Comparative Territorial Politics

Intergovernmental Relations In Divided

Societies Palgrave Macmillan 2022
Yonatan T Fessha
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The statesman's yearbook 2022 : the politics, cultures

and economies of the world. Palgrave Macmillan

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Samuel Ulbricht Ethics Of Computer Gaming A Groundwork

Palgrave Macmillan 2022 Desconocido

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Historicizing Life Writing And Egodocuments In Early

Modern Europe Palgrave Macmillan 2022 Farr James R.

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Palgrave Macmillan 2022 Shose Kessi Floretta Boonzaier
Babette Stephanie Gekeler

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The New Palgrave Dictionary of Economics Palgrave

Macmillan

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Global Diversities - The Nation Form In The Global Age

Ethnographic Perspectives Palgrave Macmillan 2022 Irfan
Ahmad And Jie Kang

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Martin Harbusch Troubled Persons Industries The

Expansion Of Psychiatric Categories Beyond Psychiatry
Palgrave Macmillan 2022 Unknown

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Critical Criminological Perspectives Jodie Hodgson

Gender Power And Restorative Justice A Feminist
Critique Palgrave Macmillan 2022 Desconocido

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COMPARATIVE TERRITORIAL POLITICS

Intergovernmental

Relations in

Divided Societies

Edited by Yonatan T. Fessha

Karl Kössler · Francesco Palermo

Comparative Territorial Politics

Series Editors

Agustina Giraudy, American University, Washington, USA

Arjan H. Schakel, University of Bergen, Bergen, Norway

Michaël Tatham, University of Bergen, Bergen, Norway

Territorial politics is one of the most dynamic areas in contemporary

political science. Rescaling, new and re-emergent nationalisms,
regional devolution, government, federal reform and urban dynamics
have reshaped

the architecture of government at sub-state and transnational levels,

with profound implications for public policy, political competition,
democracy and the nature of political community. Important policy
fields such as health, education, agriculture, environment and
economic development are managed at new spatial levels. Regions,
stateless nations and

metropolitan areas have become political arenas, contested by old

and
new political parties and interest groups. All of this is shaped by
transnational integration and the rise of supranational and
international bodies like the European Union, the North American
Free Trade Area and the

World Trade Organization. The Comparative Territorial Politics series

brings together monographs, pivot studies, and edited collections

that

further scholarship in the field of territorial politics and policy,

decentralization, federalism and regionalism. Territorial politics is
ubiquitous and the series is open towards topics, approaches and
methods. The

series aims to be an outlet for innovative research grounded in polit-

ical science, political geography, law, international relations and

sociology.

Previous publications cover topics such as public opinion,

government

formation, elections, parties, federalism, and nationalism. Please do

not hesitate to contact one of the series editors in case you are
interested in publishing your book manuscript in the Comparative
Terri-

torial Politics series. Book proposals can be sent to Ambra Finotello

(Ambra.Finotello@palgrave.com). We kindly ask you to include

sample material with the book proposal, preferably an introduction
chapter

explaining the rationale and the structure of the book as well as an

empirical sample chapter.

More information about this series at

https://link.springer.com/bookseries/14910

Yonatan T. Fessha · Karl Kössler ·

Francesco Palermo

Editors

Intergovernmental

Relations in Divided

Societies

Editors

Yonatan T. Fessha

Karl Kössler

University of the Western Cape

Institute for Comparative Federalism

Cape Town, South Africa

Eurac Research

Bolzano, Italy

Francesco Palermo

Institute for Comparative Federalism

University of Verona and Eurac

Research
Bolzano, Italy

Comparative Territorial Politics

ISBN 978-3-030-88784-1

ISBN 978-3-030-88785-8

(eBook)

https://doi.org/10.1007/978-3-030-88785-8

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s), under exclusive

license to Springer Nature Switzerland AG 2022

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with regard to jurisdictional claims in published maps and
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Cover credit: Westend61/Getty Images

This Palgrave Macmillan imprint is published by the registered

company Springer Nature Switzerland AG

The registered company address is: Gewerbestrasse 11, 6330 Cham,

Switzerland

Introduction

1. Why This Book: Filling the Research Gap

As we finalise this book, the horror of ethnic conflict is on display

worldwide. There are media reports of conflict in Ethiopia; in Europe,

uncertainty looms large about the territorial integrity of countries

such as Spain, the United Kingdom and Belgium as they grapple with
the nationalistic claims of groups and territories; similarly, India has
again found itself embroiled in communal tensions following the
decision of the President to abolish the special status of the states of
Jammu and Kashmir

(Kaushik, 2019). These and many other countries use arrangements

of

territorial autonomy1 to manage their divided societies. 2 Yet

although granting territories with distinctive identity a degree of self-
government in the form of territorial autonomy might help address
the challenges of divided societies, what needs equal attention is the
integration of these territories into the legal and political framework
of the state and, in particular, their relations with the national
government (Marko, 1995).
In order to link different levels of government to each other and

manage the balance between autonomy and integration, states

typically

1 From Autonomous Communities in Spain, cantons in Switzerland,

and states in India and Ethiopia to provinces in Canada and regions
in Italy, territorial autonomies form an important part of the
institutional response that states have adopted to deal with the
challenges emanating from their divided societies.

2 See Palermo (2015).

vi

INTRODUCTION

establish a number of institutions and instruments that fall under the

heading of ‘intergovernmental relations’ (IGR). In divided societies, it

is even more essential than for others that mechanisms of IGR be
efficient and effective, given that intergovernmental conflicts in
societies like these are particularly likely to be pervasive and deeply
rooted.

To be sure, IGR is a topical issue not only in the case of divided

societies. Several factors have contributed to the growing
importance, more generally, of how relations between government
levels are shaped through legal and political instruments. First, the
expansion of the welfare and regulatory state in the twentieth
century made modern governance so

complex that in a number of policy fields it is virtually impossible for

a single level of government to act alone (Palermo & Kössler, 2017,
p. 55). In fields such as environmental protection and social welfare,
to mention but two examples, efficient and effective IGR is
indispensable

for successful policy-making. Secondly, economic integration—within

one and the same country and on a supranational scale—has
created the need

for denser networks of IGR among multiple governmental levels. In

this

regard, the European Union is an evident example, but similar trends

have also been observed for other parts of the world, including
Canada

and Australia (Brown, 2002). Thirdly, globalisation in all its manifold

forms, including global governance for addressing globalised
problems,

is another set of factors which has contributed to the increasing

relevance of IGR.

The fact that these trends have entailed an increase of intergovern-

mental interaction in recent decades makes it surprising that

‘intergovernmental relations remain largely opaque to the public,
scholars, and

even sometimes to public authorities’ (Poirier & Saunders, 2015, p.

442).

While it is true that comparative research on the politics and law of

territorial autonomy and federalism is beginning to focus on IGR, the
bulk

of this literature deals mostly with the nature and dynamics of IGR,
providing accounts of existing instruments and procedures yet
without

recognising their implications for identity politics or the implications

identity politics have for them in turn.

Put differently, comparative research so far has failed to address the

unique challenges of IGR in situations where subnational units have

distinctive identities. For instance, one recent comparative study lists

seven variables that may affect the form and operation of IGR, but
identity politics are not among them (Parker, 2015). Another edited
volume

INTRODUCTION

vii

acknowledges to some extent the particularities of the distinctive

identity of autonomous territories and the nature of their relations
with the national government, but it does so merely in few
paragraphs, briefly

stating, with regard to Quebec and Catalonia, that such territories

are more likely to put up resistance to the centralisation which is
often

a corollary of IGR (Poirier & Saunders, 2015). Yet another compar-

ative analysis (Bolleyer, 2009) comes close to the issue by examining

how ‘internal substate dynamics’ affect intergovernmental

interaction.

However, the focus is on the effect of ‘the mode of decision making

within the subnational units’ on IGR rather than on identity politics.

In literature about arrangements of territorial autonomy, on the
other

hand, much has been written over the last two decades about their
rele-

vance in dealing with communal tensions. 3But the regulation of IGR

and its operation in practice has been neglected so far. Similarly, a
third strand of enquiry, comparative research on divided societies,
has until now failed to give this issue the attention it deserves. The
research has concentrated on exploring the most appropriate
constitutional design for such societies in order to manage internal
conflicts—a topic that has become inextri-cably linked with the so-
called Lijphart-Horowitz debate or the broader controversy between
integrationists and accommodationists.4

It is apparent, then, that comparative research in the areas of IGR,

territorial autonomy and divided societies have left an obvious gap.

This edited volume seeks to contribute to filling it with a comparison
of

the relevance and effectiveness of IGR in divided societies in nine

case-study countries where territorial autonomy is used to manage
communal

tensions. Our starting point is the observation that the viability of

any form of territorial autonomy depends not only on the textual
provisions of the legal framework but also on how the territorial
arrangement functions in practice. In this regard, IGR between the
governments of subnational units with distinctive identity and their
national counterparts is crucial inasmuch ‘[e]xploring IGR allows one
to read the subtext of federalism

as it is lived’ (Poirier & Saunders, 2015, p.11).

Awareness of this ‘subtext’ is particularly important in the case of

divided societies, where IGR is often complicated by rival nation-
building 3 See, for example, Ghai (2000); Colino & Moreno (2010).

4 For excellent overviews of these two debates, see Choudhry

(2008); McGarry, O’Leary & Simeon (2008).

viii

INTRODUCTION

projects and attendant contestation about the very nature of the

state.

With autonomous territories emphasising diversity and the national

government insisting on unity, relations in divided societies are thus

more fraught than usual with tension, given that a durable balance
between

autonomy and integration is more difficult to maintain. Autonomy

may

indeed go a long way in addressing communal tensions, but equally

important are integrative institutions and procedures that provide

the

glue to hold divided societies together. 5 In this light, the overall

objective of our edited volume is to examine the form and operation
of IGR in countries where there are at least some subnational units
with distinctive identities.

2. Key Concepts: ‘Intergovernmental

Relations’ and ‘Divided Societies’

According to Bednar (2019), ‘All of the pushing and pulling, and the
variety of interpreters, mean that the boundaries are always being
questioned’ (p. 33). As the boundaries of authority are by nature
continuously contested in relations between autonomous territories
and the national

government, mechanisms of IGR are bound to be an essential

means

of shaping and channelling these dynamics. Therefore, it comes as

no

surprise that, as explained above, institutions and instruments of

IGR

have become ubiquitous and increasingly relevant. With more and

more

phenomena being subsumed under IGR as an umbrella term, it is

essen-

tial for our book that we clarify what we take this notion to mean.
What phenomena do we include and exclude in our comparative
analysis across

the nine case-study countries?

To begin with, we look at institutions (e.g. conferences) as well as

instruments (e.g. intergovernmental agreements) of IGR. Two

themes

usually figure prominently in research on intergovernmental

interaction.

One is that IGR is dominated by the executive, the other is that it

is predominantly about vertical interaction—and both are true.

Legisla-
tive IGR is in most cases either non-existent or ineffective, and IGR
is mostly about institutions that bring together the national
government

5 This is not to suggest that IGR instruments can be used only for
integration—they are also used to facilitate autonomy. In many
cases, especially in more recent devolutionary systems, IGR-related
mechanisms and processes are used to define the actual scope of
autonomy.

INTRODUCTION

ix

and constituent units. These institutions come in different forms:

they could be forums that bring together the leaders of national
government

and the subnational units, or they could be sectoral structures that

bring together persons responsible for the relevant sector. However,
that does not represent the complex web of interactions through
which IGR takes

place, which is why ‘IGR’ in this book refers to both the vertical and
horizontal dimensions of interaction between governments. While
relations

between autonomous territories with distinctive identity and the

national government certainly predominate in the country case
studies (for good

reason), horizontal relations with other territories also play a role in

the management of divided societies.

In addition, despite a tendency for IGR to incline towards mech-

anisms involving executives (Palermo & Kössler, 2017, p. 253), this
volume refers not only to interaction between representatives of
executive branches of government but to relations involving
legislatures, albeit (and justifiably so) to a lesser extent.

The examples of IGR featured in our comparative analysis refer to

different stages of the legislative cycle, that is, either the making of
laws or their implementation. In the former case, the extent and
effectiveness of IGR typically depend on factors such as ideological
differences, partisan polarisation, regional diversity, the question of
funding and levels of politicisation (Hueglin & Fenna, 2015, pp. 240–
41). Such a risk is quite real because mechanisms in the law-making
phase normally revolve

around senior civil servants, ministers or even heads of government,

all of whom might be tempted to let political posturing prevail over a
more compromise-oriented approach. In the implementation phase,
however,

IGR is likely to be more technical in nature and mainly involve

specialised civil servants from the various ministries at different
government levels.

Finally, the country case studies assembled in this book take into

account both informal and formalised IGR. A general trend towards

formalisation has been observed recently in a number of countries

and

attributed to quite different factors, such as a need for safeguards

against national government domination (particularly in federal
systems emerging from an authoritarian past), compensation for a
lack of trust in informal mechanisms (particularly in divided societies)
and efforts to counter the frequent characterisation of IGR as lacking
in democratic accountability and transparency (Poirier & Saunders,
2015, pp. 488–489). Yet a trend towards formalisation does not
necessarily mean that informal interaction by way of unofficial
meetings of politicians, phone calls among them, and

INTRODUCTION

the like, has become irrelevant. In fact, such informal IGR is

sometimes used to bypass formalised IGR and, on occasion, has
proven at the very

least to be as effective as it.

As noted in the previous section, our aim is not simply to describe

existing institutions and instruments of IGR; it is to compare the

form and operation of IGR in the context of divided societies, a topic
so far neglected. With regard to the notion of ‘divided societies’,
there is little doubt that they are linked with ‘diverse societies’. The
latter may well espouse diversity by referring to strong identity
factors such as ethnic, linguistic, cultural or religious affiliation, 6 and
such societies have recently attracted considerable attention in
research and, in Europe, from international organisations. As for the
latter, the OSCE’s Ljubljana guidelines on integration of diverse
societies are a case in point. Importantly, these guidelines
recommend policies aimed at promoting the integration and

cohesion of diverse societies, and emphasise that, based on the

OSCE’s

experience, diversity alone is neither correlated nor causally linked

with conflict; instead, violent disputes ‘are a consequence of political
choices that could have been different’ (OSCE, 2012, p. 2).

As much as there is no deterministic link between ethno-cultural

diver-
sity and conflict, such a link is also absent between merely diverse
and divided societies. The latter notion, of ‘divided societies’, has
gained currency in political science and comparative constitutional
law. On the one hand, divided societies have become subjects of
comprehensive and

in-depth country case studies, for example, concerning Northern

Ireland (McCrudden, et al., 2014, p. 8), Bosnia-Herzegovina (Marko,
2013,

p. 281) and Cyprus (Loizides, 2016, p. 139). On the other hand,

compar-

ative studies on such societies—sometimes designated with the

additional attribute of ‘deeply’ divided societies7—have also
flourished, with the focus alighting on, for instance, constitutional
design (Choudhry, 2008) or human rights (Harvey & Schwartz,
2012).

Some observers have used this term to denote one among several

types of societies. They regard deeply divided societies as the result

of social closure in the process of group formation and of the
polarisation of society through the transformation of we-and-they
configurations 6 Note that ‘ethnicity’ is also sometimes used as an
umbrella term to refer to various kinds of diversity related to
linguistic, cultural and religious identity. See, for instance, Ghai
(2013, p. 2).

7 See Bieber (2004); Lerner (2011).

INTRODUCTION

xi

into clear-cut us-versus-them antagonism (Marko & Constantin,

2019, p. 135). Others have taken the term ‘divided societies’ to
mean societies where, firstly, heterogeneity is based on (non-
negotiable and/or ascrip-tive) identities; where, secondly, a
substantial degree of heterogeneity is present, with at least 10 per
cent of the population belonging to groups other than the majority
or plurality; and where, thirdly, heterogeneity has become politically
salient as a permanent fixture in terms of structures (e.g. party
system, horizontal and/or vertical distribution of power) and agents
(e.g. political parties, movements, elites) (Wolff, n.d., p. 1).

The latter of these definitional elements is key to what is the

probably most widely recognised conception of divided societies.
This is the view taken by Sujit Choudhry, and the one on which our
book also relies. As

Choudhry explicitly declares, speaking in reference to Steiner’s

review of Lijphart’s Democracy in Plural Societies, ethno-cultural
diversity must not be confounded with political division (Steiner,
1981). The two things,

that is to say, must be kept apart. Thus, Choudhry argues that ‘[a]s
a

category of political and constitutional analysis, a divided society is

not merely a society which is ethnically, linguistically, religiously, or
culturally diverse’; according to him, ‘what marks a divided society is
that these differences are politically salient—that is, they are
persistent markers of political identity and bases for political
mobilization’ (Choudhry, 2008, pp. 4–5). The fact that political
competition and cooperation is, in such societies, conducted along
those same fault lines adds an additional layer of complexity to IGR,
but at the same time makes it (IGR) all the more

relevant and important.

3. The Objectives of This Book

The overarching objective of our edited volume is to examine the
form

and operation of IGR in countries where the distinctive identity of at

least one subnational unit is acknowledged in a form of territorial
autonomy.

This study into the interplay between ethno-cultural diversity and

IGR has three specific objectives, objectives which have also guided
the structure of the individual country case studies:

1. The first is to examine how the distinctive identity of particular

subnational units shapes the dynamics of IGR. The goal here is

not simply to determine whether intergovernmental interactions in

xii

INTRODUCTION

such societies are less cordial and more conflictual than in other

societies. Such interaction in any society could be strained as a

result of disagreement over specific policy objectives. The question

is whether the distinctive identity of particular subnational units and

the attending competing constitutional visions themselves have been

a primary source of intergovernmental tension.

2. The second specific objective is to examine the impact of iden-

tity politics on IGR arrangements. The question is whether the

ethno-cultural divide and the tension it creates have the tendency

to affect the type of institutions and instruments employed in IGR.

The intention is to discern if identity politics have an impact on

whether IGR is conducted through formal or informal, multilateral

or bilateral, regional or national IGR institutions and instruments.

3. The third objective is to determine if and how institutions and

instruments of IGR have been used to manage communal tensions—

that is, to assess whether the range of institutions and instruments

employed in IGR have the capacity to contribute to the peaceful

management of divided societies. With that in mind, the objective is

to examine the relevance and effectiveness of institutions and instru-

ments of IGR in acknowledging and accommodating the distinctive

identities and specific demands of subnational units.

4. Case Selection and Structure of the Book

This volume examines Belgium, Canada, Ethiopia, India, Italy, Spain,

Switzerland and the United Kingdom. The reason for their inclusion
is

that our study seeks to achieve its objectives by focusing on

countries that have instituted forms of territorial autonomy to deal
with the challenges of divided societies. Following Keating and
Gagnon, we take ‘autonomy’

to be ‘a general idea but one that can take many forms’ (Keating &
Gagnon, 2012, p. 3). This is why we have included countries that
provide for different forms of territorial-autonomy arrangements.

The existing literature on IGR focuses on classic federations;

autonomy arrangements in other contexts have remained so far on
the margins of the discussion. This book thus includes countries,
such as Canada, with long-established, far-reaching autonomy
arrangements, as well as those, such as Ethiopia, with a more recent
history of territorial autonomy. Equally importantly, the book brings
to fore the much-neglected debate on IGR

in Africa and Asia. In particular, it refers to Ethiopia and India, states

INTRODUCTION

xiii

designed primarily to manage the communal tensions that

characterise

their respective societies.

In its structure, the book consists of eight case-study chapters. Each

case-study chapter provides a brief introduction of the divided

nature of the society in question that sets out the historical, political
and social context of its communal cleavages and also refers to the
existence of

secessionist claims, if any. The introduction includes a discussion of

the history and organisation of the country’s autonomy
arrangements. This

is followed by an overview of existing IGR institutions and

instruments applicable to the legislative and executive branches of
government. Each chapter then shifts to the main business of the
book, which is to examine how identity politics have affected the
institutions and instruments of IGR and determine if and how these
institutions and instruments have

contributed to the peaceful management of communal tensions.

Chapter 1 commences the country case studies by focusing on

Switzerland. The chapter discusses Swiss IGR with particular
reference to its

connection with collective identity. It first presents two of the most

important political fault lines related to territorial belonging in
Switzerland: language communities and cantons. The chapter shows
how these two

reinforce, yet also weaken, each other through intercantonal treaties

of a bi-, multi- and omnilateral nature. Above all, the chapter
underlines the basic dilemma of Swiss cantons: they need to
cooperate with each other

and pool their resources if they are to remain autonomous and

culturally distinct.

Chapter 2 examines how Canada’s linguistic divide affects IGR.

Relations between Quebec and the federal government have been
tense since

the Quiet Revolution and the rise of Quebec nationalism in the

1960s.

Differing perspectives on what Canada is, Quebec’s insistence on its

distinctiveness, and its eagerness to protect and expand its

autonomy have been the source of federal-provincial conflict.
Despite their having shaped IGR considerably, identity-based
tensions are not reflected in the arrangements and practices through
which the governments of the federation
interact. Obversely, Canada’s system of intergovernmental councils
seems to have been rather ineffective when it comes to solving
them. Nevertheless, flexible use of intergovernmental agreements
has proven to be a means to satisfying some of Quebec’s demands.

Chapter 3 discusses how identity politics have created a double

strategy for the institutional design of the Belgian state, with one
aspect of the

xiv

INTRODUCTION

strategy revolving around language groups and the other, around

territorial divisions. The former, with power concentrated in two
major language groups, is more important. This explains why IGR,
based on a multipolar playing field, is dominated by bipolar politics.
On the one hand, the result is a dyadic and conflict-enhancing
federation, where subnational communities live side by side in
isolation; on the other, power-sharing mechanisms, international
obligations, health crises, fragmentation of

competences, and the territorial overlap of territorial sub-units,

necessitate cooperation, coordination and conflict management.
Apart from its

role in the management of the COVID-19 pandemic, the federal

govern-

ment is not the dominant actor in IGR; instead, antagonistic Flemish

and francophone political parties are at the centre of Belgian IGR—

the

mutual distrust between these groups corrodes cooperation and

makes it
ineffective in the long run.

Chapter 4 focuses on devolution, plurinationality and IGR in the

United Kingdom. IGR remains weak, informal and underdeveloped,
notwithstanding two decades of devolution. The establishment

of devolved legislatures in the late 1990s was not accompanied by

detailed proposals for intergovernmental cooperation, and although

some form of intergovernmental infrastructure developed, this
remains under-institutionalised and the subject of much criticism
from various quarters.

This chapter examines the evolution of IGR in the United Kingdom

and

describes the different mechanisms that have emerged to manage

inter-

governmental interaction. It explores the influence of identity politics

on intergovernmental workings and the impact that withdrawal from
the

European Union will have on existing intergovernmental structures.

Chapter 5 discusses IGR in the context of Ethiopia’s ethnic

federalism.

The Constitution has created nine subnational units principally on

the

basis of ethnic criteria. Whether and how these units would interact
with the federal government and with each other was barely an
issue in the

past three decades, given that all levels of government were

controlled by a single political party and IGR was thus an intra-party
affair. However, after three years of public protests (2015–2018) and
the election of a

new prime minister, the states are increasingly assertive of their

autonomy from federal intrusion, with intergovernmental disputes
growing louder

and more frequent. This chapter examines how a federal

arrangement

that takes ethnicity as a basis for state organisation contends with

the

INTRODUCTION

xv

ethnic undertone of the emerging intergovernmental disputes, an

under-

tone which is shaping debate on and attitudes towards the

establishment of formal IGR institutions.

Chapter 6 examines how and to what extent identity politics

underpins IGR in India. IGR could not emerge as an underlying
feature of Indian

federal system, ostensibly, due to the tumultuous yet fulfilling

trajectory of democratic experimentation, on the one hand, and
imperatives of social and economic development, on the other.
Evidently, in prioritising the requirement of rapid economic
development through the mechanism

of centralised planning, the central government tended to muddle up

the valuable function of IGR through the institutions created

primarily for streamlining the planning process. In the meantime, as
and as the

autonomy claims and identity politics started exhibiting their diverse

insalubrious visages ranging, at times, even to the demand for

secession, the government kept on evolving one institution or the
other to grapple with these apparently inscrutable quandaries. What
is most disheartening here is that the central government probably
never takes the issue of IGR

as a matter of serious consideration and tries to pass it off as a

trifling affair that can be managed by the bodies set up to deal
principally with some

other important issues. The basic argument of this paper is,

therefore, the existence of primary institutions and processes of IGR
is ritualistic than substantial, though India has indeed been able to
present an example of successful working of its federal democratic
system despite innumerable autonomy claims and conundrums of
identity politics.

Chapter 7 focuses on Spain, a country which, since the 1980s, has

developed from a unitary state with a long-standing centralist
tradition to a strongly decentralised state. The authors note that the
Spanish

Constitution does not establish an institutional framework which

would

guarantee continuous political dialogue and legislative cooperation

among the different levels of government. Thus, there is neither
permanent

institutionalised representation of regional interests at the national

level nor a framework for IGR, with the conferences already in
existence
(Conference of Presidents and Sectoral Conferences) acting along
partisan lines. Largely due to the distinctive identity of some of the
Autonomous Communities, intergovernmental interactions are highly
conflictual and

developed mainly at the bilateral level between the Autonomous

Commu-

nities and central government. However, the secessionist claims of

the

Catalan government cannot be explained by the absence of effective

intergovernmental institutions that promote peaceful relations across

the

xvi

INTRODUCTION

cultural divide. On the contrary, it is the Catalan government that

has refused to participate in cooperation and coordination

mechanisms

among the Autonomous Communities and with the central state.

Chapter 8 discusses the manifold institutions that connect regions

and the centre and which reflect the asymmetrical nature of the
Italian regional design within the framework of a decentralising
unitary state.

As in most countries that have progressively decentralised, the

second

chamber of parliament performs no role in terms of linking the

regions
with the centre, despite a generic reference to this effect in the text
of the Constitution. Rather, IGRs have developed in parallel with
each other through cooperation among the executives. Such a
practice has been institutionalised through different steps, in the
process creating a complex system of executive conferences that
bring together the national, regional and, in some cases, local
governments. The asymmetrical nature of the

Italian regional system is also mirrored in the different bilateral

institutions established to bring together each of the five special
regions and the national government. It is not by chance that those
special regions whose autonomy is rooted in the protection of a
distinctive identity

have made wider use than others of such instruments, a fact that
reveals the strong link the link between IGR, identity politics and
asymmetrical constitutional design.

The comparative observations at the end of the book take up its

research questions and draw conclusions from the eight case-study

chap-

ters. Based on the experience of these eight countries, it reflects on

the question of whether IGR tends to work in different ways in
societies

where ethno-cultural boundaries match up with territorial design.

This

is not only about whether identity politics affect the dynamics of

intergovernmental interaction; it is also about whether they dictate
the form of IGR institutions and instruments employed in divided
societies. Finally, the chapter discusses the track record of IGR
institutions and instruments in accommodating the distinctive
identities and demands of subnational
units and thereby promoting the peaceful management of communal

tensions.

Yonatan T. Fessha

Karl Kössler

Francesco Palermo

INTRODUCTION

xvii

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federalism: Volume 8: IGR in federal systems. Montreal and
Kingston: McGill-Queen’s University Press.

Contents

The Paradox of Cooperation: Intergovernmental

Relations and Identity Conflict in Switzerland

Sean Mueller

Bilingualism, Quebec’s Distinctiveness,

and Intergovernmental Relations in Canada

31

Johanna Schnabel

Intergovernmental Relations in Belgium: Obstacles

to Effective Cooperation in Dyadic Federalism

61

Patricia Popelier

Plurinationalism, Devolution and Intergovernmental

Relations in the United Kingdom

91

Paul Anderson

Intergovernmental Relations and Ethnic Federalism

in Ethiopia

113

Zemelak A. Ayele and Yonatan T. Fessha

Redundancy of Existence: Intergovernmental Relations

in India

133

Rajendra K. Pandey

xix

xx

CONTENTS

Intergovernmental Relations and Communal Tensions

in Spain

159

Josep M. Castellà Andreu and Mario Kölling

Intergovernmental Relations and Identity Politics

in Italy

183

Nicolò Paolo Alessi and Francesco Palermo

Comparative Observations

219

Editors and Contributors

About the Editors

Yonatan T. Fessha is Professor of Law at the University of the
Western Cape. His research interests include constitutional law and
human rights.

His teaching and research focuses on examining the relevance of

consti-

tutional design in dealing with the challenges of divided societies. He

has published widely on matters pertaining to but not limited to
federalism, constitutional design, autonomy and politicised ethnicity.
His publications include books on ‘ Ethnic diversity and federalism:
Constitution making in South Africa and Ethiopia’ and ‘ Courts and
federalism in Africa: Design and impact in comparative perspective’.
He was a Marie Curie Fellow at EURAC Research and a Michigan
Grotius Research Scholar. He was also

recipient of the Andrew Mellon post-doctoral fellowship.

Karl Kössler is Senior Researcher at the Institute for Comparative

Federalism at Eurac Research Bolzano/Bozen (Italy). He obtained a
Ph.D.

in comparative public law and political science from the University of

Innsbruck (Austria) and his main fields of interest and expertise are

comparative federalism and autonomy studies and, more broadly,

consti-

tutional design in diverse societies. He has provided consultancy to

the Council of Europe as well as to various national and subnational
governments. He has lectured on the above-mentioned subjects in
Europe and

xxi

xxii
EDITORS AND CONTRIBUTORS

beyond at universities, as well as in master programmes targeted at

post-doc researchers, civil servants and political decision-makers.
Kössler is the author of more than 30 peer-reviewed publications on
the above-mentioned subjects, including five books. He is the co-
author of the

book Comparative Federalism: Constitutional Arrangements and Case

Law(Oxford: Hart Publishing, 2017). Since 2018, he is representative

for Austria in the Council of Europe’s Group of Independent Experts

on the European Charter of Local Self-Government. Moreover, he is

the

Coordinator of the five-year EU-funded project ‘LoGov—Local

Govern-

ment and the Changing Urban-Rural Interplay’ which brings together

18

partner institutions from around the world.

Francesco Palermo is Professor for Comparative Public Law at the

University of Verona and Director of the Institute for Comparative

Federalism at Eurac Research in Bolzano/Bozen. He is president of

the

International Association of Centers for Federal Studies (IACFS),

Constitutional Adviser to the Congress of Local and Regional
Authorities of

the Council of Europe, member of the Scientific Committee of the

Euro-
pean Union Agency for Fundamental Rights. Previously he was
senior

legal adviser to the OSCE High Commissioner on National Minorities,

president of the Advisory Committee under the Council of Europe’s

Framework Convention for the Protection of National Minorities and

a

non-party member of the Italian Senate. Full CV at:

http://www.eurac.

edu/fpalermo.

Contributors

Nicolò Paolo Alessi is a joint-Ph.D. candidate in Public

Comparative Law at the University of Verona and at the University of
Fribourg. He

holds a LLM degree in Administrative Law from the University of

Torino.

His main research interests are Italian and Comparative

Constitutional

Law, Minority Rights, Autonomy Studies, Regionalism and

Federalism.

He is also an expert of Aosta Valley’s legal system; in particular, he

has published and lectured about linguistic rights and educational
system. His research project, entitled ‘Constitutional instruments for
the accommodation of diversity’, enquires the new challenges that
Constitutional Law is facing today, dealing with the evolution of the
multicultural society.

EDITORS AND CONTRIBUTORS

xxiii

Paul Anderson is Lecturer in Politics and International Relations at

Canterbury Christ Church University (CCCU), UK. He holds master

degrees from the University of Glasgow and Pompeu Fabra

University

and obtained his Ph.D. from CCCU in 2019. His main research inter-

ests include territorial politics, autonomy and secessionist

movements and federalism/decentralisation as tools of conflict
resolution. He is currently co-lead of the UACES-JMCT Research
Network ‘(Re)Imagining Territorial Politics in Times of Crisis’.

Zemelak A. Ayele is an Associate Professor at the Addis Ababa

University, where he is also the Director of the Center for Federal
Studies.

He received LL.B from Addis Ababa University, Advanced Diploma in

Federalism from the Institute of Federalism, Fribourg University, and

LL.M and LL.D from the UWC. He has widely published in the area of

decentralisation and federalism in Ethiopia and Africa, including a

book titled Local Government in Ethiopia: Advancing development
and accommodating ethnic minorities Baden-Baden-Nomos
Verlagsges. He was a

National Research Foundation (NRF) post-doctoral research fellow

under

the South African Research Chair in (SARCHi) Multilevel Government,

Law and Policy, at the Dullah Omar Institute for Constitutional Law,
Governance and Human Rights of the University of the Western
Cape

(UWC), South Africa. He was also a visiting researcher at the

Institute of Federalism, Fribourg University, and the Catholic
University of Leuven.

Josep M. Castellà Andreu is Professor of Constitutional Law at the

University of Barcelona and Head of the Research group on
Democracy and Constitutionalism (GEDECO). He is a member of the
Venice

Commission of the Council of Europe (since 2014), and its Enlarged

Bureau. His main research fields are Representative, Direct and

Partic-

ipatory democracy, and Decentralization in Spain and in Comparative

Law, particularly Canadian and US federalism and Italian

regionalism.

Currently is member of the European Research Project ‘Democratic

Efficacy and the varieties of populism in Europe’ (DEMOS) (Horizon

2020, European Commission, 2018–2021). He has authored and

edited

several books. He was Director of the Revista Catalana de Dret

Públic

(2012–2016) and currently he is member of the Board of the

Anuario

Iberoamericano de Justicia Constitucional (2015–) and Revista

General
de Derecho Constitucional (2016–). He is also member of the
Academic

Council of the Red Mundial Electoral and member of the Advisory

Body

of EURAC (Bolzano, Italy).

xxiv

EDITORS AND CONTRIBUTORS

Mario Kölling is Professor at the Department of Political Science at

the Spanish National Distance University (UNED) and Senior
Researcher of

the Manuel Giménez Abad Foundation, Zaragoza. From 2011 to

2014,

he was Garcia Pelayo Researcher at the Centro de Estudios Politicos

y Constitucionales (CEPC) in Madrid. He holds a Ph.D from the

University of Zaragoza.. He collaborates as an international expert

with the Forum of Federations and the Bertelsmann Foundation. He
works

and publishes on issues related to federalism and the EU budget. He

recently co-published the book: Nohlen, Dieter, Kölling, Mario,

‘Spanien.

Wirtschaft, Gesellschaft, Politik’, 2020, Wiesbaden VS Springer. Mario

Kölling has been a visiting researcher at the Centre for European

Inte-
gration of the Otto-Suhr Institute for Political Science in Berlin, the
University College Dublin, the Institute for European Studies of the
Free University of Brussels and the European University Institute in
Florence.

Sean Mueller is Assistant Professor at the Institute of Political

Science, University of Lausanne. His position is funded entirely by
the Swiss

National Science Foundation (‘Eccellenza’ grant, 2020–2025). Before

that, he was post-doctoral researcher at the University of Bern and

editorial assistant of the Swiss Political Science Review. He obtained
his Ph.D.

in Politics & Government from the University of Kent/UK (2013) and

his MA from the University of Fribourg/CH (2006). His main research

areas are Swiss and comparative federalism as well as subnational

politics and Multilevel Governance more broadly.

Rajendra K. Pandey is Professor in Department of Political

Science, Chaudhary Charan Singh University, Meerut, India. Besides
earning

his Master’s, M. Phil. and Doctorate degrees from the University of

Delhi, he also holds the prestigious Post Graduate Diploma (with

summa

cum laude: excellent grade) in Federalism, Decentralization and

Conflict Resolution from the Institute of Federalism, University of
Fribourg,

Switzerland. He has previously taught at University of Delhi (1998–

2009) and Centre for Federal Studies, Jamia Hamdard University
(2009–

2018), New Delhi. Besides publishing fifty research papers in reputed

journals/edited books, he has authored/co-authored five books-

Indian

Government and Politics (Sage, 2008), Modern Indian Political

Thought:

Text and Context (Sage, 2009), Local Governance in India (Sage,

2018),

Reconceptualising Indian Democracy: The Changing Electorate

(Sage,

2020) and Disaster Management in India (Sage, 2020). The current

focus

of his academic pursuits is public policy and governance with special

EDITORS AND CONTRIBUTORS

xxv

reference to the issues of federalism, disaster management and

human

rights.

Patricia Popelier is Professor constitutional law at the University of

Antwerp and Director of the research group on Government and
Law.

She is vice-president of the International Association of Legislation,

convenor of the standing research group on subnational

constitutions
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 Fig. 94.—Armoiries de la famille Michel. Données par le représentant de la branche aînée, M. S.
Michel de Monthuchon.

VI.

L’ORDRE MILITAIRE DE SAINT-MICHEL.

endant que la France humiliée subissait le joug d’un vainqueur
impitoyable, tous les regards s’étaient tournés vers le Mont-Saint-
Michel pour implorer le secours de l’ange des batailles; après
l’expulsion des Anglais, les mêmes regards se portèrent de nouveau
sur la sainte Montagne pour remercier l’ange de la victoire. L’enthousiasme
était universel, et jamais peut-être l’affluence des pèlerins n’avait été plus
considérable. Guillaume d’Estouteville favorisa ces pieuses manifestations,
en obtenant des faveurs signalées pour ceux qui visiteraient le Mont et
contribueraient par leurs aumônes à la restauration de la basilique. «Par ce
moyen, dit dom Huynes, comme aussy avec l’ayde du revenu de l’abbaye,
on commença à rebastir le haut de l’église,...... non pas comme auparavant,
mais si superbement et avec tant d’artifice que si on eut voulu continuer à
faire bastir le reste de l’église de mesme façon, on n’en eut pu voir en France
une plus belle pour la structure.» En effet, la hardiesse et la force de cet
édifice, la majesté de l’ensemble et la perfection des détails, l’élégance et la
pureté du style en font l’un des plus beaux chefs-d’œuvre de l’architecture
du quinzième siècle. La crypte avec ses piliers robustes, ses nervures
prismatiques, et ses chapelles rangées autour du rond-point, saisit l’âme
d’étonnement et de respect. Le jour y pénètre à peine par l’étroite ouverture
des fenêtres trilobées, et vient s’unir à la lumière mystérieuse des lampes qui
brûlent autour de l’image de la Vierge, devant laquelle les pèlerins viennent
s’agenouiller, unissant comme autrefois le culte de l’Archange à celui de la
Mère de Dieu. La partie supérieure, avec ses colonnes élégantes, ses voûtes
élancées, ses larges ouvertures et sa forêt de clochetons, rappelle le beau
nom de palais des anges que nos pères aimaient à donner au Mont-Saint-
Michel. Cet édifice, aux proportions vraiment gigantesques, resta inachevé.
Guillaume d’Estouteville, dans sa visite au monastère en 1452, fit cesser les
constructions pour travailler à enrichir l’intérieur de la basilique.
A cette époque les pèlerins non seulement de France, mais aussi des
autres nations, affluaient sans cesse dans la cité de l’Archange. A leur tête,
on vit l’épouse de Charles VII, la reine Marie, et plusieurs princes qui
s’étaient illustrés pendant la guerre de cent ans. Pour favoriser cet élan
universel, le pape Eugène IV avait accordé une indulgence plénière à ceux
qui visiteraient la basilique le jour de la fête de Saint-Michel. En vertu d’un
autre privilège concédé par Pie II à Guillaume d’Estouteville et à ses
successeurs, deux des prêtres séculiers ou réguliers chargés du pèlerinage
pouvaient absoudre de toutes les censures de l’Église.
Il est rapporté que, l’an 1450, François Iᵉʳ, duc de Bretagne, vint au Mont
après la prise d’Avranches et de Tombelaine sur les Anglais. Il y séjourna
huit jours et dans l’intervalle il fit célébrer un service funèbre pour Gilles,
son frère, dont il était peut-être le meurtrier. A la sortie de la ville, un vieux
moine accosta, dit-on, le duc de Bretagne et lui prédit que dans quarante
jours il paraîtrait au tribunal de Dieu, pour rendre compte du sang de son
frère: «Il n’y manqua pas, ajoute un historien, car au bout du terme il
mourut.»
L’Allemagne et la Belgique s’ébranlèrent aussi, et, dans le cours des
années 1457 et 1458, on vit des bandes d’hommes, de femmes et d’enfants
partir des bords du Rhin et s’acheminer bannière en tête vers le sanctuaire de
l’Archange. Un auteur contemporain, Jacques du Clercq, nous a laissé une
description intéressante de ces manifestations religieuses: «Environ le
caresme et après Pasques, l’an 1458, écrit-il dans ses Mémoires, grande
multitude d’Alemans et de Brabanssons et d’aultres pays, tant hommes que
femmes et enfans en très-grand nombre, par plusieurs fois passèrent par le
pays d’Artois, et les pays d’environ, et alloient en pélerinage au Mont-Saint-
Micquel, et disoient que c’estoit par miracles que monsieur saint Micquel
avoit fait en leur pays: entre aultres choses ils racomptoient que ung homme
mourut soudainement en battant son enfant, parce que l’enfant vouloit aller
au Mont-Saint-Micquel: ils disoient que monsieur saint Micquel le avoit fait
mourir; aulcuns disoient aussy que communément cette volonté leur venoit
et ne sçavoient pourquoy sinon que nullement ne pourroient avoir repos, par
nuit, qu’ils n’euissent volonté de aller visiter le saint lieu du Mont-Saint-
Micquel, et en y passa des milliers par plusieurs fois.» Les savants d’outre-
Rhin s’en émurent et plusieurs écrivirent pour empêcher ces «migrations»
lointaines et ces pèlerinages entrepris sous la neige, malgré les difficultés de
la route et les rigueurs de l’hiver.
Comme toutes les grandes manifestations religieuses, celle-ci fut signalée
par des prodiges éclatants. Le 15 octobre, veille de la dédicace du mont
Tombe, une femme du diocèse de Rennes fut surprise par la marée et
ensevelie sous les flots; mais, disent les annalistes, «il plut au glorieux
Arcange saint Michel la prendre sous sa protection et bien que la mer
l’environnast de ses ondes de tous costez,» elle n’en fut pas atteinte, et,
quand les eaux se furent retirées, un laboureur d’un village voisin «la porta
en sa maison, fit allumer un (grand) feu et la mit reschauffer auprès;» peu à
peu, «par la charité de ce bon homme,» elle «recouvra ses forces, commença
à parler et à raconter ses désastres.» Des hommes dignes de foi, «Thomas
Verel, inquisiteur, Jean Naudet, Jean Fouchier et Estienne de la Porte,»
docteurs en théologie, ayant examiné ce prodige, n’hésitèrent pas à le classer
parmi les miracles sans nombre opérés par l’intercession de l’Archange.
Parfois, disait-on, une clarté surnaturelle environnait la cime de la montagne,
et saint Michel apparaissait dans les airs sous la forme d’un guerrier. Enfin,
comme le rapporte Jacques du Clercq, un homme des environs de Liège fut
puni de mort dans les circonstances suivantes: son fils s’était réuni à trois
autres petits pèlerins qui venaient au mont Tombe, il courut à sa poursuite et
le saisit par les cheveux en disant: «Retourne, au nom du diable.» Cet
homme, observe un écrivain, prenait un mauvais «advocat,» car il ne pouvait
rien espérer du démon, «l’ennemy de l’Arcange» aux inspirations duquel son
fils correspondait. «A peine avait-il proféré les dernières syllabes de ce
blasphème exécrable, qu’il tomba roide mort par terre et ne dit oncques
depuis un seul mot.» Tous ces signes de la protection de saint Michel
entretenaient et augmentaient la confiance des populations; aussi, d’après les
anciens chroniqueurs, le nombre des pèlerins était si considérable qu’on ne
pouvait pas même compter les enfants qui visitaient chaque année le Mont-
Saint-Michel.
En 1462, le successeur de Charles VII, Louis XI, accomplit son premier
pèlerinage au sanctuaire de l’Archange; il était environné de toute la pompe
royale et fit son entrée dans la ville à la tête d’une brillante escorte; il donna
aux religieux six cents écus d’or, et, de retour à Paris, il envoya pour l’église
une statue de saint Michel et une chaîne qu’il avait portée pendant son exil.
Le même souverain permit «d’ajouter le chef de la maison de France aux
armoiries» du monastère. D’après Jean de Troyes, Louis XI fit un autre
voyage au Mont-Saint-Michel en 1467: «Et avecques lui fist mener quantité
de son artillerie, et si aloient avecques lui grant nombre de ses gens de
guerre.» Toutes ces manifestations solennelles nous montrent quelle était
après la guerre de cent ans la renommée du pèlerinage national de la France;
cependant Louis XI devait ajouter une nouvelle gloire à la cité de
l’Archange.
Les ordres militaires du moyen âge avaient eu pour saint Michel une
dévotion spéciale; quelques-uns même l’avaient choisi pour chef et
protecteur, par exemple, en Portugal. Les chevaliers l’invoquaient sur le
champ de bataille, et reconnaissaient en lui l’Archange guerrier; ils aimaient
aussi à reposer sous sa garde en attendant l’heure du jugement suprême:
ainsi dans les caveaux de Rhodes, l’image de saint Michel est plusieurs fois
représentée avec ses attributs de gardien des sépulcres, de conducteur et de
peseur des âmes. Depuis longtemps, Louis XI avait résolu, de son côté,
d’établir un Ordre de chevalerie pour honorer le patron de la France et
perpétuer le souvenir des glorieux événements dont le mont Tombe avait été
le théâtre pendant la guerre de cent ans. Il mit son projet à exécution en
1469, au château d’Amboise (fig. 95).
Le Mont-Saint-Michel servit pour ainsi dire de berceau à cet ordre
fameux dont chaque membre devait être un type de bravoure, un modèle de
distinction et un exemple de dévouement. Cette noble origine est clairement
indiquée dans les lettres patentes écrites à la date du 1ᵉʳ août 1469; le roi
s’exprime en ces termes: «Loys, par la grâce de Dieu roy de France, sçavoir
faisons à tous, presens et advenir, que pour la très parfaicte et singulière
amour qu’avons au noble Ordre et estat de Chevalerie, dont par ardente
affection, désirons l’honneur et augmentation; à ce que selon nostre entier
désir, la saincte foy catholique, l’estat de nostre mère saincte Église, et la
prospérité la chose publicque, soyent tenuz, gardées et defendues, ainsi qu’il
appartient; Nous à la gloire et louenge de Dieu nostre créateur tout puissant
et révérence de sa glorieuse Mere, et commémoration et honneur de
Monsieur sainct Michel Archange, premier Chevalier, qui pour la querelle
de Dieu victorieusement batailla contre le Dragon, ancien ennemy de nature
humaine, et le trébucha du ciel; et qui son lieu et oratoire, appelé le Mont
Sainct Michel, a tousiours seurement gardé, préservé et défendu, sans estre
pris, subjugué ne mis és mains des anciens ennemis de nostre Royaume: et
afin que touts les bons, haults et nobles couraiges soyent esmeuz et incitez à
œuvres vertueuses, le premier jour du mois d’Aoust, l’an de grace mil quatre
cens soixante neuf, et de nostre règne le IX, en nostre Chastel d’Amboyse,
avons constitué, créé, prins et ordonné, et par ces présentes constituons,
créons, prenons et ordonnons, un Ordre et fraternité de Chevalerie, ou
aimable Compagnie de certain nombre de Chevaliers: lequel Ordre nous
voulons estre nommé l’Ordre de sainct Michel, en et soubs la forme,
condition, statuts, ordonnances, et articles cy après escripts.»
Les premiers statuts, au nombre de soixante-six, renferment des détails
intéressants sur la constitution intime de l’ordre militaire de Saint-Michel.
Les membres, qui ne devaient pas être plus de trente-six, étaient choisis
parmi les «gentilshommes de nom et d’armes, sans reproche,» vaillants,
prud’hommes et vertueux. Avant d’être élu, il fallait renoncer à toute dignité
semblable; toutefois les empereurs, rois et ducs pouvaient appartenir aux
ordres dont ils étaient chefs, avec l’autorisation des souverains de la nouvelle
chevalerie, c’est-à-dire de Louis XI et de ses successeurs. Après d’amples
informations, le monarque choisit quinze chevaliers, tous hommes de «bons
sens, vaillance, preud’hommie et autres grandes et louables vertus;» savoir:
Charles, duc de Guyenne, frère du roi, Jean, duc de Bourbonnais et
d’Auvergne, cousin du roi, Louis de Luxembourg, comte de Saint-Pol et
connétable de France, André de Laval, maréchal de France, Jean, comte de
Sancerre, Louis de Beaumont, seigneur de la Forêt et du Plessis-Macé, Jean
d’Estouteville, seigneur de Torcy, Louis de Laval, seigneur de Châtillon,
Louis de Bourbon, comte de Roussillon,
 Fig. 95.—Réception d’un chevalier de l’ordre de Saint-Michel, créé par Louis XI, au château
d’Amboise le 1ᵉʳ août 1469. Fac-simile d’une miniature des Statuts de l’Ordre, daté du Plessis-les-
Tours, ms. du seizième siècle. Bibl. de M. Ambr. Firmin-Didot.

amiral de France, Antoine de Chabannes, comte de Dammartin, grand maître

d’hôtel de France, Jean d’Armagnac, comte de Comminges, maréchal de
France et gouverneur du Dauphiné, Georges de la Trémouille, seigneur de
Craon, Gilbert de Chabannes, seigneur de Courton, sénéchal de Guyenne,
Louis, seigneur de Crussol, sénéchal de Poitou, et Tanneguy-du-Châtel,
gouverneur des pays de Roussillon et de Sardaigne.
Pour notifier à un chevalier son admission dans l’ordre de Saint-Michel,
le roi lui envoyait «un collier d’or, fait (de) coquilles lacées l’une avec
l’autre, d’un double (lacs), assises sur (chaînettes) ou mailles d’or, au milieu
duquel sur un roc (pendait) un imaige d’or de Monsieur sainct Michel,» avec
la devise: «Immensi tremor Oceani,» il est la terreur du vaste Océan:

«Pour dompter la terreur des démons et de l’onde,

«Qui nous peut plus ayder que cet Archange au monde!»

Le souverain et les chevaliers de l’Ordre devaient porter ce collier à

découvert sur leur poitrine, sous peine de faire dire une messe et de donner
une aumône de sept «solz six deniers tournoiz;» cependant, à l’armée, en
voyage, dans leurs maisons ou à la chasse, ils pouvaient porter une simple
médaille de saint Michel attachée à une chaîne d’or, ou à un cordonnet de
soie noire; mais ils ne devaient jamais quitter ce dernier insigne, même dans
les plus grands dangers et pour sauver leur vie. Le grand collier était du
poids de deux cents écus d’or, sans pierres précieuses ni ornements superflus
(fig. 96); il appartenait à l’Ordre et il était remis au trésorier après la mort de
chaque membre.
La fraternité la plus cordiale régnait entre le souverain et les chevaliers;
ils se prêtaient un mutuel appui, et travaillaient ensemble au maintien de la
paix et à la prospérité du royaume; avant d’entreprendre une guerre, ils
prenaient conseil de leurs frères, et, s’ils étaient Français, ils ne
s’engageaient point au service d’un autre prince et ne faisaient jamais de
longs voyages sans la permission du roi; d’autre part, les membres étrangers
ne devaient pas prendre les armes contre la France, sinon dans les cas
exceptionnels où ils ne pouvaient s’en dispenser; alors tout chevalier qui
faisait un confrère prisonnier de guerre, lui rendait la liberté. Le roi, de son
côté, s’engageait à protéger les membres de l’ordre, à les maintenir dans
leurs privilèges, et à n’entreprendre aucune guerre, ni aucune affaire
importante sans avoir leur avis, sauf dans les circonstances où il fallait agir
en secret et sans retard. Il était défendu sous la foi du serment de révéler les
entreprises sur lesquelles le souverain avait consulté les chevaliers.

Fig. 96 et 97.—Collier de l’ordre de Saint-Michel et médaille de pèlerin de Notre-Dame de Boulogne,

portant sur le revers le collier de l’ordre de Saint-Michel, disposé selon la prescription des statuts
royaux de 1469.

Tout membre convaincu d’hérésie, de trahison ou de lâcheté, devait être

dépouillé de ses insignes et rayé de la liste des frères; parfois même, il était
condamné à la peine capitale. Nous en avons un exemple frappant dans la
personne du connétable de Saint-Pol: comme il s’était rendu coupable du
crime de lèse-majesté, il fut condamné à mort et amené au palais du
Parlement. Au moment où il entrait, dit Philippe de Commines, le chancelier
lui adressa ces paroles: «Monseigneur de Saint-Pol, vous avez été par cy-
devant, et jusqu’à présent réputé le plus ferme et le plus constant chevalier
de ce royaume, et puis donc que tel avez été jusqu’à maintenant, il est encore
mieux requis que jamais que ayez meilleure constance que oncques vous
eutes.» On lui enleva ensuite le collier de Saint-Michel dont il était décoré,
et on lui lut la sentence qui le déclarait «crimineux» et le condamnait à mort:
«Dieu soit loué, répondit le connétable; véez bien dure sentence; je lui
supplie et requiers qu’il me donne la grace de le bien connoitre
aujourd’huy.» Au contraire, tout chevalier fidèle à ses engagements était
environné d’honneur pendant sa vie, et, à sa mort, le dernier frère reçu dans
l’Ordre faisait chanter vingt messes et donnait six écus d’or en aumône pour
le repos de son âme.
Les articles XIX et XX sont conçus en ces termes: «Pour la très
singulière confiance et dévotion qu’avons à Monsieur saint Michel, premier
chevalier, qui pour la querelle de Dieu victorieusement batailla, et qui son
lieu et oratoire à tousiours gardé et défendu, sans estre prins ne subjugué des
anciens ennemis de la couronne de France, et est invincible; Et soubs le nom
et tiltre duquel est par Nous ce présent Ordre fondé et institué: Nous avons
institué et ordonné, que tous divins services, et autres cérémonies
Ecclésiastiques, biens faicts et fondations qu’entendrons faire, et qui se
feront, tant par Nous, que par nos successeurs Souverains de l’Ordre, et les
frères et Chevaliers d’iceluy, se feront, célébrèront et emploiront au lieu et
Église du Mont sainct Michel: lequel lieu nous élisons et ordonnons, tant
pour les choses dessusdites, qu’autres; ainsi qu’après sera déclaré.... Au
cueur de ladicte Église, seront ordonnez sièges, ausquels seront le Souverain
et lesdicts Chevaliers de l’Ordre, quand ilz seront illec rassemblez: et au-
dessus desdicts sièges, contre le mur, premièrement dessus le siège du
Souverain, sera mis et affiché l’escu de ses armes, et dessus son heaulme et
timbre, et subséquemment de chacun desdicts chevaliers, en gardant l’ordre
de préférence.»
Les assemblées générales où se traitaient les plus graves intérêts de
l’ordre devaient se tenir le jour de la fête de saint Michel. La veille, tous les
membres se présentaient devant le souverain à l’heure des vêpres, et allaient
ensemble à l’Église revêtus de manteaux de damas blanc traînant à terre,
«brodez» d’or, avec des coquilles «d’or» et lacs d’amour en broderie et
«fourrez d’hermines,» la tête couverte d’un chaperon
 Fig. 98.—Chapitre de l’ordre de Saint-Michel, tenu par le roi Henri II, en 1548. Fac-simile d’une
gravure des Statuts de l’ordre de Saint-Michel, édition de 1725, appartenant à M. Ed. Corroyer.

de velours cramoisi «à longue cornette.» Le jour de la solennité ils

assistaient à la messe, et, à l’offertoire, ils donnaient une pièce d’or; ensuite
ils dînaient avec le roi; le soir, ils se rendaient de nouveau à l’église pour
entendre les vêpres; mais ils portaient alors un manteau noir et un chaperon
de même couleur, excepté le roi qui était vêtu d’un manteau violet. Les
vêpres étaient suivies de l’office des morts. Le lendemain, à la messe, tous
les chevaliers offraient un cierge d’une livre, auquel leurs armes étaient
attachées; le jour suivant une autre messe était chantée en l’honneur de la
sainte Vierge; mais chaque membre pouvait y assister sans le costume de
l’ordre.
D’après les premiers statuts, le nombre des officiers était de quatre
seulement: le chancelier qui devait être prêtre, le greffier, le trésorier et le
héraut nommé Mont-Saint-Michel. Ce dernier, qu’on appelait aussi «roy
d’armes,» devait être «homme prudent et de bonne renommée, souffisant et
expert;» il portait un émail comme signe de distinction et jouissait d’une
pension de douze cents francs. Sa charge consistait à porter les lettres du
souverain aux frères de l’ordre, à signifier les trépas des membres défunts et
à notifier les nominations faites dans les assemblées générales; il avait aussi
l’obligation de s’enquérir «des prouesses» et hauts faits du souverain et des
chevaliers. A la messe solennelle, le jour de l’assemblée générale, ces
officiers portaient «des robes longues de camelot de soye blanc, fourrez de
menu ver, et des chaperons d’escarlate.» Le 22 décembre 1476 Louis XI créa
un prévôt ou maître des cérémonies, et le chargea d’établir à Paris une
collégiale «pour célébrer, chanter et dire l’office divin, et faire les prières
condignes à obtenir la très bénigne grâce de Dieu nostre Saulveur et
Rédempteur, au moyen de la très vertueuse intercession de (Monseigneur)
sainct Michel, qui continuellement sans intermission» a conduit les affaires
du royaume. A cette occasion vingt-six articles furent ajoutés aux premiers
statuts. Enfin, le 24 du même mois, la fondation de cette collégiale fut
résolue pour dix chanoines, un doyen et un chantre, huit chapelains, six
enfants de chœur, un maître, deux clercs, trois huissiers, un receveur et un
contrôleur; les offices devaient se célébrer dans l’église Saint-Michel du
Palais. Alexandre VI approuva et loua le projet de Louis XI; mais,
contrairement à l’assertion de plusieurs historiens, la chapelle du Palais ne
servit pas de lieu de réunion pour les chevaliers de Saint-Michel.
Pendant de longues années, le nouvel ordre militaire jouit d’une haute
réputation. Non seulement les souverains de France; mais les
Fig. 99.—Martin de Bellay, seigneur de Langey, prête serment de chevalier de Saint-Michel en 1555,
dans la chapelle de Vincennes. Le cardinal de Lorraine tient le livre des Évangiles. Fac-simile d’une
gravure des Statuts de l’Ordre de Saint-Michel, édition de 1725, appartenant à M. Ed. Corroyer.
rois d’Espagne et d’Angleterre, de Suède et de Danemarck, les princes, les
guerriers et les savants les plus illustres ambitionnèrent le titre de chevalier
de Saint-Michel. Cinq rois de France: François Iᵉʳ, Henri II, Charles IX,
Henri III, et Louis XIV modifièrent les règlements de 1469. François Iᵉʳ
remplaça «le double lacs» du collier par «une cordelière»

Comme le Roy donne l’accollade et fait les Chevaliers de Sᵗ Michel le jour qui precede la Ceremonie
de l’ordre du Sᵗ Esprit.
Fig. 100.—Fac-simile de la gravure d’Ab. Bosse.

en mémoire d’Anne de Bretagne, qui l’en avait prié avant de mourir. Ce

prince, dit Brantôme, était très zélé pour son ordre et un jour il fit une
réprimande à un chevalier, qui, étant prisonnier de guerre, avait caché ses
insignes pour n’être pas condamné à une forte rançon. Henri II introduisit
des modifications dans l’habillement des chevaliers. D’après les
ordonnances de ce prince, les simples frères devaient porter «le manteau de
toile d’argent brodé à l’entour de sa devise, savoir trois croissans d’argent
entrelassez de trophées semez de langues et de flammes de feu, avec le
chaperon de velours rouge cramoisi couvert de la même broderie;» le
chancelier avait un manteau de velours blanc et un chaperon de velours
cramoisi; le prévôt et maître des cérémonies, le trésorier, le greffier et le
héraut portaient un manteau de satin blanc et un chaperon de satin cramoisi,
avec une chaîne d’or au bout de laquelle pendait une coquille «d’or.»
Charles IX ordonna de limiter à cinquante le nombre des frères

Fig. 101.—Armoiries de Gabriel de Rochechouart, marquis de Mortemar, créé chevalier de l’ordre du

Saint-Esprit par Louis XIII, à Fontainebleau, le 14 mai 1633. Ces armoiries sont entourées des deux
colliers réunis.

que François II avait beaucoup trop multipliés, au détriment de la chevalerie

et malgré la défense des statuts. Henri III ayant créé l’ordre du Saint-Esprit,
le fondit pour ainsi dire avec celui de Saint-Michel. En effet, tous les
membres de l’ordre du Saint-Esprit prenaient l’ordre de Saint-Michel la
veille de leur réception (fig. 100); ils faisaient entourer leurs armes des deux
colliers réunis et s’appelaient «les chevaliers des ordres du roi (fig. 101).»
Enfin, Louis XIV ajouta treize articles aux statuts rédigés par ses
prédécesseurs, et défendit de porter à plus de cent le nombre des chevaliers,
parmi lesquels devaient être six prêtres âgés au moins de trente ans. D’après
l’article IX, «aucun des confrères» ne pouvait se dispenser de porter la croix
de l’ordre; elle avait la «forme et la figure» de la croix du Saint-Esprit; mais
elle devait être moitié plus petite. La colombe était remplacée par l’image en
émail de saint Michel, que les chevaliers portaient en écharpe avec un ruban
noir. Plus tard, par tolérance, ils attachèrent cette croix avec un ruban bleu «à
la boutonnière du just-au-corps.»
Telle est la constitution de cet ordre fameux, qui dut son origine à
l’héroïsme des défenseurs du mont Tombe, et à la confiance de nos pères
envers le saint Archange. Si le fondateur céda, en l’instituant, aux vues
d’une politique humaine, les statuts qu’il rédigea n’en respirent pas moins un
attachement sincère à la foi catholique et un amour ardent pour la prospérité,
l’honneur et la dignité de la France. Les chevaliers ne marchèrent pas tous
sur les traces des d’Estouteville, mais la plupart se montrèrent dignes des
marques de distinction et des privilèges dont le souverain les gratifia; fiers
d’être enrôlés sous l’étendard de saint Michel, ils honorèrent dans leur
céleste patron l’ange des batailles ou le prince de la lumière, le type de la
bravoure ou le protecteur des sciences et des lettres; on compta parmi eux
des guerriers et des savants. Cet ordre, malgré des siècles de gloire, ne
trouva pas grâce aux yeux de la révolution; rétabli sous Louis XVIII et
Charles X, il fut aboli de nouveau, et, depuis la mort de son dernier
représentant, monsieur de Mortemar, il partage le sort des grandes et nobles
institutions du moyen âge.

VII.

APOGÉE DU CULTE DE SAINT-MICHEL.

ien des fois, dans l’histoire du culte de saint Michel, un fait
remarquable a dû frapper le lecteur: dans les circonstances solennelles,
au moment où se formait notre unité nationale, dans les dangers
extrêmes et à l’heure du triomphe, la dévotion des Français prenait comme
un nouvel élan, la confiance grandissait, de nombreuses caravanes
s’acheminaient vers le mont Tombe, des confréries s’établissaient, des
temples et des autels s’élevaient sous le vocable de l’Archange. Après la
guerre de cent ans, la France venait d’échapper au plus grand des périls et sa
victoire était complète; aussi, jamais le nom de saint Michel ne fut environné
de plus d’honneur; jamais son culte ne fut plus populaire, ni plus universel.
Non seulement en France, mais chez toutes les nations chrétiennes, à
Byzance et à Moscou, des princes et des guerriers, des familles illustres, des
magistrats, des prêtres, des artistes portaient le nom de Michel; la fête de
l’Archange était une date célèbre que l’on choisissait

Fig. 102.—Méreau (face et revers) de la corporation des pâtissiers-oublieurs. Quinzième siècle.

pour tenir des cours plénières, pour rendre la justice, contracter des
obligations, élire un nouveau domicile ou entreprendre une affaire
importante; à côté de l’ordre militaire de Saint-Michel, plusieurs
corporations ouvrières, les ajusteurs de balances, les chapeliers, les étuvistes,
les boulangers, les pâtissiers-oublieurs et plusieurs autres prirent saint
Michel comme patron; dans la ville d’Argentan, les tanneurs se placèrent
sous la protection de l’Archange qui avait, dans leur pensée «tanné la peau
du diable» quand il le précipita du haut des cieux. Ces corporations, surtout à
Paris, gravaient sur les méreaux l’image du saint patron (fig. 102),
célébraient sa fête avec pompe, et devaient envoyer tous les ans une
députation en pèlerinage au mont Tombe.
Mais avant tous ces patronages, presque sur la ligne de la chevalerie,
nous devons placer les nombreuses confréries qui s’établirent sur divers
points de la France, spécialement dans la province de Normandie, sous le
nom bien connu de Charités. Ces pieuses associations, qui existent encore en
certaines paroisses, ont pour but l’ensevelissement des morts, et
reconnaissent pour patron l’Archange, gardien des sépultures, conducteur et
peseur des âmes (fig. 103). Il est curieux et instructif à la fois d’en étudier la
nature, afin de bien comprendre quelle était alors l’influence du culte de
saint Michel. Bernay, Menneval et quelques autres paroisses du diocèse
d’Évreux ont probablement servi de berceau à ces confréries, dont l’origine
semble remonter à une peste qui ravagea le pays en 1080. Comme la plupart
des habitants avaient pris la fuite pour échapper au terrible fléau, un petit
groupe de personnes de toutes les classes de la société se réunit pour
inhumer les morts, et forma une association sous le vocable de saint Michel.
D’après un manuscrit du seizième siècle, voici quels étaient les règlements
de la Charité de Menneval, fondée par «J. Planquette, esquevin, J. Bolquier,
prévost, et J. Dumoutier.»
Quiconque voulait «bénignement» faire partie de ladite Charité, soit
homme ou femme, devait être «puissant de corps pour gaigner sa vie» et
n’avoir encouru aucune excommunication; de plus il payait dix deniers
tournois au moment de la réception, et autant aux deux principales fêtes de
saint Pierre et à la Saint-Michel. Ces mêmes jours de solennité, on chantait
une messe «à diacre et sous-diacre» pour le «salut de l’âme des frères et
bienfaiteurs tant vifs que trépassés.»
L’association était gouvernée par un échevin, un prévôt et treize frères ou
servants, tous gens «prudhommes et loyaux.» A chacune des trois fêtes
désignées, les treize frères ou officiers, portant des torches de cire du poids
de deux livres, allaient «quérir» l’échevin, le conduisaient à l’église pour les
premières vêpres et la messe, et le ramenaient à son hôtel, après la fin de la
cérémonie; ils pouvaient en cette circonstance «porter croix, campenelle et
bannière de la frairie par toutes les paroisses.»
Le placebo et le dirige de l’office des morts devaient être chantés par sept
chapelains; on pouvait cependant se contenter d’un seul dans les cas
extraordinaires, par exemple dans les grandes mortalités. Le luminaire pour
les trépassés était de quatre gros cierges de trois livres, qui brûlaient autour
du corps, et de deux autres d’une livre pour l’autel. Si un frère servant «allait
de vie à trépas,» il était accompagné de sa demeure à l’église et de l’église
au cimetière par deux officiers portant des torches du poids de trois livres; si
le défunt avait rempli les charges de prévôt ou d’échevin, quatre torches
devaient être allumées en son honneur pendant le service. Tous les frères ou
officiers servants étaient tenus «de lever le corps de son hostel» pour le
porter à l’église, où l’on «célébrait une messe solennelle
 Fig. 103.—Saint Michel, peseur des âmes. Un homme ayant été transporté en esprit au tribunal de
Dieu, voit, grâce à l’intervention de la sainte Vierge, le poids des bonnes actions l’emporter sur celui
des mauvaises. D’après un ms. du quinzième siècle, peint en camaïeu: Les Miracles de Notre-Dame,
nº 9199, à la Bibl. nat.

à diacre et sous-diacre.» Le même jour, chaque membre faisait dire pour

le frère défunt une messe basse aux frais de la Charité, et treize pains étaient
distribués à treize pauvres devant la fosse du cimetière. A toutes les fêtes, la
confrérie plaçait sur l’autel deux cierges d’une livre, et deux torches de trois
livres étaient tenues par des officiers «à la lévation du corps de Nostre
Seigneur Jesus Christ;» les frères servants donnaient aussi «le pain benoist»
à toute l’assistance, et un clerc était spécialement chargé de servir le prêtre à
l’autel.
Si un membre était «ladre et séparé de la compagnie,» les frères avec «la
croix, campenelle et bannière,» l’accompagnaient jusqu’au lieu où le curé de
la paroisse devait le conduire. Les infirmes qui ne pouvaient plus gagner leur
vie sans mendier, et demandaient des secours à la confrérie, recevaient «six
blancs par semaine.» Ceux qui avaient failli à leur devoir étaient condamnés
à une amende: «les chapelains payaient cinq deniers tournois» et «les frères
serviteurs cinq deniers.»
Dans les temps de grande mortalité, quand le service de la charité
devenait trop difficile et trop «grevable,» les frères ou officiers pouvaient
s’adjoindre des aides. Quatre ou six serviteurs restaient le dimanche à la
table de la recette pour régler après la messe les intérêts de la Charité, et
accueillir les nouveaux frères qui demandaient à entrer dans la confrérie.
Outre les divers ornements d’église, l’association possédait un drap
mortuaire chargé au milieu d’une croix blanche. Sur la bannière on
représentait l’image de l’Archange gardien des sépultures et conducteur des
âmes. Le costume des frères se composait ordinairement d’une soutanelle
assez longue, d’une ceinture noire à frange blanche, d’un rabat en
mousseline, et d’un chaperon qui fut transformé plus tard en barrette
conique; ce chaperon portait, bordés sur le devant, le nom de la paroisse et la
date de l’institution. Sur une écharpe placée en sautoir, on voyait l’image de
saint Michel terrassant le démon.
Dans toutes les confréries on admettait des membres honoraires, qui
prenaient part aux frais et assistaient aux réunions des frères serviteurs, sans
partager leurs modestes et pénibles fonctions; ainsi, dans la commune des
Chambrais les chefs de la famille de Broglie ont toujours compté parmi les
membres honoraires de la Charité. Plusieurs de ces confréries avaient
également un dignitaire appelé roi; son emploi consistait surtout à présider
les réunions générales, à servir de guide aux pèlerins que l’association
députait au Mont-Saint-Michel; au bout d’un an, il devenait prévôt, puis
l’année suivante échevin, et ensuite il rentrait parmi les simples frères; son
costume et celui des deux autres frères dignitaires, se distinguait par la
richesse et les couleurs; il portait, comme le prévôt et l’échevin, un bâton
historié, surmonté d’une petite niche, tandis que les officiers servants
n’avaient à la main que des torches allumées. Un ou deux frères avaient le
titre de sonneurs et convoquaient les membres à la réunion; dans les
enterrements, ils étaient vêtus d’une dalmatique et agitaient une clochette
pour inviter les fidèles à la prière.
D’autres associations non moins florissantes s’étaient établies dans le but
d’honorer l’Archange et de favoriser les pèlerinages au Mont-Saint-Michel.
Leur nombre se multiplia au quinzième siècle, mais pour en trouver