UPRAVNI SISTEMI

1. Kako definiramo upravni sistem? Što čini dijelove upravnog sistema? Obrazložite.
Upravni sistemi su sistemi ljudske suradnje čiji su elementi/dijelovi upravne organizacije koje su
međusobno povezane na nekom području, a upravne organizacije su sistemi ljudske suradnje nižeg
stupnja složenosti (niži stupanj = manji broj elemenata sistema u odnosu na upravni sistem, npr.
manji broj poslova). Dijelovi upravnog sistema su upravne organizacije. Dakle, upravni sistem treba
promatrati kao sistem većeg stupnja složenosti, kao cjelinu sastavljenu od dijelova koji su i sami
sistemi.

2. Koji se procesi (suprotnosti) javljaju unutar upravnog sistema?

Procesi (suprotnosti) koji se javljaju unutar upravnog sistema su: suprotnost diferencijacije i
integracije (dioba rada i koordinacija rada) i suprotnost interesne autonomije i interesne dominacije.

3. Što je diferencijacija, a što jedinstvo/integracija u tehničkom smislu?

*Svaki sistem teži da u tehničkom smislu ostvari jedinstvo (npr. kontrola prometa, osiguranje javnog reda i mira). No, u
ostvarivanju cilja javlja se nužnost diobe rada koja se opire težnji sistema da sve podčini jedinstvu. Dioba rada izražava
tendenciju k diferencijaciji u upravnom sistemu, a jedinstvo se nastoji ostvariti djelatnošću koordinacije.
Diferencijacija je zamjenjivanje 1 elementa u sistemu s 2 ili više međusobno različitih.
Diferencijacija upravnih sistema proizlazi iz dva čimbenika: a) dioba rada, tj. trajna podjela
dužnosti i ovlasti (unutarnji aspekt) te b) potreba prilagodbe utjecajima iz okoline (vanjski aspekt –
okolina: u čiju se korist djelatnost obavlja, npr. građani, politička tijela, druge upravne
organizacije). Integracija je stvaranje minimalno 1 veze između minimalno 2 elementa.
Jedinstvo/integracija se sastoji u tome da je različite djelatnosti potrebno povezati u skladnu cjelinu
u svrhu što učinkovitijeg postizanja ciljeva (upravljanje).
Primjer: Unutar gradske uprave Grada Zagreba, stvaraju se različiti uredi (npr. ured za financije, za kulturu, za sport i
mlade…) koji obavljaju određeni krug poslova (unutarnji aspekt). Prilikom ulaska u Europsku uniju, bilo je nužno
osnovati novi ured za programe i projekte Europske unije, koje bi pratilo projekte EU (vanjski aspekt). Upravljanjem
(integracijom) se povezuju svi gradski uredi kako bi koordinirano djelovali, npr. povezuje se djelovanje ureda za sport i
mlade te ureda za programe i projekte EU ako se projekt izgradnje nove sportske dvorane planira financirati iz sredstava
Europske unije.
Zašto je važno da se sistem diferencira i da bude što više raznovrsniji?
1) Entropija – raspad sistema; da se on ne bi raspao, potrebno je da se diferencira i prilagođava promjenama
2) Zakon nužne raznovrsnosti – sistem se treba prilagođavati društvu (okolini) kako ne bi došlo do raspada
sistema/entropije (raznovrsnost događanja van sistema doprinosi raznovrsnosti sistema).

4. Kakav je odnos između interesne autonomije i interesne dominacije unutar upravnog

sistema? Koje interese centar ističe kao dominantne za ostale elemente sistema?

1
 Interesna je autonomija težnja za samostalnošću dijelova, tj. elementi sistema (upravne
organizacije) teže samostalnosti u ostvarivanju svojih interesa. Interesna dominacija znači da centar
sistema (politička tijela) želi nametnuti određene svoje interese kao zajedničke svim elementima
(interesi poput zakonitosti rada, hijerarhijskog nadzora, discipline, transparentnosti rada).

Primjer: Unutar gradske uprave Grada Zagreba, ured za sport i mlade samostalno odlučuje o programu sportske
rekreacije koji će se održavati u novoizgrađenoj sportskoj dvorani – interesna autonomija. Odluka Ureda za sport i
mlade mora biti donesena u skladu s načelom zakonitosti, tj. u skladu s, primjerice, Zakonom o sportu i Pravilnikom o
registru sportskih djelatnosti (u donošenju odluke Ured ne smije odstupiti od propisanih okvira) – interesna dominacija.
Primjer: U okviru teritorijalne uprave, lokalne uprave (samoupravne jedinice) žele biti što samostalnije u radu (npr.
donose vlastiti proračun, donose odluke), no one ne mogu biti u potpunosti samostalne jer mora postojati neka vrsta
nadzora nad njima (centar nadzire zakonitost i ustavnost rada lokalne uprave).

5. Kroz koje se povijesne etape razvija upravljanje javnim poslovima?

Povijesne etape upravljanja javnim poslovima su: asocijativna, teritorijalna i funkcionalna.

6. Koja su obilježja asocijativne etape upravljanja javnim poslovima? Koja se prva javna
funkcija javlja u toj etapi? Što predstavlja kohezivnu snagu ljudske zajednice u asocijativnoj
etapi?
Obilježja asocijativne etape su sljedeća: radi se o jednostavnim nomadskim društvima koja
obavljaju jednostavne zadatke (npr. sakupljanje plodova), u manjim grupama do 50 članova
(primarna kooperativna grupa). Najveća kazna koja može zadesiti člana zajednice jest isključenje
(ostracizam). Prva rudimentarna „javna“ funkcija koja se javlja je uloga šamana (vrača ili
poglavice), čija je funkcija liječenje bolesnih i čuvanje sakralnih predmeta. Kohezivnu snagu (ono
što drži grupu na okupu) predstavljaju osobne veze ili ropstvo (subjektivno svojstvo pojedinca čini
ga članom skupine).

7. Koja su obilježja teritorijalne etape upravljanja javnim poslovima? Kada se javlja ta etapa?
Što predstavlja kohezivnu snagu ljudske zajednice u teritorijalnoj etapi?
Prekretnica s asocijativne na teritorijalnu etapu nastaje neolitskom revolucijom (prijelaz dotadašnjih
kultura lovaca i sakupljača na novi način života koji su označavale poljoprivreda i trajna naselja) , prije 10
000 godina. Obilježja teritorijalne etape su sljedeća: ljudi se počinju vezati za zemlju (sjedilački
način života), grade prve nastambe (ne sele se više), vezani su uz jedno područje (obrana te zemlje,
raspolaganje tom zemljom). U zajednici dolazi do raslojavanja na vlasnike i nevlasnike zemlje, tj.
javlja se društvena stratifikacija (podjela društva na slojeve), što dovodi do sukoba između različitih
društvenih grupa. Kohezivnu snagu više ne predstavljaju krvno srodstvo i osobna svojstva, već je to
teritorij (pokoravaju se istoj političkoj vlasti).

8. Kada se javlja institucija države? Koji se upravni resori najprije javljaju?

Raslojavanjem između plebejaca i patricija/plemića (tj. društvenom stratifikacijom) dolazi do
stvaranja političke vlasti i države. Država se pojavljuje prije 5 000 godina. U okviru te države

2
 formira se teritorijalna uprava i stvaraju se prve vrste upravnih organizacija, a to su klasični upravni
resori (vojska, diplomacija, policija, pravosuđe i financije).

9. Koja su obilježja funkcionalne etape upravljanja javnim poslovima? Kada se ona javlja?
Koja se vrsta upravnih organizacija razvija u funkcionalnoj etapi?
Funkcionalna etapa javlja se nakon industrijske revolucije (kraj 18. stoljeća, izum parnog stroja –
1765. g.). Obilježja funkcionalne etape su: napušta se zemlja kao osnovni faktor proizvodnje, koji to
postaje industrija, urbanizacijom se širi krug javnih poslova, prisutna je isporuka dobara i usluga,
dolazi do pojave nove vrste upravnih organizacija, tj. javnih službi, koje su odvojene od političke
vlasti (u korist su građana). Javne službe obavljaju širi krug poslova nego teritorijalna (državna)
uprava (funkcionalni sistem je puno širi od teritorijalnog; zapošljavaju više ljudi i troše više
novaca).

10. Koje organizacije obuhvaćaju teritorijalni upravni sistemi? Koja su obilježja tih sistema?
Teritorijalni upravni sistem obuhvaća organizacije državne, regionalne/provincijske i lokalne uprave
koje obavljaju poslove klasičnih upravnih resora (organizacije se povezuju na temelju
teritorija/prostora – kriterij povezivanja, na čijem području organizacije obavljaju poslove).
Obilježja teritorijalnih upravnih sistema: točno određen geografski prostor teritorijalnog sistema
(djeluju u okolini koja je geografski određena), heterogeni su (obavljaju puno različitih vrsta
poslova, elementi su im različiti), vertikalno su diferencirani (postoji više teritorijalnih stupnjeva sa
zasebnim djelokrugom rada, upravnim organizacijama i sl.), manje su ovisni o okolini i manje su
podložni utjecaju iz okoline jer su raznovrsni (pokrivaju različita područja iz okoline – sistem je
stabilan, promjene u jednom sektoru okoline djeluju samo na dio teritorijalnog sistema koji je s njim
u neposrednom kontaktu, dok su drugi dijelovi sistema na taj način izolirani; npr. ako postoji
problem u zdravstvu to će se ticati samo toga, a ne cijelog upravnog sistema, tj. mijenja se samo
jedan element). Postoji problem koordinacije – teško je koordinirati raznovrsnost sistema (pokrivaju
različita područja iz okoline) i različite teritorijalne stupnjeve. Na teritoriju RH postoji samo 1
teritorijalni upravni sistem.

11. Koje organizacije obuhvaćaju funkcionalni upravni sistemi? Koja su obilježja tih sistema?
Funkcionalni upravni sistemi obuhvaćaju povezane javne službe – javne ustanove (obavljaju
negospodarske djelatnosti, npr. obrazovanje, liječenje) i javna trgovačka društva/poduzeća
(obavljaju gospodarske djelatnosti, cilj im je profit). Kriterij povezivanja je jednak ili sličan javni
posao koji upravne organizacije obavljaju (iz privrednih javnih službi diferenciraju se društvene,

3
 tehničke itd.). Obilježja funkcionalnih upravnih sistema: nemaju točno određen geografski prostor,
tj. nisu geografski ograničeni (javna poduzeća pružaju usluge i van teritorija države), homogeni su
(obavljaju istu vrstu poslova), koherentniji su (usklađeniji su, nema problema koordinacije), postoji
problem mjere autonomije koji se ogleda u načinu njihovog financiranja (javne službe su
dekoncentrirane – financiraju se samostalno i iz proračuna; žele biti samostalne, ali ovise o
financiranju iz proračuna), podložniji utjecajima iz okoline (ako se mijenja jedan element, moraju
se svi mijenjati jer se radi o istovrsnim djelatnostima). Na teritoriju RH postoji više funkcionalnih
upravnih sistema (zdravstvo, obrazovanje itd.).

12. Koje organizacije obuhvaćaju asocijativni upravni sistemi? Koja su obilježja tih sistema?
Asocijativni upravni sistemi ne obuhvaćaju upravne organizacije, nego druge vrste organizacija u
koje se organiziraju građani temeljem zajedničkih interesa (političke, kulturne, vjerske, sportske,
nevladine organizacije). Kriterij povezivanja je zajednički javni interes (interes više ljudi). Budući
da djelatnost upravljanja nalazimo kod upravnih organizacija, ali i drugih vrsta organizacija, zato je
naziv asocijativni upravni sistem, iako se ne radi o upravnim organizacijama (asocijativni upravni
sistemi nisu upravni sistemi u užem smislu riječi, ali je i u asocijativnim upravnim sistemima
prisutna djelatnost upravljanja). Obilježja asocijativnih upravnih sistema: nisu geografski
ograničeni, radi se o različitim oblicima udruživanja građana ovisno o njihovom interesu, status
članova je problem (u nekima su zaposleni profesionalci, u nekima ne, pa je problem regulirati
status članova), problem je odrediti ciljeve. Na teritoriju RH postoji više asocijativnih upravnih
sistema.

ODNOS VLASTI I UPRAVE U TERITORIJALNOM SISTEMU

1. Koje upravne organizacije obuhvaćaju teritorijalni upravni sistemi? Koji su glavni problemi
u vezi s funkcioniranjem teritorijalnog sistema?
Teritorijalni upravni sistem obuhvaća organizacije državne, regionalne/provincijske i lokalne uprave
koje obavljaju poslove klasičnih upravnih resora. Glavni problemi u vezi s funkcioniranjem

4
 teritorijalnog sistema jesu odnos vlasti i uprave, problem unutarnje koordinacije sistema te odnos
sistema i okoline (građana).

2. Što je to prijelazni lanac između političkih i upravnih elemenata u teritorijalnom sistemu?

Kako on nastaje, tj. posljedica čega je stvaranje prijelaznog lanca?
Prijelazni lanac podrazumijeva skup institucija i tijela (karike na lancu) raspoređenih između dvaju
oprečnih polova, političke vlasti s jedne i uprave s druge strane, koje povezuju ta dva pola. Do
građanskih revolucija 18. i 19. stoljeća uprava nije bila odvojena od vlasti (1. etapa koncentracije,
apsolutističke monarhije). Građanske revolucije vode odvajanju upravnih struktura od političkih
institucija (1. etapa dekoncentracije), pa o nastanku prijelaznog lanca možemo govoriti nakon
građanskih revolucija, kada dolazi do diobe vlasti, tj. do odvajanje upravne i političke vlasti. Uprava
poprima poseban identitet spram zakonodavstva i šefa države. Rezultat je nastanak niza institucija
koje povezuju vlast i upravu, koje čine prijelazni lanac između političkih i upravnih elemenata u
teritorijalnom sistemu.

3. Koje karike čine prijelazni lanac (redoslijedom nabrojati)? U čemu je njihov značaj?
Karike koje čine prijelazni lanac su: političke organizacije (stranke), predstavničko tijelo, šef
države, vlada i uprava (centralni resori). Ovisno o tomu u kojoj je instituciji (karici na prijelaznom
lancu) izvršena koncentracija političkog utjecaja, tj. ovisno o tomu koja institucija donosi ključne
političke odluke koje upravna tijela izvršavaju, razlikujemo 5 političkih režima: režim partije i
države, skupštinski režim, parlamentarni režim, predsjednički režim i režim političke uprave.
Nedemokratski su režimi: režim partije i države te režim političke uprave, dok su ostali
demokratski.

4. Kakav je odnos vlasti i uprave u staljinističkoj, a kakav u nacističkoj varijanti režima partije i
države?
Koncentracija političkog utjecaja na upravu izvršena je u političkim organizacijama i njihovim rukovodećim tijelima
(sve ključne odluke donose političke stranke netradicionalnog tipa – manja skupina koja upravlja državom). Ovaj se
režim javlja u dvije varijante: staljinističkoj i nacističkoj.
U staljinističkoj varijanti ključne odluke donose se u Centralnom komitetu i Politbirou
komunističke partije (čelna tijela političke stranke). Staljinizam karakterizira birokratizacija vlasti, u
kojoj je uprava (napose vojni i policijski resor) instrument i oslonac političke vlasti. Radi se o

5
 totalitarnoj diktaturi i nedemokratskom režimu. Ne samo da su članovi komunističke partije na
vodećim položajima u upravnom aparatu, oni su i na svim ključnim položajima (personalna unija).
Tajna politička policija vrši državni teror (democid), a vojska je politizirana te joj je glavni cilj
održavanje režima na vlasti (obrana države je sekundarna). Postoji centralistički državni ustroj (ne
postoji pravo na lokalnu samoupravu, tj. nema teritorijalne uprave, već samo državna/centralna
uprava).
Obilježja su: jednostranačje (nema parlamentarnih izbora), ideologija koja stoji iza režima (zagovara uspostavljanje
besklasne zajednice u kojoj neće biti izrabljivanja i tlačenja, nego će se temeljiti na pravednosti i solidarnosti),
postojanje tajne političke policije (teror, democid), sveopća politizacija vojske (uloga vojske nije samo braniti državu
izvana, od strane agresije već i ostvariti partijske ciljeve; vojni vrh (oficiri) morao je biti pripadnikom komunističke
partije), personalna unija (članovi KP-a nalaze se u partijskom vodstvu, državnom vodstvu i na vodećim pozicijama
upravnog aparata), kontrolirani mediji (indoktrinacija stanovništva), centralizirano upravljanje ekonomijom (nema
privatnog vlasništva).
U nacističkoj varijanti ključne odluke donose se u vrhu NSDAP-a (Njemačka nacionalsocijalistička
radnička partija). Ističe se uloga vođe (Fuhrera) koji ima apsolutnu vlast (ujedinjuje četverostruku
funkciju šefa države, šefa izvršnog aparata, zakonodavca i vrhovnog suca, ima ustavotvornu vlast i
zapovjednik je vojske). I tu je uprava instrument i oslonac političke vlasti. Uloga policije i vojske je
provođenje državnog terora i održavanje režima na vlasti. I u ovom režimu postoji centralistički
državni ustroj (ne postoji pravo na lokalnu samoupravu, tj. nema teritorijalne uprave, već samo
državna/centralna uprava).
Obilježja su: jednostranačje (nema parlamentarnih izbora), ideologija „krvi i tla” (jedinstvo njemačke nacije), načelo
vođe (podrazumijeva apsolutnu vlast vođe, zahtjeva se apsolutna poslušnost nižih razina/nižih vođa), tajna državna
policija (Gestapo, državni teror – koncentracijski logori za ljevičare, psihički bolesne osobe, Židove), nema liberalnog
ustrojstva države (vladavine prava, pravne države, parlamentarnog ustrojstva vlasti, nezavisnog sudstva, višestranačja)
niti liberalnog ustrojstva društva (nema autonomije privrednih subjekata, nema radničkih sindikata), propaganda
(povećanje zaposlenosti, programi socijalne sigurnosti).
Objasnite sličnosti i razlike staljinizma i nacizma.
- Sličnosti: služili su se totalitarnim metodama kontrole (totalitarne diktature), postojanje centralističkog državnog ustroja
(ne postoji pravo na lokalnu samoupravu).
- Razlike: oba su režima zločinačka, no nacistička ideologija je zločinačka (ideologija „krvi i tla“, tj. proklamira se
jedinstvo njemačke nacije), dok staljinistička nije (zagovara se uspostavljanje besklasne zajednice u kojoj neće biti
eksploatacije i tlačenja), te načelo vođe ne postoji u staljinizmu, tj. komunističkim partijama, već samo u nacizmu
(podrazumijeva apsolutnu vlast vođe (Fuhrera), zahtjeva se apsolutna poslušnost nižih razina, tj. nižih vođa).

5. Opišite odnos vlasti i uprave u skupštinskom režimu.

Skupštinski režim je demokratski režim. Koncentracija političkog odlučivanja je u
skupštini/parlamentu, odnosno u pojedinim njezinim tijelima i odborima (parlament/skupština
donosi ključne političke odluke). Uprava je isključivo instrument (ne i oslonac) političke vlasti.
Suvremeni primjer je Švicarska. Savezna skupština (zakonodavno tijelo) bira Savezno vijeće kao
izvršno tijelo od 7 članova, a svaki od 7 članova Vijeća nalazi se na čelu jednog ministarstva
(resora) što ograničava horizontalnu diferencijaciju državne uprave. Savezna skupština ne može
opozvati Savezno vijeće. Savezno vijeće (koje obavlja funkciju vlade i državnog poglavara) bi

6
 trebalo biti potpuno ovisno o Skupštini, ali je u praksi steklo značajnu samostalnost i jaču ulogu
(problem kontrole nad Vijećem, neograničen reizbor članova Vijeća što omogućava stalnost tijela i
sl.). Osnovni problem skupštinskog režima: glomaznost predstavničkog tijela koje kao takvo ne
može provoditi koherentnu politiku, nije operativno tijelo.

6. Opišite odnos vlasti i uprave u parlamentarnom režimu.

Parlamentarni režim je demokratski režim. Utjecaj na upravu (koncentracija moći) podijeljen je
između dva politička tijela – parlamenta i vlade: vladu sastavlja mandatar kojega na temelju
izbornih rezultata određuje poglavar države, a parlament tom sastavu izglasava povjerenje. S druge
strane, vlada može predložiti poglavaru države raspuštanje parlamenta i raspisivanje novih izbora.
Nastoji se izbjeći koncentracija političkog utjecaja u jednoj instituciji, tj. nastoji se uspostaviti
ravnoteža utjecaja na upravu između zakonodavnog tijela i vlade (ravnoteža između ta dva tijela
postiže se institutom izglasavanja nepovjerenja vladi, a vlada može raspustiti parlament). Uprava je
isključivo instrument političke vlasti. Čelnici državnih upravnih organizacija su članovi vlade.
Režim ima 3 obilježja: vladajuće stranke dolaze iz predstavničkog tijela (ministri se imenuju iz redova članova parlamenta),
izvršna je vlast kolegijalna (ima oblik kabineta u kojemu premijer ima istaknutu ulogu, dok su ministri na čelu pojedinih upravnih
resora), šef vlade/premijer i kabinet moraju podnijeti ostavku ako im parlament izglasa nepovjerenje (u tom slučaju
poglavar države povjerava mandat za sastav vlade novom mandataru i ponovo izglasava povjerenje novoj vladi, ako se u određenom
roku ne uspije izabrati nova vlada, tada je poglavar dužan raspustiti parlament i raspisati nove parlamentarne izbore).
Osnovni problem parlamentarnog režima: nestabilnost (ako vlada nema potporu u parlamentu) koja
je ugrađena u njegov mehanizam jer je u njemu utjecaj na upravu podijeljen između vlade i
parlamenta. Zbog izglasavanja nepovjerenja (vladi ili premijeru od strane parlamenta) – često
mijenjanje vlada ili učestali parlamentarni izbori što je loše za upravu jer ostaje bez političkog vrha
koji joj postavlja zadatke, a time i bez političke kontrole (ne mogu se planirati dugoročne akcije već
se obavljaju samo rutinski poslovi), te omogućuje pojavu korupcije (jer uprava nije nadzirana).
Problem se rješava sekundarnim mehanizmima stabilizacije: promjena izbornog sustava, povećanje prohibitivne
klauzule (izborni prag je 5%), otežavanje postupka izglasavanja nepovjerenja. Oni za cilj imaju postizanje identiteta
vodećih grupa – isti ljudi nalaze se u vodstvu stranke koja je pobijedila na izborima, u vladi i vodstvu parlamentarne
većine.

7. Objasnite odnos vlasti i uprave u predsjedničkom režimu.

Koncentracija političkog utjecaja nad upravom u rukama je šefa/poglavara države kao nositelja
izvršne vlasti (nema vlade kao kolegijalno tijelo izvršne vlasti, ali predsjednik sam sebi bira državne
tajnike kojima povjerava određene resore te koji su isključivo odgovorni predsjedniku, ne i
parlamentu). Karakteristično je za države Sjeverne i Južne Amerike. Uprava je instrument političke
vlasti. Glavna obilježja: 1) šef države ima izvorni politički mandat (izvršna vlast ne proizlazi iz
parlamenta kao što je to slučaj u parlamentarnom režimu, već se on bira na predsjedničkim
izborima), 2) snažno odvajanje parlamenta (zakonodavne vlasti) i izvršne vlasti (predsjednik ne
može raspustiti parlament i raspisati nove izbora, a parlament ne može lako opozvati predsjednika),
3) checks and balances (institut kočnica i ravnoteže – nadziru se vlasti međusobno). Osnovni

7
 problem režima: visok stupanj neovisnosti uprave od parlamenta i snažna povezanost uprave s
izvršnom vlašću/predsjednikom – to omogućava samostalno političko djelovanje uprave, odnosno
pojedinih upravnih grana (npr. Ministarstva obrane – Pentagona kada vojni dužnosnici osiguravaju
golem proračun za oružje).

8. Koja su obilježja režima političke uprave? Koje su varijante toga režima (objasnite na
primjerima)?
Režim političke uprave koncentrira politički utjecaj u samoj upravi, odnosno u vrhu nekog
upravnog resora (npr. vojsci, policiji). Drugim riječima, ključne političke odluke donose upravna
tijela. Niži položaji upravnog aparata i dalje imaju izvršnu funkciju (izvršavaju odluke koje donose
vodeći slojevi upravnog aparata). Uprava je instrument i oslonac političke vlasti (nedemokratski
režim).
Mogu se razlikovati četiri varijante režima političke uprave:
1) KARIZMATSKA POLITIČKA UPRAVA: znači situaciju u kojoj uprava postaje nositelj određene
političke ideologije (za razliku od režima „partije i države” gdje su to političke stranke!). Najčešće je tu riječ o
vojnom resoru koji nastoji ostvariti određeni cilj.
Primjer: ujedinjenje njemačkih kneževina u jedinstvenu državu 1871. godine provela je vojska kao upravni
resor (a ne građanska klasa kao u ostalim europskim zemljama!) na čelu s Ottom von Bismarckom koja je
zagovarala i promovirala ideju njemačkog nacionalnog jedinstva. Inače takve odluke o teritorijalnim
promjenama donosi parlament ili građanska klasa u okviru plebiscita, a u ovom slučaju je tu odluku provela
vojska.
2) UPRAVA U DOBA KRIZA: obilježava situacije (npr. ratovi, elementarne nepogode) kada je
potrebna brzina odlučivanja, a ne uobičajen složeni proces usuglašavanja i pronalaženja
kompromisa u okviru političkih tijela (parlament sporo donosi odluke, a u ovom slučaju civilna
vlast miruje). Tada uprava dobiva presudan politički utjecaj (najčešće vojni i policijski resori), kako
bi smirila trenutnu situaciju, nakon čega vlast prepušta civilnim tijelima.
Primjer: takva se situacija desila u Poljskoj 1981. kada su u najprije u brodogradilištima, a onda i šire
organizirani štrajkovi i nemiri od strane sindikata Solidarnost pod vodstvom Lecha Walese, upereni protiv
komunističkog režima. Poljski je parlament proglasio izvanredno stanje i povjerio vlast vojsci na čelu s
generalom Jaruzelskim sa zadatkom da smiri situaciju, pri čemu je Jaruzelski preuzeo obvezu da će se povući
s vlasti kada obavi postavljeni zadatak. Nakon dvije godine provedeni su izbori i vlast su preuzeli civilni
organi.

3) UPRAVA U POLITIČKI JAKO SLABO RAZVIJENIM ZEMLJAMA: situacije kada uprava ima
monopol organiziranosti u nekom društvu (nema političkih tijela) i ne postoje instrumenti političke
kontrole uprave (politički slabo razvijene zemlje = nemaju uspostavljena politička tijela niti
instrumente političkog nadzora nad upravom, te je tu uprava ključna). U toj situaciji vojska se može
politizirati i preuzeti vlast putem vojnih udara.
Primjer: državni udar u Čileu bio je kulminacija višegodišnje političke krize. Vojska je izvršila državni udar
zbog neslaganja predsjednika (koji je htio uvesti socijalizam) i parlamenta (suprotne političke orijentacije) te
je svrgnula predsjednika. Osoba koja je bila na čelu vojske ostaje na čelu vlasti (tiranija). ( Treba razlikovati od
nacizma i staljinizma kod kojih se ne radi o tiraniji, nego totalitarnoj diktaturi kod kojih postoji podrška većine
stanovništva; ovdje su ključne karike u lancu upravne organizacije, dok su u režimu partije i države to političke
organizacije/stranke. )

8
4) KOLONIJALNA UPRAVA: uprava se u kolonijama javlja kao ispostava upravnog sustava matice
zemlje. Osim te uprave nema drugog presudnog političkog utjecaja, tj. u kolonijalnim zemljama
nema političkih tijela, već postoje samo upravni organi koji upravljaju zemljom.
Primjer: Engleske krunske kolonije (Indija do 1947.) – glavni su organi guverner, izvršno vijeće,
zakonodavno vijeće i sustav sudova. Guvernera (on je upravni dužnosnik) postavlja engleska vlada i on
prima upute za rad direktno od engleskog državnog sekretara (ministra). Izvršno i zakonodavno vijeće sastoji
se od viših upravnih službenika koje imenuje guverner i koji mu pomažu upravljati kolonijom.

PRIJELAZNI LANAC U TERITORIJALNOM SISTEMU RH

1. Koji je režim uspostavljen u Republici Hrvatskoj nakon osamostaljenja? Kakav je to bio tip
političkog poretka? Razlikuje li se taj tip političkog poretka od totalitarne diktature? Ako da,
po čemu? (NAPOMENA: politički režim nije isto što i tip političkog poretka)
Nakon osamostaljenja u Republici Hrvatskoj je uspostavljen polupredsjednički režim, koji je bio
mješavina predsjedničkog i parlamentarnog režima, pri čemu su prevladali elementi predsjedničkog.
To je bio autokratski tip političkog poretka (tzv. demokratura), koji se razlikuje od totalitarne
diktature, budući da postoji stranački pluralizam, privatno vlasništvo i slobodno tržište.

2. Koje je procese obuhvaćala tranzicija hrvatske države?

Tranzicija hrvatske države obuhvaća sljedeće procese: 1) izgradnja države (političke institucije,
državna uprava, lokalna samouprava); 2) promjena režima (napuštanje režima partije i države i

9
 prijelaz na “superpredsjednički” režim); 3) prijelaz na tržišnu privredu (laissez faire načelo,
slobodno poduzetništvo i konkurencija, vanjska trgovina, sloboda ugovaranja, privatno vlasništvo).

3. Koja su obilježja režima u Hrvatskoj od 1990-2000?

Obilježja: autokratski tip političkog poretka, postoji centralizacija i koncentracija vlasti (predsjednik
države ima široke ovlasti prema Vladi i upravi); masovni mediji (pod strogom kontrolom režima)
nameću vladajuću ideologiju („ispiranje mozgova” – nacionalizam, domoljublje, državotvornost,
solidarnost); u zbilji primjena načela jedinstva vlasti (pravosuđe i vlada provode tzv. “jedinstvenu
politiku države” koju je kreirao predsjednik); prisutna privatizacija („tajkunizacija”), korupcija,
privredni kriminal; masovno kršenje ljudskih prava; enorman rast vanjskog duga države.

4. Koji je režim uspostavljen u Republici Hrvatskoj nakon Ustavnih promjena 2000.? Koja su
njegova tri glavna obilježja?
Nakon Ustavnih promjena 2000. u RH uspostavljen je parlamentarni režim. Njegova su tri glavna
obilježja: 1) vladajuće stranke dolaze iz predstavničkog tijela (ministri se imenuju iz redova članova
parlamenta), 2) izvršna je vlast kolegijalna (ima oblik kabineta u kojemu premijer ima istaknutu
ulogu, dok su ministri na čelu pojedinih upravnih resora), 3) šef vlade/premijer i kabinet moraju
podnijeti ostavku ako im parlament izglasa nepovjerenje (u tom slučaju poglavar države povjerava
mandat za sastav vlade novom mandataru i ponovo izglasava povjerenje novoj vladi, ako se u
određenom roku ne uspije izabrati nova vlada, tada je poglavar dužan raspustiti parlament i raspisati
nove parlamentarne izbore).

5. Nabrojite i objasnite instrumente Hrvatskog sabora prema državnoj upravi.

Instrumenti Hrvatskog sabora prema državnoj upravi su:
a) normativne ovlasti – donosi akte (Ustav i zakone) kojima regulira rad uprave (načelo ustavnosti i
zakonitosti u radu uprave)
b) organizacijske ovlasti – isključivo je nadležan za osnivanje/ukidanje tijela državne uprave (npr.
ministarstva) te regulira njihov rad putem zakona koji uređuju tijela državne uprave
c) personalne ovlasti – imenuje i razrješuje javne funkcionare (npr. ministre)
d) financijske ovlasti – dodjeljuje sredstva za rad uprave putem proračuna
e) nadzorne ovlasti – politička kontrola nad upravom, postiže se kroz: zastupnička pitanja (upravni
funkcionar dužan je dati u određenom roku usmeni ili pismeni odgovor na pitanje), interpelacije
(rasprava o političkim pitanjima u vezi s radom Vlade ako on odstupa od općeg stajališta Vlade u
provođenju zakona ili politike, može pokrenuti 1/10 zastupnika), pitanje povjerenja (prijedlog 1/5
zastupnika, prema predsjedniku Vlade, pojedinom njezinom članu ili Vladi u cjelini), pučki
pravobranitelj (imenuje ga Sabor, žale mu se građani koji su povrijeđeni radom uprave, nema
kasacijske ovlasti – ne može poništiti akt, podnosi izvješće Saboru).

10
f) radni kontakti – informativni kontakti (ustavna dužnost upravnih funkcionara da izvještavaju Sabor
o stanju na onom području državne uprave za koje su nadležni), radni zadaci (na zahtjev Sabora
dostaviti druge obavijesti, razjašnjenja i podatke).

6. Objasnite instrumente predsjednika Republike Hrvatske prema državnoj upravi. Glede kojih
je ovlasti predsjednik „prisiljen” na kohabitaciju s premijerom?
Predsjednik Republike Hrvatske prema državnoj upravi ima personalne ovlasti/instrumente, i to:
a) postavlja i opoziva šefove diplomatskih misija: prijedlog Vlade RH + mišljenje Sabora + supotpis
premijera
b) prima vjerodajnice i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika
c) imenuje čelnike sigurnosnih službi (SOA i VSOA): mišljenje Sabora + supotpis premijera
d) imenuje i umirovljuje visoke časnike HV-a.
Premijer i predsjednik su „prisiljeni“ na kohabitaciju glede ovlasti postavljanja i opoziva šefova
diplomatskih misija te glede imenovanja čelnika sigurnosnih službi.

7. Nabrojite i objasnite normativne instrumente Vlade RH prema državnoj upravi.

Normativni instrumenti Vlade RH prema državnoj upravi su (ne donosi zakone!):
a) uredbe – donose se u skladu s Ustavom i zakonom, npr. uredbe o unutarnjem ustrojstvu uređuju
unutarnju organizacijsku strukturu tijela (vrste i poslove pojedinih organizacijskih jedinica, okvirni
broj službenika, radno vrijeme, način upravljanja i sl.)
b) odluke – reguliraju se pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili
potvrđuju akti drugih tijela i pravnih osoba te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi
propis
c) zaključci – utvrđuju se stajališta Vlade u pitanjima provedbe politike te određuju zadaće tijelima
državne uprave (npr. ministarstvima)
d) rješenja – odlučuje se o imenovanjima i razrješenjima te drugim pojedinačnim stvarima iz
djelokruga Vlade
e) poslovnik – Vlada regulira vlastito ustrojstvo, način rada, vrste akata koje donosi i sl.

8. Objasnite personalne instrumente Vlade Republike Hrvatske prema državnoj upravi.

Vlada RH imenuje i razrješuje (državne dužnosnike i rukovodeće državne službenike):
1) državne tajnike ministarstva, glavnog tajnika ministarstva (javni natječaj),
2) glavne ravnatelje, državne tajnike i glavnog inspektora državnih upravnih organizacija, zamjenike i
glavne tajnike (javni natječaj).

9. Na koje sve načine Vlada Republike Hrvatske nadzire državnu upravu?

Vlada RH nadzire državnu upravu sljedećim načinima: ukida propise središnjih tijela državne
uprave (ako ocijeni da je njime povrijeđen opći interes, odnosno ako je protivan utvrđenoj politici,
zakonu ili propisu Vlade), može poništiti/ukinuti pojedinačna rješenja središnjih tijela državne
uprave (poništenje djeluje ex tunc, a ukidanje ex nunc), ukida propise JLRS u prenesenim
poslovima državne uprave, donosi odluku o sukobu nadležnosti između središnjih tijela državne

11
 uprave, može podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti propisa pravnih osoba s javnim ovlastima (npr.
centra za socijalnu skrb, sveučilišta).

10. Na koje sve načine Vlada Republike Hrvatske usmjerava rad/akciju državnu upravu?
Načini usmjeravanja rada/akcije državne uprave (akcijska sredstva):
a) zadaci i rokovi za izvršenje (Vlada može dati konkretne zadatke tijelima državne uprave i odrediti
rokove za njihovo izvršenje),
b) nalog za ispitivanje stanja u resoru (Vlada može naložiti tijelima državne uprave da ispitaju stanje u
području svoje djelatnosti i o tome podnesu izvještaj s prijedlozima što bi trebalo poduzeti),
c) smjernice za međunarodnu suradnju (Vlada utvrđuje smjernice za rad tijela državne uprave u
odnosu s inozemstvu),
d) suglasnost za zaključivanje međunarodnih ugovora.

POSLOVI UPRAVE U TERITORIJALNOM SISTEMU

1. Zašto je potrebno sistematizirati upravne poslove? Od kojih se aktivnosti sastoji

sistematizacija?
Potrebno je sistematizirati upravne poslove iz razloga što su oni masovni po području prema
kojemu se obavljaju. Sistematizacija se sastoji od sljedećih aktivnosti: klasifikacije poslova (dioba
poslova po raznim kriterijima: sadržaj, oblici, instrumenti, metode, korisnici – teorijska
sistematizacija), grupiranje poslova (povezivanje poslova u skupine u svrhu njihovog dodjeljivanja
određenim upravnim organizacijama – praktična sistematizacija) i razgraničenje upravnih poslova
(djelatnost rješavanja pitanja koja upravne organizacije ima obaviti posao u slučaju spora ili
nejasnoća – horizontalno razgraničenje (između pojedinih resora na istoj teritorijalnoj razini) i
vertikalno (po različitim teritorijalnim jedinicama).

2. Objasnite kriterije klasifikacije upravnih poslova. Koji je od tih kriterija primijenjen u

hrvatskom pravnom okviru?
Kriteriji klasifikacije upravnih poslova su:
a) SADRŽAJ (materijalno određenje poslova), ovisno o onome što se radi:
1) klasični upravni resori (poslovi vojske, diplomacije, policije, pravosuđa i državnih financija)
2) javne službe (privredni, društveni, tehnički, komunalni, informacijski i poslovi unutarnjih službi)
3) opći poslovi – ovisno o daljnjem tijeku horizontalne diferencijacije (ova klasifikacija nije zatvorena
jer se uprava i dalje razvija te će se pojavljivati nove grupe poslova)

12
- posredna (autoritativna) i neposredna (neautoritativna) uprava = razlikovanje se odnosi na metode
kojima se uprava u svakodnevnom djelovanju služi, pa autoritativna uprava znači uporabu prisilnih
sredstava (klasična državna uprava), a neautoritativna djelovanje uprave bez uporabe prisilnih
sredstava (javne službe)

b) OBLIK (funkcionalno određenje poslova):

1) provedba državne politike (izrada nacrta prijedloga akata, strateških i planskih dokumenata,
međunarodna suradnja, praćenje učinkovitosti akata)
2) neposredna provedba zakona (rješavanje u upravnim stvarima, vođenje evidencija i očevidnika)
3) upravni i inspekcijski nadzor (nadzor zakonitosti i svrhovitosti)
4) drugi upravni i stručni poslovi (praćenje stanja, prijedlozi propisa i drugih akata, domaća i
inozemna stručna suradnja, stručne podloge, odgovori na zastupnička pitanja)

c) INSTRUMENTI – koje instrumente uprava primjenjuje za obavljanje poslova (neovisno o cilju

posla i njegovom obliku):
1) donošenje općih propisa (pravilnik, naredba, naputak)
2) donošenje pojedinačnih akata (rješenje)
3) neposredna primjena prisile (klasični upravni resori)
4) poduzimanje materijalnih operacija (opća/otvorena kategorija)

d) METODE – koje metode uprava u svom djelovanju primjenjuje:

1) analitički poslovi – praćenje stanja i izrada stručnih studija
2) regulacijski poslovi – izrada i donošenje pravilnika za provedbu zakona
3) izvršno-operativni poslovi – osiguravanje mjesta prometne nesreće, dodjela sredstava za poticaje
4) opći poslovi (negativna kategorija - sve što nije obuhvaćeno u prve tri) – javna nabava

e) KORISNICI – ovisno u čijem interesu se obavlja upravni posao:

1) građani
2) udruženja građana
3) poduzeća
4) politička tijela
5) upravne organizacije
U hrvatskom pravnom okviru je prihvaćena klasifikacija po oblicima djelatnosti (Zakon o sustavu
državne uprave), koja se miješa s klasifikacijom po instrumentima i metodama.

3. Koja su dva oblika razgraničenja upravnih poslova?

Dva oblika razgraničenja upravnih poslova su: horizontalno (prema djelatnostima na istoj
teritorijalnoj razini) i vertikalno (razgraničenje između poslova širih i užih teritorijalnih jedinica).

4. Objasnite razliku između djelokruga i nadležnosti. Koje vrste nadležnosti razlikujemo? Što je
sukob nadležnosti?
Glavni su instrumenti horizontalnog razgraničenja upravnih poslova djelokrug i nadležnost. Razlika
između djelokruga i nadležnosti je kvantitativna (nadležnost je uži pojam od djelokruga). Djelokrug
je generalno određeno područje djelatnosti, fiksirani sektor koji iz cjelokupne djelatnosti jednog
13
 teritorijalnog sistema pripada određenoj upravnoj organizaciji (djelokrug se određuje prilikom
osnivanja upravne organizacije, i to zakonom, npr. Zakon o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave:
Ministarstvo uprave obavlja poslove koji se odnose na sustav i ustrojstvo DU, LRS, politički i izborni sustav,
osobna stanja građana). Nadležnost je specijalno određeno područje djelatnosti (ovlast i
odgovornost), tj. detaljno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili skupine poslova, i to s
određenim posljedicama u pogledu odgovornost za njegovo obavljanje (pravo i dužnost upravne
organizacije da obavi neki posao, tj. točno je određena i propisana odgovornost i ovlast određenim
osobama, npr. ministar donosi provedbene propise, poduzima mjere prema državnim službenicima i
namještenicima u slučaju povrede službene dužnosti).
Vrste nadležnosti su: stvarna (nadležnost po sadržaju djelatnosti) i mjesna (nadležnost po teritoriju
na koji se proteže djelovanje upravne organizacije).
Sukob nadležnosti može biti pozitivan i negativan. Pozitivan sukob nadležnosti je kada dvije
upravne organizacije ili više njih prisvajaju nadležnost, odnosno tvrde da su nadležne u istom
predmetu. Negativan sukob nadležnosti je kada dvije upravne organizacije ili više njih odbijaju
nadležnosti i neće obaviti posao za koji jedna od njih mora biti nadležna. O sukobu nadležnosti
odlučuje neposredno više tijelo. Do sukoba nadležnosti dolazi zbog složenosti i isprepletenosti
upravnih poslova u teritorijalnim sistemima.

5. Koje su mogućnosti mijenjanja nadležnosti upravnih organizacija?

Dvije su mogućnosti mijenjanja nadležnosti: delegacija i supstitucija. Delegacija znači prenošenje
nadležnosti s upravne organizacije šire teritorijalne jedinice na upravnu organizaciju uže (npr. sa
županije na grad/općinu). Supstitucija znači preuzimanje određenog posla koji se nalazi u
nadležnosti upravne organizacije uže teritorijalne jedinice od upravne organizacije šire (npr. država
preuzima posao općine). Međutim, obje mogućnosti moraju biti zakonom izričito dopuštene.
*Od mijenjanja nadležnosti treba razlikovati rekviziciju i supliranje. O rekviziciji je riječ kada jedna upravna
organizacija za drugu obavlja na temelju njenog formalnog traženja, a katkad i bez traženja po logici situacije (po
prirodi posla), određene dijelove poslova iz nadležnosti druge. Supliranje je prijelaz posla s jednog na drugog
službenika unutar iste upravne organizacije.

6. Objasnite razliku između metode opće klauzule i metode enumeracije. Koje su prednosti i
nedostaci jedne, tj. druge metode? Koja su moguća rješenja nedostataka tih dviju metoda?
*Vertikalno razgraničenje poslova teritorijalnih sistema odnosi se na razgraničenje između poslova širih i užih
teritorijalnih jedinica. Dvije su metode za razgraničenje poslova kod kojih nije samorazumljivo tko ih treba obavljati:
metoda opće (generalne) klauzule i metoda enumeracije.
Opća klauzula takva je metoda po kojoj su svi poslovi lokalni za koje nije pravnim propisom
(ustavom ili zakonom) ustanovljeno da su centralni – presumpcija lokalnih poslova (svi su lokalni osim
onih koji su izričito dodijeljeni središnjoj vlasti). Prednost je metode što potiče lokalnu inicijativu i
autonomiju (npr. lokalna uprava ne treba u slučaju proširenja javnih funkcija čekati na daljnje
ovlasti koje joj daju centralna državna tijela). Nedostaci su: zaostajanje siromašnih općina (ništa ih
neće upućivati da razviju svoje sposobnosti i mogućnosti preko granice koja postoji), veća
neodgovornost središnje vlasti (budući da su, prema propisima, za upravne poslove odgovorne
organizacije u sklopu lokalne uprave, to unaprijed oslobađa centralna upravna tijela svih obveza
oko obavljanja poslova). Moguće rješenje je regulacija načela solidarnosti i pomoći središnje vlasti
te usmjerene subvencije, kojima se novčana sredstva stavljaju na raspolaganje upravnim
organizacijama lokalnih zajednica za, od centralnih upravnih tijela, točno određenu svrhu.

14
Metoda enumeracije je metoda po kojoj su lokalni poslovi samo oni poslovi koji su izrijekom
propisani zakonom, odnosno ako su nabrojeni/enumerirani kao lokalni poslovi – presumpcija
središnjih poslova (svi su središnji osim onih koji su izričito određeni kao lokalni). Prednosti su: siromašnim
općinama postupno raste opterećenje, zadržava se odgovornost središnje vlasti (ulažu svoje
resurse). Nedostaci su: ograničavanje lokalne inicijative/autonomije (težnja prema centralizmu),
složeniji sustav dodjeljivanja poslova (metoda je komplicirana u primjeni). Moguća rješenja su:
pojedinačno dodjeljivanje poslova svakoj općini putem upravne odluke te sklapanje ugovora
središnje vlasti i lokalnih jedinica o poslovima koje treba obaviti.
Hrvatski zakonodavac opredijelio se za metodu opće klauzule. Ustav propisuje da jedinice lokalne samouprave (općine
i gradovi) obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a jedinice
regionalne samouprave (županije) obavljaju poslove od regionalnog značenja. U Ustavu i zakonu nisu taksativno
navedeni, enumerirani poslovi koje bi trebale obavljati lokalne jedinice, stoga je opća pretpostavka u korist lokalnih
poslova.

PO S LO V I U PRAV E U T E R I T O R I JALN O M S I S T E M U

1. Objasnite razliku između lokalnih, centralnih i centralnih poslova s lokalnim

elementima.
Lokalni poslovi su oni poslovi koji su od neposrednog interesa za lokalnu zajednicu, stanovništvo i
lokalne jedinice, znači konkretno poslovi koji se obavljaju u lokalnim jedinicama (to su sve one
djelatnosti poput komunalnih djelatnosti, opskrbe energijom, promet, lokalne ceste) a za središnju
vlast nisu neposredno relevantni.
Središnja vlast je zainteresirana jedino posredno, ako je obavljanje svih društvenih poslova dio
njezinih općih ciljeva (npr. prostorno planiranje, briga o djeci, promet…),
Središnji/centralni poslovi (odnosno državni poslovi) su oni koji su od neposrednog interesa države
(npr. vojska, policija, pravosuđe), odnosno važni su za čitav državni teritoriji.
Centralni poslovi s lokalnim elementima su oni poslovi koji su od neposrednog interesa države,
dakle važni su za čitavo područje, ali ih se iz različitih razloga ne mogu obavljati u centru nego na
čitavom državnom teritoriju, na razini lokalnih jedinica (npr. osnovnoškolsko obrazovanje,
zdravstvo, socijalna skrb). Dakle, ti su poslovi od centralne odnosno središnje važnosti, ali se
spuštaju na nižu razinu I trebaju se obavljati i u svakoj lokalnoj jedinici, a ne samo u centru.

2. Na koje se načine može organizirati obavljanje centralnih poslova s lokalnim

elementima?
Prvo rješenje je osnivanje lokalnih ispostava, a drugo rješenje je tzv. prenesi djelokrug.
Središnja tijela osnivaju lokalne ispostave, nove upravne organizacije na razini gradova i općina i
time dolazi do promjene u novoj organizacijskoj strukturi jer se time na lokalnoj razini obavljaju
poslovi centra samo se spuštaju na nižu razinu. To su i dalje poslovi državne uprave smo mijenjaju
mjesto na kojem se obavljaju, tako ih primjerice obavlja više lokalnih jedinica odnosno ispostava.
Dakle oni se više ne obavljaju u okviru državne uprave, nego u okviru ispostava te državne uprave,
dakle mijenjaju teritorijalnu razinu obavljanja. Zato što se te poslove nastoji što više približiti

15
građanima i učiniti ih dostupnijima. S promjenom organizacijske strukture dobivamo nove upravne
organizacije, te to nazivamo dekoncentracijom uprave jer uprava više nije koncentrirana na jednome
mjestu nego imamo nove upravne organizacije na različitim teritorijalnim stupnjevima.
Kod prenesenog djelokruga ne dolazi do promjene u organizacijskoj strukturi uprave, ne osnivaju se
nikakve nove upravne organizacije. Dakle iz razloga što se ne osnivaju nove upravne organizacije
time i ne dolazi do promjene u organizacijskoj strukturi uprave. Nego ovdje središnja državna
uprava prenosi odnosno delegira dio svojih poslova lokalnim jedinicama (odnosno jedinicama koje
već postoje). Lokalne jedinice u okviru svojih upravnih odjela i službi dobivaju nove zadatke
odnosno poslove državne uprave. Dakle, i uz svoj samoupravni djelokrug koji lokalne jedinice
imaju, dobivaju i preneseni djelokrug državne uprave. Nema osnivanja novih tijela. Ovo rješenje je
također primjer dekoncentracije uprave.

3. Objasnite pojmove dekoncentracije (ili upravne decentralizacije) i decentralizacije (ili

političke decentralizacije).
Decentralizacija kao pojam odnosi se na politička tijela i političko odlučivanje. Politička vlast se ne
vrši iz jednog centra već više njih. Politička tijela ne osnivaju se isključivo na središnjoj/državnoj
razini (Sabor, Vlada, Predsjednik), nego i na nižim teritorijalnim jedinicama (regionalnim i
lokalnim) kao npr. županijska skupština i župan, gradsko vijeće i gradonačelnik, općinsko vijeće i
načelnik. Regionalna i lokalna politička tijela samostalno reguliraju lokalne poslove (samoupravni
djelokrug), financiraju ih iz regionalnog/lokalnog proračuna te nadziru njihovo obavljanje.
Središnja vlast nadzire isključivo ustavnost i zakonitost rada.
Dekoncentracija se odnosi na upravna tijela i na obavljanje upravnih poslova. Upravni poslovi
državne uprave se prenose na niže teritorijalne jedinice (regionalne i lokalne). Npr. osnivanje
lokalnih ispostava državne uprave ili preneseni djelokrug lokalnim i regionalnim jedinicama.
Pravnu regulaciju prenesenih upravnih poslova vrši parlament, ti se poslovi financiraju iz državnog
proračuna te je središnja vlast odgovorna za obavljene poslove (iako se obalvljaju na regionalnoj i
lokalnoj razini).

16
 E U R O PS K I U PRAV N I PR O S T O R

1. Što je proces upravne konvergencije i koja je njegova svrha? Koji faktori djeluju u
prilog upravne konvergencije? Objasnite prepreke ostvarenja potpune upravne
konvergencije.
Proces konvergencije je zajedničko približavanje europskom upravnom modelu, smanjivanje
različitosti i nepodudarnosti nacionalnih javnih uprava radi veće homogenosti i koherentnosti,
usvajanje institucionalnih i funkcionalnih rješenja (zbog nedostatka ili neodgovarajućih vlastitih
rješenja).
Faktori koji idu u prilog su: osnivački ugovori, sud Europske unije, vijeće, europski parlament,
europsko vijeće, europska komisija, vijeće Europe, interakcija javnih službenika i međunarodni
procesi.
Prepreke ostvarenja potpune upravne konvergencije su: nepostojanje europske politike javne uprave,
načelo suverenosti, autonomija država članica, tradicionalni upravni modeli i nacionalni filtri.

2. Što je europski upravni prostor?

Skup načela i standarda organizacije i funkcioniranja javne uprave te pružanja javnih usluga od
strane tijela Europske unije i država članica, a propisanih pravom i ustaljenih sudskom i upravnom
praksom
3. Nabrojite i objasnite pravna načela javne uprave. Kako dijelimo upravne načela javne
uprave?
Pravna načela javne uprave su: vladavina prava, otvorenost i transparentnost, odgovornost javne
uprave, djelotvornost i učinkovitost, supsidijarnost, proporcionalnost, sudjelovanje.
Upravna načela javne uprave dijelimo;

17
u odnosu na javne službenike:
profesionalnost – službenici moraju biti profesionalci, profesionalnost označava pored stručnog
integriteta, službenik ovu nezavisnost i nepristranost
nepristranost – službenici imaju pravo na svoj svjetonadzor, društvene veze i interese ali oni ne
smiju utjecati na njihovu nepristranost u obavljanju javnih funkcija
lojalnost – primjenjuje se i prema nadređenim i podređenim službenicima, prema nadređenima se
manifestira kao dužnost iznošenja različitih rješenja, a ne samo jednog prijedloga, a prema
podređenima nalozi moraju biti jasni i nedvosmisleni
diskrecija – službenik u obavljanju javne službe ne predstavlja samo sebe osobno, nego javnu
upravu i javni interes, u svojim privatnim aktivnostima treba se suzdržavati od komentiranja svog
rada i iznošenja činjenica
u odnosu na javne usluge:
nezavisnost – uprava mora biti nezavisna u svom djelovanju, to ne znači i njezinu apsolutnu
slobodu, budući da su službenici dužni poštivati pravna pravila i stručne norme
odgovornost – znači da javna uprava mora odgovorno donositi odluke, odgovarati za etičnost svog
djelovanja i za zakonitost svoje odluke, a odgovara pred upravnim, sudskim i predstavničkim
tijelima
stalnost – najveći dio javnih dužnosti i usluga trajnog je značenja, to se osobito odnosi na primjerice
na zdravstvene usluge
dostupnost – svi građani moraju imati jedako pravo na javne usluge, dostupnost se osigurava
decentralizacijom i dekoncentracijom, a jednu i drugu znatno olakšava moderna kompjuterska
tehnologija
promptnost – pravni postupak i odlučivanje moraju biti brzi
otvorenost i transparentnost – osiguravaju pretpostavke za vanjski nadzor uprave, ona mora biti
javna, a tajnost isključivo zakonom predviđena iznimka od pravila.
djelotvornost i učinkovitost – učinkovitosti je mjera produktivnosti, odnosno odnos između uloženih
javnih sredstava i rezultata koji su ostvareni njihovim trošenjem, a djelotvornost je mjera ostvarenja
zadanih ciljeva odnosno sposobnost postizanja ciljeva i djelovanja u javnom interesu. Dakle,
djelotvornost znači sposobnost javne uprave da postigne ciljeve i nađe rješenje za probleme od
javnog interesa, a učinkovitost označava produktivnosti javne uprave
u odnosu na kvalitetu propisa i procedura:
pouzdanost i predvidljivost – uklanjaju arbitrarnost javne uprave i omogućuju pravnu sigurnost
građana
jednostavnost i jasnoća – odnose se na propise i na upravne postupke, moraju biti jednostavno
napisani i jasni

18
19