I.

A közigazgatás fogalma

1. Az igazgatás fogalma
• igazgatás definíció: emberek között megvalósuló, kiegészítő jellegű tevékenység,
mely a kitűzött cél eléréséhez kapcsolódik
• biztosítja a közös cél elérését, a munka összhangját, és az ezekhez szükséges
személyi, tárgyi és anyagi feltételeket
• az igazgatás alanya: aki igazgat
• az igazgatás tárgya: akit igazgatnak
• az igazgatás tárgya jellemzően elkülönül az alanytól, ritkán fordul elő, hogy
egybeesnek (ilyenkor beszélünk önigazgatásról)
• a modern társadalomban külön szervezetrendszere szerveződik az igazgatásnak, a
tárgy pedig maga a társadalom

Az igazgatás tartalma
Ismétlődő cselekménysorozat (igazgatási ciklus sorozat):
• 1. Célkitűzés
• 2. Információgyűjtés és feldolgozás
• 3. Tervezés
• 4. Döntés
• 5. Végrehajtás
• 6. Koordináció (célkitűzés és végrehajtás összhangjának biztosítása)
• 7. Ellenőrzés

Amerikai megoldás (Gulick-Urwick)

• P (planning) – tervezés
• O (organizing) – szervezés
• S (staffing) – személyzeti feltételek biztosítása
• D (directing) – irányítás
• CO (coordinating) – koordináció
• R (reporting) – ellenőrzés, visszacsatolás
• B (budgeting) – pénzügyi feltételek biztosítása, gazdálkodás.

A közigazgatás rövid története /nincs benne a tematikában/

• az ókorban az első államok megjelenésekor merül fel a szükségessége, pl. öntözés
megszervezése
• Szent István a vármegyék kiépítésével vonta az egész országot az uralma alá
- az állami hatalom egyidős a megyékkel
- a megyéknek kezdetben katonai funkciója volt, később bíráskodási és
adószedő funkió is

1
 - a vármegye élén a király által kinevezett várispán állt
• városi privilégiumok,
- pl. kik legyenek a bírák
- a szabad városok egyfajta függetlenséget nyertek a nemességtől
• duális jellegű területi közigazgatás
• modern szakizgatási rendszer
- III. Károly, Mária Terézia korában, pl. egészségügyi, oktatási igazgatás
• központi, területi államigazgatás
- nem lehet mindent a központból igazgatni
- szükség van területi államigazgatási rendszerre, mely a központi hivatallal alá-
fölé rendeltségi viszonyban van
• helyi önkormányzatok
- igazi, decentralizált szervként a helyi önkormányzatokról a rendszerváltás óta
beszélhetünk, előtte a közigazgatás egyenlő volt az államigazgatással
- most a közigazgatás az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást jelenti

2. A közigazgatás alapfogalmai, sajátosságai

• az állam, a társadalom igazgatása
• integrált szakigazgatási rendszer (pl. sport, környezetvédelem, gyermekvédelem)
• szervezeti értelemben felfogható az államigazgatási szervek és az
önkormányzatok összességének
• sajátos tevékenység, szervezet és szakemberállomány (az állami tisztviselők
kategória megszűnt!)
• sajátosságait a társadalomtudományok tárták fel

Közigazgatás definíció: a végrehajtó hatalom elkülönült szervezetrendszerének és személyi

állományának általában törvény által meghatározott tevékenysége, amellyel a társadalom
tagjai és szervezetei magatartását közhatalom birtokában befolyásolja.

- a célok, feladatok, közszolgáltatások megvalósításának alapját a parlament

jellemzően törvényben határozza meg
- a közigazgatás a végrehajtó hatalom keretében működik
- a törvényeket de facto a végrehajtó hatalom alkotja meg, de iure a parlament
szavazza meg
- a parlamentben nem közszolgálati tisztviselők vannak, hanem a népképviseleti
alapon választott képviselők (politikai elemek)
- a közigazgatás elsődleges feladata a törvényhozás által szabott feladatok végrehajtása
- a közigazgatásban is születnek jogszabályok, de legtöbb esetben ezek végrehajtó
típusúak
- szervező tevékenység elsősorban a közszolgáltatások megvalósításához kötődik
- a közhatalom az állami szervek nélkülözhetetlen ismérve, eredete az állami
főhatalom (a szuverenitás)
2
 - szuverenitás két alapvető fogalmi eleme
o az állami szervek bárki kötelező döntést hozhatnak
o aminek akár fizikai kényszer alkalmazásával is érvényt szerezhetnek
- BKV ellenőr rendelkezik közhatalommal?
o nem, ezért nem is vagyok nekik köteles igazolni magam
o a közterület felügyelőnek viszont már van közhatalma, alkalmazhat
kényszerítő eszközöket
- a közigazgatás tevékenységét mindig jogszabályok határozzák meg, és egybe a
közigazgatás korlátját, ellenőrzését is biztosítják

3. A közigazgatás alapelvei
A közigazgatás alapelvei olyan politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek
összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét.
Ehhez képest a közigazgatási jog alapelvei egész-rész viszonyban állnak és eszközjellegűek.
Ezen belül a közigazgatási eljárásjog alapelvei még inkább eszközjellegűek, még
konkrétabbak.

Az alapelvek jellege:
• leíró (deskriptív) jelleg: azt mutatja, hogy mi jellemzi a közigazgatást
• előíró (preskriptív) jelleg: arra ad választ, hogy milyen legyen a közigazgatás,
értékmérő igazodási pontként szolgál

Lőrincz Lajos két alapelvet említ (A közigazgatás alapintézményei, 2010. 71-84. o.)
• demokrácia
• hatékonyság

A demokrácia elve
• Tartalmi megközelítés: a nép uralma, a nép által, a nép érdekében (ez túl általános)
• Formai megközelítés:
- a demokratikus választásokon megválasztott képviselők kontrolálják az állam
működését, mondják ki a végső szót
- a legalapvetőbb emberi és állampolgári jogok védelme
- a jogállamiság, az állam csak a publikus jogi keretek között járhat el
állampolgárokkal szemben
- kisegítő elvként a hatalom megosztásának elve (a hatalom forrása a nép, de a
választásokon keresztül már nem a nép gyakorolja a hatalmat, és ilyen
tekintetben beszélhetünk hatalommegosztásról)
• a demokratikus közigazgatás az, amelynek a belső rendező elve nem demokratikus,
hanem inkább hierarchikus, bürokratikus, mert ez képes a legpontosabban
végrehajtani a törvényhozó döntéseit

3
A hatékonyság elve
• minél kisebb állami erőfeszítéssel minél több szolgáltatást – túl általános
• külső és belső hatékonyság elkülönítése: előbbi az érdemi tevékenységre, utóbbi a
szervi tevékenységre vonatkozik
• nem igazán mérhető, állampolgárok elégedettsége: az intézményekkel kapcsolatos
bizalom (külső)
• a szervi, minden szervezetben ugyanaz, ezért itt a hatékonyság könnyebben mérhető
és fejleszthető (belső)

Alapelvek Rixer Ádám szerint

• Stabilitás alapelve – a növekvő jelentőségű alapelv
• A természetjogias jogszemlélet erősödése – a keresztény értékek beépülése a
jogrendszerbe (vallási eredetű alapelvek helykeresése)
• Közérdek elve
• Felelősség elve
• Az együttműködés új alapelve
• Az egyszerűség elve
• Az igazságszolgáltatás (jogvédelem) erősítése a közigazgatási ügyekben
• Nemzeti jellegű közigazgatás kialakításának alapelve
• Elektronikus eljárások (bevezetésének) elve

4. A közigazgatás helye a társadalomban és az állami szervezetrendszerben

• a politika és a közigazgatás kapcsolata
- két dologtól függ a politika jelenléte a közigazgatásban: politikai
berendezkedés és történelmi hagyományok
- pl. zárt (szakmaiságra épülő) vagy nyitott (politikai hűségre épülő)
közszolgálati rendszer
- a politika mindig jelen van a közigazgatásban, a törvényhozás végrehajtása a
közigazgatás feladata, nyíltan politikai jellegű
- a közigazgatás szervezeti csúcsán politikusok állnak
- közigazgatás szervezetében bizonyos szint felett a személyzet kiválasztásában
a lojalitás dominál, politikai alapú kinevezés
- zsákmányrendszer: a nyitott rendszer elfajulása, minden fontos pozíciót
politikai lojalitás alapján lehet megszerezni
- Magyarországon a jogszabályok szintjén zárt rendszer működik, de
gyakorlatban erős elemeket átvettünk a nyitottból (pl. bizalomvesztés miatt
megszüntethetik egy közszolgálati tisztviselő jogviszonyát)
• a közigazgatás és a gazdaság
- a gazdaság biztosítja a közigazgatás működésének forrásait

4
 - nagyban meghatározza, hogy mit kell tenni, pl. amíg nem volt bank, tőzsde,
addig nem váltak szükségessé az ezzel kapcsolatos állami feladatok
- az állam a gazdaságtól vonja el a működéséhez szükséges erőforrásokat (GDP
központosított része)
- Magyarországon a New Public Management megbukott (különböző piaci
megoldásokat vezettek be a közigazgatásba, pl. pontok gyűjtése félévenként
versenyvizsgákon)
• a közigazgatás és a monetáris politika
- MNB elnöke rendeletet bocsáthat ki az EU-s csatlakozás óta
- maastrichti kritériumok: a gazdaság normális működéséhez szükséges
feltételeket tartalmazza (pl. magas árstabilitás elérése)
• a közigazgatás és az egyén kapcsolata
- az egyén tipikusan a közigazgatáson keresztül kerül kapcsolatba az állammal
(pl. anyakönyvi, személyi, lakcím nyilvántartás)
• Hogyan viszonyul a közigazgatás más hatalmi ágakhoz?
- megalapozza, támogatja a másik két hatalmi ág működését
- OGY, önkormányzatok képviselő testülete: előterjesztéseket, beszámolókat,
jogszabályok előkészítését végzi a közigazgatás
- bíróságok: pl. büntetőügyekben a rendőrség szerepe
- közigazgatás szervezete a legkiépültebb, személyi állománya a legnagyobb
(100 ezer közszolgálati tisztviselő)

Közigazgatási jog a jogrendszerben

1. Releváns jogi fogalmak áttekintése, ismétlés: jogforrás, jogrendszer, jogi norma
2. A közigazgatási jog meghatározása
3. A közigazgatási jog helye a jogrendszerben, a közigazgatási jogi norma sajátságai

1.a). Jogforrások
• Anyagi (belső) jogforrás: a jogalkotásra feljogosított entitások, vagyis az a szerv
vagy személy, akitől a jog származik
• Alaki (külső) jogforrás: az a forma, amelyben a jog megjelenik, megismerhető,
legtipikusabban: maga a jogszabály

Külső jogforrások
• Alaptörvény – sui generis jogforrás
- NEM jogszabály!
- milyen közigazgatási szervek jelennek meg benne?
o kormány (15-22. cikk)
o önálló szabályozó szervek (23. cikk)
o helyi önkormányzatok (31-35. cikk)

5
 o magyar honvédség (45. cikk)
o rendőrségi és nemzetbiztonsági szolgálatok (46. cikk)
• törvény – a törvényhozó hatalmi ág által
- sarkalatos törvény vonatkozik pl. a helyi önkormányzatokra, az önálló
szabályozó szervekre
• rendeletek – a végrehajtó hatalmi ágban, „normál” időszakban születő szabályok
- vizsgakérdés: mik a közigazgatás által alkotott jogszabályok? > a rendeletek
- törvényben nem szabályozott tárgykörökben a kormány rendeletet alkothat
eredeti jogalkotó hatáskörben (autonóm rendelet), a miniszterelnök is hozhat
autonóm rendeletet
- egyébként végrehajtó típusú rendeletet hozhat a kormány
- a kormány tagjai végrehajtási rendeletet alkothatnak (már nem hozhat két
miniszter egy rendeletet)
- a kormány tagjainak rendelete a kormány és az MNB elnökének rendeletével
nem lehet ellentétes
- MNB elnök rendelete: az elnök törvényben kapott felhatalmazás alapján
feladatkörében rendeletet alkot (pl. alapkamat mértéke)
- önálló szabályozó szerv vezetője is alkothat rendeletet (Nemzeti Média- és
Hírközlési Hatóság, Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal), ez a
két szerv nem tagozódik a hierarchiába
- önkormányzati rendelet:
o törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok
rendezésében eredeti jogalkotó hatáskörben
o a képviselő testület minősített többségével, vagyis az összes képviselő
egyszerű többségével
o más jogszabállyal nem lehet ellentétes
o megalkotása után a jegyző megküldi a rendeletet a Kormányhivatalnak,
feltölti a Nemzeti Jogszabálytárba
o a Kormányhivatal gyakorolja a törvényességi felügyeletet
(célszerűséget, szakszerűséget nem vizsgál, csak jogszerűséget)
• kivételes helyzetekben (ezeket az Alaptörvény részletesen szabályozza) hozható
szabályok: a Köztársasági Elnök, a Honvédelmi Tanács és a Kormány ilyenkor
kiadott rendeletei
• Milyen más jogforrásokat ismer?
- törvényerejű rendelet: már nincs hatályban
- AB határozat: sui generis jogforrás
- Kúria jogegységi határozata, Elvi Bírósági Határozat, Elvi Bírósági Döntés
- EU-s jogszabályok, nemzetközi szerződések
- szokásjog: nem ismeri el jogforrásként az Alaptörvény

6
Rendeletek
• a kormányrendelet (E vagy V)
• a miniszterelnöki rendelet (atipikus) (E vagy V)
• a miniszteri rendelet, (V)
• a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, (V)
• az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete, (V)
• az önkormányzati rendelet, (E vagy V)
• a kormánymegbízott is alkothat rendeletet (az önkormányzat helyett pótlásként)

Végrehajtási vagy eredeti rendeletek?

Nem-jogszabály szabályok: közjogi szervezetszabályozó eszközök

/korábban: állami irányítás egyéb eszközei/
- 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról 23-24. §
- Miben különbözik a jogszabálytól? > csak saját vagy alárendelt szervre érvényes
- Típusai:
o Normatív határozat (törvényben előírt testület hozza)
• Kormány, mint testület
• önkormányzat képviselőtestülete
• nemzetiségi önkormányzat testülete
• Költségvetési Tanács
• (Alkotmánybíróság)
o Normatív utasítás (egyszemélyi vezető alkotja)
• ombudsman
• miniszterelnök, miniszterek
• ÁSZ elnöke
• kormánybiztos
• polgármester

Hierarchia
- Alaptörvény
- törvények (nincs különbség a sarkalatos és egyszerű között)
- kormányrendelet, MNB elnökének rendelete
- miniszterelnöki, miniszteri rendelet
- önálló szabályozó szerv rendelete
- önkormányzati rendelet
- közjogi szervezetszabályozó eszköz

Jogszabály érvényessége és hatálya

Érvényesség
• a jogszabály keletkezéséhez kötődik, jogi hatás kiváltására alkalmasságot jelent
• főbb feltételei:

7
 - a jogforrás az adott jogforrás megalkotására jogalkotói hatáskörrel rendelkező
szervtől származzék;
- a kibocsátásánál követendő eljárási szabályok alapulvételével alkossák meg;
- nem ütközhet magasabb szintű jogforrások rendelkezéseibe;
- az előírt módon ki kell hirdetni

Hatályosság
• A végrehajthatóságra utal, a jogszabály alkalmazható vagy alkalmazandó
• Lehet:
- tárgyi (mely ügyekben lehet/kell alkalmazni)
- területi (milyen földrajzi területen)
- személyi (akikre a jogszabály jogot, kötelezettséget hárít, általában kiterjed a
külföldön levő magyarokra és a Magyarországon levő nem magyarokra is)
- időbeli hatály (kellő idő maradjon a jogszabály megismerésére, a jogszabály
keletkezése és hatálybalépése közti idő a nyugvási idő, vacatio legis)
• Jogszabály hatályát veszti, ha
- hatályon kívül helyezték,
- a jogszabályban meghatározott idő lejárt, vagy
- az AB hatályon kívül helyezte

1.b). Jogrendszer
• Somló Bódog: “A jog egy logikai zárt egységet képez. Amiről akar, arról rendelkezik
a jog. A jog akkor is beszél, ha hallgat.” (Tanár úr nem ért vele egyet.)
• A jogrendszer halmaz és rendszer is.
- halmaz: magába foglalja az adott szuverén hatalom jogszabályainak
összességét
- rendszer: egymással összefüggésben levő, hierarchikusan rendezett szabályok
összessége
• Rendszerező elvek (főleg):
- jogszabályi hierarchia
- lex specialis derogat legi generali
- lex posterior derogat priori
- az AB nagy szerepe (angolszász országokban nincs alkotmánybíróság)
• Tagolás:
- anyagi és alaki jog
- köz- és magánjog, illetve ennél részletesebb jogágak szerinti tagolódás
- általános és különös jogi normák (a közigazgatási jogban a különös jogi rész a
szakigazgatás)

8
1.c). Jogi norma
• leggyakrabban azonosítják a jogszabállyal, de egy jogszabály több jogi normát
tartalmaz
• nem tekinthető önálló jogi normának, ha nem tartalmaz magatartási szabályt a
rendelkezés
- definiáló szabályok, pl. forgalmi számla definíciója
- utaló szabályok
• általánosság jelenti, hogy
- (i) a jogi norma nagyszámú, vagy meghatározatlan számú címzettnek szól,
- (ii) a normában foglalt magatartást a címzetteknek folyamatosan, vagy
ismétlődően kell tanúsítani

Jogi norma definíció

A jogi norma a jog legkisebb, még önállóan értelmezhető és végrehajtható alapegysége,
olyan általánosan kötelező magatartási szabály, amely önállóan is alkalmazható, alkalmas a
jogalkotó által megkívánt hatás kiváltására.

A norma funkciói:
• igazodási pontot nyújtanak (az alternatív megoldások között)
• kiszámíthatóvá teszik mások viselkedését és így a társadalmi környezetet
• rendezik az interperszonális viszonyokat (elosztás, konfliktus, stb.)

Erkölcsi és jogi norma

- a jogi normák alapvetően erkölcsi normákból fejlődnek ki, majd az állam
fejlődésével a jogi és az erkölcsi normák elváltak egymástól
- fontos, hogy a jogi normáknak erkölcsi töltete legyen
- a jogi szabályok dinamikus jellegűek, gyorsan meg lehet változtatni őket, az erkölcsi
norma statikus, lassan vagy nem változik
- a jogi norma az ember magatartására akar kihatni, az erkölcsi a tudatára

9
 Erkölcsi norma
• spontán módon, lassan fokozatosan jön
létre – társadalmi folyamatként és
nagyon lassan alakul át
• számos, akár egymásnak ellentmondó
erkölcsi normarendszer is lehet a
modern társadalomban
• írásban nem rögzített, esetleg csak az
adott csoport számára ismert
• az egyén számára „belső” késztetés,
különben nem követi
• kikényszerítése az emberi kapcsolatok-
ban, informális szankciókkal, esetleges
10
Jogi norma
• állami szerv hozza létre, formális
eljárásban, egy pillanat alatt létrejön és
ugyanígy módosítható is
• a modern társadalmakban is csak
egyféle, egységes normarendszer,
amelynek követése mindenkitől elvárt
• írásban rögzített, mindenki számára
megismerhető, sőt megismerendő
• az egyén számára „külső” kényszer,
hacsak nem áll mögötte erkölcsi norma
• kikényszerítése az állami szerveken
keresztül, formális – jogilag rögzített –
mechanizmusokban, elvileg biztosan
A közigazgatási jog (jogi lehatárolás)

Közigazgatási jog ≠ közigazgatás alkotta jog

• Közigazgatás alkotta jog: rendeletek.
- Melyek ezek? (pl. kormány, miniszter, miniszterelnök, önálló szabályozó
szerv vezetője, önkormányzat képviselő testülete)
• Közigazgatási jog: a közigazgatásra vonatkozó, a közigazgatás által alkalmazott jog
- Közigazgatási jog meghatározó része: törvények
- a törvények kívülről jelölik ki a közigazgatás működésének alapvető kereteit
(fontosabb szervek, kik hozhatnak létre közigazgatási szervet, mit tehetnek a
közigazgatási szervek, miként járhatnak el, miből gazdálkodhatnak)

Közigazgatási jog definíció

• A közigazgatási szervekre, azok feladataira, működésére, „kapcsolatrendszerére”
vonatkozó szabályok összessége.
• Meghatározza, hogy
- melyek a közigazgatási szervek
- melyek a közigazgatási szervek feladatai
- és azokat hogyan láthatják el jogszerűen
• Közigazgatás ≠ Közigazgatási jog

Pozitív és negatív megközelítés

Negatív: mi nem tartozik a közigazgatási jogba?
• magáncselekvések
• vállalati igazgatás
• politikát alakító szervezetek tevékenysége
• igazságszolgáltatás
• közszolgáltatást végző szervezetek (paraadminisztratív szervek)
- Átfedések! (köztestület)

Magán- és közjog elkülönítése

Magánjog Közjog
• a személyeket megillető alanyi jogok • a közhatalom fenntartását szolgálja
biztosítása
• mellérendeltségi viszonyok, a felek • alá-fölérendeltségi viszony, hierarchia
egyenjogúsága (közig. szervek vonatkozásában)
• kötelezettségek a felek akaratából állnak • a kötelezettség az egyik fél akaratára a
be (akaratautonómia) másikra tekintet nélkül beáll
• diszpozitív szabályozás • kógens szabályozás
• közvetett kényszer • közvetlen kényszer

11
Köz és magánérdek értelmezése
Kontinentális megközelítés Angolszász megközelítés
• közérdek önmagában létezik, • magánérdekekből áll össze a közérdek
meghatározható egyfajta ütköztetés-egyeztetés során,
amely részben az állami szférán kívül
zajlik
• az állam feladata a közérdek • a közérdek érvényesítése is csak részben
meghatározása és képviselete az állam feladata, nagy a szerepe a
„magán-jogérvényesítésnek”
• a közérdek prioritást élvez a • a közérdek nem élvez egyértelmű
magánérdekkel szemben prioritást
Következményei:
• elkülönült közjog, azon belül • nincs határozott jogági elkülönülés
közigazgatási jog (és jogtudomány) (common law)
létrejötte
• ehhez igazodó intézményrendszer, főleg • rendes bíróságok a közügyekben is
közigazgatási bíráskodás
(Magyarország a kontinentálishoz tartozik, de nincs közjogi személy.)

12
II. Közigazgatási jog a jogrendszerben (sajátságok)

Közigazgatási jogág jellemzői

• óriási, összetett, rendkívül heterogén joganyag, nehéz lenne kodifikálni
• a jogrendszer kb. 85%-a közigazgatási jog
• későn alakult ki (egy-két évszázada) – fiatal jogág, korábban a köztevékenységre
vonatkozó jogot egységesen a ius publicum foglalta magában
• dogmatikája jóval kevéssé fejlett mint a polgári vagy büntetőjognak
• gyorsan változó terület (pl. választások előtt engedmények)
• meghatározó benne a rendeletek aránya (vs. Büntető és Polgári jog alapvetően
törvényi szabályozás)

A közigazgatási jogi norma fajtái

a) A norma funkciója szerint
b) Tartalmuk szerint
c) Érvényesülési módjuk szerint
d) Szerkezetük szerint

a) A norma funkciója szerint

- leggyakoribb csoportosítás
- azt vizsgálja, hogy milyen módon alakítják a címzettek a viszonyaikat
- Anyagi jogi norma (mit kell tenni?):
o magatartási szabályok, jogok és kötelességek
o Mire van joga, mit köteles vagy tilos megtennie egy természetes vagy jogi
személynek?
- Alaki jogi norma (hogyan kell tenni?):
o az eljárás, a működés szabályai
o Miként érvényesíthetők az anyagi jog szabályai?

a.1). Anyagi jogi normák csoportosítása

- szervezettípust intézményesítő norma
- feladatot meghatározó norma (szervezet tevékenységének határát jelöli ki)
- hatáskört meghatározó norma (jogi eszközöket biztosítja a feladat elvégzéséhez, pl.
szemle tartása, igazolás kérése nem feladat, hanem hatáskör)
- a jogalanyok jogait és a kötelezettségeit meghatározó norma (és mentesítő norma)
- szankcionáló norma
o közigazgatásban önálló szankcionáló normák vannak
o minden szankció hátrány, de nem minden hátrány szankció (pl. adófizetés
hátrány, de nem szankció)

13
a.2). Alaki jogi normák csoportosítása
- szervezeti normák (szervezeten belüli belső struktúrát határozza meg)
- belső eljárást szabályozó normák
- ügyviteli normák (technikai, pl. iktatás)
- ügyrendi normák (testületek működésére vonatkozó, pl. határozatképesség)
- hatósági (külső) eljárást szabályozó normák (rendezik az ügyfél és a közigazgatás
„viszonyát”)

b). Tartalmuk szerint

- Jogosító normák a címzettet valamely tevékenység végzésére, abbahagyására vagy a
cselekvéstől való tartózkodásra hatalmazzák fel a címzettet.
- Kötelező normák valamely cselekvés kötelező elvégzésére irányulnak.
- Tiltó normák cselekvéstől való tartózkodásra köteleznek.

c). Érvényesülési módjuk szerint

- Közvetlenül érvényesülő norma (ex lege):
o Magát a jogszabályt (mint általános magatartás-szabályt) kell követniük
érintetteknek.
o Maga a jogszabály engedélyez, tilt meg valamit, stb. (közvetlenül származnak
belőle jogok és kötelezettségek)
o A közigazgatás csak ellenőrzi a szabálykövetés meglétét – és csak akkor kezd
eljárásba, ha a szabályt megsértik.
o Önkéntes jogérvényesüléssel érvényesülő norma
o pl. KRESZ jobbkéz szabály (be kell tartani akkor is, ha nincs mellettünk
rendőr)
- Közvetve érvényesülő norma:
o A normát a közigazgatás „konkretizálja”.
o az érintett egyedül nem tudja követni a normát, az érvényesüléshez a
közigazgatási szerv aktív közreműködésére van szükség
o Pl. határozatot hoz, hogy hogyan kell az ügyfélnek eljárnia, vagy feljogosítja
az ügyfelet valamire, megtilt, valamit (pl. építési engedély).
o Jogalkalmazásos norma

d). A jogi norma szerkezete

- Magyarországon 3 elem:
o hipotézis (if / ha) (azon valóságban is megjelenő körülményeknek a leírása,
amelyek leírása esetén alkalmazni kell a diszpozíciót)
o diszpozíció (then / akkor) (követendő parancs, magatartás, tilalom)
o szankció (else / vagy)
- a nyugati irodalomban 2 elemű
- a közigazgatási jogban a szankcionáló normák külön önálló normában jelennek meg

14
d). Szerkezetük szerint
- Kategorikus jogi norma, amiben csak diszpozíció (parancs) van
o diszjunktív diszpozíció (vagylagos)
o konjunktív diszpozíció (minden)
- Hipotetikus jog norma, amely hipotézist és diszpozíciót egyaránt tartalmaz
o diszjunktív hipotézis (vagylagos)
o konjunktív hipotézis (minden feltétel)

A közigazgatási jogi norma sajátságai

- Gyakran nem tartalmazzák mindhárom elemet (mert csak a jogszabály, vagy a
jogrendszer szintjén jelenik meg mindhárom elem).
o kategorikus normák, melyek csak diszpozíciót tartalmaznak, vagyis egy
általános magatartási szabályt írnak elő
o a közigazgatási jogi norma nem tartalmaz szankciót
o jobban elszakad a morális hátterétől; technikai jellegű normák
o gyakori „programnormák” („valódi normáknak vannak álcázva”, pl.
köztisztviselőkkel kapcsolatos elvárások vagy elvileg törekszünk az euro
bevezetésére, de nincs rá szankció, ha nem)
- Emlékeztetőül: kógens normák
- Egyébként mondjanak egy háromelemű normát! (talán a rendőrségi törvényben az
igazoltatás)

15
III. A közigazgatás szervezete
Kiindulópont:a lineáris szervezet, egyértelmű hierarchia

A lineáris szervezet jellemzői

- egyértelmű, világos, „természetes” felépítés
- mindenki helye meghatározható: mi a feladata, ki utasítja, stb.
- minden beosztottnak egyetlen főnöke van, egy személytől kaphat utasítást
- lefele történő feladatkijelölés utasítás formájában, felfele jelentés
- koordináció a hierarchiában
- új feladatra új ág „növesztésével” reagál
- előnyei:
o könnyen áttekinthető belső kapcsolati vonalak
o általában alacsonyabb működési költség, mint pl. a mátrix szervezet
o alá-fölé rendeltségi viszonyok egyértelműek
o a feladat mennyiségének változása esetén könnyű a szélességi és mélységi
tagoltságot is átalakítani
- Problémák:
o „matematika”, span of control: idővel a szintek száma nőni fog
o az ágak megmaradnak a feladat megszűnése után, így a szervezetben kódolva
van saját növekedése
o kommunikáció vertikális: lassú, torz és leterheli a vezetőket
o a szervezet merev, változásra nem fogékony
o nem rugalmas, ha minőségileg más feladatok elvégzése válik szükségessé

Mátrix rendszer
- horizontális kommunikációra is lehetőség van
- ez azonban magában hordozza a konfliktus lehetőségét (pl. tisztázatlan hatáskör)

Az államigazgatási szervezetrendszer egyszerűsített (hiányos) struktúrája (meghaladott)

- Kormány > minisztérium > központi hivatal > dekoncentrált szerv > helyi iroda
- a deko szerveket integrálták a megyei, fővárosi kormányhivatalok szervezetébe
- még nem integrált deko, pl. NAV, Magyar Államkincstár, Klebersberg Központ

A bürokratikus szervezet fogalma, jellemzői (Max Weber):

• hierarchia (lineáris struktúra)
o a szervezet mindenkor alá van vetve a „Herrnek” (a közigazgatásban ez a
politikai vezető, magánszférában a tulajdonos)
• szabályozottság
o szervezeten belül közjogi szervezetszabályozó eszközök, szervezeten kívül
jogszabályok
• munkamegosztás (hivatalok között)

16
 o egy-egy területtel, egy osztály, ügyintéző foglalkozik, specializáció
• szakértelem (merit rendszer)
o az igazgatásban egyéni érzelmeknek nincs helye
o az utasításoknak köteles eleget tenni, akkor is, ha nem ért egyet a céljával
• írásbeliség, iratok visszakereshetősége
o az eljárási cselekményeket, az eljárás során szerzett információkat írásban
rögzítik, hosszabb ideig tárolják
• történetileg más formákhoz képest: pl. rendszeres fizetés
• Legracionálisabb: „mint gép a kézműves termeléshez”, személytelenség

A bürokrácia kritikája
• köznapi értelemben negatív (eljárás lassúsága, bonyolultsága, minden nyilatkozat
bizonyítását várja, oligarchizálódás, felelősség elhárítása, ügyfél kiszolgáltatottnak
érzi magát)
• Parsons: a hivatalnok személyisége eltorzul, ami a szervezet diszfunkcióihoz vezet
• ellentmondó jellemzők (pl. szakértelem vs. szabályszerűség, a hivatalnok
motiválatlansága)
• Crozier: adaptációképtelenség, legrosszabb forma
• Public Choice: a hivatal(nok)ok csak saját hasznukat nézik; költségvetés
maximalizálása
• Új Közmenedzsment (NPM): a piaci mechanizmushoz és piaci szervezetekhez képes
alapvetően hatékonytalan és nem ad választási lehetőséget; fogyasztó-
orientálatlanság

Érvek a bürokratikus közigazgatás mellett

• Személytelenség: jogegyenlőség; a hivatalnok nem tehet különbséget
• Szabályszerűség: jogszerűség (csak a jogszabályoknak megfelelően)
• Átlátható struktúra és működés, egyértelmű felelősség, transzparencia
• Hierarchia: (a) hatékony demokratikus kontroll és (b) egységes jogalkalmazás
• Egységes, koordinált kormányzati cselekvés lehetősége
• A nagy „üzemméret”, a feladatok jellege miatt elkerülhetetlen

Szervezési elvek
Centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció a közigazgatásban

A közigazgatás szervezeti elvei: hierarchia és…

• Centralizáció: mindent a központban (döntések felfele tolása és „húzása”)
- központi szerv létesítése, melynek a helyi és területi szervek alá vannak
rendelve, és amely ily módon az egész közigazgatási szervezetrendszerrel
renelkezik

17
 - az etatizmus: az állam hatalmának kiterjesztésére irányuló törekvés, (a
társadalmi cselekvés államhoz „centralizálása); a totalitarizmussal szemben
lehet demokratikus, pl. Franciaországban központi szervek szedik be a helyi
adókat
- a mai közigazgatás feladati olyan nagy számúak, hogy összhangjuk
centralizáció nélkül nem valósítható meg
- sokan az önkormányzatok elsorvadásától tartanak az államosítás által
- a centralizáció és decentralizáció kérdésében nem hatalmi, hanem szervezési
szempontok alapján kell dönteni
- centralizáció fokozatai: teljes kontrolltól a laza felügyeleti intézkedésekig
- jelenleg a területi államigazgatás beavatkozási lehetősége az önkormányzati
viszonyokba: törvényességi felügyelet, csak a jogszerűséget vizsgálja (nem
beszélhetünk célszerűségi szakfelügyeleti vizsgálatról)
- legalapvetőbb centralizációs erők
o szükséglet a koordináció iránt
o a közigazgatás egységes szolgáltatást nyújtson a polgároknak
- kiterjedt centralizáció problémái
o adminisztratív szempontból a központi kormányzat nehezen
kezelhetővé válik, koordináció nehézségek
o földrajzi távolságból eredő nehézségek (helyi sajátosságok)
o helyi kezdeményezés hiánya előidézheti a helyi erőforrások elapadását
- előnyök
o emberek személyes ügyeit magasból, elfogultság nélkül kezelik
o összehangolt cselekvés, egységesség biztosítása
- mit irányítanak centralizáltan?
o honvédelem, rendvédelem, külügy, nehézipar
• Decentralizáció: a centralizáció ellentéte, kivisszük a döntéseket a központból.
- Cél: a helyi igényekhez és a helyi sajátságokhoz való igazodás (a politikusok
szocializációja)
- Eredménye: települési, területi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat
- De ennél tágabb kört ölel át.
- decentralizált szerv pl. köztestületek, MTA, kamarák
- hátrány
o megduplázza a pénzügyi erőforrásokat és a szakember iránti igényt
o hatékonyági kifogás (pl. helyi szinten nehéz tapasztalt szakembereket
találni)
o felerősíti, előidézi a társadalmi egyenlőtlenségeket
o növekszik a korrupció veszélye
• Dekoncentráció: a cselekvés kivitele a központból; igazgatástechnikai
szükségszerűség, de a hierarchia ott van: biztosítja a szigorú központi kontrollt

18
 - a közigazgatási autoritást delegálták, a politikai hatalom és a felelősség a
döntésekért továbbra is a központi hatóságok kezében marad
- dekoncentrált közigazgatási szervek betagozódnak a hierarchikus felépítésbe
(pl. normatív utasításokkal szabályozzák, vezetőit fentről kinevezik)
- a dekoncentráció igazgatástechnikai szükségszerűség, az igazgatást az
ügyfelekhez közelebb kell vinni, de országosan is egységes működést kell
biztosítani

Magyar tanácsrendszer 1990 előtt

- az angoloknál is jelentősebb decentralizáció leplében egy franciáknál is
erősebb centralizáció érvényesült
- a helyi szervek intézhették az ügyeiket, de a központi szervek bármikor
bármilyen döntést megváltoztathattak (legsajátosabb helyi kérdésekbe is
beleszólhattak központi szinten)
- 1990 után a kommunizmusra adott (túlzó) ellenreakció: a demokratikus
maximumáig elmentek a hatékonyság elviselhető minimumának (legkisebb
települések is önkormányzatiságot kaptak)

Autonómia a közigazgatásban
• Érvek az autonómia mellett (vs. hierarchia)
- Demokrácia: a helyi közösség saját ügyeiben; közvetlenebb döntési lehetőség;
politikusok szocializációja
- Hatékonyság: a helyi igényekhez alkalmazkodás, a helyi lehetőségek
figyelembe vételével (jobb erőforrás-felhasználás)
- fejlett önkormányzat megadja a „lábbal szavazás” lehetőségét (nagy eltérés
van a közszolgáltatások területén)
- helyi társadalomban kisebb a torzulás lehetősége, rövidebb kommunikációs
lánc, jobb visszacsatolás
• Megnyilvánulásai:
- szervezetalakítás
- gazdálkodás
- feladatvállalás, stb.
• Decentralizáció veszélyei
- a rossz értelmezése és alkalmazása esetén visszaélésekre adhat lehetőséget
- túlzott lokálpatriotizmus esetén a helyi érdek túlzott érvényesítése, elveszik az
országos közérdek („not in my backyard” jelenség, pl. mindenki belátja, hogy
szükség van szemétlerakóra, de senki nem akarja a saját területén)
- nagyobb összefüggések ismeretének mellőzése
- káoszhoz, anarchiához is vezethet
- veszély a jogegyenlőség elvére

19
A hierarchikus irányítás és az autonómia összevetése
Dekoncentráció
államigazgatási szervek által
nincs autonómia
központi kormányzat irányítása érvényesül
kötődés a központi kormányzáshoz
technikai munkamegosztás
vezetők kinevezése felülről
döntés az állam nevében
szakigazgatási feladatok
nem minden településen
Decentralizáció
helyi önkormányzatok által
van autonómia
nincs felülről jövő irányítás
kötődés a helyi közösséghez
feladat- és hatalommegosztás
vezetők választása az igazgatottak által
döntés a helyi közösség nevében
általános igazgatási feladatok
minden településen

További szervezési elvek

• Koordináció, integráció:
- a horizontálisan azonos szinten (mellérendelten) működő szervek vagy
személyek tevékenységének összehangolása
- integráció: közigazgatás működésének egységességét és időszerűségét segíti
- koordináció: tág értelemben összehangoló tevékenység, szűk értelemben a
vezető beavatkozási lehetőségét biztosítja a folyamatok zavartalansága és az
összhang érdekében
- erősíteni lehet a közigazgatási szervezetrendszer hatékonyságát, az
erőforrások gazdaságosabb felhasználását, a szervezeti célok magasabb szintű
megvalósítását
• Ágazati elv: a szakizgatási szervek közötti munkamegosztás tárgyi kifejeződése
• Funkcionális elv: a közigazgatási szervek működési feltételeit biztosító szervek
(személyzet, információ, technológia stb.) sajátos kategóriája, pl. pénzügyi,
humánpolitikai osztály
• Szubszidiaritás:
- tágabb értelemben társadalomszervezési alapelv (a döntéseket lehetőleg az
állampolgárokhoz legközelebbi szinten kell meghozni)
- szűkebb értelemben helyettesítés, másodlagosság (államigazgatási szerv csak
akkor avatkozhat be alacsonyabb szintű szerv tevékenységébe, ha
bebizonyosodik annak alkalmatlansága, tehát a hatalom korlátozásának elve

20
IV. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban
• irányítás definíció: olyan hierarchikus viszony, melyben a felettes szerv vagy
személy hatalmi pozícióban van az alárendelttel szemben, akit utasíthat, általában
meghatározhatja magatartását, működésének módját
• az irányítás funkciói:
- célon tartás: az alárendeltek a célt kövessék
- koordináció:
o a hatékonyság főként a munkamegosztásból, a specializációból fakad
o egyes szervezetekben a specializáció következtében nem csupán eltérő
feladatokat végeznek, hanem eltérő célokat is követnek, ami sajátos
értékrend kialakulásához vezethet
- mediátor
- kommunikáció
• nem csupán az irányítás a koordináció egyetlen eszköze, pl. szervezeti kultúra (a
szervezet tagjai belső indíttatásból ugyanazokat a célokat követik)
• hazai sajátosság, hungarikum: nagy fluktuáció (?)
• nagy viták az értelmezésben
• hierarchikus és hierarchián kívüli viszonyok:
- két közigazgatási szerv között: lehet hierarchikus
- egy közigazgatási és egy paraadminisztratív szerv között. lehet hierarchikus
- közigazgatási szervek és állampolgárok között: NEM lehet hierarchikus (csak
ellenőrzésről, esetleg felügyeletről beszélhetünk)
• egymáshoz való viszonyuk
• matrjoska viszony
- legkisebb: ellenőrzés
o célja mindig ténymegállapítás, információk szerzése, abból
következtetések levonása
o Megnézem, hogy „minden rendben van-e?”, megfelelő-e az ellenőrzött
magatartása?
o csak jogszabályi felhatalmazás alapján lehet alkalmazni
o pl. ügyész törvényességi ellenőrzése
- közepes: felügyelet
o inkább figyelemmel kísérési jogot jelent, és csak normáktól való eltérés
esetén ad beavatkozási jogot, ekkor lépéseket tehet a magatartás
kikényszerítése érdekében
o Maga is intézkedhet vagy más szervnél is kezdeményezheti az
intézkedést
- legnagyobb: irányítás alá-fölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát
jelentős mértékben korlátozó közigazgatási tevékenységfajta

21
Az irányítás eszközei:
1. Nem jogi eszközök:
- tájékoztatás adása, instruálás,
- feladat-megmagyarázás, tanácsadás,
- anyagi és erkölcsi ösztönzés,
- gyakorlati segítségnyújtás,
- továbbképzés szervezése, stb.

2. Jogi eszközök [Ksztv. 2. § (1) bek.]

• szabályozási jog (a szerv konstituálásával összefüggő jogkörök, a szerv feladatainak
jogszabállyal való meghatározása)
• egyedi utasítás adásának joga
- az irányító utasítja az irányítottat bizonyos magatartása (feladat elvégzésére
vagy mulasztás pótlására)
- talán a legerősebb irányítási eszköz
- korlátja a hatáskör elvonás tilalma
• egyedi ügyekben történő döntés joga
- személyzeti jogkör, pénzügyi kérdések, SzMSz jóváhagyása
- itt is érvényesül a hatáskör elvonás tilalma
• aktus-felülvizsgálati jog
- kezdeményezés módja szerint: hivatalból vagy ügyfél kezdeményezésére
- terjedelme szerint: jogszerűségi és célszerűségi okból is gyakorolható
- az intézkedés mértéke szerint: megsemmisíti (cassatio) vagy megváltoztatja
(reformatio) a döntést (a változtatás az erősebb)
• ellenőrzési jog
- előzetes vagy utólagos
- átfogó vagy speciális
- rendszeres vagy ad hoc
- törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi
- Jelentéstétel vagy beszámoló

Irányítás és vezetés
• Irányítás: hierarchikusan egymásnak alárendelt szervek közötti viszony
• Vezetés: személyek közötti viszony; tipikusan egy szerven belül (főnök-beosztott)
• Vezetni annyi mint tervezni, szervezni, rendelkezni, koordinálni és ellenőrizni
• szervi irányítás – vezetés: a működés feltételeinek biztosítása, menedzsment
feladatok
• szakirányú irányítás – vezetés: a szakmaiság biztosítása: képzés, szakmai
„felügyelet”
• (szervi és szakirányú irányítás: ma már kevés helyen található meg, mivel „nem lehet
két úrnak szolgálni”)
22
A felügyelet [Ksztv. 4. §]
• kevesebb, mint az irányítás. => hiányzik a rendelkezési jog
• az irányítás részeként hierarchikus felügyelet
• figyelemmel kísérési jog, csak normáktól való eltérés esetén ad beavatkozási jogot
• ellenőrzés, beszámoltatás, felelősségre vonás kezdeményezése, egyes, autonómiával
rendelkező közigazgatási szervek felett
• munkáltatói jogok gyakorlása a vezető felett
• SzMSz jóváhagyása

23
V. Közigazgatási szervek
Fogalom
• a közigazgatási szervezetrendszer legkisebb egysége
• rendszerint belső szervezeti egységekre tagolódnak
• az önálló szervek szervezeteket, szervezetrendszereket alkotnak
• közigazgatási szerv definíció: olyan közjogi szervek, melyek hatáskörük alapján,
illetékességi területükön, jogszabályban meghatározott közigazgatási feladatot látnak
el közhatalom birtokában
• feladatok
- közigazgatási szervek részt vesznek a jogszabályok előkészítésében
(törvénytervezetet a minisztériumon kodifikációs osztályai készítik elő)
- számos esetben jogalkotói hatáskörrel rendelkeznek
- közigazgatási szervek ellenőrzik a jogszabályok végrehajtását
- közhatalmi és hatósági jogalkalmazást is végeznek
- közszolgáltatást nyújtó (paraadminisztratív) szerveket hoznak létre,
működtetnek (nem közigazgatási szervek, de közigazgatási feladatot látnak el)
- szervezik mindezen tevékenység pénzügyi, személyzeti, szervezeti feltételeit
• a közigazgatási szervezetre a nagy méret, az összetettség és a strukturáltság a
jellemző

A közig szervek létrehozása, megszüntetése és jogképessége

• A legfontosabbak az Alaptörvény alapján jönnek létre
- közigazgatási szervek csúcsszerve a kormány
- helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, önálló szabályozó szervek,
minisztérium
• Alapvetően az Országgyűlés és a Kormány hozhat létre és szüntethet meg
közigazgatási szerveket
• Magyar Államkincstár által vezetett törzskönyvi nyilvántartásba történő bejegyzéssel
jönnek létre a közigazgatási szervek
• Jogképességének legfontosabb elemei:
- az előírt jogrendben való létrehozás
- feladatának, társadalmi rendeltetésének meghatározása
- a feladatok teljesítéséhez szükséges közhatalom biztosítása
- hatáskörének és illetékességének meghatározása

Kormány szervezetalakítási jogköre

• Alaptörvény: a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak
szerint államigazgatási szerveket hozhat létre (pl. központi hivatal).
• Szervek
- létrehozása

24
 - megszüntetése
- átszervezése
- belső szervezeti rend meghatározása (dokumentumok)
- feladat- és hatáskör megállapítása
- működési feltételek biztosítása (költségvetés, személyzet, eszköz)

A közigazgatási szervek cselekvési korlátai

• Jogszabályhoz kötöttség: a „törvényesség” elve és garanciái
- ez alapján lehet létrehozni, tevékenységét folytatni, ellenőrizni, szankcionálni
• Hatáskör (tartalmi korlát)
- milyen ügyekben járhat el
- létrehozhat-e más közigazgatási szervet (pl. Kormány a központi hivatalokat
rendeletben hozza létre)
• Illetékesség (területi korlát)

Közigazgatás = államigazgatás + önkormányzat

• Központi közigazgatásban csak államigazgatási szervek működnek!
• Helyi igazgatás: államigazgatás mellett önkormányzati is
• Államigazgatási: dekók, kormányhivatalok; szintjei: (regionális), megyei, járási
• Önkormányzati igazgatás szintjei: települési és megyei

A közigazgatási szervek osztályozása, főbb típusai

• Közigazgatási szervek és az államszervezet egyéb szervei
- igazgatási tevékenységet végez, de nem közigazgatási szerv pl. Országgyűlés
Hivatala, Állami Számvevőszék, Országos Bírósági Hivatal
• Államigazgatási és önkormányzati szervek
• Közigazgatási és paraadminisztratív szervek rendszere

Közigazgatás tág értelemben megvalósítható direkt és indirekt módon.

- direkt: közigazgatási szerveken keresztül valósulnak meg a közcélok
(államigazgatás, helyi önkormányzati igazgatás)
- indirekt: nem közigazgatási szerveken keresztül valósul meg, hanem
paraadminisztratív szervek által (pl. oktatási intézmények)

A hatáskör jellege szerinti osztályozás:

a) általános hatáskörű szervek
- a közigazgatás bármely vagy nagyon sokféle feladatát elláthatják
- feladatköre nem korlátozódik valamely szakigazgatási ágazatra
- többnyire testületi szervként működik (kormányhivatal nem)
- Kormány (központi), területi kormányhivatal (dekoncentrált), helyi
önkormányzat (decentralizált)
25
 b) különös hatáskörű szervek
- a közigazgatás egy vagy néhány konkrét feladatát láthatják el
- minden további szerv ilyen, pl. minisztériumok, autonóm államigazgatási
szervek, önálló szabályozó szervek, központi hivatalok

Területi alapú csoportosítás:

a) az államigazgatási szervek közt vannak:
• központi szervek, (illetékesége az egész ország területe)
• területi szervek, (megyei, fővárosi illetékesség)
• helyi szervek, (járási, településekre vonatkozó illetékesség)
b) a helyi önkormányzatok közt vannak:
• települési önkormányzat (község, város, főváros és kerületek)
• területi önkormányzat (megyék, főváros)

A szerv működésének és vezetésének jellege szerint:

a) testületi működésű szervek (pl. Kormány, helyi önkormányzat)
b) egyszemélyi vezetésű szervek (pl. minisztérium, központi hivatal)

Egyéb csoportosítási lehetőségek

• Adminisztráció; koordináció I. és II. szintje
• Civil vs. Egyenruhás
• Közigazgatási szerv vs. „határ szervezetek” (pl. MNB zrt., de fontos közjogi
funkciója van, hogy a vezetője jogszabályt alkothat)
• Jogalkotásra feljogosított vs. fel nem jogosított
- rendeletet alkothat: kormány, miniszterelnök, miniszterek, önálló szabályozó
szerv vezetője, önkormányzat, speciálisan a kormánymegbízott
• Élén politika vs. szakmai vezető
- politikai vezető: kormány, minisztériumok, önkormányzat
- szakmai: központi hivatalok, autonóm államigazgatási szervek, önálló
szabályozó szervek, jegyző (kinevezésükkel kapcsolatban a jogszabályok
szakmai követelményeket is megállapítanak)
• Hierarchiába tagozódik vs. autonóm
- független: autonóm államig. szerv, önálló szabályozó szerv, önkormányzatok

A paraadminisztratív szervek rendszerére

• paraadminisztráció = „közigazgatáshoz hasonló”
• paraadminisztratív szerv = NEM közigazgatási szervek, de segítik a közigazgatást
közfeladatainak teljesítésében
• egyéb közigazgatási feladatokat ellátó szervek, kvázi közigazgatási szervek
• köztestület, közüzem, (köz)alapítvány, közintézet, nonprofit gazdasági társaság

26
VI. A központi szervek

Jogszabályok
• 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány
tagjai és az államtitkárok jogállásáról
• 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról (Kit.)
• 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről

Összetett közigazgatási struktúra

Az államigazgatás felépítése
- központi államigazgatás
- területi államigazgatás (dekoncentrált)
- helyi államigazgatás (dekoncentrált)

27
Központi államigazgatási szervek (vizsgakérdés!)
A) központi kormányzati igazgatási szerv
B) önálló szabályozó szerv
C) autonóm államig azgatási szerv
D) rendvédelmi szerv és Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat

A) Központi kormányzati igazgatási szerv

• Kormány
• Miniszterelnöki Kormányiroda (politikai államtitkár vezeti)
• minisztérium
• kormányzati főhivatal
• központi hivatal

A Kormány jogállása, létrejötte, összetétele

• Létrejöttének folyamata:
- Miniszterelnököt felkéri a köztársasági elnök az OGY alakuló ülésén
- Megválasztása: az összes országgyűlési képviselő több mint fele (50%-a + 1)
- Miniszterelnök megnevezi a minisztereket
- OGY bizottságai meghallgatják → KE kinevez = Kormány megalakul (eskü)
- ME rendeletben a miniszterek közül egy vagy több ME-helyettest jelöl ki
• Tagjai:
- miniszterelnök
- ME-helyettes(ek)
- miniszterek (tárcavezetők és tárca nélküliek)

Alkotmányos garanciák, melyek között a Kormány gyakorolja a hatalmát

- törvényekhez kötöttség, törvények alapján járhat el
- működésének átláthatósági, ellenőrizhetőségi követelménye
- Kormány döntései ellen igénybe vehető bírósági, Alkotmánybírósági jogorvoslat
- helyi önkormányzat számára biztosított autonómia

Kormány feladat- és hatáskörei

• Alaptörvény: a kormány a végrehajtó hatalom általános hatáskörű szerve
• feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály
kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe
• feladata elsősorban a meghozott törvények végrehajtása (ez kötelezettség és hatalom)
• a törvények végrehajtáshoz szükséges kikényszerítő erő kizárólag a Kormányt illeti
meg (kivéve: Országgyűlési Őrség, az országgyűlés saját rendészeti szerve)
• Kormány rendelkezik az erőforrásokkal, tervezi és végrehajtja a költségvetést
• közigazgatás legfőbb szerve
• kormányzati döntések előkészítése + részben meghozatala + végrehajtása
28
 • AT-ben felsorolt feladatait OGY nem vonhatja el
• TEVÉKENYSÉGE:
- a) kormányzati tevékenység
- b) végrehajtó/rendelkező/szervező, benne a közigazgatás irányítása
- + speciális

Kormány feladat- és hatáskörei

Kormányzati tevékenység:
- AT végrehajtása
- törvényjavaslatok előterjesztése
- alkotmányos rend, állampolgárok jogainak védelme
- társadalmi-gazdasági tervek kidolgozása;
- törvény-előkészítés; törvény-kezdeményezés;
- külpolitika meghatározásában közreműködés, nemzetközi szerződés kötése;
- OGY tájékoztatása EU-intézményben képviselt kormányzati álláspontról;
- jogszabály-alkotás (önálló) (eredeti jogalkotói hatáskörben hozott rendeletek)
- kezdeményezés, pl. népszavazás, AB-eljárások stb.

Végrehajtó, rendelkező, szervező tevékenység:

- normaalkotás (végrehatási típusú);
- államigazgatás ágainak közvetlen felügyelete, szervalakítás;
- irányítás, szervezés: törvények végrehajtása, minisztériumok, alárendelt szervek
irányítása, összehangolása;
- tudományos/kulturális fejlesztés állami feladatainak meghatározása
- helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete;
- rendvédelmi szervek irányítása;
- EU-ban való működés – OGY-vel együttműködés e téren, stb.

Speciális feladatok: veszélyhelyzet elhárítása, megelőző védelmi intézkedés, azonnali

intézkedés…

Kormány hatáskörei (más megközelítés)

1. Jogalkotási
A. Jogszabály = kormányrendelet
 eredeti jogkörben
 felhatalmazás alapján (végrehajtási)
B. Közjogi szervezetszabályozó eszköz = normatív határozat (testület!)
2. Szervezetalakítás, szervezetirányítás
3. Önkormányzatokkal kapcsolatos = törvényességi felügyelet
- Pl. Alaptörvény-ellenesen működő képviselő testület feloszlatásának indítványozása,
rendeletpótlás, hitelfelvételhez hozzájárulás, stb.

29
Kormány működése, szervei
Működés jellemzői:
• testületi jelleg az üléseken (főszabályként így hozza a döntéseit)
• a kormányülés ad lehetőséget a miniszterek rendszeres személyes találkozójára,
tapasztatok kicserélésére, döntések meghozatalára
• kollegialitás: sok esetben egyhangúság alakul ki, nem lehet különvéleményt
megfogalmazni, a kormány minden tagja kiáll a Kormány testületként elfogadott
döntése mellett
• politikai és szakmai felelősség (OGY és ME felé)
• ülések – hetente egyszer, nem nyilvánosak, viszonylag rövidek (így nagy jelentősége
van az előkészítés alaposságának)
• az elhangzottakat összefoglalóban rögzítik
• szavazati joggal vesznek részt az ülésen: kormány tagjai
• tanácskozási joggal: állandó meghívottak, előterjesztők, ME által meghívottak
• ha a miniszter akadályoztatva van: az erre kijelölt államtitkár helyettesíti (ha ő sem
tud részt venni, akkor helyette a közigazgatási államtitkár vesz részt, de csak
tanácskozási joggal)
• határozatképesség: több mint 50%;
• szavazategyenlőség esetén: ME dönt
- rendelet (önálló és vh-i)
- határozat

Közigazgatási Államtitkári Értekezlet

- a Kormány üléseire benyújtott minden előterjesztést előzetesen a Közigazgatási
Államtitkári Értekezleten kell megtárgyalni
- állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról,
napirendre vételéről
- általános hatáskörű, döntéselőkészítő szerv
- kormány üléseihez igazodnak

Miniszterelnöki biztos:
- ME hatáskörébe tartozó feladat ellátására;
- ME nevezi ki határozott időre, maximum a ME megbízatásáig
- pl. kormányszóvivő

Miniszterelnöki megbízott:
- miniszterelnök személyes tanácsadói és egyéb eseti jellegű feladatok

Kormánybiztos:
- miniszter hatáskörébe nem tartozó feladatra;
- kormány határozattal maximum 2 évre lehet kinevezni

30
A kormány szervei:
Segítik a kormány működését, eltérő rendelkezés hiányában ügydöntő jogkörrel nem
rendelkeznek.
• kabinetek:
- a Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdasági,
nemzetbiztonsági ügyekben, a Kormány ülései előtt állásfoglalásra jogosult
kabinetet hozhat létre.
- alapvetően döntés előkészítés, de dönthetnek is a Kormány hatáskörébe
tartozó ügyekben
- Tagok: érintett miniszterek, ME által kijelölt személyek
- 4 van: gazdasági, nemzetbiztonsági, nemzetpolitikai, stratégiai és családügyi
• bizottságok:
- A kormány hatáskörébe tartozó, jelentős, több minisztérium feladatkörét
érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítása.
- Tagok: érintett miniszterek (miniszterelnök is, ha a létrehozó határozat úgy
rendelkezik)
• egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói testület

A minisztérium, vezetése, feladat- és hatáskörei

• Magyarország minisztériumai a következők (2018. évi V. tv.):
- a) Agrárminisztérium,
- b) Belügyminisztérium,
- c) Emberi Erőforrások Minisztériuma,
- d) Honvédelmi Minisztérium,
- e) Igazságügyi Minisztérium,
- f) Innovációs és Technológiai Minisztérium,
- g) Külgazdasági és Külügyminisztérium,
- h) Miniszterelnöki Kabinetiroda,
- i) Miniszterelnökség,
- j) Pénzügyminisztérium.
• Kormány irányítása alatt
• közigazgatás egy-egy ágazatának különös hatáskörű csúcsszervei
• hazánkban a klasszikus modell működik: a politikai és a szakmai elemek egyaránt
megtalálhatóak a minisztériumban (politikai réteg: miniszter, szakterületi államtitkár,
politikai államtitkár, szakmai: közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár,
kormánytisztviselői állomány)
• a politikai réteg megbízatása megszűnik, ha a kormány megszűnik, a szakmai réteg
elvileg a helyén marad
• létezik a svéd modell is, ahol politikai és a szakmai elem különválasztottan működik

31
Miniszter
• a miniszter egyszemélyi vezető:
- vezeti a minisztériumot,
- e feladatkörében irányítja
o az államtitkár és
o a közigazgatási államtitkár tevékenységét.
- dönt a hatáskörébe utalt ügyekben (hatáskörét kormányrendelet állapítja meg)
• a miniszter a kormány általános politikájának keretei között önállóan igazgatja az
államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatát és az alárendelt szerveket
• a miniszter törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a feladatkörében
eljárva rendeletet alkothat
- csak végrehajtási típusút, autonómot nem
- csak önállóan alkothat rendeletet
• normatív utasítással kiemelt fontosságú feladat ellátására miniszteri biztost jelölhet ki
maximum 6 hónapra
• a miniszter megbízatása megszűnik
- miniszterelnök megbízatásának megszűnésével
- lemondás
- felmentés
- halál
• minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel
• miniszteri kinevezés feltétele: büntetlen előélet és az országgyűlési képviselők
választásán választhatóság (nincs meghatározott iskolai végzettség)

Államtitkár
• minisztérium SzMSz-ében meghatározottak szerint
• politikai vezető
• a miniszter teljes jogkörű helyettese,
• de nem helyettesítheti a rendeletalkotásban a minisztert!
• közülük 1 miniszterhelyettest jelölhet ki a miniszter.
• kinevezés feltétele: büntetlen előélet és az országgyűlési képviselők választásán
választhatóság
• államtitkárt a miniszterelnök (miniszter véleményét kikérő) javaslatára a köztársasági
elnök nevezi ki
• parlamenti államtitkár: csak 1 van belőle, feladata a miniszter a politikai jellegű
helyettesítése az országgyűlés és a kormány ülésein
• szakterületi államtitkár: több lehet belőlük, egy ágazatért felelős
• közigazgatási államtitkár:
- 1 van belőle

32
 - szakmai vezető, minisztérium hivatali szervezetét vezeti, gyakorolja a
munkáltatói jogot a minisztérium köztisztviselő felett
- feltételek:
• büntetlen előélet és az országgyűlési képviselők választásán
választhatóság
• szakmai végzettség
o állam és jogtudományi doktori vagy
o okleveles közgazdász képesítés vagy
o okleveles közigazgatási menedzser szakképzettség vagy
o feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú felsőfokú
végzettség
• a helyettes államtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök határozatlan időre
nevezi ki

33
További központi államigazgatási szervek
 Központi Statisztikai Hivatal,
Kormányzati főhivatal  Országos Atomenergia Hivatal,
 Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala
 Közbeszerzési Hatóság,
Autonóm államigazgatási  Egyenlő Bánásmód Hatóság,
szerv  Gazdasági Versenyhivatal,
 Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság,
 Nemzeti Választási Iroda
 Rendőrség,
Rendvédelmi szerv  Büntetés-végrehajtási szervezet,
 Hivatásos katasztrófavédelmi szerv,
 Polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.
Önálló szabályozó szerv  Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság,
 Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal.

A központi hivatalok nincsenek felsorolva a Ksztv.-ben (2010. évi XLIII. tv.

Tevékenységük alapján az alábbi típusokba sorolhatók:
• hatósági
• piacfelügyeleti
• szolgáltató
• fenntartói
• forráskezelő
• ellenőrző
• kiszolgáló
(Ld. 94/2018. (V.22.) Korm. r. 1. sz. melléklete)

A központi hivatal és a kormányzati főhivatal összehasonlítása

Központi hivatal
• Kormányrendelet vagy törvény létesíti (tv. ha rendvédelmi feladatot lát el)
• Miniszter irányítja
• Vezetőjét a miniszter nevezi ki
• pl. Klebersberg Központ, Kormányzati Ellenőrzési Hivatal
Kormányzati főhivatal
• Törvény hozza létre
• Kormány irányítása alatt áll, felügyeletét miniszter látja el
• Vezetőjét a miniszterelnök nevezi ki

34
Autonóm államigazgatási szervek és önálló szabályozó szervek
 Közös jellemzők: Mindkettő olyan államigazgatási-(köz)feladatot lát el,
amelynek jellege megköveteli a Kormánytól való viszonylagos függetlenséget
(NEM irányíthatja, NEM felügyelheti)
 Autonóm
o Létrehozza: OGY – „feles” tv-ben (jelenlévők > 50%-a)
o Vezetője jogszabályt NEM adhat ki, csak normatív utasítást
 Önálló szabályozó
o Létrehozza: OGY – sarkalatos tv-ben (jelenlévők 2/3-a)
o Vezetője rendeletet (= jogszabály) és normatív utasítást adhat ki ↔ (ezért
„szabályozó” az elnevezés)

35
IX. Döntéshozatal és végrehajtás az EU-ban
A magyar közigazgatás szerepe ezen folyamatokban

Az integráció politikai mozgatórugói

• a háború lehetőségének kizárása,
• a Kelet-Nyugat konfrontáció,
• Európa fel tudja venni a versenyt a világ fő gazdasági és politikai hatalmaival

Uniós intézmények, mint szereplők:

• Tanács
• Bizottság
• Parlament
• (+ Bíróság)

A Tanács (Európai Unió Tanácsa)

• megoszlanak a vélemények arról, hogy az Európai Tanács a Tanács legmagasabb
szintje vagy egyfajta különálló testület
• az Európai Tanács állam és kormányfők politikai döntéshozó szerve,
• Magyarország részéről a miniszterelnök vesz rajta részt, de egyes országok esetében
a köztársasági elnök
• félévente 2x ülésezik
• a Tanács a legfontosabb döntéshozó szerv
• a Tanács hatáskörét az Európai Tanács, az Általános Ügyek Tanácsa, és a különböző
szektorális tanácsok gyakorolhatják (van ritkán ülésező összevont tanács is)
• általános tanács: külügyminiszterek, szektorális tanács: szakminiszterek,
• COREPER II, COREPER I (Brüsszelbe akkrediált képviselők, az államok unió
szintű állandó képviseletet hoztak létre a Tanács tevékenységének támogatására, élén
az EU-s nagykövet áll)
- COREPER II: maguk a képviselők vesznek részt, fontosabb politikai
kérdéseket vitatják meg, ha meg tudnak egyezni, azt a szektorális tanács csak
formálisan elfogadja
- COREPER I: alacsonyabb szintű, inkább technikai jellegű részletkérdésekkel
és bizonyos ágazati jellegű kérdésekkel foglalkoznak, állandó képviselők
helyettesei
• a COREPER alatt számos változó feladatú és struktúrájú munkacsoport vesz részt
• soros elnökség: fél évre egy tagállam tölti be, a soros elnök mellett ott van az őt
megelőző és őt követő soros elnök is
• Döntéshozatali formák:
- egyszerű többség: 15 állam támogató szavazata

36
 - minősített többség: tagállamok 55%-ának támogató szavazata, úgy hogy ez
kitegye az EU népességének 60%-át
- egyhangúság: legfontosabb döntésekben, pl. új tag felvétele

A Tanácson belüli mechanizmus

Európai Tanács
Állam és/vagy kormányfõk Tanács
Évente kétszer
Legjelentõsebb kérdésekben
Soros elnökség
Rotációs alapon, félévente

Európai Unió Tanácsa (A tanács)

Miniszterek Tanácsa
Az általános hivatalos döntéshozó
Témánként (havonta, ill 2-6 évente)

COREPER (I., II)

Nagykövetek
Hetente

Munkacsoportok (kb 250)

Tagállami minisztériumok köztisztviselõi

A Bizottság
• az EU egészének érdekeit képviseli és támogatja (Tanács: nemzeti érdekek)
• tagjait szakértelműk alapján jelölik ki
• létrejötte:
- Az Európai Tanács minősített többséggel eljárva javaslatot tesz az Európai
Parlamentnek a Bizottság elnökének jelölt személyre vonatkozóan.
- Ezt a jelöltet az Európai Parlament tagjainak többségével választja meg.
- Az Európai Tanács a megválasztott elnökkel közös megegyezésben
elfogadja az azon további személyeket tartalmazó listát, akiket a Bizottság
tagjaivá kíván kinevezni. E személyeket a tagállamok javaslatai alapján
kell kiválasztani.
- A Bizottságnak, mint testületnek a jóváhagyásáról az Európai Parlament
szavaz (külön jelöltekről nem). A Bizottságot mint testületet az Európai
Tanács nevezi ki minősített többséggel.

37
 • biztosok, elnök, főigazgatóságok (hivatal)
• a Bizottság két összekapcsolódó szervre vonatkozik
- 27 tagú, kvázi kormányként működő testület (kollégium)
- 30 ezer fős kormányzati apparátus (főigazgatóságok)
• 5 évre választják a biztosokat (újrajelölhetőség > függetlenségei aggály)
• az Unió kvázi kormánya (szupranacionális)
• feladatok:
- döntéselőkészítés, javaslattétel
- versenyjog területén el nem vonható végrehajtó hatáskör
- közösségi programok felügyelete, pénzalapok kezelése
- figyelemmel követi a tagállamokat, hogy végrehajtja-e az uniós szabályokat
(ha nem, akkor figyelmeztet, perel)
- a Szerződés őre

A Parlament
• Közvetlen választás útján (1979-től): 751 fő, országonkénti kvóták szerint (Mo.:21)
• Döntés: Önállóan nem csak a Tanáccsal, de szerepe nő – (legitimáció)
• a Parlament hatáskörének bővítésével a tagállamok attól tartanak, hogy a nemzeti
parlamentjeik hatáskörének egyre nagyobb része hozzá kerül
• az Európai Bíróság döntése jelentősen megnövelték a Parlament súlyát, másrészt az
alapszerződések módosítása során új hatásköröket állapítottak meg neki
• a Parlament kiterjesztette a hatáskörét a Bizottság ellenőrzésére (információkérés,
választás, bizalmatlansági indítvány)
• Politikai pártfrakciókra tagozódik és szakbizottságok

A Bíróság
• Fontossága:
- Az uniós jog értelmezésével foglalkozik (az uniós szabályokat azonos módon
értelmezzék a tagállamokban)
- uniós kormányok és intézmények közötti jogvita rendezése
- magánszemélyek és szervezetek is fordulhatnak hozzá, ha valamely EU-s
intézmény megsértette a jogaikat
- Jogesetek során bővítette a uniós jog szerepét, kimondta elsőségét a nemzeti
joggal szemben.
• Szervezet: tagállamonként egy-egy bíró, 6 évre; + 9 főtanácsnok segíti a munkájukat.
A megbízatás meghosszabbítható.
• hatáskör
- előzetes döntéshozatali eljárás (ha egy nemzeti bíróságnak kételyei vannak az
uniós jog értelmezése kapcsán, akkor tanácsot kérhet)
- kötelezettszegés miatt indított kereset, megsemmisítés iránti kereset, stb.

38
Az EU egyéb szervei
• Parlament mellett: Számvevőszék, Ombudsman,
• Az Európai Monetáris Unió intézményei, mindenekelőtt: Európai Központi Bank
• Gazdasági és Szociális Bizottság, Régiók Bizottsága (tanácsadó szervek), stb.

Az uniós jogi jogforrások

• Primer és szekunder jog
• Rendszert alkotnak, és egymással alá-fölérendeltségi viszonyban állnak.
(1) Primer
• az Európai Unióról szóló szerződés (maastrichti)
• az Európai Unió működéséről szóló szerződés (ESZAK, Euratom, EGK)
• az új tagállamok között létrejött csatlakozási szerződések
• az Európai Bíróság joggyakorlatában kikristályosodott jogelvek
(2)A szekunder jogforrások típusai
• Rendelet
- jogegységesítés elsődleges eszköze
- mindenkire kötelező, általános hatályú
- közvetlenül alkalmazandó, nem kell átültetni a jogrendszerbe (végrehajtási
rendelet sem fűzhető hozzá)
• Irányelv
- a közösségi célok tekintetében minden tagállamra kötelező, de a módszert és
eszközöket a tagállam választhatja meg
- nem közvetlenül alkalmazandó
• Határozat
- egyedi jellegű jogi aktus, mely egy konkrét címzettre nézve kötelező (nem
általánosan minden tagállamra)
• Ajánlás és Vélemény (soft law)

Döntéshozatali mechanizmus
• Bizottság javasol (mögötte a Főigazgatóságok)
- jogszabálykezdeményezési monopólium
• Tanács megtárgyal (belső döntéshozatali mechanizmus)
• Parlament véleményez, jóváhagy
- nő a szerepe, pl. együttdöntés
• Tanács dönt (Parlamenttel egyetértésben)

39
EU hatása a magyar (tagállami) közigazgatásra
Két felfogás
• Óriási
- Európai Igazgatási Tér - Common Administrative Space
- Közös jog: a végrehajtás azonosulása
- Konvergencia
- Megoldások átvétele, egy irányban haladás
• Minimális
- Nincs lényegi hasonulás: eltérő szervezeti struktúrák, működésmódok,
közszolgálati rendszerek

Közös Európai Közigazgatási Térség

• Rendeltetése: a tagország működéséhez szükséges közigazgatási kapacitás
megteremtése
• A tagállamok közigazgatása nem szerepelt az uniós szabályozási hatáskörben, így
problémát okozott a 2004-es bővüléskor, hogy a csatlakozó országok milyen
közigazgatást hoznak be az integrációba.
• Az 1993-as Koppenhágai Csúcson a csatlakozás feltételeként 3 kritériumot
határoztak meg.
• (1) Politikai feltételek: (i) plurális demokráciát garantáló stabil intézményrendszer
megléte, (ii) jogállamiság, (iii) az emberi jogok és a kisebbségek jogainak
tiszteletben tartása.
40
 • (2) Gazdasági feltétel: működő piacgazdaság megléte
• (3) Jogi feltétel: az uniós joganyag átvétele és az EU, különböző politikai, gazdasági
és pénzügyi céljainak az elfogadása.

Európai Közigazgatási Térség

• rendeltetése: a tagállamok közigazgatási kultúrájára ható alapelvek összessége (nem
kötelező)
• a keleti bővítéstől eltérő újabb fogalom
• tarthatatlanná vált, hogy a csatlakozni szándékozó volt szocialista országok számára
megfogalmaznak követelményeket a közigazgatás kapacitásának oldaláról, de a már
csatlakozottak számára nincs ilyen követelmény
• az EU és a tagországok egyre intenzívebbé váló közigazgatási együttműködése miatt
kialakulóban van egy a működésben kifejeződő közös közigazgatási kultúra, ami az
alapelvekben kristályosodik ki

A tagországok közigazgatási rendszereinek működését átható közös alapelvek

/2001-ben fogadták el a Fehér Könyvben/
• Megbízhatóság és kiszámíthatóság
• Nyitottság és átláthatóság
• Elszámoltathatóság a demokratikus testületek, az állampolgárok és az
igazságszolgáltatás felé
• Hatékonyság és eredményesség

Két nagy terület az EU és tagállamok viszonyában

• Részvétel a döntések előkészítésében, EU döntések befolyásolása (fontosabb feladat)
• A döntések végrehajtása (nagyobb feladat a tagállam szempontjából)

A döntés előkészítésben
Cél a tagállami érdekképviselet:
• Miniszterelnök: az Európai Tanácsban: egyeztet a hazai szereplőkkel (főleg
Parlament) képviseli a magyar álláspontot
• Miniszter: egyeztet a kormánnyal és főleg tájékozódik, egyeztet a munkacsoportban
részvevő tisztviselővel
• Minisztériumi tisztviselő: tájékoztatja a minisztert, álláspontot kér (javasol),
hatékonyan képviseli azt a munkacsoportban

Végrehajtás
Tipikusan tagállami végrehajtás – nem az Unió hajtja végre döntéseit
• Kivételesen saját szervezetrendszer: versenyjog
• Közvetlen uniós pénzek felhasználása: közvetlen kontroll

41
 • Máshol megfigyelő, információ-kérő
• Mulasztás „kezelése”: Bizottság tájékozódik, felhív, egyeztet, Bírósághoz fordul.
(Szankciók lehetősége)

Érdekérvényesítési technikák a döntéshozatalban

• Kompromisszum-keresés
• Koalíció-építés (ügyenként változó koalíciók)
• Informális csatornák használata, „networking” (a többi állami tisztviselővel és a
Bizottság illetékes hivatalnokaival)
• Logrolling kiterjedt használata (megegyeznek a tagállamok, hogy támogatják a
másiknak fontos kérdéseket)
• Horizontális koordináció más magyar miniszt.
• Kommunikálni: (elmondani és meghallgatni-megérteni)

Általános hatások
• Változó kultúra (lehetősége): a kommunikáció és a kompromisszum fontossága
• Nagyobb súly, kisebb önállóság (minél elmélyültebb az integráció, a tagállam
önállósága annál kisebb, de együttesen nagyobb súllyal jelenünk meg a világban)
• Egyfajta külső kontroll
• Az Európához tartozás (hamis?) érzése

42
VII. Közszolgálat, a közigazgatás személyi állománya

Tág értelemben vett közszolgálati alkalmazottak

- köztisztviselők (Kttv., Küt.)
- kormánytisztviselők (Kit.)
- közalkalmazottak (1992. évi XXXIII. tv.)
- fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai (2015. évi XLII. tv.)
- Magyar Honvédség hivatásos tagjai (2012. évi CCV. tv.)
- igazságügyi alkalmazottak (1997. évi LXVIII. tv.)
- ügyészségi alkalmazottak (2011. évi CLXIV. tv.)
- bírák (2011. évi CLXII. tv.)
- közvállalatok dolgozói (nálunk most nincs)

A közszolgálat fogalma, a közszolgálati dolgozók köre, jellemzőik

Munkával összefüggő jogviszonyok közötti különböztetés:
- közszféra
- magánszféra (verseny-, civil szféra): munkajogi szabályozás (Mt hatálya alatt)

Közszféra: akik
- a köz, a társadalom számára látnak el feladatokat
- az államnál, annak valamely széles értelemben felfogott szervénél állnak
alkalmazásban
- költségvetésből fizetettek

Nincs egységes nemzetközi terminológia.

Közszolgálati személyzeti politika elemei

- Célok, alapelvek
o kidolgozása,
o meghatározása,
o érvényesítése,
- amelyek determinálják adott állam közigazgatásában foglalkoztatottak
o létszámát,
o kiválasztását,
o előmenetelét,
o munkájának minősítését,
o díjazását,
o felelősségi alakzatait
o elbocsátásának feltételeit,
- ezáltal az egész közigazgatás arculatát, jellegét.

43
Hagyományos közszolgálati modellek
1) Zárt (érdem / karrier) rendszer – közjogi szabályozás
2) Nyitott (állás/pozíció) rendszer – jobbára munkajogihoz hasonló (magánjogi) szabályozás
(Zsákmányrendszer – mint torzulás, a kommunista hatalom alatt, a politika zsákmányolta a
közigazgatás állásait)
- Előnyök és hátrányok: mindkettőnek van (zsákmánynak csak hátránya)
- Dilemmák, pl.: lojalitás (köztisztviselő a mindenkori hatalomhoz legyen lojális),
teljesítmény (a zárt rendszer nem kedvez a teljesítménykényszernek), köz-szolgálat
vagy pártszolgálat (zsákmányrendszernél)
- Világszerte kísérletek egy köztes modellre

Közszolgálati rendszerek modelljei – jellemzők

ZÁRT / KARRIER RENDSZER
(hadsereg mintájára alakult ki)
Közjogi speciális jogszabály
Élethivatásszerű szolgálat
Besorolási rendszer (külön kategóriák)
Törvény által garantált előmenetel
Törvény által kötött illetményrendszer
Folyamatos képzés és továbbképzés
Többlet kötelezettségek:
Engedelmességi kötelezettség
Szigorúbb felelősségi szabályok
Hivatásetikai elvárások
Többlet jogok:
Pálya stabilitása (nem lehet eltávolítani)
Garantált előmenetel
Több szabadság
Kedvezményes nyugdíjszabályok
Több juttattatás
Jog- és kötelességként is felfogható
képzés/továbbképzés; értékelés (minősítés,
teljesítményértékelés)
NYÍLT / POZÍCIÓ RENDSZER
Hasonló a munkaerőpiaci szabályozáshoz
Meghatározott állásra, nem életpályára
Nincs kötelező besorolás
Nem tv. határozza meg az előmenetelt
Illetmény alku tárgya
Továbbképzés nem törvényben előírt
Itt is élnek
Általában felelősségi szabályokat is
Hivatásetika itt is él
Pálya stabilitása, plusz védettség elvileg
nincs (a gyakorlatban /EU/ IGEN!)
Előmenetel nem garantált
Nyugdíjszabályok, mint a magánszférában
Egyéb juttatás is megegyezés kérdése

- Zárt vagy nyitott rendszerek tiszta formában SEHOL sem működnek

- Idő és tér függvényében országonként változóan elemek keverednek
- Meghatározó pl. politikai akarat, társadalmi berendezkedés, hagyományok,
közigazgatási, közszolgálati, munkaerőpiaci kultúra, stb.
- Említendő: zsákmányrendszer (spoil system)
o 19. századi Amerikában alakult ki

44
 o csak hátránya van
o a kitaláló szerint az előnye: az elnöknek 4-8 évük van érvényesíteni az
akaratukat, akkor tudják maximalizálni a választóiknak tett ígéretek
végrehajtását, ha a teljes mértékben hozzájuk hűséges a tisztviselői kar
o az új elnökök kiürítették a közigazgatást és beültették a saját embereiket
o 1870-es években kezdett vége lenni a zsákmány rendszernek, Wilson elnök
tett pontot a végére az I. világháború után)
- Magyarország látszatra „majdnem” zárt (előmeneteli rendszer, de csak a Kttv.-ben,
és ott is csalóka), de valójában NEM; egyik hivatásrendnél sem (jogi szabályozás és
gyakorlat).
o Okai: mindkettőnek van előnye és hátránya, pl. zártnál kialakul egy
közszolgálati kultúra, presztízs, ami pozitív, de a zárt rendszer rugalmatlan és
nem jó a teljesítménynek, ha nem mérik a teljesítményt

Részletesen az alábbi kategóriá(k)ról tanulunk:

Közszolgálati tisztviselők = köztisztviselők (Kttv.)
Köztisztviselők (Küt.)
Kormánytisztviselők (Kit.)
> ők a civil közigazgatás személyi állománya

Közigazgatás személyi állománya – jogi szabályozás a rendszerváltoztatás után

- Rendszerváltoztatás utáni dilemma
o nyílt vagy zárt rendszer, bizonyos kategóriákat egy vagy külön törvény
hatálya alá tegyen
o úgy döntött, hogy a különböző közszolgálati kategóriák külön törvények
hatálya alá fognak tartozni
o 1992-től 2010-ig egységes szabályozás vonatkozott a közigazgatás személyi
állományára: 1992. évi XXIII. tv. a köztisztviselők jogállásáról (Ktv.)
- 2010. évi LVIII. tv. a kormánytisztviselők jogállásáról (Ktjv.) megtörte az
egységességet; a kormány irányítása alá tartozó szervek tisztviselői
kormánytisztviselők lettek – másfél évig volt hatályban
- 2011. évi CXCIX. tv. a közszolgálati tisztviselőkről (Kttv.) (még hatályban) –
megtartotta a köztisztviselő-kormánytisztviselő duális megoldást, de eltérő
részletszabályokkal (a kormánytisztviselők zömét már kivették a hatálya alól)
- 2016. évi LII. tv. Az állami tisztviselőkről – másfél évig volt hatályban, a területi
államigazgatási szervek tisztviselői tartoztak hatálya alá
- 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról – a kormánytisztviselők
jogállását szabályozza – hatályban
- 2019. évi CVII. törvény a különleges jogállású szervekről – Önálló szab.
szervek+autonóm álligszervek + egyéb államhatalmi ágak tisztviselői - hatályban

45
Tehát jelenleg hatályos szabályozás a közigazgatás személyi állományára (nem könnyű
követni…)
- 2011. évi CXCIX. tv. a közszolgálati tisztviselőkről (Kttv.) – már alapvetően csak
a köztisztviselők jogviszonyát szabályozza (+ egyes kormány alá tartozó szervek
kormány tisztviselőijét)
- 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról (Kit.) – a
kormánytisztviselők jogállását szabályozza
- 2019. évi CVII. törvény a különleges jogállású szervekről (Küt.) – önálló szab.
szervek+autonóm állig. szervek + egyéb államhatalmi ágak KÖZtisztviselői

Közszolgálati tisztviselők a magyar állam szervezetrendszerében

- kormánytisztviselők
o kormányzati szolgálati jogviszony
o államigazgatásban (központi, közép, helyi/járási szinten)
o Kit. hatálya alatt
- köztisztviselők
o közszolgálati jogviszony
o Kttv. hatálya alatt: megyei, fővárosi települési önkormányzatnál
o Küt. hatálya alatt: autonóm államigazgatási szerv, önálló szabályozó szerv
- egyéb
o NEM közigazgatásba tartozó állami szerveknél
o Küt. hatálya alatt

A közszolgálati jogviszony elemei

Kiválasztás
- Minden szervezet legfőbb értéke: az emberi erőforrások > ennek milyenségét
meghatározza a kiválasztás
- Antidemokratikus (pl. csak nemes tölthet be hivatalt) ↔ demokratikus kiválasztás
- 1789: Deklaráció az ember és állampolgár jogairól: rögzítette a közhivatal
viselésének jogát
„Rátermettségének megfelelően minden polgár egyforma eséllyel pályázhat bármely
közfunkcióra, tisztségre és méltóságra, az elbírálásnál egyedül csak az
erkölcsösségét és tehetségét szabad figyelembe venni.”
- Demokratikus jogállamban alkotmányok rögzítik

Közigazgatásban dolgozó tisztviselők alkalmazásának általános feltételei

- Közhivatal viselése állampolgári alapjog (Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdés)
- Jogállási törvények, egyéb jogi normák, stb. határozzák meg a teljesítendő
feltételeket
- Az alkalmazás általános feltételei :
1. magyar állampolgárság
2. cselekvőképesség
3. büntetlen előélet

46
 4. középiskolai végzettség
5. ne álljon hivatalvesztés hatálya alatt
6. ne álljon fenn
 összeférhetetlenségi ok
 hozzátartozói együttalkalmazási tilalom
- Kit. és Küt., Kttv.: a kinevezés meghívásos vagy pályázati eljárás alapján történhet.
o Ha pályáztatás folyik, csak az nevezhető ki, aki részt vett és a kiírt
feltételeknek megfelelt.
o ez szabályozási hiányosság, amely lehetőséget teremt diszkrecionális jogkör
gyakorlására

Közigazgatásban dolgozó tisztviselők alkalmazásának egyéb tv-i és különös feltételei

- Különös alkalmazási feltételek = munkakörönként vagy közigazgatási szintenként
vagy kategóriánként határozzák meg:
- Jogszabály határozza meg, amely lehet:
o Végzettségi követelmény - kormányrendelet munkakörönként rendelkezik;
29/2012. (III.7.) képesítési rendelet
o biztonsági szempontú (fontos és bizalmas munkakörökben)
o egyéb ellenőrzéshez köthető feltételek (rendőrségi tv-ben szab.)
o vagyonnyilatkozat tételének kötelezettsége (külön tv. szab.)
o központi államigazgatásban/kormányzati igazgatásban + feltételek
 alaptevékenységet csak felsőfokú végzettséggel
 pályakezdőknél nyelvvizsga
 vezetők: felsőfokú végzettség + szakvizsga
o jegyzők
o pártfogó felügyelők
- Munkáltatói jogkör gyakorlója is meghatározhat: pl. végzettség, gyakorlat, egyéb

Jogviszony létesítése (hatályos szabályozás):

- Alkalmazás általános + különös feltételei
- Pályáztatás nem kötelező (ha mégis van, akkor nyílt vagy meghívásos és eredményét
ekkor kötelező figyelembe venni)
- Kit + Kttv + Küt
- A kinevezés a közszolgálati jogviszony létrejöttének hagyományos formája
- Kinevezés = egyoldalú jognyilatkozat: a tisztviselő elfogadja az állam nevében
meghatározott kógens feltételeket
o Kinevezés fő szabály szerint határozatlan időre szól (kivételesen határozott
időre; helyettesítésre, meghatározott feladatra, illetve bizonyos szerveknél)
o 3-6 hónap próbaidő kötelező
o Kinevezés módosítása – közös megegyezéssel (kivételek, pl. automatikus
előmenetel)
- Új jogintézményt vezetett be a Küt. = közszolgálati munkaszerződés
o amely a Küt hatálya alá tartozó egyes szervek köztisztviselői esetében a
kinevezéses jogviszonyt váltja fel

47
 o A közszolgálati munkaszerződésben a felek az illetményről, juttatásokról, a
pótszabadság mértékéről, a napi munkaidőről és az általános munkarendről
állapodnak meg.

Előmeneteli formák a nemzetközi gyakorlatban

Rendes előmenetel
- Automatikus
- Érdemeken alapuló (pl. közigazgatási szakvizsga letétele)
- Munkakör alapú (pl. Belgium)
- Álláshely alapú (Kit. és Küt., ha bizonyos ideig nem töltenek be egy üres álláshelyet,
az „felvándorol” a központi alapba, és utána onnan kell igényelni)
Előmenetel atipikus formái:
- Címek adományozása
- Vezetővé válás
- Főtisztviselői karrier (most nincs Magyarországon)
- Politikai státuszok (pl. politikai tanácsadó az államtitkári kabinetben)

Előmenetel a Kttv-ben (mintha karrier-rendszer lenne)

- alapvetően az önkormányzati tisztviselők tartoznak alá, illetve bizonyos szervek
kormánytisztviselői
- Besorolás:
o iskolai végzettség,
o szolgálati idő,
o egyebek alapján
o I. és II. besorolási osztályba
- I. besorolási osztály = felsőfokú végzettségűek
- II. besorolási osztály = középfokú végzettségűek
- ügykezelők (támogató irodai feladatok) – megszűnt az előmeneteli/illetménytábla
- fizikai alkalmazottak átkerültek az Mt. hatálya alá
- előmenetel az idő múlásával (senioritás)
- lehetőség előmenetel gyorsítására, lassítására (plusz iskola, jó teljesítmény)
- közigazgatási alapvizsga = pályán maradás feltétele
- közigazgatási szakvizsga = karriervizsga (tanácsosi besoroláshoz, vezetői munka-
körhöz kötelező)
- beosztásban és címekben előmenetel (Címek: szakmai/közigazgatási (fő)tanácsadó,
címzetes…, stb. – presztízzsel és pénzzel jár)
- vezetővé válás – legszámontartottabb előmeneteli forma

48
Előmenetel a Kit-ben
- Álláshely alapú munkaerőgazdálkodás: külön előmeneteli és illetménytábla létezik
o a minisztériumok,
o a kormányzati főhivatalok és központi hivatalok (főhivatal: Statisztikai
Hivatal, Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala, Magyar Atomenergia Hivatal)
o a kormányhivatalok részére.
- A kormánytisztviselőt a kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött ideje és iskolai
végzettsége alapján a törvény mellékletében meghatározott osztály megfelelő
előmeneteli fokozatába kell sorolni.
- A Kttv.-vel való összehasonlításban a besorolási fokozatok száma csekélyebb; a
jogviszony egyéb elemeit is tekintetbe véve azonban ez a szabályozás inkább a nyílt
rendszer megvalósításának irányába mutat.
- A Küt esetében hasonló a besorolás

Előmenetel a Küt-ben
- Álláshely alapú munkaerőgazdálkodás:
- A Küt. esetében (különleges jogállású szervekről lévén szó)
o a szerv vezetője határozza meg a szerv alaplétszámát, az alaplétszámba
tartozó álláshelyeket.
o az álláshelyekhez tartozó besorolások elnevezései a Kttv. szerinti
elnevezésekhez hasonlítanak (ők köztisztviselők szintén)
o azonban a köztisztviselői kinevezéseket meghatározott szerveknél
közszolgálati munkaszerződések váltják fel.

Juttatások a Kttv. Szerint

- az illetményrendszer felépítése: alapilletmény + illetménykiegészítés + pótlékok +
teljesítmény alapú rész
Alapilletmény
- illetményalap (OGY állapítja meg évente; 2007 óta 38.650,- Ft) szorozva
- fizetési fokozathoz tartozó szorzószám (besorolási osztályokon belül besorolási
fokozatok, azokon belül fizetési fokozatok)
Illetménykiegészítés
- Közigazgatási szerv, végzettség függvényében %-os arányban
Pótlékok (feltételes)
- éjszakai, „egészségügyi szempontú”, gépjárművezetői, képzettségi, nyelv-, stb.
- %-os arányban vagy fix
Teljesítményhez kapcsolódó illetményrész (feltételes):
a) + 50% és -20% között eltéríthető 1 évre minősítés, teljesítményértékelés alapján;
b) teljesítményértékelés alapján jutalom fizethető = bónusz

49
Egyéb juttatások
- feltételes, vagy alanyi jogon járó, pl. helyettesítési díj, napidíj, jubileumi jutalom,
ruhapénz, kedvezményes étkeztetés /Cafetería/ támogatások, jutalmak, stb.
Címekhez kapcsolódó illetmények
- feltételes – megtörik a kötött illetményrendszert
Vezetői illetmények:
- magasabb szorzószámok + vezetői pótlék
Személyi illetmény lehetősége
- önkormányzatoknál, egyes szerveknél (NAV)

Juttatások Kit. és Küt. szerint

- A kormánytisztviselő illetményét – a Kit. szerint – a munkáltatói jogkör gyakorlója
állapítja meg az álláshelyhez tartozó besorolás szerinti sávon belül.
- A kormánytisztviselők esetében külön illetménytábla létezik a minisztériumok, a
kormányzati főhivatalok és központi hivatalok, valamint a kormányhivatalok
részére.
- A besorolási fokozatok száma – a Kttv.-hez viszonyítottan – csekélyebb, és a
jogszabály az adott fokozathoz alsó és felső határokat rögzít.
- További illetményelemként jelenhet meg az illetményeltérítés, valamint a
teljesítményelismerés.
- Küt-nél a független szervek vezetőinek decentralizált hatásköre szélesebb körű
- Az új szabályozások szerint a külön juttatások zöme megszűnt (mivel a Kit. és a
Küt. alapján növekedett az illetmény és beintegráltak egyéb elemeket az
illetménybe)

Jogok és kötelezettségek
Alkalmazásból fakadó általános jogok:
- alkalmazáshoz, pályára kerüléshez, foglalkoztatáshoz
- illetményhez
- munka/pihenőidő szabályozottságához
Közszolgálati jogállásból fakadó sajátos jogok:
- előmenetelhez, pályabiztonsághoz,
- illetményhez, ellátáshoz,
- munkakörhöz, (tovább)képzéshez,
- fokozott BJ-i védelem
- értékelés
Hivatásetikai alapelvek
- hűség, elkötelezettség, szakmai lojalitás vezetők iránti (?!)
- megfelelő, méltóság
- előítélet-mentesség, pártatlanság, politikai semlegesség,
- szakszerűség, közérdek elsőbbsége
- együttműködés, tájékoztatás, arányosság)

50
Kötelezettség
- utasításoknak való engedelmesség (lásd később részletesen)
- törvényesség
- befolyástól mentesség
- titoktartás
- tájékoztatási
- értékelés
- vagyonnyilatkozat – gyarapodás vizsgálat
- politikai jellegű alapjogok ↔ korlátozásának kérdései (jogoknál és
összeférhetetlenségnél is tárgyalandó)

Utasításnak való engedelmesség kötelezettsége:

- a tisztviselő alapvetően köteles végrehajtani felettes utasítását, DE!
- Köteles megtagadni, ha
o Bűncselekményt vagy szabálysértést követne el vagy
o Mások életét, testi épségét, egészségét vagy környezetét közvetlenül, súlyosan
veszélyeztetné
- Megtagadhatja, ha
o Jogszabályba vagy munkáltató normatív utasításába ütközne
o Saját életét, testi épségét, egészségét vagy környezetét közvetlenül és súlyosan
veszélyeztetné

Eljárási kérdések az utasításnak való engedelmesség kötelezettségénél

- A tisztviselőnek kötelező felhívni a felettese figyelmét, ha az utasítása
o jogszabályba, normatív utasításba ütközik,
o kárt okozhat,
o érintettek jogos érdekeit sérti;
- ha nem ért egyet → külön vélemény írásba foglalásának lehetősége,
- eltérhet utasítástól, ha munkáltató károsodástól való megóvása feltétlenül
megköveteli és nincs mód értesítésre → utólag haladéktalan tájékoztatás

Értékelés
- Jog és kötelesség
- Fajtái:
o egyéni teljesítményértékelés
o minősítés
- Kttv. és Korm.rendelet szabályozza
- Céljai:
o visszacsatolás
o munkáltatói döntések megalapozása (előmenetelnél, annak megtagadásánál,
illetménynél vagy akár felmentésnél is)
- Illetményeltérítés (1 évre) lehetősége teljesítményértékelés és minősítés eredményén
alapulhat! (lásd illetménynél)
- Egyéni teljesítmény értékelése
o magánszférából „adaptált” HR-eszköz

51
 o dilemmák közszolgálati alkalmazás vonatkozásában)
o Kttv és Korm.rendelet szabályozza
o kötelező (jelenleg munkakörbe tartozó feladatok teljesítése) és ajánlott elemek
alapján
o elvileg csak munkateljesítményt értékelne, Magyarországon mást is lehet, pl.
kompetenciák fejlesztését
o jutalom fizethető a teljesítményértékelés alapján (lásd illetménynél)
- Minősítés
o régebb óta, hagyományosan alkalmazott a közszolgálatban
o nem csupán teljesítményt értékel, egyéb jellemzőket is (pl. törekvő,
szorgalmas, jó a hozzáállása, stb.)
o Formái: lehet kötött, szabad vagy vegyes (az értékelési szempontok alapján.
Magyarországon mindig vegyes volt)
o jelenleg nagyrészt teljesítményértékeléseken alapul (legalább kettőn)

Képzés- továbbképzés
- Jog és kötelesség – munkáltatói döntések alapíthatók rá (előmeneteli, illetménybeli)
- Kttv. és Korm. rendelet szabályozza
- Jogosult részt venni: ha az előmenetelhez előírják
o Közig. Alapvizsga – pályán maradás feltétele, 1-2 éves határidő
o Közig. Szakvizsga – karriervizsga: feltétele vezetővé válásnak, tanácsosi
fokozatba lépésnek
o Kötelező részt venni: ha központilag vagy a közigazgatási szerv előírja,
mulasztás esetén szankciók
- egyéb képzés: munkáltatói engedélyezéshez köthető; kedvezmények adhatók
- részletszabályok: a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről szóló 273/2012. (IX.
28.) Korm. Rend.
- Képzés-továbbképzés lehet általános közig. jellegű vagy szakmaspecifikus

Összeférhetetlenségi szabályok
- Speciális a közszolgálati foglalkoztatásban → + kötelezettség
- Eljárási szabályok:
o bejelentési kötelezettség
o ha a felettes tudomására jut: köteles felszólítani a megszüntetésre
o rendelkezésre áll 30 nap
o ha nem → a jogszabály törvény erejénél fogva megszűnik

Összeférhetetlenség fajtái:
- Egyéb munkavégzés
o egyéb munkavégzésre irányuló jogviszony csak a munkáltatói jogkör
gyakorlójának előzetes engedélyével lehetséges, a vezető beosztású
tisztviselőnek pedig egyáltalán nem
o kivételek: „gyakorolható tevékenységek” (tudományos, oktatói, művészeti) és
a közérdekű önkéntes tevékenység

52
 - Gazdasági
o gazdasági társaságban vezető tisztségviselő vagy felügyelőbizottsági tag nem
lehet
o kivéve: ha a társaság állami vagy önkormányzati többségi tulajdonban van
- Politikai
o politikai pártban nem lehet vezető tisztségviselő, nem vállalhat nyilvános
szereplést, kivéve választásokon indulás
- Közjogi
o ki van zárva a legtöbb közjogi tisztség, pl. OGY képviselő, alkotmánybíró,
ügyész, politikai vezető
o (Hatalmi ágak elválasztásából adódóan)
- Hozzátartozói együttalkalmazás tilalma
o a tisztviselő nem kerülhet irányítási, ellenőrzési, felügyeleti, elszámolási
viszonyba a saját hozzátartozójával
o kivétel: kis külképviselet, kis település
- A közszolgálat presztízséből adódó
o ne rombolja az egyéb tevékenységével a közszolgálat presztizsét

Felelősségi rendszer
- Közszolgálatban speciális a felelősség
- Fajtái:
o fegyelmi felelősség,
o kártérítési felelősség,
o harmadik személynek okozott kárért való felelősség
o büntetőjogi felelősség
o vezetők eredmény felelőssége (itt egyéb mérésre alkalmas intézmények)
- Szabályozása több törvény keretében: Kttv., Btk., Ptk…
- Bizonyítási kötelezettség terhe a munkáltatón!
- Munkáltató felelősségére nézve szigorúbb szabályok

Fegyelmi felelősség
- Fegyelmi vétséget követ el a kormánytisztviselő, ha a kormányzati szolgálati
jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.
- Nem csupán Kttv. szabályai, hanem egyéb jogszabályok is!
- FELTÉTELEK FENNÁLLTÁT MUNKÁLTATÓNAK KELL BIZONYÍTANIA!
- Kötelezettségbe beletartoznak általános magatartási szabályok is.

Kártérítési felelősség
- Kormánytisztviselő kártérítési felelőssége: fegyelmi felelősség + ok-okozati
összefüggés a magatartása és a kár keletkezése között.
- Kártérítés mértéke: max. 4 havi illetmény (kivétel: szándékos és súlyosan gondatlan
károkozás → teljes kár)

53
 - Nem kell megtéríteni: ha nem volt előre látható vagy a munkáltató vétkes
magatartása okozta (különösen: utasítás!); munkáltató kárenyhítési kötelezettségének
nem tett eleget
- Alapvetően vétkességi felelősség: munkáltató bizonyítási kötelezettsége: a kár; a
felróhatóság; az ok-okozati összefüggés tekintetében
- Ha munkáltató okoz kárt kormtv-nek:
o vétkességre tekintet nélkül, teljes mértékben felel
o Mentesül: Vis maior; Károsult elháríthatatlan magatartása okozta
o Kormánytisztviselő bizonyítja, hogy jogviszonnyal összefüggésben
következett be!

Harmadik személynek okozott kárért való felelősség

- 3. személynek okoz a kormánytisztviselő kárt közigazgatási jogkörben eljárva (Ptk)
→ közigazgatási szerv helytáll → tisztviselőtől kéri a megtérítést (max. 4 havi
illetmény)

Büntetőjogi felelősség:
- Két bűncselekménycsoport:
o Hivatali bűncselekmények:
o Bűncselekmények, amelyek súlyosabb elbírálás/büntetési tétel alá esnek, ha
hivatalos személy követi el

Fegyelmi eljárás: garanciális jelentőségű

- vizsgálóbiztos
- fegyelmi tanács
- felmentik
- büntetés kiszabása

A fegyelmi vétséget elkövető közszolgálati tisztviselővel szemben kiszabható fegyelmi

büntetések
- Megrovás (fegyelmi eljárás nélkül is kiszabható)
- Az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása legfeljebb 2 évvel
- Az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési fokozattal
- Az előmeneteli rendszerben visszavetés egy besorolási fokozattal
- Címtől való megfosztás, vezetői megbízás visszavonása
- Hivatalvesztés

Közszolgálati jogvita
- Kormánytisztviselői Döntőbizottság: belső jogorvoslati fórum
- kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó egyes
igényének érvényesítése érdekében közszolgálati panaszt nyújthat be.
o jogviszony megszüntetésével;
o összeférhetetlenség megszüntetésére irányuló írásbeli felszólítással;

54
 o minősítés, teljesítményértékelés megállapításaival;
o Fegyelmi/kártérítési ügyben hozott határozattal;
o kinevezés egyoldalú módosításával kapcsolatos ügyekben.
- 3 fős bizottság bírálja el – döntése ellen munkaügyi bírósághoz fordulás lehetősége
- Munkaügyi bírósághoz keresettel fordulni:
o Fenti esetén
o Ha törvény szerint KDB-hez nem lehet

Jogviszony megszűnése törvényben meghatározott esetekben

- Megszűnés esetei (nem kell jognyilatkozat, automatikus)
o halál
o 70. életév betöltése
o határozott idejű kinevezés lejárta
o hivatalvesztés
o a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnése
o politikai vezetővé történő kinevezés / megválasztás
o öregségi nyugdíjkorhatár betöltése
- Megszüntetés esetei (kell 1 vagy 2 oldalú jognyilatkozat)
o közös megegyezés
o áthelyezés (más közigazgatási szervhez, közalkalmazotti vagy hivatásos
jogviszonyba)
o lemondás (ő mond le a jogviszonyról)
o próbaidő alatti azonnali hatályú megszüntetés
o felmentés

Jogviszony megszüntetése FELMENTÉS esetén

- a munkáltató szünteti meg a jogviszonyt (indokolási kötelezettség!)
- Meg LEHET szüntetni a jogviszonyt
o létszámcsökkentés következtében munkaköre megszűnik;
 OGY, Kormány, fejezetet irányító szerv vezetője, álligazgatási szerv
vezetője dönthet létszámcsökkentésről;
 önkormányzatoknál képviselő testület)
o megszűnt az álligazgatási szerv azon tevékenysége, amelyben foglalkoztatták;
o átszervezés következtében munkaköre megszűnik;
o nyugdíjasnak minősül, stb.
- Meg KELL szüntetni a jogviszonyt
o méltatlanság következtében;
o munkavégzése nem megfelelő;
o egészségügyi okból feladatai ellátására alkalmatlan;
o bizalomvesztés esetén;
o foglalkoztatást kizáró ok jut a munkáltató tudomására; stb.
- felmentési idő: főszabály szerint 2 hónap, felére munkavégzés alól mentesítik
- A kormánytisztviselőt – kivételekkel – végkielégítés illeti meg, ha kormányzati
szolgálati jogviszonya felmentés vagy az államigazgatási szerv jogutód nélküli
megszűnése következtében szűnik meg.

55
 - Kivételek pl. bizalomvesztés, méltatlanság, nyugdíjasnak minősül, más költségvetési
szervnél helyezkedik el a munkavégzés alóli mentesítés ideje alatt, stb.
- Mértéke:1-8 havi illetmény

Néhány fogalom a Kttv-beli felmentés szabályozásához

Kttv. 64. § (1) Hivatalára az a kormánytisztviselő méltatlan, aki olyan magatartást tanúsít –
akár a hivatali munkájával (munkavégzésével), akár a kormánytisztviselői jogviszonyából
adódó kötelezettség megszegésével összefüggésben, akár munkahelyén kívül –, amely
alkalmas arra, hogy az általa betöltött beosztás tekintélyét vagy a munkáltató jó hírnevét,
illetve a jó közigazgatásba vetett bizalmat súlyosan rombolja, és emiatt nem várható el,
hogy a munkáltató a jogviszonyt fenntartsa.
66. § (1) Bizalomvesztésnek minősül, ha a kormánytisztviselő a 76. § (2) bekezdésében
meghatározott kötelezettségének nem tesz eleget.
76. § (2) A kormánytisztviselő vezetői iránti szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait.
Szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek
iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést, a
szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést.
66. § (2) A bizalomvesztés indoka kizárólag a kormánytisztviselő magatartásában, illetve
munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet.

Kit. és Küt. felmentésről szóló további rendelkezései

- A Kit./Küt. felmentésről szóló rendelkezései megismétlik Kttv.-ben szereplő
felmentési okokat
- Plusz a szabályozás lehetővé teszi a kormányzati/köztisztviselő szolgálati jogviszony
megszüntetését abban az esetben is, ha „a kormányzati igazgatási / különleges
jogállású szerv a feladatok hatékonyabb biztosítása érdekében a kormánytisztviselő /
köztisztviselő álláshelyére másik kormánytisztviselőt / köztisztviselőt alkalmaz”.
- Ez a korábbi karrierrendszerhez viszonylagosan közel álló (bár fokozatosan
fellazuló) szabályozás teljes felszámolása, amely azt jelenti, hogy a felmentés
kötelező indokolása e törvényi szövegre korlátozódhat.
- Ez diszkrecionális jogkör, amely (jogi) teret engedhet a klientelizmus és patronázs
káros gyakorlatának.
- További új fogalom a Kit.-ben és a Küt-ben is az érdemtelenség intézménye, mint
jogviszony-megszüntetési ok, amely a Kttv.-beli méltatlanság fogalmat váltja ki.

Közszolgálati hivatásetika
A hivatásetika: értékek, elvek, normák összessége, amelyek a közszolgálat szervezeti és a
tisztviselő viselkedési, írott (jog) és íratlan (morális) szabályait meghatározzák.
Koncepcionális keretei:
- szervezeti integritás és kultúra: átláthatóság (transzparencia), elszámoltathatóság,
hatékonyság;
- egyéni integritás: szakmai és erkölcsi tekintély;
- tisztviselő egyéni szabadságjogainak korlátai és magánéletére is kiható elvárások;
56
 - korrupció elleni fellépés;
- érdek-összeütközések megelőzése, összeférhetetlenség megszüntetése;
- szervezeti eszközök, ösztönzés, képzés;
- normasértések tisztességes eljárásban történő elbírálása;
- normasértés szankciói.

Hivatásetikai értékek
Kttv:
- hűség és elkötelezettség;
- a nemzeti érdekek előnyben részesítése;
- igazságos és méltányos jogszolgáltatás;
- méltóság és tisztesség;
- előítéletektől való mentesség;
- pártatlanság, felelősségtudat és szakszerűség;
- együttműködés;
- intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.

Vezetőkre vonatkozó többlet etikai elvek:

- példamutatás;
- szakmai szempontok érvényesítése;
- számonkérési kötelezettség.

Zöld Könyv - ajánlások

Magyar Kormánytisztviselői Kar Hivatásetikai Kódex 2013 szeptemberétől hatályos

57
VIII. Közigazgatással foglalkozó tudományok

A közigazgatással foglalkozó tudományok

- Közigazgatási jog
- Közigazgatás-tudomány
- Politika-tudomány
- Szociológia
- Pszichológia
- Összehasonlító közigazgatás

A közigazgatási jog tudománya

• A kontinentális Európában a közigazgatási jog tudománya másfél évszázada van
jelen
• Megjelenésének alapvető feltétele a
- közigazgatási jog kialakulása
- közérdek > magánérdek közötti különbségtétel (közérdek elsőbbsége)
• A XIX. század. elejére Franciaoszágban, a polgári forradalom után
• Abszolutizmusban nem volt a közigazgatás törvények alá rendelt (joghoz kötött)
• A közigazgatási jog tudománya
• A prerogatívákat tartalmazó jogszabályok Franciaországban Rousseau, Voltaire,
Montesquieu munkássága nyomán alakultak ki
• Prerogatíva: többletjogosítvány, a jogi szabályozás által biztosított közhatalmi
eszköz, privilégium, amelynek alkalmazása lehetővé teszi, hogy a közérdek és a
magánérdek (vagy csoportérdek) konfliktusában a közérdek kerekedjen felül.
• Németországban csúcsosodott ki a közigazgatási jog tudománya
• Tárgya nem a közigazgatás, hanem a közigazgatási jog  nem a közigazgatást
vizsgálja általában, hanem a közigazgatásra vonatkozó jogszabályokon keresztül
vizsgálja a közigazgatást
• A közigazgatási jog tudományának legjelentősebb képviselői, a közigazgatási
jogdogmatika kiemelkedő alakjai
- Németországban.
o Otto Mayer (1846-1924)
2. Hazánkban:
o Tomcsányi Móricz (1878-1951)
o Madarász Tibor (1927-1991)
• A közigazgatási jog közigazgatást érintően vizsgált területei:
1. A közig. jogalkotás demokratizmusa és alkotmányossága
2. A közigazgatási jogviszony
3. A közig. és az állampolgárok közti viszony jogi szabályozottsága
4. A közig. jogalkalmazó tevékenysége

58
A közigazgatás-tudomány
• Míg a közigazgatási jogtudomány normatív jellegű, a jogi szabályozásra,
• Addig a közigazgatás-tudomány: a közigazgatás struktúrájának, funkcióinak, a
közigazgatás környezetének közvetlen vizsgálatára fókuszál
• A közigazgatás-tudomány fejlődése:
- Kameralisztika és rendészettudomány (XVIII. század első harmada - XIX.
század közepe)
- Közigazgatástan (1865-1900)
- Francia igazgatástudomány (1910-1930)
- Amerikai közigazgatáselmélet (XX. század eleje – 2008)
- e-government (napjainkban)

Kameralisztika (XVIII. sz. első harmada - XIX. sz. közepe)

• Poroszország és Franciaország területén alakult ki.
• Helyesen kameralisztika és rendészettudomány (Polizeiwissenschaft)
• Poroszországban és Franciaországban a fejedelmek ösztönözték hivatalnokokat a
jövedelmek növelése érdekében a pénzügyi igazgatás, később a közigazgatás egész
rendszerének felmérésére, elemzésére, racionalizálására.
• Lőrincz Lajos: „úgy írható le, mint a gazdaságtan, az igazgatástudomány, pénzügyi
tudomány egységesített ismeretrendszere.”
• Jelentősebb képviselői:
- Német nyelvterület:
o Johann Heinrich Gottlob Justi (1717-1771)
o Joseph von Sonnenfels (1733-1817)
- Franciaország:
o Nicolas Delamare (1639-1723)
- Hazánkban:
o Rosos Pál (1751-1809)
o Huber Ferenc
o Karvasy Ágoston (1809-1896)

Közigazgatástan (1865-1900)
• Németországban alakult ki.
• A közigazgatástan szerint  Az államigazgatás tényleges feladata
- a gazdasági fejlődés előmozdítása és
- a tényleges jogegyenlőség megteremtése,
• ehhez nem elegendő az államigazgatás jogi szabályozottságának vizsgálata, hanem
meg kell keresni azokat az eszközöket, amelyek a hatékony kormányzáshoz, a
gazdasági jólét megteremtéséhez szükségesek
• A maga korában egyedül vállalkozott a közigazgatás komplex vizsgálatára.

59
 • Stein reformjai  a minisztériumi struktúrákra; a köztisztviselők toborzására és
képzésére; a közigazgatási. szervek belső felépítésére irányultak.
• Legjelentősebb képviselői:
- Németország:
o Lorenz von Stein (1815-1890) - foglalkozott összehasonlító
közigazgatással, továbbá komplexen vizsgálta a közigazgatást;
művével megalapozta a modern közigazgatás-tudományt
- Franciaország:
o Alexandre-François Vivien (1799-1854)
- Hazánkban:
o Karvasy Ágoston (1809-1896) (a közigazgatástan előfutára)
o Kautz Gyula (1829-1909)
o Concha Győző (1846-1933)

Francia igazgatás tudomány (1910-1930) I.

• A közigazgatás olyan, mint egy óriási részvénytársaság, DE mégsem olyan hatékony.
• Mert figyelmen kívül hagyja a részvénytársaságokban alkalmazott igazgatási elveket.
• A minta a vállalatok igazgatása
• Törekedett: az igazgatási munka + a pénzügyi folyamatok racionalizálására.
• Az igazgatás és a vezetés tartalmának meghatározása:
- Tervezés
- Szervezés
- Közvetlen irányítás
- Koordinálás
- Ellenőrzés
• Legjelentősebb képviselője:
- Henri Fayol (1841-1925) belga mérnök

Amerikai közigazgatás-elmélet (XX. sz. eleje-2008) I.

• Kialakulása: USA-ban → Taylor munkássága nyomán:
• Tudományos munkaszervezés (scientific management) alapelveit; az egyes
munkafolyamatok elemzésére, mérhetőségére, összehasonlíthatóságára alapozva
dolgozta ki (Fayol igazgatás-elmélete hozzájárult ehhez)
• A közigazgatásban ugyanazok a szervezeti, strukturális és működési elvek
érvényesülnek, mint
- a társadalmi szervezetek,
- az ipari vagy kereskedelmi szervezetek vagy
- az egyházi szervezetek működésében, felépítésében.
• Vezérelve: a szervezet és a vezetés mozgatórugója a hatékonyság
• Legjelentősebb képviselője: Frederick Winslow Taylor (1856-1915)

60
 • 4 fő periódus:
1) Kiindulás és megalapozás: szervezetelmélet (XX. sz. elejétől – 1940-ig)
2) Az emberi kapcsolatok, magatartások vizsgálata (1940-1950-ig)
3) Az előző két szakasz integrálása (1950-1990-ig)
4) Új Közmenedzsment (NPM) (1990-2008-ig)

1) Kiindulás és megalapozás (XX. sz. eleje-1940)

• Jellemzője: a struktúravizsgálat és a tézis felállítása.
• Luther Gulick (1892–1993) és Lyndall Urwick (1891-1983) a scientific management
(tudományos munkaszervezés) eredményeit igyekeztek az amerikai közigazgatásra
alkalmazni.
• Bemutatják, hogy a közigazgatás szervei (éppúgy, mint más igazgatási szervek)
miként épülnek fel a szervezés négy fő báziseleme valamelyikén.
• A báziselemek: i) feladat; ii) eljárás; iii) hely; iv) ügyfélkapcsolat
• A szervezet és a vezetés alapelve a hatékonyság, a szervezés technikai jellegű
probléma.
• Legjelentősebb képviselői: Luther Gulick (1892–1993) és Lyndall Urwick (1891-
1983), Papers on the Science of Administration (1937) című munkájuk
• POSDCORB

2) Az emberi kapcsolatok, magatartások vizsgálata (1940-1950)

• Jellemzője: a magatartásvizsgálat és az antitézis kibontakozása.
• A nem fizikai tényezők (a környezet, vezetők utasításának megértése) sokkal jobban
befolyásolják a munkások teljesítményét, mint a fizikai tényezők (szervezeti
átalakítások, munkaszervezési változások)
•  A formális struktúravizsgálatok sok mindenre nem adnak választ.
•  Az emberi kapcsolatok alakulását viszont befolyásolják a struktúrán kívüli elemek
(barátság, tradíció, közérzet)  erre alapozva fejti ki Herbert A. Simon elméletét.
• Simon felhívja fel a figyelmet
- a horizontális munkamegosztás (a szervezeti különböző részei közötti
munkamegosztás) mellett
- a vertikális munkamegosztás (hierarchia különböző fokán álló elemek közötti
munkamegosztás) fontosságára.
• A szervezet egyensúlyának problematikája
• Legjelentősebb képviselői:
- William John Dickson (1877-1950), Fritz Roethlisberger (1898-1974)
- Elton Mayo (1880-1949)
- Herbert Alexander Simon (1916-2001)

61
3) Az előző két szakasz integrálása (1950-1990)
• Jellemzője: szintézis megteremtésére irányuló kísérlet.
• (PPBS) Program Planning and Budgeting System (tervezési és finanszírozási
rendszer)
• A tervezés, programozás, finanszírozás integrált összekapcsolásán alapszik.
• Lehetővé teszi az egyes közigazgatási cselekvések pontos mérését,
összehasonlíthatóságát és a hatékonyság mutatóinak kidolgozását.
• A hagyományos közigazgatási finanszírozási rendszerek nem veszik figyelembe a
közig. akciók célkitűzései pontos megfogalmazásának fontosságát.
• Intézményfinanszírozás helyett az ellátandó feladatokat kell finanszírozni
• A célkitűzések megvalósítására alternatív megoldásokat kell kidolgozni
• A scientific management továbbgondolása vezetett a privatizáció, a kiszerződések =
a közigazgatás szerepének visszaszorítására irányuló folyamathoz.
• Legjelentősebb képviselője: Marshall Edward Dimock (1903-1991)

4) New Public Management (1990-2008)

• Jellemzője: új igazgatási korszak létrejötte.
• A New Public Management (új közmenedzsment) (NPM): az állam nem irányító
szereplője a társadalomnak, hanem csak egy szereplője, elveszti monopolhelyzetét, s
a decentralizáció révén megosztja hatalmát a helyi kormányzással (jó kormányzás 
visszaszorított, legyengített állam).
• Nem ismeri el az állami és magánszféra közti különbségeket (legvadabb javaslatok:
törvény-előkészítést, börtönök építését, üzemeltetését, adóbehajtást, stb.  az üzleti
világra akarja bízni).
• Akárcsak a magánszférában, a közigazgatásban is alkalmazni kell a
versenyszellemet.
• „Let managers manage!”
• A 2008-as pénzügyi-, gazdasági világválság ezt a neoliberális felfogást elmosta. DE!
bevált elemei tovább élnek
• Leginkább angolszász területeken működött; mintaországa Új-Zéland. Másutt
torzulásokhoz vezetett, de néhány bevált gondolat továbbél (hatékonyságra törekvés,
teljesítmény mérése).

E-government (napjainkban)
• E-government és M-government.
• Az elektronikus adatközlők, mobiltelefonok révén közvetlenebb, ügyfélbarát
szolgáltatások, amelyek távolról is hozzáférhetőek, egyszerűbb, gyorsabb, a
túlburjánzott közigazgatás leépítése hatékonyabb.
• DE!  digitális szakadék (e-gap)

62
 - Számos tényező révén: Életkori; földrajzi-; anyagi-egzisztenciális;
végzettségi; ismereti sík; családi háttérben mutatkozó; nyelvismereti;
munkahelyi; tájékozottsági; fogyatékkal élőket érintő; etnikai; stb.

Neo-weberi közigazgatás (elmélet is…?)

• A hagyományos közigazgatás értékeire (weberi) alapozott, de annak
eredményességét és hatékonyságát menedzsment technikákkal növelő irányzat (neo)
• a problémákat nem lehet eredményesen megoldani a magánszféra eszközeinek és
módszereinek, valamint a piaci viszonyoknak a közszektorban történő
alkalmazásával
• Az állam szerepének növelése
• Közigazgatási jog erősítése
• Állampolgárok bevonása
• Közigazgatási szakma fejlesztése
• Eredményesség az elsődleges célok

A politikatudomány
- A politikatudomány a gyakorlati kérdések megvalósításához igyekszik elméleti
segítséget nyújtani.
- Érdeklődésének középpontjában a hatalmi struktúra áll, a közigazgatás politikai
szerepének alakulása.

Alapkérdései a politika és a közigazgatás viszonyának meghatározására irányulnak:

1) Melyek a politika és az igazgatási rendszer közti kapcsolatok formái és tartalma?
2) Miként lehet a közérdek fogalmát meghatározni, hogyan kell a közigazgatás
szervezetét úgy felépíteni, hogy az kifejezze és kiszolgálja a közérdeket?
3) Hogyan kapcsolható össze a hatékonyság és a demokrácia, mint különnemű
társadalmi értékek és érdekek?
4) Miként befolyásolja a közig. a politikai döntéseket?
5) Milyen ellenőrzési forma és módszer a legalkalmasabb a közigazgatás korlátok
között tartására?

Legjelentősebb képviselői:
• USA:
- Woodrow Wilson (1856-1924) A közigazgatás és a politika kapcsolatának
elemzésével foglalkozott, ő az újkori politika tudomány megalapozója
• Hazánkban:
- Concha Győző (1846-1933)

A politikatudomány és a (közigazgatási) jogtudomány

• A közigazgatás szervezetét az állami hatalom gyakorlásában részt vevő más
szervekkel hasonlítja össze.

63
 • A demokratikus államban a hatalom birtokosa az állampolgárok összessége;
hatalmukat közvetve és közvetlenül gyakorolják
• A társadalmi élet legfontosabb döntéseit választott képviselőkből álló testületek
hozzák meg (Ogy, önkormányzat).
• A képviseleti szervek döntéseinek végrehajtásáról a közigazgatás gondoskodik.
• A közigazgatás állandóan működő szervezet, amely biztosítja az állami ügyek
folyamatos intézését /Magyary Zoltán: A közigazgatás a cselekvő állam/.

A szociológia
• A szociológia a közigazgatást bürokratikus szervnek tartja.
• Jellemzője: az emberi tevékenység irányításának sokkal racionálisabb és
hatékonyabb (1. teória) lehetőségét teremti meg, mint a korábbi szervezeti formák.
Ugyanakkor az elnyomás (2. teória) gyakorlásának veszélyét is magában rejti.
• 1. teória: ideális szervezeti modell
• 2. teória: a társadalom rákos daganata

1. teória
• Kialakulásának oka
- i) egyrészt a pénzgazdálkodás, hisz működésének alapvető feltétele az állandó
bevételek biztosítása („non-profit pénznyelő automata”);
- ii) másrészt az igazgatási eszközök koncentrációja.
• Strukturalista iskola: a bürokráciát (a közigazgatást) szervezeti és strukturális
jellegzetességeinek felsorolásával határozta meg. (1. teória)
• Legjelentősebb képviselője: Max Weber (1864-1920) Gazdaság és társadalom (1922)
című műve
• A max weberi bürokratikus modell elsősorban a szervezet belső működésére fektet
hangsúlyt.
• A külső környezetnek viszonylag állandónak és előreláthatónak kell lennie.  a
vállalatnak tudnia kell ellenőrizni a külső környezetet.
• A bürokratikus modell fő funkciója  az állandó és egyszerű feltételekben rejlő
előnyök létrehozása és kihasználása. Ez megkönnyíti a specializációt, továbbá
rövidtávon a hatékonyság elérését.
• Az ilyen szervezetben viszont kevés tere marad az innovációnak  a vállalati
kreativitás, szervezeti rugalmasság alacsony szintjét jelenti.
• A bürokrácia max weberi fogalma:
- a vezetés és irányítás (igazgatás)
- racionalizált,
- elszemélytelenedett rendszere, amely biztosítja
- a közigazgatás, a gazdasági szervezetek és más jellegű intézmények
- tevékenységének maximális hatékonyságát.

64
2. teória
Funkcionalista szociológia:
• A funkcionalista perspektívák központjában 3 pont van:
- A társadalom funkciója
- A funkció a társadalomban
- Funkció a társadalom felé
• Legjelentősebb képviselői:
- Robert King Merton (1910-2003)
- Philip Selznick (1919-2010)
- Alvin Ward Gouldner (1920-1980)

Szervezetszociológia:
• a szervezetre fókuszál.
• Legjelentősebb képviselője: Michel Crozier (1922-2013) A bürokrácia jelensége
(1963) című műve
• Crozier azt bizonyítja be, hogy a Merton által irracionálisnak tartott bürokratikus
magatartási formák nemcsak szükségesek az ésszerű szervezet működéseséhez,
hanem maguk is ésszerűek.
• A bürokratikus szervezet ördögi kört alkot, melyből csak súlyos válságokon keresztül
vezet kiút.
• A bürokrácia csak megrázó erejű válságokon keresztül képes az alkalmazkodásra 
a bürokratikus szervezet képtelen a változó környezethez folyamatosan
alkalmazkodni  le kell rombolni az egész szervezetet és újjá kell építeni.
• A szakértők nem a rutin veszélye vagy az elszigeteltség miatt állnak ellent a
változásnak, hanem a hatalmuk megőrzése érdekében.

A pszichológia
• II. világháború után indult fejlődésnek
• A pszichológiai kutatások 2 típusa:
 Elméleti (teoretikus)
 Operatív (empirista)
 = mindkettő az egyén helyzetét és magatartását vizsgálja a közigazgatási
szervben.
• Tudományos értéke csak a teoretikus irányzatnak van, az operatívnak nem sok.
• Legjelentősebb elméleti irányzat  Herbert A. Simon (1916-2001) - behaviorizmus
• A pszichológia kérdései a közigazgatással kapcsolatban:
- Mi a viszony a dolgozó munkájával való elégedettsége és teljesítménye
között?
- Mik a szervezeten belül és szervezetek között felmerülő konfliktusok
pszichológiai alapjai?

65
 - Hogyan születik a döntés?
- Mi a csoportkohézió pszichológiai alapja?
- Mi a vezetés pszichológiai alapja?

Az összehasonlító közigazgatás
• A XX. sz. első felében indult meg, napjainkban is tart.
• I. vh. után: A közigazgatások alkalmi egybevetése általános gyakorlattá vált.
• II. vh. után: már nem csupán az egyes közigazgatási rendszereket vetették egybe,
hanem magát az összehasonlítást, az egybevetés feltételeit és korlátait is elemezték.
• a közigazgatásuk átalakítására készülő államok keresték az átvételre legalkalmasabb
közigazgatási modellt (Mint például Magyarország a rendszerváltás idején…)
• Kérdés, hogy módszer vagy tudomány?
• Az összehasonlító közigazgatás
• A bipoláris világ alatt többnyire csak az amerikai és szovjet mintát lehetett követni
 ez a bipoláris világ felbomlásával megváltozott (pl.: Közép- és Kelet-Európa
modellválasztási lehetősége kibővült)
• Összehasonlító jogi munkákhoz elengedhetetlen az összehasonlító módszer
kidolgozása  ehhez T. Parsons és Fred W. Riggs munkái nagyban hozzájárultak.
• Riggs-féle 5 attribútum; amit megkövetel egy társadalom meglétéhez:
a) gazdasági
b) társadalmi
c) kommunikációs
d) „szimbolikus”
e) politikai
• Az összehasonlító közigazgatás
• Módszerek:
- Egyedi:
o Institucionális
o Országok bemutatása
o Történelmi epizód vagy egy eset bemutatása
- Általános:
o Általánosítás, törvényszerűségek, változást előidéző jelenségek közötti
összefüggések feltárása, stb.
• Legjelentősebb képviselői:
- Talcott Parsons (1902-1979)
- Fred W. Riggs (1917-2008)

66
A tudományok egymásra hatása
- A különböző tudományok nem egyforma intenzitással vizsgálják a közigazgatást,
nem fordulnak azonos figyelemmel felé:

A közigazgatás kiemelt kutatási területe:

 a (közigazgatási) jogtudománynak,
 az igazgatástudományoknak,
 a politikatudománynak

A közigazgatás kutatására nem fordít kiemelkedő figyelmet:

 a szociológia,
 a pszichológia,
 a statisztika,
 a közgazdaság-tudomány,
 a gazdasági földrajz, stb.

***

A Jó Kormányzás (a „Good Governance”) irányzata

 a „Jó Kormányzás” irányzata érték- és részvétel alapon közelíti meg a
közigazgatást, és mint ilyennek, a Neo-institucionalizmus (Új intézményesülés)
képezi az elméleti hátterét.
 a társadalmi problémákat az állampolgárok, és a társadalmi szervezetek
bevonásával kell megoldani, ezért ösztönözni kell őket a közpolitikai döntések
meghozatalában való nagyobb szerepvállalásra, az ún. részvételre.
 az irányzat a polgárokat és szervezeteiket, a civil szerveket helyezi a közösségi
döntéshozatal középpontjába, szemben az NPM-el, amely a piacot, illetve a piaci
mechanizmusokat.
 A „Jó Kormányzás” javaslatai
o Növelni kell az állam (a közigazgatás) mediátori (közvetítői) szerepét, tehát
döntéseit lehetőleg ne uralmi (közhatalmi) szerepkörben hozza meg
o Ily módon olyan kompromisszumok születnek, amely „mindenkinek jó.
o A közszféra döntéseinek végső kontrollját az átláthatóság és a nyilvánosság
jelenti.

67