U Susret Evropskim Integracijama - Unapređenje Pravnog I Institucionalnog Okvira JPP U Srbiji

1
Izdavač
Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER)
Za izdavača
Dragiša Mijačić
Autori
dr Vesela Vlašković
Jasna Žarković
dr Slađana Sredojević
Dragiša Mijačić
Recezent
Prof. dr Budimir Stakić
Godina
2018
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA
Unapređenje pravnog i institucionalnog okvira
javno-privatnog partnerstva u Srbiji
dr Vesela Vlašković | Jasna Žarković | dr Slađana Sredojević | Dragiša Mijačić
Mart 2018
Studija je napisana u okviru projekta finansiranog preko Fonda za otvoreno društvo
u Beogradu. Mišljenja, stavovi, zaključci i preporuke sadržane u tekstu pripadaju
autorima i ne izražavaju neophodno stavove donatora
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA SADRŽAJ
SADRŽAJ
LISTA SKRAĆENICA ........................................................................................................................ 1
1. UVOD ....................................................................................................................................... 2
1.1. Informacije o projektu................................................................................................................... 3
1.2. Metodologija ................................................................................................................................. 3
1.3. Ograničenja prilikom izrade studije .............................................................................................. 4
2. ZAKONODAVNI OKVIR ZA SPROVOĐENJE JPP U SRBIJI ................................................................ 5
2.1. Opšte o zakonskom okviru ............................................................................................................ 5
2.2. Evolucija zakonskog okvira ............................................................................................................ 5
2.3. Načela na kojima počiva zakonski okvir ........................................................................................ 7
2.4. Vrste javno-privatnog partnerstva ................................................................................................ 7
2.4.1. Strane u javno-privatnom partnerstvu .................................................................................................. 8
2.4.2. O postupku odabira privatnog partnera ............................................................................................... 8
2.5. Javni ugovori ............................................................................................................................... 11
2.6. Nadzor javnih ugovora ................................................................................................................ 14
2.7. Postojeća uska grla u domenu zakonskog okvira i primene JPP ................................................. 15
2.8. Dalji koraci ka potpunijem usaglašavanju zakonskog okvira u oblasti JPP ................................. 16
2.8.1. Usklađenost postupka javnih nabavki sa acquis communautaire ...................................................... 17
3. INSTITUCIONALNI OKVIR JPP ................................................................................................... 18
3.1. Komisija za javno-privatno partnerstvo ...................................................................................... 18
3.1.1. Izazovi u delovanju Komisije za JPP ..................................................................................................... 20
3.2. Ministarstvo finansija .................................................................................................................. 23
3.3. Ministarstvo privrede .................................................................................................................. 23
3.4. Ostala ministarstva...................................................................................................................... 24
3.5. Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave ............................................... 24
3.6. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki ............................................ 25
3.7. Državna revizorska institucija...................................................................................................... 26
3.8. Sudovi i arbitraža......................................................................................................................... 26
4. JPP PROJEKTI U SRBIJI ............................................................................................................. 27
4.1. Predlozi projekata javno-privatnog partnerstva ......................................................................... 27
4.2. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva po oblastima .................................................. 28
4.3. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema vrednosti ............................................ 32
4.4. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema mestu.................................................. 33
4.5. Neki od izazova u procesu pripreme i ugovaranja JPP ................................................................ 35
5. TRANSPARENTNOST U PROCESU JPP ....................................................................................... 36
6. ZAKLJUČAK I PREPORUKE ........................................................................................................ 38
7. LITERATURA ............................................................................................................................ 40
8. PRILOZI ................................................................................................................................... 42
Prilog 1. Lista predloga projekata koji su dobili pozitivno mišljenje Komisije za JPP ......................... 42
Prilog 2. Lista intervjuisanih osoba .................................................................................................... 48
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA SKRAĆENICE
LISTA SKRAĆENICA
BDP Bruto društveni proizvod

DPN Društvo za posebne namene
Evropska banka za obnovu i razvoj (eng.European Bank for Reconstruction and
EBRD
Development)
EK Evropska komisija
Evropski stručni centar za javno-privatno partnerstvo (eng.European PPP Expertise
EPEC
Centre)
ESCO Preduzeće za pružanje energetskih usluga (eng.Energy Service Company)
EU Evropska unija
Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju (nem.Deutsche Gesellschaft für
GIZ
Internationale Zusammenarbeit)
GSP Gradsko saobraćajno preduzeće
FTTH Optičko vlakno do krajnjeg korisnika (eng.Fiber To The Home)
IFC Međunarodna finansijska korporacija (eng.International Finance Corporation)
InTER Institut za teritorijalni ekonomski razvoj
IT Informacione tehnologije
IUK Infrastruktura Ujedinjenog kraljevstva (eng.Infrastructure UK)
JKP Javno komunalno preduzeće
JPP Javno-privatno partnerstvo
JPPK Javno-privatno partnerstvo i koncesije
mil milion
mlrd milijarda
MMF Međunarodni monetarni fond
NPAA Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije
RPEE Regionalni program energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu
RS Republika Srbija
SKGO Stalna konferencija gradova i opština
UJN Uprava za javne nabavke
Kancelarija Ujedinjenih nacija za projektne usluge (eng.United Nations Office for
UNOPS
Project Services)
Agencija za međunarodni razvoj Sjedinjenih američkih država (eng.United States
USAID
Agency for International Development)
WBIF Investicioni okvir za Zapadni Balkan (eng.Western Balkans Investment Framework)
ZJN Zakon o javnim nabavkama
1
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA UVOD
1. UVOD
Savremeni način života karakterišu konstantni zahtevi građana za izgradnjom i

modernizaijom javne infrastrukture i unapređenje kvaliteta javnih usluga, naročito na
lokalnom nivou. Imajući u vidu budžetska ograničenja, stvorila se potreba za traženje novih
modaliteta za bolju efikasnost pružanja javnih usluga i finansiranje projekata od javnog
značaja, među kojima se sve više izdvaja javno-privatno partnerstvo i koncesije.
Javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: JPP) predstavlja dugoročnu saradnju između

javnog i privatnog sektora kod zajedničkog sprovođenja projekata od javnog značaja. Ovaj
oblik saradnje bi trebalo da spaja najbolje sa obe strane – odgovornost vlasti koja brine o
javnom interesu, kao i upravljačke sposobnosti, fleksibilnost i ekonomičnost privatnog
sektora. Osnovni elementi koncepta JPP su jasna alokacija odgovornosti, podela rizika i
dugoročno trajanje partnerstva. JPP omogućava da svaki od partnera preuzme rizik kojim
može da upravlja na najadekvatniji način, čime se postiže veća efikasnost u korišćenju javnih
resursa i bolji kvalitet usluga.
JPP i koncesije bi po definiciji trebalo da budu i ekonomski isplativi i društveno odgovorni.

Sa ekonomskog aspekta, podrazumeva se da se za sredstva investirana u projekat dobije veća
vrednost u odnosu na konvencionalno finansiranje (finansiranje iz budžeta, zaduživanje kod
banaka ili drugih institucija i dr.). Uključivanje privatnog sektora takođe donosi i određeni
nivo znanja i stručnosti koji obično nedostaje javnom sektoru, naročito u određenim
oblastima (npr. energetska efikasnost).
Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (u daljem tekstu: Zakon o JPPK)

usvojen je 2011. godine, i njime je po prvi put uveden pojam javno-privatnog partnerstva u
srpski pravni sistem. U skladu sa zakonskim procedurama, Komisija za javno-privatno
partnerstvo (u daljem tekstu: Komisija za JPP) pozitivno je ocenila 62 predloga projekata, od
čega je samo njih 27 dobilo epilog u formi potpisivanja ugovora između javnih i privatnih
partnera. Najveći broj ugovorenih projekata u Srbiji je u sektorima javnog prevoza, javne
rasvete i energetike, dok se u narednom periodu očekuje šira primena JPP projekata kod
složenijih investicionih poduhvata.
Jedan od najčešćih oblika ugovorenih JPP je koncesija, a među najpoznatijim vidovima

koncesije je takozvani BOT aranžman (build, operate, transfer) gde je privatnom partneru
povereno da izgradi neki infrastrukturni objekat, njim upravlja i koristi ga uz naplatu za
unapred definisani vremenski rok. Nakon isteka ugovorenog roka infrastrukturni objekat se
vraća u ruke javnog partnera.
U okviru ove studije dat je sveobuhvatni prikaz pravne regulative i ulogu institucija na
nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou na poslovima planiranja, ugovaranja,
2
realizacije i praćenja JPP projekata. Studija takođe daje prikaz JPP projekata, kako
predloženih tako i ugovorenih. U okviru studije takođe je obrađeno i pitanje transparentnosti
u procesu JPP. Na kraju su date zaključne odredbe i preporuke za unapređenje sistema
funkcionisanja JPP u Srbiji.
1.1. Informacije o projektu

Studija U susret EU integracijama-unapređenje pravnog i institucionalnog okvira JPP u
Srbiji nastala je u okviru projekta Unapređenje transparentnosti kod javno-privatnih
partnerstava u Srbiji koji sprovodi Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER).
Projekat je finansiran od strane Fondacije za otvoreno društvo Srbije kroz Program
Unapređenje demokratskih praksi i institucija.
Cilj projekta je da doprinese razvoju demokratskih praksi koje se odnose na pristup

informacijama od javnog značaja i transparentnosti procesa planiranja, ugovaranja i
sprovođenja projekata JPP u Srbiji. Projektom je posebna pažnja usmerena na analizu i
unapređenje pravnog i institucionalnog okvira u oblasti JPP i usklađenosti sa pravnim
tekovinama EU (acquis communautaire). Takođe, projekat ima za cilj da unapredi
dostupnost informacija od javnog značaja i informisanost stručne javnosti i građana o oblasti
JPP.
Projekat se sprovodio u periodu od 1. jula 2017. do 31. marta 2018. godine.
1.2. Metodologija
Za potrebe izrade studije korišćeni su različiti metodološki pristupi koji su se prilagođavali
izazovima u vidu ograničenja dostupnosti podataka. Studija je sprovedena u četiri faze: 1)
definisanje okvira istraživanja i određivanje metodološkog pristupa; 2) prikupljanje
sekundarnih izvora podataka i relevantne literature (desk research); 3) prikupljanje
primarnih izvora podataka i njihova verifikacija kroz grupne i individualne intervjue sa
ključnim akterima iz oblasti istraživanja; i 4) analiza prikupljenih podataka i pisanje studije.
U okviru prve faze definisan je obim i struktura istraživanja, a i pojašnjene su oblasti koje će
biti predmet istraživanja. Takođe, u okviru ove faze, formiran je istraživački tim u sastavu:
dr Vesela Vlašković, vođa istraživačkog tima; Jasna Žarković, istraživač u oblasti
institucionalnog okvira za JPP u Srbiji; i dr Slađana Sredojević, istraživač u oblasti pravnog
okvira. Za recenzenta studije izabran je prof. dr Budimir Stakić, poznati stručnjak u oblasti
javnih finansija. Značajan doprinos u različitim fazama izrade studije dao je i Dragiša
Mijačić, direktor InTER-a.
Druga faza se odnosila na prikupljanje primarnih i sekundarnih izvora podataka, pre svega
relevantne zakonske regulative u Srbiji i regionu, direktivā Evropske unije koje se odnose na
predmet istraživanja, kao i dostupnih javnih ugovora u oblasti JPP, relevantnih studija i
3
analiza, akademskih radova i ostalih publikacija i podataka neophodnih za sagledavanje

okvira za funkcionisanje i obima JPP projekata u Srbiji.
U okviru realizacije projekta istraživački tim organizovao je grupne i individualne intervjue

sa ključnim akterima u oblasti JPP, kako bi verifikovao početne nalaze do kojih se došlo u
okviru prethodnih faza. Organizovani su sastanci sa predstavnicima relevantnih javnih
institucija na nacionalnom nivou, lokalnih samouprava, privatnog sektora, nevladinih
organizacija i međunarodnim finansijskim i donatorskim organizacijama (lista intervjuisanih
osoba je data u Prilogu 2).
U završnom delu izrade studije analizirani su podaci prikupljeni tokom svih prethodnih faza
istraživanja, nakon čega su izvučeni ključni nalazi, zaključci i preporuke. Među završnim
aktivnostima organizovana su dva okrugla stola, u Novom Sadu i Nišu, na kojima su
stručnjaci iz oblasti javnih finansija i JPP-a i predstavnici lokalnih samouprava imali prilike
da prokomentarišu nalaze i daju sugestije na nalaze istraživanja i predložene preporuke.
Konačna verzija studije izrađena je nakon dobijanja komentara sa ovih događaja. Poseban
doprinos izradi studije dala je zamenik predsednika Komisije za JPP, Andrijana Jovanović.
1.3. Ograničenja prilikom izrade studije

Ključna ograničenja sa kojim se istraživački tim susreo prilikom izrade studije odnosila su se
na činjenicu da je oblast JPP u Srbiji veoma slabo obrađena u stručnoj literaturi, kao i na
problem dostupnosti podataka o aktuelnim JPP projektima. Naime, koncept JPP još uvek nije
u potpunosti zaživeo u Srbiji i još uvek nema realizovanih JPP projekata. Otuda ova oblast
nije privukla značajnu pažnju među istraživačima i nema značajnijih istraživanja o
ostvarenim efektima JPP projekata u Srbiji. Mišljenje stručne javnosti je uglavnom dostupno
u novinskim člancima ili kratkim izveštajima sa različitih tematskih događaja (foruma,
konferencija i sl.). Sa druge strane, prikupljanje podataka o projektima koji su u različitim
fazama realizacije takođe je predstavljao izazov u izradi studije. Podaci o JPP projektima na
internet stranicama javnih parnera uglavnom nisu ažurirani pa je teško doći do informacija o
statusu njihove realizacije. Pored toga, problem leži i u tome da deo Portala javnih nabavki,
koji bi trebalo da sadrži informacije o toku realizacije projekata, još uvek nije funkcionalan,
te nije moguće naći objedinjene informacije na jednom mestu.
Projektni tim je ipak uspeo da prevaziđe navedena ograničenja, pre svega kroz organizovanje
intervjua i telefonskih poziva sa ključnim akterima u oblasti JPP, čime su prikupljene
značajne informacije ipodaci neophodniza izradu ove studije.
4
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKONODAVNI OKVIR
2. ZAKONODAVNI OKVIR ZA SPROVOĐENJE JPP U SRBIJI

2.1.Opšte o zakonskom okviru
Koncesije i javno-privatna partnerstva uređena su Zakonom o JPPK,1 Zakonom o javnim
nabavkama2 i relevantnim podzakonskim aktima. Zakon o JPPK čini deo zakonodavnog
okvira za regulisanje oblasti javnih nabavki u Republici Srbiji. To je u skladu sa pravilima
EU kojima su JPP i koncesije određeni kao javni ugovori.
Usvajanjem Zakona o JPPK prvi put se u domaće zakonodavstvo uvodi termin javno-
privatno partnerstvo i prvi put je omogućeno nacionalnim, pokrajinskim i lokalnim
organima da zadovoljavaju svoje infrastrukturne i javne potrebe opredeljivanjem za ovakav
model finansiranja. Za razliku od JPP, koncesije su oblik saradnje koji je već ranije bio
prepoznat u domaćoj legislativi. Takođe, bitno je naglasiti da je usvajanjem Zakona o JPPK
prestao je da važi Zakon o koncesijama3 koji je regulisao samo koncesije, ali ne i JPP.
Zakon o JPPK uređuje uslove i način izrade, predlaganja i odobravanja projekata JPP,
određuje subjekte nadležne, odnosno ovlašćene za predlaganje i realizaciju projekata JPP,
propisuje prava i obaveze javnih i privatnih partnera, kao i oblik i sadržinu ugovora o JPP sa
ili bez elemenata koncesije. Zakonom o JPPK uređeni su i uslovi i način davanja koncesije,
predmet koncesije, subjekti nadležni, odnosno ovlašćeni za postupak davanja koncesije, kao
i prestanak koncesije.
Javna tela imaju obavezu sprovođenja transparentne tenderske procedure, obezbeđivanja

pravne sigurnosti i izvesnosti za učesnike, kao i omogućavanja konkurencije među
zainteresovanim učesnicima u postupku. Zakon o JPPK izričito je isključio primenu
odredaba o preferencijalnom položaju domaćih ponuđača u odnosu na strane ponuđače, a
zaštita prava omogućena je pred Republičkom komisijom za zaštitu prava u postupcima
javnih nabavki. Na detaljan način uređena su i pitanja u vezi sa javnim ugovorima, kao i
vršenje nadzora.
2.2.Evolucija zakonskog okvira

Zakonski okvir podrazumeva i izmene i dopune Zakona o JPPK, kao i podzakonska akta
doneta u međuvremenu:
 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o JPPK;4 Kroz četvorogodišnji period
primene Zakona o JPPK identifikovana je potreba za njegovom izmenom i dopunom
iz više razloga. Tačnije, Zakon o JPPK prvi put je promenjen početkom 2016.
1
„Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 15/2016 i 104/2016
2
„Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015
3
„Sl. glasnik RS“, br. 55/2003
4
5
godine kako bi se, između ostalog, obezbedila usklađenost sa zahtevima i

tekovinama EU, i kako bi se ojačala uloga i nadležnost ministarstva (nadležnog za
poslove) finansija u postupku odobravanja projekta JPP u oblasti kontrolisanja
fiskalnih rizika koji neminovno prate ovakve projekte. Izmenama člana 27. Zakona o
JPPK (kojim se uređuje postupak odobravanja projekta JPP) predviđeno je da JPP
projekti, između ostalog, moraju sadržati analizu finansijskih efekata predloženog
projekta na budžet Republike Srbije, budžet autonomne pokrajine ili budžet jedinice
lokalne samouprave tokom realizacije projekta. Ova izmena je uvedena kako bi se
ispunili uslovi postavljeni od strane MMF-a, a koja je u vezi sa jačanjem uloge
ministarstva finansija, kao i omogućavanje projektima manjih razmera da se
razvijaju na decentralizovaniji način.
 Osim Zakona o JPPK i drugi zakoni koji se posredno ili neposredno tiču JPP su
takođe izmenjeni. Naime, Zakon o upravljanju otpadom izmenjen je na proleće
2016. godine, a Zakon o javnim nabavkama krajem 2015. godine.
 Zakon o javnim nabavkama (u daljem tekstu: ZJN);5 U avgustu 2015. godine
Narodna skupština Republike Srbije usvojila je izmene i dopune ZJN koje su počele
da se primenjuju od 12. avgusta 2015. godine, a koje uvode novine u pogledu
smanjenja formalnosti, objavljivanja većeg broja dokumenata na Portalu javnih
nabavki, smanjenja rokova za podnošenje ponuda, a u cilju podizanja efikasnosti i
ekonomičnosti postupka javnih nabavki.
 Krajem 2016. godine, po drugi put je izmenjen zakonski okvir za JPP i koncesije,
usvajanjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o JPPK. Jedna od izmena i
dopuna odnosi se na dalje izuzeće od primene odredaba zakona kojima se uređuju
javne nabavke koje se odnose na: način obračuna procenjene vrednosti javnog
ugovora; zajedničku ponudu, podizvođače, rokove za podnošenje ponuda i prijava;
rokove u vezi sa donošenjem odluke o izboru najpovoljnije ponude; rokove za
zaključenje ugovora i izmene javnog ugovora. Takođe, jedno od pitanja koje je
dodatno uređeno pomenutim zakonom je mogućnost vršenja plaćanja u stranoj valuti
(član 72. Zakona o JPPK); njegova praktična primena delimično je uređena na način
da naknade koje javni, odnosno privatni, partner plaća na osnovu javnog ugovora
mogu biti denominovane u stranoj valuti, dok se plaćanje naknade vrši u dinarima.
 Od 1. januara 2017. godine primenjuje se Zakon o komunalnim delatnostima6 koji
propisuje da se postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se
finansiranje obezbeđuje iz budžeta jedinice lokalne samouprave ili naplatom
naknade od korisnika komunalnih usluga sprovodi isključivo preko Zakona o JPPK.
 Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom
partnerstvu,7 koju je donela Vlada Srbije;
5
„Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015
6 „Sl. glasnik RS“, br 88/2011 i 104/2016
7
6
 Pravilnik o načinu vođenja i sadržini registra javnih ugovora,8donet od strane

Ministarstva finansija;
 Uredba o načinu davanja koncesije u fazama,9 koju je donela Vlada Srbije.
2.3.Načela na kojima počiva zakonski okvir

Prema domaćem zakonodavstvu, uslovi, načini i postupci dodele javnih ugovora kod
projekata JPP i koncesija utemeljeni su u nizu načela, i to: zaštite javnog interesa,
efikasnosti, transparentnosti, jednakog i pravničnog tretmana, slobode tržišne utakmice,
proporcionalnosti, zaštite životne sredine, autonomije volje i načelu ravnopravnosti
ugovornih strana.
Na osnovu zakona, načelo transparentnosti limitirano je na obavezu oglašavanja namere

zaključenja javnog ugovora, i davanje mogućnosti ponuđaču da izvrši uvid u podatke o
sprovedenom postupku dodele javnog ugovora. Opseg aktivnosti i faza kod uslova, načina i
postupaka dodele javnih ugovora regulisan je članom 22. Zakona o JPPK i obuhvata veći
broj segmenata koji bi eksplicitno mogli biti predmet primene načela transparentnosti
(uključivanje javnosti, objavljivanje i davanje na uvid javnosti glavnih nalaza i opravdanosti
studije izvodljivosti, npr.) što je u skladu sa savremenom međunarodnom praksom.
2.4.Vrste javno-privatnog partnerstva

JPP je dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja
finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih
objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja. Javno-privatno partnerstvo
može biti ugovorno ili institucionalno.
Ugovorno JPP je model u kojem ugovorne strane međusobna prava i obaveze u realizaciji
JPP projekta uređuju javnim ugovorom, u skladu sa odredbama Zakona o JPPK i odredbama
zakona kojim se uređuju obligacioni odnosi.
Institucionalno JPP je oblik koji se zasniva na odnosu javnog i privatnog partnera kao
članova zajedničkog privrednog društva koje je nosilac realizacije JPP projekta. Taj odnos se
može zasnivati na osnivačkim ulozima u novoosnovanom privrednom društvu ili na sticanju
vlasničkog udela, odnosno dokapitalizaciji postojećeg privrednog društva, u skladu sa
zakonom kojim se uređuje položaj privrednih društava.
Koncesija je ugovorno ili institucionalno JPP sa elementima koncesije, u kome je javnim

ugovorom uređeno komercijalno korišćenje prirodnog bogatstva, dobra u opštoj upotrebi
koja su u javnoj svojini, odnosno dobra u svojini javnog tela, ili obavljanje delatnosti od
opšteg interesa koje javni partner ustupa privatnom partneru na određeno vreme pod posebno
8
„Sl. glasnik RS“, br. 57/13 i 110/13
9
7
propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno javnog

partnera, pri čemu privatni partner snosi rizik vezan za komercijalno korišćenje predmeta
koncesije.
Koncesija ima i svoje posebne oblike:

 Koncesija za javne radove je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci
kojim se vrši nabavka radova u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke.
 Koncesija za javne usluge je ugovorni odnos istovetan ugovoru o javnoj nabavci
usluga u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke.
2.4.1. Strane u javno-privatnom partnerstvu

Zakon o JPPK primenjuje se na sva ulaganja sredstava u javnoj svojini u zajedničko
privredno društvo sa privatnim partnerom isključivo radi realizacije projekata JPP, a takođe
se primenjuju i odgovarajuće odredbe zakona i drugih propisa kojima se uređuje javna
svojina i budžetski sistem.
Javno telo je:

1) državni organ, organizacija, ustanova i drugi direktni ili indirektni korisnik
budžetskih sredstava definisano zakonom kojim se uređuje budžetski sistem i
budžet;
2) javno preduzeće, osnovano od strane Vlade Republike Srbije, Autonomne pokrajine
Vojvodina ili lokalnih samouprava;
3) pravno lice koje obavlja delatnost od opšteg interesa;
4) pravno lice osnovano od javnog tela, a koje obavlja delatnost od opšteg interesa i
koje ispunjava najmanje jedan od zakonom propisanih uslova.
Postupak JPP pokreće javno telo na nacionalnom nivou, nivou autonomne pokrajine ili
lokalne samouprave. Pored ovog pravila, zakonski okvir daje mogućnost i zainteresovanom
fizičkom ili pravnom licu koje nije javno telo da predloži saradnju JPP u formi tzv.
samoinicijativnog predloga. Samoinicijativni predlog označava predlog zainteresovanog lica
nadležnom javnom telu za sprovođenje, odnosno realizaciju JPP projekta sa ili bez elemenata
koncesije, koji se ne podnosi kao odgovor na javni poziv naručioca u okviru postupka dodele
javnog ugovora nego kao inicijalni korak.
Privatni partner je fizičko ili pravno lice, domaće ili strano, koje može biti odabrano samo
postupkom tendera.
2.4.2. O postupku odabira privatnog partnera

Po Zakonu o JPPK (član 20.), privatni partner se može odabrati isključivo u postupku
tendera. U zavisnosti od vrste projekta postupak izbora privatnog partnera odvija se na dva
8
moguća načina, i to kroz sprovođenje postupka javne nabavke ili kroz sprovođenje postupka
davanja koncesije.
I - Sprovođenje postupka javne nabavke određenog ZJN – koristi se ukoliko se radi o

projektu JPP bez elemenata koncesije i ako se radi o posebnom obliku koncesije za javne
radove, odnosno javne usluge.
Svi oglasi o javnim nabavkama, konkursna dokumentacija i drugi predviđeni akti objavljuju
se na Portalu javnih nabavki i internet stranici naručioca, čime se obezbeđuje transparentnost
postupka javne nabavke. Od 1. januara 2016. godine zakonom je predviđeno da se na Portalu
javnih nabavki objavljuju planovi javnih nabavki.
Sadržina konkursne dokumentacije propisana je zakonom i podzakonskim aktima, i sadrži

uslove za učešće, tehničku specifikaciju i kriterijume za dodelu ugovora. Ponuda se može
podneti samostalno, sa podizvođačem ili kao zajednička ponuda. Rokovi za podnošenje
ponuda propisani su ZJN i računaju se, po pravilu, od dana objavljivanja poziva za
podnošenje ponuda na Portalu javnih nabavki. Otvaranje ponuda je javno u svim postupcima
javnih nabavki. O otvaranju ponuda vodi se zapisnik, koji se dostavlja svim ponuđačima.
Dokazivanje ispunjenosti obaveznih uslova za učešće olakšano je uspostavljanjem Registra
ponuđača, s obzirom na to da ponuđači koji su upisani u ovom registru ne moraju da
dostavljaju dokaze o ispunjenosti obaveznih uslova za učešće u postupcima javnih nabavki.
Registar ponuđača vodi Agencija za privredne registre, a izmenama i dopunama ZJN
predviđena je mogućnost da se ispunjenost uslova za učešće u svim postupcima javnih
nabavki može dokazivati izjavom.
Takođe, Zakonom o izmenama i dopunama ZJN propisano je da se odluke kojima se

okončava postupak javne nabavke (odluka o dodeli ugovora, odluka o obustavi postupka,
odluka o zaključenju okvirnog sporazuma, odluka o priznavanju kvalifikacije), umesto
dostavljanja ponuđačima objavljuju na Portalu javnih nabavki, što postupak javne nabavke
čini efikasnijim i transparentnijim. Ponuđač ima pravo uvida u dokumentaciju o
sprovedenom postupku javne nabavke. Sva komunikacija u postupku javne nabavke odvija
se u pisanom obliku. Nakon dodele ugovora o javnoj nabavci ili obustave postupka, na
Portalu javnih nabavki objavljuje se obaveštenje o zaključenom ugovoru, odnosno
obaveštenje o obustavi postupka.
Naručilac ima obavezu da vodi evidenciju o svim sprovedenim postupcima javne nabavke i
zaključenim ugovorima, kao i da tromesečne izveštaje dostavlja Upravi za javne nabavke (u
daljem tekstu: UJN) na osnovu kojih dalje UJN priprema izveštaj koji dostavlja Vladi.
Zakonodavni okvir predviđa da je u svim fazama postupka javne nabavke omogućeno

ostvarivanje zaštite prava ponuđača.
9
II - Sprovođenje postupka davanja koncesije određenog Zakonom o JPPK - ukoliko se

radi o projektu JPP sa elementima koncesije, zakonodavni okvir predviđa da se privatni
partner odabira direktnom primenom Zakona o JPPK.
Javno telo, pre sačinjavanja predloga za donošenje koncesionog akta, imenuje Stručni tim
javnog tela sa ciljem obavljanja niza zadataka: podrške javnom telu u vezi sa pripremom
koncesionog akta, ocene pristiglih ponuda i utvrđivanja predloga odluke o izboru
najpovoljnije ponude za davanje koncesije.
Izrada studije opravdanosti davanja koncesije je obavezan korak i za njenu izradu nadležan
je imenovani stručni tim javnog tela.
Zakonski okvir za JPP i koncesije u Srbiji precizira i sadržaj i obavezne elemente Predloga
za donošenje koncesionog akta:
1) predmet koncesije;
2) razloge za davanje koncesije;
3) eventualno oduzimanje poverenih poslova i oduzimanje prava korišćenja imovine za
obavljanje poverenih poslova;
4) podatke o uticaju koncesione delatnosti na životnu sredinu, na infrastrukturu i druge
privredne oblasti, kao i na efikasno funkcionisanje tehničko-tehnoloških sistema;
5) minimalne tehničke, finansijske i iskustvene kvalifikacije koje učesnik u postupku
mora da ispunjava da bi mu se omogućilo učestvovanje u postupku izbora
koncesionara i pregovaranja;
6) rok trajanja koncesije, uključujući obrazloženje predloženog roka;
7) podatke o potrebnim novčanim i drugim sredstvima i dinamici njihovog ulaganja,
način plaćanja, davanja garancija ili drugih sredstava obezbeđenja za izvršavanje
koncesionih obaveza, prava i obaveze koncesionara prema korisnicima usluga koje
su predmet koncesije i pitanja vezana za podnošenje prigovora od strane tih
korisnika, pitanja uslova i načina vršenja nadzora, i cene i opšte uslove za korišćenje
dobara i obavljanje delatnosti;
8) podatke o naknadama koje plaćaju koncedent i koncesionar;
9) ocenu o potrebnom broju radnih mesta i kvalifikovane radne snage u vezi sa
izvršavanjem koncesije, ukoliko se predlaže da to bude elemenat koncesionog akta;
10) ostale podatke i dokumenta od značaja za koncesiju;
11) podatke o drugim ugovorima koji se zaključuju pre, istovremeno ili posle
zaključenja javnog ugovora bilo u formi priloga javnog ugovora bilo kao poseban
ugovor, a radi ostvarenja ekonomske opravdanosti ili komercijalnih potreba
relevantnog projekta (npr. ugovori o prenosu prava korišćenja nepokretnih i
10
pokretnih stvari, prenos odnosno ustupanje koncesionaru ugovora koje zaključi

javno telo, preuzimanje zaposlenih itd.).
Pripremljeni predlog za donošenje koncesionog akta nadležno javno telo dostavlja svom
nadležnom organu, radi usvajanja. U postupku donošenja koncesionog akta, predlog
koncesionog akta se dostavlja i Komisiji za JPP radi davanja mišljenja i ocene da li se
konkretni projekat može realizovati u formi JPP sa elementima koncesije, a takvo mišljenje
mora biti dato uz pozitivan glas člana Komisije za JPP koji predstavlja ministarstvo
finansija. Ipak, u Srbiji je zastupljena praksa da Komisija za JPP ne daje pozitivno mišljenje
dok se ne slože svi njeni članovi.
Ako je Republika Srbija davalac koncesije, odnosno kada su javna tela i predmet koncesije u
nadležnosti Republike Srbije i/ili ako je procenjena vrednost koncesije veća od 50
miliona evra, Komisija za JPP pre davanja svog mišljenja obavezno prethodno
pribavlja mišljenje ministarstva nadležnog za poslove finansija.
Početkom 2017. godine zakonski okvir je omogućio davanje koncesije u fazama u

slučajevima kada javno telo tako odluči, to predvidi u koncesionom aktu, kao i kod projekata
kod kojih je procenjena vrednost veća od 50 miliona evra. U prvoj fazi zainteresovana lica
podnose prijavu za učešće u postupku za zahtevom za dostavljanje dokumentacije za prvu
fazu postupka. Javno telo potom dostavlja konkursnu dokumentaciju, uslove za učešće u
drugoj fazi i druge slične informacije. Nakon dostavljanja neobavezujućih ponuda i drugih
podataka, javno telo donosi odluku o priznavanju kvalifikacije podnosiocima prijave koji su
ispunili uslove za učešće u drugoj fazi, rangira podnosioce prijave i dostavlja uputstvo
kvalifikovanim učesnicima u postupku za drugu fazu postupka davanja. Nakon faze
podnošenja obavezujućih ponuda, odabira se najpovoljnija ponuda u skladu sa Zakonom o
JPPK.
2.5. Javni ugovori

Javni ugovor se zaključuje kao ugovor o JPP ili kao ugovor o koncesiji. Kada je reč o
rokovima, najkraći rok je pet godina, a najduži mogući može biti do 50 godina.
Domaći zakonski okvir daje veoma dobro rešenje, a to je da je u njemu već predefinisana
struktura, odnosno obavezni elementi javnog ugovora koje svaki ugovor o JPP ili ugovor
o koncesiji mora sadržati. To znači da javni ugovor sadrži sve odredbe, uslove i klauzule
koje javni partner smatra neophodnim za ispunjavanje zadatka privatnog partnera, kao i za
odnos privatnog partnera sa drugim učesnicima koji igraju značajnu ulogu u realizaciji JPP
sa ili bez elemenata koncesije. Prilikom određivanja odredaba i uslova javnog ugovora,
uređuju se sledeća pitanja:
1) karakter i obim radova koje treba da izvrši i/ili usluga koje treba da obezbedi
privatni partner i uslovi za njihovo obezbeđenje (pod uslovom da su navedeni u
javnom pozivu);
11
2) preraspodela rizika između javnog i privatnog partnera;

3) odredbe o minimalnom zahtevanom kvalitetu i standardu usluga i radova u interesu
javnosti, korisnika usluga ili javnih objekata, kao i posledice neispunjenja ovih
zahteva u pogledu kvaliteta (pod uslovom da ne predstavljaju povećanje ili
smanjenje naknade privatnom partneru iz tačke 9);
4) obim isključivih prava privatnog partnera, ako postoje;
5) eventualnu pomoć koju javni partner može pružiti privatnom partneru za dobijanje
dozvola i odobrenja potrebnih za realizaciju JPP ili koncesije;
6) zahteve u vezi sa Društvom za posebne namene10 (u daljem tekstu: DPN) u pogledu:
pravne forme, osnivanja, minimalnog kapitala i drugih sredstava ili ljudskih resursa,
strukture akcionara, organizacione strukture i poslovnih prostorija kao i poslovnih
aktivnosti DPN;
7) vlasništvo nad sredstvima koja se odnose na projekat i po potrebi, obaveze
ugovornih strana u pogledu sticanja projektnih sredstava i eventualno potrebnih
službenosti;
8) visina i način izračunavanja koncesione naknade, ako je ima;
9) naknada privatnom partneru, bez obzira na to da li se sastoji od tarifa ili naknada za
obezbeđene objekte ili usluge, način i formula za utvrđivanje, periodično
usklađivanje i prilagođavanje tih tarifa ili naknada, eventualne isplate koje javni
partner treba da izvrši privatnom partneru;
10) mehanizmi za smanjenje naknade (bez obzira na pravni oblik) privatnom partneru u
slučaju lošeg kvaliteta njegovih usluga/objekata;
11) postupak koji javni partner koristi za razmatranje i odobravanje projekata, planova
izgradnje i specifikacija, kao i postupci za testiranje i konačnu inspekciju, odobrenje
i prijem infrastrukturnog objekta kao i izvršenih usluga, ako je potrebno;
12) postupci za izmene projekata, planova izgradnje i specifikacija ako ih jednostrano
utvrđuje javni partner i postupci za saglasnost o eventualnom produženju rokova i/ili
povećanju naknade (uključujući troškove finansiranja);
13) obim obaveze privatnog partnera da zavisno od slučaja obezbedi izmenu objekata ili
usluga u toku trajanja ugovora da bi se udovoljilo izmenjenoj stvarnoj tražnji za
uslugom, njenom kontinuitetu i njenom pružanju pod suštinski istim uslovima svim
korisnicima, kao i posledice toga na naknadu (i troškove finansiranja) za privatnog
partnera;
14) mogući obim izmena javnog ugovora nakon njegovog zaključenja, lica koja imaju
pravo da to zahtevaju i mehanizam za usaglašavanje tih izmena;
10
Društvo za posebne namene je privredno društvo koje može osnovati privatni, odnosno javni
partner za potrebe zaključenja javnog ugovora, odnosno za potrebe realizacije projekta JPP.
12
15) eventualna prava javnog partnera da privatnom partneru odobri zaključenje

najvažnijih podizvođačkih ugovora ili ugovora sa zavisnim društvima privatnog
partnera ili sa drugim povezanim licima ili drugih ugovora kojima se poverava
obavljanje određenih poslova od strane privatnog partnera trećim licima, ako je
takvo poveravanje predviđeno predlogom projekta JPP, odnosno koncesionim
aktom;
16) jemstva koja treba da obezbedi privatni ili javni partner (uključujući jemstva javnog
partnera finansijerima) ili drugi način obezbeđenja plaćanja;
17) pokriće osiguranjem koje treba da obezbeđuje privatni partner;
18) raspoloživi pravni lekovi u slučaju da bilo koja ugovorna strana ne izvrši svoje
ugovorne obaveze;
19) mera u kojoj bilo koja ugovorna strana može biti izuzeta od odgovornosti za
neizvršenje ili kašnjenje u ispunjenju ugovornih obaveza usled okolnosti realno van
njene kontrole (viša sila, promena zakona i sl.);
20) rok trajanja javnog ugovora i prava i obaveze ugovornih strana nakon njegovog
isteka (uključujući i stanje u kojem se imovina mora predati javnom partneru),
postupak produženja ugovorenog roka uključujući njegove posledice na finansiranje
projekta;
21) kompenzacija i prebijanje potraživanja;
22) štetne posledice promene propisa;
23) razlozi i posledice prevremenog raskida (uključujući minimalan iznos koji se mora
isplatiti javnom ili privatnom partneru), ugovorne kazne i odgovarajuće odredbe
(tačka 19) - način isplate naknade i sredstava iz kojih će biti isplaćena naknada);
24) eventualna ograničenja odgovornosti ugovornih strana;
25) svi sporedni ili povezani ugovori koje treba zaključiti, uključujući i one namenjene
lakšem finansiranju troškova vezanih za projekat, kao i efekte tih ugovora na javni
ugovor. To naročito obuhvata posebne odredbe kojima se javnom partneru
dozvoljava da zaključi ugovor sa finansijerima privatnog partnera i da obezbedi
prava na prenos javnog ugovora na lice koje navedu finansijeri u određenim
okolnostima;
26) merodavno pravo i mehanizam za rešavanje sporova;
27) okolnosti pod kojima javni partner ili određeno treće lice može (privremeno ili na
drugi način) preuzeti vođenje objekta ili drugu funkciju privatnog partnera kako bi
se obezbedilo delotvorno i neprekidno vršenje usluge i/ili objekata koji su predmet
ugovora u slučaju ozbiljnih propusta privatnog partnera u izvršavanju njegovih
obaveza;
13
27a) eventualno pravo javnog partnera ili nadležnog državnog organa da, u cilju zaštite
javnog interesa, kao i u slučaju postojanja opasnosti za javnu bezbednost ili
ugrožavanje životne sredine i zdravlja ljudi ili povrede obaveza privatnog partnera ili
koncesionara iz javnog ugovora, u potpunosti ili delimično prekine izvršenje
ugovora ili preuzme izvršenje odgovarajućih obaveza privatnog partnera (step-in
right) uz definisanje posledica korišćenja tog prava;
28) oporezivanje i fiskalna pitanja – ako postoje.
Zakonski okvir predviđa da se pre zaključenja javnog ugovora, javno telo koje je pokrenulo
postupak mora ponovo obratiti svom nadležnom organu radi dobijanja saglasnosti na podneti
nacrt javnog ugovora. Nadležni organ bi trebalo da dâ saglasnost u roku od 30 dana.
Javno telo je obavezno da javni ugovor registruje u Registru javnih ugovora (podportal), u
okviru Portala javnih nabavki, i da unese sve bitne elemente javnog ugovora i projekta u
skladu sa definisanim zahtevima i formularima.
2.6. Nadzor javnih ugovora

Uredbom o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o JPP uređuje se nadzor nad
realizacijom istih, kao i prava i obaveze javnog i privatnog sektora u postupku nadzora nad
realizacijom javnih ugovora. Nadzor nad realizacijom javnih ugovora sprovodi se radi
praćenja ispunjenja ugovornih obaveza, poštovanja ugovorenih rokova, troškova, nivoa
kvaliteta pruženih usluga, odnosno kvaliteta izgrađenih objekata i ispunjenja drugih obaveza,
predviđenih javnim ugovorom. Svrha nadzora je blagovremeno uočavanje neispunjavanja ili
nepotpunog ispunjavanja ugovornih obaveza, uočavanja mogućnosti za poboljšanje
ispunjenja određenih obaveza, kao i identifikacija određenih promenjenih okolnosti koje bi
za posledicu eventualno mogle imati redefinisanje prava i obaveza iz javnog ugovora.
Nadzor nad realizacijom javnih ugovora vrši Ministarstvo finansija, odnosno organ
autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove finansija.
I javni i privatni partner obavezni su da izveštavaju o realizaciji projekta JPP odnosno javnog
ugovora. Javni partner je dužan da u roku od šest meseci od dana zaključenja javnog
ugovora, odnosno od dana osnivanja ili sticanja vlasničkog udela privatnog partnera u
zajedničkom privrednim društvu dostavi prvi izveštaj, koji mora biti potpisan i overen
službenim pečatom. Izveštaj u određenom obrascu morao bi se objaviti na Portalu javnih
nabavki u okviru Registra javnih ugovora. Među javno dostupnim podacima u Registru
javnih ugovora u ovom trenutku nema podataka o dostavljenim izveštajima o
dosadašnjim projektima JPP i koncesija koji su ušli u fazu realizacije. Ovo predstavlja
značajan korak unazad u primeni JPP, budući da značajno utiče na transparentnost ovog
procesa.
14
2.7. Postojeća uska grla u domenu zakonskog okvira i primene JPP

Iako postoji određeni stepen usaglašenosti Zakona o JPPK sa ostalim propisima, postoje i
određene nekonzistentnosti. Viši nivo usklađenosti i kohezije mogao bi biti postignut kod
određenih delova ZJN i Zakona o JPPK. Primera radi, ne postoji jedan organ koji je nadležan
da tumači i prati primenu Zakona o JPPK i ZJN, već su nadležnosti podeljene između više
organa. Ovo dovodi do rizika različitog tumačenja istog zahteva,čime se javlja problem
iznalaženja uniformnog stava u odnosu na iste probleme.
Kada je reč o usklađenosti, potencijalni rizici identifikovani su i u delu podugovaranja.

Naime, u ZJN član80. propisuje da se najviše 50% vrednosti javne nabavke može poveriti na
izvršenje podizvođaču. S druge strane, Zakon o JPPK ne predviđa ovakvo ograničenje. Pored
toga, promene u konzorcijumu su dozvoljene Zakonom o JPPK (član 16.), ali ne i u ZJN
(član 81.), te bi trebalo urediti koji od ova dva zakona ima prednost po ovom pitanju.
Ograničenja koja bi trebalo uzeti u obzir su i ona uvedena budžetskim propisima, tačnije
Zakonom o budžetskom sistemu, koji određuje da budžetsko planiranje može biti
sprovedeno za određeni broj godina, koji je svakako značajno kraći od uobičajenog roka
trajanja javnog ugovora za JPP projekat. Ovo može dovesti ne samo do konfuzije u primeni
zakona nego i do smanjenja atraktivnosti ulaganja.
Ograničenja iz članova 16. i 17. Zakona o javnoj svojini odnose se na činjenicu da je

zakonom propisano da se na nepokretnostima u javnoj svojini, koje koriste organi Republike
Srbije, Autonomne pokrajine Vojvodina i jedinice lokalne samouprave, ne može sprovesti
prinudno izvršenje, niti se može zasnovati hipoteka ili drugo sredstvo stvarnog obezbeđenja.
Ovako široko postavljena definicija restriktivnija je od odredbi Zakona o JPPK koje su za
potencijalne finansijere inače izuzetno povoljne, a odredbe o finansiranju javnih ugovora iz
Zakona o JPPK upućuju na shodnu primenu zakona kojim se uređuje javna svojina.
Zakon o komunalnim delatnostima donet 2016. godine propisuje da se poveravanje

obavljanja javnog prevoza (kao i ostalih komunalnih delatnosti) privatnom sektoru vrši
isključivo preko Zakona o JPPK.11 Iako se podsticanje korišćenja modela JPP sa centralnog
nivoa može oceniti kao pozitivno, ukoliko nije urađeno na sistematski i sveobuhvatan način
može dovesti do problema prilikom sprovođenja određenih zakonskih odredbi. Zakon ili
prateći akti trebalo bi da pruže jasnije odrednice, kako bi se izbegle moguće nedoumice
pogotovo imajući u vidu da je JPP uSrbiji još u ranoj fazi razvoja, kao i činjenicu da su
kapaciteti za sprovođenje procesa JPP na lokalnom nivou na izuzetno niskom nivou.
11
Na postupak poveravanja obavljanja komunalne delatnosti čije se finansiranje obezbeđuje iz
budžeta jedinice lokalne samouprave, odnosno čije se finansiranje obezbeđuje u celosti ili delimično
naplatom naknade od korisnika komunalnih usluga, primenjuju se odredbe zakona kojima se uređuje
javno-privatno partnerstvo i koncesije. Zakon o komunalnim delatnostima, „Sl. glasnik RS“ br.
88/2011 i 104/2016.
15
2.8. Dalji koraci ka potpunijem usaglašavanju zakonskog okvira u

oblasti JPP
Republika Srbija je u martu 2016. godine usvojila Pregovaračku pozicijuRepublike Srbije za
međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji za pregovaračko
Poglavlje 5 - Javne nabavke. U ovom dokumentu predviđeno je da će dalje usklađivanje u
okviru Poglavlja 5 zahtevati izradu analize zakonskog okvira kojim se uređuju koncesije i
JPP i koja će obuhvatiti sledeća dva koraka:
 identifikaciju neusaglašenosti Zakona o JPPK sa pravnim tekovinama EU u
drugom kvartalu 2017. godine, naročito sa novom direktivom 2014/23/EU o dodeli
ugovora o koncesiji;
 identifikovanje drugih zakona kojima se uređuju oblasti, kao što su: saobraćaj,
energetika i drugi koji su od značaja za koncesije i JPP.
Prema pregovaračkoj poziciji, u četvrtom kvartalu 2017. godine trebalo je da budu izvršene
izmene Zakona o JPPK čime bi se kompletirala puna harmonizacija sa acquis
communautaire. Takođe, planiranesu i izmene sektorskih zakona u odnosu na odredbe
pravnih tekovina vezanih za koncesije. Budući da je u okviru projekta ostvarena aktivna
saradnja sa predstavnikom Komisije za JPP, istraživački tim je došao do saznanja da su novi
Zakon o JPPK i ZJN u završnoj fazi i da se očekuje njihovo usvajanje u narednom periodu.
Na ovaj način biće izvršeno usaglašavanje sa EU direktivama i domaćim propisima.
Podršku u ovom procesu pružila je Evropska banka za obnovu i razvoj – EBRD koja je
obezbedila tehničku pomoć usmerenu na reviziju postojećeg zakonskog okvira koji se odnosi
na JPP i koncesije, i ponudila predloge (zakonske amandmane) kojima bi se taj okvir
harmonizovao sa acquis communautaire.
Potrebe za harmonizacijom sa acquis communautaire proističu i iz Nacionalnog programa za

usvajanje pravnih tekovina EU (u daljem tekstu:NPAA) za period 2014-2018, koji je usvojila
Vlada Srbije nakon što je dobila status EU kandidata. Između ostalog, NPAA sadrži i mere
reformi i harmonizacije koje moraju biti usvojene u cilju prilagođavanja domaće legislative
sa acquis communautaire u oblasti JPP i koncesija. Konkretno, ono što bi trebalo biti
transponovano u domaći zakonodavni okvir jesu sledeća akta EU:
 Direktiva 2014/23/EU o dodeli ugovora o koncesiji (EU Direktiva o
koncesijama);
 Direktiva 2014/24/EU o javnoj nabavci i stavljanje van snage Direktive
2004/18/EK;
 Direktiva 2014/25/EU o nabavci od strane entiteta koji posluju u sektorima
vodnih, energetskih, transportnih i poštanskih usluga i stavljanje van snage
Direktive 2004/17/EK.
16
Direktive su stupile na snagu 17. aprila 2014. godine, a rok za usklađivanje sa istima za
članice EU bio je 24 meseca, osim za elektronske nabavke gde je rok 30 meseci.
2.8.1. Usklađenost postupka javnih nabavki sa acquis communautaire

Propisi kojima se uređuje dodela ugovora o javnim nabavkama u Republici Srbiji u
značajnoj meri usklađeni su sa pravnim tekovinama EU. Izmenama i dopunama ZJN, koje su
stupile na snagu 12. avgusta 2015. godine, Republika Srbija uzela je u obzir i poslednje
promene iz Direktiva EU. Otuda je domaće zakonodavstvo usklađeno sa sledećim EU
direktivama:
 Direktivom 2007/66/EZ kojom su regulisani pravni lekovi u oblasti javnih nabavki;
 Direktivom 2009/81/EZ kojom se uređuju nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti;
 Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama takozvanih tradicionalnih naručilaca
(klasični sektor) koja je stavila van snage Direktivu 2004/18/EZ; i
 Direktivom 2014/25/EU o postupcima subjekata koji obavljaju delatnosti u
oblastima vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga (komunalni
sektor), koja je stavila van snage Direktivu 2004/17/EK.
Nakon stupanja na snagu ovih izmena i dopuna ZJN, preduzete su aktivnosti na usklađivanju
podzakonskih akata, kao i druge mere potrebne za implementaciju odredaba izmena i dopuna
ZJN.
Obaveza primene ZJN i sprovođenja postupaka javnih nabavki odnosi se i na naručioce, koji
su određeni članom 2. ZJN, kao i članom 117. ZJN za oblasti vodoprivrede, energetike,
saobraćaja i poštanskih usluga. U pogledu definicije naručioca, izmenama i dopunama ZJN,
izvršeno je dalje usklađivanje sa Direktivom 2014/24/EU i Direktivom 2014/25/EU.
Ipak, sa stanovišta stranih investitora u Srbiji, izmenama i dopunama ZJN iz 2015. godine
učinjeni su i neki koraci koji ne idu na ruku daljoj harmonizaciji okvira sa evropskom
praksom. Naime, proširen je krug nabavki na koje se Zakon ne primenjuje, između ostalih ne
odnose se na nabavku kredita, nabavku pravnih usluga, pribavljanje ili zakup zemljišta,
postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine i prava. Ovakvo proširenje nabavki na koje
se Zakon ne primenjuje može dovesti do zloupotreba. Važno je napomenuti i to da su
trenutno u toku postupci izmene i dopune zakonskog okvira koji se odnosi na javne nabavke.
17
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA INSTITUCIONALNI OKVIR
3. INSTITUCIONALNI OKVIR JPP

Presudan faktor za uspešno uspostavljanje JPP je institucionalizacija ovog modela saradnje
javnog i privatnog sektora. Najzastupljeniji oblik kreiranja institucionalne strukture za JPP u
razvijenim zemljama je formiranje posebnog odeljenja za JPP, obično pri ministarstvu
finansija, koje se najčešće naziva Agencija ili Jedinica za JPP (eng. Dedicated PPP Unit).
U narednom delu opisane su institucije koje regulišu različite aspekte JPP u Srbiji.
3.1. Komisija za javno-privatno partnerstvo

Komisija za JPP osnovana je 2012. godine kao telo na nacionalnom nivou zaduženo za
pružanje stručne pomoći pri realizaciji projekata JPP.12 Osnivanje i funkcionisanje Komisije
regulisano je Zakonom o JPPK.
Komisija je međuresorno javno telo sastavljeno od devet članova, koji su imenovani na

predlog predsednika Vlade, predstavnika ministarstva nadležnog za poslove ekonomije i
regionalnog razvoja, ministarstva nadležnog za poslove finansija; ministarstva nadležnog za
poslove infrastrukture, ministarstva nadležnog za poslove rudarstva; ministarstva nadležnog
za poslove komunalnih delatnosti; ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine;
autonomne pokrajine i grada Beograda.13 Zakon propisuje da se za predsednika Komisije za
JPP imenuje predstavnik ministarstva nadležnog za poslove ekonomije i regionalnog razvoja,
a za zamenika predsednika Komisije predstavnik ministarstva nadležnog za poslove
finansija.
Prema odredbama Zakona o JPPK, Komisija za JPP je operativno nezavisna u radu. U skladu
s tim, zakonom je propisano da mandat člana Komisije traje pet godina i definisani su uslovi
pod kojima prestaje mandat. Pritom, propisano je da član Komisije za JPP treba da poseduje
neophodna ekspertska znanja iz oblasti JPP, javnih nabavki i koncesija, i/ili prava Evropske
unije.
Članovi Komisije za JPP nisu stalno zaposleni u ovoj instituciji, već obavljaju i druge
funkcije u različitim ministarstvima, autonomnoj pokrajini, odnosno Gradu Beogradu.
Trenutni članovi Komisije za JPP su predstavnici Ministarstva privrede, Ministarstva
finansija, Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstva rudarstva i
energetike, Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstva zaštite životne
sredine, Autonomne pokrajine Vojvodina i Grada Beograda. Od osnivanja do danas članovi
Komisije za JPP su se menjali u više navrata, a u prethodnih pet godina promenjena su po tri
predsednika i zamenika predsednika Komisije.
12
Komisija za JPP je osnovana Odlukom o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo, „Sl.
glasnik RS“ br. 13/2012.
13
Zakon o JPPK, „Sl. glasnik RS“ br. 88/2011, 15/2016 i 104/2016.
18
Poslovnikom o radu propisano je da Komisija za JPP radi i donosi odluke iz svog delokruga
na sednicama14 koje se održavaju najmanje jednom mesečno. Za obavljanje stručnih,
administrativnih i tehničkih poslova Komisije za JPP određeno je Ministarstvo nadležno za
poslove ekonomije i regionalnog razvoja (tj. Ministarstvo privrede). Rad članova Komisije
za JPP finansira se iz budžeta Vlade Republike Srbije.
Prema odredbama Zakona o JPPK, Komisija za JPP nadležna je da:

 pomaže u pripremi predloga za JPP kako bi se olakšao razvoj javno-privatnih
partnerstava i javnih ugovora;
 informiše i konsultuje o pitanjima JPP sa ili bez elemenata koncesije;
 daje mišljenje u postupku odobravanja predloga JPP projekta bez elemenata
koncesije i u postupku predlaganja koncesionog akta nadležnim organima na
odobrenje;
 identifikuje i olakšava realizaciju najboljih stranih iskustava za Republiku Srbiju u
pogledu JPP sa ili bez elemenata koncesije;
 izrađuje metodološke materijale u oblasti JPP;
 sarađuje sa drugim institucijama državne uprave i nevladinim organizacijama u
oblasti JPP;
 na zahtev javnog tela, odnosno davaoca koncesije, daje preporuke o projektima;
 podnosi Vladi godišnji izveštaj o realizovanim projektima;
 sarađuje sa organima Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije,
Državnom revizorskom institucijom, službom autonomne pokrajine, odnosno
jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove budžetske inspekcije i drugim
domaćim i međunarodnim organima, organizacijama i institucijama u obavljanju
poslova iz svoje nadležnosti;
 objavljuje, na svojoj internet prezentaciji, godišnji izveštaj po usvajanju od strane
Vlade, kao i druge podatke i informacije za koje oceni da su od značaja za primenu
Zakona;
 vrši i druge poslove u skladu sa Zakonom.
Odlukom o obrazovanju Komisije za JPP pojačana je njena uloga u procesu odobravanja
predloga projekata. Pomenutom odlukom propisano je da se bez saglasnosti Komisije za
JPP, tj. pribavljanja pozitivnog mišljenja, ne može sprovoditi nijedan predlog projekta JPP.
14
Poslovnik o radu Komisije za javno-privatno partnerstvo
19
Do kraja januara 2018. godine Komisija za JPP dala je pozitivno mišljenje na ukupno 62
predloga projekata.15
Kada su u pitanju metodološki materijali, Komisija za JPP je sredinom 2013. godine usvojila
Metodologiju za analizu dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva (Value for
Money) u JPP i koncesijama.16 Na osnovu ove metodologije, javni partner može da donese
odluku da li da određeni projekat realizuje finansiranjem iz kredita ili putem sklapanja JPP.
U skladu sa navedenom metodologijom, svaki predlog projekta JPP mora da sadrži analizu
dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva. U predlogu projekta JPP bez elemenata
koncesije ova analiza je sastavni deo poslovnog plana, a kada se ustupa koncesija ova analiza
je sastavni deo studije opravdanosti davanja koncesije.
Na svojoj internet stranici Komisija za JPP postavila je određen broj materijala koji mogu
biti od koristi potencijalnim predlagačima, a među njima su i publikacije na engleskom
jeziku. Do sada, Komisija za JPP održala je i nekoliko edukativnih radionica za javne
partnere na temu JPP.17 U toku 2018. godine predviđeno je održavanje niza radionica za
predstavnike javnog sektora i lokalnih samouprava po regionalnim centrima u Srbiji. Cilj
ovih obuka biće unapređivanje njihovih kapaciteta za rad u oblasti JPP. Pored toga, Komisija
za JPP je u završnoj fazi izrade novog priručnika namenjenog svim akterima aktivnim u JPP,
koji će biti dostupan na internet stranici Komisije za JPP na srpskom i engleskom jeziku.
Komisija za JPP je članica Evropskog stručnog centra za JPP (EPEC)18 od 2012.

godine. U saradnji sa ovim centrom Komisija za JPP je učestvovala u nekoliko projekata koji
su imali za cilj jačanje kapaciteta institucija koje su nadležne za pitanje JPP. Među njima je i
projekat Institucionalno jačanje JPP na Zapadnom Balkanu, koji je podržan od strane
Investicionog okvira za Zapadni Balkan (Western Balkan Investment Framework - WBIF), u
okviru kojeg je Komisija za JPP dobila tehničku podršku za izgradnji institucionalnog okvira
i jačanje kapaciteta za procenu spremnosti projekata JPP u Srbiji. Komisija za JPP je dobila i
značajnu pomoć od EBRD-a u izradi zakonodavnog okvira za JPP, kao i podršku USAID-a
za izradu Metodologije za analizu dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva.
3.1.1. Izazovi u delovanju Komisije za JPP

Tokom 2017. godine, EBRD i the Economist Intelligence Unit, analitičko odeljenje časopisa
Ekonomist, sproveli su istraživanje the 2017 Infrascope o stanju JPP u istočnoj Evropi,
15
Sajt Komisije za javno-privatno partnerstvo.Mišljenje Komisije na dan 29.01.2018, dostupno na
http://bit.ly/2jkn8tH
16
Komisija za javno-privatno partnerstvo (2013), Metodologija za analizu dobijene vrednosti u
odnosu na uložena sredstva (Value for Money) u javno-privatnom partnerstvu i koncesijama,
dostupna na: http://bit.ly/2zSnXUv
17
Komisija za javno-privatno partnerstvo (2014), Practicioner’s Guide, dostupno na:
http://bit.ly/2zELzsN
18
EPEC – European PPP Expertise Centre
20
centralnoj Aziji i južnom i istočnom Mediteranu.19 U okviru ovog istraživanja analizirane su

različite kategorije sprovođenja JPP, kao što su zakonska regulativa, institucionalni okvir,
investiciona i poslovna klima i finansije. U okviru ovih kategorija u Srbiji je najlošije
ocenjen institucionalni okvir za sprovođenje JPP (38 od ukupno 100 bodova), čime je
Srbija svrstana na deseto mesto od ukupno 13 posmatranih zemalja.
Ovo je značajan pokazatelj da se Komisija za JPP suočava sa izvesnim izazovima u svom

radu. Prvi izazov se odnosi na to da su Komisiji za JPP Zakonom o JPPK dodeljene brojne
nadležnosti za čije je efikasno obavljanje potrebno značajno više osoblja i ekspertize. Naime,
članovi nisu stalno zaposleni u Komisijiza JPP, već obavljaju i druge funkcije koje nisu
povezane sa JPP. Pored toga, često se ukazuje i na nedostatak ekspertize većeg broja
članova Komisije za rad u oblasti JPP. Tako na primer Savet stranih investitora naglašava da
struktura Komisije za JPP nije na nivou koji je neophodan za ranu fazu implementacije JPP,
te je potrebno da članovi Komisije imaju direktnog iskustva sa primenom JPP.20
Sa jedne strane, može se reći da je postojeća struktura Komisijeza JPP bila opravdana 2012.
godine, kada se tek uvodio koncept JPP. U tom trenutku bilo je racionalnije formirati
instituciju koja će imati sastanke na ad hoc osnovi, a čije uspostavljanje nije zahtevalo
zapošljavanje novih kadrova. Ipak, s obzirom na to da su odobrena 62 predloga projekata
JPP, da javni partneri nemaju dovoljno znanja i iskustva u primeni JPP, i da im je potrebna
sveobuhvatna stručna podrška tokom celog procesa JPP, neophodno je uraditi detaljnu
analizu rada Komisije za JPP, koja bi utvrdila da li je potrebno promeniti strukturu i
obim delovanja ove institucije. Zemlje koje imaju razvijen koncept JPP i veliki broj
uspešnih projekata pružaju značajno više institucionalne podrške javnim i potencijalnim
privatnim partnerima, kako sa centralnog, tako sa lokalnog nivoa.
Primera radi, u Velikoj Britaniji je oformljeno telo pod nazivom Infrastruktura Ujedinjenog
kraljevstva (Infrastructure UK - IUK) sa ciljem da implementira britanske dugoročne
strategije u infrastrukturnim ulaganjima i podstiče privatne investicije kroz različite
infrastrukturne sektore. IUK pruža tehničku pomoć u nabavkama i upravljanju u JPP
projektima, sarađuje sa ministarstvima, njihovim odeljenjima i ostalim javnim telima u
različitim sektorima (transport, socijalno stanovanje, odbrana, obrazovanje i IT). Pored toga,
obezbeđuje tehničku podršku tim telima u postupcima javnih nabavki i implementaciji
pojedinačnih projekata - procenu vrednosti za novac uložen u projekat, pripremi tendera i
pregovorima sa privatnim partnerima. IUK tim zapošljava 60 profesionalaca iz različitih
oblasti vezanih za infrastrukturu, uključujući ekonomske i finansijske eksperte, advokate i
19
The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the environment
for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the Southern and Eastern
Mediterranean
20
Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u Srbiji,
strana 140, dostpuno na: http://bit.ly/2ifO39p
21
političke savetnike. Na lokalnom nivou postoje druge vrste Komisija - tzv. Lokalna
partnerstva (Local Partnerships) koja takođe pruža tehničku podršku za JPP.21
Sledeći izazov se odnosi na nezavisnost rada Komisije za JPP. Na problem nezavisnosti u

radu Komisije takođe ukazuju i druga istraživanja koja su radili Ekonomist i EBRD, kao i
Transparentnost Srbija.22 Na naznaku da odluke članova Komisije za JPP mogu biti pod
političkim uticajem ukazalo se i tokom pojedinih intervjua organizovanih sa ključnim
akterima u oblasti JPP u okviru ovog istraživanja.
Takođe, postoji potreba za kreiranjem jasnih uputstava u pripremi JPP projekata,

naročito u pogledu pripreme analize dobijene vrednosti u odnosu na uložena sredstva, izrade
studije opravdanosti davanja koncesije, pripreme tenderske dokumentacije i definisanja
modela ugovora. U tom smislu potrebno je imati jasne primere dobre prakse, smernice i
modele dokumenata bitnih za pripremu i sprovođenje JPP. Kao primer dobre prakse može se
izdvojiti Ministarstvo rudarstva i energetike, koje je propisalo Pravilnik o utvrđivanju
modela ugovora o energetskim uslugama za pripremu mera poboljšanja energetske
efikasnosti kada su korisnici iz javnog sektora, i pripremilo model ugovora koji se zasniva na
uspostavljanju javno-privatnog partnerstva.23 EBRD je u saradnji sa GFA Consulting Group
pružio podršku Ministarstvu u pripremi ovog pravilnika i modela ESCO ugovora,24 kao i
tehničku pomoć javnim partnerima u pripremi predloga projekata i ugovaranju JPP u ovoj
oblasti. Na ovaj način značajno je olakšan proces ugovaranja JPP projekata iz oblasti
energetske efikasnosti. Međutim, pojedinačni primeri dobre prakse različitih državnih
institucija ne mogu nadomestiti ulogu i nadležnosti koje Komisije za JPP ima u ovoj oblasti.
U nekim zemljama postoji praksa formiranja Fonda za razvoj JPP projekata (eng. Project
Development Fund – PDF), koji pomaže javnim partnerima da prevaziđu problem velikih
troškova pripreme projekata. Ovakvi fondovi pokrivaju troškove izrade studije opravdanosti,
finansijskih i drugih analiza, kao i konsultacija potrebnih za izradu predloga projekta i
ugovaranje.25 U Srbiji ne postoji državna institucija koja pruža ovakav obim podrške
21
Vladimir M. Vasiljev (2015), Javno-privatna partnerstva u Evropskoj uniji i Srbiji – razvoj modela,
tržišta i zakonskog okvira, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka u Beogradu
22
U svom istraživanju Transparentnost Srbija postavlja pitanje da li je Komisija za JPP operativno
nezavisna u radu, imajući u vidu da su članovi komisije predstavnici Vlade, ministarstava, autonomne
pokrajine i grada Beograda. U istom istraživanju se takođe iznosi problem česte promene članova
Komisije za JPP. Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili
problem u novom obličju?
23
Pravilnik je dostupan na: http://bit.ly/2z3UWFa i model ugovora na: http://bit.ly/2zEwlX2
24
Za ESCO projekte manjeg obima koji prate isti model ugovora, Savet stranih investitora predlaže
uvođenje standardizovanog i skraćenog postupka odobravanja predloga projekata od strane Komisije
za JPP. Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u
Srbiji.
25
The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the environment
for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the Southern and Eastern
Mediterranean.
22
pripreme JPP projekata, ali su pojedini javni partneri dobili savetodavnu i tehničku pomoć
od međunarodnih organizacija, među kojima se naročito ističu EBRD, GIZ, UNOPS i IFC.
3.2.Ministarstvo finansija
Ministarstvo finansija ima bitnu ulogu u odobravanju projekata JPP. Na osnovu Zakona o
JPPK, pre donošenja konačne odluke o usvajanju projekta JPP, Komisija za JPP je dužna da
pribavi mišljenje Ministarstva finansija u slučajevima kada je predlagač projekta Republika
Srbija odnosno javno telo Republike Srbije, i/ili kada je procenjena vrednost predloženog
projekta (uključujući i koncesije) veća od 50 miliona evra. Ovo telo ocenjuje projekte
uzimajući u obzir usaglašenost finansijskih obaveza javnog tela koji su navedeni u predlogu
projekta JPP, sa budžetskim i fiskalnim projekcijama kao i drugim uslovima i ograničenjima.
U sastavu Komisije za JPP nalazi se i predstavnik Ministarstva finansija koji obavlja
funkciju zamenika predsednika Komisije. Predlog projekta JPP ne može se odobriti bez
pozitivnog mišljenja predstavnika ministarstva finansija.26 U praksi, svi članovi Komisije za
JPP moraju da daju pozitivan glas pre odobravanja projekta JPP.
Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o JPP27 reguliše nadležnosti u oblasti
praćenja realizacije odobrenih projekata. Na osnovu navedene uredbe nadzor nad
realizacijom javnih ugovora vrši ministarstvo finansija, odnosno organ autonomne pokrajine,
ili lokalne samouprave nadležan za poslove finansija (u zavisnosti na kom nivou se realizuje
projekat: nacionalnom, pokrajinskom ili lokalnom). U ovom trenutku još uvek nema
projekata JPP koji se sprovode na nacionalnom nivou, tako da Ministarstvo finansija nije
odredilo nadležne osobe (niti odeljenje) koje će vršiti nadzor.
Ministarstvo finansija je odgovorno i za vođenje Registra javnih ugovora koji predstavlja

jedinstvenu elektronsku bazu podataka o zaključenim javnim ugovorima. Ova baza se nalazi
na Portalu javnih nabavki Republike Srbije. U vezi sa tim Ministarstvo finansija (ranije
Ministarstvo finansija i privrede) donelo je Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra
javnih ugovora.28
3.3.Ministarstvo privrede
Prema Zakonu o JPPK, ministarstvo nadležno za poslove ekonomije i regionalnog razvoja,
tj. Ministarstvo privrede, obavlja stručne, administrativne i tehničke poslove za potrebe
Komisije za JPP. Pored toga predstavnik ovog ministarstva obavlja i funkciju predsednika
Komisije.
26
Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“ br. 13/2012,
108/2012, 44/2013, 64/2013, 104/2013, 115/2013, 20/2014, 15/2015 i 80/2016)
27
„Sl. glasnik RS“, br.47/2013. Uredba je dostupna na sledećem linku: http://bit.ly/2Al4zQ0
28
„Sl. glasnik RS“ br. 57/2013 i 110/2013. Pravilnik je dostupan na sledećem linku:
http://bit.ly/2EkCuaR
23
Nadležnosti u oblasti JPP definisane su i u Zakonu o ministarstvima,29 prema kome je

Ministarstvo privrede nadležno za pripremu, predlaganje i sprovođenje propisa i mera u
oblasti koncesija i javno-privatnog partnerstva (član 4). U prethodnom sazivu Vlade
Republike Srbije ove nadležnosti u oblasti JPP projekata imalo je Ministarstvo trgovine,
turizma i telekomunikacija.
3.4. Ostala ministarstva

U sastavu Komisije za JPP nalaze se predstavnici i drugih ministarstava iz čije oblasti
delovanja se najčešće kandiduju predlozi projekata JPP, kao što su Ministarstvo
građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Ministarstvo rudarstva i energetike, Ministarstvo
poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede i Ministarstvo zaštite životne sredine.
Ova ministarstva imaju mogućnost da predlažu i ugovaraju projekte JPP iz svoje oblasti.
Otuda je ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture predložilo davanje
koncesije na autoput E-763 Beograd - Požega i koncesije za Aerodrom „Nikola Tesla“. Kao
što je navedeno ranije, Ministarstvo rudarstva i energetike je bilo aktivno u pripremi
pravilnika i modela ugovora za JPP u oblasti energetske efikasnosti, tj. ESCO projekata.
Ministarstva imaju i konsultativnu ulogu u slučajevima kada javni partneri (uglavnom

jedinice lokale samouprave) traže pravno mišljenje i saglasnost za sprovođenje projekata JPP
koji su iz oblasti njihove nadležnosti.
3.5. Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave

Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave, kao i njihova javna
preduzeća imaju zakonske mogućnosti da samostalno pokrenu postupak realizacije projekata
JPP, sa ili bez elemenata koncesije. U tom slučaju, javni partneri trebaju da: procene
opravdanost primene modela JPP; pripreme predlog projekta JPP i pribave potrebne
saglasnosti; pripreme i sprovedu postupak dodele javnog ugovora i sprovedu projekat JPP.30
Tokom ovog postupka, Vlada Autonomne pokrajine Vojvodina, odnosno skupština jedinice
lokalne samouprave usvaja predlog projekta JPP i konačan nacrt javnog ugovora, a organ
Autonomne Pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove finansija vrši
nadzor nad realizacijom projekata JPP.
Jedinice lokalne samouprave i njihova javna preduzeća su javni partneri u više od 90%
predloženih projekata JPP,kao i u svim ugovorenim projektima JPP koji se nalaze u procesu
realizacije. Nalazi istraživanja ukazuju na to da jedinice lokalne samouprave nemaju
dovoljno kapaciteta da samostalno sprovode postupak pripreme i realizacije projekata
JPP. Ovo se posebno odnosi na nedostatak iskustva i ekspertize u ovoj oblasti. Sa druge
strane, jedinice lokalne samouprave kao javni partneri u javnom ugovoru snose odgovornost
29
„Sl. glasnik RS“ br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015 - dr. zakon i 62/2017
30
P. Cvetković, S. Sredojević, (2013), Javno-privatno partnerstvo - Priručnik za sprovođenje na
lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd, str. 104.
24
za realizaciju projekta JPP i eventualne negativne posledice. Iz tih, ali i drugih razloga,
dolazi do nedostatka konzistentnosti u pripremi projekata JPP i dugotrajnosti procesa
ugovaranja projekata JPP. Da bi se ovaj problem prevazišao neophodna je veća
savetodavna podrška i jačanje kapaciteta jedinica lokalne samouprave za pripremu,
sprovođenje i nadzor nad projektima JPP.
3.6. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki

Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki pruža zaštitu prava i u
postupku dodele javnog ugovora. Obim nadležnosti ovog organa utvrđen je odredbom člana
139. ZJN, kojim je propisano da Republička komisija:
 odlučuje o zahtevu za zaštitu prava;
 odlučuje o zaključenju ugovora u slučaju iz člana 30. stav 3. ZJN;
 odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca;
 odlučuje o predlogu naručioca da podneti zahtev za zaštitu prava ne sprečava
donošenje odluke, odnosno zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma;
 odlučuje o predlogu podnosioca zahteva za zaštitu prava da se zabrani zaključenje ili
izvršenje ugovora o javnoj nabavci;
 odlučuje o troškovima postupka zaštite prava i troškovima pripreme ponude;
 prati i kontroliše sprovođenje odluka koje donosi;
 izriče novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca;
 poništava ugovor o javnoj nabavci;
 vodi prekršajni postupak u prvom stepenu;
 pokreće postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci;
 sarađuje sa stranim institucijama i stručnjacima u oblasti javnih nabavki;
 obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom.
Zakon bi trebalo da omogućava da svako lice zainteresovano za učešće u postupku dodele
javnog ugovora može podneti zahtev za zaštitu prava protiv odluke javnog tela koji sprovodi
ovaj postupak. Ipak, postoje i slučajevi kada je Republička komisija prilikom odlučivanja
odbila zahteve za zaštitu prava zbog nedostatka aktivne legitimacije podnosioca zahteva,
iako je ponuda izabranog ponuđača neprihvatljiva. Problem je nastao od kada je aktivna
legitimacija članom 148. ZJN sužena, i podnošenje zahteva za zaštitu prava omogućeno
samo ponuđaču koji ima interes za dodelu ugovora, odnosno okvirnog sporazuma u
konkretnom postupku javne nabavke i koji je pretrpeo ili bi mogao da pretrpi štetu zbog
postupanja naručioca protivno odredbama pomenutog zakona. Odredbama člana 3. ZJN nisu
jasno uređeni pojmovi interes za dodelu ugovora i pretrpljena šteta zbog postupanja
naručioca što dovodi do situacije da organ uprave može da ih tumači proizvoljno, od slučaja
25
do slučaja. Takođe, često se dešava da Republička komisija za zaštitu prava po istoj ili
sličnoj pravnoj stvari donosi različite odluke.31 Vezano za JPP, postoji nekoliko slučajeva
gde je Republička komisija usvojila zahtev za zaštitu prava i poništila postupak javne
nabavke.
3.7. Državna revizorska institucija

Državna revizorska institucija je najviši organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji,što
je definisano odredbama Zakona o državnoj revizorskoj instituciji.32 Organizovana je kao
samostalan i nezavistan organ koji je za obavljanje svojih poslova odgovoran isključivo
Narodnoj Skupštini Republike Srbije. Na ovaj način je Državnoj revizorskoj instituciji data
institucionalna nezavisnost u radu u odnosu na izvršnu vlast i druge subjekte koji su predmet
revizije.
U okviru svojih nadležnosti Državna revizorska institucija vrši inspekciju trošenja javnih
sredstava javnih tela koji realizuju projekte JPP i skreće pažnju na određene nepravilnosti.
3.8. Sudovi i arbitraža

Za sporove proizašle iz javnih ugovora strane mogu ugovoriti arbitražno rešavanje sporova.
U slučaju da se spor ne može rešiti arbitražom, sporove iz javnih ugovora rešavaju nadležni
sudovi Republike Srbije. Rešavanje sporova moguće je i pred stranom arbitražom ukoliko je
privatni partner ili najmanje jedan član konzorcijuma strano pravno ili fizičko lice.
31
Sajt Ponuđači Srbije, dostupno na sledećem linku: http://bit.ly/2G6ARhX
32
„Sl. glasnik RS“, br. 101/2005, 54/2007 i 36/2010
26
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA JPP PROJEKTI
4. JPP PROJEKTI U SRBIJI

U nastavku je prikazan pregled JPP projekata u Srbiji od 2011. godine kada je usvojen
Zakon o JPPK.
4.1. Predlozi projekata javno-privatnog partnerstva

Komisija za JPP je od svog osnivanja 2012. godine razmatrala približno 8033 predloga
projekata JPP sa ili bez elemenata koncesije. Do kraja januara 2018. godine 62 JPP projekta
(ili 77%) dobila su pozitivno mišljenje.34
U većini slučajeva odobreni predlozi projekata podneti su od strane jedinica lokalne

samouprave ili javnih preduzeća kojima su lokalne samouprave osnivači. Grad Beograd je
dobio saglasnost Komisije za JPP za šest predloga projekata, a Grad Novi Sad, Grad Pirot i
Opština Topola za tri predloga projekta. Po dva odobrena predloga projekta imaju gradovi
Niš, Loznica i Šabac, opštine Vrbas i Stara Pazova, kao i JKP „Gradska toplana“ Zrenjanin.
Na nacionalnom nivou, Vlada je dala saglasnost za dva projekta koji se odnose na davanje
koncesije na autoput od Beograda do Požege (E-763) i na Aerodrom „Nikola Tesla“ u
Beogradu35. Među predlagačima projekata JPP nalaze se i Regionalna razvojna agencija Jug
i Ekonomski fakultet Univerziteta u Kragujevcu.
Gledano po delatnosti, najveći broj odobrenih predloga projekata odnosi se na poslove

rekonstrukcije i održavanja javne rasvete (18 projekata) i na obavljanje delatnosti prevoza
putnika (18 projekata). Značajno učešće imaju i predlozi projekata vezanih za proizvodnju i
distribuciju toplotne energije korišćenjem obnovljivih izvora energije (7 projekata), kao i
projekti iz domena komunalnih delatnosti, odlaganja i tretmana komunalnog otpada (ukupno
6 projekata). Manje zastupljene delatnosti se odnose na izgradnju i održavanje javnih garaža,
putne infrastrukture, vodovodne i kanalizacione mreže, telekomunikacione mreže i drugo.
Od 62 odobrena predloga JPP projekata do sada je ugovoreno njih 27. Ostalih 35 projekata
nije prešlo u narednu fazu – fazu selekcije privatnog partnera putem tendera i potpisivanje
javnog ugovora. Svega četiri javna ugovora su potpisana od donošenja Zakona o JPPK do
početka 2015. godine. Razlog za ovako mali broj potpisanih javnih ugovora verovatno leži u
kašnjenju u donošenju podzakonskih akata, u nedostatku razumevanja koncepta JPP, kao i u
nedostatku kapaciteta među javnim partnerima. Od 2015. godine broj ugovorenih JPP
33
Do 1. novembra 2016. godine primljeno je 56 predloga projekata, a od tada je oko 20 projekata
predato Komisiji za JPP na razmatranje.
34
Izvor: Sajt Komisije za javno-privatno partnerstvo, Mišljenja Komisije na dan 29.01.2018, dostupno
na http://bit.ly/2o377cW.
35
Vlada Srbije i Aerodrom „Nikola Tesla” doneli su odluku o davanju koncesije za Aerodrom
“Nikola Tesla” francuskom preduzeću VINCI AIRPORTS, dana 05.01.2018. godine. Ova koncesija
nije uzeta u dalje razmatranje ugovorenih JPP projekata, s obzirom na to da do kraja januara 2018.
godine nije potpisan javni ugovor između javnog tela i odabranog ponuđača.
27
projekata progresivno raste. Tako je 2015. ugovoreno osam projekata, u 2016. i 2017. godini
po sedam, dok je u januaru 2018. godine sklopljen još jedan javni ugovor (ukupno 23 za
trogodišnji period). Sasvim je sigurno da je ovaj uzlazni trend usko povezan sa porastom
razumevanja koncepta JPP od strane javnih partnera, ali i razvojem kapaciteta unutar javnog
sektora, naročito među predstavnicima lokalnih samouprava.
4.2. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva po oblastima

Od ukupnog broja ugovorenih JPP projekata, 11 se odnosi na pružanje usluge javnog
prevoza, 6 na rekonstrukciju i održavanje javne rasvete, a po 3 projekta su ugovorena u
oblasti odlaganja i tretmana komunalnog otpada i oblasti proizvodnje i distribuciji toplotne
energije (Grafik 1).
Grafik 1. Broj ugovorenih u odnosu na broj odobrenih projekata, po oblastima

20
15
10
0
Parking
Putna infrastruktura
Dimničarske usluge
Javni prevoz
Snabdevanje lekovima
Komunalni otpad
Toplotna energija
Lučka infrastruktura
Kanalizaciona mreža
Telekomunikaciona mreža
Urbani mobilijar
Održavanje stambenih zgrada
Aerodrom
Javna rasveta
Vodovodna infrastruktura
Odobreno, ali nije ugovoreno Ugovoreno
Izvor: InTER, na osnovu rezultata istraživanja
Najveći broj projekata JPP u oblasti prevoza može se objasniti time da saradnja javnog i
privatnog sektora u ovoj delatnosti nije novina. Jedinice lokalne samouprave poveravale su
posao organizovanja lokalnog javnog prevoza privatnim partnerima i pre donošenja Zakona
o JPPK, na osnovu Zakona o komunalnim delatnostima. Jedan od najpoznatijih primera u
ovoj oblasti je Sistem za naplatu karata i upravljanje vozilima u javnom prevozu u Beogradu
– Bus plus koji je realizovao Grad Beograd sa privatnim partnerima. U toku 2013. godine
Grad Loznica je sklopio prvi ugovor po Zakonu o JPPK, kojim je usluga javnog prevoza
poverena privatnom partneru.36 U 2014. godini sklopljena su dva javna ugovora u oblasti
javnog prevoza, a potom se u toku 2015. i 2016. godine dinamika ugovaranja ovih projekata
36
Javni ugovor o poveravanju obavljanja delatnosti gradsko-prigradskog prevoza putnika na teritoriji
grada Loznice na paketu „A“ i paketu „B“, koji je raskinut nakon 34,5 meseci.
28
povećala na po 4 projekta godišnje. U 2017.godini sklopljen je jedan JPP projekat iz ove

oblasti.
U većini slučajeva (7 od 11) lokalne samouprave se opredeljuju da putem koncesija

privatnom partneru prepuste odgovornost za pružanje usluge lokalnog javnog prevoza.
Ostale karakteristike su da ovi javni ugovori uglavnom traju pet godina. Jedino javni ugovori
za organizovanje gradskog prevoza u Beogradu traju10 godina. Usluge javnog prevoza su
obično poverene domaćim prevoznicima. Izuzetak je „Arriva Litas“, preduzeće u inostranom
vlasništvu, koje pruža usluge javnog prevoza u Beogradu i Nišu. Pored ova dva grada, JPP
projekti vezani za javni prevoz ugovoreni su u Jagodini, Loznici, Kanjiži, Negotinu,
Paraćinu, Rumi, Srbobranu i Topoli.
Nakon javnog prevoza, najveće interesovanje postoji za projekte JPP u oblasti unapređenja
sistema javne rasvete. Od ukupno 18 odobrenih predloga projekata, trenutno je njih 6
ugovoreno u ovoj oblasti, i to u Petrovcu na Mlavi, Adi, Žablju, Topoli, Kruševcu i
Vlasotincu. Prvi ugovor u oblasti javne rasvete potpisan je 2015. godine u opštini Topola, a
tokom naredne dve godine ugovorena su još po dva projekta godišnje, i to u opštinama Ada i
Žabalj (2016) i u Opštini Petrovac na Mlavi i Gradu Kruševcu (2017). Poslednji projekat iz
ove oblasti ugovoren je u januaru 2018. godine u Opštini Vlasotince. Predmet ovih javnih
ugovora odnosi se na vršenje usluge rekonstrukcije, racionalizacije i održavanja javnog
osvetljenja, sa ciljem uštede energije i povećanje energetske efikasnosti na lokalnom nivou.
Javno-privatno partnerstvo u oblasti javne rasvete podstaknuto je Zakonom o efikasnom

korišćenju energije,37 na osnovu kojeg su lokalne samouprave dužne da donesu lokalne
programe energetske efikasnosti koji definišu mere za unapređenje javne rasvete. EBRD ima
značajnu ulogu u unapređenju sistema javne rasvete prema Modelu preduzeća za pružanje
energetskih usluga (ESCO).38 U toku 2015. godine, kroz Regionalni program energetske
efikasnosti na Zapadnom Balkanu - RPEE, EBRD je doprineo izradi Modela ugovora o
energetskoj efikasnosti koji se zasniva na JPP.39 Tom prilikom izrađen je i Model ugovora o
energetskim uslugama za pripremu mera poboljšanja energetske efikasnosti i uštedama u
operativnim troškovima javnog osvetljenja,40 kojim se znatno olakšao proces ugovaranja JPP
u ovoj oblasti. U okviru RPEE programa pružena je i tehnička podrška određenom broju
37
„Sl. glasnik RS“ br. 25/2013
38
Preduzeće za pružanje energetskih usluga (ESCO) „vrše reviziju upotrebe energije u javnim
zgradama da bi se utvrdio optimalan paket mera za postizanje energetske efikasnosti, zatim
preduzimaju i sprovode te mere i obično finansiraju kompletan projekat, dok opštine ne snose nikakve
avansne troškove. Preduzeće zauzvrat dobija deo uštede koja se postigne sprovođenjem projekta.“ Z.
Brenke, Z. Kapor (2013), Ugovaranje energetskog učinka – ESCO model, POLIS: časopis za javnu
politiku, br. 6. Stalna konferencija gradova i opština, strana 16-25.
39
Članak Srbija: ubrzavanje usvajanja podzakonskih akata od13. novembra 2014, objavljen na sajtu
Regionlnog programa energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu, dostupnom na:
http://bit.ly/2iXHyM2
40
Ugovor je dostupan na sledećem linku: http://bit.ly/2A1mhoc
29
opština u pripremi predloga projekata JPP i sprovođenja tendera za unapređenja energetske

efikasnosti po ESCO modelu.
Osim navedenog, postojanje zainteresovanih privatnih partnera je presudan faktor za

uspostavljanje JPP u svim oblastima, pa i u oblasti unapređenja javne rasvete. Za ovu vrstu
JPP karakteristično je da su uglavnom pokrenuti na inicijativu privatnog partnera, tj.
preduzeća za pružanje energetskih usluga (ESCO). Istraživanje je pokazalo da se u najvećem
broju slučajeva privatni partner obratio predstavnicima javnog sektora sa idejom za
modernizaciju sistema javne rasvete. Ovo je bio slučaj sa preduzećima koja imaju značajno
međunarodno iskustvo u oblasti energetske efikasnosti, kao i kod sprovođenja projekata JPP.
U okviru ugovora privatni partner obično preuzima obavezu obezbeđenja finansijskih

sredstava za rekonstrukciju javnog osvetljenja, racionalizaciju korišćenja energije uz
garantovanje minimalnog iznosa finansijske uštede, nabavku i instalaciju potrebne opreme,
kao i održavanje javnog osvetljenja u toku trajanja ugovora. Sa druge strane, javni partner
preuzima obavezu da pruži podršku privatnom partneru prilikom sprovođenja projekta i da
plaća privatnom partneru mesečnu naknadu za izvršenu uslugu. Preduzeće Resalta (ranije
poznato kao „GGE ESCO“ d.o.o.) najčešće se pojavljuje kao privatni partner kod JPP u
oblasti javne rasvete. U pogledu trajanja ugovora, ovi projekti su uglavnom ugovoreni na
period od 15 godina.
U oblasti distribucije toplotne energije ugovorena su tri JPP i to u Opštini Batočina, Gradu
Pirotu i Gradskoj opštini Grocka. Opština Batočina dala je koncesiju za proizvodnju i
distribuciju toplotne energije na period od 35 godina. Grad Pirot ugovorio je JPP za isporuku
toplotne energije uz implementaciju mera energetske efikasnosti. Predmet ugovora je
zamena postojećih kotlova na lož ulje kotlovima na biomasu i isporuka toplotne energije u
mlekarskoj školi „Dr Obren Pejić“ i u osnovnim školama „Sveti Sava”, „Dušan Radović” i
„8. septembar”. Grad Pirot će plaćati privatnom partneru (Resalta) naknadu za isporučivanje
toplotne energije u vremenskom periodu od 15 godina. Kada je u pitanju Gradska opština
Grocka, predmet JPP je proizvodnja i distribucija toplotne energije ujedno sa sakupljanjem,
transportom i odlaganjem komunalnog otpada. U cilju pružanja ove usluge Gradska opština
Grocka se obavezala da prenese određena stvarna prava na privatnog partnera („Magip”
d.о.о. Grocka) na period od 25 godina.
U oblasti upravljanja komunalnim otpadom ugovorena su tri projekta JPP sa elementima

koncesije. Opština Topola i Opština Žagubica imaju potpisan desetogodišnji javni ugovor o
poveravanju obavljanja komunalnih delatnosti sakupljanja i transporta komunalnog otpada sa
preduzećem „FCC EKO“ d.o.o. (prethodno poslovno ime „А.S.А ЕКО” d.o.o.). Ugovori su
potpisani 2014. godine u Opštini Topla i 2015. godine u Opštini Žagubica. I pre donošenja
Zakona o JPPK, tri preduzeća (uključujući i „A.S.A EKO“ d.o.o) zaključila su više ugovora
30
sa opštinama u vezi sa poveravanjem komunalnih delatnosti upravljanja otpadom.41 Krajem

septembra 2017. godine Grad Beograd ugovorio je projekat JPP u pružanju usluge tretmana i
odlaganja komunalnog otpada u deponiji Vinča. Obavljanje ovog posla dato je pod koncesiju
inostranom konzorcijumu (the Consortium of SUEZ Groupе SAS & I-Environment
Investments limited) na period od 25 godina. Konzorcijum je preuzeo obavezu da sanira
postojeću deponiju u Vinči i da izgradi postrojenje za proizvodnju toplotne i električne
energije iz otpada. Međunarodna finansijska korporacija (IFC) pružila je tehničku podršku
Gradu Beogradu u pripremi predloga projekta JPP i sprovođenju tendera.42
Grad Beograd sprovodi još jedan JPP projekat u oblasti urbane opreme i mobilijara na
teritoriji deset centralnih gradskih opština. Početkom 2017. godine dodeljena je koncesija za
urbanu opremu preduzeću „Alma Quattro“ d.o.o na period od 25 godina. Predmet koncesije
je finansiranje nabavke i predaje Gradu Beogradu radi postavljanja određenih elemenata
urbane opreme koji se ne mogu komercijalno koristiti i finansiranje nabavke, postavljanje,
održavanje i komercijalno korišćenje određenih elemenata urbane opreme koji se mogu
komercijalno koristiti.43 Na ovaj način koncesionaru je odobreno komercijalno korišćenje
oglasnog prostora na određenim elementima urbane opreme, za koji se očekuje da
koncesionar plaća naknadu.
Među ugovorenim JPP projektima ima i onih u oblasti pružanja dimničarskih usluga,
putne infrastrukture i telekomunikacija. Krajem 2017. godine Opština Bečej ugovorila je
JPP sa elementima koncesije za usluge poveravanja komunalne delatnosti dimničarskih
usluga. Sredinom 2016. godine Opština Stara Pazova potpisala je petogodišnji javni ugovor
za finansiranje, izgradnju i održavanje lokalne putne infrastrukture u ovoj opštini. Za ovu
uslugu opština plaća privatnom partneru naknadu. Kada je u pitanju delatnost
telekomunikacija, JKP Informatika Novi Sad ugovorila je JPP projekat radi izgradnje i
proširenja postojeće optičke telekomunikacione mreže otvorenog tipa po principu FTTH na
teritoriji grada Novog Sada. Projekat je ugovoren sa slovenačkim konzorcijumom na 25
godina.44 Međutim, ni istraživački tim ni prethodna istraživanja o JPP nisu došla do saznanja
kakav je status realizacije ovog projekta.45
41
Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili problem u novom
obličju?, dostupno na: http://bit.ly/2z10108
42
Balkan Green Energy News: Vinča PPP signed to solve biggest environmental problem in Serbia,
region, dostupno na: http://bit.ly/2il1HHG
43
Odluka o izboru najpovoljnije ponude stručnog tima za dodelu koncesije za urbanu opremu,
dostupno na: http://bit.ly/2h0m9Rr
44
Članak: Prihvaćena ponuda slovenačkog konzorcijuma „SAGO“, „E PROJEKT“ i „RIKO“,
objavljen 11. aprila 2012. godine na sajtu JKP Informatika iz Novog Sada, dostupnan na linku:
http://bit.ly/2hw0jlC
45
Transparentnost Srbija u svom istraživanju Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili
problem u novom obličju? iz 2015. godine navodi da nije uspela da dobije podatke od JKP
Informatika da li se ovo JPP sprovodi.
31
4.3. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema vrednosti

U periodu od 2012. do januara 2018. godine ugovoreno je 27 projekta JPP u ukupnoj
vrednosti od 1,86 mlrd evra odnosno 225,12 mlrd dinara.46 U poslednje tri godine porastao je
broj ugovorenih projekata JPP, kao i njihova ukupna ugovorena vrednost po godinama
(Grafik 2). Prikupljeni podaci pokazuju da šest projekata JPP generišu 97,1% ukupne
vrednosti ugovorenih projekata.47 Tokom 2017. godine Grad Beograd je zaključio najveći
JPP projekat, u vrednosti od 957 miliona evra, za upravljanje komunalnim otpadom na
deponiji Vinča. Zatim slede dva projekta u oblasti javnog prevoza koje je Grad Beograd
sklopio u toku 2015. (vrednost 443,7 miliona evra) i 2016. godine (vrednost 230,2 miliona
evra).
Grafik 2. Broj i vrednost projekata JPP u periodu od 2012. do januara 2018. godine
Vrednost projekata Broj projekata
(u mil. EUR)
1,200.00 12
1,028.66
1,000.00 10
800.00 8
600.00 6
518.38
400.00 4
239.90
200.00 70.00 2
- 2.70 2.08
0.00 0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Vrednost projekata (u milionima EUR) Broj projekata
Od ukupne vrednosti ugovorenih JPP nešto više od 50% se odnosi na oblast regulisanja
komunalnog otpada, pre svega zbog veličine finansijskog okvira ugovora za uređenje
deponije u Vinči. Oko 40% ukupne vrednosti JPP ugovoreno je za pružanje usluga javnog
prevoza. Kao što je prethodno navedeno, dva JPP ukupne vrednosti od 673,9 miliona evra
sklopila je gradska uprava Grada Beograda. Zatim sledi JPP projekat JKP Direkcije za javni
prevoz Grada Niša, čija je vrednost oko 48 miliona evra. Ostali projekti iz ove oblasti su
znatno niže vrednosti.
46
Iznos dobijen zbirom vrednosti svih ugovora po srednjem kursu NBS na dan zaključenja ugovora. S
obzirom na to da su pojedini prikupljeni podaci procenjene vrednosti ugovora, iznesene podatke treba
uzeti kao okvirnu vrednost.
47
Četiri JPP u Beogradu i po jedan JPP u Novom Sadu i Nišu.
32
Za JPP u oblasti unapređenja optičke telekomunikacione mreže ugovoreno je oko 70 miliona

evra.48 Vrednost JPP projekta za unapređenje urbanog mobilijara u Gradu Beogradu iznosi
58,6 miliona evra, od čega je oko 40 miliona predviđeno za kapitalne investicije. U oblasti
javne rasvete ugovoreno je šest JPP projekata u ukupnoj vrednosti od 15,8 miliona evra, a
vrednost pojedinačnih projekata kreće se u rasponu od jedan do sedam miliona evra. U
oblasti toplotne energije najveću vrednost ima projekat Gradske opštine Grocka u iznosu od
10,1 milion evra. Na Grafiku 3 prikazane su ukupne vrednosti JPP projekata po oblastima.
U pogledu prosečne godišnje vrednosti projekta JPP, najveću vrednost imaju projekti u
oblasti upravljanja komunalnim otpadom i javnim prevozom, a najmanju vrednost projekti
koji se odnose na unapređenje javne rasvete.
Grafik 3. Broj i vrednost projekata JPP po oblastima

Vrednost projekata Broj projekata
(u mil. EUR)
1,200.00 12
1,000.00 959.80 10
800.00 741.62 8
600.00 6
400.00 4
200.00 70.00 58.64 2

15.87 13.98 1.75 0.06
0.00 0
javni prevoz
komunalni otpad
urbani mobilijar
toplotna energija
javna rasveta
telekomunikaciona mreža
dimničarske usluge
putna infrastruktura
Vrednost projekata (u milionima EUR) Broj projekata
4.4. Ugovoreni projekti javno-privatnog partnerstva prema mestu

U svim ugovorenim JPP javni partneri su lokalne samouprave ili njihova lokalna javna
preduzeća. Gradska uprava Grada Beograda sklopila je najveći broj (četiri) JPP ugovora, u
ukupnom iznosu od 1.689,5 miliona evra. Pored Beograda, najveći broj zaključenih javnih
ugovora ima Opština Topola, i to tri projekta ukupne vrednosti od 586,7 miliona evra. U 20
lokalnih samouprava sklopljen je po jedan javni ugovor. Pored toga, 23 javna partnera imaju
48
Članak: Prihvaćena ponuda slovenačkog konzordijuma „SAGO“, „E PROJEKT“ i „RIKO“,
objavljen 11. aprila 2012. godine na sajtu JKP Informatika iz Novog Sada, dostupnan na linku:
http://bit.ly/2hw0jlC
33
jedan ili više odobrenih predloga projekata od strane Komisije za JPP, ali još uvek nemaju
potpisane javne ugovore.
Geografski posmatrano, uočava se da projekti JPP nisu zastupljeni u Zlatiborskom,

Moravičkom, Raškom, Zaječarskom i Topličkom okrugu. Mapa 1. Prikazuje pregled
odobrenih i ugovorenih JPP projekata, po lokalnim samoupravama.49
Mapa 1. Pregled odobrenih i ugovorenihJPP projekata, po lokalnim

samoupravama
49
Mapa ne uključuje predloge projekata koji su podneti od strane Vlade, Regionalne razvojne
agencije Jug i Ekonomskog fakultet Univerziteta u Kragujevcu. Za sada ni jedan od ovih predloga
projekata nije ugovoren.
34
4.5. Neki od izazova u procesu pripreme i ugovaranja JPP

Prethodno navedeni podaci ukazuju na visok procenat odobrenih predloga projekata JPP koji
nisu ugovoreni, čak 56%. Ovaj procenat pre svega pokazuje nedovoljne kapacitete javnih
partnera za pripremu projekata, sprovođenje javnih nabavki i ugovaranje JPP projekata, ali i
nezainteresovanost privatnih partnera da uđu u ovakve poduhvate. Takođe, uočavaju se i
ostali izazovi i to: nedostatak savetodavne i tehničke podrške u pripremi i realizaciji JPP;
nedostatak različitih modela ugovora koji se zasnivaju na JPP; nedovoljna horizontalna i
vertikalna koordinacija različitih aktera u postupku JPP; neadekvatne procene tokom
pripreme predloga projekata; dugotrajanproces pripreme i ugovaranja JPP; nedovoljna
razvijenost lokalnog tržišta za primenu koncepta JPP; a u nekim slučajevima i nedostatak
konzistentnosti i političke volje da se projekat JPP realizuje.
Do sada su uglavnom sklopljeni javni ugovori koji zahtevaju manji obim investicija, u većini
slučajeva niži od 10 miliona evra. Najviše partnerstava koji su ušli u fazu implementacije
ima Grad Beograd (četiri) u vrednosti od 1.689,5 miliona evra, što je oko 90% vrednosti svih
ugovorenih projekata.
U narednim godinama može se očekivati uzlazni trend organizovanja javnog prevoza kroz
korišćenje JPP modela. Razlog za to se pre svega nalazi u činjenici da postoje veliki gubici
lokalnih javnih preduzeća koja obavljaju uslugu javnog prevoza (pre svega beogradskog
GSP).50 Analiza Fiskalnog saveta pokazuje da su budžetski troškovi za javni prevoz znatno
niži u slučajevima kada je ova usluga poverena privatnom partneru, te stoga postoji snažan
argument za prepuštanje autobuskog javnog prevoza privatnom sektoru.51 Pored toga,
očekivan je i dalji porast broja JPP u oblasti javnog prevoza jer Zakon o komunalnim
delatnostima52 koji je donet 2016. godine propisuje da se poveravanje ove delatnosti
privatnom partneru mora obaviti kao JPP.
Takođe, očekuje se porast JPP projekata u ostalim oblastima komunalnih delatnosti, kao i
unapređenje energetske efikasnosti, jer postoji adekvatan zakonski okvir i interesovanje
različitih aktera za rad u ovim sektorima. Na nivou Evropske unije postoje i brojni primeri
JPP projekata u sektoru zdravstvene zaštite i obrazovanja, ali u Srbiji za sada ne postoje
zakonske mogućnosti za JPP u ovim oblastima.
50
Iz budžeta Grada Beograda godišnje se izdvaja 9 milijardi dinara subvencija za rad GSP-a. Izvor:
Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke, str. 50,
dostpuno na: http://bit.ly/2kkx9K3
51
Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke, str. 14.
52
„Sl. glasnik RS“ br. 88/2011 i 104/2016
35
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA TRANSPARENTNOST
5. TRANSPARENTNOST U PROCESU JPP

Prema Zakonu o JPPK, javno-privatno partnerstvo zasniva se na načelu transparentnosti,
koje obuhvata obavezu oglašavanja namere zaključenja javnog ugovora sa ili bez elemenata
koncesije, mogućnost ponuđača da izvrši uvid u podatke o sprovedenom postupku dodele
javnog ugovora i sl. Ipak, važeći zakonski okvir u ovom segmentu prilično je neprecizan
i ne navodi eksplicitno koji su to podaci koji moraju biti dostupni javnosti i gde ih
zainteresovana lica mogu pronaći.Prema međunarodnoj praksi, načelo transparentnosti
treba poštovati u svim koracima primene JPP modela, počev od procene opravdanosti
njegove primene.
Osim u postupku procene primene JPP modela, transparentnost bi trebalo unaprediti i u

postupku dodele javnog ugovora. Na ovaj način bi se smanjio rizik od potencijalne
korupcije i povećala zainteresovanost privatnih partnera da u značajnijem obimu učestvuju u
tenderskoj proceduri.
Na osnovu važeće procedure definisane ZJN i Zakonom o JPPK, javni partneri su dužni da
objave poziv za dodelu javnog ugovora za JPP. Poziv se objavljuje u „Službenom glasniku
Republike Srbije“, koji se distribuira na celoj teritoriji Srbije, na internet stranici javnog
partnera i na Portalu javnih nabavki, a za projekte preko pet miliona evra i na internet
stranici Službenog lista Evropske unije (Tenders Electronic Daily). Pritom, propisano je da
se odluke o dodeli ovakvih ugovora, kao i ostale odluke kojima se okončava postupak javne
nabavke objavljuju na Portalu javnih nabavki. U praksi se uglavnom poštuje propisan
način objavljivanja javnih poziva za dodelu ugovora, ali postoje i slučajevi kada javni
partneri nisu ažurni u objavljivanju odluka o okončanju javne nabavke na Portalu
javnih nabavki ili na njihovim internet stranicama.
Zakon o JPPK propisao je da se javni ugovori evidentiraju u Registru javnih ugovora, a po

tom osnovu Ministarstvo finansija je donelo Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra
javnih ugovora u toku 2013. godine. Prema pomenutom pravilniku, javni partneri dužni su
da dostave potrebne podatke za upis javnog ugovora u Registar u roku od 30 dana od dana
njegovog zaključenja.53 Nalazi ovog istraživanja ukazuju da podaci Registra o javnim
ugovorima nisu potpuni. Do januara 2018. godine, podaci iz 10 javnih ugovora za projekte
JPP nisu bili upisani u Registar.54 U pitanju su tri javna ugovora Grada Beograd i po jedan
53
Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra javni ugovora, „Sl. glasnik RS“, br. 57/2013 i
110/2013.
54
Registar javnih ugovora sadrži 22 ugovora koji se odnose na 17 projekata JPP. Za projekat JPP u
oblasti pružanja usluga javnog prevoza na teritoriji Grada Niša potpisana su četiri javna ugovora, od
kojih je jedan raskinut, a Opština Topola i Grad Loznica imaju po dva ugovora za projekat JPP u
oblasti obavljanja usluge javnog prevoza, jer je prvi ugovor raskinut i zaključen novi za obavljanje iste
usluge.
36
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA TRANSPARENTNOST
ugovor Grada Kruševca, Opštine Srbobran, Batočina,Negotin, Bečej i Vlasotince, kao i javni
ugovor JKP Informatika iz Novog Sada.
Domaće zakonodavstvo ne nalaže obavezu da se u potpunosti objave javni ugovori. Prema

odredbi gore navedenog pravilnika pristup javnom ugovoru i drugoj dokumentaciji iz zbirke
isprava Registra, vrši se u skladu sa zakonom kojim se uređuje slobodan pristup
informacijama od javnog značaja, a može se ograničiti pod uslovima propisanim tim
zakonom. Ipak, celokupna dokumentacija mora biti dostavljena Upravi za javne nabavke i
Državnoj revizorskoj instituciji.
Na kraju se može zaključiti da postoji prostor za jačanje transparentnosti, naročito u

domenu obaveštavanja javnosti od strane javnog partnera o toku realizacije
ugovorenih projekata. Prema Uredbi o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora, javni
partneri su dužni da nadzornim organima dostavljaju izveštaje o realizaciji projekata JPP i to
u roku od šest meseci od dana zaključenja javnog ugovora, odnosno od dana osnivanja ili
sticanja vlasničkog udela privatnog partnera u zajedničkom privrednom društvu.55 U tu svrhu
izrađen je i Obrazac izveštaja o realizaciji javnih ugovora koji čini sastavni deo uredbe. Javni
partneri su dužni da navedeni obrazac šalju Upravi za javne nabavke. Međutim, do danas ni
jedan ovakav popunjen obrazac nije dostupan u Registru javnih ugovora.56
55
Uredbom o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom partnerstvu („Sl. glasnik
RS“, br.47/2013), dostupna na sledećem linku: http://bit.ly/2Al4zQ0
56
Portal javnih nabavki i podportal Registar javnih ugovora su dostupni na sledećem linku:
http://bit.ly/2hV11fW
37
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKLJUČAK
6. ZAKLJUČAK I PREPORUKE
Istraživanje je pokazalo da se JPP sve više prepoznaje kao značajan instrument za
finansiranje kapitalnih projekata i postizanje efikasnosti i kvaliteta javnih usluga. Broj
i vrednost JPP projekata beleži značajan rast od 2015. godine, a trend rasta će se svakako
nastaviti u narednim godinama u skladu sa očekivanim promenama zakonskih rešenja u
oblasti JPP i javnih nabavki.
U pogledu postojećeg pravnog okvira, istraživanje je pokazalo da postoji određeni stepen

usaglašenosti sa ostalim propisima, ali da i dalje ima nekonzistentnosti između Zakona o
JPPK i drugih zakona u domaćoj legislativi. Ovo se posebno odnosi na usaglašenost sa
Zakonom o javnim nabavkama, Zakonom o budžetskom sistemu iZakonom o javnoj svojini,
ali i drugim zakonima. Pored toga, trenutno ne postoji jedinstven organ koji je nadležan
za tumačenje Zakona o JPPK i ZJN, već su nadležnosti podeljene između više organa što
dovodi do rizika od nedoslednosti postupanja po istim ili sličnim pitanjima. U narednom
periodu očekuje se usaglašavanje Zakona o JPPK i ZJN, što je odlična prilika za unapređenje
zakonske regulative koja se odnosi na uspešno planiranje, ugovaranje i sprovođenje javno-
privatnih partnerstava.
U pogledu usaglašavanja sa pravnim okvirom EU, očekuje se da će izmene i dopune

Zakona o JPPK i ZJN doneti usaglašavanje sa direktivama EU i to: Direktivom 2014/23/EU
o dodeli ugovora o koncesiji, Direktivom 2014/24/EU o javnim nabavkama i Direktivom
2014/25/EU o nabavci od strane entiteta koji posluju u sektorima vodnih, energetskih,
transportnih i poštanskih usluga.
Studija takođe pokazuje da je potrebno raditi na jačanju institucionalnog okvira za JPP,

naročito u smislu jačanja kapaciteta Komisije za JPP čija organizaciona struktura ne može
da podrži kvalitetnu realizaciju značajanog broja nadležnosti koji su joj dodeljene.Iako
postoje opravdani argumenti da je postojeća struktura Komisije za JPP bila opravdana 2012.
godine, kada je koncept JPP bio u povoju, porastom broja predloga projekata zahtevi za
funkcionalnom operativnošću Komisije postaju sve veći. Naročito se ističe potreba za
jačanjem kapaciteta za pružanje savetodavnih usluga javnim partnerima na lokalnom
nivou. Studija je pokazala da javni partneri na lokalnom nivou uglavnom nemaju dovoljno
znanja i iskustva u primeni JPP te da im je potrebna sveobuhvatna stručna podrška tokom
celog procesa vezanog za pripremu, ugovaranje i realizaciju JPP.
Značajnu ulogu u razvoju kapaciteta za JPP imaju međunarodne organizacije koje pružaju
podršku javnim partnerima u procesu pripreme projekata (EBRD, GIZ, UNOPS, IFC i dr.),
kao i privatni partneri koji imaju iskustva u realizaciji JPP projekata (npr. Resalta, ranije
poznati kao GGE ESCO d.o.o., u oblasti energetske efikasnosti). Pored toga, veliku podršku
38
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA ZAKLJUČAK
na lokalnom nivou pruža i Stalna konferencija gradova i opština (unapređenje kapaciteta,

tehnička i savetodavna podrška).
Istraživanje je pokazalo da nedovoljan nivo transparentnosti postoji u svim fazama

procesa JPP. Prema međunarodnoj praksi, načelo transparentnosti treba poštovati u svim
koracima primene modela JPP, počev od procene opravdanosti do njegove implementacije.
Iako je potpisano 27 JPP ugovora, među javno dostupnim podacima u Registru javnih
ugovora ne postoji nijedan izveštaj o njihovoj realizaciji. Istraživanje je pokazalo da ni
podaci Registra o javnim ugovorima nisu potpuni (nedostaje 10 javnih ugovora koji su
potpisani i za koje je prošao rok kada su trebali biti javno objavljeni). Pored toga, postoji
određeni broj javnih ugovora koji su dostupni u Registru, ali ne sadrže sve relevantne
podatke za koje se može smatrati da su od javnog značaja.
U postojećem zakonskom okviru načelo transparentnosti limitirano je na obavezu

oglašavanja namere zaključenja javnog ugovora i mogućnost ponuđaču da izvrši uvid u
podatke o sprovedenom postupku dodele javnog ugovora. Opseg aktivnosti i faza kod
uslova, načina i postupaka dodele javnih ugovora obuhvata veći broj segmenata koji bi
mogli biti eksplicitno predmet primene načela transparentnosti (studija izvodljivosti,
objavljivanje i davanje na uvid javnosti glavnih nalaza i opravdanosti studije izvodljivosti i
sl.) što bi bilo u skladu sa savremenim evropskim i međunarodnim praksama.
Na osnovu nalaza i zaključaka proisteklih iz analize, predlaže se usvajanje sledećih

preporuka:
- Oformiti i pokrenuti Program podrške za pripremu, ugovaranje i sprovođenje
JPP projekata u Srbiji, čiji korisnici bi bili predstavnici kako javnog tako i
privatnog sektora. Program bi mogao imati najmanje dve mere, od čega bi se jedna
odnosila na edukaciju učesnika u procesu, a druga na pružanje stručnih tehničkih
i pravnih savetodavnih usluga (npr. kroz dodelu vaučera za konsultantske usluge
ali i putem drugih modaliteta).
- Uraditi procenu funkcionalnih i oprerativnih kapaciteta Komisije za JPP za
sprovođenje propisanih nadležnosti, koja bi utvrdila da li i na koji način bi se moglo
unaprediti delovanje ovog tela;
- Povećati informisanost javnog i privatnog sektora o mogućnostima JPP modela,
primerima dobrih i loših praksi, kao i informisanost javnosti o efektima JPP
projekata;
- Unaprediti proces transparentnosti u svim fazama JPP projekata, od pripreme,
ugovaranja, sprovođenja do nadzora, što uključuje i bolju dostupnost informacija
od javnog značaja i veće uključivanje lokalnih zajednica u procesu planiranja
JPP.
39
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA LITERATURA
7. LITERATURA
Cvetković P., Sredojević S., (2013),Javno-privatno partnerstvo - Priručnik za sprovođenje

na lokalnom nivou, Stalna konferencija gradova i opština, Beograd
EPEC (2014), Serbia - PPP Units and Related Institutional Framework
Fiskalni savet Republike Srbije (2017), Lokalne javne finansije: problemi, rizici i preporuke
Komisija za javno-privatno partnerstvo (2013), Metodologija za analizu dobijene vrednosti u
odnosu na uložena sredstva (Vale for Money) u javno-privatnom partnerstvu i koncesijama
Stakić, B., Vasić, D., Ćurković, V. (2015),Ulaganje kapitala putem javno-privatnog
partnerstva i koncesija. Beograd: Fakultet za poslovne studije i pravo
The Economist Intelligence Unit i EBRD (2017), The 2017 Infrascope - Evaluating the
environment for public-private partnerships in Eastern Europe, Central Asia and the
Southern and Eastern Mediterranean
Transparentnost Srbija, (2015), Javno-privatno partnerstvo – magično rešenje ili problem u
novom obličju?
Savet stranih investitora (2017), Bela knjiga - Predlozi za poboljšanje poslovnog okruženja u
Srbiji
Vasiljev V., (2015),Javno-privatna partnerstva u Evropskoj uniji i Srbiji – razvoj modela,
tržišta i zakonskog okvira, doktorska disertacija, Fakultet političkih nauka u Beogradu
Brenke Z., Kapor Z. (2013), Ugovaranje energetskog učinka – ESCO model, POLIS: časopis
za javnu politiku, br. 6. Stalna konferencija gradova i opština
Zakoni i druga akta

Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“, br.
13/2012)
Odluka o obrazovanju Komisije za javno-privatno partnerstvo („Sl. glasnik RS“, br. 13/2012,
108/2012, 44/2013, 64/2013, 104/2013, 115/2013, 20/2014, 15/2015 i 80/2016)
Pravilnik o načinu vođenja i sadržini Registra javnih ugovora („Sl. glasnik RS“, br. 57/2013 i
110/2013)
Pravilnik o utvrđivanju modela ugovora o energetskim uslugama za pripremu mera
poboljšanja energetske efikasnosti kada su korisnici iz javnog sektora („Službeni glasnik
RS“, br. 41/2015)
Uredba o nadzoru nad realizacijom javnih ugovora o javno-privatnom partnerstvu („Sl.
glasnik RS“, br.47/2013)
40
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA LITERATURA
Zakon o efikasnom korišćenju energije („Sl. glasnik RS“, br. 25/2013)

Zakon o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“, br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015)
Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011, 15/2016 i
104/2016)
Zakon o komunalnim delatnostima („Sl. glasnik RS“, br. 88/2011 i 104/2016)
Zakon o ministarstvima („Sl. glasnik RS“, br. 44/2014, 14/2015, 54/2015, 96/2015 - dr.
zakon i 62/2017)
Zakon o opštim uslovima za davanje koncesija stranim licima u Republici Srbiji („Sl. glasnik
RS“, broj 6/1990)
Izveštaji i druga dokumenta

Komisija za javno-privatno partnerstvo (2012), Poslovnik o radu Komisije za javno-privatno
partnerstvo
Komisija za javno-privatno partnerstvo (2014), Practicioner’s Guide
Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija (2016), Informator o radu
Ministarstvo rudarstva i energetike (2015), Model ugovora o energetskoj usluzi za pripremu
mera poboljšanja energetske efikasnosti i uštedama u operativnim troškovima javnog
osvetljenja
Uprava za javni dug (2017), Kvartalni izveštaj stanja i strukture javnog duga na dan
30.06.2017. godine, Ministarstvo finansija Republike Srbije
Uprava za javni dug (2017), Stanje i struktura javnog duga – avgust 2017, Ministarstvo
finansija Republike Srbije
Internet stranice
Komisija za javno-privatno partnerstvo: http://www.ppp.gov.rs/
Ministarstvo rudarstva i energetike: http://www.mre.gov.rs/dokumenta-efikasnost-izvori.php
Registar javnih ugovora: http://portal.ujn.gov.rs/JavniUgovori/Ugovori.aspx
Uprava za javni dug: http://www.javnidug.gov.rs/
41
U SUSRET EU INTEGRACIJAMA PRILOZI
8. PRILOZI
Prilog 1. Lista predloga projekata koji su dobili pozitivno mišljenje Komisije za JPP
Tabela prikazuje listu predloga projekata javno-privatnog partnerstva sa ili bez elemenata koncesije koji su dobili positivno mišljenje Komisije za
JPP i njihov status
Godina
# Naziv predloga projekata Predlagač Status zaključenja
javnog ugovora
1 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane JKP Informatika Novi Sad kojim se
JKP
predlaže realizacija projekta izgradnje i proširenja postojeće optičke telekomunikacione mreže
„Informatika“ Ugovoren 2012
otvorenog tipa po principu FTTH (Fiber To The Home - optičko vlakno do krajnjeg korisnika) na
Novi Sad
teritoriji Grada Novog Sada
2 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za izgradnju luke i drumskog terminala podnetog od „Direkcija za
strane Javnog preduzeća za građevinsko zemljište, izgradnju i puteve „Direkcija za izgradnju izgradnju Nije ugovoren
Apatin“, na teritoriji Opštine Apatin Apatin“
3 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja delatnosti gradsko-prigradskog prevoza
Grad Loznica Ugovoren 2013/2015
putnika na teritoriji Grada Loznice
4 Predlog koncesionog akta za projektovanje, finansiranje, izgradnju, održavanje i upravljanje
Grad Šabac Nije ugovoren
javnom parking garažom u Šapcu
5 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane JKP Gradska toplana Zrenjanin,
JKP „Gradska
kojim se predlaže proizvodnja toplotne i električne energije iz biogasa, odnosno upotreba organskih
toplana“ Nije ugovoren
sirovina poljoprivredne industrije kao i ostataka i nusproizvoda iz prehrambene industrije u
Zrenjanin
njegovoj proizvodnji
6 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti prigradskog prevoza
Opština Topola Ugovoren 2015/2016
putnika na teritoriji Opštine Topola
7 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja delatnosti gradsko-prigradskog prevoza Opština
Ugovoren 2014
putnika na teritoriji Opštine Srbobran Srbobran
8 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti gradskog i JKP „Direkcija Ugovoren 2014/2015
42
Godina
javnog ugovora
prigradskog prevoza putnika na teritoriji Grada Niša za javni prevoz
Grada Niša“
Grad Jagodina Ugovoren 2014
putnika na teritoriji Grada Jagodine
10 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za finansiranje, izgradnju, upravljanje i održavanje Opština Stara
Nije ugovoren
kanalizacione mreže u Opštini Stara Pazova Pazova
11 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane grada Niša kojim se predlaže
zamena kotlova na lož ulje i kotlova na ugalj, kotlovima na drvenu biomasu (pelet) u školskim i Grad Niš Nije ugovoren
predškolskim ustanovama Grada Niša sa isporukom toplotne energije
12 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti sakupljanja i transporta
Opština Topola Ugovoren 2014
komunalnog otpada sa seoskog područja Opštine Topola
13 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti sakupljanja i transporta Opština
Ugovoren 2015
komunalnog otpada sa područja Opštine Žagubica Žagubica
14 Predlog koncesionog akta za obavljanje komunalne delatnosti gradskog i prigradskog prevoza
Grad Šabac Nije ugovoren
putnika na teritoriji Grada Šapca
15 Predlog koncesionog akta sa Analizom finansijsko-ekonomskih efekata davanja koncesije na Ministarstvo
autoput E-763, Beograd-Požega građevinarstva,
Nije ugovoren
saobraćaja i
infrastrukture
16 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje poslova proizvodnje i distribucije toplotne Opština
Ugovoren 2015
energije na području Opštine Batočina Batočina
17 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže izgradnja regionalnog centra za upravljanje otpadom Regionalna
Keleš razvojna Nije ugovoren
agencija Jug
18 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže obavljanje komunalne delatnosti
Opština Topola Ugovoren 2015
rekonstrukcije, racionalizacije i održavanja javnog osvetljenja na području Opštine Topola
19 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže zamena postojećih svetiljki javne
rasvete štedljivim „LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama, Opština Sečanj Nije ugovoren
spoljašnje dekorativne rasvete javnih zgrada i spomenika u naseljima opštine Sečanj
43
Godina
javnog ugovora
20 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti prigradskog prevoza
Opština Negotin Ugovoren 2016
putnika na teritoriji Opštine Negotin
21 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti
Gradska opština
sakupljanja, transporta i odlaganja komunalnog otpada i proizvodnje i distribucije toplotne energije Ugovoren 2015
Grocka
na teritoriji gradske Opštine Grocka
22 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti prigradskog prevoza
Opština Paraćin Ugovoren 2015
putnika na teritoriji Opštine Paraćin
23 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija dela sistema javnog
Opština Vrbas Nije ugovoren
osvetljenja na teritoriji Opštine Vrbas
24 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za proizvodnju toplotne i električne energije
Opština Vrbas Nije ugovoren
upotrebom obnovljivih izvora energije u Opštini Vrbas
25 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže zamena postojećih kotlova na lož
ulje kotlovima na biomasu i ugovorno isporučivanje toplotne energije u objektima Mlekarske škole Opština Pirot Ugovoren 2017
„Dr Obren Pajić“, OŠ „Sveti Sava“, OŠ „Dušan Radović“ i OŠ „8. septembar“ u Opštini Pirot
26 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane Grada Beograda kojim se predlaže
Grad Beograd Ugovoren 2017
pružanje usluga tretmana i odlaganja komunalnog otpada
27 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti gradskog prevoza
putnika na teritoriji Grada Beograda
Opština Kanjiža Ugovoren 2016
putnika u opštini Kanjiža
29 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju dela sistema javnog osvetljenja na
Grad Vranje Nije ugovoren
teritoriji Grada Vranja
30 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za finansiranje, izgradnju i održavanje lokalne putne Opština Stara
Ugovoren 2016
infrastrukture u Opštini Stara Pazova Pazova
31 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju dela sistema javnog osvetljenja na Opština
Nije ugovoren
teritoriji Opštine Varvarin Varvarin
32 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju, racionalizaciju i održavanje javnog
Opština Žabalj Ugovoren 2016
osvetljenja u naseljima Opštine Žabalj
33 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od stane JKP „Rasina“ Brus kojim se predlaže JKP „Rasina“ Nije ugovoren
44
Godina
javnog ugovora
izgradnja magistralnog cevovoda za snabdevanje vodom Opštine Brus i izgradnja male Brus
hidroelektrane
34 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za modernizaciju, racionalizaciju i održavanje javnog
Opština Ada Ugovoren 2016
osvetljenja u naseljima Opštine Ada
35 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za modernizaciju, racionalizaciju i održavanje javnog
Opština Beočin Nije ugovoren
osvetljenja u naseljima Opštine Beočin
36 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje komunalne delatnosti prigradskog i
lokalnog prevoza putnika na teritoriji Grada Beograda
37 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za zamenu postojećih svetiljki javne rasvete štedljivim
Opština
„LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama i spoljašnje dekorativne Nije ugovoren
Plandište
rasvete javnih zgrada u naseljenim mestima Opštine Plandište
38 Predlog koncesionog akta za finansiranje nabavke i predaje Gradu Beogradu radi postavljanja
određenih elemenata urbane opreme koji se ne mogu komercijalno koristiti i finansiranje nabavke,
postavljanje, održavanje i komercijalno korišćenje određenih elemenata urbane opreme koji se
mogu komercijalno koristiti
39 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže održavanje i popravka stambenih i
JKP „Stan“
poslovnih zgrada, ustanova i drugih institucija, obezbeđivanje javnog osvetljenja i pružanje Nije ugovoren
Novi Sad
dimničarskih usluga u Gradu Novom Sadu
40 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za zamenu postojećih svetiljki javne rasvete štedljivim
„LED” svetiljkama u zoni ulica, parkova, šetališta, na javnim površinama i spoljašnje dekorativne Opština Bor Nije ugovoren
rasvete javnih zgrada u naseljenim mestima Opštine Bor
41 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija, racionalizacija i Opština
održavanje dela sistema javnog osvetljenja u gradskom području Opštine Petrovac na Mlavi Petrovac na Ugovoren 2017
Mlavi
42 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija, racionalizacija i
Grad Kruševac Ugovoren 2017
održavanje dela sistema javnog osvetljenja u naseljima Grada Kruševca
43 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja delatnosti linijskog prevoza putnika na
Opština Ruma Ugovoren 2017
teritoriji Opštine Ruma
44 Predlog koncesionog akta za finansiranje, razvoj kroz i izgradnju i rekonstrukciju, održavanje i Vlada Nije ugovoren
45
Godina
javnog ugovora
upravljanje infrastrukturom AD Aerodroma Nikola Tesla Beograd i obavljanje delatnosti operatera Republike
aerodroma Srbije i A.D.
Aerodrom
„Nikola Tesla“
Beograd
45 Predlog koncesionog akta za poveravanje obavljanja komunalne delatnosti dimničarskih usluga na
Opština Bečej Ugovoren 2017
teritoriji Opštine Bečej
Opština Nova
održavanje dela javnog osvetljenja u Opštini Nova Crnja (Radojevo, Srpska Crnja, Nova Crnja i Nije ugovoren
Crnja
Toba)
47 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za obavljanje delatnosti javnog prevoza putnika na
Grad Beograd Nije ugovoren
teritoriji Grada Beograda (potez 500)
48 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija sistema javnog
Grad Pirot Nije ugovoren
osvetljenja na teritoriji Grada Pirota
49 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija, racionalizacija i Opština
Ugovoren 2018
održavanje javnog osvetljenja u Opštini Vlasotince Vlasotince
50 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže rekonstrukcija sistema javnog Opština Veliko
Nije ugovoren
osvetljenja na teritoriji Opštine Veliko Gradište Gradište
51 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže iskorišćavanje potencijala JKP
Nije ugovoren
deponijskog gasa deponije „Grebača“ JKP „Obrenovac“ „Obrenovac“
52 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja komunalne delatnosti gradsko-
Grad Loznica Nije ugovoren
prigradskog prevoza putnika na Paketu „A“ i Paketu „B“ linija na teritoriji Grada Loznice
53 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže obavljanje komunalne delatnosti gradskog i
Grad Valjevo Nije ugovoren
prigradskog prevoza putnika na teritoriji Grada Valjeva
54 Predlog koncesionog akta podnet od strane Grada Beograda kojim se predlaže izgradnja podzemnih
Grad Beograd Nije ugovoren
garaža i vršenje poverenih delatnosti - upravljanja javnim parkiralištima
55 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva podnet od strane Ekonomskog fakulteta Univerziteta u Ekonomski
Kragujevcu kojim se predlaže izgradnja sopstvene kotlarnice, energetska sanacija i ugovorno fakultet Nije ugovoren
isporučivanje toplotne energije. Univerziteta u
46
Godina
javnog ugovora
Kragujevcu
Nije ugovoren
putnika na teritoriji opštine Lajkovac Lajkovac
57 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva za rekonstrukciju, racionalizaciju i održavanje javnog Opština
Nije ugovoren
osvetljenja na teritoriji opštine Kovačica Kovačica
Nije ugovoren
putnika na teritoriji opštine Koceljeva Koceljeva
Opština Irig Nije ugovoren
održavanje javnog osvetljenja u naseljenim mestima opštine Irig
60 Predlog koncesionog akta kojim se predlaže poveravanje obavljanja delatnosti proizvodnje, JKP „Gradska
distribucije i snabdevanja toplotnom energijom i distribucije i snabdevanja prirodnim gasom u toplana Nije ugovoren
gradu Zrenjaninu i naseljenim mestima Zrenjanin“
Grad Pirot Nije ugovoren
putnika na teritoriji grada Pirota
62 Predlog projekta javno-privatnog partnerstva kojim se predlaže finansiranje i upravljanje
kontinuiranim obavljanjem delatnosti snabdevanja stanovništva lekovima, pomoćnim lekovitim Grad Novi Sad Nije ugovoren
sredstvima i medicinskim sredstvima u gradu Novom Sadu
47
Prilog 2. Lista intervjuisanih osoba
Ime i prezime Funkcija Institucija
Komisija za javno-privatno
Andrijana Jovanović Zamenik predsednika
partnerstvo
Bojan Ivković Energetski menadžer Grad Pirot
Zamenik načelnika Gradske uprave

Irena Kostić Grad Pirot
Pirot
Mirjana Ćirić Šef javnih nabavki Opština Topola
Olivera Jašović Odeljenje javnih nabavki Opština Batočina
Evropska banka za obnovu i razvoj

Zverev Alexei Viši savetnik
(EBRD)
Jelena Mihajlović Stalna konferencija gradova i

Koordinatorka Centra za obuku
Tanasijević opština
Stalna konferencija gradova i

Edi Majstorović Savetnik za upravu i ljudske resurse
opština
Centar za podršku investicijama i
Nikola Komšić Stručni saradnik javno-privatno partnerstvo,
Privredna komora Srbije
Univerzitet „Union Nikola Tesla“,
Budimir Stakić Profesor
Fakultet za poslovne studije i pravo
Nemanja Nenadić Programski direktor Transparentnost Srbija
Resalta (ranije poznati kao GGE

Ankica Barbulov Direktor
ESCO d.o.o.)
Zoran Kapor Direktor GFA South East Europe d.o.o
Menadžer sektora za unapređenje

Olivera Kostić UNOPS
konkurentnosti
Programski službenik za
Tatjana Mrvaljević UNOPS
konkurentnost
48
49

U Susret Evropskim Integracijama - Unapređenje Pravnog I Institucionalnog Okvira JPP U Srbiji

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

U Susret Evropskim Integracijama - Unapređenje Pravnog I Institucionalnog Okvira JPP U Srbiji

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1

BDP Bruto društveni proizvod

Savremeni način života karakterišu konstantni zahtevi građana za izgradnjom i

Javno-privatno partnerstvo (u daljem tekstu: JPP) predstavlja dugoročnu saradnju između

JPP i koncesije bi po definiciji trebalo da budu i ekonomski isplativi i društveno odgovorni.

Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (u daljem tekstu: Zakon o JPPK)

Jedan od najčešćih oblika ugovorenih JPP je koncesija, a među najpoznatijim vidovima

1.1. Informacije o projektu

Cilj projekta je da doprinese razvoju demokratskih praksi koje se odnose na pristup

Projekat se sprovodio u periodu od 1. jula 2017. do 31. marta 2018. godine.

analiza, akademskih radova i ostalih publikacija i podataka neophodnih za sagledavanje

U okviru realizacije projekta istraživački tim organizovao je grupne i individualne intervjue

1.3. Ograničenja prilikom izrade studije

2. ZAKONODAVNI OKVIR ZA SPROVOĐENJE JPP U SRBIJI

Javna tela imaju obavezu sprovođenja transparentne tenderske procedure, obezbeđivanja

2.2.Evolucija zakonskog okvira

godine kako bi se, između ostalog, obezbedila usklađenost sa zahtevima i

 Pravilnik o načinu vođenja i sadržini registra javnih ugovora,8donet od strane

2.3.Načela na kojima počiva zakonski okvir

Na osnovu zakona, načelo transparentnosti limitirano je na obavezu oglašavanja namere

2.4.Vrste javno-privatnog partnerstva

Koncesija je ugovorno ili institucionalno JPP sa elementima koncesije, u kome je javnim

propisanim uslovima, uz plaćanje koncesione naknade od strane privatnog, odnosno javnog

Koncesija ima i svoje posebne oblike:

2.4.1. Strane u javno-privatnom partnerstvu

Javno telo je:

2.4.2. O postupku odabira privatnog partnera

I - Sprovođenje postupka javne nabavke određenog ZJN – koristi se ukoliko se radi o

Sadržina konkursne dokumentacije propisana je zakonom i podzakonskim aktima, i sadrži

Takođe, Zakonom o izmenama i dopunama ZJN propisano je da se odluke kojima se

Zakonodavni okvir predviđa da je u svim fazama postupka javne nabavke omogućeno

II - Sprovođenje postupka davanja koncesije određenog Zakonom o JPPK - ukoliko se

pokretnih stvari, prenos odnosno ustupanje koncesionaru ugovora koje zaključi

Početkom 2017. godine zakonski okvir je omogućio davanje koncesije u fazama u

2.5. Javni ugovori

2) preraspodela rizika između javnog i privatnog partnera;

15) eventualna prava javnog partnera da privatnom partneru odobri zaključenje

2.6. Nadzor javnih ugovora

2.7. Postojeća uska grla u domenu zakonskog okvira i primene JPP

Kada je reč o usklađenosti, potencijalni rizici identifikovani su i u delu podugovaranja.

Ograničenja iz članova 16. i 17. Zakona o javnoj svojini odnose se na činjenicu da je

Zakon o komunalnim delatnostima donet 2016. godine propisuje da se poveravanje

2.8. Dalji koraci ka potpunijem usaglašavanju zakonskog okvira u

Potrebe za harmonizacijom sa acquis communautaire proističu i iz Nacionalnog programa za

2.8.1. Usklađenost postupka javnih nabavki sa acquis communautaire

3. INSTITUCIONALNI OKVIR JPP

3.1. Komisija za javno-privatno partnerstvo

Komisija je međuresorno javno telo sastavljeno od devet članova, koji su imenovani na

Prema odredbama Zakona o JPPK, Komisija za JPP nadležna je da:

Komisija za JPP je članica Evropskog stručnog centra za JPP (EPEC)18 od 2012.

3.1.1. Izazovi u delovanju Komisije za JPP

centralnoj Aziji i južnom i istočnom Mediteranu.19 U okviru ovog istraživanja analizirane su

Ovo je značajan pokazatelj da se Komisija za JPP suočava sa izvesnim izazovima u svom

Sledeći izazov se odnosi na nezavisnost rada Komisije za JPP. Na problem nezavisnosti u

Takođe, postoji potreba za kreiranjem jasnih uputstava u pripremi JPP projekata,

Ministarstvo finansija je odgovorno i za vođenje Registra javnih ugovora koji predstavlja

Nadležnosti u oblasti JPP definisane su i u Zakonu o ministarstvima,29 prema kome je

3.4. Ostala ministarstva

Ministarstva imaju i konsultativnu ulogu u slučajevima kada javni partneri (uglavnom

3.5. Autonomna pokrajina Vojvodina i jedinice lokalne samouprave

3.6. Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki

3.7. Državna revizorska institucija

3.8. Sudovi i arbitraža