biuro analiz,

dokumentacji
i korespondencji

Opinie prawne
na temat senackiego
projektu ustawy
o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej
Polskiej
(druk senacki nr 985)

Opracowania
i ekspertyzy
OE–271

warszawa 2018
Materiał przygotowany przez Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych
Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji.
Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji zamawia opinie,
analizy i ekspertyzy sporządzone
przez specjalistów reprezentujących różne punkty widzenia.
Wyrażone w materiale opinie odzwierciedlają jedynie poglądy autorów.
Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii
Senatu dopuszczalne wyłącznie w ramach dozwolonego użytku w rozumieniu
ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych
(Dz. U. z 2017 r. poz. 880 ze zm.)
i z zachowaniem wymogów tam przewidzianych.
W pozostałym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga każdorazowego
zezwolenia Kancelarii Senatu.

© Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2018

Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji

Dyrektor – Agata Karwowska-Sokołowska
tel. 22 694 94 32, fax 22 694 94 28,
e-mail: Agata.Karwowska-Sokolowska@senat.gov.pl
Wicedyrektor – Danuta Antoszkiewicz
tel. 22 694 93 21,
e-mail: Danuta.Antoszkiewicz@senat.gov.pl
Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych
tel. 22 694 92 04, fax 22 694 94 28
Redaktor prowadzący – Joanna Granowska

Opracowanie graficzno-techniczne
Centrum Informacyjne Senatu
Dział Edycji i Poligrafii
Prof. dr hab. Anna Łabno

Opinia w sprawie projektu ustawy

o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej
(druk senacki nr 985)

I. Aspekty proceduralne

1. Na podstawie art. 76 ust. 1 Regulaminu Senatu grupa szesnastu se-

natorów złożyła do Marszałka Senatu wniosek o podjęcie postępowa-
nia w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy
o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podstawę prawną złożenia inicjatywy w sprawie zmiany konsty-
tucji reguluje art. 235 Konstytucji RP z 1997 r., zgodnie z którym Senat
jako izba, jest uprawniony do wszczęcia procedury nowelizacji Konsty-
tucji RP, obok 1/5 liczby posłów i Prezydenta. Uprawnienie Senatu ma
więc podstawę w ściśle wskazanej normie konstytucyjnej. W dotych-
czasowej praktyce politycznej Senat nie korzystał z przysługującej mu
kompetencji.
Realizacja uprawnienia Senatu do wszczęcia procedury nowelizacji
Konstytucji musi być poprzedzona postępowaniem, które można na-
zwać przedwstępną inicjatywą ustawodawczą 1. Zagadnieniem, które
wymaga analizy, jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie warun-
ków przeprowadzenia postępowania, którego efektem ma być decyzja
Senatu w przedmiocie skierowania inicjatywy do Sejmu. Złożenie ini-
cjatywy w Sejmie RP następuje w wyniku pozytywnego zakończenia
postępowania w sprawie inicjatyw ustawodawczych w Senacie, które
przebiegać winno zgodnie z zasadami przewidzianymi w Regulaminie
Senatu z dnia 23 listopada 1990 r. ze zm. Zasadność powyższego ustale-
nia wynika z wykładni zarówno cytowanego wyżej postanowienia art.
235 Konstytucji RP, jak też regulacji zawartych w Dziale IX Regulaminu
Senatu. Uprawnienia Senatu w zakresie stanowienia prawa regulowane

1 Takiego określenia użył W. Sokolewicz (w:) Komentarz do art. 235, w:) Konstytu-
cja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki (red. naukowy), Wydawnic-
two Sejmowe, Warszawa 2001, s. 24 i n.

3
są bowiem wyłącznie we wskazanych wyżej aktach prawnych. Trzeba
jednocześnie podnieść, że przedmiot tych unormowań jest ograniczony
do dwóch wąsko ujętych kwestii. Mianowicie chodzi o uregulowanie
udziału Senatu w procedurze stanowienia prawa (inicjatywa ustawo-
dawcza i postępowanie w sprawie ustaw uchwalonych przez Sejm) oraz
prawo inicjatywy zmiany Konstytucji. Obie te kwestie są przedmiotem
postanowień obowiązującej Konstytucji. Ponadto w Konstytucji uregu-
lowane jest uprawnienie Senatu do stanowienia uchwał (art. 120 w zw.
z art. 124).
Natomiast uszczegółowienie wskazanych kompetencji następuje
w Regulaminie Senatu, który zawiera dwa odrębne działy poświęcone
realizacji uprawnień ustawodawczych Izby.
W Dziale VII ( Postępowanie w sprawie ustaw uchwalonych przez Sejm)
znajdują się postanowienia dotyczące wyłącznie postępowania w sytuacji,
gdy Senat rozpatruje ustawę uchwaloną przez Sejm, działając w trybie art.
121 Konstytucji RP, a więc nie dotyczą one kwestii będących przedmiotem
niniejszej ekspertyzy. Jeśli natomiast chodzi o drugą z wymienionych
wyżej materii, czyli inicjatywę zmiany Konstytucji, to ewentualnie zasto-
sowanie mogłyby mieć postanowienia Działu IX (Postępowanie w sprawie
inicjatyw ustawodawczych Senatu i innych uchwał), których przedmio-
tem jest wykonanie inicjatywy ustawodawczej Izby. Analiza stosownych
postanowień prowadzi jednakże do wniosku, że uregulowane zostały
procedury inicjatywy ustawodawczej Senatu oraz inicjatywy w sprawie
uchwał Izby (art. 76 i n.) Brak jest jakiejkolwiek regulacji, która odnosiłaby
się expressis verbis do inicjatywy w sprawie zmiany Konstytucji. Art. 76
ust. 1 Regulaminu Senatu stanowi bowiem, że Senat podejmuje postępo-
wanie w sprawie inicjatywy ustawodawczej […] Również w kolejnym art.
77 ust.1 Regulaminu Senatu mowa jest o inicjatywie ustawodawczej, gdyż
stanowi on, że Wniosek o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projek-
tem ustawy […]. W świetle powyższych ustaleń zasadne jest twierdzenie,
że ani Konstytucja RP, ani też Regulamin Senatu nie zawierają odrębnego
unormowania, którego przedmiotem byłoby postępowanie w sprawie
złożenia inicjatywy zmiany Konstytucji RP.
W związku z powyższymi ustaleniami konieczne jest rozstrzygnię-
cie, jakie przepisy mogłyby mieć ewentualnie zastosowanie, tym bar-
dziej, że działania podjęte przez Senat w opiniowanym projekcie mają
charakter precedensowy. Może powstać wątpliwość, czy dopuszczalne
było zastosowanie art. 76 ust. 1 Regulaminu Senatu uprawniające grupę
senatorów do złożenia do Marszałka Senatu wniosku o podjęcie postępo-
wania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy
o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej rzecz ujmując,

4
czy do przedwstępnego postępowania w sprawie inicjatywy zmiany
konstytucji, poprawne jest zastosowanie postępowania w sprawie ini-
cjatywy ustawodawczej.
Odpowiedź wymaga dokonania krótkiej analizy pojęcia konstytu-
cji, ustawy konstytucyjnej i ustawy oraz relacji, jakie pomiędzy nimi
występują. Nadto, celowe jest również odwołanie do praktyki zmiany
konstytucji, która jest utrwalona w polskim prawie konstytucyjnym.
Konstytucja jest w polskim systemie źródeł prawa tworzącym hie-
rarchiczną strukturę, aktem prawnym usytuowanym najwyżej (art.
87 Konstytucji RP). W systemie tym ustawa konstytucyjna jednak nie
została wyodrębniona, choć polskiemu prawu konstytucyjnemu jest do-
brze znana i wielokrotnie była stosowana. W polskiej praktyce ustrojo-
wej jest to akt przede wszystkim przewidziany do wprowadzania zmian
w obowiązującej konstytucji, czy zawieszania jej mocy prawnej2. Ustawa
konstytucyjna jest aktem równorzędnym konstytucji i logiczne byłoby
użycie właśnie pojęcia „ustawy konstytucyjnej”. Jednak, jak wynika to
jednoznacznie z art. 87 Konstytucji RP, akt taki nie występuje w kon-
stytucyjnym katalogu źródeł prawa w Polsce.
Natomiast w przypadku procedury zmiany Konstytucji, a więc za-
stosowania art. 235 Konstytucji RP, mamy do czynienia z ustawą zmie-
niającą konstytucję. Podobnie jak ustawa konstytucyjna, nie jest ona
powołana w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, ale fakt wskazania
aktu o tej nazwie, jako przewidzianego do zmiany konstytucji oznacza,
że ustrojodawca taki właśnie akt wyodrębnił w celu zmiany ustawy
zasadniczej. Przyjęta przez ustrojodawcę forma działania nie narusza
katalogu określonego art. 87 Konstytucji RP, gdyż ustawa zmieniająca
konstytucję jest rodzajem ustawy, której cechą charakterystyczną jest
moc zmiany konstytucji. Moc zmiany wynika z nazwy nadanej temu
aktowi, a ponadto należy wziąć pod uwagę funkcję, którą wypełnia art.
235. Wskazuje on warunki formalne, których wykonanie jest koniecz-
ne dla zastosowania projektu ustawy o zmianie Konstytucji. Ustawa
ta ma szereg cech szczególnych, co uprawnia do uznania jej za ustawę
specjalną3. Przede wszystkim różni się przedmiotem regulacji i mocą
prawną oraz trybem dojścia do skutku 4.

2 Por. szerzej na ten temat B. Banaszak, Opinia prawna na temat zasadności użycia
nazwy „ustawa konstytucyjna” lub „ustawa” dla aktu nowelizującego Konstytucję
RP (w:) Nowelizacja art. 55 Konstytucji RP przez Sejm V kadencji, Biuro Analiz
Sejmowych, Przed pierwszym czytaniem, druki sejmowe: 580, 876, s. 96-97.
3 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 235 (w:) Konstytucja…, s. 8 i n.
4 Tamże, s. 8-9.

5
 Podsumowując, art. 235 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia ustawę
o zmianie konstytucji jako wyłączny akt prawny, którym wskazane w nim
podmioty są uprawnione się posłużyć w celu nowelizacji Konstytucji.
Przedstawiona analiza prowadzi do wniosku, że Senat podejmu-
jąc inicjatywę zmiany Konstytucji RP i działając na podstawie art. 235
ust. 1 Konstytucji RP uchwala projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP.
Jeśli Senat przyjmie konkretny projekt ustawy o zmianie Konstytucji
RP, będzie on stanowił inicjatywę o zmianie Konstytucji przedkładaną
w Sejmie.
2. Na podstawie przeprowadzonej analizy należy przyjąć, że złożo-
ny przez Projektodawców do Marszałka Senatu projekt ustawy o zmia-
nie Konstytucji RP powinien być rozpatrzony w trybie postępowania
w sprawie inicjatyw ustawodawczych Senatu i innych uchwał (Dział
IX Regulaminu Senatu). Podstawę takiego rozumowania stanowi wy-
kładnia pojęcia „ustawa o zmianie Konstytucji” użytego w art. 235 ust. 1
Konstytucji. Ustawa o zmianie Konstytucji jest aktem wyłącznym prze-
znaczonym do zmiany Konstytucji i jako taka jest rodzajem ustawy,
której ze względu na realizowaną funkcję przypisuje się moc ustawy
zmieniającej ustawę zasadniczą. W świetle powyższego, jako akt będący
ustawą, winna podlegać procedurze rozpatrzenia w trybie postępowa-
nia w sprawie inicjatyw ustawodawczych Senatu.

II. Merytoryczne aspekty zmiany Konstytucji

Ustawa o zmianie Konstytucji, będąca przedmiotem opinii, wprowadza

tylko pozornie zmianę niewielką. Projekt zakłada zwiększenie składu
Senatu o dwóch senatorów, którzy reprezentowaliby diasporę polską (art.
1 pkt 1 projektu ustawy o zmianie Konstytucji) oraz dokonuje zmiany
strony podmiotowej prawa wyborczego do Senatu, przyznając prawa
wyborcze nie tylko obywatelom polskim zamieszkałym za granicą, ale
również zamieszkałym za granicą osobom, których przynależność do
Narodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie
z ustawą i które najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat (art. 1 pkt
2 projektu ustawy o zmianie Konstytucji).
Znaczenie nowelizacji należy rozpatrywać na dwóch płaszczy-
znach. Przede wszystkim chodzi o upodmiotowienie polityczne Pola-
ków posiadających obywatelstwo polskie a zamieszkałych za granicą.
Istotnym argumentem jest wskazanie, że każdy z owych obywateli jest
członkiem Narodu w znaczeniu wskazanym w art. 4 ust. 1 Konstytucji,
czyli współtworzy Suwerena, do którego należy władza zwierzchnia

6
w Rzeczypospolitej. W konsekwencji, przyznanie tej grupie Polaków
dwóch senatorów ich reprezentujących stanowi wyraz jedności poli-
tyczno-państwowej Narodu Polskiego, niezależnie od miejsca zamiesz-
kania. Trzeba podkreślić, że jest to wyraz polityki prowadzonej przez
Rzeczpospolitą wobec diaspory, co wpisuje się we współczesne tenden-
cje. Z jednej strony jest to wyraz troski państwa o obywateli rozproszo-
nych w świecie, a z drugiej w interesie każdego narodu i państwa leży
wzmocnienie siły politycznej Narodu i Państwa, w czym pomocna może
być także diaspora. Jednak musi ona pozostawać w ścisłym związku
z Macierzą. Jednym ze środków skutecznych w tej dziedzinie jest wła-
śnie utrwalanie więzów, czego wyrazem jest uzyskanie reprezentacji
politycznej na równi z Polakami zamieszkałymi w RP. Proponowana
regulacja przyznająca odrębną reprezentację podkreśla więc znaczenie
diaspory i daje szanse zwiększenia jej roli politycznej. Ponadto przy-
nosi jeszcze tę korzyść, że niejako „odciąża” okręg warszawski, w któ-
rym dotychczas głosowali Polacy za granicą. Proponowane rozwiązanie
jest wyrazem wyboru przez Polskę współpracy i wzajemnego wsparcia
w kontaktach z diasporą. Jest to wybór, który ma mocne oparcie w do-
tychczasowym doświadczeniu politycznym Polski. Znajduje to także
wyraźne potwierdzenie w historii Rzeczpospolitej i ta linia współpracy
jest w ten sposób kontynuowana5. Realizacja wniosku Senatu byłaby
więc dobrym sposobem włączenia diaspory w „sieć praw i obowiąz-
ków” wiążących ją silniej niż dotychczasowe rozwiązania6. Wzmocnie-
nie skutku posiadanych praw wyborczych poprzez zwiększenie liczby
senatorów urealnia znaczenie diaspory, a w sferze obowiązków wobec
Ojczyzny ugruntowuje jej lojalność i może wpływać na zaangażowanie
w ochronę polskich interesów i ich promocję.
Podsumowując, należy uznać, że przedłożony przez grupę senato-
rów wniosek o wszczęcie inicjatywy zmiany Konstytucji RP powinien
przynieść korzyści polityczne zarówno Rzeczpospolitej, jak i diasporze.
Trzeba także podkreślić, że stanowi on kontynuację prowadzonej przez
Rzeczpospolitą polityki współpracy i wzajemnego wsparcia7.
W przedłożonym projekcie przedstawiona została propozycja
zwiększenia liczby senatorów o 2, co powoduje, że łącznie byłoby ich

5 M. Lesińska, Partycypacja polityczna i wyborcza diaspory w kraju pochodzenia:

przegląd literatury przedmiotu, Ośrodek Badań nad Migracjami, CMR Working
Papers 85/143 s. 10 i n.
6 Tamże.
7 W literaturze wskazuje się, że stosunki między krajem ojczystym, a diasporą
mogą przybierać formę od otwartego konfliktu, do współpracy i wzajemnego
wsparcia, tamże, s. 10.

7
102. Decyzja w przedmiocie liczby senatorów należy do zakresu politycz-
nych uprawnień Senatu, realizowanych w formie konkretnej inicjatywy
ustrojodawczej. W tym więc sensie nie podlega ona dyskusji, Senat jest
bowiem uprawniony do przedstawienia własnej koncepcji. Niemniej
jednak konieczne wydaje się zwrócić uwagę na zachowanie pewnych
proporcji, a w każdym razie rozważyć, czy zwiększenie liczby senatorów
właśnie o dwóch, jest rozwiązaniem prawidłowym.
Zgodnie z art. 97 ust. 2 Konstytucji RP wybory do Senatu są powszech-
ne, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Konstytucja nie
przewiduje zatem uwzględnienia zasady równości i w konsekwencji for-
malnie trudno byłoby podważyć zwiększenie liczby senatorów właśnie
o dwóch. Jednak wydaje się, że biorąc pod uwagę wyraźną tendencję do
realizacji równości materialnej również w wyborach do Senatu, ważne
jest, aby dążyć do zachowania jednolitej proporcji między liczbą miesz-
kańców okręgu wyborczego a liczbą wybieranych w nim senatorów8.
Nie chodzi o konkretyzację tej kwestii w nowelizowanych przepisach
Konstytucji, gdyż nie jest to materia ustawy zasadniczej, jednak wydaje
się niezbędne bardziej zdecydowane odniesienie Projektodawcy do tego
zagadnienia w uzasadnieniu do projektu. Na zakończenie tych rozważań
należy podkreślić, że Konstytucja nie wprowadziła zasady równości ma-
terialnej jako wymogu wyborów do Senatu, ale nie byłoby dopuszczalne
doprowadzić do swoiście nieproporcjonalnych różnic w tym aspekcie.
Warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wy-
roku z 2011 r., uznał zachowanie wyżej wymienionych proporcji jako
pewien „nakaz optymalizacyjny”9.

III. Zakres podmiotowy prawa wyborczego do Senatu

w świetle zasady suwerenności Narodu

Zgodnie z art. 1 projektu ustawy o zmianie Konstytucji zmianie miałaby

ulec nie tylko liczba senatorów, co dotyczyłoby art. 97 ust. 1 Konstytucji.
Projektodawcy proponują także, aby art. 97 uzupełnić o ust. 3, który
przyznawałby prawo wybierania dwóch senatorów przez:
„1) obywateli polskich zamieszkałych za granicą,

8 Nie ulega wątpliwości, że wybory do Senatu nie są oparte o zasadę równości i tak-
że nie ma podstaw domniemywać, że ustanawiają ją inne przepisy Konstytucji
(art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji)
9 B. Naleziński, Komentarz do art. 97 Konstytucji, w:) M. Safjan, L. Bosek (red.)
Konstytucja. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, s. 267.

8
 2) zamieszkałe za granicą osoby, których przynależność do Narodu
Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie z ustawą
i które najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat.”.
Proponowana nowelizacja art. 97 Konstytucji, wprowadzając ust. 3,
powoduje fundamentalną zmianę, która dotyczy także art. 62 ust. 1 Kon-
stytucji oraz przekształca w istotny sposób sens i znaczenie zasady su-
werenności wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji.
Dotychczas obowiązująca regulacja zakresu podmiotowego prawa
wyborczego (czynnego i biernego, art. 62 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 2) obejmuje
tylko obywateli polskich, w tym również obywateli polskich zamiesz-
kałych za granicą, a więc zastosowana została przesłanka obywatel-
stwa. Wskazanie obywateli polskich dotyczy wyłącznie osób, które mają
obywatelstwo polskie, a więc oznacza to, że wyłącznie obywatele pol-
scy są uprawnieni do korzystania z prawa wyborczego. Obywatelstwo
jest rozumiane w prawie polskim jako węzeł prawny łączący jednostkę
z państwem. Jest to więc związek formalny, którego nie da się zastąpić
w inny sposób, ponieważ jest on ściśle powiązany z przynależnością do
podmiotu suwerenności. Jest to regulacja typowa zarówno dla ustala-
nia strony podmiotowej prawa wyborczego w Polsce, jak też w innych
krajach10. U podstaw takiej regulacji leży uznanie publicznego podmio-
towego prawa do głosowania jako przejawu realizacji suwerennych praw
Narodu, które wyrażone jest w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP.11. Prawo to
ma charakter fundamentalny i zgodnie z przyjętym powszechnie jego
rozumieniem jest atrybutem wyłącznie obywateli. Konsekwencją ta-
kiego rozumienia praw suwerennych, co jest niepodważalne w polskim
konstytucjonalizmie zarówno w dwudziestoleciu międzywojennym, jak
i współcześnie, jest przyjęcie obywatelstwa polskiego jako przesłanki
prawa wyborczego. Współczesne regulacje dopuszczają możliwość re-
zygnacji z zastosowania tej przesłanki jako warunku posiadania prawa
wyborczego w odniesieniu do wyborów lokalnych oraz do Parlamentu

10 Por. na przykład art. 23 ust. 1 Konstytucji Hiszpanii. W komentarzu do tego moż-

na przeczytać, że realizacja prawa wyborczego jest formą wykonywania suweren-
ności, (w:) Comentarios a la Constitucion Espanola, XXX Aniversario, Mercedes
Perez Manzano, Ignacio Borrajo Iniesta (coordinadores), Toledo 2009, 558.
11 Por. w tej materii obszerne wywody W. Sokolewicz, K. Wojtyczek, Komentarz do art.
62 Konstytucji RP, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, (red. na-
ukowi L. Garlicki, M. Zubik), t. II, wyd. II poprawione i uzupełnione, Wydawnictwo
Sejmowe, Warszawa 2016, s. 517-519 i powołana tam literatura; B. Naleziński, Ko-
mentarz do art. 62 ust. 1 Konstytucji RP (w:) M. Safjan, M. Bosek (red.), Komentarz,
t. I, Warszawa 2016, s. 1439; B. Banaszak, Komentarz do art. 62, w:) Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2009, s. 320; L. Garlicki, Polskie
prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 5, Warszawa 2018, s. 173.

9
Europejskiego. W obu przypadkach różnica polega na tym, że tylko
w wyborach parlamentarnych i prezydenckich realizuje się suweren-
ne prawa Narodu, a wówczas przesłanka posiadania obywatelstwa jest
warunkiem niezbędnym.
W świetle powyższej analizy należy stwierdzić, że proponowana
nowelizacja w zakresie przewidzianym w art. 1 pkt 2 ustawy o zmia-
nie Konstytucji pozostaje w sprzeczności z fundamentalną przesłanką
obywatelstwa wyrażoną w art. 62 ust. 1 Konstytucji RP jako warun-
ku realizacji praw wyborczych do Senatu w związku z art. 4 ust. 1
Konstytucji RP w ten sposób, że wprowadza ustęp 3 pkt 2 do art. 97
Konstytucji RP.
W konsekwencji dochodzi do sprzeczności pomiędzy projektowa-
ną zmianą Konstytucji w zakresie, w jakim prawa wyborcze do Senatu
miałyby uzyskać osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego a stale
zamieszkałe za granicą i legitymujące się przynależnością do Narodu
Polskiego, a normami art. 62 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 1
Konstytucji. Na gruncie obowiązującej zasady suwerenności Narodu
nie istnieje możliwość rezygnacji z przesłanki obywatelstwa polskiego.
Podkreślić należy wyraźnie, że proponowana regulacja narusza
art. 4 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia zasadę suwerenności Narodu
sprawującego zwierzchnią władzę w Rzeczypospolitej i rozumianego
w sensie politycznym. Pojęcie Narodu musi być rozumiane w sensie
politycznym, gdyż:
1) Konstytucja posługuje się, zgodnie z charakterystyką prawną
tego aktu, politycznym zakresem tego pojęcia, a więc kryterium jego
wyjaśnienia jest posiadanie przez osobę fizyczną praw politycznych,
czyli w tym wypadku prawa wyborczego12, co znajduje swoje źródło
w preambule do Konstytucji, zgodnie z którym Naród Polski to wszyscy
obywatele Rzeczypospolitej;
2) we współczesnym świecie przyjęcie innego niż kryterium etnicz-
ne czy kulturowe jest praktycznie niemożliwe, gdyż zaprzeczałoby to
wszystkim przemianom społecznym i politycznym, które się dokonały
w ciągu ostatnich dwustu lat.
W wykonywaniu suwerennej władzy mogą uczestniczyć tylko oby-
watele, którzy z tytułu posiadanych praw wyborczych tworzą podmiot
suwerenności. Kryterium posiadanych praw wyborczych musi być oby-
watelstwo kraju, którego uprawnienia wyborcze dotyczą.

12 Analogicznie rozumiano to pojęcie także w Konstytucji z 1921 r. W. Komarnicki,

Polskie prawo polityczne (geneza i system), Warszawa 1922, s. 215.

10
 W świetle zasady suwerenności Narodu dopuszczalne jest zwięk-
szenie liczebności Senatu o dwóch senatorów i uprawnienie obywateli
polskich zamieszkałych za granicą do ich wyboru.
Wywody powyższe należy uzupełnić o wskazanie, że w każdym
przypadku zmiany regulacji strony podmiotowej prawa wyborczego
do Senatu, konieczne jest przyjęcie takich samych regulacji w odnie-
sieniu do Sejmu. Stanowi to realizację zasady „tożsamości elektoratu”13.

13 P. Czarny, Komentarz do art. 97 ust. 2, M. Safjan, L. Bosek (red. naukowi), Konsty-

tucja. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, s. 265-266.
Prof. UKSW dr hab. Bogumił Szmulik
Wydział Prawa i Administracji
UKSW w Warszawie

Opinia prawna w sprawie

senackiego projektu ustawy o zmianie
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
(druk senacki nr 985)

Przedmiot opinii

Opinia dotyczy senackiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rze-

czypospolitej Polskiej (druk senacki nr 985), którego celem jest zwięk-
szenie liczby senatorów do 102, gdzie dwóch dodatkowych senatorów
będzie wybieranych przez: obywateli polskich zamieszkałych za gra-
nicą; zamieszkałe za granicą osoby, których przynależność do Narodu
Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie z ustawą
i które najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat.

Źródła prawa
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.);
2. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j. Dz. U.
z 2018 r. poz. 754 ze zm.);
3. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (t. j. Dz. U.
z 2018 r. poz. 1272 ze zm.).

I.

W dniu 24 października 2018 r. grupa senatorów, na podstawie przepisu

art. 76 ust. 1 Regulaminu Senatu, złożyła do Marszałka Senatu projekt
ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnie-
niu złożonego projektu wskazano na szczególne zainteresowanie Senatu
sprawami Polonii i Polaków za granicą. Konsekwencją tego jest dążenie,
aby przedstawiciele Polonii posiadali odpowiednią reprezentację w Se-
nacie. Jako cel projektu ustawy określono zwiększenie o dwóch liczby
senatorów. Podniesiono, iż w obowiązującym stanie prawnym wszystkie

12
głosy oddane w obwodach głosowania dla obywateli polskich przeby-
wających za granicą są wliczane do okręgu właściwego dla dzielnicy
Śródmieście miasta stołecznego Warszawy. Intencją pomysłodawców
nowelizacji jest również, aby dwóch dodatkowych senatorów było wy-
bieranych przez: obywateli polskich zamieszkałych za granicą; zamiesz-
kałe za granicą osoby, których przynależność do Narodu Polskiego lub
pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie z ustawą. W ocenie
wnioskodawców dotyczyłoby to w szczególności posiadaczy tzw. Karty
Polaka. Ponadto pomysłodawcy projektu podnoszą, iż osoby takie mu-
siałyby najpóźniej w dniu głosowania kończyć 18 lat. W projekcie ustawy
wskazano również, iż powyższe kryteria są tożsame z treścią przepisu
art. 62 Konstytucji RP. Na podstawie powołanego przepisu „Obywatel
polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezy-
denta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów
samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy
18 lat” (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

II.

Opiniowany projekt zmiany Konstytucji RP zakłada nowelizację przepi-

su art. 97 ustawy zasadniczej, poprzez zmianę treści ust. 1 oraz dodanie
ustępu 3. Ponadto opiniowany projekt zakłada, iż projektowane zmiany
będą miały zastosowanie począwszy od kadencji Senatu następującej
po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie.
Szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów określają przepisy
Kodeksu wyborczego. Na mocy przepisu art. 1 pkt 1 tej ustawy „Kodeks
wyborczy określa zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowa-
dzania oraz warunków ważności wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej”. W pierwszej kolejności
konieczne jest podkreślenie, że w oparciu o przepis art. 10 §1 Kodeksu
wyborczego „ Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wybo-
rach do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospo-
litej – obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18
lat”. Zgodnie z treścią przepisu art. 12 §1 Kodeksu wyborczego „W wy-
borach głosowanie przeprowadza się w stałych i odrębnych obwodach
głosowania utworzonych na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 14 §1
i art. 15 §1”. Z uwagi na treść opiniowanego projektu ustawy o zmianie
Konstytucji RP istotne znaczenie ma treść przepisu art. 14 §1 Kodeksu
wyborczego, który stanowi, iż „W celu przeprowadzenia wyborów do
Sejmu i do Senatu, wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyborów

13
do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej tworzy się
obwody głosowania dla obywateli polskich przebywających za grani-
cą, jeżeli na terenie obwodu przebywa co najmniej 15 wyborców i jeżeli
istnieje możliwość przekazania właściwej komisji wyborczej wyników
głosowania niezwłocznie po jego zakończeniu”. Ponadto należy zwrócić
uwagę, iż „Obwody głosowania, o których mowa w § 1, tworzy, w dro-
dze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zagranicznych, po
zasięgnięciu opinii Państwowej Komisji Wyborczej, określając ich liczbę
oraz siedziby obwodowych komisji wyborczych” (art. 14 §2 Kodeksu wy-
borczego). W związku z tym „Obwody głosowania, o których mowa w §
1, wchodzą w skład okręgu wyborczego właściwego dla dzielnicy Śród-
mieście miasta stołecznego Warszawy (art. 14 §3 Kodeksu wyborczego).

III.

Na mocy przepisu art. 1 ustawy o Karcie Polaka „Ustawa określa upraw-

nienia osoby, której przyznano Kartę Polaka, zwanej dalej ‘posiadaczem
Karty Polaka’, zasady przyznawania, utraty ważności i unieważnia-
nia Karty Polaka oraz właściwość i tryb postępowania organów w tych
sprawach.” Na zasadzie przepisu art. 2 powyższej ustawy „Karta Polaka
może być przyznana osobie, która deklaruje przynależność do Narodu
Polskiego i spełni łącznie następujące warunki: 1) wykaże swój zwią-
zek z polskością przez przynajmniej podstawową znajomość języka pol-
skiego, który uważa za język ojczysty, oraz znajomość i kultywowanie
polskich tradycji i zwyczajów; 2) w obecności konsula Rzeczypospolitej
Polskiej, zwanego dalej „konsulem”, lub w przypadku, o którym mowa
w art. 12 ust. 4 – wojewody, albo wyznaczonego przez niego pracownika,
złoży pisemną deklarację przynależności do Narodu Polskiego; 3) wy-
każe, że jest narodowości polskiej lub co najmniej jedno z jej rodziców
lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej, albo
przedstawi zaświadczenie organizacji polskiej lub polonijnej działającej
na terenie jednego z państw, o których mowa w ust. 2, potwierdzające
aktywne zaangażowanie w działalność na rzecz języka i kultury polskiej
lub polskiej mniejszości narodowej przez okres co najmniej ostatnich
trzech lat; 4) złoży oświadczenie, że ona lub jej wstępni nie repatriowali
się lub nie zostali repatriowani z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
albo Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na podstawie umów repatria-
cyjnych zawartych w latach 1944–1957 przez Rzeczpospolitą Polską
albo przez Polską Rzeczpospolitą Ludową z Białoruską Socjalistyczną
Republiką Radziecką, Ukraińską Socjalistyczną Republiką Radziecką,

14
Litewską Socjalistyczną Republiką Radziecką i Związkiem Socjalistycz-
nych Republik Radzieckich, do jednego z państw będących stroną tych
umów. Karta Polaka może być przyznana wyłącznie osobie posiada-
jącej w dniu złożenia wniosku o wydanie Karty Polaka obywatelstwo
Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Białoruś,
Republiki Estońskiej, Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kirgi-
skiej, Republiki Litewskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Mołdowy,
Federacji Rosyjskiej, Republiki Tadżykistanu, Turkmenistanu, Ukrainy
lub Republiki Uzbekistanu albo posiadającej w jednym z tych państw
status bezpaństwowca. Karta Polaka może być także przyznana osobie
będącej obywatelem jednego z państw, o których mowa w ust. 2, której
polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z przepisami ustawy
z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 609), pod
warunkiem wykazania się znajomością języka polskiego w stopniu co
najmniej podstawowym. Przepisy art. 13 ust. 7 i 8 stosuje się odpowied-
nio. Karta Polaka może być przyznana wyłącznie osobie nieposiadającej
obywatelstwa polskiego albo zezwolenia na pobyt stały na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o Karcie Polaka „Karta
Polaka jest dokumentem potwierdzającym przynależność do Narodu
Polskiego”. Nie mniej jednak „Przyznanie Karty Polaka nie oznacza na-
bycia polskiego obywatelstwa ani stwierdzenia polskiego pochodzenia
w rozumieniu odrębnych przepisów (art. 7 ust. 1 ustawy o Karcie Polak).
Jednocześnie „Karta Polaka nie jest dokumentem uprawniającym do
przekraczania granicy ani do osiedlenia się na terytorium Rzeczypo-
spolitej Polskiej” (art. 7 ust. 2 ustawy o Karcie Polaka).

IV.

Przechodząc do oceny opiniowanego projektu ustawy o zmianie Konsty-

tucji RP w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż istotne wątpli-
wości wywołuje propozycja dokonywania zmian w ustawie zasadniczej
w celu zapewniania obywatelom polskim zamieszkałym za granicą oraz
zamieszkałym za granicą osobom, których przynależność do Narodu
Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie z usta-
wą – w sytuacji, kiedy osoby te mają w rzeczywistości zapewnioną taką
reprezentację.
W pierwszej kolejności trzeba mieć na uwadze, iż Senat RP, czerpiąc
jeszcze z tradycji II Rzeczypospolitej, uczestniczy we współpracy z orga-
nizacjami polonijnymi na całym świecie. Przejawem takiej działalności

15
jest choćby funkcjonowanie w ramach Senatu specjalnej komisji zajmu-
jącej się wspomnianą problematyką. Jest to Komisja Spraw Emigracji
i Łączności z Polakami za Granicą. Dlatego też można stwierdzić, iż bez
wątpienia senatorowie zasiadający w tej komisji zajmują się aktywnie
sprawami Polonii i Polaków zamieszkałych za granicą. Co więcej faktem
jest, iż Senat jako izba pełni znaczącą rolę w tym procesie. Dlatego też
nie znajdują uzasadnienia stwierdzenia znajdujące się w uzasadnieniu
opiniowanego projektu ustawy jakoby Polonia i Polacy zamieszkujący
za granicą nie posiadali swojej reprezentacji w Senacie RP. Z takim sta-
nowiskiem nie stoi w sprzeczności fakt, iż głosy oddane przez obywateli
polskich zamieszkałych za granicą są wliczane do okręgu właściwego
dla dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawa. Taka regulacja
ma charakter organizacyjny i nie pozbawia Polaków przebywających
za granicą swojej reprezentacji. Możliwe jest ewentualnie dokonanie
zmian w treści Kodeksu wyborczego tak, aby głosy oddane przez Pola-
ków przebywających za granicą wliczały się w inny niż dotychczasowy
sposób, na przykład na rzecz kandydatów z kilku okręgów.
O ile zrozumiałe jest, aby obywatele polscy posiadali prawo wybiera-
nia w wyborach swoich przedstawicieli, w tym również senatorów, o tyle
koncepcja, aby czynne prawo wyborcze do Senatu zostało przyznane
również osobom zamieszkałym za granicą, których przynależność do
Narodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgod-
nie z ustawą – budzi poważne wątpliwości. Prawo wyborcze do parla-
mentu – zgodnie z przepisami Konstytucji RP – łączy się bezpośrednio
z posiadaniem obywatelstwa polskiego. Na podstawie przepisu art. 104
ust. 1 Konstytucji RP „Posłowie są przedstawicielami Narodu (…)”. Na
zasadzie zaś przepisu art. 108 Konstytucji RP powyższa regulacja ma
również zastosowanie do senatorów. Ponadto zgodnie z treścią przepi-
su art. 4 ust. 1 Konstytucji RP „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej
Polskiej należy do Narodu”. Z kolei z treści preambuły do Konstytucji
RP wynika, iż Naród to wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, co jedno-
znacznie świadczy o tym, iż – w rozumieniu przepisów Konstytucji
RP – członkiem Narodu Polskiego może być jedynie osoba posiadająca
polskie obywatelstwo. Bez spełnienia wymogu obywatelstwa nie może
być mowy o byciu pełnoprawnym członkiem Narodu Polskiego. Osoba,
która identyfikuje się z Narodem Polskim, ale nie posiada polskiego
obywatelstwa może posiadać polskie pochodzenie lub też mieć stwier-
dzoną ustawowo przynależność do Narodu Polskiego. Nie jest jednak
członkiem Narodu Polskiego w rozumieniu przepisów Konstytucji RP, co
oznacza, iż nie powinna posiadać czynnego prawa wyborczego do par-
lamentu. Innymi słowy na podstawie przepisów Konstytucji RP bycie

16
członkiem Narodu Polskiego nie jest równoznaczne z przynależnością
do Narodu Polskiego, która jest uregulowana w akcie prawnym ran-
gi ustawowej oraz nie łączy się z wymogiem posiadania obywatelstwa
polskiego. Inne postrzeganie omawianego problemu stoi w sprzeczno-
ści z przepisem art. 4 ust. 1 w związku z art 104 ust. 1 oraz art. 62 ust.
1 Konstytucji RP oraz z normatywną treścią zawartą w preambule do
Konstytucji RP. Również koncepcja, aby dwóch senatorów było przed-
stawicielami jedynie: obywateli polskich zamieszkałych za granicą; osób
zamieszkałych za granicą, których przynależność do Narodu Polskiego
lub pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą – zamiast
przedstawicielami Narodu – stoi w sprzeczności z powołanymi wyżej
przepisami ustawy zasadniczej.
Już tylko na marginesie należy zauważyć, iż opiniowany projekt
ustawy o zmianie Konstytucji RP nie precyzuje (art. 1 pkt 2 ppkt 2 pro-
jektu ustawy) – w przeciwieństwie do przepisów art. 10 §1 Kodeksu
wyborczego, jaki charakter ma mieć zamieszkiwanie za granicą (stały,
czy może czasowy).
Konieczne jest również wskazanie, iż twórcom projektu ustawy
o zmianie Konstytucji RP umknął fakt, iż polska ustawa zasadnicza
należy do tzw. konstytucji sztywnych. Oznacza to, iż jej zmiana jest
stosunkowo trudna, gdyż wymaga osiągnięcia kwalifikowanej więk-
szości głosów podczas głosowania w obu izbach parlamentu (art. 235
Konstytucji RP). Dlatego też w celu osiągnięcia zakładanych przez pomy-
słodawców nowelizacji efektów, zasadne wydaje się rozważenie możli-
wości ewentualnego dokonania zmian na poziomie Kodeksu wyborczego.
Można bowiem stwierdzić, iż zmiana ustawy zasadniczej jest przedsię-
wzięciem, które powinno być stosowane z dużą rozwagą oraz w zakresie
dotyczącym zagadnień o charakterze ustrojowym. Zwiększenie liczby
senatorów do 102 nie wydaje się być działaniem tego rodzaju, tym bar-
dziej w sytuacji, kiedy zamierzone efekty są możliwe do osiągnięcia
poprzez nowelizację ustawy.

Wnioski opinii

1. Przynależność do Narodu Polskiego, dla której na mocy prze-

pisów ustawy nie jest wymagane posiadanie obywatelstwa pol-
skiego, nie jest tożsama z byciem członkiem Narodu Polskiego,
dla którego niezbędne jest posiadanie takiego obywatelstwa.
2. Czynne prawo wyborcze do parlamentu może – na gruncie
przepisów Konstytucji RP – przysługiwać jedynie osobom,

17
 które są członkami Narodu Polskiego, tj. posiadają polskie
obywatelstwo, co znajduje potwierdzenie w treści przepisu art.
10 §1 pkt 1 Kodeksu wyborczego.
3. Przepis art. 1 pkt 2 opiniowanego projektu ustawy jest sprzeczny
z przepisami art. 4 ust. 1 w związku z art. 104 ust. 1 oraz art. 62
ust. 1 Konstytucji RP.

Rekomendacje

W celu osiągnięcia efektów zakładanych przez autorów opiniowanego

projektu ustawy zasadne jest rozważenie możliwości wprowadzenia
zmian w Kodeksie wyborczym, które pozwoliłyby na większe upodmio-
towienie wyborców przebywających za granicą.
Dr hab., prof. UP Jarosław Szymanek
Instytut Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie

Opinia na temat projektu ustawy o zmianie

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
(druk senacki nr 985)

Przedmiotem niniejszej opinii jest senacki projekt ustawy o zmianie

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr 985). Należy zaznaczyć, że
z tej racji, że oceniany projekt dotyczy zmiany konstytucji to trudno jest
formułować szersze uwagi dotyczące kwestii materialnej zgodności bądź
też niezgodności projektowanych rozwiązań z obowiązującą Konstytucją
RP z 2 kwietnia 1997 roku. Hierarchiczna tożsamość projektowanych
zmian z konstytucją powoduje, że odpada w tym przypadku podsta-
wowe kryterium prawnej oceny przepisów, jakim jest reguła kolizyjna
lex superior derogat legi inferiori (prawo wyższego rzędu uchyla prawo
niższego rzędu). Skuteczna zmiana konstytucji powoduje wszakże, że
zmieniony tekst konstytucji – w razie jego niezgodności z obowiązują-
cymi normami prawnymi – powoduje efekt derogacji wszystkich norm
zarówno podkonstytucyjnych (np. ustawowych), jak i konstytucyjnych
(które skorygowała, zmieniła, uzupełniła czy np. zastąpiła dana zmiana).
Ewentualne rozbieżności, czy wręcz sprzeczności przepisów projekto-
wanych z przepisami aktualnie obowiązującymi (na poziomie konstytu-
cyjnym) będą więc rozstrzygane za pomocą reguły lex posteriori derogat
leg priori (prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze). Oczywiście ta
sama zasada, uzupełniona dodatkowo o zasadę derogacji prawa niższego
przez normy hierarchicznie usytuowane wyżej będzie miała zastosowa-
nie w odniesieniu do wszystkich norm prawnych usytuowanych poniżej
konstytucji w hierarchicznie skonstruowanym systemie źródeł prawa.
Ta generalna konstatacja, ograniczająca zakres przedmiotowy moż-
liwych uwag, nie oznacza jednak, że projektu ustawy o zmianie Konsty-
tucji nie da się w ogóle poddać jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia
np. kompleksowości przedkładanych zmian, ich spójności, racjonalności,
efektywności czy systemowej logiki (koherencji). Tego rodzaju uwagi są
tym bardziej konieczne, że przedłożony do oceny projekt dotyczy zmiany
konstytucji, a ta winna być zawsze ostrożna, przemyślana, dostatecznie

19
uzasadniona i wyjaśniona. Konstytucja stanowi bowiem podstawę ca-
łego porządku prawnego, fundament rozwiązań ustrojowych, którego
zmiana, w każdym przypadku, musi być szczególnie wyważona, prze-
myślana i wprowadzona z pełnym przekonaniem. Temu m.in. służą pro-
cedury zaostrzające reżim dochodzenia do skutku zmiany konstytucji
(np. podniesienie większości, wydłużenie terminów, dodanie, względnie
wyłączenie z procesu konstytucyjnego pewnych podmiotów etc.1). Pro-
cesem zmiany konstytucji rządzi więc generalna zasada wstrzemięźli-
wości. Jest tak tym bardziej, że pod adresem konstytucji formułuje się
postulat niezmienności i długotrwałości obowiązywania, a samoistnym
testem konstytucji jest czas, w jakim – w możliwie niezmienionej po-
staci – ona obowiązuje2. Oczywiście nie oznacza to, że tekst konstytucji
pozostawać ma zawsze constans. Konstytucja podlega licznym prze-
kształceniom (niekiedy też odkształceniom) w wyniku jej praktycznego
stosowania. Stąd wskazuje się, że sama formalna zmiana konstytucji
(a więc literalna zmiana tekstu konstytucji) nie wyczerpuje bynajmniej
możliwych scenariuszy korekty konstytucji. Ta ostatnia może mieć po-
stać: 1) zmiany podkonstytucyjnej, sprowadzającej się do zmiany usta-
wodawstwa rozwijającego postanowienia konstytucji, co może mieć
miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy ustawodawstwo to istotnie się zmienia;
2) zmiany sądowej, a więc zmiany przeprowadzonej w drodze interpre-
tacji postanowień konstytucyjnych przez sądy, a szczególnie przez sądy
konstytucyjne; 3) zmiany praktyki konstytucyjnej, czyli zmiany pole-
gającej na tym, że podmioty stosujące konstytucję zaczynają ją inaczej
stosować niż to miało miejsce wcześniej, czemu jednak nie towarzyszą
zmiany odzwierciedlone ani w przepisach, ani w orzecznictwie sądo-
wym (konstytucyjnym). Paradoksalnie więc brak formalnej ingerencji
w tekst konstytucji nie musi wcale oznaczać niezmienności konstytucji.
Ta zawsze ulega jakimś zmianom, mniej bądź dalej idącym, o czym roz-
strzygają takie czynniki jak zmiany społeczne, polityczne, sytuacyjne
i okolicznościowe. Konstytucja zawsze bowiem działa w określonym
kontekście, a ten nie jest niezmienny, co nolens volens wymaga dosto-
sowania konstytucji do tego kontekstu.
Niemniej formalna ingerencja w tekst konstytucji jest zmianą najda-
lej idącą. Jest też zmianą, która zwłaszcza w dalszej perspektywie czaso-
wej, może wywołać zmiany jeszcze innego rodzaju, odzwierciedlone np.

1 O spotykanych w tym zakresie rozwiązaniach ustrojowych zob. szerzej R. Gra-

bowski, Zróżnicowanie trybu zmiany konstytucji jako kryterium klasyfikacji kon-
stytucji współczesnych państw europejskich, Rzeszów 2013, passim.
2 Por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 60 i nast.

20
na poziomie zmian podkonstytucyjnych oraz zmian sądowych i prak-
tycznych. Tym bardziej więc podlega ona wzmożonej kontroli z punk-
tu widzenia celowości, racjonalności i efektywności proponowanych
zmian. Oceniając propozycje formalnej zmiany konstytucji należy też
brać pod uwagę zakres (skalę) zmian prawnych i ich potencjalny wpływ
na cały obowiązujący porządek prawny.
Przedstawiony do zaopiniowania projekt jest projektem stosunko-
wo krótkim. Jego intencją jest zmiana brzmienia art. 97 Konstytucji RP
z 2 kwietnia 1997 roku, poprzez korektę treści zawartych w ust. 1 art.
97 oraz dodanie zupełnie nowego ust. 3 w art. 97. Projektowana ustawa
o zmianie Konstytucji RP poza samym meritum zmiany (zawartym w jej
art. 1) dodaje również stosowne przepisy intertemporalne i końcowe.
Art. 2 opiniowanego projektu przewiduje, że zmienione przepisy art. 97
będą miały zastosowanie począwszy od kadencji Senatu następującej po
kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, co w praktyce oznacza,
że o ile sugerowana korekta tekstu Konstytucji doszłaby do skutku, to na
podstawie zmienionych przepisów Senat byłby wybierany jesienią 2019
roku. Z kolei art. 3 projektowanej ustawy określa trzymiesięczny termin
vacatio legis. Od razu należy dodać, że projektodawca w sposób właści-
wy sformułował przepisy przejściowe. Logiczną jest bowiem rzeczą, że
zastosowanie nowych, zmienionych przepisów miałoby mieć miejsce
od następnych wyborów do Senatu (czyli wyborów przeprowadzonych
w roku 2019). Trudno by było zarazem oczekiwać, że okres ten miałby
być w jakiś sposób sztuczny i ponad miarę przedłużony (np. poczynając
od Senatu X kadencji, czyli wyłonionego regularnie w roku 2023).
Także okres vacatio legis wydaje się być odpowiedni. Okres ten jest
istotą wartością procedury ustawodawczej (zasad prawidłowej legisla-
cji) i jednym z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego
(z której to zasady wyprowadzono zasady prawidłowej legislacji, a wśród
nich obowiązek zachowania odpowiedniego vacatio legis). Vacatio legis
odgrywa istotną rolę porządkującą, przygotowując adresatów zmie-
nionych przepisów do nowych okoliczności prawnych. Okres ten, jak
wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, musi być, szczególnie
w warunkach państwa prawnego, „odpowiedni”, co oznacza, że powi-
nien korelować skalę zmian (co i na ile zostało zmienione) z kręgiem
adresatów tych zmian – tak, aby wszyscy oni mogli dostosować swo-
ją sytuację faktyczną i prawną do zmienionych przepisów. Trybunał
wskazał jednocześnie, że w przypadku vacatio legis możemy mówić je-
dynie o okresie minimalnym (14-dniowym), natomiast zawsze może się
okazać, że zachodzić będzie potrzeba jego odpowiedniego wydłużenia.
Uwzględniając powyższe założenia należy stwierdzić, że projektodawca

21
w sposób rozsądny i odpowiedni zaproponował trzymiesięczne va-
catio legis. Wydłużenie tego okresu uzasadnia sam fakt, że zmianie
podlega Konstytucja oraz to, że zmienione przepisy art. 97 wymuszą
odpowiednie zmiany chociażby Kodeksu wyborczego, który należało-
by dostosować do nowych treści konstytucyjnych. Należy w związku
z tym stwierdzić, że formułując przepisy art. 2 i 3 projektowanej ustawy
o zmianie Konstytucji RP, projektodawca działał racjonalnie i legalnie,
rozumiejąc przez to obowiązek respektowania zasad prawidłowej legi-
slacji jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (vide
art. 2 Konstytucji RP z 1997 roku).
O wiele trudniejsza i bardziej zniuansowana musi być ocena właści-
wej zmiany Konstytucji, jaką proponuje projektodawca. Jego zamiarem
jest ingerencja w jedną jednostkę tekstową obowiązującej Konstytucji
RP, mianowicie w art. 97. Projekt przewiduje, że w miejsce dzisiejszych
100 senatorów będzie wybieranych 102 senatorów (art. 1 pkt 1 projektu
ustawy) oraz określa, kto i na jakich zasadach będzie wybierał nowych,
dwóch senatorów (art. 1 pkt 2 projektu). Zaznaczyć jednocześnie nale-
ży, że określenie zasad wyboru nowych senatorów (docelowo zawarte
w nowym ust. 3 art. 97) byłoby swoistym lex specialis względem dotych-
czasowego mechanizmu wyłaniania składu Senatu3.
Tak zaprojektowane przepisy mają, jak się zdaje, zrealizować dwa
cele jednocześnie. Pierwszym, ogólnoustrojowym, jest stworzenie w sa-
mej Konstytucji swoistego uprawomocnienia Senatu jako izby polonijnej.
Należy wszakże zaznaczyć, że Senat już od dłuższego czasu postrze-
ga siebie – i słusznie – jako promotora interesów Polonii rozsianej po
całym świecie. Ta skądinąd ciekawa i oryginalna formuła Senatu jest
sposobem poradzenia sobie z pewnego rodzaju bezbarwnością polskiej
izby drugiej, której od samego początku zarzuca się brak oryginalności.
Wielu przedstawicieli doktryny wskazuje, że konstytucyjna koncepcja
Senatu jest właściwie nijaka, że ustrojodawca nie miał pomysłu na to,
czym jest Senat i kogo reprezentuje. W konsekwencji stworzył on izbę,
która pozbawiona jest własnej specyfiki, a ta – jak się powszechnie pod-
kreśla – stanowi sens istnienia każdej izby drugiej. Specyfika ta może
się przejawiać albo w profilu przedstawicielstwa, zdecydowanie innym
aniżeli przedstawicielstwo odzwierciedlone w składzie izby pierwszej,
albo w stworzeniu innego, oryginalnego repertuaru zadań (funkcji)

3 Co oznacza, że 100 senatorów będzie wybieranych na niezmienionych zasadach,

przez osoby, których prawa wyborcze określają przepisy art. 62 Konstytucji RP,
natomiast nowych dwóch senatorów będzie wybieranych przez wyborców, o któ-
rych mowa w proponowanym nowym brzmieniu art. 97 Konstytucji RP.

22
 izby drugiej, które nie będą prostym powtórzeniem zadań (funkcji) izby
pierwszej.
Konstytucja RP z 1997 r. żadnego z tych elementów aranżacji Se-
natu nie przewiduje, właściwie kontynuując model Senatu z przepisów
obowiązujących w okresie prowizorium ustrojowego (lata 1989-1997)4.
W zdecydowanej większości przypadków model ten spotyka się z kryty-
ką, która wskazuje, że jego utrzymanie podważa aksjologiczny, teleolo-
giczny i polityczny sens istnienia izby drugiej5. To m.in. było powodem
dla którego, przy absencji stosownych postanowień konstytucyjnych,
Senat od jakiegoś czasu zaczął poszukiwać ustrojowej przestrzeni dla
siebie. Znalazł ją w przyjęciu założenia, że Senat jest izbą utrzymującą
łączność Polski z Polakami rozsianymi po całym świecie, co w dużym
skrócie określa się mianem Senatu jako patrona i promotora Polonii.
Należy zaznaczyć, że choć ta specyficzna formuła Senatu pojawiła się
w praktyce ostatnich kilku kadencji drugiej izby, to jednak ma ona –
choć nieadresowane explicite do Senatu – podstawy konstytucyjne. Dość
wskazać, że preambuła do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku sta-
nowi wprost o więzach „wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po
świecie”. Ponadto, już w części artykułowanej Konstytucji, w art. 6 ust. 2
(w rozdziale I) zawarty jest przepis, na podstawie którego „Rzeczpospoli-
ta Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowa-
niu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym”. W efekcie
należy stwierdzić, że choć Senat nie został w obowiązującej Konstytucji
expressis verbis określony mianem izby polonijnej, to jednak Konsty-
tucja RP stworzyła podstawy do tworzenia różnych, niedookreślonych
form, które zrealizują konstytucyjne wartości, zasady i cele, a tymi jest
m.in. „wspólnota z rodakami rozsianymi po całym świecie”, jak również
„udzielanie pomocy Polakom zamieszkałym za granicą”, szczególnie
w zakresie, w jakim chodzi o „zachowanie ich związków z narodowym
dziedzictwem”. Wobec powyższego należy stwierdzić, że choć sam po-
mysł uczynienia z Senatu izby polonijnej jest pozakonstytucyjny (w tym
sensie, że nie ma dla niego bezpośredniego, tj. adresowanego wyraźnie
do Senatu umocowania w Konstytucji), to jednak ma on swoje, w do-
datku silnie zaznaczone (bo w preambule i w rozdziale I), konstytu-
cyjne podstawy. Dlatego oceniając prima facie pomysł zakotwiczenia

4 Szerzej na ten temat zob. R. Chruściak, Spór o Senat w pracach nad Konstytucją RP
z 1997 r., Warszawa 2003, passim.
5 Por. B. Opaliński, Uwagi o potrzebie modyfikacji drugiej izby parlamentu we współ-
czesnym polskim systemie ustrojowym, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2012,
nr 1, s. 77 i nast. Zob. również np. W. Sokolewicz, O potrzebie reformy Senatu,
„Państwo i Prawo” 2001, nr 11.

23
polonijnej roli Senatu w obowiązującym tekście Konstytucji RP należy
uznać, że jest on i racjonalny (w tym sensie, że znajduje i precyzuje
specyfikę izby drugiej) i konstytucyjnie uzasadniony (w tym sensie, że
rozwija on i czyni egzekwowalnymi, a przez to realnymi te wszystkie
postanowienia Konstytucji, które deklarują potrzebę utrzymywania
więzi Polski z jej rodakami rozsianymi po całym świecie). Stąd wypada
powiedzieć, że przedłożony do opinii projekt ustawy o zmianie Konsty-
tucji RP, po pierwsze, petryfikuje dotychczasową praktykę postrzegania
Senatu jako izby utrzymującej więzi z Polonią; po drugie, ma swoje ogól-
ne konstytucyjne umocowanie; po trzecie, precyzuje ustrojową specyfikę
Senatu, dając mu określony sens istnienia, który w przypadku każdej
izby drugiej jest warunkiem sine qua non jej egzystencji (w myśl dobrze
znanej koncepcji, że albo izba druga jest oryginalna i ma swoją ściśle
wskazaną specyfikę, albo jest niepotrzebna6).
Ustrojowe uzasadnianie konstytucyjnego zaznaczenia polonijnej
roli Senatu nie daje jednak jeszcze podstaw do oceny poprawności i za-
sadności zaproponowanego, nowego brzmienia Konstytucji RP. Tłuma-
czy jednak, i to całkiem dobrze, nie tylko sam pomysł nadania Senatowi
konstytucyjnej formuły izby polonijnej, ale również uzasadnia, dlaczego
w projektowanej ustawie o zmianie Konstytucji RP sugeruje się znaczące
rozszerzenie podmiotów korzystających z czynnego prawa wyborczego,
poprzez odejście od klasycznej formuły, zgodnie z którą prawo wybie-
rania ma „obywatel polski” (vide art. 62 ust. 1 Konstytucji). Przedłożo-
ny do zaopiniowania projekt wyraźnie bowiem przewiduje, że dwóch
nowych senatorów będzie wybieranych przez „obywateli polskich za-
mieszkałych za granicą” oraz „zamieszkałe za granicą osoby, których
przynależność do Narodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały
stwierdzone zgodnie z ustawą”. Przypomnieć należy, że konstytucyj-
ne wskazania mówiące o łączności oraz udzielaniu przez RP pomocy
odnoszą się do Polaków (rodaków), co jest pojęciem o wiele szerszym
aniżeli tylko obywatele RP. Polakami (rodakami) są wszak również te
wszystkie osoby, które nie mają dzisiaj obywatelstwa polskiego, a mimo
to łączy ich z Polską etniczna więź pochodzenia. Intencją konstytucyj-
nych wskazań z preambuły oraz z art. 6 ust. 2 jest więc odejście od stricte
konstytucyjnego (obywatelskiego) rozumienia Narodu i posługiwanie
się klasyczną, etniczną konstrukcją rodaków (Polaków), a więc osób,
których z państwem polskim łączy nie tylko prawna więź obywatelstwa,

6 Szerzej na ten temat zob. J. Szymanek, Druga izba we współczesnym parlamencie.

Analiza porównawcza na przykładzie europejskich państw unitarnych, Warszawa
2005, passim.

24
 ale również emocjonalna więź pochodzenia. W zakresie utrzymywania
więzi i wspierania Konstytucja nie ogranicza się wszakże jedynie do
„obywateli polskich” zamieszkałych za granicą, ale mówi o rodakach
rozsianych po świecie (preambuła) oraz Polakach zamieszkałych za
granicą (art. 6 ust. 2).
Reasumując należy stwierdzić, że istnieje wystarczające, konstytu-
cyjne uzasadnienie i dla dookreślenia roli Senatu jako izby polonijnej,
jak również dla odejścia od posługiwania się szerszą niż jedynie oby-
watela polskiego formułą Polaków, względnie osób przynależących do
Narodu Polskiego (ewentualnie osób pochodzenia polskiego), z zazna-
czeniem jednak, że nie oznacza to wcale możliwości automatycznego
niejako przenoszenia praw obywateli na prawa osób nieposiadających
obywatelstwa, które z Polską łączy jedynie przynależność etniczna. Raz
jeszcze należy jednak zaznaczyć, że nawet gdyby takiego uzasadnienia
konstytucyjnego nie było, to z tej racji, że ustawą o zmianie Konstytucji
ingeruje się w tekst Konstytucji, co czyni bezskuteczną klauzulę lex su-
perior derogat legi inferiori, można by było zmienić Konstytucję w tym
zakresie. Każda zmiana konstytucji polega wszakże na ingerencji w jej
tekst i jest dopuszczalna, jeśli taka jest wola ustrojodawcy, bez względu
na to, czy ma swoje konstytucyjne uzasadnienie albo wyjaśnienie, czy
też nie.
Konstytucyjne uzasadnienie (usprawiedliwienie) proponowanej
ingerencji w tekst obowiązującej Konstytucji RP nie daje jednak jesz-
cze odpowiedzi na kluczowe pytanie dotyczące tego, czy proponowa-
na ingerencja jest zasadna i czy jest w ogóle wskazana (potrzebna albo
wręcz konieczna). Jest tak tym bardziej, że samo konstytucyjne uspra-
wiedliwienie czy też umocowanie określonych rozwiązań nie przesądza
jeszcze per se o ich zasadności albo racjonalności. Przedłożony projekt
ewokuje przy tym co najmniej dwa kluczowe pytania w tym względzie.
Po pierwsze, czy dostatecznie uzasadnione jest zwiększenie licz-
by senatorów? Pytanie to jest fundamentalne, gdyż to właśnie zmiana
(ze 100 do 102) liczby senatorów jest jednym z motywów uruchomienia
przez Senat procesu zmierzającego w swoim skutku do zmiany Kon-
stytucji RP (wedle reżimu proceduralnego określonego w przepisach
art. 235 Konstytucji RP). Gdyby utrzymać dotychczasową liczbę senato-
rów i chcieć wprowadzić rozwiązania umożliwiające wybór senatorów
z tzw. zagranicznych okręgów wyborczych (ale jedynie przez obywateli
polskich), to nie byłoby konieczności ingerowania w tekst Konstytucji.
W związku z tym podwyższenie liczby senatorów jest jednym z dwóch
powodów, dla których Senat zdecydował się sięgnąć po wysoce specy-
ficzny instrument, jakim jest zmiana konstytucji. Należy wskazać, że

25
optymalizacja liczby parlamentarzystów jest zagadnieniem od dłuż-
szego czasu obecnym w dyskusji doktrynalnej7. W Polsce liczba senato-
rów została ustanowiona w roku 1989 (nowela kwietniowa) i była dość
przypadkowa, a wynikała głównie z przyjętego mechanizmu redystry-
bucji mandatów (49 województw, z każdego po 2 senatorów, a z dwóch,
wówczas największych województw, tj. katowickiego i warszawskiego
po trzech, co summa summarum dawało 100 senatorów; wedle wzoru
47 x 2 + 2 x 3 = 100). Liczba ta nie miała też, co należy podkreślić, żadnego
uzasadnienia historycznego. Wcześniej obowiązujące przepisy konsty-
tucyjne przewidywały bowiem albo liczbę 111 senatorów (w konstytucji
marcowej z 1921 roku), albo 96 senatorów (w konstytucji kwietniowej
z 1935 roku). Należałoby się w związku z tym zastanowić czy jest sens
zmieniania przyjętej obecnie i już utrwalonej liczby mandatów sena-
torskich (rozwiązanie dziś przyjęte obowiązuje bez mała 30 lat). Jest
tak tym bardziej, że samo podwyższenie liczby miejsc w Senacie nie
jest – wbrew pozorom – zasadniczym celem przedsiębranej zmiany
Konstytucji. Celem tym jest bowiem stworzenie tzw. mandatów polo-
nijnych, które – przy absencji zmiany Konstytucji – można by było i tak
ustanowić (choć w innej, skorygowanej formule). Priorytetem propono-
wanej zmiany Konstytucji nie jest więc zmiana liczby mandatów sena-
torskich, tylko stworzenie specyficznego, zagranicznego mechanizmu
redystrybucji mandatów w Senacie, które obsadzane by były na innych
zasadach aniżeli wszystkie pozostałe mandaty w izbie drugiej, co do-
tyczy w szczególności uwolnienia głosów oddanych za granicą z war-
szawskiego okręgu wyborczego. Uznać więc należy, że cel ten można by
było osiągnąć prościej i szybciej, bez dokonywania zmiany postanowień
konstytucyjnych, dokonując odpowiednich modyfikacji Kodeksu wy-
borczego i ustanawiając rozwiązania właściwe dla tzw. external voting.
Oczywiście taki, ustawowy mechanizm ustanowienia mandatów za-
granicznych (polonijnych) oznaczałby jednak redukcję mandatów sena-
torskich redystrybuowanych w kraju, co – jak można mniemać – było
jednym z argumentów sięgnięcia po mechanizm zmiany konstytucyjnej,
który pozwoliłby „dodać” nowych senatorów polonijnych bez uszczupla-
nia dotychczasowego, stuosobowego kontyngentu senatorów krajowych.
Drugie pytanie, jakie pojawia się à propos proponowanej nowe-
lizacji Konstytucji dotyczy założonego w art. 1 projektowanej ustawy
mechanizmu wyłaniania dodanych dwóch mandatów senatorskich, któ-
re dla uproszczenia można nazywać mandatami zagranicznymi bądź

7 Por. B. Banaszak, W kwestii racjonalnej liczby posłów i senatorów, „Państwo i Pra-

wo” 1995, nr 5.

26
polonijnymi. Projektodawca przewidział w tym zakresie zupełnie nową
treść dodanego do art. 97 ust. 3, wedle którego dwóch zagranicznych
senatorów jest wybieranych przez „obywateli polskich zamieszkałych
za granicą” oraz przez „zamieszkałe za granicą osoby, których przyna-
leżność do Narodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwier-
dzone zgodnie z ustawą, i które najpóźniej w dniu głosowania kończą
18 lat”. Omawiając zaproponowaną regulację należy zaznaczyć, że wo-
bec dodanych dwóch nowych mandatów senatorskich projektodawca
przewidział zupełnie ekstraordynaryjny sposób wyboru, inny aniżeli
stosowany na okoliczności wyboru wszystkich pozostałych 100 senato-
rów. W odniesieniu do tych ostatnich, tak samo jak i w odniesieniu do
innych konstytucyjnych organów (np. Sejmu czy Prezydenta RP), za-
stosowanie ma dyspozycja przepisu art. 62 Konstytucji, która zakre-
śla granice podmiotowe czynnego prawa wyborczego, przewidując, że
prawo wybierania ma każdy obywatel polski, jeżeli najpóźniej w dniu
głosowania kończy 18 lat. Projektowana zmiana, utrzymując granicę
wiekową, odchodzi jednak od wymogu posiadania obywatelstwa zakła-
dając, że poza obywatelami polskimi zamieszkałymi za granicą, prawem
wybierania nowych dwóch senatorów zagranicznych będą dysponowały
również osoby zamieszkałe za granicą, których przynależność do Na-
rodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie
z ustawą. To właśnie ta, z ustrojowego punktu widzenia niezmiernie
istotna zmiana, jest drugim zasadniczym powodem ingerencji w tekst
Konstytucji. Bez stosownego upoważnienia konstytucyjnego nie można
by było – działając wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu wy-
borczego – rozszerzyć, poza obywateli RP, krąg osób mających czynną
zdolność wyborczą. Tymczasem zasadniczą intencją projektodawcy, re-
alizującą konstytucyjną ideę łączności z rodakami rozsianymi po całym
świecie, było właśnie umożliwienie wyboru senatorów zagranicznych
nie tylko w zagranicznym okręgu wyborczym (co odpowiada koncepcji
external voting), ale także przez osoby, które nie mają obywatelstwa
polskiego, ale są „rodakami” (preambuła) czy też „Polakami” (art. 6 ust.
2), co zostało w odpowiedni, ustawowy sposób potwierdzone. To powo-
duje, że sam pomysł wybierania dwóch nowych senatorów za granicą
nie jest tylko prostym sięgnięciem po dobrze znaną formułą głosowania
zagranicznego w dość nietypowej formule okręgu zagranicznego8, ale

8 Okręg zagraniczny istnieje np. we Włoszech. Włoski okręg zagraniczny (circo-

scrizione Estero) obejmuje cały świat, poza terytorium Republiki Włoskiej. Okręg
ten podzielony jest dodatkowo na cztery sekcje, tj. 1) Europa, z Rosją i Turcją; 2)
Ameryka Północna i Środkowa; 3) Ameryka Południowa; 4) Afryka, Azja, Oceania
i Antarktyda. Każda z czterech sekcji wybiera przynajmniej jednego deputowane-

27
rozwiązaniem idącym zdecydowanie dalej. Prawem głosowania dyspo-
nowaliby bowiem nie tylko obywatele polscy, ale także osoby bez for-
malnego obywatelstwa polskiego, o ile ich „przynależność do Narodu
Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwierdzone zgodnie z usta-
wą”. To stanowi cechę specyficzną przedstawionej propozycji, będąc
wyraźnym odstępstwem od klasycznego external voting. W typowym
głosowaniu zagranicznym czynnym prawem wyborczym (prawem do
głosowania) dysponują wszakże wyłącznie obywatele danego państwa,
którzy w dniu wyborów nie przebywają na jego terytorium. Oddane
przez nich głosy mogą być wówczas zaliczane bądź do różnych okręgów
(tych, w których wyborcy przebywający za granicą stale zamieszkują,
vide Republika Czeska), albo do jednego krajowego okręgu wyborczego
(vide Słowacja), albo do stworzonego w tym celu, specjalnego okręgu
zagranicznego (vide Włochy)9. Niezależnie od różnic dotyczących okrę-
gu wyborczego, do którego zliczane są głosy wyborców zagranicznych,
wspólnym mianownikiem każdego external voting jest to, że prawo
wybierania posiadają jedynie obywatele danego państwa. Konstytucje,
w zakresie praw wyborczych, utrzymują bowiem dość konwencjonalne
rozwiązania korelujące prawa wyborcze z faktem posiadania obywatel-
stwa danego państwa (jako prawno-politycznego węzła przynależności
państwowej). Prawo wyborcze postrzegane jest bowiem zgodnie jako
jedno z praw politycznych, a dla tego warunkiem sine qua non jest posia-
danie obywatelstwa10. Ten sposób patrzenia na prawa wyborcze przyj-
muje również polska Konstytucja z 1997 roku, stanowiąc expressis verbis,
że prawo wybierania ma obywatel polski. Proponowany nowy przepis
art. 97 ust. 3 pkt 2 Konstytucji do tej konstrukcji wprowadza zasadniczą
zmianę. W zakresie wybierania senatorów zagranicznych proponuje on
odejść od politycznego rozumienia prawa wyborczego, dopuszczając do
czynnego prawa wyborczego także osoby, które nie są obywatelami pol-
skimi, które jednak spełnią kryterium przynależności do „Narodu Pol-
skiego”. Od razu należy stwierdzić, że ta propozycja wzbudza najwięcej
kontrowersji i wymaga szczególnie ostrożnego i uważnego rozważenia.

go i jednego senatora. Pozostałe mandaty rozdzielane są pomiędzy poszczególne

sekcje w proporcji do liczby zamieszkujących je obywateli włoskich ujętych w re-
jestrze wyborców. Całe głosowanie odbywa się w trybie korespondencyjnym.
9 Na temat możliwych rozwiązań w tym względzie zob. szerzej: External voting
w wybranych państwach europejskich, red. K. Skotnicki, Łódź 2012, passim.
10 Stąd też czasami mówi się o „ekskluzywnym” charakterze praw wyborczych.
Por. z uzasadnienia wyroku z dnia 11.05. 2005 r., sygn. K 18/04, por. A. Frydrych,
M. Sobczyk, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wyborczych,
Toruń 2011, s. 161.

28
 Wypada zaznaczyć, że poza oryginalnością, a co za tym idzie
i spornością konstrukcji wyposażenia w czynne prawo wyborcze osób
nieposiadających obywatelstwa polskiego, sprawą dyskusyjną jest wpro-
wadzenie przez projektodawcę zupełnie nowej nomenklatury i definicji,
niezbornych z nomenklaturą obowiązującej Konstytucji RP. Konstytu-
cja z 2 kwietnia 1997 roku posługuje się bowiem bardzo precyzyjnymi
i – często – zdefiniowanymi w samej Konstytucji terminami. Używa
ona np. określenia „Naród Polski” rozumiejąc przez to „wszystkich oby-
wateli Rzeczypospolitej” (preambuła). Poza tym Konstytucja posługuje
się takimi określeniami jak „Naród”, „Polacy”, „rodacy”. Uwzględnia-
jąc utrwalone już definicje konstytucyjne należy uznać, że propozycja
wprowadzenia nowej kategorii wyborców, jaką są osoby, których „przy-
należność do Narodu Polskiego” została stwierdzona zgodnie z ustawą
wchodzi w konflikt z konstytucyjnym, zawartym w preambule rozu-
mieniem „Narodu Polskiego” jako „wszystkich obywateli Rzeczypospo-
litej”. To, jak się wydaje, stanowi jeden z poważniejszych mankamentów
przedstawionego do zaopiniowania projektu ustawy o zmianie Konsty-
tucji RP. Jego przyjęcie w obecnej wersji językowej spowoduje bowiem,
że Konstytucja będzie posługiwała się jednym i tym samym określe-
niem „Narodu Polskiego”, przyjmując jednocześnie jego zdecydowanie
różne rozumienia, tzn. raz jako „wszystkich obywateli Rzeczypospoli-
tej” (preambuła), za drugim razem jako osoby nieposiadające obywa-
telstwa i odpowiadające bardziej innym konstytucyjnym terminom jak
„rodacy” (preambuła) czy Polacy zamieszkali za granicą (art. 6 ust. 2).
Dla porządku dodać należy, że proponowana nowelizacja dodaje jeszcze
określenie „pochodzenie polskie”, którego Konstytucja nie definiuje, ale
które także stanowi wyraźne przeciwieństwo konstytucyjnej konstruk-
cji Narodu, konstytuowanego przez fakt posiadania obywatelstwa, a nie
przez etniczne pochodzenie. Terminologiczne zamieszanie, spowodowa-
ne wprowadzaniem alternatywnego, innego aniżeli zakłada to dzisiaj
Konstytucja RP rozumienia Narodu Polskiego jako wszystkich obywateli
Rzeczypospolitej, jest najpoważniejszym legislacyjnym mankamentem
przedstawionego do zaopiniowania projektu. Przyjęcie ustawy w za-
proponowanej postaci oznaczać będzie, że w tym samym akcie norma-
tywnym będą funkcjonować dwa zupełnie różne rozumienia jednego
i tego samego zwrotu językowego, jakim jest zwrot „Naród Polski”. Tego
rodzaju sytuacja uchybia zasadzie prawidłowej legislacji, która wyma-
ga, aby te same zwroty, terminy i określenia używane w jednym akcie
normatywnym miały to samo rozumienie. Nie można więc, zwłasz-
cza na poziomie przepisów konstytucyjnych, dopuścić do tego, aby raz
„Naród Polski” oznaczał wszystkich obywateli Rzeczypospolitej, innym

29
zaś razem, aby był określeniem służącym do nazwania osób, które za-
mieszkują za granicą, nie są obywatelami polskimi, ale przynależą do
Narodu Polskiego z racji pochodzenia polskiego.
Terminologiczne niezręczności, w tym zwłaszcza propozycja alter-
natywnego rozumienia zwrotu „Naród Polski”, nie kończą jednak uwag
polemicznych, jakie można sformułować w odniesieniu do oceniane-
go projektu. Kwestie terminologiczne, choć ważne, są jednak – mimo
wszystko – wtórne względem zasadniczego problemu merytorycznego,
jakim jest propozycja przyznania, w wąskim zakresie odnoszącym się
jedynie do nowych dwóch mandatów senatorskich, czynnego prawa
wyborczego osobom nieposiadającym obywatelstwa polskiego. Zmienia
to całkowicie logikę praw wyborczych i jest rozwiązaniem zupełnie en-
demicznym. Klasyczny external voting to bowiem możliwość głosowa-
nia za granicą przyznana jednak obywatelom danego państwa, którzy
w dniu wyborów nie przebywają na jego terytorium. Tymczasem dwa
nowe mandaty zagraniczne (polonijne) będą redystrybuowane – zgod-
nie z wolą projektodawcy – wśród obywateli polskich zamieszkałych
za granicą albo przez inne osoby zamieszkałe za granicą, których przy-
należność do Narodu Polskiego lub pochodzenie polskie zostały stwier-
dzone zgodnie z ustawą. Ustawą tą jest dzisiaj ustawa z dnia 7 września
2007 r. o Karcie Polaka11. Na jej podstawie Kartę Polaka, potwierdzającą
przynależność do „Narodu Polskiego”, otrzymuje nieobywatel RP, który
łącznie spełnia następujące warunki: 1) wykaże swój związek z polsko-
ścią przez przynajmniej podstawową znajomość języka polskiego, który
uważa za swój język ojczysty oraz znajomość i kultywowanie polskich
tradycji i zwyczajów; 2) w obecności konsula RP lub wojewody złoży
pisemną deklarację przynależności do „Narodu Polskiego”; 3) wykaże,
że co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków albo dwoje pradziad-
ków było narodowości polskiej lub posiadało obywatelstwo polskie, albo
przedstawi zaświadczenie organizacji polskiej potwierdzające aktywne
zaangażowanie w działalność na rzecz języka i kultury polskiej lub pol-
skiej mniejszości narodowej przez okres co najmniej ostatnich trzech
lat; 4) złoży oświadczenie, że on lub jego wstępni nie repatriowali się
lub nie zostali repatriowani z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na podstawie umów repatriacyjnych
zawartych w latach 1944-1957 przez Rzeczpospolitą Polską albo Polską
Rzeczpospolitą Ludową z Białoruską Socjalistyczną Republiką Radziec-
ką, Ukraińską Socjalistyczną Republiką Radziecką, Litewską Socjali-
styczną Republiką Radziecką i Związkiem Socjalistycznych Republik

11 Dz.U. 2007, nr 180, poz. 1280 z późn. zm.

30
Radzieckich do jednego z państw będących stroną tych umów12. Do tej
pory Kartę Polaka przyznano 222 tyś. osób. Należy nadmienić, że sza-
cunki wskazują, że w wariancie maksymalistycznym Kartę Polaka
może otrzymać nawet ok. 4 mln osób13. Jeśli nawet w jednej czwartej
sprawdziłby się scenariusz maksymalistyczny, to sama Karta Polaka,
dająca możliwość wyboru senatorów zagranicznych powiększyłaby
zakres elektoratu o milion osób. Jeśli dodać do tego grupę ok. 200 tyś.
wyborców stanowiących grupę obywateli polskich zamieszkałych za
granicą14, to krąg osób przypadających na zagraniczne okręgi wyborcze
będzie kilka razy większy aniżeli krąg osób tworzących polskie, krajo-
we okręgi wyboczę w wyborach do Senatu. Tego rodzaju rozwiązanie,
choć konstytucyjnie możliwe, będzie jednak naruszać zasadę równości
materialnej wyborów do Senatu. Równość ta, choć przepisy Konstytucji
jej nie ustanawiają, jest jednak – na podstawie przepisów Kodeksu wy-
borczego – zrealizowana dzięki formule jednomandatowych okręgów
wyborczych. Można ją będzie utrzymać, choć trudno, jeśli prawem wy-
bierania senatorów zagranicznych dysponowaliby wyłącznie obywatele
RP. Jeśli jednak na zagraniczne senackie okręgi wyborcze przypadać
będzie dodatkowo grupa osób bez obywatelstwa, o potwierdzonej przy-
należności do Narodu Polskiego, to z pewnością nie będzie możliwości
utrzymania postulatu równości materialnej w zakresie wyborów senac-
kich. Zaznaczyć jednak należy, że z punktu widzenia przepisów Konsty-
tucji taka ewentualność jest jak najbardziej dopuszczalna, gdyż katalog
przymiotników wyborczych adresowanych do wyborów senackich nie
przywiduje zasady równości. Ustawodawca (i ustrojodawca) dysponuje
tutaj zatem względną swobodą, co oznacza, że może on ustanowić roz-
wiązania poręczające zasadę równości, jak i takie rozwiązania, które
z tą zasadą będą się kłócić.
Wobec powyższego wydaje się, że rozwiązaniem najbardziej dys-
kusyjnym jest przewidziana przez projektodawców możliwość odejścia
od klasycznego rozumienia prawa wyborczego jako prawa politycznego,
którego warunkiem wykonywania jest posiadanie obywatelstwa15. To

12 Obok tego Karta Polaka może być przyznana także osobie, której pochodzenie zo-
stało prawomocnie stwierdzone, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 listopada
2000 roku o repatriacji.
13 Por. https://www.rp.pl/Repatrianci/308229918-Polacy-ze-Wschodu-wracaja-do-
kraju-przodkow.html (data odczytu 19.11.2018 r.).
14 Którzy w wyborach do Senatu w roku 2015 byli uprawnieni do głosowania.
15 Nie proponuje tego nawet tzw. „prawnoczłowiecza” perspektywa oglądania praw
wyborczych. Por. A. Frydrych-Depka, „Prawnoczłowiecze” spojrzenie na czynne
prawo wyborcze, „Studia Wyborcze” 2016, t. 21, s. 20 i nast.

31
powoduje, że zgłoszona propozycja nie jest typową propozycją ustano-
wienia external voting tylko rozwiązaniem idącym znacznie dalej. Z tego
też względu należy do niej wyjątkowo ostrożnie podchodzić. Podkre-
ślić przy tym należy, że tak szerokiego poszerzenia pojęcia Narodu nie
usprawiedliwia w żadnym razie to, że Konstytucja RP określając sta-
tus parlamentarzystów (posłów i senatorów) mówi wprost o tym, że
są oni „przedstawicielami Narodu” (vide art. 104 ust. 1 Konstytucji RP).
W tym przypadku Konstytucja posługuje się wszakże dobrze utrwalo-
nym, obywatelskim, ergo ustrojowym znaczeniem narodu jako wspól-
noty związanej więzami obywatelstwa, a nie etnicznego pochodzenia.
Tego rodzaju rozwiązanie jest zaś dzisiaj niepodważalnym standardem.
Dlatego do propozycji poszerzenia definicji Narodu, a de facto wpro-
wadzenia obok właściwej ustrojowej formuły Narodu także jej wersji
tradycyjnej (etnicznej) należy podchodzić z dużą ostrożnością.
Jest tak tym bardziej, że przedłożony do oceny projekt wprowadza
jeszcze jedno rozwiązanie, które może ewokować dyskusję. Jest nim
z pozoru oczywista i bezdyskusyjna zasada z proponowanego art. 97
ust. 3 pkt 1, że dwa nowe mandaty senatorskie wybierają obywatele
polscy zamieszkali za granicą. To rozwiązanie jest prima facie jasne
i pasuje idealnie do koncepcji external voting. Jednak należy zaznaczyć,
że w obecnym Kodeksie wyborczym, w celu przeprowadzenia wybo-
rów m. in. do Senatu tworzy się obwody głosowania dla obywateli pol-
skich przebywających za granicą. To oznacza, że w dzisiaj obowiązującej
formule external voting za granicą głosują zarówno obywatele polscy
zamieszkali za granicą, jak i obywatele polscy przebywający za grani-
cą. Nowa propozycja konstytucyjna, choć klarownie wyjaśniona przez
wnioskodawców, nie daje więc odpowiedzi na podstawowe pytanie, mia-
nowicie czy senatorów polonijnych będą wybierać jedynie obywatele
polscy zamieszkali za granicą, ale bez obywateli polskich przebywają-
cych za granicą, czy też może – mimo wszystko – wszyscy obywatele
polscy zarówno zamieszkali, jak i czasowo przebywający za granicą.
Językowa wykładnia proponowanych przepisów sugeruje to pierwsze
rozwiązanie, które należy ocenić krytycznie. Jest tak tym bardziej, że
jego ewentualne wprowadzenie nie zlikwidowałoby jednego z zasadni-
czych celów nowelizacji Konstytucji, jakim jest zlikwidowanie obecnie
istniejącego rozwiązania, zgodnie z którym głosy obywateli oddane za
granicą wliczane są do okręgu wyborczego nr 44 właściwego dla dziel-
nicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy. Literalna interpretacja
proponowanych przepisów oznaczałaby de iure, że istniałyby właściwie
dwie formuły external voting. Jedna dotyczyłaby wyboru dwóch sena-
torów polonijnych przez obywateli polskich zamieszkałych za granicą

32
(oraz inne podmioty z proponowanego art. 97 ust. 3 pkt 2). Druga zaś
dotyczyłaby możliwości głosowania przez obywateli polskich przeby-
wających czasowo za granicą, którzy – jak się zdaje – mieliby głosować
na dotychczasowych zasadach. Jeśli rzeczywiście tak by miało być, to
zniweczona by zostało ratio legis proponowanej zmiany Konstytucji RP.
Tą zaś, jak wynika z uzasadnienia, było skończenie z sytuacją, w której
głosy oddane za granicą wliczane by były do okręgu nr 44 właściwego
dla dzielnicy Śródmieście. Jeśli rzeczywiście tak by miało być, to jeden
z zasadniczych motywów proponowanej nowelizacji Konstytucji nie
zostałby w ogóle uwzględniony w nowym stanie prawnym, podważając
celowość zmiany Konstytucji. Zasadniczym, jak się zdaje dążeniem pro-
jektodawcy jest wszak ustanowienie klasycznego okręgu zagranicznego,
do którego zliczane by były głosy osób posiadających czynną zdolność
wyborczą, które w dniu głosowania przebywają za granicą, bez względu
na to, czy przebywają tam czasowo czy też na stałe (a więc zamieszkują).
Reasumując należy stwierdzić, że przedłożony do oceny projekt
ustawy o zmianie Konstytucji RP budzi uzasadnione wątpliwości. Jest
tak tym bardziej, że dotyczy on ingerencji w tekst konstytucji, a ta za-
wsze powinna być ostrożna, wstrzemięźliwa i szczególnie uważnie
rozważona. Zmiana konstytucji, jaka by nie była, jest bowiem zawsze
rozwiązaniem ostatecznym, a ustawodawca powinien starać się roz-
wiązać określony problem prawny innymi środkami, jeśli jest to oczy-
wiście możliwe. Wydaje się, że tak właśnie jest w tym przypadku. Otóż
zasadniczy cel nowelizacji, jakim jest stworzenie instytucji senatora
zagranicznego (polonijnego), można by było skutecznie osiągnąć doko-
nując odpowiednich korekt Kodeksu wyborczego (który po ewentualnej
zmianie Konstytucji i tak będzie wymagał nowelizacji). W Kodeksie wy-
borczym powinno się dokonać innego podziału okręgów wyborczych do
Senatu i wydzielenia osobnego tzw. zagranicznego okręgu wyborczego,
do którego zaliczane by były głosy oddane przez osoby mające czynne
prawo wyborcze, a głosujące poza granicami Polski. Takie działanie
byłoby najprostsze i najszybciej realizowałoby zasadniczy cel podjętej
reformy prawa wyborczego.
Ustrojodawcy należy też zwrócić uwagę na ryzykowną konstrukcję
zawartą w proponowanym art. 97 ust. 3 pkt 2, która pozwalałaby przyznać
czynne prawo wyborcze osobom bez obywatelstwa polskiego. Ostrożność
w tym względzie uzasadniona jest dwiema okolicznościami. Po pierw-
sze tym, że prawo wyborcze jest zawsze prawem politycznym, korelowa-
nym z faktem obywatelstwa16, a zmiana tego stanu rzeczy byłaby istnym

16 Co dotyczy także wyborów europejskich, w których podstawą uczestnictwa jest

33
 przewrotem kopernikańskim w prawie konstytucyjnym, dla którego
– mimo wszystko – nie ma chyba podstaw. Po drugie tym, że wprowa-
dzałoby do Konstytucji nowe definicje pojęć zastanych (tj. Narodu Pol-
skiego), co uchybiałoby zasadzie techniki prawodawczej, która wymaga,
aby te same zwroty i terminy zawarte w jednym akcie normatywnym
miały w każdym przypadku takie samo znaczenie.
Z powyższych względów należałoby zalecić ustrojodawcy daleko
posuniętą ostrożność przy dalszym procedowaniu przedstawionego
projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP. Cele przedsiębranej regulacji
można, jak się wydaje, prościej, szybciej i skuteczniej osiągnąć dokonu-
jąc stosownych korekt przepisów Kodeksu wyborczego17. Z tego względu
uruchamianie złożonego mechanizmu ingerencji w tekst Konstytucji
wydaje się być rozwiązaniem niewskazanym i, przede wszystkim, nie-
proporcjonalnym. Z kolei te rozwiązania, które wymuszają przepro-
wadzenie korekty tekstu Konstytucji (tj. zwiększenie liczby senatorów
i poszerzenie zakresu czynnego prawa wyborczego również wobec osób
nieposiadających obywatelstwa polskiego) są zbyt pochopne, kontrower-
syjne i – chyba – niedostatecznie uzasadnione.
Na koniec należy przypomnieć, że każdy ustrojodawca winien także
kierować się swoistym pragmatyzmem konstytucyjnym. W związku
z tym, uruchamiając żmudny, długotrwały i politycznie zaangażo-
wany proces zmiany konstytucji, musi on mieć przynajmniej praw-
dopodobieństwo powodzenia swoich prac. To gwarantuje nie tylko
odpowiednia arytmetyczna większość, która jest formalnym warun-
kiem konstytucyjnym efektywności wszelkich prac zmierzających do
zmiany konstytucji, ale również umiejętność zbudowania konsensusu
wokół proponowanych regulacji. W sytuacji, kiedy nowe regulacje są
kontrowersyjne, kiedy pojawiają się podstawowe wątpliwości co do ich
racjonalności i celowości, brakuje również – jak się zdaje – niezbędnego,
materialnego elementu prac konstytucyjnych, jakim jest przekonanie
większości konstytucyjnej o dojrzałości projektu i jego rzeczywistej nie-
zbędności. W takich warunkach inicjowanie procesu zmiany konstytucji
jest zaś zawsze obciążone ryzykiem niepowodzenia.

obywatelstwo Unii Europejskiej. Wskazuje się przy tym, że wybory europejskie

wcale nie unicestwiły warunku posiadania obywatelstwa, jako kluczowego ele-
mentu posiadania czynnego prawa wyborczego. Podniosły jedynie to obywatel-
stwo na tzw. drugi poziom, czyli na poziom Unii Europejskiej.
17 Co dotyczy przede wszystkim innego zaprojektowania głosowania za granicą,
a w tym możliwości ustanowienia zagranicznego okręgu wyborczego, w którym
obliczane by były głosy oddane przez wyborców przebywających poza granicami
Polski.

34
 Z drugiej jednak strony każda próba podjęcia prac konstytucyjnych,
bez względu na to czy formalnie uruchomiona, czy też jedynie pozo-
stawiona w sferze politycznych zamierzeń, jest zawsze bardzo dobrą
okazją do wszczęcia dyskusji ustrojowej. Ta niewątpliwie w zakresie
spraw objętych recenzowaną inicjatywą senacką jest ważna i potrzeb-
na. Potrzebne jest wszakże zdefiniowanie i doprecyzowanie ustrojowej
specyfiki Senatu, dla której interesującym punktem wyjścia może być
koncepcja Senatu jako patrona i promotora Polonii (tym bardziej, że jest
ona już od dłuższego czasu realizowana w praktyce). Jeszcze bardziej
potrzebna jest nowa koncepcja external voting, której bez wątpienia naj-
lepszym rozwiązaniem byłby wariant utworzenia nowego, zagranicz-
nego okręgu wyborczego, w którym zliczane by były głosy wyborców
oddane poza granicami Polski (co wydaje się rozwiązaniem tym bardziej
pożądanym, że przecież rośnie mobilność Polaków). Te dwa punkty se-
nackiej inicjatywy zmiany Konstytucji są bez wątpienia najważniejsze
i najciekawsze (i docelowo warte wprowadzenia w życie). Ich realizację
można jednak przeprowadzić na poziomie Kodeksu wyborczego, unika-
jąc tym samym uruchomienia prac konstytucyjnych, których rezultat
zawsze jest mocno niepewny18.

18 A zarazem unikając wprowadzenia rozwiązań wzbudzających największe wątpli-

wości, tj. powiększenia liczby senatorów oraz przyznania czynnego prawa wy-
borczego osobom nieposiadającym obywatelstwa polskiego. Należy bowiem pod-
kreślić, że te dwa rozwiązania – jeśli chciałoby się je wprowadzić – wymuszają
zmianę Konstytucji RP.