KODEKS POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO. KOMENTARZ

PROF. DR HAB. BARBARA ADAMIAK,

PROF. DR HAB. JANUSZ BORKOWSKI

Art. 11 [Wyjaśnianie zasadności przesłanek]

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2019
WYDANIE 16
 KPA Adamiak 2019 wyd. 16 / Adamiak

Art. 11 Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują
się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony
decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

1 1. Zasada przekonywania. Artykuł 11 ustanawia zasadę ogólną przekonywania. "Mamy tu znów w sposób
wyraźny do czynienia z regułą, która nie tworzy nowych, odrębnych instytucji proceduralnych, lecz powinna dzia-
łać za pośrednictwem wszystkich istniejących instytucji KPA. Nie ma bowiem – rzecz jasna – jakiegoś osobnego
stadium w postępowaniu, polegającego na przekonaniu strony o zasadności przesłanek, którymi organ admini-
stracyjny kieruje się przy załatwianiu sprawy. Reguła przekonywania powinna więc przenikać całokształt działań
administracji, w toku całego postępowania" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 898). W szczególności duże
znaczenie dla realizacji tej zasady będzie miało prawidłowe realizowanie przez organ administracji publicznej za-
sady ogólnej udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępo-
waniu. Przedstawienie stronie informacji o rozwiązaniach prawnych przyjętych w przepisach prawa oraz zagwa-
rantowanie czynnego udziału strony przy ustalaniu stanu faktycznego stanowi zasadniczy moment w ukształto-
waniu w świadomości strony przekonania o prawidłowym bądź nieprawidłowym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu
sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Dalszym istotnym elementem jest przedstawienie
procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji (art. 107 §
3). "Niewątpliwie "zasada przekonywania" powinna być przede wszystkim wprowadzona w czyn przez właściwe
motywowanie decyzji. Przecież motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty, powinny akceptować zasadność
wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu spra-
wy wydaną decyzją" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 898). W wyroku z 15.2.1984 r., SA/Po 1122/83 (GAP
1986, Nr 4, s. 45), NSA przyjął: "Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie
podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad wyrażonych w art. 9 KPA (zasada udzielania pomo-
cy prawnej) oraz w art. 11 (zasada przekonywania), czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzy-
gnięcia. Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń
lub uznał go za niewłaściwy" (teza wyroku w: Smoktunowicz, Orzecznictwo, s. 90). W wyroku z 6.8.1984 r., II SA
742/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) NSA przyjął: "Wprawdzie ani organ odwoławczy działający w administracyj-
nym toku instancji (art. 128 KPA), ani Naczelny Sąd Administracyjny (art. 206 KPA) nie są związane treścią zarzu-
tów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swych interesów za pomocą środków prawnych,
jednakże do zarzutów takich obowiązane są ustosunkować się. Jeśli chodzi o organy administracyjne, to wynika to z
art. 8 i 11 KPA, wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy ad-
ministracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli (art. 8
KPA), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11
KPA"). W wyroku z 20.2.2014 r., II GSK 1882/12 (Legalis): "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się
do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia
swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 KPA w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa
nie zostaje załatwiona z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego".
Szczególne znaczenie w realizacji zasady przekonywania należy przypisać uzasadnieniu decyzji, w którym
powinno znaleźć odbicie całokształtu czynności stosowania normy prawa materialnego do danego stanu faktycz-
nego sprawy.
2 2. Zakres zasady przekonywania. Z przyjętego sformułowania "aby w ten sposób w miarę możności dopro-
wadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu" wynikałoby, że zakres tej
zasady ograniczony jest tylko do decyzji nakładających na stronę obowiązki. Decyzje te bowiem, zgodnie z art.
1 i 2 EgzAdmU, podlegają przymusowemu wykonaniu. Stosowanie tej zasady należy odnieść jednak nie tylko do
decyzji nakładającej na stronę obowiązki, ale również do decyzji negatywnych. "Obowiązek ten ma szczególne
znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać
powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy
obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Nie trzeba dowodzić, że takie oddzia-
ływanie na stronę może mieć ogromny wpływ na rozmiary procesu wnoszenia odwołań w administracyjnym toku
instancji oraz zaskarżania decyzji ostatecznych do sądu administracyjnego – i to zupełnie niezależnie od tego, czy
są to decyzje, których wykonanie przez stronę można później zapewnić za pomocą środków egzekucyjnych, czy też
ni"e (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).
3 3. Standardy unijne. Obowiązek przekonywania wynika z prawa jednostki do dobrej administracji. Według
art. 41 ust. 2 lit. c KPP: "Prawo to obejmuje obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji". W projekcie
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów
i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej (DV\1081253PL.doc) przypisano duże znaczenie uzasadnieniu de-
cyzji w pkt 31 przyjmując: "Prawo do dobrej administracji nakłada na administrację Unii obowiązek jasnego
uzasadnienia, na którym opiera się akt administracyjny. Uzasadnienie powinno podawać podstawę prawną aktu,
ogólne okoliczności, które doprowadziły do jego przyjęcia i ogólne cele, których osiągnięciu akt ma służyć. Uza-

1001044 958976432
 KPA Adamiak 2019 wyd. 16 / Adamiak

sadnienie powinno jasno i jednoznacznie przedstawiać rozumowanie właściwego organu przyjmującego akt w taki
sposób, by umożliwić stronom w sprawie podjęcia decyzji, czy chcą dochodzić swoich praw, wnosząc sprawę do
sądu". W powołanym wyżej projekcie rozporządzenia w art. 19 unormowno obowiązek i wymogi uzasadnienia:
"1. Akt administracyjny jasno podaje podstawy, na których się opiera. 2. Akt administracyjny podaje podstawę
prawną, istotne okoliczności faktyczne i sposób, w jaki wzięto pod uwagę różne istotne interesy. 3. Akt admini-
stracyjny zawiera indywidualne uzasadnienie dotyczące sytuacji stron. Jeżeli nie jest to możliwe z uwagi na du-
żą liczbę zainteresowanych osób, wystarczy ogólne uzasadnienie. W tym przypadku jednak uzasadnienie otrzyma
każda ze stron, która wyraźnie zażąda indywidualnego uzasadnienia". Europejski Kodeks Dobrej Administracji
przyjmuje również zasadę przekonywania, ustanawiając obowiązek uzasadnienia decyzji. Według art. 18: "1. W
odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy
pojedynczej osoby, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie
podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby
się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. 3. W
przypadku, kiedy ze względu na dużą liczbę osób, których dotyczą podobne decyzje, nie ma możliwości podania
szczegółowych powodów podjętej decyzji i w związku z tym przekazuje się odpowiedzi standardowe, urzędnik za-
pewni, że w terminie późniejszym dostarczy indywidualną argumentację obywatelowi, który zwróci się z wyraźną
odnośną prośbą" (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji).

395897643 1001044