Kompendium prawne

wykład

dr Aleksandra Hadzik

Proces ustawodawczy
Prawo wyborcze do Sejmu i Senatu

9 grudnia 2023r.
Proces ustawodawczy
W kontekście rozważań dotyczących władzy ustawodawczej zasadne wydaje się również przeanalizowanie zagadnienia
procesu ustawodawczego. Omawiany proces związany jest z jedną z najważniejszych funkcji Sejmu i Senatu, a mianowicie
z funkcją ustawodawczą.

Proces ustawodawczy jest zespołem określonych prawem parlamentarnych i pozaparlamentarnych

procedur, których przestrzeganie przez określone prawem podmioty warunkuje dojście ustawy do skutku.
Warto równocześnie zauważyć, że w odniesieniu do procesu ustawodawczego TK w wyroku z 23.3.2006 r. (K 4/06, OTK-A 2006,
Nr 3, poz. 32) stwierdził, że: „władza ustawodawcza parlamentu (jego izb) i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują
się za pomocą sformalizowanej procedury ustawodawczej, składającej się z poszczególnych stadiów (faz), w ramach których
poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań mających wpływ na treść lub formę
ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań (czynności) posiada określony cel, a skorzystanie z niego wywołuje
określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jej przeznaczeniem, czy też w niewłaściwej fazie
procesu ustawodawczego, zniweczyć może podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzenia prawa”.

W tym samym orzeczeniu Trybunał stwierdził również, że: „Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach
Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle
wyznaczone, a pozaprawne działania – wykluczone”.

Proces ustawodawczy na gruncie polskiego porządku prawnego został uregulowany w Konstytucji RP.
Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że poza samą ustawą zasadniczą proces ustawodawczy został także uregulowany
w regulaminach parlamentarnych.
W tym kontekście TK w przywołanym już w niniejszym paragrafie wyroku z 23.3.2006 r. stwierdził, że: „Przepisy Konstytucji nie regulują
w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania
w regulaminie, a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne”.
 Na podstawie przepisów Konstytucji RP można wyróżnić kilka etapów procesu ustawodawczego, wśród których
wymienia się: wykonanie inicjatywy ustawodawczej (art. 118 Konstytucji RP)

Inicjatywa ustawodawcza jest to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia do Sejmu

projektu ustawy ze skutkiem takim, że Sejm zostaje zobowiązany do rozpatrzenia w szczególnej procedurze
tego projektu.

W świetle art. 118 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP (a także zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 Regulaminu
Sejmu) inicjatywa ustawodawcza przysługuje pięciu podmiotom, a mianowicie:

W świetle art. 118 ust. 1 oraz 2 Konstytucji RP (a także zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 Regulaminu Sejmu)
inicjatywa ustawodawcza przysługuje pięciu podmiotom, a mianowicie:
a) posłom (Regulamin Sejmu w art. 32 ust. 2 doprecyzowuje, że poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisje
sejmowe lub co najmniej 15 posłów podpisujących projekt);
b) Senatowi (w odróżnieniu od Sejmu w odniesieniu do Senatu inicjatywa ustawodawcza jest prawem całej izby, a zatem
konieczna jest uchwała całego Senatu; grupy senatorów nie mają prawa inicjatywy ustawodawczej);
c) Prezydentowi RP;
d) Radzie Ministrów;
e) grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (jest to procedura tzw. inicjatywy ludowej,
która do polskiego porządku konstytucyjnego została wprowadzona dopiero w 1997 r.; tryb postępowania określa ustawa
z 24.6.1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, Dz.U. Nr 62, poz. 688 ze zm.).
 W zależności zatem od tego, kto wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, projekt ustawy określa się jako projekt
poselski, senacki, prezydencki, rządowy bądź obywatelski.

W praktyce politycznej z przyznanego prawa inicjatywy ustawodawczej najczęściej ze wszystkich podmiotów

korzysta – jak się wskazuje – Rada Ministrów. Od tego podmiotu pochodzi najwięcej projektów ustaw. W realiach
życia politycznego zdarza się jednak czasem, że rządowe projekty ustaw wnoszone są także jako poselskie, ponieważ
nie wymagają one wówczas przeprowadzania długotrwałych uzgodnień międzyresortowych i społecznych. Poselskie
projekty ustaw najczęściej pochodzą od opozycji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wspomniane tutaj prawo inicjatywy ustawodawczej – przyznane zasadniczo
pięciu wspomnianym wyżej podmiotom – w dwóch przypadkach podlega podmiotowemu ograniczeniu.
Pierwsze ograniczenie (wskazane w art. 221 Konstytucji RP) odnosi się do: projektu ustawy budżetowej, ustawy
o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy
o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo – w tych przypadkach inicjatywa ustawodawcza przysługuje
wyłącznie Radzie Ministrów.
Drugie ograniczenie (przewidziane w art. 235 ust. 1 Konstytucji RP) odnosi się do projektu ustawy o zmianie
Konstytucji – taki projekt może przedłożyć tylko Prezydent RP, Senat lub co najmniej 1/5 ustawowej liczby
posłów (czyli 92 posłów).
 Projekt ustawy składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (art. 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu),
dołączając uzasadnienie (art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Wspomniane uzasadnienie m.in. przedstawia –
zgodnie z art. 118 ust. 3 Konstytucji RP – skutki finansowe wykonania ustawy. Uzasadnienie powinno przy tym
zawierać treści i załączniki określone w art. 34 ust. 2–4g Regulaminu Sejmu (m.in. powinno wyjaśniać potrzebę
i cel wydania ustawy);

Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie nie odpowiada
wspomnianym wymaganiom (art. 34 ust. 7 Regulaminu Sejmu). Z kolei w sytuacji, gdy powstaje wątpliwość,
czy proponowane regulacje nie są sprzeczne z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub
podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu (po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu)
może zwrócić się do Komisji Ustawodawczej (art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu). Komisja Ustawodawcza może
większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako
niedopuszczalny – takiemu projektowi Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu.
Postępowanie z projektem ustawy w Sejmie – rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm i – ewentualnie
– uchwalenie ustawy (art. 119–120 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 119 ust. 1 Konstytucji RP rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech
czytaniach. Termin „czytanie” oznacza w tym przypadku etap prac w Sejmie nad projektem ustawy
polegający na poselskiej debacie nad nim, która – co do zasady – odbywa się na posiedzeniu plenarnym
Sejmu.

Wspomnieć przy tym należy, że wyjątek od rozpatrywania projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu
odnosi się właściwie tylko do pierwszego czytania, które może odbyć się zarówno na posiedzeniu
plenarnym Sejmu, jak też – co ma miejsce najczęściej w praktyce – od razu na posiedzeniu komisji
sejmowej.
Artykuł 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu wskazuje jednak expressis verbis projekty ustaw, które zawsze
muszą być poddane pierwszemu czytaniu na posiedzeniu plenarnym.
Są to projekty ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta,
Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych,
a także projekty kodeksów. Jednocześnie Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na
posiedzeniu Sejmu również każdy inny projekt, jeżeli przemawiają za tym ważne względy (art. 37 ust. 3
Regulaminu Sejmu).
 Pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje – stosownie do treści art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu – uzasadnienie
projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi
wnioskodawcy.

Jeżeli pierwsze czytanie przeprowadzane jest na posiedzeniu Sejmu, kończy się podjęciem uchwały o skierowaniu
projektu do komisji lub o odrzuceniu go w całości.

Po pierwszym czytaniu właściwe prace nad projektem ustawy toczą się w komisjach sejmowych. Projekt ustawy
może być skierowany do jednej lub kilku komisji stałych, chyba że Sejm postanowi utworzyć komisję nadzwyczajną
dla rozpatrzenia projektu.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu te komisje, do których skierowano projekt ustawy, przedstawiają
Sejmowi sprawozdanie o projekcie, w którym wnioskują o:
a) przyjęcie projektu bez poprawek;
b) przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie tekstu jednolitego projektu;
c) odrzucenie projektu.
 Następnie – nie wcześniej niż 7. dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji – odbywa się drugie czytanie,
które zawsze przeprowadzane jest na posiedzeniu plenarnym Sejmu.
Artykuł 44 Regulaminu Sejmu wskazuje, że drugie czytanie obejmuje: przedstawienie Sejmowi sprawozdania
komisji o projekcie, a także przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków.

W kontekście rozważań poświęconych drugiemu czytaniu projektu ustawy warto także zauważyć, że to właśnie
do czasu zakończenia drugiego czytania wnioskodawca może wycofać projekt ustawy (art. 119 ust. 4 Konstytucji
RP).

Należy podkreślić, że w świetle art. 119 ust. 2 Konstytucji RP prawo wnoszenia poprawek do projektu
ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm (co ma miejsce w drugim czytaniu) przysługuje wnioskodawcy
projektu, posłom i Radzie Ministrów. Co przy tym istotne, Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod
głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji (art. 119 ust. 3 Konstytucji RP).
 W razie wniesienia poprawek i wniosków projekt zwykle kieruje się znowu do komisji, która zajmuje wobec
nich stanowisko i dopiero po zakończeniu prac przez komisję może nastąpić trzecie czytanie projektu ustawy.
Jeżeli jednak projektu ustawy nie skierowano ponownie do komisji, niezwłocznie po zakończeniu drugiego
czytania przeprowadza się trzecie czytanie.

Trzecie czytanie obejmuje – zgodnie z art. 49 Regulaminu Sejmu – przedstawienie dodatkowego sprawozdania
komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła
sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania oraz głosowanie.

Głosowanie w trzecim czytaniu odbywa się według ustalonego porządku: najpierw głosuje się wniosek
o odrzucenie projektu w całości (o ile oczywiście taki wniosek został zgłoszony), następnie poprawki do
poszczególnych artykułów (przy czym w pierwszej kolejności głosuje się poprawki, których przyjęcie lub
odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach), aż wreszcie poddany pod głosowanie zostaje projekt w całości
w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek (art.
50 ust. 1 Regulaminu Sejmu).
Sejm – stosownie do brzmienia art. 120 Konstytucji RP – co do zasady, uchwala ustawy zwykłą większością
głosów (czyli więcej głosów „za” niż „przeciw”, głosy wstrzymujące nie są brane pod uwagę) w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby posłów (kworum wynosi zatem 230 posłów).
Ustawa o zmianie Konstytucji musi z kolei zostać uchwalona przez Sejm większością 2/3 głosów, w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby posłów – na co wskazuje art. 235 ust. 4 Konstytucji RP (aby zmiana Konstytucji
RP doszła do skutku wymagana jest także zgoda Senatu wyrażona bezwzględną większością głosów w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby senatorów).

Stosownie zaś do treści art. 90 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy
międzynarodowej, na podstawie której Rzeczpospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi
międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, jest uchwalana przez Sejm
większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (zgodę musi wyrazić także Senat
większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów).

Szczególnego podkreślenia wymaga tutaj fakt, że od momentu uchwalenia dotychczasowy „projekt ustawy”
staje się „ustawą” i dalsze prace legislacyjne prowadzone są już nad „ustawą”;
postępowanie w Senacie związane z rozpatrzeniem ustawy uchwalonej przez Sejm (art. 121 ust. 1 i 2 Konstytucji RP)

Zgodnie z art. 121 ust. 1 Konstytucji RP ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje
Senatowi. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozpatrzenie ustawy przez Senat jest koniecznym etapem
postępowania ustawodawczego.

Na etapie rozpatrywania ustawy przez Senat kierowana jest ona przez Marszałka Senatu do właściwych
komisji senackich, które w terminie nie dłuższym niż 18 dni (a w przypadku ustawy wniesionej jako projekt
pilny oraz ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej – w terminie wyznaczonym przez Marszałka
Senatu), opracowują swoje stanowisko w sprawie ustawy uchwalonej przez Sejm i przedstawiają je na
forum Senatu jako projekt uchwały (por. art. 68 ust. 1 i 2 Regulaminu Senatu). Następnie odbywa się
posiedzenie Senatu, debata i głosowanie.
 W świetle art. 121 ust. 2 Konstytucji oraz art. 68 ust. 2 Regulaminu Senatu Senat w drodze uchwały
może na trzy sposoby zadecydować o kształcie ustawy:

a) przyjąć ustawę bez zmian – Marszałek Sejmu przekazuje wówczas ustawę Prezydentowi do podpisu;
b) odrzucić ustawę w całości – wówczas ustawa jest przekazywana Sejmowi z zaznaczeniem, że Senat nie
wyraża zgody na daną ustawę (stosownie do treści art. 223 Konstytucji RP odrzucenie ustawy przez Senat nie
jest dopuszczalne w przypadku ustawy budżetowej);
c) wnieść poprawki do tekstu ustawy – wówczas ustawa trafia ponownie do Sejmu, aby ten rozpatrzył
poprawki wniesione przez Senat.

Mając na uwadze ukształtowany w orzecznictwie TK pogląd co do zakresu dopuszczalnych poprawek,

należy zwrócić uwagę, że poprawki Senatu mogą dotyczyć wyłącznie materii, która była przedmiotem
ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm, w związku z czym Senat nie jest uprawniony do zastępowania
treści ustawy inną treścią.
Po uchwaleniu poprawek przez Senat w Sejmie ma miejsce dodatkowy etap postępowania ustawodawczego.
 Zgodnie z art. 120 w zw. z art. 124 Konstytucji RP Senat podejmuje uchwałę zwykłą większością głosów, w obecności
co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (kworum wynosi 50 senatorów).

Z kolei w przypadku ustawy o zmianie Konstytucji w świetle art. 235 ust. 4 Konstytucji RP Senat
podejmuje uchwałę bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby
senatorów. Ustawa o zmianie Konstytucji musi być przy tym uchwalona przez Senat w takim samym
brzmieniu, w jakim została wcześniej uchwalona przez Sejm. Warto zauważyć, że przy uchwalaniu tej ustawy
zawsze jest konieczna zgoda obu izb.

Prace Senatu nad ustawą uchwaloną przez Sejm wyznaczają ścisłe ramy czasowe – w stosunku do ustaw
zwykłych Senat ma 30 dni na zajęcie stanowiska od przekazania mu ustawy uchwalonej przez Sejm. Nieco
inne terminy odnoszą się do ustaw pilnych (w tym przypadku Senat ma 14 dni na rozpatrzenie ustawy – art.
123 ust. 3 Konstytucji RP), do ustawy budżetowej (Senat może bowiem uchwalić poprawki do ustawy
budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi – art. 223 Konstytucji RP) oraz do ustaw
o zmianie Konstytucji (Senat uchwala ustawę o zmianie Konstytucji w jednakowym brzmieniu jak Sejm nie
później niż w ciągu 60 dni po uchwaleniu tej ustawy przez Sejm – art. 235 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle art. 121 ust. 2 Konstytucji RP, jeżeli Senat (w odniesieniu do ustaw zwykłych) w ciągu 30
dni od dnia przekazania mu ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną
w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Marszałek Sejmu przekazuje wówczas taką ustawę do podpisu
Prezydentowi.
(ewentualne) postępowanie w Sejmie związane z rozpatrzeniem poprawek Senatu bądź decyzji Senatu
o odrzuceniu ustawy w całości (art. 121 ust. 3 Konstytucji RP)
Postępowanie to ma miejsce, gdy Senat uchwalił uchwałę zawierającą poprawki do ustawy albo podjął uchwałę
odrzucającą ustawę w całości (nie jest to jednak możliwe w przypadku ustawy budżetowej, której Senat nie
może odrzucić).
Uchwałę tę Marszałek Sejmu kieruje do tych komisji, które rozpatrywały projekt ustawy. Zgodnie z art. 54
Regulaminu Sejmu komisje te rozważają stanowisko Senatu i przedstawiają Sejmowi sprawozdanie.

Co istotne, Sejm nie jest związany stanowiskiem Senatu wyrażonym w uchwale, która proponuje wniesienie
poprawek do ustawy lub odrzucenie ustawy w całości, choć – oczywiście – może również przyjąć stanowisko
Senatu. Sejm może odrzucić zarówno każdą poprawkę Senatu, jak i stanowisko Senatu w sprawie odrzucenia
ustawy w całości, przy czym stosowna uchwała Sejmu w tej sprawie musi być podjęta bezwzględną większością
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 121 ust. 3 Konstytucji RP).

W świetle art. 121 ust. 3 Konstytucji RP, jeśli takiej większości zabraknie uchwałę Senatu uznaje się za
przyjętą. W takim przypadku albo postępowanie ustawodawcze zostaje zamknięte (w sytuacji, w której Senat
zaproponował odrzucenie ustawy w całości) albo ustawa uzyskuje brzmienie wynikające z poprawek Senatu i w
takim kształcie zostaje przedstawiona Prezydentowi.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedstawiony powyżej model postępowania w Sejmie i w Senacie
zawsze pozwala na dokończenie postępowania ustawodawczego, nawet w przypadku występowania rozbieżności
pomiędzy izbami. Jest to także jeden z mechanizmów parlamentaryzmu zracjonalizowanego, który przyjęła
Konstytucja RP z 1997 r. Pod warunkiem istnienia odpowiednio stabilnej większości przyznaje on silną pozycję
Sejmowi, a w przypadku braku takiej większości wzrasta rola innych organów, w tym Senatu.
podpisanie ustawy przez Prezydenta RP; na tym etapie możliwe jest także skierowanie ustawy przez
Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego albo zastosowanie tzw. weta ustawodawczego, które powoduje
konieczność ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów (art. 122 Konstytucji RP)

Należy zwrócić uwagę, że po zakończeniu wspomnianych wyżej etapów postępowania ustawodawczego

uchwalona ustawa – zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 Konstytucji RP – zostaje przedstawiona przez Marszałka
Sejmu do podpisu Prezydentowi RP.

Głowa państwa dokonuje wówczas czynności zwanej promulgacją.

Obejmuje ona w pierwszej kolejności samo podpisanie ustawy. Zakres treściowy pojęcia promulgacji ustawy
jest jednak – jak się wskazuje – szerszy niż terminu „podpisanie ustawy”. Innymi słowy, należy podkreślić, że na
samym podpisaniu ustawy nie wyczerpuje się zakres działań podejmowanych przez głowę państwa w ramach tej
czynności. Po podpisaniu ustawy po stronie Prezydenta RP w ramach czynności zwanej „promulgacją” powstaje
bowiem – poza samym podpisaniem ustawy – także obowiązek zarządzenia ogłoszenia uchwalonej ustawy.
 W świetle art. 122 ust. 2 Konstytucji RP Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia jej
przez Marszałka Sejmu. Z kolei ustawy uchwalone w trybie pilnym, ustawa budżetowa oraz ustawa o prowizorium
budżetowym muszą być podpisane w ciągu 7 dni.

Warto zauważyć, że podpisanie ustawy jest obowiązkiem Prezydenta. Co do zasady, obowiązek podpisania
dotyczy całej ustawy. Wyjątkiem jest sytuacja, o której mowa w art. 122 ust. 4 zd. 2 Konstytucji RP, kiedy to
Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za
niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny.

Dotyczy to jednak tylko tych przypadków, gdy Trybunał Konstytucyjny – uznając na wniosek Prezydenta RP
niezgodność ustawy z Konstytucją – stwierdza, że niezgodność z Konstytucją dotyczy tylko poszczególnych
przepisów ustawy, a jednocześnie nie orzeka, iż są one nierozerwalnie związane z całą ustawą.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w opisywanej sytuacji Prezydent RP nie zawsze dokonuje podpisania
ustawy z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją – może on bowiem także zwrócić ustawę
Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Obowiązek podpisania uchwalonej ustawy przez Prezydenta RP nabiera charakteru bezwzględnego po

upływie przewidzianego terminu na jej podpisanie (21 albo 7 dni) – wówczas odmowa podpisania takiej ustawy
przez Prezydenta stanowi delikt konstytucyjny i może skutkować pociągnięciem go do odpowiedzialności przed
Trybunałem Stanu.

Przed upływem wspomnianego terminu odmowa podpisania uchwalonej ustawy przez Prezydenta ma z kolei
charakter względny – wówczas bowiem Prezydent może skorzystać z jednej z dwóch przysługujących mu
procedur zakwestionowania ustawy.
 Jedną z tych procedur jest wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie
zgodności tej ustawy z Konstytucją. Jest to tzw. uprzednia (prewencyjna) kontrola konstytucyjności, która
stanowi samodzielne i wyłączne uprawnienie Prezydenta RP. W razie uznania przez TK ustawy za zgodną
z Konstytucją po stronie Prezydenta powstaje bezwzględny obowiązek jej podpisania (art. 122 ust. 3 zd. 2
Konstytucji RP). Z kolei w przypadku uznania przez TK ustawy za niezgodną z Konstytucją po stronie
Prezydenta powstaje bezwzględny obowiązek odmowy podpisania ustawy (art. 122 ust. 4 zd. 1 Konstytucji
RP), chyba że zachodzi sytuacja ukazana w art. 122 ust. 4 zd. 2 Konstytucji RP.

Drugą z przysługujących Prezydentowi RP procedur zakwestionowania ustawy jest zastosowanie tzw. weta
ustawodawczego, czyli przekazanie ustawy przez Prezydenta do ponownego rozpatrzenia przez Sejm (art.
122 ust. 5 Konstytucji RP). Weto Prezydenta jest wynikiem negatywnej oceny ustawy przedstawionej mu do
podpisu i nie wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Co przy tym istotne, weto nie może dotyczyć
ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym oraz ustawy o zmianie Konstytucji. W polskim
porządku prawnym instytucja weta prezydenckiego nie ma charakteru absolutnego, lecz ma charakter
zawieszający. W efekcie omawiane weto może być przełamane przez Sejm pod warunkiem istnienia
odpowiedniej większości kwalifikowanej (odpowiada to koncepcjom parlamentaryzmu zracjonalizowanego).
Zawetowana ustawa zostaje ponownie rozpatrzona przez komisję sejmową (która niegdyś pracowała nad daną
ustawą), a następnie odbywa się głosowanie nad ustawą na posiedzeniu Sejmu – jeżeli w wyniku tego
głosowania ustawa zostanie ponownie uchwalona większością 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów, po stronie Prezydenta powstaje bezwzględny obowiązek jej podpisania;
zarządzenie przez Prezydenta ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw (art. 122 ust. 2 Konstytucji RP), co jest
warunkiem jej wejścia w życie

Zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw – o którym stanowi expressis verbis Konstytucja RP w art.
122 ust. 2 – jest ostatnią czynnością proceduralną Prezydenta i jednocześnie konsekwencją podpisania ustawy
przez głowę państwa. Jak już wspomniano, zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw (obok samego
podpisania ustawy) wchodzi w zakres czynności zwanej promulgacją. Dopiero na tej podstawie zostaje formalnie
dokonana przez Prezesa Rady Ministrów czynność ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw, co jest ostateczną
wymaganą przesłanką jej wejścia w życie.

Wejście w życie ustawy, co do zasady, następuje 14 dni po dniu ogłoszenia ustawy, tzn. po dacie, jaką
oznaczony jest dany numer Dziennika Ustaw.
Obywatelska inicjatywa ustawodawcza

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza określana jest też jako inicjatywa ludowa. Inicjatywa ta jest instytucją
związaną z procesem ustawodawczym, gdyż wskazana w art. 118 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP grupa co najmniej
100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu jest jednym z pięciu podmiotów, którym
przysługuje inicjatywa ustawodawcza.

Jak już wspomniano, do pozostałych podmiotów, którym przysługuje prawo inicjatywy ustawodawczej,
zalicza się – zgodnie z brzmieniem art. 118 ust. 1 Konstytucji RP – posłów, Senat, Prezydenta RP (który
wykonuje inicjatywę ustawodawczą jako swą prerogatywę) oraz Radę Ministrów.

Należy zwrócić uwagę, że obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej poświęcony został art. 118 ust. 2
Konstytucji RP. Stosownie do jego treści inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 000
obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, a tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.

W polskim prawie nie ma definicji legalnej obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Można jednak
przedstawić doktrynalny sposób rozumienia wspomnianej inicjatywy. Opierając się na rozważaniach A.
Szmyta, można stwierdzić, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza oznacza prawo obywateli –
realizowane grupowo – do przedkładania właściwemu organowi państwowemu (Sejmowi) projektu
ustawy z określonymi prawnie skutkami dokonania tej czynności.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w doktrynie polskiego prawa konstytucyjnego nie został wykształcony
jeden bezsporny pogląd odnoszący się do tego, jak można postrzegać grupę co najmniej 100 000 obywateli
mających prawo wybierania do Sejmu na tle pozostałych podmiotów, wymienionych w art. 118 Konstytucji
RP, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza.

P. Uziębło nie dokonuje żadnego rozróżnienia grupy obywateli od pozostałych podmiotów i broni tezy, że
wskazana w ustawie zasadniczej grupa obywateli jest traktowana na równi z pozostałymi podmiotami.

J. Wawrzyniak z kolei stwierdza, że nie można co prawda mówić o hierarchizacji podmiotów występujących z
inicjatywą ustawodawczą, można za to stwierdzić, iż podmioty te dzielą się na dwie odrębne kategorie.
Pierwszą kategorię tworzą podmioty posiadające zinstytucjonalizowany charakter (podmioty z art. 118 ust. 1
Konstytucji RP), a drugą podmioty mające pozainstytucjonalny, społeczny charakter (grupa obywateli z art.
118 ust. 2 Konstytucji RP).

W nawiązaniu do użytego w art. 118 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP sformułowania „tryb postępowania w tej
sprawie określa ustawa”, należy zarazem zauważyć, że przewidziana w Konstytucji regulacja ustawowa ma
precyzować konstytucyjne prawo grupy 100 000 obywateli do wniesienia projektu ustawy.
Odesłanie przez Konstytucję do ustawy czyni oczywistym to, że instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej
swój konkretny kształt, umożliwiający jej wykorzystanie w praktyce, może otrzymać dopiero w drodze ustawy
zwykłej.

W doktrynie wskazano, że bez jej uchwalenia Konstytucja nie może – w tym zakresie – być stosowana. Co przy
tym znamienne, określona liczbowo grupa obywateli jest jedynym podmiotem posiadającym inicjatywę
ustawodawczą, do którego odnosi się obligatoryjna regulacja ustawowa. O konieczności zastosowania tego
właśnie aktu normatywnego przesądza – jak się wskazuje – fakt, że chodzi tu o ukształtowanie prawa
obywatelskiego.

Tryb postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej reguluje ustawa z 24.6.1999 r.

o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688 ze zm.).

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza wprowadzona została do polskiego porządku prawnego dopiero

w latach 90. XX w., co nastąpiło w związku z uchwaleniem Konstytucji RP z 1997 r. Instytucja ta nie miała przy tym
swego odpowiednika w polskiej tradycji konstytucyjnej i – wobec tego – jest ona traktowana jako swoiste novum
w polskim systemie konstytucyjnym.

Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej stała się jedną z dwóch form demokracji bezpośredniej,
które expressis verbis przewidziała na szczeblu ogólnokrajowym polska Konstytucja z 1997 r.6. Drugą formą
demokracji bezpośredniej, znaną Konstytucji RP, jest referendum.
Należy ponadto w tym kontekście zauważyć, że sama demokracja bezpośrednia – której instytucjonalnymi przejawami na
poziomie ogólnokrajowym są zarówno obywatelska inicjatywa ustawodawcza, jak i referendum – też ma swoje
umocowanie w Konstytucji RP.

Dowodzić tego może fakt, że chociaż Konstytucja RP przyjęła za zasadę demokrację przedstawicielską, którą można
uznać za powszechny standard konstytucyjny funkcjonujący w praktyce ustrojowej państw demokratycznych, to
przewidziała ona również w art. 4 ust. 2 demokrację bezpośrednią. Artykuł 4 ust. 2 Konstytucji RP – którego treść jasno
wskazuje, że możliwe jest również sprawowanie władzy przez Naród bezpośrednio – wyraźnie koresponduje z regulacjami
konstytucyjnymi, odnoszącymi się do instytucji inicjatywy ludowej oraz referendum.
Usankcjonowana w polskim porządku prawnym obywatelska inicjatywa ustawodawcza polega wyłącznie na prawie
wniesienia projektu ustawy, bez możliwości realnego wpływania na jego dalsze losy, w szczególności bez
możliwości uchwalenia go w sposób bezpośredni w przypadku sprzeciwu legislatywy. Jak podkreśla się w literaturze
przedmiotu, inicjatywa ludowa w takim kształcie jest określana jako inicjatywa pośrednia.
Ponadto, przedkładająca projekt ustawy stosowna grupa obywatelska ma obowiązek, podobnie jak i wszyscy inni
wnioskodawcy, przedstawienia skutków finansowych jej wykonania, co wynika z art. 118 ust. 3 Konstytucji RP.
Uruchamia to parlamentarny proces ustawodawczy, co wiąże się z faktem, że przedłożenie projektu ustawy przez grupę
obywateli – tak jak i przedłożenie projektów pochodzących od innych wnioskodawców – nakłada na Sejm obowiązek
ich rozpatrzenia.
Proces ustawodawczy, uruchomiony w konsekwencji zastosowania instytucji inicjatywy ludowej, podlega – co do
zasady – powszechnie obowiązującym konstytucyjnym i regulaminowym wymogom proceduralnym odnoszącym
się do projektów ustaw wnoszonych przez wszystkie legitymowane podmioty.
Uprzywilejowanie projektów obywatelskich

Projekty pochodzące od obywateli nie mają żadnej formalnej presumpcji swego uchwalenia czy jakiegoś
„większego ciężaru gatunkowego” – z tytułu pochodzenia od nader licznej grupy obywateli. W literaturze
przedmiotu podkreśla się jednak, że zazwyczaj w praktyce konstytucyjnej, także polskiej, obywatelskie
projekty ustaw mają szczególną wagę polityczną.

Równocześnie wskazuje się na kilka prawnie przewidzianych wyjątków od zasady, że procedura

ustawodawcza, odnosząca się do projektów wnoszonych przez obywateli, podlega takim samym
wymogom proceduralnym, jak ta dotycząca wszystkich innych projektów.

Wyjątki te wskazują, że również de iure zapewnione zostało, w pewnym stopniu, uprzywilejowanie

projektów obywatelskich. Jak się przy tym zaznacza, wyjątki są uzasadnione naturą instytucji obywatelskiej
inicjatywy ustawodawczej i wynikają z tradycyjnego traktowania jej – jak już wspomniano – jako przejawu
demokracji bezpośredniej.
 Pierwszy wyjątek odnosi się do kwestii terminu, w którym ma odbyć się pierwsze czytanie projektu. Jak stanowi
art. 13 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, w przypadku projektów wnoszonych
przez grupę obywateli pierwsze czytanie projektu ustawy w Sejmie powinno odbyć się nie później niż 3 miesiące
od daty wniesienia projektu lub daty ostatecznego rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy sporu, co do liczby
prawidłowo złożonych pod projektem podpisów.

Drugi wyjątek – na który wskazuje art. 4 ust. 3 wspomnianej wyżej ustawy – polega na wyłączeniu projektów
składanych w drodze inicjatywy obywatelskiej spod działania zasady dyskontynuacji, czyli zasady wygasania
w parlamencie spraw niezałatwionych w trakcie kadencji, w której „zawisły” one w celu podjęcia rozstrzygnięcia.
Co jednak istotne, prace nad takim projektem w następnej kadencji wznawia się od pierwszego czytania,
a wszelkie dotychczasowe poprawki do projektu formalnie nie mogą być uwzględnione.

Trzeci wyjątek wiąże się natomiast z tym, że uprawnienia podmiotów zgłaszających inicjatywę obywatelską cieszą
się szczególną ochroną sądową. Tylko wobec nich ustawa przewiduje możliwość zaskarżania – i to wprost do Sądu
Najwyższego – postanowienia Marszałka Sejmu odmawiającego przyjęcia złożonego projektu.

Czwarty wyjątek związany jest z faktem, że projekty obywatelskie nie mogą być poddane pierwszemu
czytaniu na posiedzeniu komisji i muszą być rozpatrywane przez Sejm in pleno. Wskazuje na to art. 13 ustawy
o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.
Projekty te muszą odpowiadać wszelkim stawianym im wymogom prawnym. Brak uprzywilejowania
inicjatywy pochodzącej od grupy obywateli potwierdzać może konstytucyjny wymóg – odnoszący się również do
obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej – przedłożenia „projektu” ustawy. Wymóg ten oznacza, że ustrojodawca
zdecydował się – również w przypadku projektów obywatelskich – na tzw. inicjatywę „sformułowaną”,
oznaczającą konieczność przedkładania propozycji w kształcie wymaganym przez zasady techniki prawodawczej.

W stosunku do inicjatywy ustawodawczej realizowanej przez każdy z uprawionych podmiotów, także grupę
obywatelską, ustrojodawca odrzucił tym samym możliwość wystąpienia z inicjatywą „niesformułowaną”, która –
w razie jej dopuszczalności – pozwalałaby na traktowanie jako inicjatywy ustawodawczej tylko samego
„postulatu”.

W związku z powyższym – korzystając z prawa wniesienia inicjatywy ludowej – wnioskodawcy zawsze muszą
złożyć sformalizowany projekt ustawy za- opatrzony w uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym
w Regulaminie Sejmu.

W innym przypadku będzie można potraktować takie działanie tylko jako wniesienie petycji w rozumieniu art.
63 Konstytucji RP. Petycje te – w przypadku ich wniesienia – mogą również obligować odpowiedni podmiot do ich
rozpatrzenia, jak się to m.in. w przypadku Sejmu.
 Należy jednak przy tym pamiętać, że ustrojodawca wyraźnie odróżnia obywatelską inicjatywę
ustawodawczą z art. 118 ust. 2 od prawa petycji z art. 63 Konstytucji RP. Dlatego też na gruncie
obowiązującej Konstytucji RP inicjatywę ludową i petycję należy postrzegać jako dwie zupełnie odrębne
instytucje, które realizowane są w zupełnie innym trybie i często dają odmienne efekty.

Rozważając przedmiot obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wskazuje się, że objęte taką inicjatywą
mogą być – co do zasady – wszystkie zagadnienia, dla regulacji których służy ustawa jako podstawowe
źródło prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Można zatem mówić o szerokim zakresie
przedmiotowym spraw, które mogą być zaproponowane w projekcie obywatelskim.

W świetle przepisów Konstytucji można jednak wskazać przypadki materii, w których obywatelskie
inicjatywy ustawodawcze należy uznać za wykluczone. Szeroko ujęty zakres przedmiotowy w odniesieniu do
omawianej instytucji nie dotyczy bowiem bez wyjątku wszystkich kwestii, które może obejmować swą regulacją
akt normatywny rangi ustawowej.

W szczególności obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie obejmuje sytuacji, w których Konstytucja

wprowadza monopol inicjatywy ustawodawczej wskazanego podmiotu. Chodzi zatem o zmianę
Konstytucji, ustawą budżetową i tzw. ustawy okołobudżetowe oraz dotyczące finansów państwa. Warto
ponadto z drugiej strony zauważyć, że Konstytucji RP nie jest znany monopol inicjatywy ludowej
w jakiejkolwiek sprawie.
 Odnosząc się do zagadnienia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w aspekcie proceduralnym można
wskazać kilka etapów procedury związanej z wnoszeniem projektów obywatelskich.
Etap I – pierwszym wymogiem procedury jest konieczność utworzenia sformalizowanego podmiotu, określanego jako
„komitet inicjatywy ustawodawczej” oraz wyznaczenie przez niego pełnomocnika i zastępcy. Komitet ten – na co wskazuje
art. 5 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli – może powstać w wyniku porozumienia się 15
obywateli polskich posiadających czynne prawo wyborcze do Sejmu, którzy ponadto złożyli przewidziane prawem
oświadczenie.
Etap II – po powstaniu wspomnianego komitetu następuje zbieranie podpisów pod projektem ustawy, co odbywa się
w dwóch fazach. W pierwszej fazie konieczne jest zebranie 1000 podpisów, po uzyskaniu których pełnomocnik komitetu
zawiadamia Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu, podając jednocześnie informacje o członkach komitetu, osobie
pełnomocnika i jego zastępcy. Równocześnie pełnomocnik komitetu przedstawia opracowany projekt ustawy wraz
z uzasadnieniem oraz wykaz zebranych podpisów. Co istotne, projekt ustawy musi spełniać wymogi stawiane projektom przez
Konstytucję, Regulamin Sejmu i ustawę o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Etap III – Marszałek Sejmu, po zapoznaniu się z zawiadomieniem i dokonaniu kontroli jego prawidłowości, w terminie 14
dni od przedłożenia wydaje postanowienie o przyjęciu zawiadomienia. Powoduje to w konsekwencji uzyskanie przez
komitet osobowości prawnej. Fakt przyjęcia zawiadomienia przez Marszałka Sejmu ogłasza się w dzienniku o zasięgu
ogólnopolskim. Istotne jest również to, że – od dnia przyjęcia przez Marszałka Sejmu zawiadomienia – treść projektu ustawy
nie może być zmieniona. W razie stwierdzenia przez Marszałka Sejmu niespełniania wymogów formalnych wzywa on
pełnomocnika komitetu do usunięcia braków formalnych w 14-dniowym terminie. Gdy nie zostaną one usunięte Marszałek
wydaje postanowienie wraz z uzasadnieniem o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu (na to
postanowienie pełnomocnikowi komitetu przysługuje skarga do Sądu Najwyższego).
 Etap IV – nabycie przez komitet osobowości prawnej rozpoczyna również drugą fazę zbierania podpisów w liczbie
co najmniej 99 000 brakujących do pełnych 100 000 podpisów.

Należy zauważyć, że na zebranie 100 000 podpisów został ustalony okres 3 miesięcy od wydania postanowienia
o przyjęciu zawiadomienia przez Marszałka Sejmu. Jak się w tym kontekście wskazuje, termin ten jest wystarczający
do oceny, czy projekt uzyskał dostateczne zainteresowanie i poparcie społeczne. Dopiero też w tej drugiej fazie można
mówić o „kampanii promocyjnej” projektu sensu stricto.

Etap V – po zebraniu wymaganej liczby podpisów projekt ustawy powinien po raz drugi zostać przedłożony
Marszałkowi Sejmu, tym razem już w celu rozpoczęcia procedury ustawodawczej. Marszałek dokonuje wówczas
kontroli projektu w dwóch obszarach: kontroluje identyczność projektu i uzasadnienia z wcześniej
dostarczonymi wersjami tych dokumentów (na postanowienie od- mowne przysługuje pełnomocnikowi komitetu
skarga do Sądu Najwyższego) oraz kontroluje liczbę złożonych podpisów (na odmowę skierowania projektu do
rozpatrzenia go przez Sejm również przysługuje skarga do Sądu Najwyższego). Jeśli okaże się, że wymagana liczba
podpisów nie została zebrana, dalsza działalność komitetu staje się bezprzedmiotowa i ulega on rozwiązaniu z mocy
prawa. Należy w tym miejscu także podkreślić, że w razie ewentualnych wątpliwości co do prawidłowości złożenia
wymaganej liczby podpisów rozstrzygnięcie wydaje Państwowa Komisja Wyborcza.
 Skuteczne przeprowadzenie procedury obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej rozpoczyna w Sejmie proces
legislacyjny, który – jak już zostało wspomniane – nie odbiega, co do zasady, od trybu uchwalania ustaw, których
projekty wnoszą inne podmioty. Może on, lecz nie musi, w konsekwencji doprowadzić do uchwalenia nowej ustawy.
Pomimo widocznych w praktyce przykładów korzystania z prawa inicjatywy ustawodawczej przez grupę obywateli
i wnoszenia obywatelskich projektów ustaw, należy jednak równocześnie zauważyć, że inicjatywa ustawodawcza nie jest
wykonywana przez obywateli zbyt często. Taki sposób funkcjonowania omawianej instytucji w praktyce był jednak
zamierzony i w dużej mierze wynika z przyjętych założeń obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w polskim systemie
prawa.
Prawo wnoszenia projektów przez grupę obywateli przede wszystkim ma być bowiem swoistym „uzupełnieniem” dla
przyznanego konstytucyjnie prawa wnoszenia projektów ustaw przez pozostałe podmioty, które powinny odgrywać
decydującą rolę przy wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej. Szczególnie odnosi się to do projektów realizujących
bieżący program polityczny rządu oraz program opozycji, które powinny być zasadniczo wnoszone przez odpowiednie
podmioty polityczne (w tym przede wszystkim przez Radę Ministrów oraz posłów). Również projekty odnoszące się do
specjalistycznych kwestii nie powinny być – ze względu na swoją specyfikę – zasadniczo realizowane poprzez inicjatywę
ludową. Jednocześnie wskazuje się, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza powinna przede wszystkim dotyczyć
zagadnień szczególnie doniosłych lub oczekiwanych społecznie oraz wywołujących zainteresowanie większości
społeczeństwa.

Powyższa teza o uzupełniającym charakterze obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej koresponduje z przesłaniem

demokracji bezpośredniej, której formą, jak już wspomniano, jest właśnie instytucja obywatelskiej inicjatywy
ustawodawczej. Procedury demokracji bezpośredniej, w tym obywatelską inicjatywę ustawodawczą, należy w polskim
systemie konstytucyjnym traktować jako wyjątek czy też – jak wskazuje P. Sarnecki – jako procedury wtórne
(uzupełniające) wobec demokracji przedstawicielskiej.
Prawo wyborcze do Sejmu i Senatu

Pojęcie wyborów
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybory są współcześnie nieodłącznym i najważniejszym
elementem każdego demokratycznego systemu politycznego. Stanowią one przy tym podstawową formę
realizacji zasady suwerenności Narodu oraz umożliwiają wyborcom kontrolę poczynań osób i ugrupowań
politycznych zasiadających w organach przedstawicielskich.

W Polsce organami władzy ustawodawczej wyłanianymi w drodze wyborów są obie izby parlamentu – a zatem
zarówno Sejm, jak i Senat.

Wybory parlamentarne można rozumieć w tym kontekście jako regularne odnawianie składu Sejmu
i Senatu w wyniku decyzji podejmowanych w szczególnej procedurze przez ogół obywateli posiadających
pełnię praw wyborczych.
Termin „prawo wyborcze”

Termin „prawo wyborcze” używany jest w doktrynie prawa konstytucyjnego w dwóch znaczeniach.
Wyróżnia się mianowicie prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym.

Prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym oznacza prawo jednostki do uczestnictwa w wyborach. Jak się
przy tym podkreśla, z natury rzeczy prawo to przysługuje tylko obywatelom.

Podmiotowe prawo wyborcze przybiera postać czynnego prawa wyborczego (prawa do głosowania
w wyborach, czyli prawa wybierania) oraz biernego prawa wyborczego (prawa do kandydowania
w wyborach i do uzyskania mandatu w wyniku wyborów, czyli prawa wybieralności).

Prawo wyborcze w znaczeniu przedmiotowym oznacza natomiast całokształt norm prawnych regulujących
sposób ustalania składu organów przedstawicielskich. W literaturze przedmiotu mianem prawa wyborczego
w znaczeniu przedmiotowym określa się równocześnie gałąź prawa regulującą kwestie przygotowania,
przeprowadzenia i ustalenia wyników wyborów. Jest to zarazem – jak się wskazuje – jedna z dziedzin prawa
konstytucyjnego. Tak rozumiane prawo wyborcze jest także uznawane za najważniejszą część systemu
wyborczego, czyli całokształtu prawnych i pozaprawnych reguł określających sposób przygotowania,
przeprowadzenia i ustalenia wyników wyborów.
Prawo wyborcze do Sejmu i Senatu w znaczeniu przedmiotowym

Rozważając prawo wyborcze do Sejmu i Senatu w znaczeniu przedmiotowym warto zauważyć, że podstawy
dla uregulowań prawa wyborczego w Polsce – w tym także odnoszącego się do wyborów parlamentarnych – są
zawarte w Konstytucji RP.

Szczegółowe regulacje prawa wyborczego zawarte są z kolei w aktach rangi ustawowej. Tradycyjnie
w Polsce wszystkie procedury wyborcze, również wybory parlamentarne, normowane były przy tym
w odrębnych ustawach.

Dnia 5.1.12011 r. uchwalono Kodeks wyborczy, który po upływie 6-miesięcznego vacatio legis wszedł w życie
1.8.2011 r. i zaczął kompleksowo regulować problematykę wyborów w Polsce, także w odniesieniu do wyborów
parlamentarnych.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 KodeksWyb omawiany akt normatywny określa zasady i tryb zgłaszania
kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności zarówno wyborów do Sejmu i Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej, jak i wyborów na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, do Parlamentu
Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
a także na urzędy wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.
Zasady naczelne prawa wyborczego

Konstytucja RP z 1997 r. wylicza zasady naczelne prawa wyborczego. Te naczelne zasady prawa
wyborczego określa się mianem „przymiotników wyborczych”. Wśród przymiotników wyborczych
w literaturze prawa konstytucyjnego zwykło się wymieniać – stanowiące pewien kanon i odnoszące się
do praw wyborczych obywatela i sposobu głosowania – powszechność, równość, bezpośredniość
i zasadę tajności głosowania. Ponadto, wyróżnia się także piąty przymiotnik, czyli proporcjonalność,
która odnosi się do sposobu ustalania wyniku wyborów.
Zasada powszechności

Zasada ta – która charakteryzuje zarówno wybory do Sejmu, jak i do Senatu – określa krąg podmiotów, którym
przysługuje prawo realizacji aktu wyborczego.

Nie jest ona przy tym tożsama z brakiem jakichkolwiek podmiotowych ograniczeń praw wyborczych, niemniej
wymaga, aby przynajmniej czynne prawo wyborcze przysługiwało jak największej liczbie pełnoletnich obywateli.

Wykluczone są zatem tzw. cenzusy wyborcze, czyli ograniczenia podmiotowe praw wyborczych o charakterze
politycznym (wśród cenzusów wyborczych wymienia się m.in. cenzus domicylu, majątkowy i wykształcenia).
Podmiotowe ograniczenia praw wyborczych mogą mieć jedynie charakter naturalny i odwoływać się do takich
kryteriów jak wiek, obywatelstwo, ubezwłasnowolnienie czy pozbawienie praw wyborczych.

Zasada wiąże się z zagadnieniem prawa wyborczego w znaczeniu podmiotowym i z kwestią, komu przysługuje
czynne i bierne prawo wyborcze.

W świetle polskiego prawa czynne prawo wyborcze (także w odniesieniu do wyborów parlamentarnych)
przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie oraz ukończone najpóźniej w dniu głosowania 18 lat
 Czynnego prawa wyborczego nie ma natomiast osoba pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem
sądu, osoba pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu oraz osoba
ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Bierne prawo wyborcze na gruncie polskiego prawa przysługuje osobom, które posiadają czynne prawo wyborcze.
Ponadto – poza wymienionym wymogiem – bierne prawo wyborcze do polskiego parlamentu, w zależności od
rodzajów wyborów, przysługuje osobom, które ukończyły 21 lat (w przypadku wyborów do Sejmu) albo 30 lat
(w przypadku wyborów do Senatu).

Bierne prawo wyborcze nie przysługuje jednak osobom, wobec których zostało wydane prawomocne orzeczenie
stwierdzające złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego.

Ponadto, biernego prawa wyborczego zostały pozbawione osoby skazane prawomocnym wyrokiem na karę
pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo
skarbowe.
W doktrynie prawa konstytucyjnego zwykło się wyróżniać gwarancje realizacji tej zasady w procesie
przeprowadzania wyborów, które znajdują zastosowanie także odnośnie do wyborów parlamentarnych. Zalicza
się do nich m.in. obowiązek wyznaczenia wyborów na dzień wolny od pracy (wskazuje na to art. 98 ust. 2
Konstytucji RP oraz art. 4 KodeksWyb), zasady tworzenia obwodów głosowania (zgodnie ze stosownymi
przepisami Kodeksu wyborczego – art. 12–17) czy instytucję zaświadczenia o prawie do głosowania (art. 32
KodeksWyb).

Inną gwarancją realizacji zasady powszechności jest prowadzenie przez gminy rejestru wyborców
(obejmującego stale zamieszkałe na terenie gminy osoby, którym przysługuje prawo wyborcze) oraz spisu
wyborców (sporządzanego na podstawie rejestru najpóźniej na 2 dni przed wyborami), które udostępniane są
do wglądu w urzędzie gminy.

Warto przy tym zauważyć, że w przypadku nieprawidłowości w rejestrze lub spisie można wnieść reklamację
do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (od decyzji tego organu przysługuje z kolei odwołanie do sądu
rejonowego, którego rozstrzygnięcie jest ostateczne).

Jako gwarancję realizacji zasady powszechności wskazuje się także procedurę protestu wyborczego
kwestionującego ważność wyborów.
Zasada równości

Zasada równości – jako kolejna naczelna zasada polskiego prawa wyborczego – jest rozpatrywana
w prawie konstytucyjnym w dwóch aspektach: formalnym i materialnym.

Zasada równości w znaczeniu formalnym odnosi się w Polsce do wszystkich procedur wyborczych, a zatem
obejmuje także wybory do Sejmu i Senatu. W tym znaczeniu zasada równości jest rozumiana – w przypadku
czynnego prawa wyborczego – w ten sposób, że każdy wyborca uczestniczy w wyborach na takich samych
zasadach, a więc posiada identyczną liczbę głosów.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.7.2011 r. (K 9/11, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 61) stwierdził, że przyjęcie
zasady równości wyborów w znaczeniu formalnym „w praktyce oznacza przyjęcie formuły: »jeden wyborca –
jeden głos«”

Natomiast w przypadku biernego prawa wyborczego zasada równości w aspekcie formalnym sprowadza się do
zagwarantowania równych szans w ubieganiu się o mandat.

W znaczeniu materialnym, stwierdzając, że w aspekcie materialnym zasada równości opiera się na założeniu, że
„siła (waga) każdego głosu jest taka sama, czyli – inaczej mówiąc – że każdy wyborca ma taki sam wpływ na
wynik wyborów. W praktyce zasada równości materialnej oznacza, że na jeden mandat musi przypadać taka
sama liczba wyborców”
Zasada bezpośredniości

Zasada ta oznacza, że wyborca oddaje swój głos bezpośrednio na osobę lub osoby, które mają zostać
wybrane, a więc mają objąć mandat obsadzany w drodze danego głosowania. Podstawowe rozumienie zasady
bezpośredniości wskazuje zatem na jednostopniowy charakter wyborów i oznacza, że wyborca oddaje głos
bezpośrednio na preferowanego przez siebie kandydata lub kandydatów. Tym samym wyborca decyduje także
bezpośrednio o składzie organu przedstawicielskiego.

Zasada tajności głosowania

Zasada tajności głosowania – jako następna naczelna zasada polskiego prawa wyborczego, która odnosi się,
zgodnie z brzmieniem Konstytucji RP, zarówno do wyborów do Sejmu, jak i Senatu – dotyczy tylko samego
aktu głosowania i gwarantuje głosującemu, że jego decyzja wyborcza nie będzie ujawniona.

Po stronie organów państwowych zasada ta rodzi obowiązek odpowiedniego przygotowania

i przeprowadzenia wyborów, w sposób gwarantujący realizację omawianej zasady. Z kolei po stronie
obywatela zasadę tajności należy postrzegać (według poglądów wyrażonych przez TK) raczej jako prawo
obywatelskie, a nie obowiązek.
 Zasada proporcjonalności

Stosownie do brzmienia art. 96 ust. 2 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności podlega sposób ustalania wyników
wyborów do Sejmu. Zasada ta występuje alternatywnie do zasady większości, która obowiązuje w przypadku wyborów
do Senatu.
W przypadku wyborów do Senatu – w odróżnieniu od zasady proporcjonalności w wyborach do Sejmu – zasada
większości nie jest jednak wymogiem konstytucyjnym (art. 97 ust. 2 Konstytucji RP milczy w tej kwestii) i znajduje
swoje odzwierciedlenie dopiero na poziomie ustawy (art. 256 KodeksWyb).

W wyborach do Senatu obowiązuje system większości zwykłej, który oznacza, że mandat przyznaje się temu
kandydatowi, który w danym jednomandatowym okręgu wyborczym uzyska największą liczbę głosów spośród
wszystkich kandydatów.

Natomiast wybory do Sejmu – mające, jak już wspomniano, charakter wyborów proporcjonalnych – polegają na
dokonaniu rozdziału mandatów w okręgu wyborczym (i potem w skali kraju) proporcjonalnie do odsetka głosów,
które uzyskały poszczególne partie czy ugrupowania konkurujące w wyborach.

Tym samym nieodzowne jest istnienie wielomandatowych okręgów wyborczych, a także konieczna jest
konkurencja list wyborczych zgłaszanych przez poszczególne partie i ugrupowania.

Warunkiem przeprowadzenia wyborów proporcjonalnych jest także określenie metody przeliczania głosów na
mandaty, aby wyeliminować problem mandatów ułamkowych, które mogłyby się pojawić przy zastosowaniu
czystej operacji matematycznej.