit organization
FPÖ Freiheitliche Partei Österreichs
FSW Fonds Soziales Wien (Vienna Social Fund)
GB15 Gebietsbetreuung Stadterneuerung im 15. Bezirk (local area ma-
nagement, 15th District, Vienna)
GDP Gross domestic product
GSE Government-sponsored enterprises
HOME HOME Investment Partnership Program
HOPE VI Home Ownership for People Everywhere
HPAP Home Purchase Assistance Program
HPTF Housing Production Trust Fund
HUD Federal Department of Housing and Urban Development
ICH Interagency Council on Homelessness
IZ Inclusionary Zoning
LIHTC Low-Income Housing Tax Credit
xvi List of abbreviations

LRSP Local Rent Supplement Program

MA 18 Magistratsabteilung 18, Stadtentwicklung und Stadtplanung (De-
partment of Urban Development and Planning, Vienna)
MA 21 Magistratsabteilung 21, Stadtteilplanung und Flächennutzung
(Department for District Planning and Land Use, Vienna)
MA 37 Magistratsabteilung 37, Baupolizei (Department for Building In-
spections)
MA 50 Magistratsabteilung 50, Wohnbauförderung und Schlichtungs-
stelle für wohnrechtliche Angelegenheiten (Department for Hou-
sing Promotion and Arbitration Board for Legal Housing Matters,
Vienna)
MRG Mietrechtsgesetz
NCPC National Capital Planning Commission
NIF Neighborhood Investment Fund
NPM New Public Management
NPO Nonprofit organization
OECD Organization for Economic Cooperation and Development
ÖVP Österreichische Volkspartei
OP Office of Planning (District of Columbia)
PUD Planned Unit Development
RFP Request for Proposals
SAFI Site Acquisition Funding Initiative
SNAP Supplemental Nutrition Assistance Program
SPÖ Sozialdemokratische Partei Österreichs
SSI Supplemental Security Income
STEP 05 Stadtentwicklung Wien 2005
STEP 2025 Stadtentwicklungsplan 2025 (Urban Development Plan Vienna)
TANF Temporary Assistance to Needy Families
TOPA Tenant Opportunity to Purchase Act
TSO Third sector organization
UNCED United Nations Conference on Environment and Development
USD U.S. Dollars (currency)
WA Wien ANDAS, Wahlallianz (voting alliance Vienna)
WAW Wirtschaftsagentur Wien (Vienna Business Agency)
WDCEP Washington D.C. Economic Partnership
WFW wohnfonds_wien (Housing Fund Vienna)
WMATA Washington Metropolitan Area Transit Authority
WSW Wohnservice Wien (Housing Service Vienna)
WW Wiener Wohnen
Abstract

After a period of suburbanization, many cities have started to grow again. The
rising number of inhabitants requires new dwellings and an expansion of the ur-
ban infrastructure, putting pressure on existing physical structures. In addition,
population growth can exacerbate socio-spatial inequalities. Local governments
try to shape these processes in many ways. Usually, an urban development plan
is adopted, laying out where and how the city shall grow. A premise of this book
is that the model of the future city depicted in such a plan needs to be translated
into concrete policies in order to produce tangible outcomes. In particular, the
field of housing is crucial for accommodating population growth and has a sig-
nificant influence on the built environment.
Local governments cannot translate the goals of the urban development plan
into housing policies single-handedly. Various actors influence urban develop-
ment and residential property markets. The modes of interaction between these
actors constitute the respective urban governance structures. The book assumes
that these structures are rather stable. Thus, the question arises if policy change
is possible within existing governance structures and if and how these structures
change in response to external changes.
The book analyzes the translation of urban development plans into housing
policies at the example of two growing cities with widely differing governance
and policy traditions: Washington, D.C., is a city pursuing mainly a market-lib-
eral approach, whereas Vienna has historically strongly intervened in the local
housing system. The book identifies the extent and mechanisms of path depend-
ence of these systems and the respective opportunities or barriers for policy
change.
It shows that path dependence is an important feature in urban housing gov-
ernance, with actors interpreting new problems and plans in the light of their
prior experience and drawing on existing relationships to address them. Distinct
mechanisms lead to stability in the two different systems, with deeply embedded
norms (Washington, D.C.) or very close relationships (Vienna) as the main bar-
riers to policy change. Even so, instances of change are also visible that may
accrue to path-departing change in the long term.
1 Introduction

The last decades have witnessed a trend of (re-)urbanization (cf. Brake 2011)
with many cities around the world attracting new residents, and with companies
locating preferably in urban regions. The share of the total world population
which is living in cities has continuously increased and is projected to grow by a
further two thirds until 2050 (United Nations, Department of Economic and So-
cial Affairs, Population Division 2015). Urban population growth is appreciated
as a positive sign for the attractiveness of the city and as a source of additional
local revenue. Cities are associated with enhanced productivity due to a concen-
tration of industries and services that attract skilled personnel, trigger innovation
and allow for specialization and division of labour. Moreover, economic growth
is commonly understood as a desirable feature and a basic goal of capitalist econ-
omies (Baumol et al. 2007: 15–34). As a consequence, growing cities are usually
perceived as the winners in interurban competition (Newman and Thornley 2011:
51f; Savitch and Kantor 2004: 352f).
At the same time, though, growth can intensify social and spatial inequali-
ties. Inequalities are rising not only on a global scale – between different states
or world regions – but also between residents within states and cities (cf. UN-
HABITAT 2008). Urban growth usually brings about reinvestment in formerly
underinvested areas of a city and increases local land values. This can on the one
hand help to regenerate dilapidated areas while on the other leading to rising
prices, which result in the displacement of vulnerable residents (“gentrification”)
(Lees et al. 2008; Porter 2009). Rapid population growth can thus intensify social
polarization and spatial segregation, and give rise to an escalating vulnerability
to housing disadvantages e.g. for low-income households (Alisch 2004; Voith
and Wachter 2009; Logan and Molotch 1987: 86–96).
Cities do not have to endure those downsides passively. Instead, they have
many instruments at their disposal to shape population growth and the resulting

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, part of Springer Nature 2019

D. Gluns, From Plans to Policies, Stadt, Raum und Gesellschaft,
https://doi.org/10.1007/978-3-658-25754-5_1
2 Introduction

social and spatial changes. Policies for urban development can pursue a number
of different objectives:
[…] throughout the OECD, urban development policies seek to address a range of
issues – from managing urban expansion and congestion to fostering competitive-
ness, innovation, social inclusion and environmental sustainability.1

The range of objectives is mirrored by a range of instruments available for shap-

ing urban development. One of the fields that aim to guide urban processes and
outcomes is urban planning. It strives to incorporate considerations for different
fields of development and provide information for a set of interdependent deci-
sions (Healey 2009). Local governments usually promulgate an urban develop-
ment plan that contains the aspired vision or model for the city’s future develop-
ment. However, for the plan to take effect, this model or normative guideline
needs to be translated into policies that influence the behavior of actors and pro-
duce tangible outcomes.
Interventions affecting urban development can be devised in policy fields
such as social, education, transportation or employment policy. An important
field for accommodating population growth is urban housing policy. Housing
policy can be defined as “[…] intervention in housing production, distribution or
consumption that affects the location, character and availability of homes, or the
rights associated with housing occupancy.” (Clapham et al. 1990: X) Housing is
considered a basic necessity and a premise for individual fulfilment in most
OECD countries (Volkert et al. 2003; Kemeny 2001: 54f). Apparently, the goal
of providing decent housing to all citizens has not been fulfilled by unrestrained
markets despite the neoclassical assumptions of automatically arising equilibria
between supply and demand (Barr 1998; Glaeser and Gyourko 2008). Therefore,
“[…] all Western governments have taken some responsibility for ensuring that
all citizens, including the poor, have access to decent housing.” (Heidenheimer
et al. 1990: 97) Together with the structures and trends of the local housing mar-
ket, public housing policy determines who can live where and how.
The onset of population growth after a period of decline or stagnation chal-
lenges existing housing policies by changing the problems to which public poli-
cies respond. Moreover, it changes projections for the city’s future development
and can thus be assumed to lead to a new model of urban development contained
in a new plan. However, public policies usually evolve in incremental steps (cf.

1
http://www.oecd.org/gov/regional-policy/urbandevelopment.htm (last accessed 04 Dec. 2018).
Introduction 3

Lindblom 1979), i.e. they can be assumed to follow a more or less steady trajec-
tory. This raises the question how cities manage to deal with external changes
and how they translate a new urban development model for the growing city into
policies that ultimately shape physical urban structures.
Cities2 are not coherent collective actors capable of uniform actions. They
are constituted by a variety of public and private actors, which are characterized
by a significant degree of heterogeneity or diverging interests (Prell 2016). Pat-
terns of urban development arise from the (inter)actions of these actors. Scholars
of “urban politics” and “urban governance” have emphasized that the role of ur-
ban governments in these settings has changed (Lowndes 2001: 1955f). Most
researchers agree that public actors exercise their influence more indirectly and
increasingly draw on private actors in policy making and implementation to pur-
sue collective goals and manage resource interdependence (Pierre and Peters
2012; Benz et al. 2007). However, earlier claims positing a full change “from
government to governance” have been refuted, since local governments have al-
ways interacted with non-governmental actors and continue to be responsible or
accountable for outcomes to a significant degree. Even so, the ideal-typical role
of the (local) state has changed and various modes of coordination beyond clas-
sical hierarchies exist (cf. Salamon 2002). These modes of coordination are sub-
sumed under the umbrella term ‘governance’ here.
The study at hand aims at finding out if policy change is possible within
existing governance structures or if and how these structures are transformed to
enable the successful translation of the aspired model of urban development into
policies and ultimately, substantial urban outcomes.
The need for knowledge on the effectiveness of local governance structures
in devising policies for accommodating urban growth is augmented in the light
of ever-increasing urbanization and rising inequalities in many societies around
the globe (cf. UN-HABITAT 2008). At the same time, public resources are de-
creasing while social expenditures escalate, and “fiscal crises” dominate public
discourses (OECD 2014). The need for austerity is often felt harshly at the local
level, which has to cope with changing societies and economic structures, rising
social problems and a lack of own resources. Apparently, urban problems are

2
The term ‘city’ is employed in a broad sense here. If only the local political and administrative
actors are referred to that are equipped with certain competences for action regarding a geo-
graphically delineated area and its inhabitants, the term ‘City’ will be capitalized for a clear
distinction.
4 Introduction

intensifying while the capacity of public actors to find solutions single-handedly

decreases. These trends enhance the need for collaboration with non-public ac-
tors and finding new solutions.

1.1 The puzzle: Urban housing governance for growing cities

Governance is not a clearly defined concept and has been used in different and
ambiguous ways (Rhodes 1996). One of the reasons for this ambiguity is based
on the different dimensions of the term (local) governance. They comprise the
use of the term as an analytical tool (i.e. a new research perspective), a descrip-
tion of a particular trend (i.e. new ways of ‘governing’) and a norm (‘good gov-
ernance’) (Selle 2014: 42–46; Holtkamp 2007: 366). The study at hand will em-
ploy ‘governance’ as an analytical guideline or “alternative lens” (Pierre and Pe-
ters 2012: 83) for empirically analyzing the particular mix of different modes of
coordination in local housing systems. These systems comprise the institutions
of the housing market as well as public housing policy (Stephens et al. 2010;
O'Sullivan 2011). The relatively stable characteristic relationships between ac-
tors within a social system can be referred to as “structures” (Dossi 2017: 34;
Prell 2016: 27–30), i.e. “urban governance structures” denote the institutional-
ized relationships between actors within the city as a whole.
These structures are both the result and prerequisite of human action: They
arise from earlier actions and influence future ones by institutionalizing certain
modes of interaction (Lowndes 2001: 1961f). Thus, “[u]nderstanding govern-
ance is very much about understanding the roles of institutions operating in a
certain context.” (Dossi 2017: 15) Institutions are understood as “a set of rules,
formal or informal, that actors generally follow, whether for normative, cogni-
tive, or material reasons” (Hall and Soskice 2001: 9). This definition of institu-
tions includes policies insofar as they define rules for interaction and thereby
enhance the predictability of behavior for other actors (Streeck and Thelen
2005b: 9–12). In the field of housing, many policies are in fact institutions as
they are aiming to change relations between actors or their positions in the market
(Bengtsson and Ruonavaara 2010: 194). Institutions are relatively stable over
time and are reproduced for example by shaping the distribution of power among
actors. Even so, external changes or an accumulation of contradictions within
The puzzle: Urban housing governance for growing cities 5

institutions can trigger change. The direction of change can be affected by acci-
dent, evolution, or can be intentionally designed by actors (Lowndes 2001: 1058–
1961; Davies and Trounstine 2012: 59–61). In other words, the interactions and
relationships between actors at the local level – i.e. the urban governance struc-
tures – are influenced by the historical development of local institutions without
being fully static.
Early approaches of “governance” often posited that forms of collaborative
governance were more effective than hierarchies in solving collective action
problems. “This claim was no more than an article of faith, however […]” (How-
lett and Ramesh 2014: 318). Instead, all forms of governance can fail in address-
ing the problems they shall solve. Instances of “governance failure” can result
from e.g. a mismatch between problem structure and governance form, or from
a lack of resources that can be mobilized by the existing structures. This raises
the question how well existing local governance structures are able to deal with
changing circumstances such as population growth. Knowledge on the interac-
tion between actors and the impact of urban governance structures on policy
making will hopefully help to design more effective housing systems. In addi-
tion, improving coordination between actors can help to reduce friction losses
and thereby enhance the efficiency of urban governance.
This book focuses on the urban development of growing cities. Urban de-
velopment can be observed in different dimensions, including social, cultural,
economic and physical changes. It is sometimes assumed that these processes
take a similar shape all over the world, as they are influenced by macro-level
economic, social, political and cultural trends. For example, de-industrialization
and globalization have an impact on virtually all cities (Savitch and Kantor 2004:
1–19). However, local manifestations of urban development diverge strongly.
National and local cultures influence the development of cities and their built
environment (Hofmeister 2001). Actors at various levels of government interpret
global processes and external influences, with politics and policies shaping cities.
Moreover, the existing physical structures – i.e. its topography and built environ-
ment – affect current actions and possible future outcomes (Sellers 2005).
Urban growth makes demands on existing structures; places for new inhab-
itants and new uses must be integrated into the urban fabric. In the context of a
free market economy, the increased demand leads to price rises in the short term,
as long as the supply is fixed. In the medium term, neo-classical economic theory
would expect the supply of housing and other buildings (for instance for work,
6 Introduction

education, leisure, or religious purposes) to increase, which should satisfy de-

mand and lead to the restoration of the former price equilibrium. However, in
reality there are several shortcomings that hinder these theoretically assumed
processes. Firstly, the surface area of the city is usually limited. This creates
competition among the various uses of urban space. Depending on their relative
profitability, competition can for example lead to the transformation of residen-
tial into office space or vice versa, which can obstruct new equilibria (Lichten-
berger 2001). Secondly, physical structures change slowly, i.e. price rises can
persist for significant periods of time before supply is increased and prices level
out (cf. Newman and Thornley 2011: 40f; Blaas and Brezina 1994: 144f).
Thirdly, an expansion of the supply will only take place for those needs that can
be translated into demands that possess sufficient purchasing power. Conse-
quently, housing for persons with low incomes will hardly be created by the mar-
ket, as new construction is usually costly (Clapham et al. 1990: 112–142).
Consequently, urban development that is based exclusively on the profit-
making interests of private actors can create undesirable outcomes. Tightening
housing markets often leave the poor with little housing choice and they end up
in the cheapest dwellings which are often concentrated in certain neglected areas
of the city (Sassen 1978; Alisch 2004; Friedrichs 2014). In addition to the dis-
placement of vulnerable residents, unmanaged growth can lead to the dislocation
of unprofitable uses from the city or the emergence of mono-functional urban
areas. Therefore, most governments try to guide urban development in terms of
influencing the activities of private actors e.g. by setting financial incentives,
regulating behavior, or providing information. The policies and instruments they
have at their disposal typically include some authority to levy taxes, responsibil-
ities for local infrastructure, or provision of social services (cf. Balducci and Cal-
varesi 2005: 240–242). Governments pursue various objectives such as attracting
investment in general, guiding it into particular sectors or areas, or changing the
distribution of costs and benefits. Broadly, urban development policies can be
categorized into market- and social-centered approaches. Market-centered poli-
cies emphasize efficiency and individual benefits, whereas social-centered poli-
cies underline collective benefits that shall be achieved by an active role of local
governments (Savitch and Kantor 2004). Underlying the local approaches is an
explicit or implicit normative understanding of urban justice, i.e. an ideal of the
urban society that includes the aspired distribution of resources, uses and popu-
lation groups in space.
The puzzle: Urban housing governance for growing cities 7

This vision or guideline for the future development of the city is usually laid
out in a comprehensive urban development plan that seeks to shape urban out-
comes and spatial structures. These plans can thus be considered a declaration of
intent of city governments for the future development of the city. While the plans
often mention a number of actions to take for implementing this vision, they need
to be enacted by everyday decision-making of public and private actors in order
to take effect:
We also need a better understanding of how effective planning is translated into a
better quality of life. It is not accomplished by planners operating in a vacuum. By
themselves, urban planners cannot accomplish very much. (Garvin 1995: 2)

The concept of governance can help to analyze the roles of different actors and
their interactions in the translation of plans into policies. Potentially important
actors for shaping cities by their decisions comprise not only public actors, but
also businesses, nonprofit organizations, as well as individual residents. Differ-
ent modes of coordination are possible to solve the interdependence of these ac-
tors in urban space (Selle 2014).
The study will focus on housing governance as a key policy field for grow-
ing cities. The local housing system needs to provide dwellings for the additional
local residents to accommodate urban growth. Residential buildings make up
large parts of the built infrastructure and thus exert significant influence on the
physical structures of the city and the spatial configurations of urban growth.
Moreover, housing is closely linked to other policy fields such as social or eco-
nomic policy and to other dimensions of the local infrastructure. Residents need
technical (water, gas, electricity etc.), social (e.g. educational or health care ser-
vices), economic (e.g. businesses for shopping and employment) and transporta-
tion infrastructure (Wieser 2014). If such resources are unevenly distributed
across the city, their accessibility will diverge between residents of different ur-
ban areas (Fol and Gallez 2013). The spatial configuration of housing options
and resources thus has a strong influence on socio-spatial patterns in the city. All
of these aspects make the local housing system a decisive factor for the organi-
zation and characteristics of urban growth.
One of the central objectives of public housing policy is to improve the
housing situation of certain social groups, based on the respective assessment of
patterns of social inequality (Le Grand et al. 2008: 101–105; Balchin 1996b: 9;
Kemeny 2001). There is a multitude of concepts to describe and explain patterns
8 Introduction

of social inequality. The work at hand uses the notions of social inequality and
social disadvantage, with inequality describing differences among the resources
or social positions of groups in general, including privileged ones. Disadvantages
indicate those individuals whose life chances are relatively worse than those of
the average member of society. Groups affected by housing disadvantage can be
assessed in terms of e.g. the quantity, quality, cost or location of their dwelling.
These disadvantages can reinforce further dimensions of social inequality. For
example, if expenses for housing consume a large share of monthly incomes, this
constrains the available means for other necessities such as nutrition and clothing
(Lowe 2011: 18; Kemeny 1992: 9f).
Residential location can (re)produce socio-spatial inequalities if the mem-
bers of a particular social group cluster in certain resource-deprivated areas of
the city (cf. Reardon and Bischoff 2011; UN-HABITAT 2008; OECD 2011).
Thus, housing policies can be targeted at certain population groups and/or at cer-
tain urban areas. The term “governance” implies that local governments do not
act alone but interact with a broad range of other actors. They cannot fully control
urban outcomes. Instead, they are influenced by macro-social and economic
trends. Moreover, they are embedded in a multilevel political system that enables
and constrains local actions. Taken together, the interactions of various actors in
local housing governance translate patterns of economic development and invest-
ment into tangible housing outcomes and physical urban structures. Urban de-
velopment plans need to find their way into these processes in order to take ef-
fect. This process from urban planning to housing policy is at the heart of this
study.

1.2 The research objective: Understanding conditions for stability and

change

The purpose of the study is to gain knowledge about modes of coordination be-
tween actors at the local level and their ability to react to contextual change.
Public policies will be treated as the dependent variable that shall be explained
by the local governance structures and political processes within them. The re-
search endeavor will be exemplified by the field of housing policy. The objec-
tives of this study are:
The research objective: Understanding conditions for stability and change 9

Assess in which ways governance structures enable or constrain the translation

of models for urban development into housing policy.
a. Determine the models for urban development that are established for grow-
ing cities.
b. Examine to which extent they are translated into housing policies.
c. Identify the structures of urban housing governance and ascertain if they are
conducive or obstructive to the translation of plans into policies.
d. Assess if the structures persist or change in response to external changes
and/or to a failure to translate the models into housing policies.
The study shall thus find out if and how local housing governance allows for
policy change in response to urban growth. Policy change can either be achieved
within existing governance structures or be brought about by structural changes.
Apart from answering the questions if existing structures allow for policy
change and if/how these structures change in response to external changes, the
study shall also investigate who is involved in shaping processes of policy and
structural change. This question raises matters of power, legitimacy and account-
ability in governance, i.e. addresses fundamental aspects of local democracy. If
the power to shape physical urban space does not lie exclusively with elected
representatives and a hierarchically structured public administration, the tradi-
tional form of democratic legitimacy is diminished (cf. Stone 2012). Thus, addi-
tional mechanisms have to be drawn on to legitimize decisions. They include
input (e.g. by direct participation of concerned actors), output (i.e. by effectively
solving problems) and throughput (by transparent procedures) legitimation
(Haus et al. 2005). This study assesses the capacities of local governance struc-
tures in dealing effectively with urban growth while ensuring the legitimacy and
accountability of policy making processes. Policies themselves need to be imple-
mented before visible urban outcomes are achieved. However, policy outcomes
will not directly be analyzed here as the study focuses on policy making in an
urban housing governance structure.
The analysis is based on historical institutionalism and the path dependence
thesis. Drawing on this theoretical framework helps to develop a clearer concep-
tualization of the mechanisms ensuring stability and constraining or enabling
10 Introduction

change. In general, the path dependence thesis assumes that the stability of es-
tablished institutions is difficult to overcome due to internalized norms3, coer-
cion, or infrastructural constraints (Davies and Trounstine 2012: 59–61; Pierson
2000). Path dependence is relevant in the fields of housing and urban develop-
ment, because not only is the built environment rather durable, but institutions
and relationships between public and private actors have been established early
in history. They continue to shape public policies and institutions such as the
rights associated with certain tenure forms in each context (Lawson 2010; New-
man and Thornley 2011: 40f; Bengtsson 2015: 684).
Even so, stability does not rule out unintentional or deliberate modification
of institutions, including governance structures as institutionalized interactions.
Institutional change can be expected in particular under changing external cir-
cumstances (cf. Baumgartner and Jones 2009). The onset of a period of urban
growth after years of stagnation or decline represents such a change. The empir-
ical analysis of recently growing cities therefore aims at assessing the conditions
for stability or change of structures and policies when responding to external
change (cf. Sellers 2005: 436–439).
The success of housing policies in affecting the living situation of house-
holds depends crucially on the local level (Murie 2011: 266f). This study focuses
in particular on cities, which are home to increasing shares of the world’s popu-
lation. Different definitions of ‘cities’ prevail in the literature and in everyday
discourse (cf. Prell 2016). The study will follow a broad definition, comprising
local institutions and actors, but also the physical structures and relations that
make up a city. A number of scholars propose to talk about ‘city regions’ instead
of cities, because social or economic relations do not end at formal city bounda-
ries (Wolman 2012; Newman and Thornley 2011). However, the capacities of
local governments to regulate or incentivize actions are usually restricted to a
geographically defined space. This space will therefore mark the boundaries of a
‘city’ for this study, even if e.g. intergovernmental relations to actors in neigh-
boring areas may become relevant empirically.
The research perspective on politics – understood as processes of interaction
for making or influencing decisions – emphasizes the role of political games and
institutional rules for policy output (Bengtsson 2012: 207f). Knowledge on local

3
A norm is understood here as a “standard embodying a judgement about what should be the
case” (Reeve 2009), including the unwritten codes of conduct prevailing in a society.
The research objective: Understanding conditions for stability and change 11

(housing) politics is important because the local political level is closest to the
individual and at the same time affords possibilities for analyzing the mecha-
nisms of decision-making. Even so, comparative urban politics in the field of
housing as well as the relations between urban housing governance and democ-
racy are so far understudied (Sellers 2005; Bengtsson 2015). A case study ap-
proach is chosen here in order to analyze the causal relations between the cities’
governance structures and policy making. It has the advantage of enabling the
researcher to take contextual factors and interactions into account and to arrive
at deep explanations that elucidate the causal mechanisms at play (Gerring 2007).
Analyzing two different cases that represent widely differing traditions further
enhances the analytical leverage of the case study research (Peters 2013). Juxta-
posing the structures and mechanisms in two diverse cases helps to identify the
conditions for their applicability.
The study analyzes two cities that are confronted with the same incidence
of population growth. Both Vienna and Washington, D.C., are capital cities of
developed Western states that have started to grow around the year 2000 after
decades of population decline or stagnation. In response to the increasing demand
for housing, rents and purchase prices have increased in both cities, diminishing
the available housing stock for low-income households (Rivers 2015; Statistik
Austria 2016c). While the challenges are thus similar, the two cities feature dif-
ferent traditions of policies and governance structures: Washington, D.C., has
traditionally relied predominantly on market-liberal principles regarding urban
development and housing construction. This approach is shaped by the federal
policy framework that favors free markets over governmental intervention and
that strives to enable the accumulation of assets through property markets (Rich-
ter 1983). In contrast to this, Vienna has historically pursued a more direct at-
tempt at steering the housing market and influencing urban development. The
large-scale immigration of workers into the city during industrialization, in com-
bination with Austro-Marxism, has led to the institutionalization of “Red Vi-
enna”, a comprehensive local social policy approach. It included the construction
of municipal housing at a large scale to improve the housing situation of workers
and shape local society. The public housing sector, together with subsidized non-
profit housing, continues to accommodate large segments of the Viennese popu-
lation (Novy 2011).
It is assumed that those approaches will only change slowly. They are sta-
bilized by the respective governance structures that assign specific roles to public
12 Introduction

and private actors, leading to distinct relationships and political processes. By

focusing on a clearly delineated field – housing – and highlighting the mecha-
nisms ensuring stability or enabling change in different contexts, the study con-
tributes to the scientific debate on comparative governance. At the same time, it
advances research on public policy by assessing potential structural barriers for
policy making and implementation and the collective capacity for an effective
translation of plans into policies.
Indubitably, local policies do not operate in isolation. The influence of con-
straints and opportunities arising from other levels such as the state or global
economic development trends needs to be assessed. This influence is coined in
the term ‘multilevel governance’ that highlights the interactions between various
scales.4 Here, it will be used in a broad sense to capture the relationships that
exist vertically, i.e. between local, regional, national and supranational levels, as
well as horizontally, i.e. between cities. These relations are not constrained to
formal intergovernmental links but include more informal and dynamic connec-
tions (Dossi 2017; Kübler and Pagano 2012). Policy fields are characterized by
a particular balance between the various levels and provide certain scope for local
agency. The opportunities and constraints for local actions that arise from higher
levels of governance will be conceptualized as context here, whereas data col-
lection and analysis will concentrate on the city level (cf. Denters and Moss-
berger 2006).
In particular, the structures of the national political economy shape the resources
available to actors at the local level (Sellers 2005: 427f). Political economic
structures and trends, including those of the financial markets, affect the devel-
opment of local real estate markets (Lowe 2011: 33f). This influence has become
painfully clear in the economic and financial crises of 2008/2009 that have
demonstrated the close linkages between international financial capital flows and
local housing markets (Schwartz 2009: 1–22). Moreover, various policy fields
interact in their impact on urban social and spatial structures. A crucial influential
factor for urban housing policy consists of social policy. Instruments such as so-
cial insurances, means-tested financial benefits or the provision of social services
redistribute resources and thereby affect the affordability of housing for different
households (cf. Alcock and Powell 2011). The national level is responsible for

4
The multi-level governance framework has initially been developed to capture processes of
supra- and subnationalization in the European Union (cf. Hooghe and Marks 2001).
The roadmap: Outline of the study 13

these policies in most states. Even so, lower levels of public authority are in-
volved in their implementation and can influence the policies to a certain degree,
thus creating distinct local welfare systems (cf. Sellers and Lidström 2007).
While both the structures of the welfare state and of the national political econ-
omy exert influence on local housing systems, they will be conceptualized as
context here. The study does not explore the possibilities for a different organi-
zation of e.g. economic structures or welfare systems, but focuses on the govern-
ance structure and interactions of actors at the local level who use their scope of
action to design housing policies.

1.3 The roadmap: Outline of the study

Following this brief introduction into the topics of this book, the second chapter
outlines the theoretical framework and defines its key terms. It starts by depicting
different categories of actors and their respective ideal-typical action orientations
(2.1). It is based on the distinction between the public, private and third sector,
but also discusses hybrid models, applying this distinction to the fields of housing
and urban development. Following this, the relationship between actors and in-
stitutions are assessed. Actors are not only constrained or enabled by the institu-
tional framework, but can shape this to a significant degree. While it is generally
acknowledged that institutions matter for urban politics, it is less clear how, when
and why (Davies and Trounstine 2012: 64). Therefore, chapter (2.2) outlines the
different possible mechanisms that are expected to ensure the stability of institu-
tions and enable or constrain policy change, drawing on historical institutional-
ism and path dependence. In the following, the possible relationships between
actors within an institutional setting are explained. Four different modes of gov-
ernance are categorized, comprising hierarchies, markets, networks and corpo-
ratist governance (2.3). While the focus is on local actors and structures, these
are embedded in a multilevel setting. Higher levels of government as well as
macro-economic structures and trends provide urban actors with resources which
they can use to pursue their interests. Moreover, higher levels can shape the iden-
tities of local actors and establish some rules for their interaction (Ostrom et al.
2014; Savitch and Kantor 2004: 69–75). At the same time, urban actors can in-
fluence some processes at higher levels (Sellers 2005). The assumed linkages
between these levels are described to outline the scope of agency for local actors
14 Introduction

(2.4), before a short summary outlines the main features of the analytical frame-
work (2.5).
Following the establishment of the analytical framework, the field of appli-
cation – i.e. housing policy and governance – and its relationships to urban de-
velopment are further elaborated in the third chapter. Various scientific disci-
plines have contributed to an understanding of the issues under study here. They
include most prominently political science, public policy and public administra-
tion, sociology and geography, economics as well as the multidisciplinary field
of urban research (Musil 2005: 317). Compiling this information and processing
it with a focus on the research objectives outlined above will help to straddle
disciplinary boundaries. The chapter starts by discussing the potential guiding
functions of urban development plans. The visions or models of urban develop-
ment contained in them are usually based on an explicit or implicit understanding
of urban justice, i.e. some normative guideline on how costs and benefits should
be distributed. Following the discussion of the normative basis, the relationships
between urban development and housing policy are outlined (3.1).
The subsequent section focuses on housing policy and politics in more detail
(3.2). It explains the potential goals and available instruments of urban housing
policy, categorizing them to enable international comparisons. Such comparisons
have so far been conducted at the national levels and are subject to a number of
difficulties. However, when conducted carefully, an analysis of local housing
systems as embedded in a multilevel framework is possible. Housing policies are
targeted in different ways, e.g. focusing on particular groups or urban areas. Such
targeting is based on the policy makers’ understanding of who is disadvantaged
in the local housing system, i.e. reveals their understanding of socio-spatial ine-
quality. The chapter closes by drawing together the different research strands for
the empirical part of the study (3.3), conceptualizing the roles of different actors
in urban housing governance and their interactions in policy making. Moreover,
the mechanisms for institutional stability and change in the field of housing are
clarified. Finally, the research questions raised in this introduction are refined on
the basis of the literature review.
The theoretical part is followed by a delineation of the research methods
and data base, including an explanation of the comparative case study methodol-
ogy (4.1), the selection of cases (4.2), and the methods of data collection (4.3)
and evaluation (4.4). The empirical analysis proceeds with an in-depth analysis
of both cases and draws on the toolkit of the policy analysis methodology to
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cette miséricordieuse servante des pauvres ? Il faut que vous la
lisiez.
Pauline rentra, l’âme rafraîchie d’une paix où elle sentit l’avant-
goût de plus parfaites délices ; de cette heure, sa conversion devint
une chose vraiment décidée.
Toutefois, s’il avait fallu pour la conduire au premier seuil de la
vie surnaturelle, une année de tourments, la mort de Julien, et les
inestimables supplications d’âmes qu’elle ignorait, il lui restait plus
d’un doute à résoudre et d’un dégoût à vaincre.
Jusqu’alors elle avait jugé le monde « bien pensant » d’après les
Rude et son oncle. Aussi le croyait-elle supérieur à celui dont elle
était. Mais Armance lui apprit sur des gens du voisinage, réputés
dévots, quelques anecdotes qui l’indignèrent.
Il y avait au bout de la rue, dans une maison décrépite qu’elle
louait presque en entier, une vieille fille riche et sordide, Mlle Crépin.
Pauline la voyait passer tous les matins, allant à la messe de sept
heures, ratatinée sous une pèlerine noire, coiffée d’une capote de
forme archaïque, et marchant en zigzag, comme si elle cherchait,
entre les fentes des pavés, des louis d’or perdus. Mlle Crépin, qui
passait pour millionnaire, accroissait ses revenus par des
spéculations habilement conseillées ; elle participait à la fureur
d’agiotage dont était possédée cette petite ville de rentiers oisifs ; et
l’on racontait qu’en un seul mois la hausse des cuivres lui avait valu
trente mille francs de gain. Elle se mêlait d’œuvres charitables, mais
appliquait au bien des pauvres les principes qu’elle suivait pour le
sien propre ; elle plaçait l’argent recueilli à leur intention, et, même si
elle les savait dans les plus affreuses nécessités, elle les rationnait
en aumônes, ne laissait fuir de « leur capital » que des bribes
dérisoires.
« Lorsqu’on n’a pas, on sait se priver », tel était un de ses
axiomes ; elle revenait souvent du marché avec trois navets dans
son cabas en se lamentant de ce que « la vie devenait impossible » ;
elle passait l’hiver sans feu, se chauffait les mains sur le couveau où
cuisait son potage. Quand elle n’était pas à l’église, elle comptait ses
coupons ou s’occupait de faire rentrer ses loyers ; et, une fois, en
grimpant à une soupente pour sommer d’en déguerpir le locataire
qui l’habitait, elle avait failli se rompre le cou.
Quoique Pauline connût son renom, l’idée audacieuse lui vint de
sonner à sa porte et de mendier une contribution au secours que les
Rouleau attendaient.
« Étant notre voisine, peut-être n’osera-t-elle pas me refuser ; et,
si elle me reçoit mal, j’embourserai l’affront pour les pauvres. »
Un dimanche donc, après vêpres, elle se présenta chez cette
personne de dévotion. Mlle Crépin entre-bâilla son huis, laissa voir
son menton aigu, son nez sec chaussé de lunettes, ses yeux
clignotants. Dès que Pauline se nomma, elle prit un air froid et
cérémonieux : elle l’introduisit dans la salle à manger où des images
pieuses ornaient les murs, et la pria de s’asseoir, sans insister. Mais,
aux premiers mots que Pauline prononça sur les Rouleau, la vieille
demoiselle se redressa dans sa petite taille ; ses lèvres, minces
comme un fil, se pincèrent.
— On m’a déjà parlé de cette famille, dit-elle d’un ton rogue ; ce
ne sont pas des gens intéressants ; l’homme et la femme ont vécu
ensemble non mariés.
— Je crois être sûre, répliqua Pauline, qu’ils sont mariés à l’heure
actuelle.
— Oui, je le sais, le ménage est régularisé — ce mot, dans une
bouche soi-disant chrétienne, sonnait déplaisamment — ; mais nous
n’avons pas cru devoir les mettre sur nos listes. Avec les ressources
modestes dont nous disposons, il nous faut imiter les vierges sages
qui gardèrent l’huile de leur lampe… Ne pouvez-vous pas vous
adresser au bureau de bienfaisance ? Ces messieurs vous
accueilleront.
Sa façon d’articuler : « ces messieurs », s’accompagna d’un coup
d’œil qui voulait dire : « Ils sont de votre bord ; nous, foin de vos
gens ! »
— Mademoiselle, conclut Pauline en faisant deux pas vers le
seuil, je suis venue à vous, parce qu’il s’agit d’une détresse urgente.
Vous m’opposez la prudence des vierges sages ; permettez-moi de
vous rappeler l’imprudence du bon Samaritain qui n’attendit pas,
pour verser de l’huile dans les plaies du moribond, de savoir sur
quelles listes il était.
Elle salua, et partit révoltée, moins de sa ladrerie que des motifs
dont elle croyait la couvrir. Comment ! cette hypocrite pharisienne
était considérée par les prêtres, admise à communier, et on
respectait en elle une des clefs de voûte de la paroisse ! Les
diatribes de son père contre la platitude cléricale lui remontaient aux
lèvres, et, comme Victorien, elle généralisait jusqu’à l’injustice :
« Est-ce l’Église vraie du Christ qui engraisse en ses pâturages
de pareilles brebis ? Cueille-t-on des raisins sur des épines et des
figues sur des ronces ? »
Le lundi, jour de marché, en sortant de bonne heure avec
Armance, elle traversa la place de la cathédrale où les merciers
tendaient leurs bannes.
— Mademoiselle, demanda la servante, veut-elle que j’entre à
l’église pour dire un bout de prière ?
— Oui ; je vous accompagne.
Une messe, à l’autel de la sainte Vierge, justement commençait ;
Pauline s’était initiée à l’ordonnance et aux phases du sacrifice ; elle
s’agenouilla dans une pensée de vénération émue, se remémorant
la parole : « Chaque fois que vous ferez cette chose, vous
annoncerez la mort du Sauveur » ; et, sans croire d’une foi pleine à
la Présence réelle, son esprit suivait attentivement la succession des
rites.
Mais le prêtre qui célébrait briffa l’Introït, la Collecte et l’Évangile
avec une vélocité qui la déconcerta.
« Dit-il sa messe pour lui seul ou pour les fidèles qui sont là ? »
Il mettait en ses génuflexions une nonchalance d’habitude
presque irrévérencieuse ; pendant le Canon, il traçait des signes de
croix sur la patène, éleva l’hostie, puis le calice, ôtait et remettait la
pale, tournait les feuillets du missel, se frappait la poitrine, communia
comme pressé d’en finir, et, en quinze minutes, la messe fut
expédiée. Pauline eut une déception, un froid lui tomba sur le cœur :
pour l’homme qui venait de réitérer la Cène, rien ne vivait donc sous
les mots et les gestes où il s’identifiait pourtant à Jésus-Christ ?
L’accoutumance émoussait-elle à ce point la ferveur ? Et alors, était-
ce la peine de pratiquer un culte dont les liturgies, à la longue, se
vidaient de toute émotion ?
Lorsqu’elle revit, le samedi d’après, l’abbé Charmoy, elle ne lui
dissimula rien de ses désenchantements. Il parut contrarié, mais en
prit occasion pour l’éclairer sur ses faiblesses qu’il pénétrait.
— Vous êtes trop impressionnable, la blâma-t-il tranquillement.
En principe, ce n’est point tout à fait un mal ; si vous sentiez peu,
vous vous seriez endurcie dans l’abstraction, et je ne connais guère
d’état plus triste, plus irrémissible. Il faut, néanmoins, apprendre à
gouverner vos sentiments, vous faire, comme disent les Provençaux,
une tête bien cerclée. Quand vous rencontrerez de mauvais
chrétiens, des prêtres négligents… ou même scandaleux, ne vous
pressez pas de conclure que l’Église, dont ils sont, est coupable de
leur indignité. D’abord, nous sommes plus tentés que les autres,
c’est incontestable. Interrogez votre jeune expérience ; vous aviez
plus de sécurité, de fausse sécurité, avant le jour où le premier appel
d’En Haut vous troubla. On ne mérite pas la grâce sans souffrance,
et il est si commode de s’engourdir, au lieu de s’évertuer ! Le démon
de la paresse glisse dans nos veines à notre insu ; nos plus belles
résolutions font souvent comme ces petits ermitages que sainte
Thérèse, enfant, bâtissait en posant les unes sur les autres des
pierres qui tombaient presque aussitôt. Cet abbé, dont la messe
vous afflige, il ne se doute pas, je crois, de son inconvenance. Il
oublie qu’on nous juge sévèrement, plus sévèrement que d’autres,
et avec raison parce que jamais la médiocrité, en nous, n’est licite.
Mais, vous, soyez plus humble ; chaque fois que l’esprit de critique
vous tourmente, même si vos griefs sont justes, appliquez-vous à
trouver dans l’œil du voisin une paille et, dans le vôtre, une poutre.
Pauline n’acceptait pas, sans résister, le langage de l’abbé
Charmoy ; elle en recevait pourtant la notion précieuse de
l’indulgence catholique et acquérait, à son contact, ce discernement
des « valeurs » que la raison indépendante oblitère, neuf fois sur dix,
par un manque d’équilibre. Le bon sens du prêtre n’était pas
simplement le sien ; sa pensée filtrait dix-neuf siècles de certitude
expérimentale et de tradition.
Une circonstance inopinée devait bientôt faire sentir à Pauline
combien la vie de l’Église s’incorporait à sa vie.
L’oncle Hippolyte, en octobre, se mit au lit ; ce vieillard, jusque-là
ferme comme un roc, déclina soudain de telle sorte que sa fin parut
prochaine. Il garda quelques semaines encore l’illusion de se
remettre, et, le 1er novembre, le ciel étant clair, il dit à sa nièce :
— Un beau jour de Toussaint… Comme en 1840. Si je pouvais
sortir demain… Il faut que j’aille à la banque toucher de l’argent… Tu
me prépareras mes bottines et mon manteau…
Son grand souci restait de manger le plus possible ; une heure
après son repas, il soutenait qu’il n’avait pas dîné et qu’on voulait le
laisser mourir de faim. Cependant, la paralysie gagnait ses organes ;
il dormait parfois des journées entières, avec une respiration si faible
qu’il ne semblait plus devoir se réveiller. Ou bien des hallucinations
obsédaient son cerveau dont les artères s’atrophiaient. Il parlait seul,
d’une voix sourde et absorbée, dans un délire sans fièvre. Il se
croyait invité à des ripailles et répétait durant des heures les
mouvements d’un homme qui mâche ou qui boit.
— Je ne crois pas qu’il aille bien loin, fit un soir M. Ardel, peiné
de perdre son oncle et davantage de voir la mort assise sur le toit de
sa maison.
Une autre anxiété préoccupait Pauline : « Mon oncle va-t-il mourir
sans sacrements ? » L’importance involontaire que prenait pour elle
un acte religieux l’avertit à quel point la foi devenait « l’os de ses os
et la moelle de ses moelles ». Malgré tout, elle n’osait en parler au
malade et justifiait sa timidité par des motifs contestables :
« Mon oncle a eu, en somme, une conduite probe. S’il s’est
racorni dans des enfantillages d’égoïste et d’avare, il a cru faire son
devoir en gagnant bien sa vie. Il n’a jamais eu beaucoup d’idées, et,
même, les gens qui en ont, pour lui, sont « des fléaux ». Dieu lui
pardonnera, parce qu’il aura beaucoup ignoré. Il s’en va plein de
jours, après une vieillesse somnolente et calme. A vrai dire, il aura
toujours été un dormant ; son entrée dans l’autre monde sera la
réelle naissance d’une âme qui n’a pas vécu. Dois-je l’éveiller avant
la lumière ? »
Mais, un jour que son délire avait cessé, comme Pauline, pour
l’égayer, parlait de la belle saison où il redescendrait au jardin :
— La belle saison, fit-il, je ne la verrai pas. Je suis au bout de
mon rouleau.
— Puissions-nous vous garder longtemps encore ! répondit-elle,
entraînée par une décision subite. Seulement, à votre âge, mon
oncle, des surprises sont possibles. Verriez-vous sans déplaisir un
prêtre ?
Il pâlit à cette question, comme s’il eût entendu son arrêt ; car, au
fond, il espérait vivre, et se disait mourant, dans l’espoir qu’elle le
rassurerait contre ses angoisses. Il croyait Pauline une parfaite
païenne, plus païenne que lui qui conservait pour les principes de
son enfance un respect latent ; si elle lui proposait un prêtre, c’était
donc qu’elle le savait bien fini.
— Quand le moment sera venu, répondit-il après un silence…
Mais amène-m’en un vieux… qui me comprenne…
Huit jours plus tard, en buvant une tasse de lait, il s’aperçut qu’il
ne pouvait avaler ; les muscles de sa gorge se paralysaient.
— Maintenant, bégaya-t-il d’une langue déjà embarrassée ; fais
ce que tu m’as dit.
L’abbé Charmoy vint le voir, le confessa, et lui apporta, le
lendemain, l’Extrême-Onction ; vers le coucher du soleil, il entra en
agonie. Pauline retrouva, près de son oncle moribond, certaines des
impressions qui l’avaient accablée au chevet de Julien : un râle
sifflait dans la poitrine du vieillard ; sa tête, renversée en arrière,
oscillait de gauche à droite et de droite à gauche, ses mains se
crispaient sous le drap. Elle lut tout haut les prières qu’elle avait
entendu lire à l’abbé Jacques ; et il lui semblait qu’elle les lisait pour
Julien. A son âme radieuse convenait cette anticipation des
triomphes célestes :
« Que la multitude splendide des Anges accoure au-devant de
toi ; que le sénat des Apôtres juges vienne aussi, et l’armée, vêtue
de blanc, des Martyrs ; que la troupe rutilante des Confesseurs
t’environne, portant des lis ; que le chœur des Vierges te reçoive ;
que les Patriarches te serrent dans leur embrassement au sein
d’une bienheureuse quiétude ; que le visage de Jésus-Christ
t’apparaisse doux et te fasse fête… »
Qu’importait-il vraiment de traverser le couloir sinistre de la mort,
si, à l’issue, doivent se déployer les portes éternelles ?
Pauline discernait quelle lourde erreur aveuglait Victorien,
lorsqu’il induisait des passagères défaites de l’Église la faillite de sa
mission. « L’Église visible, se disait-elle, s’appuie sur l’invisible
assemblée des Saints ; nous n’apercevons de ce concile immense
que les rangs infimes, et n’entendons de ses voix qu’un écho
assourdi… »
Peu de jours après l’oncle Hippolyte, le vieil archevêque décéda.
Son successeur, Mgr Chênedru, fit, trois mois plus tard, son entrée
solennelle ; Pauline et Edmée voulurent assister à cette cérémonie.
Les bourdons l’annoncèrent de leur formidable mugissement. Au
ventre de la tour leurs volées s’élargirent, et les chocs des deux
battants retombaient ensemble, comme titubant d’ivresse. Un
Hosanna pontifical se propageait avec les cercles ondulatoires de
leurs vibrations sur les collines et la campagne que le soleil de Mars
ranimait.
A l’intérieur, bruissait un vaste peuple ; on sentait dans l’attente
de la foule sourdre une allégresse ; et les pierres des arceaux
s’égayaient sous les oriflammes appendues. Précédé de ses
prêtres, Mgr Chênedru pénétra en sa cathédrale où son premier acte
fut de vénérer le reliquaire de la vraie Croix.
Edmée et Pauline se tenaient au milieu de la grande nef, sur le
passage du cortège ; elles reconnurent l’abbé Charmoy et l’abbé
Jacques ; celui-ci nageait dans une exultation ; il dirigea vers Pauline
un regard de victorieuse espérance. L’avènement du nouvel
archevêque signifiait pour lui la résurrection du diocèse ; et les plus
inertes paroisses tressailliraient sous la rafale d’enthousiasme qu’en
arrivant l’homme de Dieu suscitait déjà.
Pauline et son amie virent s’avancer près d’elles Mgr Chênedru ;
il éleva sa main et les bénit. Edmée s’inclina vivement pour baiser
l’émeraude de son anneau ; Pauline eut un léger recul ; n’étant pas
chrétienne, elle se trouvait indigne de cette faveur ; la recevoir eût
été un acquiescement de croyante, et elle n’allait pas encore jusque-
là.
Mais l’aspect de l’archevêque la conquit sur-le-champ. Bien qu’il
fût replet et d’une stature moyenne, il s’imposait par une puissance
d’autorité sans raideur et rayonnante ; il avait l’air d’être né pour tenir
la crosse et porter la mitre. Un visage opime, un œil qui étincelait,
des lèvres fines aux coins souriants d’où la parole semblait prête à
jaillir alors même qu’il se taisait, et surtout une bonté chaude qui
s’élançait au-devant des cœurs dans la persuasion de les atteindre,
tout faisait de lui une force en marche, douce et impérieuse ; quand
on le regardait, on ne pouvait plus douter que l’Église triomphante
existe.
Pendant qu’il lisait en chaire, d’une voix perçante, sa lettre
pastorale, Pauline sentit tomber ses dernières hésitations : d’une
telle bouche, comme de celle d’un apôtre qui aurait reçu du Christ
même sa doctrine, la vérité descendait.
Après le Salut, parmi la foule qui se pressait aux portes, elle
rencontra son oncle jubilant.
— Eh bien ! que vous semble de notre archevêque ?
— Je l’aime, répondit avant elle Edmée avec ferveur.
— Moi aussi, déclara Pauline, il m’a transportée.
— Je vous présenterai à lui, dit en les quittant l’abbé qu’un de
ses confrères entraîna vers la sortie.
La semaine suivante, dès que se fut écoulé le flot des réceptions,
il prit jour avec Mgr Chênedru et conduisit Pauline à l’archevêché.
Elle ne se vit pas introduite sans émotion dans le cabinet où
l’archevêque les attendait, debout derrière son bureau, contre sa
bibliothèque. Cette robe violette et l’idée d’omnipotence qu’elle
attachait à la dignité épiscopale lui imposaient une gêne :
« Que doit-il penser de moi, une infidèle ? »
Mais il embrassa, comme un père, l’abbé Ardel et fit à Pauline
elle-même un si affable accueil qu’elle reprit toute son aisance. Elle
exposa franchement l’état de son âme, l’indifférence orgueilleuse
d’où elle était partie, ses préventions d’ignorante contre les prêtres,
les doutes qui l’avaient retardée sur le chemin de la foi.
— J’étais encore incertaine, Monseigneur, continua-t-elle, quand
vous êtes venu parmi nous ; depuis que je vous ai vu et entendu, ma
décision est nette. J’ai médité tous les articles du Credo ; il n’en est
aucun auquel je ne puisse me soumettre, même l’enfer, bien qu’il n’y
soit pas nommé explicitement. Les peines éternelles me paraissaient
une chose monstrueuse, lorsque j’avais les plus fortes chances de
les mériter. Maintenant que j’espère ma rédemption, les rigueurs de
la justice divine ne me révoltent plus…
L’archevêque sourit de ce mot naïf et pénétrant.
— Réfléchissez et priez, ma chère enfant, approuva-t-il avec cet
accent du Béarn qui ajoutait une saveur à la bonhomie de son parler.
Je n’ai pas besoin de vous dire la grande joie que vous apporterez à
Notre-Seigneur et à moi, le jour où je pourrai vous donner le saint
baptême avant de vous confirmer.
— Dans combien de temps, demanda Pauline à son oncle
aussitôt qu’ils eurent pris congé de l’archevêque, pourrai-je être
baptisée ?
— A la Pentecôte, je pense. Avant peu, je reverrai Monseigneur
et l’abbé Charmoy.
Elle se sépara de lui et entra dans l’église qui allait être sa
paroisse, à Saint-Pierre-le-Rond. Fruste au dehors comme un vieux
sanctuaire de campagne, Saint-Pierre, sur une petite place toujours
déserte, est enclos entre les murs de logis silencieux. Pauline
affectionna, dès sa première visite, la nef étroite et longue, avec les
fenêtres du chœur découpées en trèfle. Un recueillement obscur
l’habitait où la pensée, mieux qu’ailleurs, pouvait « prendre son vol
sans bruit vers Dieu ». Elle se mit à genoux, dans le bas-côté, près
des fonts baptismaux, et là elle songea au mystère du Sacrement
qu’elle recevrait, à ce sceau du baptême qui, une fois imprimé sur un
front, ne peut plus s’en effacer.
Pourquoi cette efficacité surnaturelle de l’eau ? L’abbé Charmoy
lui avait un jour enseigné que toutes les eaux terrestres possédaient
une vertu de sainteté, depuis l’heure où Jésus sanctifia celle du
Jourdain en se courbant sous le baptême de Jean. L’eau purifie,
l’eau féconde, l’eau submerge ; elle se souvenait du verset d’un
psaume : Lavabis me et super nivem dealbabor, « tu me laveras et
je serai plus blanche que la neige » ; cette image lui plaisait en ce
qu’elle lui dévoilait le sens prophétique de sa course dans la neige
avec Julien. Maintenant il lui fallait s’ensevelir dans le Christ et
renaître avec lui, de même que les néophytes s’immergeaient trois
fois dans la piscine du baptistère primitif, de même que la novice du
Carmel, avant de prendre place au festin nuptial, s’anéantit sous le
drap mortuaire. Elle devait mourir à ses impiétés d’antan, à ses
vanités enfantines, à toutes les sensualités, et alors elle serait pure
comme la neige, comme l’eau d’une source où nul n’a jamais bu.
L’abbé Charmoy n’avait pas hésité à le lui dire : « Vous tomberiez
morte à l’instant de votre baptême, le Paradis vous recevrait aussi
sainte qu’un enfant qui n’a pas encore péché. »
Mais la vertu de l’eau n’opérait qu’unie à la parole, au nom du
Père, du Fils et du Saint-Esprit. Les Trois Personnes devant qui les
Anges trouvent à balbutier un seul mot : Sanctus, Sanctus, Sanctus,
viendraient donc en elle illuminer son âme et la diviniser !
« Qu’ai-je fait, ô Seigneur, pour mériter vos dons ? Je vous ai
dédaigné, nié, crucifié. Et, à présent, est-ce que je vous aime ? Est-
ce que je désire vous faire aimer ? »
Elle s’abîmait dans la repentance de ses rébellions, de son
aridité, de sa tiédeur, quand, tout d’un coup, une voix mauvaise, au
fond d’elle, articula :
 — Si, pourtant, tu t’abusais, si tu faisais la demande et la
réponse, si, là-bas, dans ce tabernacle, il n’y avait rien…
Mais elle repoussa l’idée affreuse, la piétina ; elle eût préféré
mille fois ne plus vivre que de ne plus croire ; et elle sortit, comblée
de la certitude que ses doutes étaient tués à tout jamais.
L’archevêque décida que le baptême, la confirmation et la
communion seraient donnés par lui à Pauline dans son oratoire, la
veille de la Pentecôte. Elle avait choisi pour parrain M. Rude, et
Mme Rude, en dépit de sa répugnance à se mêler d’aucune fête,
même liturgique, accepta d’être sa marraine. N’était-ce pas Julien
lui-même qui l’exigeait ? Et ce baptême serait l’accomplissement des
fiançailles mystiques de Julien avec sa bien-aimée.
Les Rude estimaient prudent de n’en point parler d’avance autour
d’eux. La nouvelle s’ébruita on ne sut comment, et les gens hostiles
à Victorien clabaudèrent par toute la ville.
— Hein ! répétait Galibert, cet Ardel qui se vantait de n’avoir pas
fait baptiser sa fille, ils l’ont retourné comme un gant !
Le plus venimeux furent Mlle Total, qu’il avait cessé de voir, et
Flug, avec qui il s’était brouillé, après avoir qualifié de « stupides »
ses paradoxes délirants. Un journal publia un entrefilet plaisantin sur
« les dragées du baptême », et ajouta que « seul, le poupon
manquerait ».
Informé de ces ragots par un obligeant collègue, Victorien
haussa les épaules, et répliqua très fort :
— Oui, ma fille va être baptisée, et c’est moi qui l’ai voulu. Leur
clique me dégoûte si bien qu’ils me donnent envie d’aller à la messe,
pour les faire enrager !
Depuis sa conversion, Pauline témoignait à son père une
tendresse de plus en plus prévenante ; elle évitait à son amour-
propre endolori les moindres blessures. Mais elle ne lui avait dit mot
de l’événement qui se préparait pour elle ; ce mutisme le peinait ; il
finit par se décider à le rompre lui-même :
— C’est pour bientôt la cérémonie ?
 — Pour samedi, répondit-elle avec un battement de cils et en
rougissant.
Et elle insinua d’une façon câline :
— Tu n’y viendras pas ?
— Non, je serais un trouble-fête, une fausse note. L’archevêque
et moi, vis-à-vis l’un de l’autre, nous serions mal à notre aise…
Elle n’insista point, ayant peur de moins bien prier, si la présence
de son père incrédule pesait sur sa ferveur.
Le matin du grand jour, elle se réveilla, comme une mariée qui va
mettre sa robe de noces, dans une attente extraordinaire. Elle avait
jeûné la veille, et son esprit se mouvait, presque dégagé de son
corps, avec une alacrité lumineuse. Dès six heures, elle sortit,
devant rejoindre, en la chapelle de son couvent, l’abbé Charmoy qui
la confesserait.
Il avait plu avant l’aurore ; sur le mail, où personne ne passait, un
vent d’est léger, le « matinal », comme disent les paysans de
Bourgogne, agitait dans les feuilles mouillées des platanes la
lumière aussi fraîche que la rosée. La nappe verte et claire des
frondaisons d’un acacia remuait dans le vivier du ciel ; les rossignols
se répondaient à travers les jardins ; une buée fumait sur des
massifs de fleurs ; la tour de la cathédrale était rose au soleil
montant.
« Tout à l’heure, se disait Pauline, je serai joyeuse comme ces
atomes de rayons qui dansent et qui scintillent. »
Mais la perspective de sa confession couvrait encore d’une
ombre le bonheur dont elle palpitait. Quoique ses entretiens avec
l’abbé Charmoy eussent, d’avance, allégé, pour elle, l’humiliation
des aveux, elle entra, presque tremblante, à l’intérieur du
confessionnal. L’exiguité noire et nue du recoin où ses yeux ne
distinguaient qu’une image de Jésus en croix et la grille fermée
d’une planche l’inquiétait comme un accusé qui attend, dans une
cellule austère, le moment de comparaître devant un juge infaillible.
Elle entendit l’abbé Charmoy enfiler son surplis, mettre son étole et
s’asseoir : était-ce le même prêtre dont elle connaissait le visage
bénin ? Mais, dès qu’il eut ouvert la grille et parlé, elle respira. A
chacune des fautes qu’elle énumérait scrupuleusement, il
prononçait, pour l’encourager, un : Bien, paisible. Son exhortation fut
une parole, moins de reproche que d’espoir grave. Pauline s’étonna
de la pénitence facile qu’il lui infligea ; trois psaumes à lire pour dix-
neuf ans d’infidélité ! Une critique qu’elle fit taire s’ébaucha en elle, à
l’idée d’une indulgence si exorbitante !
Elle lut aussitôt les trois psaumes ; car c’était ceux précisément
qu’on récite dans la liturgie du baptême, et, de tout son cœur, elle
s’appropria ces versets :
« Seigneur, notre Dieu, comme votre nom est admirable sur la
terre ! Votre magnificence est élevée au-dessus des cieux… Qu’est
l’homme, pour que vous vous en souveniez, et le fils de l’homme
pour que vous le visitiez ? Vous l’avez établi un peu au-dessous des
anges, vous l’avez couronné d’honneur et de gloire, vous l’avez
constitué sur les œuvres de vos mains…
« Comme le cerf désire les sources des eaux, ainsi le désir de
mon âme va vers vous, ô Dieu !… Quand viendrai-je et quand
paraîtrai-je devant la face de Dieu ? Mes larmes ont été, jour et nuit,
mon pain, tandis qu’on me disait : Où est ton Dieu ?… »
Elle partit en se chantant comme une mélodie les mots
extatiques : Quare tristis es, anima mea ?… Pourquoi étais-tu triste,
ô mon âme, et pourquoi me troublais-tu ? Espère en Dieu, puisque
tu le confesseras.
Les ailes de sa joie la portaient ; elle aurait couru sur des
charbons ardents avec l’illusion de marcher sur des roses. L’espace
se faisait bleu comme le vitrail du Paradis, dans la cathédrale ; elle
pensait, les yeux dirigés vers le soleil, à la vision de la Sibylle qui
aperçut, autour de l’astre, un cercle d’or, et au milieu du cercle une
Vierge merveilleuse, portant contre sa poitrine un enfant.
Armance et Antoinette, qu’elle avait invitées toutes deux à son
baptême, l’attendaient devant la porte de l’archevêché. Bientôt, le
parrain et la marraine arrivèrent avec Edmée et Marthe ; le grand
voile noir de Mme Rude et d’Edmée semblait cacher derrière elles le
fantôme de Julien. L’abbé Jacques et l’abbé Charmoy les suivirent
de près ; le secrétaire de l’archevêque, un jeune prêtre suave et
modeste, les fit tous monter dans l’oratoire, une chambre peu vaste
transformée en chapelle, et qui faisait songer à ces réduits où les
prêtres réfractaires, sous la Terreur, célébraient la messe. Mgr
Chênedru, en pluvial violet, entra presque aussitôt ; il s’agenouilla et
se recueillit ; on sentait dans son oraison muette qu’il soulevait vers
le Très-Haut les misères et l’imploration de tout un peuple ; en
baptisant Pauline il restituait au Christ une France qui ne peut cesser
d’être à Lui.
Il se tourna vers l’assistance, et s’adressant à la néophyte,
montra le prodige des largesses que Dieu, en un seul moment, allait
faire pleuvoir sur elle à pleines mains, la veille du jour où les langues
de feu étaient descendues, où les sept dons du Paraclet emplirent
les apôtres. Il évoqua les voies singulières par où elle avait été
conduite ; des allusions chaleureuses et pleines de tact à l’abbé
Ardel, à l’influence tacite des Rude, à Julien, à l’abbé Charmoy,
touchèrent d’un trait si juste le cœur de chacun que Mme Rude et
Edmée rabattirent leur voile devant leur figure, afin de pleurer
librement.
Mais, ajouta Mgr Chênedru, ce n’était point pour elle seule qu’elle
devait être chrétienne ; il fallait que sa naissance à la grâce fût un
signe et un exemple, et qu’autour d’elle la lampe ardente de sa piété
resplendît…
Ensuite, le baptême commença. L’archevêque, s’étant assis,
énonça, selon les formules rituelles, les mêmes questions que les
évêques des premiers siècles posaient, dans les catacombes, aux
jeunes chrétiennes de Rome.
Pauline y répondait en latin, et, chaque fois qu’elle réitérait le
simple mot : Credo, la conviction de sa foi s’implantait plus avant
dans son être, par cela seul qu’elle l’affirmait.
Puis, il se leva, l’exorcisa en soufflant sur elle ; et elle s’humilia
sans effort sous l’idée que sa personne avait pu être un temple de
l’Esprit immonde. Son âme, à cette heure, était souple, fondue
d’amour, telle que l’or liquide et rouge, quand on le verse dans le
creuset.
Il lui fit avec le pouce une croix sur le front et dit en même
temps :
— Signe ton front, pour que tu reçoives la Croix du Seigneur.
Et il continua :
— Signe tes oreilles, pour que tu entendes les divins préceptes.
Tes yeux, pour que tu voies la clarté de Dieu. Ton nez, pour que tu
sentes l’odeur de suavité du Christ. Ta bouche, pour que tu dises les
paroles de vie. Ta poitrine, pour que tu croies en Dieu. Tes épaules,
pour que tu prennes sur toi le joug de sa servitude…
Le Christ prenait possession de sa servante, l’investissait tout
entière, la voulant sienne « dans les siècles des siècles ».
L’archevêque exorcisa et bénit le sel qu’il mit sur la langue de
« l’Élue », afin que ce principe de force et de sagesse pénétrât dans
sa chair et y demeurât éternellement. Le parrain et la marraine
marquèrent, à leur tour, avec le pouce, le front de Pauline d’un signe
de croix. De la main du père et de la mère qui, par Julien, avaient
mis en elle les premiers rudiments de sa croyance, ce geste, trois
fois recommencé, équivalait à une attestation de leur paternité
acquise dans la douleur ; et ce fut, pour eux tous, une des minutes
les plus solennelles de la cérémonie.
Pauline suivait sur son Rituale romanum le sens intime des
oraisons, en apparence impersonnelles, mais exactement faites à
son intention. Dans un des exorcismes le célébrant disait :
— Tentateur maudit, ne viole jamais ce signe de la Croix sainte
que nous mettons sur son front… Va-t’en, tremblant et gémissant.
C’est Jésus-Christ qui te le commande, lui qui marcha sur la mer, et
tendit sa droite à Pierre qui sombrait.
C’était là une des images où elle se reconnaissait le plus
familièrement : l’élan de Pierre marchant sur les vagues à la
rencontre du Maître qu’il avait d’abord pris pour un fantôme, son cri
d’angoisse : « Seigneur, sauve-moi ! » et la main toute-puissante
tendue à sa faiblesse : « Homme de peu de foi, pourquoi as-tu
douté ? »
De même, plus loin, l’invocation au Dieu qui a ouvert les yeux de
l’aveugle-né lui remémora le mot de Julien, si vrai dans sa sévérité !
L’archevêque lui imposa sa main sur la tête ; avec lui et les
assistants elle prononça le Credo et le Pater ; il trempa son pouce
dans l’huile sainte, accomplit des onctions sur la poitrine et entre les
épaules de celle que le baptême allait sanctifier. Car l’instant était
venu pour Pauline de recevoir l’eau de la vie éternelle ; sa personne
était soustraite au Prince de ce monde ; elle pouvait devenir le
tabernacle de l’Esprit-Saint.
Une fois encore l’archevêque, en latin, lui demanda :
— Crois-tu au Dieu omnipotent, créateur du ciel et de la terre ?
— J’y crois.
— Crois-tu en Jésus-Christ, son fils unique, notre Seigneur, qui
est né et qui a souffert ?
— J’y crois.
— Crois-tu en l’Esprit-Saint, en la sainte Église catholique, en la
rémission des péchés ?…
— J’y crois.
— Veux-tu être baptisée ?
— Je le veux.
Alors elle s’inclina, il lui versa trois fois l’eau sainte sur sa tête ;
puis il lui mit un cierge entre les doigts, comme à une Vierge prête à
suivre le cortège de l’Époux.
Tout à l’heure, il demandait au Christ pour elle, en l’une des
oraisons, « de ne pas la laisser avoir faim longtemps, jusqu’à ce
qu’elle fût rassasiée de la nourriture céleste ». Cette nourriture, elle
l’attendait avidement. Lorsque l’archevêque l’eut confirmée, il ôta sa
mitre, revêtit une chasuble et dit la Messe, que lui servirent l’abbé
Charmoy et l’abbé Jacques.
 Pauline ne venait pas en vain de recevoir l’Esprit de sagesse et
d’intelligence. Tandis que la Messe se développait, elle entrait — ce
qu’elle n’aurait su faire auparavant — dans la sublimité du mystère
célébré devant elle et avec elle, puisque les chrétiens présents
officiaient, selon leur part de ferveur, en même temps que le prêtre
et l’invisible Officiant qui s’immolait.
Toute signée de la croix, elle la retrouvait multipliée sur la pierre
de l’autel, sur la chasuble, sur les instruments du sacrifice, dans les
gestes du célébrant. Mgr Chênedru articulait d’un ton haut les
prières du rite ; à la Consécration, il baissa la voix, mais proféra
lentes et distinctes les syllabes miraculeuses. Pauline sentit
réellement s’opérer la divine Présence, elle se vit couverte du sang
brûlant de la Victime ; elle aurait été confondue de tristesse en
pensant qu’elle-même avait ouvert ces veines et transpercé cette
chair, si l’attente de la communion ne l’eût saturée d’un bonheur
qu’ensuite elle s’étonna d’avoir pu porter. Ah ! comment des
hommes pouvaient-ils croire vivre, en ignorant de telles extases !
Elle ne se laissa point aller pourtant à une adoration passive. Elle
pria pour son malheureux père :
« S’il ne se convertit, ô mon Dieu, disait-elle, c’est que je ne
saurai pas vous aimer… »
Elle pria pour sa mère défunte, pour toutes les âmes perdues,
pour la déplorable paroisse de son oncle, pour le diocèse dénué de
prêtres, pour la France à ressusciter. Elle pria pour les pauvres sans
consolateur, pour les morts dont nul ne se souvient, pour les juifs et
les hérétiques, pour les immenses peuples qui seront idolâtres
jusqu’à la fin des temps…
Puis elle revint à ceux qu’elle aimait, aux Rouleau, aux deux
servantes, aux bons Rude, à l’abbé Charmoy, au saint archevêque,
à Julien qui lui méritait sa félicité. Elle s’unissait à lui dans le Christ,
comme jamais un amour terrestre ne les aurait unis. Dans la salle du
festin où l’Époux les conviait tous deux, elle entrait avec sa robe
blanche, immaculée, sa robe baptismale qu’elle ne quitterait plus.
 IX

Pauline était, depuis deux ans, chrétienne. La joie de son

baptême continuait, approfondie par l’intimité des Sacrements et la
richesse de méditations ardentes. Des peines cependant
l’obscurcissaient par intervalles : d’abord, elle avait honte d’elle-
même, quand elle évaluait son peu de charité, sa médiocre ferveur
de pénitence. Une chose l’humiliait surtout : elle ne pouvait prier,
même un temps court, sans distraction. Quelquefois la claire vue de
ses insuffisances la décourageait ; elle eût volontiers renoncé à
l’effort, se croyant vouée à trop d’imperfection. Puis elle rebondissait,
opposait ce qu’elle était à ce qu’elle avait cessé d’être, et s’exaltait
d’une gratitude inexprimable, lorsqu’elle mesurait son changement.
Mais il lui pesait de ressonger à ses années vaines : comme tout
cela était loin maintenant ! Une seule amertume les prolongeait,
l’incrédulité persistante de M. Ardel.
Il avait néanmoins changé, lui aussi. Le matin du baptême, au
retour de sa fille, dans ce beau visage une transfiguration l’avait
frappé ; un autre sang paraissait couler en ses joues, et la
transparence heureuse de ses prunelles renvoyait une lumière
séraphique. Il ne songea plus à nier que les vieux rites de l’Église
continssent encore une efficacité vitale. Mais il s’attendait à voir
Pauline, enflée par l’orgueil de sa conversion, s’éloigner de lui ; au
rebours, elle resta simple, affectueuse, soumise à ses désirs. Elle
rappelait une des figures de l’incomparable tapisserie du Trésor,
l’Esther couronnée par Assuérus, modeste dans sa gloire, comme si
elle devait en être toujours indigne. L’arome de paix qui sortait d’elle
agit peu à peu sur l’aigreur de Victorien ; il supportait plus
légèrement les déboires de sa carrière ; ses méfiances
s’atténuaient ; la sympathie plus équitable qu’il accordait aux
croyances de sa fille modifiait l’ensemble de son attitude critique.
Seulement, endurci à saisir les faits sous l’angle sec de l’intelligence,
il ne concluait pas le moins du monde qu’elle eût raison de croire, ni
qu’il dût la suivre.
— A mon âge, lui redit-il une fois, comme il l’avait dit à son frère,
on ne change guère son pli.
Il voyait souvent les Rude dans une amitié de plus en plus
étroite, et le peintre venait de lui annoncer un cadeau dont il était
charmé : le portrait de Pauline. Toutes les semaines, elle passait
donc, chez M. Rude, une après-midi. Elle s’asseyait, prenait un livre
captivant, et c’était en cette attitude de liseuse que l’artiste la fixait.
Un jeudi d’avril, M. Rude lui dit, d’assez mauvaise humeur :
— Nous n’aurons pas une longue séance aujourd’hui ; une visite
nous dérangera, Gabriel Authelin avec sa mère.
Gabriel Authelin remplaçait, dans la chaire de philosophie, Flug
que les suites d’une extravagance avaient contraint de s’en aller. A
propos d’une dissertation sur le mot de Montaigne : « Tout ciel m’est
un », Flug avait exposé que, pour le philosophe, la notion de patrie
demeurait inexistante : « Il me serait égal, avait-il déclaré, d’être
Allemand aussi bien que Français. » Là-dessus, deux de ses élèves,
se levant, avaient quitté la classe ; les autres, sauf un seul, s’étaient
empressés d’en faire autant ; des familles s’étaient plaintes, ses
chefs l’avaient blâmé, de sorte qu’il jugea prudent de porter ailleurs
sa métaphysique. Venant après lui, Authelin semblait justifier la
théorie platonicienne sur le rythme des contraires ; dogmatiste et
catholique, il était le neveu de cet abbé Authelin qui assista Mme
Rovère [1] dans sa maladie et sa prodigieuse guérison. Il avait connu
Daniel Rovère, le doux martyr, mort à Tarragone où les Chartreux
l’avaient recueilli. Sa philosophie, imbibée du mysticisme de Blanc
de Saint-Bonnet et d’Hello, y ajoutait un sens de la vie concrète,
d’autant plus surprenant qu’il était aveugle.
[1] V. l’Immolé.

C’était à l’âge de quatre ans, quand il vivait avec sa mère déjà

veuve et ses trois frères, à la campagne, près de Lyon, sur les
hauteurs du mont Cindre, qu’au moment d’un orage un coup de
foudre l’avait terrassé et avait brûlé ses yeux. Mais cette privation de
la vue stimula ses facultés natives ; ses autres sens s’étaient
emparés du monde extérieur avec une finesse suraiguë. A quinze
ans, il parlait sept langues ; sa mémoire, comme sa dialectique, se
faisait un jeu des connaissances les plus compliquées. Et il souffrait
peu de n’y plus voir ; car il se conduisait seul au dehors, distinguait si
son chemin était à droite ou à gauche, s’il longeait une place ou une
rue. Il voyait par les oreilles et le toucher ; la canne dont il s’aidait lui
communiquait sur les objets voisins des données précises. Ses
doigts lisaient aussi aisément que l’eussent fait ses yeux ; et, quand
il aimait un livre, sa mère patiente le copiait à son usage d’aveugle.
Sa vie méditative s’accroissait de tout ce que ses regards pouvaient
perdre ; il disait que sa « chambre obscure » ressemblait à certaines
chapelles de la cathédrale Saint-Jean où les ténèbres, en plein midi,
restent opaques, pour que l’on y puisse mieux faire oraison.
L’abbé Ardel, qui avait rencontré à Lyon Mme Authelin, lui inspira
le désir de connaître les Rude ; c’est pourquoi, ce jeudi, elle devait
leur conduire son fils.
Pauline et Edmée attendaient curieusement cette visite. Gabriel
entra, suivant sa mère, une femme de noble mine, plus grande que
lui, lente et mesurée dans sa démarche, par l’habitude qu’elle avait
de se mettre au pas de l’aveugle. Il tâtait, du bout de sa canne,
d’une façon discrète, le plancher. Il atteignit un fauteuil et s’assit
sans embarras. On se fût à peine douté, en l’apercevant, qu’il n’y
voyait rien. Il tenait ses paupières baissées, à la façon d’un
somnambule ; mais son front bombé, poli comme un marbre, ne
laissait point voir ce plissement douloureux, si habituel chez les
aveugles. Ses cheveux étaient longs, bruns comme sa barbe ; il