四 级两审 制 的 发生 和演化

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＊

刘 忠

内 容提 要 ： 司 法体制 改 革 的 一

个 重 要 举 措是 设 立 最 高 人 民 法 院 巡 回 法 庭 , 这 一
改革


举措 可 能 意 味 着 我 国 法 院 层 级 或 审 级 变 化 的 新 动 向 。 从 建 国 以 来的 历 史经验看 , 

法
院 层 级 和 审 级 变 化 并 非 彼 此孤 立 ,
且 都 从 属 于 国 家 政 治 形 态 设计 。 1 9 5 4 年 中 共 

中

央取 消 大 区 分 院 ,
促动 了 法院 审 级 由 三 审制 改为 两 审 制 。 两 审制 带 来 的 法 院功 能 和



案 负 变化 , 导致 中 级人 民 法 院 层 级的 设立 。 为 了 保 障 四 级 两 审 制 平 滑 运作 , 民事调



解制 度 扩 大 ,
基层 法 院 派 出 法 庭 普遍 设 立 。 这 一

法 院层 级和 审 级 制 度 的 设立 , 契合


”

扩 大 省 级地 方权 力 的 政 治 民 事 调 解制 度 的
“

了 目 标 。 1 9 8 3 年 以 来 地改市 运动 、 


萎 缩 以 及撤 销 部 分 派 出 法庭 ,
使得 四级 两 审 制 的 基础 发 生 松动 ,
法 院 层级 和 审 级 方



面 的 新变 化 由 此产 生 

。

关 键词 ：
审 判 体 制 改革 四级 两审制 司 法与 政治



上世纪末 以 来 司 法体 制 改革 的 重点 之 是 反 司 法地 方保 护 主 义 其 主 要 对策 

是
一 一

,
。 ,

建议将两 审 制 改为 三 审 制 ,
二 是建议 调 整 人 民 法 院 设置 , 突 破按 行政 区 划 设置 的 模 式 。
ｎ 

〕

设立 跨 省 级 区 划 的 大 区 分 院 , 作为 最 高 人 民 法 院 的 派 出 机 构 , 这被认 为是 法 院 设 置体制 改


革 的举措之
一

。
〔
2 〕
设立 最 高 人 民 法 院 派 出 机 构 这
一

方案 , 在 2 0 1 4 年走入 制 度实践 ,
而学术


界 对 三 审 制 的 讨论 也 形 成 热 点 。 这些改 革方 案意 味 着对现行 司 法体制 的 突 破 

。

当代 司 法体制 的架构 , 由 1 9 8 2 年 宪法 及 稍 后 修 改 的 人 民 法 院 组 织 法 确 立 ,
而这两 部法


律是以 1 9 5 4 年 宪法和 组织法为 基础拟定 。
〔
3 〕 1 9 4 9
一

1 9 5 4 年 一

届 政协 期 间 的 政 治 、 司 法体


制 等大量制 度 , 在 1 9 5 4 年 被 废 弃 或重 新 设 计 , 其 中 包 括跨省 的 最 高 人 民 法 院 大 区 分 院 、 

三

审制 由此 9 4 9 9 5 4 年期 间 的 制 度规 范 和 实践 即成 为 考 察 当 代 司 法体 制 的 制 度 史 前


一

1 1
。 , ,

史 。 本文 尝试 梳理 这 一

历史过程 , 描述 四 级 两审 制 的产生和 演化轨迹 


。

＊ 上 海 同 济 大 学法 学 院 副 教 授 

。

本 文 获 同 济 大 学 中 央 高 校 基 本 科 研业 务 费 及 人 文 社 科 跨 学 科 研 究 城 镇 化 与 法 律 项 目 (
2 0 1
4 2 8 7 7 )
资助 

。

见 肖 扬 《 认 真 贯 彻 党 的 十 六 大 精 神 大 力 推 进 人 民法 院 各 项 工 作 为 全 面 建 设 小 康 社 会 提 供 有 力 司 法 保 障 

在
—

1
〔 〕 ：

第 十 八 次 全 国 法 院 工 作 会 议 上 的 报告 》 ( 2 0 0 2 年 1 2 月 2 2 日 ) 

。

〔
2 〕 见 周道 鸾 ： 《 司 法改 革 三 十 年 一

我 所 经 历 的人 民 法 院 改 革 》 ,
人民法院出版社 2 0 0 9
年版 , 第 6 0 页以下 ；


吴
振汉 ： 《 避 免 司 法 权 地 方化 行政 化》 ,
《 人民 日 报》 2 0 Ｍ
Ｃ
年 3 月 1 日 第 7
版 

。

〔
3 〕 见 《 彭 真 年谱 》 第 5 卷 , 中 央文 献 出 版社 2 0 1 2 年版 ,
第 1 2 4 页以下 

。

？
 4 1  

．
 ’

法 学 研究  2 0 1 5 年第 4 

期

本 文 的 描述 线 索 是 ：
(
1
) 决 策层 出 于 政 治 考 虑 ,
1 9 5 4 年 正式取 消 大 区 中 央 局 、 大区政


府设 置 ； (
2 ) 大区 中央局 、 大 区政府 被取消 , 最 高 人 民 法 院大 区 分院 即 不 被 保 留 ； ( 3 ) 

大
区 分院 撤销 ,
使 高层 级 法 院 案 负 变 化 ,
牵 动审级 调整 ,
将 三 审制改为两审制 ； ( 4 )
三审制


改为 两审 制 ,
导致案件分 布 不 均衡 ,
因 此将 省 法 院设 在各专 区 的 分 院 ,
改为 独 立层 级 的 中



院 , 从而形 成 四 级两 审 制 ； 这 种 设 置在 功 能 上 契合 了 大 区 撤 销 后 地 方治 理重 心 向 省 级转 移



＿
的 政策 方 向 ； (
5 ) 为支 撑 四 级两 审 制 平 滑 运 转 , 普遍设 立基 层法 院 的派 出 法 庭 ,
并 扩 大人


”

民调解 的适用 以 及上 世纪 末 以 来 人 民 调
“

；
由 于 1 9 8 3 年以来 地改市 运动 , 广 设市 辖 区 ,


解制 度 萎缩 和 派 出 法庭 大量 被 裁 撤 , 四 级两 审 制 的 根基 松动 。 这 一

制 度史 发 生线 索 ,
传递


出
一

个基本 主 题 ： 法 院层 级 和 审 级 的 选 定 ,
都不 是单
一

的诉讼 法 、 审 判 程序 技 术性 知 识 建


构 的产物 , 而主 要是 出 自 国 家政 治 形 态 和 政 治 安 全 考 虑 的 政 治 设 计 

。

、 大 区 分院 的撤销



1 9 5 4 年 之 前 最 高人 民 法 院 设 六 个 大 区 分 院 , 这是建 政初期 的 一

种 临 时性 过渡 安 排 。 

大
区法 院从 属 于建 国 后 六 大 中 央 局 、 大 区政 府 的设置 。 六 个大 区 的组 织 划 分 , 并非中 国 自 

然
区域 、 历史 地理形 态 的 当 然 产 物 , 而是 中 国革命应对 不 同 时期 任务 逐渐 演化 的 结 果 , 具有


重叠 的历史 偶然 性 

。

年和 年 中共 中央 分别 组 建 了 红 四 方面 军 9 3 6 年 月 原红 二 

六
一

1 9 3 0 1 9 3 1 , 、 。 1 7 ,
、

军 团 组 建 红 二方 面 军 。 1 9 3 7 年 国 共合 作 开 始 , 三 支红 军 编 为 国 民 革命 军 1 1 5 师 、 1 2 9 师 

、

1 2 0 师 , 南 方八省 红军游击 队 编 为 新 四 军 。 五 台 分兵 后 , 渐形成 1 1 5 师 聂荣臻 部晋察 冀军 区




和 1 1 5 师 罗 荣桓 部 山 东 军 区 。 它 们 分 设 对应 的领 导 机关 , 即 中 共 中 央晋 察冀 分 局 、 山东 

分
局 、 晋 绥 分局 、 北 方分局 、 东 南分局 , 形 成五 个 有 较 大 自 主 权 的 政治 单元 

。

1 9 4 5 年 8 月 抗 战胜利后 , 中 共 中 央 派 遣 战 略 力 量抢 占 东北 , 新 四军 北移 ,
各战略区先


后组建野战 军 。 作 为 对应领 导 机 关 的 中 央 分 局 , 从抗 战 以 来 已 先 后调 整 , 分 别为 晋察 冀 

、

晋冀鲁 豫 、 华中 、 西北 、 东 北 五个 中 央 局 。 至 1 9 4 8 年 1 1
月 至 1 9 4 9 年 1
月 , 中央军委 统 

一

全军组 织 及部 队 番 号 按 序号排 序 组 建第 二 三 四 野战军和直属 中 央军委的华 北



一

, ,
、 、 、

野战 军 , 另 有 四 野南下 留 守 的 东北 军 区 。 各 中 央局先 前 已 渐 次调整 名 称 , 最 后对 应为 中 共



中 央 西北局 、 西南局 、 华东 局 ？

、 中南局 、 华北局 、 东北局 。 为 了 迅 速建 立 秩序 , 在军事作




战甫定后 , 又分别 成立 了 对应 名 称 的 六 个大 区 军政 委员 会 。 每个 大 区 都 以 中 央 局 为 领 导核


心 , 中央局 、 大 区政府 、 大军 区 三 位 一

体 。 建 国 初 期 的 六 个大 区格局 成 塑 

。

虽 然 作 为 六 个大 区 领导 核 心 的 大区 党委 名 称是 中共中 央
“ “

,
ｘ ｘ 局 ,
是 代表 中 央 指


” “

导 各 该地 区 党 的 切 工作 4
各大 行政 区 人 民 政府委 员 会 是 中 央 人 民政 府政 务院领导


一

〔 〕

各 大 区 法院 的称 谓是 中 央人 民政 府最 高人 民法 院 

分
“

地方政府工 作的 代 表机关 ,
〔
5 〕
ｘ ｘ

但 实 际 的 命 令 服 从 关 系 并 不 必 然 与 词 语保 持 各 大 区在红 军 抗 战 时 期分处于彼
”

院 ,
一

致 。 、 

此 相 对 隔 绝 状态 , 自 成体系 。 大 区 的很多 干部 , 在 不 同 历史 阶段 ,
具 有 紧 密 的 工作 上 下 级



〔
4
〕 《 扩 大 的 中 央 第 六 次全 会关 于 中 央 委 员 会 工作 规则 与 纪律 的 决定 》 ,
载 《 刘少 奇 论 党 的 建设 》 , 中央 文 献出版


社 1
9 9 1
年版 , 第 5 5 页 

。

〔
5 〕 《 大 行政 区 人 民 政 府委 员 会 组 织 通 则 》 (
1 9 4 9
年 1 2 月 1 6 日 政 务院第 1 1
次政 务会议 通过 ) 第 3 条 

。

？ 

■
4 2 
 四 级 两审制 的 发生和 演化



或 配合 关 系 , 大 区高 级 干 部与 中级 干 部 、 中 级 干 部 与 基层 干部 之间 有 着历 史形 成 的 密 切 的



信赖 和认 同 。 这种 信赖 和 认 同 ,
一

方面 因 为 军事 夺权 年代 的 作 战 指 挥 , 形成 一

种 融于 身体


中 的强 烈 的 命 令 服从 关系 另 方面 在建国后 因 为 干部调配 转业 裁减部 队 等 

各
一
一

； , , 、 、 ,

大 区有利益竞 争时 ,
一

个大 区 内 的 三个 层 次 干 部 之 间 又 具 有 了 庇 护关 系 。 在 实际 的 政 治 服


从上 , 出 现 只 知 有 大 区书 记 、 军区 司 令 员 不知 有 中 共 中 央 的 情况 。
〔 6 〕 1 9 5 4 年中央撤销大 区



而 中 央 各部 门 对 于 各省 市
“

决定 中 说 各大 区 级 行 政 机 构 为 中 央 担 负 了 许 多 具体 的 工 作 

一

：
,

” “

的 情 形 又不 很 熟 悉 。
〔 7
〕
1 9 5 6 年 毛泽 东 回 顾 ： 我 们建国 初期 实 行的 那种 大区 制度 ,
当 时


后来 的 高饶反党联盟 就 多 少 利 用 了 这 个缺点


”

有 必要 , 但是 也有 缺 点 , ,
。

1 9 5 2 年 1 1 月 ,
中 共 中 央在 取 消 大 区 之 前 , 先 将 五个 大 区 书 记 调 人 中 央 , 实际 减 弱 大 区



中 央局工作 , 继 而 改 变 大行 政 区 人 民 政 府 ( 军政委员会 ) 机 构 与 任务 , 将大 行政 区 人 民政


府改为 行政委 员 会 ,
祛除
一

级 政府 色 彩 , 改为虚 级 , 不再是 一

级 政权 机关 , 在 实 际 的 职权


行使设置上 ,
将机 构 缩 小 。 原 大 区政 府 下辖 各部 委所 行使 的 职 权 ,
一

部分交 中 央 主 管 部 门



直接接管 。 至 1 9 5 4 年 6 月 ,
完 全撤销 大 区机构 

。

撤销 大 区 中 央 局 、 大 区政 府 , 导致 大 区分 院 所依存 的 政制 结 构 被拆解 ,
六个大区分院



亦很难再被保 留 。 大 区分 院事 实 上 受 大 区 中 央 局 和 大 区 政 府 领 导 , 大 区所 属 各 机 构名 称均


冠 以大 区名 义 如 中南 行政 委员 会 公 安部 华 东行 政委 员 会财 委 称谓 与 实 际 领导 关系


一

, 、 ,

致
“

。 对于 大 区 法院 而 言 , 虽 冠以 最 高人 民 法 院 ｘ ｘ  如 中南 ( 、 华东 等 ) 分院 名义 , 

并
并 负 责 领导 和监 督 全 国 各 级审 判 机关 的
“

且在规范 上 , 最高 人 民 法 院为 全 国 最高 审 判 机关 ,


‘

审 判 工 作 大 区分 院 是最 高人 民 法 院 在 各大 行政 区 设 置 的 分 院 但是
”

,
〔 9 〕
,
〔 1 Ｑ
〕
,
1 9 5 1 年的细



化 规范 确 定 ： 包括大 区 分 院 在 内 的 各 级人 民 法 院 ,
都是 同 级人 民 政 府 的 组成 部分 ,
受 同级


“

人 民 政府委 员 会的 领 导和 监督 。
〔 ⑴ 依许 德珩 的 说 明 , 在 组织 制 度上 , 人 民 法 院 是人 民 政


我们 的最高人民 法 院
” “

府 的 组成部 分 , 它对人 民 政府 委员 会 和 上级法 院 负 责并 报告工 作 , 


分院 以 下 各级 人 民 法 院 除 受 其上 级人 民 法 院垂 直领 导 外 , 同时 , 还需 要 因 地 制 宜 受 当 地 人


民 政府 委 员 会 的 统 一

领导 , 否则 , 最高人 民法 院 ,
在 具体 工作 上就 不 可 能对 全 国 司 法 工作


”

实 现其正 确 的 领导 。
〔 1 2〕



虽 然 大 区 分 院 被 设定 为 双 重 领 导 关系 , 但 由 于 组织 人事 体制 , 实际 是 以 大区 领导 为 主 
,

主要 执 行 大 区 的 意 志 。 这 种格 局 的 基础 性 原 因 在 于 , 大 区 政 府对 大 区 分 院 院 长 及 副 院 长 的



大行 政 区 人 民 政 府 提


“

人 事 任 命 起 着 决定 作 用 。 根据任 免办 法 , 大区分 院院长 、 副 院长 由

”

经 中 央 人 民政 府政务院 、 会 同 最高 人 民 法 院 , 提请 中 央 人 民 政 府 委 员 会 批 准任 免 。 

所

十 年论 战
“ ”

〔 6 〕 时 任 新 华 社社 长 吴 冷 西 回 忆 ： 当 时 海 外舆 论类 比如 汉 代 的 削 诸 侯 和 唐 代 的 罢 藩 镇 。 见 吴冷 西 ： 《 

(
1
9 5 6 －

1 9 6 6 )
—

中 苏 关 系 回 忆录 》 , 中 央文 献 出 版社 1 9 9 9
年版 , 第 2 页 

。

〔 7 〕 《 中 央 人 民 政府 关于 撤 销 大 区 一

级行 政 机 构 和 合 并若 干 省 、
市 建 制 的 决定 》 ( 1 9 5 4
年 6 月 1 9 日 中 央人民政府


委 员 会第 3 2 次 会议 通过 ) 

。

〔
8
〕 ( 论 十 大 关 系 ＞ (
1 9 5 6 年 4 月 2 5 日 ) ,
载 《 毛 泽东 文集 》 第 7 卷 ,
人民出版社 1 9 9 9 年版 , 第 3 2 页 

。

中 央 人 民 政府 组织 法 年 月 日 政 协第 届 全体 会 议 通 过 第 2 6 条
一

9 ( 1
9 4 9 9 2 7 ) 

。
〔 〕

〔
1 0
］ 见 《 大 行 政 区 人 民 政 府委 员 会 组 织 通 则 》 (
1 9 4 9 年 Ｉ
2
月 1
6 日 政 务院第 1 1
次 政 务 会议 通 过 )
第 9 条 

。

〔 1 1
〕 见 《 人 民 法 院 暂 行组 织条 例 》 ( 1 Ｗ 1
年 9 月 3 日 通过 )
第 1 0 条 

。

〔 1 2 〕 许 德珩 ： 《 关于 〈 中华 人 民 共 和 国 人 民 法 院 暂 行组织 条 例 〉
的说明》 ,
载 《 中 华人 民 共 和 国 人 民 代 表 大 会 文 献


资 料汇 编 (
1 9 4 9
一
1 9 9 0 ) 》 , 中 国 民 主法制 出 版社 1 9 9 1
年版 , 第 1 8 页 

。

政 务 院 最 高 人 民 法 院 关 于 任 免 司 法工 作人 员 暂行 草 案 》 9 5 0 年 月 日 行政 文 件 9 5 0  6
号
－

】
3 3 1 7 1 1 1


。
〔 〕 《 ,
1
, ［
］

？ 

？
 4 3
法 学 研 究 2 0 1 5 年第 4 

期

以 , 大 区 干 部人 选 的 确 定 首 先 体 现 的 是 大 区 的 意 志 , 只 有 大 区 中 意 的 人选 才 可 能 被 提请 

。

虽然 当 时法 院事权有 限 , 法 院院 长 多 由 统 战人 士 担 任 , 但 亦 主 要 由 大 区 人员 调 任 ： ( 1
) 

东
北 分 院 院长 高 崇 民 , 原任 东 北 人 民 政府 副 主席 。 (
2 ) 华 东分 院 院 长刘 民生 , 原任华 东军政


委员 会 委员 ； 副 院长 汤 镛 , 原 任 上 海 市 人 民法 院 院长 , 副院 长张鸿 鼎 , 原任 民 盟 工 商委 员



会委 员 ；
1 9 5 2 年后 ,
院 长 由 魏 明 担任 , 原 任 皖 南行 政 公署 主 任 。 ( 3 ) 西 北分 院 院 长马 锡


五 ,
原任 陕 甘 宁 边 区 法 院 院 长 ；
副 院长 乔 松 山 , 原 任 陕 甘 宁 边 区 法 院 副 院长 。 (
4 ) 中 南分


院 院 长 雷经天 , 原任广 西省 人 民 政府 副 主 席 。 ( 5 ) 西 南 分院 院 长 张 曙 时 , 为 中 央人民 政府


法 制 委 员 会 副 主任 委 员 。 ( 6 )  1 9 5 2 年重建后 的 华北分 院 院 长 , 由 华 北行 政委员 会 副 主 席 张


苏兼任 , 副 院 长何 兰 阶时任 最高人 民法 院 刑庭 副 庭 长 , 另 一

副 院长韩幽桐 , 时 任教 育 部 中



学 教育司 副 司 长 

。

最 高 人 民 法 院在 1 9 5 0 年的 一

份批 复 中 说 ：
大 区 分 院作 为 同 级政 权 中 的 组 成 部 分 之 一


,

应 受 政 府 委 员 会及 其主 席 之领导
” “

, 分院 对 于 政策 性 的重大 的或 疑 难 的 案 件 , 应事 先 向 大


行 政 区 人 民 政 府 或 军政 委 员 会 主 席 请 示 意 见 或 送请决 定后
”

, , 再以 法院名 义判 决 。
〔 1 5 〕


从
大 区 分院 所作 本 管 辖 区 域 内 审 判 事 务 方 面 的 较 重 要 解 释 , 多与 大 区 机构 联 合 发 布 这 一



点
上 ,
〔 1 6 〕
亦可 窥 识分院 的领 导 体制 

。

虽 然 大 区分 院 是 大区 人 民 政 府 的 组 成 部分 ,
大 区 分 院 院 长 亦首先 体现大 区 中 央 局意 志 
,

但 大 区 分 院 又 实 际行 使 着 最 高 人 民 法 院 职 能 。 1 9 5 2 年 1 1 月 周 恩来做调 整 大 区 报 告 时 曾 说 

：

现 在我 们 的 政 权 有 七 级 之 多 ,
层 次多 了 。 手续 一

定多 , 既 浪 费 人力 ,
又 浪 费时 间 , 效率还


很低 因 此 今 后 需 要 逐 步 减 少层 次 即中央 大行


’

改为 四 实三虚 省 县 乡 四级实
‘

,
, , 、 、 、 ,

” “

政区 周 恩来 认 为 大 行 政 区 是 实 际 独 立 的
”

、 专区 、 区三 级虚 。
〔
〖 7
〕
一

级 , 过于 实 。 从大 区



分院 来看 除 人 事 任 免权 外
“ ”

,
, 在 审判 权 限 上 , 在 其所 辖 区 域 内 执 行 最 高 人 民 法 院 的 职 务 
,

在 其所 辖 区 域 内 领 导 并 监 督 各 级 人 民 法 院 的 审 判 工 作 分庭 的刑
” “

, 最高 人 民 法 院分 院 、 

民 事 判 决 均 为终 审 判 决 报请 最 高人 民 法 院 审 査 处 理
“

重 大或 疑 难 的 案 件
”

事
”

、 ,
只有 ,
。
〔
1 8 

〕

于 大 区分院 的 组 织 人 事 任 命 主 要 集 中 在 大 区 所以 重 大 或疑难 的 案 件 必 然是多执行



“

由 ,

分 院对 于 政策 性 的重 大 的 或 疑 难 的 案 件 ,
应 事先 向 大行 政区 人 民政 府或军政 委员 会主席 请


示意见 或送请决 定 后
”

, , 再以 法 院 名 义 判 决 的 规定 。
〔
1 9 〕
只 有 需 要甩 包揪 的案 件 , 才会 将


矛 盾 上 交至 最高 人 民 法 院 本 部 。 由 此 , 大 区法 院 虽 是 分 院 , 但人 事 任 免 和 审 判 意 志 实 际 

由

地方 性 不 可 避 免
”

大区 支配
“

,
, 却 又戴 着 中 央 人 民 政 府 最 高 人 民 法 院 的 帽子 

。

如 果 在撤销 大 区 中 央 局


”

大 区人 民政府 后 继续保留 大 区分院 按照 政党 国家

一

、 , ,

〔 1 4 〕 详 见 各 次 中 央 人 民 政 府 委 员 会 的 会 议 任 命 名单 , 《 人民 日 报》 1
9 5 0
年 4
月 1 4 日 第 4 版 ,
1 9 5 0
年 7 月 5 日 第 

3

版 , 1
9 5 0
年 8 月 2 6 日 第 6 版 , 1 9 5 2 年 4 月 2 7 日 第 1 版 

。

〔
】 5 〕 《 最高 人 民法院 、 司 法部关 于审 级诸 问 题 的 批复 》 , 1 9 5 0 年 5 月 3 日 ,
司 示 字第 8 9 号 

。

0 6 〕 如 《 东北 人 民 政 府 、 最 高人 民 法 院 东北 分 院 关 于变 更 死 刑 案 件 批 准 办 法 的 联 合 命 令》 (
1 9 5 1
年 4 月 6 日 ) 
,

《 最 高 人 民 法 院 华 东 分院 、
华东 司 法 部 对在 职 干 部犯 重 婚 罪 应 如 何 处 理 的 批 复 》 ( 1 9 5 2 年 2 月 2 2 日 )
, 《 最高


人 民 法 院 西 南分 院 、 西南 军 政 委 员 会 司 法 部 关 于 父 女 兄 妹 间 发 生 不 正 当 的 性 行 为 应 如 何 处 罚 问 题 的 函 复 

》

(
1 9 5 2
 年 
1 2  月  2 日 ) 

。

周 恩来 年 谱 9 4 9 9 7 6 上卷 中 央文献 出 版社 年版 第 页 以下
一

〔 1 7 〕 《 1
9 9 7 2 6 8
( 1 )
》 , 1 ,


。

〔 1 8 ］ 《 沈 钧 儒 院 长 报告 全 文 》 ( 1 9 5 0 年 6 月 1 7 日 ) , 载 《 法 院工作 通 讯 》 第 1
期 ,
中 央人 民政府 最高人 民法 院 编


纂 处编 印 ,
1 9 5 0
年 8 月 ,
第 2 页 以下 ； 《 人 民 法 院 暂 行组织 条 例 》 ( 1 9 5 1
年 9 月 3 日 通过 )
,
第 3 2 
－

3 4 条 

。



．

〔
1 9 〕 《 最 高人 民法 院 、 司 法 部关 于 审 级 诸 问 题 的 批 复 》 , 1 9 5 0
年 5 月 3 日 , 司示 字第 8 9 号 。


？
 4 4 

？
 四 级 两 审 制 的发 生 和演 化



的 当 代 政治 治 理结 构 , 或 许 会产 生 另 外 三 个 结 果 ： ( 1 ) 撤 销 大 区机 构后 , 大区分院作为 派


出机关 既 行使着 最 高 人 民 法 院本 部 的 层 级 权 限 又 没有 级 对应 的 党 委 政府 相较于


一

, , 、 ,

此前 具 有 的 司 法 地 方 性 , 这 被认 为 是 具 有 更 大政 治 空 洞 的 设置 。 在设 有大 区 中 央 局 、 大区



人 民政府 时 , 大 区 分 院有 来 自 同城 的党 委 的领导 ,
以及政府 的 信 息监 控 、 组 织 人事 监督 

。

与 法 院 平 行设 置 的 党 委 、 政府 ,
因 为 与大区分院共处 同 一

地理 空 间 , 对 案件 的 背景 性 因 素


和 法 宫 日 常 表现 的素养 、 品行的 了解 , 具有 超 出 最 高 人 民 法 院 的 信 息 优 势 。 1 9 5 4 年 5 月 
,

彭 真 在 政 法 委 党 组 干 事 会第 次会 议 上 说 级 的 最 高人 民法 院 分 院 和 最 高人
“
4 6 ：
撤销大区
一



民 检察署 分署 , 要慎 重考 虑 。 过 去各 大 区 有 中 央 局 ,
对各 省 市 的 干 部情 况 、 工作 情况 比较


Ｍ
熟悉 处 理 问 题 很 方便 很 及 时 撤销 中 央 局 和 大 区 政府 后
”

, 。
〔 〕
(
2 ) ,
分 院 虽 然名 义上 归 属


最高 人 民法 院 , 由 中共 中 央 领导 , 受新 产 生 的全 国人 大 常 委 会 监督 ,
但这 三 个 机构 都远 离


大区 分 院 ,
由 于地理 空 间遥 远 , 加之 人员 往 来较 少 ,
实 际 上 分 院 与 最 高 人 民 法 院本 部 、 

中

共中央 、 全国 人 大 常 委 会 都 十 分 隔膜 。 分 院所在 的省委 、 市委 , 又 对 大 区 分 院 无 任 何职 务



“ ”

领导 、 监督 、 指导关系 , 大 区 分 院 即 事 实 上 成 了 三不 管 的制度 飞地 。 ( 3
) 如 果密集强 化


最高 人 民 法 院 单 垂直领 导 在 当 时 中 国 的 政治 治 理 基本 原 则 下
“

这会 被 认为 是 分散


一

、 , ,

” “ ”

主义 、 条条专政 ,
〔 2 1
〕
更 是 政 治禁 忌 

。

因此 大 区 党 政 机构 撤销 后 大 区 分 院势 必被 并 撤销 然而 对 撤销大 区分 院 

政
一

,
,
。 ,
,

务院 政治 法律委 员 会 和 最高 人 民 法 院 均有相 反 意 见 。 1 9 5 4 年 6 月 1 9 日 , 政法 委党组 干 事会



举行 第 4 7 次 会 议 讨论 大 区 分 院 存废 事 项 。 这次会 议初 步决 定 ： ( 1 ) 仅将 1 9 5 2 年 复建 、 

位
于北 京 的 华 北 分 院 交 最 高 人 民 法 院 接 管 ,
而 其他 大 区 分 院 继 续 存在 , 党 内 委托 所 在省 委领


导 。 (
2 ) 各 大区 分院 专 管 审 判 业务 , 实行 审 判 与 司 法 行政 分立 的 原 则 。 (
3 ) 调 整 中 央 政法


部 门 的 组织 机构 。 (
4
) 在保 证业务 并力 求 精 简 的 原 则 下 , 从 大 区 政 法部 门 上 调 一

部分 干部


充实 中 央 各政 法 部 门 同 时 将 现有的 必要 的和不适于 在 中 央政法部 门 工作的 干 部精简


一

批 。
〔
2 2
〕
6 月 2 8 日 , 最高 人 民 法 院 也 向 中 共 中 央 提交 了 专 门 的 请 求 报 告 , 力 求保 住 大 区 分


最高 人 民 法 院尽力 软化 大区 分 院 成 为
“ ” “

在报告 中 条条 专 政 的尖 锐
”

院 。 ,
制 度 飞地 或 

“

性 用了 个婉转 的 说 法 各 大行政 区 党 政机关 撤销 后 仍保 留 的 高 分 院在工 作上 的 困 难



一

, ： ,

” ”

是失 去 了 当 地党政 机关 的 领导 报告提 出 从 两 个方面 来 克 服 这 个 困 难 确定各 大



“

。 ： ( 1 )

区 分 院集 中 力 量负 责 单 一

的审判任务 ,
司 法行 政工 作统
一

由 中 央 司 法部领导 ；
(
2
) 从 审级


制 度上 紧 缩 各大 区 分 院 受 理 案 件 的 范 围 并 取 消 案 件 的 复 核制 度 严 格 执行
“

, , ,
基本的三


”

级二 审制 规定 使 大 区 分 院 受 理 的 案 件适 当 减 少 2 3
这与 此前政 法 委 的 方案 基 本 致
一

〔 〕
, 。 

。

但是 , 在 1 9 5 4 年 6 月 1 9 日 之前 , 撤销 大 区 中 央 局 和 大 区机 构已 是 中 共 中 央 既定 的政治


决策 。 毛泽东于 1 9 5 4 年 3 月 1 7 日 率起草 宪 法 的 工 作 班 子从杭 州 回 到北京 ,
经过 1 2 次审阅



修 改 或 在 党 内 开 不 同 会 议 对 宪 法进 行 研 究 , 到 6 月 1 4 日 ,
将 宪法 草 案 提 交 由 各党 派 和 无 党



〔
20
〕 《 彭 真 年 谱》 第 2
卷 ,
中 央 文 献 出 版社 2 0 1 2 年版 , 第 4 5 9 页 

。

［ 2 1
］
见 《 中共中 央批 转 〈 第 八 次 全 国 人 民 司 法 工 作 会 议纪 要 〉 的通 知》 ( 1 9 7 8 年 6 月 1 2 日 ) ； 刘 少奇 ： 《 中 国共


产 党 中 央 委员 会 向 第 八 次 全 国 代 表 大 会 的 政 治 报 告 》 ( 1 9 5 6 年 9 月 1 5 日 ) , 载 《 中 国 共 产 党 第八 次 全 国 代 表


大会 文 件 》 ,
人民 出 版 社 1
9 5 6
年 1
0 月 第 1 版 , 第 5 3 页 以下 

。

［
2 2
］ 见前引 〔
Ｍ 〕 , 《 彭 真年 谱 》 第 2
卷 , 第 4 6 5 页以下 

。

〔
2 3
〕
见 《 最 高 人 民 法 院 关于 撤 销 各 大 区 分 院 与 加 强 最 高 人 民 法 院 的 意 见 、 1 9 5 4 年 6 月 2 8 日 , 行政 文件 ［
1 9 5 4 

］

1 4 号 

。

？
 4 5 

？
法 学 研 究 2 0 1 5 年第 4 

期

派 人 士 组 成 的 中 央 人 民 政 府 委 员 会第 3 0 次会 议 。 此后 , 直到 一

届 人大 会 (
9 月 1 5 日 ) 即将


召开的 9 月 6 日 之前 , 从 《
毛 泽 东 年谱 》 记 录 看 , 毛 泽 东 未 再 将 宪 法 列 入 议程 。 在此 期 间 
,

4 月 2 5 晚 ,
中 央 办 公 厅 主 任杨 尚 昆 已 将 大 区 撤 销 交 接 的 方 案 写 好 ,
向 毛泽 东汇 报 。 4 月 2 

6

日 和 4 月 2 7 日 下午 ,
毛 泽 东 分别 召 开 中 央 书 记处扩 大 会 议和 政 治局 扩 大会 议 , 讨论 撤 销 大


区 级 党 政 机 构 的 有关 具 体 问 题 月 日 方 案 提交 中 央 人 民 政府 委 员 会第 次会 议
一

。 6 1 9 ,
3 2 
,

正 式 通 过 撤 销 大 区 机构 的 决 定 。
〔
2 4
〕
可见 , 在 6 月 1 9 日 前 , 甚至 在 4 月 2 7 日 , 中 共中 央核


心 决 策 层 巳 经 就结 束 1 9 4 9
一

1 9 5 4 年 的 过 渡 政 治 结 构 和 撤 销 大 区 行 政 机 构 完 成具 体 设 计 

。

在
一

届 人大后 ,
中 国 政 治 运 行 的 基 本方 式 是 ：
纵向上 ,
中 共 中 央 领 导 各 级地 方 党 委 

、

“ ”

上 级党委领导 下级 党委 横向上 党委 对 同 区 划 层级 内 的人 大 和 府两 院 及群团机



一
一

,
；

构 进行 元化领 导 党 委 是各级政权层 级 的 中 枢 这 种 政治结 构 的 核 心 是 没有 无 党 之政制

一

,
。 

。

最 高 人 民 法 院保 留 大 区 分 院 的 意 见 , 与 此 相悖 

。

在此背景下 ,
7 月 5 日 , 董 必 武致 函 毛 泽 东 ,
提 出 赴北 戴 河休养 ： 中 央 分 配 政法委 员 会


如 准备 宪 法 公 布 后 立 即 要 提 出 的 法 院 组 织 法 草 案 等 均 由 彭真 同 志 督率 主 管部 门
“

的工作 ,
, 


起草 函 请获 准 政 法 委 主任 和 党 组 干 事 会 书 记 职 务 均 由 彭 真 代 理
”
。 ,
其休 养 期 间 , 。 7 月 1 

6

日 , 彭真 批示 《 关 于 撤销 大 区 各 政 法 部 门 和 加 强 中 央 各 政 法 部 门 的 意 见 》 ,
向 毛 泽东 和 中 共


“ ”

中央报告 , 提出 各大 区 最 高 法 院 分 院 撤销 后 , 司 法行 政工作 和 审 判 工作逐 步 分立 。

〔
2 5


〕

这 显 示 政 法 委 新 的 意见 不 再 是 6 月 1 9 日 的 保 留 大区 分院 。 7 月 2 0 日 ,
中 央 秘书 长 、 中 组部


部 长 邓 小 平 起 草 中 共 中 央 批 复 政 法 委 党 组 干 事 会 的 报告 原 则 上 同 意 所 拟对政法 各部 门 在


“

大 区撤 销时 的安排 , 至 于 干部 调 配 , 可 由 中 央 组 织 部 做 通 盘 的 考 虑 并 与 你 们 直 接 商定 。
〔
2 6 

〕

这也显 示政法委 党 组干 事 会原
“
6 月 1 9 日 报请 中 央 审 批 的 四个事项 中 , 保 留大区法院 的



初步 意见被改变 。 至此 , 此前最 高 人 民法 院 保 留 六 个大 区分 院 和政 法 委保 留 五个 分 院 的 请


求 , 未被接受 ,
大 区法 院 随 大 区各 机构 一

并 撤销 

。

“ ”
二 、 由三审制 、 基本的 二 审 制 至两 审制



撤 销 包 括 大 区 分 院在 内的 大 区 机构 后 , 最 高 人 民 法 院 的 案 件负 担 问 题浮 现 出 来 。 在前


述 1 9 5 4 年 6 月 最 高人 民 法 院 就 保 留 大 区 分 院 给 中 央 的 报 告 中 , 建议 只 撤销 华 北 分 院 而 仍保


各高 分 院 受理案 件数量又 大
“

留另 外五 个分 院 的 理 由 是 ：
全 国地 区辽 阔 , 人 口 众多 , 。
1 9 5 

3

年 度 六 个 分 院 全 年 受 理 上 诉及 本 身 一

审 案 件共达 1 5 0 6 2 件 ： 计华 东 2 9 7 0 件 , 中南 1 5 4 6 件 
,

西南 1 5 1 7 件 , 西北 2 1 0 3 件 ,
东北 2 3 0 0 件 ,
华北 4 6 2 6 件 , 如 果 这 些 案 件 全部 集 中 到 最 高 院



来审理 ,
势必 对 人 民 诉 讼 不 便 ,
而 最 高 院 也很 难担 负 如 此 大 量 集 中 的 案 件 。
华 北靠 近 中 央



没 有 不 便 人 民 诉讼 的 问 题 , 而华 东 、 中 南 和东北 ,
政 治 经济 情 况也 较 复杂 , 案 件 也是 多 而


顾 虑是从 三审 制 的 前 提
”

复杂 ,
西 南 和 西 北 地处边远 , 交 通不 便 。
〔 2 7 〕
最高 人 民 法 院 的 这
一




［
2 4 ］ 见 《 中 央 人 民 政府 关 于 撤销 大 区 一

级 行 政机 构 和 合 并 若 干 省 、 市 建制 的 决 定》 ( 1 9 5 4 年 6 月 1 9 日 中央 人民政


府 委员会第 3 2 次 会议 通过 ) 

。

［
2 5 ］ 《 董 必 武 年谱 》 ,
中 央 文献 出 版 社 1 9 9 1
年版 , 第 4 3 9 页 ；
前引 〔
2 0 〕 , 《 彭真 年 谱 》 第 2 卷 ,
第 4 6 9 页以下 

。

〔 2 6 〕 《 邓小 平 年谱 ( 1 9 0 4
—

1 9 7 4 ) 》 中册 , 中 央文献 出 版 社 2 0 0 9 年版 , 第 Ｕ 8 6 页 

。

〔
2 7 〕 《 最 高 人 民 法 院关 于 撤 销 各 大 Ｋ 分 院 与 加 强 最 高 人 民 法 院 的 意 见 》 ,
1 9 5 4 年 6 月 2 8 日 ,
行政文 件 ［
1 9 5 4 ］  1 4 号 

。

？
 4 6 

？
 四 级 两 审 制 的发 生 和 演 化



出发的 。 自 中 国 共产党 建立 地方 苏 维 埃 根据 地到 建立 全 国 政权 ,
先后 实 行 过 两 审 制 、 三审



制 ,
再到三审制 、 两审 制 并 行 。 新任 最 高 人 民 法 院 院长 董 必 武 在 1 9 5 4 年 1 1 月 的 讲话 中 提


“ ”

及 ,
尤 其是 法 院 组 织 法 , 还 总结 了 我 国 土 地 革 命 以 来 人 民 司 法 工 作 经 验 。
〔
2 8 〕
这表 明 , 

根
据地时 期 以 来 的 制 度经 验 , 已 经注入 1 9 5 4 年立 法 中 

。

1 9 3 1 年瑞 金 中 华 苏 维 埃 共 和 国 时期 , 实 行 四 级 两 审终 审 制 度 ： 如 区 为初 审 机 关 , 则县


为 终审 机关 , 县为初 审机关 , 则省为终 审机关 , 省 为初 审机关 , 则 最 高 法 院 为 终 审 机关 
,

任 何案 件经 过这 两 审 之后 , 不 能 再上 诉 。 长 征初 到 陕北 后 , 先执 行 四 级 两 审 , 五个 月 后 
,

调整 为 三级两审 , 废 止 区裁判 部 。
〔
29 〕
1 9 3 7 年 国 共 合作 ,
苏 维 埃 辖 域改 为 中 华 民 国 陕 甘 宁 边


区 。 此前 , 南京 国 民 政府 1 9 3 5 年 实施 新 的 法 院 组 织 法 , 将 四 级 三 审 制 改为 三 级三 审 ,
取消


了 初级 法院 , 以 地 方法 院 为 一

审 ,
高 等 法 院 为 二审 , 最高 法院为 三审 。 因此 , 边区 法院改


“

行三级 三审 制 县 政府 的 承 审员 是第 级的初审 边 区 高 等法 院 是第 二 级的 复 审 中 央最


一

： , ,

高 法 院 是第三 级 的终 审 年 的边 区 高 等法 院条例 ⑶
”

。
〔 3 0 ］ 1 9 3 9
, 再 次 对此 确 认 。


〕

对 于 三 审 对象 ,
依照 南 京 国 民 政府 司 法 院 院 长居 正 的 界定 ／ 实 际 功 能 仅 限 于 法 律适用


的正 当性审 查 。
〔
3 2 〕
由此 ,
至 国 统 区 重 庆 的 最 高 法 院进 行 三 审 上 诉 ,
给共产党边 区高 等法 院


带来 巨 大的 政治压力 ： (
1
) 边 区 司 法 适 用 的 是 中 共 中 央 在 边 区 发 布 的 政策 和 法 规 ,
而三 审



制 下 的 法律审 ,
直接 导 致 由 国 民党 中 央 最 高 法 院 对共产 党政 治进 行 合法 性 审 查 ； ( 2 ) 诉讼


所涉社会 事 实 ,
会将 边区 的 政 治经 济 社会状 况 , 由 上诉人不 断输 入到 重庆 ； (
3 ) 边区与 战



时 最高 法 院 所 在 地 陪 都 重 庆 远 隔 渭 河平 原与 秦岭天 险 当 事 人讼 累 极 重
“

, ,
。 事实上 不服第


”

二审判决 者 再 向 重 庆 提起 上 诉 绝少 可能 因此 在 边 区 政 府暂设 个 五人 组成 的 审 判


一

,
。
, ,

委员 会 ,
受理 三审 上诉 。
〔 3 3 〕
对 于抗 战 期 间 的 各 根 据 地 司 法 而 言 ,
审 级 确 定 的 根 据 不是 司 法


技术 , 而 是现实和 政 策 的 需要 , 即 应对 扫 荡 、 便 民 和 精 兵简 政 。 在 陕北 , 权宜的 、 形式


上 的 三 审设 计 , 在 国 共关 系 恶 化后 被废弃 , 撤销 了 审 判 委员 会 ,
回 到 苏维 埃时 期 的两 审 制 
,

以 边 区高 等法院为 终 审 。
〔 3 5 

〕

此 种 审级 沿 革 , 导 致建 国 初 期 各 地 实 践 完全不 一

致 。 老 根据 地部 分实 行 两 审 制 ,
而在



2 8
董必 武 传 8 8 6 9 7 3
下册 中 央 文献 出 版 社 2 0 0 6
年版 第 6 2
页
—

． 〔 〕 《 (
1 1 ) 》 , ,
8 

。

〔
2 9
〕 见 《 中 华 苏 维 埃共 和 国 司 法 程 序 》 ( 1 9 3 4 年 4 月 8 日 ) ； 《 中 华 苏 维 埃 共 和 国 中 央 执 行委 员 会 司 法 部 工 作报


告》 ( 1 9 3 7 年 7 月 2 3 日 )
, 载 西 北五 省 区 编 纂 领导 小 组 等 ：
《 陕 甘 宁 边 区抗 日 民 主 根 据 地文 献 卷 ？
上》 , 中共


党史 资 料 出 版 社 1 9 9 0 年版 ,
第 2 0 6 页 ；
《 陕 甘 宁 边 区 政府 工 作 报 告 》 (
1 9 4 1 年 4 月 )
,
载陕 西 省档 案 馆 等编 

：

《 陕 甘 宁 边 区 政 府 文件汇 编 》 第 3 辑 , 档案 出 版 社 1 9 8 7 年版 , 第 2 2 1 页 

。

〔 3 0 ］ 雷经 天 ： 《 陕甘 宁边 区 的 司 法 制 度 (
边 区通 讯 )
》 ,
《 解放》 第 5 0 期 ,
1 9 3 8 年 8 月 2 8 日 , 第 1 5 页以下 

。

〔 3 1 〕 见 《 陕 甘 宁边 区 高等 法 院组 织条 例》 (
1 9 3 9
年 4 月 公布 ) , 载 《 陕 甘宁 边 区 政 府 文 件 汇 编 》 第 1
辑 , 第 2 1 

7

页以 下 

。

［ 3 2 〕 见 居正 ：
《 最 高法 院 厉行 法律 审 之 步 骤 》 ,
载 范忠信 、
尤 陈俊 选 编 ：
《 为什么 要 重 建 中国 法系 ： 居 正 法 政文


选》 ,
中 国 政 法 大学 出 版 社 2 0 0 9
年版 ,
第 2 4 6 页 

。

〔 3 3 〕 见 《 陕 甘 宁边 区 政 府 关 于 设 立 审 判 委 员 会 受 理 第 三 审 案 件 的 命 令 》 (
1 9 4 2 年 7
月 1 0 日 ) , 载 《 陕 甘 宁边 区政


府 文件 汇 编》 第 6 辑 ,
第 2 4 8 页以下 

。

〔 3 4 〕 见 《 晋冀 鲁豫 边 区 政 府 、
晋冀鲁 豫 边 区 高 等 法 院 关 于 执 行 决 定 之 审 级 制 度 的 命 令 》 (
1 9 4 2 年 5 月 2 1
日 ) ,


载
韩 延 龙 等编 ： 《 中 国新 民 主 主 义革 命 时 期 根 据 地 法 制 文 献 选 编 》 第 3
卷 , 中 国 社会 科 学 出 版 社 1 9 8 1
年版 ,


第
4 0 0 页以下 

。

〔 3 5 〕 见 《 陕甘 宁 边 区 政府 命 令 —

’
关 于 边 区 审 判 改 为二 级 审判 制 》 ［ 战字第 8 的 号 ］ ( 1 9 4 4 年 2 月 1
5 日 ) ,


载
《 陕 甘 宁 边 区 政府 文 件 汇 编 》 第 8
辑 , 第 6 7 页 ； 《 边 区 政府
一

年 工 作 总结 》 (
1 9 4 4
年 1
月 6 日 ) ,
载 甘 肃 省社


科 院历 史室 等编 ： 《 陕 甘 宁 革 命 根 据 地史 料选 辑 》 第 1
辑 , 甘 肃人 民 出 版 社 1 9 8 1 年版 , 第 4 0 4 页 

。

？
 4 7 

？
法 学 研究2 0 1 5 年第 4 期


．

在接 管 国 民 党 政 权 机 关 时
“

江南新 区 , , 鉴于 此 前 京 、 沪 、 杭 解放 后 , 把 旧人员 裁 了 二万


”

引 起很 大 波 动 中 共 中 央 提 出 除作 恶 多 端 等 人 之 外
“

般均应予 以 留 用
”

七 千余 人 , , ,
一

。
［
3 6


〕

将 陈云 在接管沈 阳 时的 做法 原封 不 动
“

各按 系 统


”

中共中央另 ,
即 ,
自 上而下 , , 先 接后 分
的接 管 方法 作 为成 功 的 接 管 经 验 转 发 给 各 中 央 局 和各 前 委 这样 虽 然组 织 形式 系


3 7 〕
〔
, , 。 ,

统被改造 ,
部 分 国 民 党 推事 、 审 判人员 被更换 , 但是 旧 法 院 的结 构得 以 保 留 。
〔
3 8 〕
原 国 民党


政权时期 的 三 审 制 , 在 部分新 区 , 附 着 于 旧 的 机 构 接管 被 保 留 下 来 , 导致 建 国 初 期 两 审 

、

三 审 并行 

。

对 于 这 种 并行 的 审 级制 度 , 沈钧 儒 的 解释 是 ： 过 去 的 三审 制 不 一

定 非 保 持不 可 , 有些


案件 区审后 , 市 审 就成 为 终 审 机 关 , 不 能 再上 诉 ；
市法院初审 的 , 可 以 上诉 到 最 高 法 院 
,

由 市 审 到 最高法 院 也 只 是两 个 审 级 ；
但 作为 补 救 , 放宽 越级上 诉 限 制 , 对 各 级诉讼 , 最高


法 院可 以 提 审 正 式 的 司 法 解 释 则 规定 在 法 院 组织 法 未 颁布 前 前 般案 件
“



如
3 9 一

。
〔 〕
：
, 目 ,

对县 ( 市 ) 法 院判 决 不 服 时 , 可 向 省 人 民 法 院 或 其他 分 院 上诉 ； 再不服 , 可 向 最 高人 民法


院分 院 上 诉 。 最 高人 民 法 院分 院 即 为 终 审 机 关 。 而某 些 重 大 案 件 ,
也可径 由 省法 院 , 大行


政区 直属 市 法 院 或 最 高 人 民 法 院 分 院 受 理 所 以 要 看 案 件实 际 情 况 而 定 不 必拘 泥 于
‘

, ,


三
”

使得在 过 渡 时 期 如何 把握三 审 还是 两 审 极 为 困 难
’

级三审 制 。
〔 4Ｇ 〕
这 种模 糊 规 定 ,
。 在此 时


期 , 各 地 法 院 密 集 请示 最 高 法 院 和 大 区 分 院 , 询问 执行三级三审 还是三 级两审 。
〔
4 1
〕
从 1 9 5 

1

份呈请 可 见 当 时 情形 人 民 法 院 审 判 工 作 报 告 中 的 审 级 制 度 和 上 诉制
“

年川 西人 民 法 院 

一

度 , 基本 上 是 三 级 两 审 制 , 同 时 又 必 须充 分保 障 诉讼 当 事 人 的 上 诉 权利 , 但在 具 体执 行 上


就发生 了矛 盾 , 究竟哪些 案 子 允许 上诉 三 审 , 哪些案 子 又 可 以 在二 审 终 审 , 根据 目 前 上诉


案 件来看 , 固然 有些是 正 当 的 , 但也 有 不少上诉案 件是 故 意 拖延 时 间 ,
无 理取 闹 。 如 果都


允许上诉 , 那么 , 我们 的 审 级制 度 , 就会 变成 三级 三审 制 了 。 可 是 对 于 某些 狡 黠分 子 , 

案
情明 显 , 二 审判 决 亦 合 乎 政 策 精 神 ,
我 们认 为 有 确实把 握 的 案件 ,
可以 二审终 审 , 应当不


但 又 以 什么 方式来进 行
”

允 许上诉 , , 这是 否 限 制 了 当 事 人 的上诉 权利 ？
〔 4 2 

〕

人 民 法 院 暂 行组 织条 例》 颁 布 继 续执 行在 审 级 制 度 上既 定 的 基本


“
1 9 5 1
年 9 月 ,
《 ,

只 是 明确 规定
“

上 实 行三 级 两审 制 以 县 级人 民 法 院 为 基 本 的 第
”

,
一

审法院 , 省级人 民 法 院


般的
”

为 基本 的第 二审 法 院 以 二审 为终审 但在 特殊 情况 下 得 以三 审或 审 为 终审
一 一

； , , 

。

对于这 审 级体 制 沈钧 儒在 政协会 议上 的 报告 仍 表述 为 基 本上 的 三级 二审 制 

许
“
一
4 3 〕
〔
, 。

〔
3 6 〕 《 中 央 关 于 旧 人员 处理 问 题 的 指 示 》 ( 1 9 4 9 年 9 月 )
, 载 中 央 档 案馆 等 编 ：
《 城 市解 放 ( 上 ) 》 ,
中国 档案 出 版


社 2 0 1 0
年版 ,
第 7 8 0 页以下 

。

〔
3 7 〕 见 《 接 收 沈 阳 的 经验 》 ( 1 9 4 8 年 1 1 月 2 8 日 ) , 载 《 陈云文选 》 第 1
卷 ,
人民 出版 社 1 9 8 4 年版 ,
第 3 7 5 页 

。

［ 3 8 ］ 见 《 广西通 志 ？

审判 志 》 , 广 西 人 民 出 版社 2 0 0 0 年版 , 第 3 5 页 以下 

。

〔 3 9 〕 见 《 京 各 界 代 表 会 议 第 二 日 沈 钧 儒 院长 亲 临 讲 话 阐 述试 办 区 法 院 意 见 》 ,
《 人民 日 报》 1 9 5 0 年 2 月 2 7 日第 1 版 

。

〔 4 0 〕 《 最 高 人 民法 院 、 司 法 部 关 于 审 判 方针 、 各 级法 院 、 监狱 编 制 、 法 院 领 导 关 系 及 审 级管 辖 问 题 的 批 复 》 ( 1 9 5

0

年 6 月 2 2 日 ) , 司 示字 第 1 3 2 号 

。

［
4 1
］
见 《 最 高 人 民 法 院华 东 分 院 关于 审 判 程 序 等 几 个 问 题 的 批 复 》 ( 1
9 5 0 年 1
0 月 2 4 日 ) ； 《 最 高 人 民法 院关于审


级 组 织 领 导 系 统 诸 问 题 的指 示 》 (
1 9 5 0
年 3 月 2 4 日 ) ；
《 东 北 人 民 政府 、 最 高 人 民 法 院 东 北 分 院 关 于刑 民 案 件


上 诉 复 核 等 制 度 的 决定 》 (
1 9 5 0 年 1 0 月 2 8 日 ) 

。

〔 4 2 〕 《 司 法 部 关于 审 级 制 度 怎 样 贯 彻 基 本 上 三 级 二 审 而 又 充 分 保 障 诉 讼 当 事 人 的 上 诉 权 利 问 题 的 函 》 ,
司 一

函字第


6 9 4 号 ,
1 9 5 1
年 7 月 4 日 。
 

．

〔 4 3 ］ 见 《 加 强 人 民 司 法 建设 ,
巩 固 人 民 民 主 专政 》 (
1 9 5 1
年 1 0 月 2 8 日 )
, 周天度编 ：
《 沈 钧 儒 文 集》 , 人民 出



版社 1 9 9 4 年版 ,
第 6 5 9 页 

。

？
 4 8


？
 四 级 两审 制 的发 生 和 演 化



德珩解 释说 所谓 基 本上 实行三 级 两审 制 就 是 说 不 完 全 等 于三 级 两 审 制
“

：
, , 还 有例 外 的 三



审 终 审制 和 审 终审 制 我 们 认 为 这样 的 规定 是既 能 保 障 人 民 的诉 讼权 利 又能及 时有


一

。 , ,

效地制 裁反 革命 活 动 , 而 又 防 止 了 某些 狡猾 分子 ,
故 意拖 延 时间 , 无 理取 闹 , 造成当事人


以 及 社 会 人 力 财力 的 损 失 。 同时 , 这样 的规 定 ,
又照顾 了 中 国 的 实际情 况 ：
中 国 地域辽 阔 
,

交通不便 , 情况 复杂 , 案件又 多 , 三级三 审 , 是 使 人 民 为 诉讼 长 期 拖 累 ,

耽误 生 产 , 所以



我 们 采 取 了 基 本上 的 三 级 两 审 制 , 这是
一

种 实 事求 是 ,
为人 民 服 务 的 审 级制 。 另 一

方面 
,

诉讼 人 如 因 原 辖 人 民 法 院 不 能 公 平 审 判 而 越 级 起 诉 或 越 级 上 诉 时 ,
上 级人 民 法 院 仍依 法予


”

以必要的 处理 。 这对 于 一

般 人 民 是便利 的 。 Ｉ
4 4


〕

“ ”

但是 只 要设置 基本
“ ” “ ”

,
和 例外 的 双轨 制 , 就 无 法抑制 例外 泛滥 , 只要制度


上有 可 以 进 行 三 审 的 可 能 , 当 事人 即 会 将诉权进 行到 底 。 受 困 于 当 事人 的 缠 讼和 不断 的 控


“

诉 ,
二审 法院 必然 是将 矛盾上 转 , 允许三 审 上 诉 。
〔
4 5 〕
董 必武称 ： 这 次 大 行政 区 撤销 ,


法
院 的 问 题 就需要考虑 。 我们 规定 是三 审 终结 ,
现 在 实 际是 多 级 。 三 审 后告到 毛 主席那 里 , 

又

得重来 。 大 区 的 法 院 是最 高 法 院 , 应该 是法律审 , 不应 该 是 事 实 审 , 但是 ,
现 在事实 审 很多 

。

他 不 服 就要 告 ,
你还 能不管 ？ 所以 这个事 实 要 考虑 。
内 部 分工后 , 混乱现象还是有 的 。
〔
4 6 

〕

对 于 审 级上双轨制 造成 的 混乱 ,
中 共 中 央 决 定实行 并轨 。 1 9 5 4 年 人 民 法院 组 织 法 确 定


了 两 审终 审 制 。 中央 决 策层之 所 以 断 然实行 两审 , 按照 主 持 中 央 政 法工作 的 中 央 政治 局 委


“

员 、 中央 书 记处候补书 记彭 真的 报告 , 主要是 因为 ： 从过 去 的 情 况 看 , 审 级 越多 , 诉 讼越


般群 众 上 诉三 审 的 并 不
‘

拖延 于 国 家 于人 民 都是 不 利 的 给 了 讼 棍 钻空 子 的 机会 

’
一

, ,
,

因 此不 需 要 多 增设 审级 审终 审 对 劳 动 人 民 是 有 利 的
”

正式 的 司 法解 释说
“

多 , ,
二 。
〔 4 7 〕
： 

法
院组 织 法 关 于 审 级 制 度 的 规 定 , 是鉴 于 我 国 地 区 辽 阔 , 交通不便 , 如 果 审 级过 多 , 势必 造


成 诉讼 拖 延 , 对人 民 不 利 , 而 两 审 终 审 既 便 利 人 民 诉讼 , 又可 迅速 办案 , 是切 合 广 大人 民



的利 益 的 。
各级法 院在 宣 判 时 , 应 向 当 事 人充 分说 明 二 审 终 审 制 的 好处 , 并说 明 第 二 审 判


”

决就是终 审 判 决 这些理由 按彭 真 年 复 出 主 持 中 央 政 法工 作 后 的 总 结 就是


〔
4 8 〕
。 ,
1 9 8 0 ,

两个 便利 个 是 要 便 利 司 法 机 关办 案 个 是要 千 方 百 计 便 利 老 百 姓 打 官 司
“
一 一
〔
4 9 

〕
： ,
。

“ 

”

先在政 治 上确定要取消 中 央 局 、 大区 政府 , 继而在 司 法制 度上 决心 由 基本 的 两审 制

”

改为 确定 的 两审制 两 个因 素 交 汇 在 司 法制度 上 产生 另 个 弊病 即 案 件 负 荷在 不 同
“

, ,
一

, 


层级法 院 的分 布 失衡 。 省法院 、 最 高法 院 案 件 负 荷 将不 可 承受 , 在 当 时 的 区 域 间 距离 、 

交
通条件下 , 当 事 人的 讼 累 也会 极重 。
1 9 4 9 年以 华北 人 民 法 院 为 基础组 建最 高 人 民 法 院 , 

在
1 9 5 2 年 另 行 组建新 的华北 分院 之前 , 华北 五 省 法 院 和 设 区 的京 津二市 的 市人 民法 院 判 决 的


案件 ,
即 直 接诉 至 最 高 人 民 法 院 ,
形成 积案 。 彭真在 1 9 5 4 年 政 法 委 党 组 干事 会 第 4 6 次会议



〔 4 4 ］ 前引 〔
1 2 〕 ,
许 德珩 文 

。

〔
4 5 ］ 见 《 最 高人 民 法院 、 司 法 部 关 于 贯 彻 执 行 两 审 终 审 制 的通 知 》 (
1 9 5 5 年 2 月 4 日 ) ,
法 行 字第 9 5 6 号 ,
司普 字


第 1 4 4 号 

。

〔
4 6 〕 《 关 于 人 民 监 察 工作 》 ( 1 9 5 4 年 6 月 2 4 日 ) , 载 《 董必 武 政 治法 律 文 集 》 ,
法律 出版社 1 9 8 6 年版 ,
第 3 6 1 

页
以下 

。

( 4 7 ) 《 在 全 国 检 察业务 会 议上 的 报 告 》 (
1 9 5 4 年 1 1 月 2 1
日 )
, 载 《 彭真文选 ( 1 9 4 1
—

1 9 9 0 年 )
》 ,
人 民 出 版社


1 9 9 1 年版 ,
第 2 7 0 页 

。

［
4 8
〕 《 最高 人 民 法 院 、 司 法部 关 于 贯 彻 执行 两 审 终 审 制 的 通 知 》 (
1 9 5 5 年 2 月 4 日 )


。

〔
4 9
〕 见 《 民 事 诉讼 法 起草 中 的 几 个 问 题 》 ( 1 9 8 1 年 4 月 1 4 日 )
, 载前引 〔
4 7 ］ , 《 彭 真文 选 ( 1 9 4 1 
一

1 9 9 0 年 )
》 
,

第 4 0 2 页 

。

？ 

？
 4 9 
法 学 研 究 2 0 1 5 年第 4 

期

上 表达 的 对撤销 大区 法 院 的 顾 虑 就是 大区 旦撤销 全 国 三 四 十 个单 位 的案 子 都集 中


一

, ,

到 最 高 法 院来 , 老百姓上诉 或 控 告 很不 方 便 , 而且高 院案件增多 , 很 容 易 产 生 官僚主 义 


。

困 难不少
”

这 个 问 题很 大 ,
。
〔 5 0 

〕

要避 免 这种 失 衡 结 果 的 发生 个 可 能 的 手 段 是 改 变法 院 的 级 别 管辖 制 度
一 

一

,
。 1 9 4 9

1 9 5 0 年 , 各 级政 权组建初 期 , 有适当 知识 和训练 的 干部 极端 匮 乏 ,

当 时 党 员 中 文 盲半 文 盲


占 6 9 ％ , 小学文化程 度 占 2 7 ． 6 6 ％ ,
中 学程 度 占 3 
． 0 2 ％ , 大 学 以 上仅 占 0 ． 3 2 ％ ⑶ ,
〕
多数


“

干 部是被 称为 大 老粗 的工农 干部
”

。 当 时 的 干 部 配备有 三个 特征 ：
( 1 ) 忠 诚度 高 、 有知


识 、 能 力 强 的干 部优先被 放在党 委 ,
其次是 政府财 经部 门 ； ( 2 ) 在 政法各 部 门 中 ,
公安 的


干部 强 于 法 院 、 检察署 和 司 法行政 、 内务民 政 ； ( 3 ) 上 级机关 的 干 部强 于下 级机 关 的 ,


上

级法 院 的 强 于 下 级 法 院 的 。 所以 , 党委 、 政 府 在 各 项 事务 上 , 按 照 政权 级 别 , 区分大小 

、

轻重 , 进 行梯级配 置 。 在 法 院 的 事 权 分配 上 , 亦进 行 分级 。 从 政 治角 度考 虑 , 当时的历史


条 件 下 也 不 可 能将 所 有 案 件 放 在 县 区 市法院 审 由 此 产生 的 个 结果 是 从最高人 民


一
一

、 。 ,

法 院及 分 院 、 省法院及分院 , 再到 市 、 县法 院 ,
都 可 以 直 接受 理
一

审 案件 。 历史 形成 的 干


部 能力 因素 , 当 时 的 条件 下无 法 短期 克 服 , 加之 政治 上 考 虑 ,
须将相 当 一

部 分大 标 的 、 

重
刑期 、 较大影 响 的案 件放 在 省 法 院或 分 院 一

审 ,
所 以 级 别 管辖制 度 不 可 轻易 更改 

。

在 撤销 大 区党委 、 政府 机构 的 同 时 , 中 共 中 央 正 式 确 立 了 此前 存 在 的 省 与 县 市 之 间 的


地 委 和 专 员 公署 。 由 此政 治 设 定 出 发 , 解决 三审 制 减 为 两 审 制 带来 的 审 判 负 担 的 方式 , 

是
在 地委 、 专 员 公署 一

级增 设独 立 层 级 的 中 级法 院 

。

三 、 中级人 民 法 院 的 增设



在省与县 、 市 之间 , 设立 一

个 中 间 机 关专 员 公 署 ,
并非始 自 共 产 党 建立 政权 后 的新 创 

。

但同 个要素 被 植人 新 的 结构 中 即 具有 了 新 的 意 义 中共 中央将这 机 制 纳 入 对地 方 政


一
一

, 。

治 进行 治 理 的 整 体 结 构 中 , 事 权下放 , 由 平 行 设立 的 党 委 对 专 员 公 署 进 行
一

元化领导 , 

有
效控制 地委 、 专署 一

级 中 间 机关 的 主 要人 事 权 ,
使得 中央权力进
一

步 下沉 , 将地 方 的 积 极


性 与 中 央 对全局 的 政 治 安 全掌 控相 结合 。 中 级人 民法 院 的 增设 , 在这 一

地方 治理 结 构前 提


下产生 

。

省与 县之 间专员 公 署机构 的设 置 , 原出 自 国民党 。 1 9 3 2 年 , 为 围剿 江西 红军 ,

南京 国



民 政 府 内 政 部 部 长 黄 绍 竑 提 议在 省 以 下 设立 专 区 。
［ 5 2
〕
设立 专 区 的 形 式 后 来 推 行 至 全 国 , 

形
“ ” “ ”

成省 、 县 实 二级制 和省 、 地区 、 县 虚三 级制 。
〔
5 3
〕
抗战开 始后 , 从 中共第 一

个敌 后


抗 日 根据地晋察冀根据 地 开 始 , 亦实 行专 员 制 。 与省 、 县不 同 之处 在于 , 专区 一

级有 治 权 
,

而 无政权 专 区 不是 级 政权 因此 不 设民 意机关 专员仍

”

由上 级 委任 陕 甘宁边


一

〔 5 4 〕
, , , 。

区 ,
1 9 4 3 年 划 为 五个专 区 , 设行 政督察 专 员 公署 , 为 边 区 政 府代表 机关 。 与专 员 公署作 为



〔 5 0 〕 前引 〔 2 0
〕 ,
《 彭 真年 谱 》 第 2
卷 ,
第 4 5 9 页 

。

〔
5 1 〕 见 安子 文 ： 《 关 于 中 国 共产 党 的 组织 情 况 及 发 展 和 巩 固党 的 组 织 的 问 题 》 (
1 9 5 0 年 6 月 7 日 ) , 载 《 中 共 党史


教 学 参 考 资 料 》 第 9 册 国 防 大 学 党 史 党 建政 工 教 研 室 编 1
,
, 1 9 8 6 年 4 月 , 第 1 4 3 页 以下 

。

〔 5 2 〕 见 黄绍 竑 《 五 十 回 忆 》 香港 风 云 出 版 社 印 行
：
9 6 9
年 8 月 , , 1 ,
第 2 9 8 页 

。

〔
5 3 〕 见 钱端 生 等 ： 《 民 国政 制 》 下册 , 上 海 世纪 出 版 集 团 2 0 0 8
年版 , 第 4 9 4 页 以下 

。

〔
5 4
〕 彭真 ： 《 关 于 晋察 冀 边 区 党 的 工 作 和 具 体 政 策 报 告 》 ,
中 央 党校 出 版 社 1 9 9 7 年版 ,
第 2 7 页 , 第 3 2 页 

。

？ 

？
5 0
 四级两 审制 的 发 生和 演 化



边 区 政 府 代 表 机关 的 设 置 致 设 置 高 等 法 院 分庭 受 理辖 区 内 各地
“
一

, 在 专 员 公 署所 在 地 , , 

”

方法 院或县 司 法处第 审 判 决上诉 之民 刑 案件 为第 二 审 5 5

一

〔 

〕
,
。

专 区不是 独 立
一

级政 权 , 设 在 专 区 的 高 等 法 院分 庭 ,
也不 是 一

个 独 立层 级 ,
专员兼庭


长 年之后 中 共 中 央 规定 根 据 地领导 的统 与 元化 确 定 中 央 代表机关 中 央局
一
一

。 1 9 4 2 , , ( 

、

分局 ) 及各级 党 委 ( 区党委 、 地委 ) 为 各地 区 的最 高 领 导机关 ,

统 一

领 导 各地 区 党 政军 民



工作 专区 级 的 领 导 核 心 是 中 共 地 方 委员 会 地委 陕甘 宁 边 区下辖 五个 地委 均 由重


一

。 ( ) 。 ,

要干 部担任地 委书 记 。 跨县 的 专 区 一

级 党政 机构 和 司 法设置 的 结 构性 特点 是 ：
(
1
) 专区是



派出 机关 专 区 的 审 判 机 关 不 是独 立 层 级 专区 由党委 元 化领 导 对 专 区进 行


一

, ； ( 2 ) ； ( 3 )

领导 的 党 委 机关是 省 委 的 地 方工 作 委 员 会 , 地委 书记 由 政治上被 高度 信 任 、 工作 能 力 极 强


的 干部 出 任 , 由中 共中央任命 

。

此政制 沿革 至 建 国 后 ,
从 老 区 带至 新解 放 区 ,
成 为 地 方政 治 治 理 的 基 本做 法 。 在法 院


”

层级上 建 国 初 期 规定 设立 县 级人 民 法 院 省 级人 民法 院 最 高 人 民 法 院三级 法 院
“
5 6
〔 

〕
,
、 、 。

在县 级 法 院 之上 设 专 区 法 院 , 为省 法院分 院 , 受 理该 辖 区 内 的 第 二 审 上 诉 案 件 , 其性质 与 省 院


相同 不服省 法 院 分院 专 区法 院 判决 应 上 诉于 最 高 法 院 分 院 不 应 向 省 院 上诉 5 7
。 〔 

〕
, , ,
( )

在 1 9 5 4 年 筹划 新政 治架构时 ,
迟至 1 9 5 4 年 5 月 1 9 日 彭真 向 中央 政 治局报 告起草 《 

人
民 法 院 暂行组 织 条例 》 时 , 三 级法 院 体 制 仍 然没 有变化 , 四 级 法 院 设 置在 接下来 的讨 论 中



才被重视 。 大 区分 院 被 撤销 后 , 省 法院 既 要担 负 指 导县 、 市法 院 的 责 任 , 又 要受 理大 量上



诉 ； 省 法院
一

审 的 案件 ,
二 审 即 至最 高法 院 ,
最高 法 院 指 导全 国 法 院 的 职 能则 被挤 占 。 

在
此情势下 , 设 在 省 与县 之 间 的 专 区 一

级 分 院 被充 分关 注 。 8 月 1 9 日 , 彭真 在政 法委会 议 上



作关 于法院组织法 等 草案 说 明 中 , 明 确 设 立 中 级法 院 。
〔
5 8
〕
从 魏文 伯 所 作 的 立 法背 景 发 言


并 将其优 势 放大
“

中 可详 见 决 策 层 为 何 对 专 区 法 院 予 以 肯 定 成为 个 独立层 级 过去


一

：
, , ,

几 年设 省 ( 自 治区 ) 人 民 法 院 分院 , 是 发挥 了 一

定 作用 的 。 但是 因 为 这种 分 院 只 是 省 ( 

自

治区 ) 人 民法 院 的派 出 机关 , 它 的 判 决 和 裁定 就 是 省 ( 自 治区 ) 人 民 法 院 的 判 决和 裁 定 
,

如 果当 事人不 服 , 就 只 能 直接 向 最 高 人 民 法 院及 其分 院 上 诉 ,
而不经 过 省 ( 自 治区 ) 人民



法院 。 这样 就形 成 了 三不 便 ：
群众 上诉 不便 ； 大量 上诉案 件 集 中 到 最 高 人 民法 院 法 院 及其


分 院 使案 件难于 及 时 处 理 形 成拖 延挤 压 亦 是不便 现 在 人 民 法 院 组 织法 规 定 在 基层
‘

, , ,
。 

”

人 民 法 院 和 高 级 人 民 法 院 之 间 设立 中 级 人 民 法 院 , 就可 以 克服这些 缺点 。
〔
5 9 

〕

魏文伯 是起草 人 民 法 院 组 织法 的 负 责人 之
一

,
时 任最 高 人 民 法 院 和 司 法 部联 合党 组 书


记 ,
其所 作的 解 释应表 达 了 当初 立 法 的本 意 。 对 于增 设 一

级法 院 和 降 低
一

级 审级 ,
魏 文伯


当 事 人势 必要到 较远 的 地方
“

的解释说 ：
这是 因为我 国 地 区 辽阔 、 交通不 便 等 , 审 级过多 , 

去上诉 诉讼 越 拖 延 经年 累 月 不 能定案 这样 当 事人 既浪 费时 间 和 财 力
？

, 审级越多 ,
,
, , , 
,

〔
5 5 〕 《 陕 甘 宁 边 区 高 等 法 院 法庭 组织 条例 草 案 》 ( 1 9 4 3 年 3 月 公布 )
, 载 《 陕甘 宁边 区 政 府 文件 汇 编》 第 7
辑 , 

第
1 5 5 页 以下 

。

立 法 技 术 瑕疵 此 县 级人 民法 院 所 欲 表达 的 实 际 是 指 基 层 法 院 包括县 旗人 民法 院
“

〔
5 6 〕
, , 、 、
省辖市人 民法


院 、
直辖 市 的 区 人 民 法 院 。
见 《 人 民 法 院暂 行 组 织 条 例 》 第 2 、 1 1
条 

。

〔
5 7 〕
见 《 最高 人 民 法 院 、 司 法 部 关于 贯 彻 执 行 两 审 终审 制 的 通 知 》 ( 1 9 5 5 年 2 月 4 日 )


。

〔
5 8 〕 前引 〔
2 0 〕 , 《 彭 真年 谱》 第 2 卷 ,
第 4 8 1 页 

。

“ ”

〔
5 9
〕 《 司 法 部 魏文 伯 副 部 长 在 全 国 司 法 座谈 会 上关于 〈 中 华 人 民 共和 国 人 民 法 院组 织 法 〉 基 本 问 题 的 发 言 》
( 1 9 5 4 年 1 1 月 1
日 ) ,
广 东 省 司 法 座 谈会 秘 书 处 翻 印 , 1 9 5 5 年 1 月 1 1
日 , 第 2 0 页 以下 

。

？
 5 1  

？
法学研究 2 0 1 5 年第 4 

期


于 国 家于人 民均 属 不 利 要做到 正 确 而及 时 地审 判 案 件
“

又耽 误 生 产 不在 于增多审级
”

, 
,
, ,

而 在 于 健全各级人 民 法 院 的 组 织 和 制 度 的 建 设 , 特别 是加 强 基层 人 民 法 院 和 中 级人 民 法 院



的建设 使 绝 大 部 分 案 件 能 在 这 两 级人 民 法 院 得 到 完 满 解 决
”
6 0
ｔ 

〕
,
。

这 一

立 法设计 主 要 是 基 于 对 省 法 院 分 院 的 改 造 , 以 及 与 地委 、 行署
一

级事 权 的 匹配 

。

在 1 9 4 9
一

1 9 5 4 年 , 另有 中 央 直辖市 和 省 辖市 未落 入专 区 管辖 之 内 。 对 于 这 两个 类 型 的 市 
,

实行 了 不 同 于 以 农 村 和 小 城 镇 为 对 象 的 专 署 的 做 法 。 因 为 在 同 等 地 理 单元 面积 内 ,
人 口 

数
量 多 的 大城 市 , 个体 之间 互动 的频 次密 度 高 , 各 种 事 务 和 纠 纷 高 于低 密 度 的 农村 和 小 城 市 

。

为此 ,
在人 口 数 量 多 的 大城 市 , 设立 市 辖 区 。 1 9 5 0 年 , 政务 院 对 城 市 的 区 政权 进行 规 范 
,

1 9 5 1 年将 市 辖区 标准 界定为 十 万 人 口 以上 。 按 照 新规定 , 在 区 召 开人 民 代表 会议 ,
选举 区



长 副 区长 设 置区 协商 委 员 会 并 由 对 应 的 区委 进行领 导 大城 市 的 区 即 不 再是 对


一

、 , , 。 ,

片 边 界 模 糊 区 域 的 笼 统 所 指 或地 理 意 义 上 的 片 区 而成为 政权实体
“

,
。 各级人 民 法院 是 依照


”

行政 区 划 设立 的 ,
〔
6 1
〕
在筹划 区成为 政权 意义 的 行政 区 划 后 , 区 法院 的设立 即 被 提 出 。 〔
6 2


〕

1 9 5 2 年 ,
北京 内 城设 4
个 , 外 城设 3 个 , 郊区 设 6 个 , 共 1 3 个 区 和 区人 民 法 院 。
〔 6 3 〕
但相


较 于人 口 少的乡 村 , 人 口 多 的 大 城 市 地 理半 径 并不 大 , 交通 亦 为 方 便 , 多 设 区 级 政权 , 

可
能 致 机构 冗赘 。 所以 , 对于 区 法 院 的 设置 ,
大 区 分 院 和 政务 院都 持谨 慎 态 度 。
〔 ⑷ 1 9 5 3 年 
,

政 务 院 的 意 见 是在 城 市 的 区 级设 立 市 法 院 的 分 庭 或 跨 区 的 区 法 院 6 5
年 两 审 制 施行


一

。
〔 〕 1 9 5 4

后 , 这些设 区 的 中 央 直 辖市 和 省 辖 市 , 同 样出 现 上诉 审 不能顺 畅 的 问 题 , 即 比 照省法院分



院进 行改 造 , 增设 一

级 中 级法 院 

。

对 于 省 辖市 ,
以 南京 为例 。 此前作 为 中 央 直辖市 , 南 京 市 人 民 法 院行 使省 级 审 判 权 限 

。

南 京市各区 法 院 ,
上 诉至 省 级 的 南 京 市 法 院 , 符合 当 时 审 级 设置 。 1 9 5 2 年 苏北 、 苏 南 两个


省 级行署 与 南 京 市 合 并 , 组 建新 的 江 苏省 。 撤销分院后 , 如依 旧制 , 南 京 市人 民 法 院 和南


京各 区人 民法 院
一

审案件 ,
上 诉 审 均 须 至 江苏 省 人 民 法 院 , 导致 虽 然 南 京市 委 领导 各 区 委 
,

而南 京市 人 民 法 院与 各 区 法 院 却 无 审 级 关 系 ,
从 而势 必 要在 南京 市人 民 法 院 与 各 区 法 院 之


间 建立 上 诉审 关 系 。 1 9 5 4 年 9 月 后 , 南京 和 无锡 、 徐州 、 苏 州 四个市法 院 , 与南 通 、 镇江


等八 个 江 苏 省 法 院 分 院 起 改为 中 级 法 院 但是 设 区 的 市 的数 量 在 此 后 直受到 严


一
一

,
。 ,

格 控制 , 市 中 级 法 院 的 数量 相 较 于 地 区 中 级 法 院 比 例 极 小 。 在江苏 ,
1 9 5 8 年 曾 撤销 徐州 和 苏


州 市两 个 中 院 , 改 设徐州 市 、 苏州 市 人 民 法 院 , 分 由 徐州 地 区 中 院 、 苏 州 地 区 中 院 管辖 。
〔 6 7 

〕

对于 北京 、 上海两个 中 央 直 辖 市 法 院 , 在 1 9 5 4 年 前 的 情 形与 1 9 5 3 年前 的南 京 一

致 

。

改行两审 制 后 , 同样存 在市 法 院 和 区法 院 之 间 的 断层 , 亦须 在作 为省 级的 市 法 院 和 区 法 院



最高 人 民 法 院 司 法 部 关 于 贯 彻 执行 两 审 终 审 制 的 通 知 》 


‘

〔
6 0
〕 《 、
(
1 9 5 5 年 2 月 4 日 )
。

〔
6 1 〕 前引 〔
1
8 〕 , 《 沈 钧 儒院 长 报 告 全文 》 ( 1 9 5 0 年 6 月 1 7 日 )
, 第 2 页以下 

。

〔
6 2
〕 见 最 高 人 民 法 院 司 法 部颁 《 京 、
津 两市 区 人 民 法 院 试 行 办 法 》 ,
北 京 市 人 民 法 院 所属 第 一

区法院 1 9 5 0 年 8 

月

成立 , 并 筹 设第 二和 第 三 区 法 院 。 见 《 京 津 续 建 区人 民 法 院 》 , 《 人民 日 报》 1 9 5 0 年 1 0 月 2 5 日 第 3 版 

。

〔 6 3 〕
见 《 北京志 ？

政 法卷 ？

审判 志》 ,
北 京 出 版社 2 0 0 8 年版 ,
第 3 5 页 

。

(
6 4
) 中 央 对于 区 法 院的 建 立 ,
仅限于 直 属市所 属 人 民 法 院 , 如上海 、 南京 等 省级 之 市 人 民 法 院 。 青岛 、
济南 两 市


只 能 设市 院 之分 庭 ,
作为 市 法 院 之 派 出 机 关 ,
受 理与 市 院 层 级 相 同 之 案 件 。 见 《 最 高 人 民法 院华 东分 院对 于


〈 华 东 各 级 人 民 法 院 管 辖 暂 行 规则 〉 的 意见 》 ( 1 9 5 1 年 2 月 9 日 )


。

［
6 5
］
见 《 第 二 届 全 国 司 法 会 议 决议 》 ( 1 9 5 3 年 5 月 8 日政 务 院第 1 7 7 次 政 务 会 议批 准 )


。

〔 6 6
〕
见 《 江苏 省 志 ？

审判 志》 ,
江苏人 民 出 版社 1 9 9 7
年版 , 第 5 页以下 

。

〔
6 7
〕 同上 书 ,
第 1 2 页 

。

． 

．
5 2 
 四 级 两 审 制 的发 生 和演 化



之 间 增 设 中 级法 院 。 由 于 直辖 市 中 院 无对 应 的 党 委 、 人大等 部 门 ,
中 级 法院 只 有 管 理本 院



部 分 干 部 的 职责 , 没 有管理 系 统 干部 的 职 能 , 中 级 法 院 党 组 由 市 高 级 法 院 党组受 市 委委 托


领导 。 在 干部 人 事 任 命 上 , 审判 员 以 上 的干 部 , 均 由 高 院 院 长 提 请 市 人 大 常 委 会 任命 

。

由 此 ,
地区中院 、 省辖市 中 院 、 直辖 市 中 院 三 类 中 级 法 院增 设 完 成 后 , 中 国法 院 建立



了 四 级两 审制 的 基本架 构 

。

四 、 四 级两审 的制度 目 

标

1 9 5 4 年 ,
一

届 人 大对 中 国 法 院进 行 了 层 级和 审 级 重 构 , 法 院层级 由三 级增 为 四 级 , 

审
”

级 由 三审 减为 两审 通过 确立了今
“

,
一

增 一

减 ,
日 审 判 体制 的 基本形 态 。 之所 以 在法 院 层


级增 加的 同 时 , 审 级反而 减少 ,
原 因 在 于 地 方 政 治 治 理变 动 。 法 院层 级 的增 和 审级 的 减 
,

服 从 于 政权 内 治 理 层 级 的 增 和 减 ,
而政 权 内 治 理 层 级 的 增 减 , 是 1 9 5 4 年 地 方 政 治 治 理 新设


“ ” “ 

”

计 的 体现 。 在 政权 内 治 理层 级 上 ,
所减去 的 虚 一

级 是在 政权的 上 部 , 增设 的 虚 一

级
是 在政权 的底部 。 与 此对应 ,
法 院层 级上 , 增 加 省 以下 跨县 、 市 的地区 中级 人民 法院作 为


独立 的 个层级 撤销 省 以 上 跨 省 的 非 独 立 层 级 的 大 区 分 院 都 是强 化 以 省 为 基本 治 理单


一

, ,

元 ,
扩 大 地 方 积极 性 政 治 路 线 的 外 化 。 其具体 的 制度 逻辑 形 态 呈 现 为 

：

第 一

,
在 政权 内 治 理层 级 上 , 被减去 的大 区 中 央局 , 作为 中 共中 央派 出机关 , 是省级


党 委 和 中 央 之 间 承上 启 下 的 级 大 区 废 除后 各 省 级 党 委 直接 向 中央汇 报请 示 工作 

中
一

。 , ,

央 只 管大事 而增 设 的 地 委 方 面 分 担 了 省 委 的 大 量 具体 琐
“

大权 独 揽 小权分散 6 8


一

〔 〕
, , 。 ,

细事 务 ,
在组织上又 并非独 立 的 一

级 ,
只 是 省 委 的地 方工 作委 员 会 。 这样 , 在 向 上 和 向下


两 个方 向 上 , 扩 大 以 省 为 基 本 治 理 单元 的 地 方积 极 性 

。

第二 , 增 设 中 级法 院 , 主 要 是 将此 前专 区 的省 法 院 分 院改 为 独 立 层 级 的 地 区 中 院 。 

地

方组 织 法 为 增 设的 地 区 中 院 设定 了 所 依存 的 地 方政 权架 构 , 即专员 公署 。 专 员 公署 由 省人


民 委 员 会提 出 ( 经 国 务 院批准 ) 设立 ,
作 为省 人委 的 派 出 机 关 。
〔
6 9 〕
与 根据 地时代 的 专 区


一

样 因 为 是 派 出 机关 专员公署是省的意志 的延伸 所 以 不设 独 立 级 的 民 意机 关 

人
一

, , , (

大 ) ,
地区 中 院 院 长 由 省 人 民 代表大 会选举 。
〔
7 0 〕
由于 1 9 5 4 年 宪 法 框架下 ,
省 及省 以 下人大



不设 常 委 会 , 所以地 区 中 院的副 院长 、 庭长 、 副 庭 长 和 审判 员 由 省 人 民 委 员 会 任 免 。
〔
7 1
〕


省
的意 志 贯彻获 得坚实 的组织保证 

。

第三 在法院 审级 上 三 审制下 案件可 由 县 市诉至大 区 分 院 或最 高法 院 省 级并



一

, , , ,

无终 审 权 两审制下 县市法 院 的 案件 终 审在地 区 中 院 中院 审 的 案件 终审在省高



一

；
。 , , ,

院 仅 有极少数高 院 审 的案件 上诉至 最高 人 民法 院 这样 省 级对 省 内发生的几



一 一
一

,
。 ,
；

乎所 有常 规化案 件 ,
都拥 有 终 局 决定 权 

。

中央要与省
“

撤销 了 大 区 , 同时 要加强 省 、 市 的 领导 , 、 市 直接 接触 , 直 接 领导 各省



［
6 8 〕 《 在 南 宁 会 议上 的 结 论 提 纲 》 (
1 9 5 8 年 1 月 2 1 日 )
,
载 《 建 国 以 来 毛 泽 东 文 稿》 第 7 册 , 中 央文献出 版社


1 9 9 2
年版 ,
第 3 0 页 

。

［
6 9 ］ 见 地 方各 级 人 民 代 表大 会和 地 方 各 级人 民 委 员 会组织 法 (
1 9 5 4 年 9 月 2 1
日 ) 第 4 2 条 

。

〔
7 0 〕
见 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会和 地 方 各 级 人 民 委 员 会 组 织 法 ( 1 9 5 4 年 9 月 2 1 日 )
第 6 条 

。

〔 7 1
］ 见 人 民 法院组 织 法 ( 1 9 5 4 年 9 月 2 1
日 ) 第 3 2 条 。 1 9 7 9 年 宪 法 修 正 决 议 之后 ,
地 区 中 院 的 这 些职 务 均 由 省 人


大 常委会 任免 

。

？ 

？

5 3 
法 学 研 究 2 0 1 5
年第 4 

期


＼

在扩大省的 积极性 上 年 在法 院组 织 法草 案初稿 报送 邓小



”

市 。
〔
7 2 〕
具体到 法 院 事 务 , ,
1 9 5 4

平 审 改时 , 邓小 平在 第 2 条另 加 了 一

句话 ： 基层 法 院 和 中 级法 院 的 设置 , 由 省 、 自 治区 、 

直
辖市 的 司 法行政机关 , 报告 省 市 人 民 委员 会 和 自 治区 自 治 机 关决 定 ； 高 级 法 院和 专 门 法院


的设置 由 司 法 部报请 国 务 院 决定 可见 年 所 确 立 的 地方 司 法 体 制 的 根 本 关 节 点


7 3
, 。
〔 〕
,
1 9 5 4

为 ： 虽 然专 区 的 分院 改 为 地 区 中 院 , 成 为 独立层 级 , 但是 ,
一

方面 , 对地 区 中 院 进 行 领导


的地委是省 委 的 地方 工作 委员 会 , 专员 公署是 省 人 民 委 员 会 的 派 出 机 关 ,
中 院 设置 的 决定


权在省人 民委 员会 另 方面 中央不 仅决 定省 级干部的 任 免 而且 直接决 定 地委 

第
一
一

,
, ,
(

直到 年 中 共 中 央修改为
“ ”
—

) 书记 的 任免 ,
1 9 8 4 下管 一

级 时为止 。 这就将 中央 的政 治控


制 与 省 的 地 方积 极性结合 起来 

。

为 实 现这 制度 标 保 证 四 级两 审 制 平 滑 运 行 另 有 两 项 重 要 的 支撑 性 制 度 其
一 一

目 , , ： 
,

普 遍 建立 基 层 民 事 调 解 机 构 。
1 9 5 4 年 人 民 法 院组 织 法 确 立 四 级 两 审 制 之前 , 政务 院 规 定在


城 乡 普遍 设 立 人 民 调 解 委 员 会 般 以 派 出 所辖 区 或 街道 为 单位 农村以 为 单位
“

, 城市 一

,
乡 

。

调 解 委员 会 由 委 员 三 人 至 十 人组成 将 人 民 调 解 作 为 分 流 进 人 诉讼 的 纠 纷 的 手 段
”
一

〔
7 4 〕
, 

。

其二 , 在 基层 法 院 设立 派 出 法庭 。 与 西 方 按 照功 能 区 分 设 地 方 法 院 ( 初 审法院 ) 、 上诉审法


院 最高法 院 终 审法 院 不同 中 国 法 院 与行政 区 划 致 年 宪 法第 条将全 国 行


一

、 ( ) , 。 1 9 5 4 5 3

政 区域划分 为中 央 、 省 、 县 、 乡 四 级 , 另 将 地 区作 为 省 的 派 出 机 构 , 虚 五级 ,
所 以 对 应设


立最高 法 院 、 省高院 、 地 区 ／市 中 院 、 县 ／区 法 院 , 另 在 部分 乡 镇 、 街 道办 事 处设立 人 民 法


庭 。 此种划定 的 意义在 于 , 在县 以 上 , 将 包 括司 法 在 内 的 主 要 治 理手 段交 予 地 方党 委 , 

扩
大地方积极性 对基层 法 院 设在 乡 镇 和 街 道 办 事 处 的 法 庭 其制 度绩 效之 在于 事 实认 定


一

。 ,

的准确 度高 。 派 出 法庭辖 域 小 , 与 乡 级 政权 接 触 较密 , 对本地的 政策有 较 强 的感性认识 

,

尤其是对本 乡 本 土 的地 理人 文 、 习 俗 礼仪 、 人情 世故 、 人 员 往来 交 际 状况 、 具体 的 人 在社


会分层 中 的 位阶 、 村落 政体 、 地方 秩序 、 村 庄政 治 等各 种 情况都 极 为 熟悉 。 对于 各种 纠 纷


在场的
”

的背景性 本土 政 策
“ ”

牵系的 却 构成脱不 去 的
“

, 以 及虽 不在场 、 背景性 的 、 

细
“

在地 的 当 事 人 极 难 利 用地 方 个 体 知 识 优 势
”

微的 知识 , 都能 洞 悉 。 , 形成对 法官裁 断 的



信 息 遮蔽 。
〔
7 5 〕
派 出 法庭 对事实 的 确 认 ,
其真 实 性 、 准确 性 , 超 出 居庙堂 之高 、 法学 理 论和


法 律 条文 谙 熟 的 高 级 别 法 院 。 这 减 少 了 因 对事 实 部分 确 认 的 不服 而发 动 的 上诉 ,
不致 四 级


两 审 制 下 的 上 级 法 院 因 上 诉和 申 诉 过 多 而 崩 溃 。
〔
7 6


〕

年 人 民 法 院组 织 法 颁 布后 魏 文伯 解 释 说
“
1 9 5 4 ,
： 要做到 正确 而及时 地 审 判 案件 , 不在


＇

于增多 审 级 ,
而 在于 健全 各 级人 民 法 院 的 组织 和 制 度 的建 设 , 特别 是 加强 基 层人 民 法 院 和


”

建设
“

中 级人民 法 院的 人 民 法 院组 织 法总 结 了 我 国 过去 人 民 法庭 和 巡 回 法 庭 的 经验
”

,

,

“ ” “

作 出 设置 固 定 的 人 民法庭 的规定 , 是必要的 , 人 民 法 庭 的 设立 , 将使人 民法 院 工 作进 


一

〔 7 2 〕 《 刘 少奇 年谱 ( 1 8 9 8
—

1 9 6 9 ) 》 下卷 ,
中 央 文献 出 版 社 1 9 9 6 年版 ,
第 3 2 4 页 

。

见 前引 邓 小 平 年谱 中册 第 页
－

(
7 3 ］ 〔
2 6 〕 , 《 (
1 9 0 4 1 9 7 4 ) ) ,
1 1 9 2 

。

［
7 4 ］ 《 人 民 调 解 委 员 会暂 行 组 织 通 则 》 (
中 央 人 民 政府政 务 院 1 9 5 4 年 3 月 2 3 日 公布 ) 第 4 条 

。

〔
7 5 〕 参见 ［ 美 ］ 克 利福 德 ■

格 尔兹 ： 《 尼加 拉 ：
十 九 世 纪 巴 厘剧 场 国 家 》 ,
赵丙祥 译 , 上海 人民 出 版 社 1 9 9 9 年版 
,

第 5 1 页 以下 ； ［ 美 ］ 克利 福德 ．

格尔茨 ： 《 地 方知 识 —

阐 释 人 类 学 论文 集 》 , 杨 德 睿译 ,
商务 印 书馆 2 0 1 

4

年版 ,
第 1 9 3 页以下 

。

［
7 6
］ 彭 真认 为 ： 人 民 法 庭 是 我 们 在 长 期 革 命斗 争 中 创 造 出 来 的 ,
它 可 以 直接联 系 群 众 ,
处理 案件 快 , 错 误也 比 较


”

少 。 前引 ［ 2 0 〕 ,
《 彭 真 年谱 》 第 2 卷 ,
第 4 8 2 页 

。

？
5 4  ？
 四 级 两审 制 的发 生 和 演 化



步便 利 群 众 和 便 于 深 人 群 众 作为 年法 院 组 织法 起草 负 责人 之 的 最 高人 民法


〔 7 7 一

。
〕
1 9 5 4

院 司 法 部联合党 组 书记魏 文伯 是 年 新 四 军在 华 中 建 立 的 第 个抗 日 民 主 政府 安 徽


一

、 ,
1 9 4 0

定 远 县第 任县 长 后 任专 员 在与 日 汪 蒋各 方势 力 复 杂 的 较量 与 斗 争 中 对于基层


一

, 。 、 、 ,

“ ＂ “ ＂

政权建 设有 直接 体验 。 1 9 5 4 年人 民 法 院组 织法 吸 收 建 国 初 期 土改 、 三反 、 五反 和普


选 中 设立 的 人 民 法 庭经 验 , 在第 1 7 条 规定 设 立 常 设 的 人 民 法 庭 , 并 实 际 承担第 1 9 条 规定 的


“ ”

指 导人 民 调 解 委 员 会 的 工作 。 在 上世 纪 5 0 、 6 0 年代 的 多 数时 期 , 人 民 法庭担 负 的 工 作 都


被 置 于 较重 要 的 地 位 

。

两项 辅助制 度 的 设 立 ,
完 善 了 沿 用 迄 今 的 四 级两 审 制 的 基 本结 构 。 1 9 5 4 年 8 月 下旬 
,

“ ‘

毛泽东 在审 阅 人 民 法 院 组 织条 例 等 五 部 条例 时 批 示 条例 似 宜 均改 称


’

《 ( 草案 ) 》 ：

‘ ”

在 立 法 法 的 法 理上 意 味 着 从 效 力 等 级 较 低 的 临 时 性 规范 提 升
’

法 。
〔
7 8
〕
这 一

称谓变动 , , 

为正式 的确 定的 法律 , 显示 毛 泽 东 对所立 几项 组织 法 的基 本 满 意 。 9 月 2 0 日 夜 ,
中 央政治


”

局 讨 论两 院 组 织 法 草 案 时 相 较于 对人 民 检察 院 组织法所作 的评 价 毛泽东 对


“

,
别 别扭扭 ,

“ ”

人 民 法 院组 织法 的评价是 褽熨帖帖 。
〔
7 9
〕
这 充分地 传递 了 中 央决策 中 枢 对 以 四 级 两审 制


为 基 本 结构 的 中 国 法 院 体 制 的 态 度 

。

五 、
四 级 两 审制 的 流 变



1 9 5 4 年 形成 的 四 级两审 的 审判 体 制 及 支 撑措施 , 在 此后 因 政 治 上 的 不 同 应对 而对 政 治


治理 、 区 划 层 次 变 更调 整 时 , 基 本 形 态 都 未 有 变化 。 只 是在晚 近 , 底部 发生松动 

。

地方政 治 治 理 中 的
一

个 大变 化是六 个 中 央 局 的 重建 。
Ｉ 9 6 0 年 , 在 中 苏关系恶 化和 中 国



遭遇 严 重 经 济 困 难 时 中 共 中 央 在 北 戴 河会 议 上决定 重建 六个 中 央 局 据 东北 局第 书记


一

,
。

宋任穷 回忆 中 央 书 记 处常 务 书 记 彭 真 找他 谈话 说 方面可使 中 央 能够 腾 出 手来 更 多 地


一

：
,

考虑 国 际 和 国 内 的 全局性 问 题 ,
更好 地领 导全 国 的 建设 和 反 帝 、 反 修斗 争 ； 另 一

方 面 也更


有利 于 中 央 的 路线 、 方针 、 政 策 和 各个 地 区 的情 况 的 结合 ,
加 强 具体 的 组 织 工 作 , 促 进各


大 区 经济体 系 的 建设 和 战 略 部署 的完 成 。
〔
8 0 〕
邓小平在 Ｉ 9 6 0 年 8 月 中 央 工 作 会议 上 讲 话 时 指


中 央局 是 党 中 央 代 表 机 关 就 是形 成 能 够独 立解 决 问 题 的 六块
“

出 这是 个 战 略布 局
一

,
。 。 
,

打不 烂 。 你 打 烂三 块 ,
还 有三块 。
〔
8 1
〕
由 此可 见 , 重建中 央局 的原 因和 目 的 ,
都与 1 9 5 4 

年
前 的大 区 中 央 局 完 全 不 同 。 大 区 书 记也 不 具 有此 前 因 为 历 史 因 素 形 成 的 人事 关 系 体 系 。 

所
以 ,
各 大区 的 机构 中 , 不成立 政府 ,
也不 成立 法 院 分 院 和 检 察分 院 。 虽 然 不在 省 法 院之 上



增 设新 的 层 级 , 但在 中 央局 内 , 设 立 了 对 辖 域 内 各 省 级政 法工 作 进 行 管 理 的 机 构 , 加强


各 中 央 局 通设组 织 部 宣传部
”

西北局 第 书 记刘 澜 涛 的
“

党管政法 的力度 。
一

日 记 显示 ： 、 

、

计委 等 7 个 机构 , 其 中 计委 等 具 有 政 权 性 质 ； 中 央通 知设 立 的 七 个机构 中 没有 管政法 的 , 

西

司 法 部 魏文 伯 副 部 长 在 全国 司 法座 谈 会 中 华 人 民 共 和 国 人 民 法院 组织 法 基 本 问 题 的 发 言 》
”
上 关于
“

〔 7 7 〕 《 〈 〉

(
1 9 5 4 年 1 1 月 1
日 ) ,
第 1 9 页以 下 

。

［
7 8 ］ 《 毛泽东 年谱 (
1 9 4 9
—

1 9 7 6
)
》 第 2 卷 , 第 2 6 7 页 ,
第 2 Ｔ3 页 

。

〔 7 9 〕 见 王桂 五 ： 《 王 桂 五论 检察 》 , 中 国 检 察 出 版社 2 0 0 8 年版 ,
第 4 3 3 页 

。

〔
8 0 〕 见 《 宋 任穷 回 忆 录》 ,
解 放 军 出 版社 1 9 9 4 年版 ,
第 3 6 1 页 

。

关于 成 立 中 央局 的说 明》 年 月 载 邓小 平 文 集 9 4 9 9 7 4
年 下册 人民 出 版社


一

〔
8 1 〕 《 (
1 9 6 0 8 1 0 日 )
,
《 ( 1 1 )
》 ,

2 0 1 4 年版 , 第 6 2 页 以下 

。

？ 

？
 5 5 
法 学 研 究 2 0 1 5 年第 4 

期

北 局 设有 政法组 。
〔
8 2 

〕

“ ＂

对 四级 两 审 制 的 形 态 产 生 影 响 的 是 1 9 8 3 年 之后 的 地改 市 运动 。 1 9 8 2 年 , 中央


( 1 9 8 2 ) 5 1
号 文 件 开始 改 革 地 区 体 制 ,
实 行 市 领导县 。 至 2 0 0 5 年底 , 全国 共有 2 8 3 个 地级


市 , 只保留 1 7 个地 区 。 这至少给 四 级两审 制 带 来两处实 际 的变 化 ：
(
1
) 原地 区 中 级法 院 的



审判员 、 副庭 长 、 庭长 、 审委会委员 、 副 院长 、 院长 ,
由 省人 大 常委 会任 免或 决 定 。 地改


市后 ,
院 长 由 市 人大 选举 , 副 院长 以 下 至 审 判 员 由 市 人 大 常 委 会任 免 ；
( 2 ) 幅员 相 同 的 地


理空 间 内 ,
分设 出 更多 的 次 一

级行政 区 划 , 政权 机构 密 度 因 此 骤 增 

。

年宪 法 对 地 级市 的 表 述 是 所 以 地 改市 时须 增设 市 辖 区 与 之 相 对
“ ”
1 9 8 2 设区的市 , 

。

行 政 中 心 治 所 距离 管 理 区 域 最 远 端 的 划 定 与 政 府能力 相关 对于 个大国 而言 次 级行


一

, 。 ,

政 区划 管 理半 径 的 重 要 决 定 因 素 在 于 通 讯 、
交通 。 以 广东汕 头 为例 , 从汕 头 中 院 所 在地 到


此 前 汕 头 专 区 辖 域 最远端 的 海 丰 县 鹅 埠 镇 ,
距离 为 2 3 0 公里 ； 市 改县后 , 到辖 域最远 端 的 汕


头 市 饶 平县 上饶镇为 1 2 7 公里 。
〔 8 3 〕
而 目 前 汕 头 市辖域 , 省道 、 国道 、 深汕 高 速公路 、 广梅


”

汕 铁路 厦深高 铁 机场等各种交 通 之前 便 利得 多 通 讯条 件
“

、 、 , 远比 地改市 。 在交 通 、 

大规 模 改 善 的 今 天 , 同 等地 域 面 积 范 围 内 反 而 更 加 密 集 地 设置 更多 的 次级 行 政 区 划 ,
而每


个这 样 的行政 区划 内 都
“ ”

麻 雀 虽小 五 脏俱 全 地设 置 了 独 立层 级 的 人 民 法 院 汕头


一

, , 。

于 1 9 8 3 年 7 月 实行市 管县体制 , 汕 头 地区 中 级法 院 改 为 汕 头 市 中 级法 院 , 原汕 头市人民 法



院 改 为 汕 头 市 区人 民 法 院 。 1 9 8 4 年汕 头市 区人 民 法 院 被撤销 , 分别 建立 了 安 平 、 同平 、 

公
园 、 金砂 、 郊区 、 达濠 六 个 市 辖 区 人 民 法 院 。
〔 8 4


〕

旦设立 了 法 院 按 照 中 国 法 院分 庭管 理 的 方 式 即要 普设 审 判 庭 每 个法 院 都 设


一
一

,
, 。

置 了 大 致上 下 功 能 对等 的 综 合 机 构 和 审 判 庭 。 而 许 多市辖 区法 院 受 案 数量 极少 , 为 撑起 门



面 , 必 须有 说得过 去 的 案 件数量 ,
因 此到 处主动 上 门 揽 案 。
〔
8 5 〕
基 层 的 利 益 诉求 又 通过 知 识


界和 较高 层级 的法 院 反应 出 来 ,
扩 大 诉讼 成 为 新 目 标 。 随 着诉 讼 的 扩 展 , 到 上世 纪 9 0 年代


后 , 原 有 的 基 层 人 民 调 解 等 非 诉讼 纠 纷 解 决 机 制 日 益萎 缩 ,
2 0 0 1
年全 国法 院 审理 5 9 3 万起


案件 ,
〔 8 6 〕
人民 调 解机构调解受 理数量 与 全国 法 院 一

审 民 事 案 件受理 数 的 比 例 从 8 0 年代 初


的口 ：
1
降到 1 ． 7 ：
1 左右 , 下 降 了 十倍 。
〔
8 7
〕
从 2 0 0 8 年起 ,
全 国 法院 受 理案 件 连续保 持在 

一

千万件 。
〔
8 8
〕
大 量 案 件 涌 至法 院 , 从而 拽 动 四 级法 院形 态 分 布发生 变 化 

。

与此同时 , 基 层法 院 的 派 出 法 庭 也 发 生 巨 变 。 直到 上世 纪 8 0 年代 , 最 高 人 民 法 院在 法


院 层级和 审 级 上 ,
基本 思 路依然 是重 心 在基层 。
1 9 8 2 年 1 2 月 , 法院编制为 1 3 ．
 4 万余



［
8 2
］ 见思 涛 ：
《 刘澜 涛生平 纪事 》 , 中 国文 史 出 版 社 2 0 1 0
年版 , 第 9 1
页 , 第 9 4 页 

。

〔
8 3
〕 见 《 海丰 县志 ( 1 9 8 8
—

2 0 0 4 ) 》 上册 , 方志 出 版社 2 0 1 2
年版 ,
第 5 2 页 ； 《 饶平 县 志 ( 1 9 7 9
—

2 0 0 5 )
》 ,
广东


人 民出 版社 2 0 1 1
年版 , 第 1 页 ,
第 6 5 页 

。

［
8 4
］ 见 《 汕 头市 志 》 第 1 册 ,
新华 出 版 社 第 0 0 页 1 9 9 9
年版 , 1 1 

。

〔
8 5
〕 见 《 学习先进 , 发 扬 优 良传 统 ,
全 民 深人开 展审 判方式 改 革》 (
1 9 9 6 年 6 月 2 1 日 ) ,
载 ｉ 民商 审判 —

唐德


华文 集 》 , 吉林 人 民 出 版社 1 9 9 9 年版 , 第 4 8 1 页 

。

〔
8 6
〕 见 《 最 高 人 民 法 院 工 作 报告 —

在 第 外 届 全 国 人 民 代 表 大 会第 五 次 会 议》 (
2 0 0 2
年 3 月 1 1 日 )


。

〔 8 7
〕
见 《 张 福 森 同 志 的 讲话 》 ( 2 0 0 2 年 9 月 2 7 日 )
,
最高 人 民 法 院 、 司法 部 《 关于 印发 罗干 同志 、
肖 扬 同 志 和张


福森 、 段 正 坤 同 志 在 全 国 人 民 调 解 工 作 会 议 上 的 讲 话 的通 知 》
曹建明 、
司发 2 0 0 2
 (
［ ］
1 5 号 )


。

〔
8 8 ］ 2 0 0 8 年 全 国 各 法 院 受 理案 件 0 7
级 万件 2 0 0 8 2 0 3
年 全 国 各 级人 民 法 院 受 理案 件 5 6 1 1
,
—

1
1
5 万件 。 见 《 最 高人


民 法 院 工作 报 告 —

在第 十
一

届 全 国 人 民 代 表 大 会 第 二 次 会议 上 》 (
2 0 0 9
年 3 月 1 0 日 ) ； 《 最 高 人 民法 院 工 作


报告 —

在 第十 二届 全 国 人 民 代 表大 会 第 一

次 会议 上 》 (
2 0 1 3 年 3 月 1
0 日 ) 

。

？ 

？
 5 6 
 四 级两审制 的 发生和演化



人 期 间 中 央 不 断给 法 院扩 编 到 年 已 经增 加到 万人 对 增加 编制 的 使用
〔
8 9 〕
,
,
1 9 8 9 2 4 ．  7 。 
,

最高 人 民 法 院 院长郑 天 翔 提 出 ,
9 0 ％ 要 用于 加强基 层 , 除 了 充实 现有人 民 法庭 外 , 在全国


“

要争取增 设六千 个左右新 的 人民法庭 至 年 人 民法庭 办理 的案件 依然 占 全 国 法



〔 9Ｇ
。
〕
2 0 0 5 ,

院 受理 一

审 案件总数 的 4 0 ％ 左右 。 绝大部分 当 事人 服判 息 诉 ,
上 诉率 仅 为 9 ． 8 6 ％ 二 审 , 

改
判 、 发 回 重 审 的 仅 占 上 诉 案件 的 1 6 ．
1 3 ％ ；
很多 人 民 法庭近 年来 的案件上诉 率为 零 ,
不少法


”

庭几年来没有被 改判 、 发回重 审的 案件 。
〔
9 1


］

年 最 高人 民 法 院 颁 布 道 路 交通状 况较 好 的 地
“ ”
1 9 9 9
一

五纲要 ,
提出 ： 在经济 发达 、 

区 应 当 有 计划 地撤并部分 法 庭 建立 或 者 重 组 具有 定规模 的 人 民 法 庭 年底 之前


一

, , ；
1 9 9 9

不 利 于 依法独 立公正 地行 使 审 判 权 的 人 民 法
“

专 业法庭 和 不符 合条件
”

完 成对现存各种 、 

庭 的 清理 调 整 和 撤并工作 年底 前 撤销 城市市辖 区 内 的人 民法庭 此后 各地


9 2
、 ；
2 0 0 0 , 。
〔 〕
,

撤销 了 大 量 派 出 法 庭 。 江 苏 的 人 民 法庭 数量 ,
1 9 9 8 年为 5 6 7 个 ,
2 0 0 3 年降 到 2 4 3
个 。
〔
9 3 

〕

2 0 0 4 年 以后 ,
虽 然 中 央 决 策 机关 对 此 进 行 矫 正 ,
但 是法庭人员 数 量 已 锐减 ,
1 9 9 8 年全 国 法


庭 工作 人 员 为 7 5 5 5 3 人 ,
2 0 0 5 年为 4 1 1 0 9 人 , 下 降 幅度 超 过 4 0 ％ 。
〔 

蜊

从 1 9 5 4 年 到 郑 天 翔 院 长 时 代 普遍 设 立派 出 法 庭 , 到 1 9 9 9 年后 大 规模 裁撤 派 出 法 庭 
,

再 到 时 下 设立 最 高 人 民 法 院巡 回 法 庭 表 达出 种 基本 治理思 路 的变 化 从政 权治理 下 沉
一



、
, ：

矛盾 解 决 在 基 层 ,
到 关 注 顶 层 设计 、 主动 吸引 矛 盾 到 更 高层 级 解 决 

。

余 

论

当 代 中 国 正 从简 单 社会 向 复 杂 社会 变 迁 , 以 法治 作为 新 政治 治 理 手段 , 赋 予 司 法更 重


的 分量 , 司 法 中 心 论 成 为 新 话 语形 态 , 对 于 改革 司 法极 简时 代确 立 的 司 法体 制 而言 , 这些



都 是外部促动 因 素 

。

“ ”

依 当前 对 跨 行政 区划 的定义 , 此前的大区 、 地区 , 都未落人该定义之外 延 内 


。

9 4 9 年 间 的 大区 分 院 是 跨 省 设置 没 有对 应 的 同 级人 大 但由对应的党委 

大
一

9 5 4
—

1 1
, , ,

区 中 央局领导 ,
撤销 大区中央局 , 大 区 分 院 即 不 被保 留 。 1 9 5 4 年 之后 的 地 区 中 院 , 跨县 

、

市设 置 , 没有对应 的 同 级 人 大 , 但 由 对应 的 党委 —

省 委 地方 工 作委 员 会 ( 地委 ) 领导 

。

县区 基层法 院设在 乡 镇 和 街道 办 事 处 的 中 心 法 庭 , 分管几 个乡 镇 、 街道 办 事处 内 的 案 件 

,

跨 行政 区 划
“

但是 层 级 极 低
”

没有对应的 同 级人大 ,
也 没 有 与 其辖 域对应 的 党 委 , 属于 , 
,

设在 地方政治 的 最基层 

。

年全 国 法 院会议 项下 调 整人 民法 院 设
“

探 索法院 体制 改革 扬 院长将
”

2 0 0 2 , 在 , 肖 

”

置 , 突 破按行政 区 划 设 置 的 模 式 作为 一

项内容提出 。
〔
95
〕
2 0 1 4 年获 得全 国 人 大常 委会 支



〔
8 9
〕
见 《 江华 传 》 , 中共 党 史 出 版 社 2 0 0 7 年版 , 第 4 3 9 页 

。

9 0 见 继续 加强 法院 的 思想 建设 组织 建 设 和 物 质 建设 在 第 十 三 次全 国 法 院 工 作 会议 上 的 讲 话 摘要
—

〔 〕 《 、 ( ) 

》

( 1 9 8 7 年 6 月 4 日 ) ,
载 郑天 翔 ： 《 行 程纪 略 》 , 北京 出 版 社 1 9 9 4
年版 ,
第 5 2 6 页以下 

。

〔
9 1
］ 《 最 高 人 民 法 院 院 长 肖 扬 在 全 国 人 民 法 庭 工 作 会 议 上 的 讲话 》 (
2 0 0 5
年 4 月 9 曰 ) 

。

〔
9 2
］ 见 《 人 民 法院 五 年 改革纲 要 》 ,
1 9 9 9 年 1 0 月 2 0 日 ,
法发 ［
1 9 9 9 ］  2 8 号 

。

〔
9 3
〕
见 《 江苏 省 志 ( 1
9 7 8
—

2 0 0 8 )
审判 志》 ,
江 苏 人 民 出 版社 2 0 1 2
年版 ,
第 1 2 页 

。

〔
9 4
〕 见 《 最 高 人 民 法 院 院 长 肖 扬 在 全 国 人 民 法 庭 工 作 会 议 上 的讲 话 》 (
2 0 0 5
年 4 月 9 曰 ) 

。

〔 9 5 ］ 见 肖 扬 ？

？
《 在第 十 八 次 全 国 法 院 工 作 会议 上 的 报 告》 (
2 0 0 2
年 1 2 月 2 2 日 ) 

。

． 

？
5 7
法 学研究 2 0 1 5 年第 4 

期


规避 了 敏感


“ ” ”

持 , 新 设 立 了 两 个 最 高人 民 法 院 巡 回 法庭 , 名 称 不是 分院 或 巡 回 法院 ,

问题 , 不与 人 民 法院 组织 法 冲 突 。 但在设 置上 , 巡 回 法庭 机构 规格 高配 ： 不 像 其他 院 内 审



判庭 , 在 党 内设 党 支 部 , 而是 设党 组 ； 巡 回 法 庭 庭长 均 由 最高 人 民 法 院 专 职 审 委 会 委 员 担


任 ,
原 最 高 人 民 法 院 本 部 的 审 判 庭庭 长 转 任 副 庭 长 

。

对 新 设巡 回 法 庭 的 实 际 效 能 , 尤 其 是对省 级 中 国 地方 政治 产 生 的 影 响 ,
需 要积 淀 足够


的制 度经 验样本 才可 能 进行 分 析 。 新设 巡 回 法 庭 ,
是 否 会 带 动 中 国 法 院层 级 和 审 级 变 化 
,

并带来 司 法政治变革 , 也需要时 间历程来检证 


。

Ａ ｂ ｓｔ ｒａ ｃｔ ：  Ｏ ｎｅ  ｏｆ  ｔ ｈｅ ｂａ ｓ ｉ ｃ ｃ ｏ ｕｎｔ ｅ ｒ ｍｅ ａ ｓ ｕｒ ｅ ｓ ｆｏ ｒ ｔ ｈｅ ｒ ｅｆ ｏｒ ｍ ｏ ｆｊ ｕ ｄｉ ｃ ｉ ａｌ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅｍ  ｉ ｓ ｔ ｏ  ｅｓ ｔ ａ ｂｌ ｉ ｓ ｈ ｃ ｉ ｒ ｃｕ ｉ ｔ

,

ｃｏ ｕｒｔ ｓ  ｏｆ ｔ ｈ ｅ Ｓｕｐ ｒ ｅｍ ｅ Ｐ ｅｏ ｌ ｅ ｓ Ｃ ｏ ｕｒｔ  Ａ ｎｙ ｃｈａｎ ｅ ｉ ｎ  ｅｉ ｔ ｈ ｅｒ  ｊ ｕ ｄ ｉ ｃｉ ａ ｌ ｌ ｅ ｖ ｅｌ  ｏｒ  ｔｈ ｅ ｈ ｉ ｅｒ ａ ｒｃ ｈｙ  ｏ ｆ  ｔ ｈｅ  ｃｏ ｕ ｒｔ



ｐ
．

 ｇ

ｉ ｓ ａｎ ｉ ｎ ｔ ｅ ｒａ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ ｐｒ ｏ ｃｅ ｓ ｓ ｒ ａ ｔ ｈｅ ｒ ｔ ｈ ａｎ  ａ ｎ ｉ ｓ ｏ ｌ ａ ｔ ｅｄ  ｉ ｎ ｃ ｉ ｄｅ ｎｔ ． Ａ  ｃ ｈａｎｇ ｅ ｏ ｆ  ｔ ｈｅ
ｊ
ｕｄｉ ｃ ｉ ａ ｌ ｌ ｅ ｖ ｅｌ  ｏ ｆ ａ  ｃｏ ｕｒ ｔ



 Ｈｏ ｗ ｅｖ ｅ ｒ
,

ｔｅ ｎ ｄｓ ｔ ｏ  ｃ ａｕ ｓ ｅ ｃ ｈａ ｎｇ ｅ ｉ ｎ ｈｉ ｅｒ ａ ｒｃ ｈｙ  ｏｆ  ｔ ｈｅ ｃ ｏ ｕｒ ｔ ．
,
 ｂ ｏｔ ｈ ａ ｒ ｅ ｓ ｕｂｊ ｅ ｃ ｔ ｅ ｄ ｔ ｏ ｔｈ ｅ  ｄ ｅｓ ｉｇ ｎ ｏ ｆ  ｓ ｔ ａｔ ｅ 

ｓ

ｐ
ｏ ｌ ｉ ｔ ｉ ｃａ ｌ
ｐ
ａｔ ｔ ｅｒ ｎ  ｎｏ ｔ ａ ｎ ｏ ｕｔ ｃ ｏ ｍｅ  ｏｆ  ｓ ｉ ｍ ｌ ｅ
, ｐ ｊ
ｕ ｄ ｉ ｃ ｉ ａｌ  ｔ ｅｃ ｈｎ ｏｌ ｏｇ ｙ ． Ｉｎ  1 9 5 4
,
ｔ ｈ ｅ Ｃ ＰＣ  ｄ ｉ ｓ ｓ ｏｌ ｖｅ ｄ ｔ ｈｅ  Ｃ ｅ ｎ 

？

ｔｒ ａ ｌ Ｂ ｕｒｅ ａ ｕ  ｏｆ  Ｇ ｒａｎ ｄ Ｄ ｉ ｓ ｔ ｒ ｉ ｃ ｔ ｓ , ｔ ｈｅ
ｇ
ｏ ｖ ｅｒ ｎｍ ｅ ｎｔ ｓ ｏｆ ｇ ｒ ａｎｄ  ｄｉ ｓ ｔ ｒ ｉ ｃ ｔ ｓ

,
ａ ｓ  ｗ ｅｌ ｌ ａ ｓ ｂ ｒａｎｃ ｈ ｃｏ ｕｒｔ ｓ  ｏｆ Ｓ ｕ
ｐ
ｒ ｅｍ ｅ



Ｐ ｅｏ Ｃ ｏ ｕｒｔ  ｉ ｎｔ ｈ ｅ ｓ ｅ ｒ ａ ｎｄ  ｄｉ ｓｔ ｒ ｉ ｃ ｔ ｓ ｃ ａｕ ｓ ｉ ｎ ｈ ａｎ ｅ  ｏｆ ｔ ｈｅ ｕｄｉ ｃｉ ａ ｌ ｈ ｉ ｅｒ ａ ｒｃ ｈ ｍ  ｆ ｒｏ ｍ ｔ ｈａ ｔ

ｇ ｔ ｈ ｅ ｃ
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ｇ , ｇ ｊ ｙ  ｙ ｓ ｔｅ 
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ｏｆ  ｔ ｈｒｅ ｅ ｉ ｎｓ ｔ ａ ｎ ｃｅ ｓ ｔ ｏ ｔ ｈａ ｔ ｏ ｆ  ｔｗ ｏ ｉ ｎ ｓ ｔ ａｎ ｃｅ ｓ Ｔｈ ｅ  ｔｗ ｏ －

ｎ ｓ ｔ ａ ｎｃ ｅ ｓ ｙ ｓ ｔ ｅｍ  ｌ ｅｄ ｔｏ ｔ ｈ ｅ ｃ ｈａ ｎ ｅｓ  ｉ ｎｆｕ ｎｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ａｎ ｄ
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ｗｏ ｒ ｋｌｏ ａ ｄ ｏｆ ｃ ｏｕ ｒｔ ｓ ａｎ ｄ ｅｖ ｅ ｎｔ ｕ ａｌ ｌｙ ｔ ｏ ｔ ｈｅ ｅ ｓ ｔ ａ ｂｌ ｉ ｓ ｈ ｍｅ ｎｔ  ｏｆ  ａ ｎ ｅｗ  ｊ ｕ ｄｉ ｃ ｉ ａｌ ｌ ｅ ｖ ｅｌ  ｏｆ  ｃ ｏ ｕｒ ｔ ｉ ．  ｅ ． ｔ ｈｅ ｉ ｎ 

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,  , ,

ｔ ｅｒ ｍ ｅ ｄｉ ａｔ ｅ ｃｏ ｕｒｔ ｓ  Ｔ ｏ  ｅｎ ｓ ｕｒｅ ｔｈ ｅ ｓｍ ｏ ｏ ｔ ｈｏ ｐｅ ｒ ａｔ

． ｉ ｏ ｎ ｏｆ  ｔｈ ｅ ｓ ｙ ｓｔ ｅｍ ｏ ｆ ｔ ｗ ｏ  ｉｎ ｓ ｔａ ｎｃ ｅ ｓ ａ ｔ ｆｏ ｕｒ ｌ ｅｖ ｅ ｌ ｓ ,
ｔ ｗｏ
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ａｕｘ ｉ ｌ ｉ ａｒ ｙ ｍ ｅ ａ ｓｕ ｒｅ ｓ  ｈａｖ ｅ  ｂｅ ｅ ｎａ ｄ ｏ ｄ  ｏ ｎ ｅ ｉ ｓ ｔ ｏ  ｅ ｘ ａ ｎ ｄ ｅｏ ｌ ｅ ｍ ｅ ｄｉ ａ ｔ ｉ ｏｎ ｔ ｈ ｅ ｏｔ ｈ ｅｒ  ｉ ｓ ｔ ｏ ｅ ｘ ｔ ｅ ｎｓ ｉ ｖ ｅ

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ｒ ．
 ｉ ｎｓ ｔ ａ ｎ ｃ ｅ ｓ ａ ｔ  ｆｏ ｕｒ  ｌ ｅ ｖ ｅｌ ｓ  ｆ
ｉ ｔ ｓ ｔ ｈ ｅ
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ｏ ｌ ｉ ｔ ｉ ｃ ａｌ ｏ ｂ ｅ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ ｏｆ ｅ ｘ
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ｒ ｏｖ ｉ ｎ ｃｉ ａ ｌ
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Ｓ ｉ
ｎ ｃｅ  1 9 8 3 ,
ｔ ｈ ｅ ｂａ ｓ ｉ ｓ  ｏｆ ｔ ｈ ｉ ｓ  ｓ ｙ ｓｔ ｅｍ  ｈａ ｓ  ｂｅ ｅｎ ｗ ｅ ａ ｋｅ ｎｅ ｄ ｂｙ

ｔ ｈ ｅ  ｍｏ ｖ ｅ 
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ｍ ｅ ｎｔ ｏ ｆ 
ｔｒ ａｎｓ ｆｏ ｒｍ ｉ ｎ ｇ ｔ ｈ ｅａ ｄｍ ｉ ｎｉ ｓ ｔ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅｄ ｉ ｖｉ ｓ ｉｏ ｎ ｏｆ  ｒ ｅ ｇｉ ｏｎ  ｉ ｎｔ ｏ ｔ ｈａ ｔ ｏ ｆ ｃ ｉ ｔ ｔ
ｈ ｅｄ ｅ ｃｌ ｉ ｎ ｅ ｏｆ ｅｏ ｐｌ ｅ ｓ ｍ ｅ
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 ｙ ,
 ｐ

ｄ ｉ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｎｄ ｔ ｈｅ ａｂ ｏｌ ｉｓ ｈ ｍｅ ｎｔ  ｏｆ  ｔｒ
ｉ ｂ ｕｎａ ｌ ｓ  Ｔｈｅ ａｎａ ｌｙ ｓ ｉ ｓ ｏ ｆ ｈ
．
 ｉ ｓｔ ｏｒ ｉ ｃ ａｌ  ｆｏｒ ｍｉ ｎ ｇ ｏｆ ｔ ｈｉ ｓ  ｓ ｙ ｓ ｔ ｅｍ ｉ ｓ  ｔ ｈｅ ｋ ｅｙ ｔ ｏ
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

ｕｎ ｄｅ ｒｓ ｔ ａ ｎ ｄ ｎ ｈｅ  ｃ ｏｎ ｎｏ ｔ ａｔ ｉ ｏｎ ｏｆ  ｔ ｈｅ  ｉ ｎｓ ｔ ｉ ｔｕｔ ｉｏ ｎａ ｌ  ｉ ｎ ｃｒ ｅｍ ｅ ｎｔ  ｉ ｎ ｔ ｈｅ ｕｄ ｉ ｃｉ ａ ｌ  ｒｅ ｆｏ ｒ ｍ
ｉ
ｇ ｔ ｊ
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．

Ｋｅ ｙ  Ｗｏ ｒｄ ｓ  ｒｅ ｆｏ ｒ ｍ ｏｆ ｔ ｒ
：
ｉ ａ ｌ  ｓ ｙ ｓｔ ｅｍ ,
ｔ ｈｅ  ｓ ｙｓ ｔ ｅｍ  ｏｆ  ｔ ｗｏ  ｉ ｎｓ ｔ ａ ｎｃ ｅ ｓ ａ ｔ  ｆｏｕ ｒ ｌ ｅ ｖ ｅｌ ｓ , ｊ
ｕ ｄｉ ｃ ｉ ａｒ ｙ ａ ｎ ｄ
ｐ
ｏ ｌ ｉｔｉ ｃ ｓ
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5 8 