HR 2023

28
Tematsko izvješće Javna nabava u EU-u
Manje tržišnog natjecanja za ugovore dodijeljene
za radove, robu i usluge u desetogodišnjem
razdoblju do 2021.
 2

Sadržaj
Odlomak

Sažetak I. – IX.

Uvod 01. – 17.

Javna nabava u Europskoj uniji 01. – 04.
Pravni okvir EU-a za javnu nabavu 05. – 10.
Uloge i odgovornosti na nacionalnoj razini i na razini EU-a 11. – 12.
Dnevnik elektroničkih natječaja (TED) 13. – 15.
Izvješća država članica za pojedinu zemlju i Komisijin Pregled stanja
jedinstvenog tržišta 16. – 17.

Opseg revizije i revizijski pristup 18. – 29.

Opažanja 30. – 107.

Prema ključnim pokazateljima u prethodnom je desetogodišnjem
razdoblju bilo manje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi 30. – 46.
Velik broj izravnih dodjela ugovora u nekoliko država članica 31. – 34.
Udio postupaka sa samo jednim ponuditeljem u posljednjih se 10 godina
gotovo udvostručio 35. – 40.
Izravna prekogranična javna nabava čini oko 5 % svih dodjela ugovora 41. – 44.
Ne prate se cijene radova, robe i usluga nabavljenih ugovorima o javnoj
nabavi 45. – 46.
Ključni ciljevi reforme direktiva iz 2014. (pojednostavnjenje,
pristup MSP-ova i strateška javna nabava) još nisu ostvareni 47. – 66.
Provedba javne nabave nije postala jednostavnija 48. – 56.
Cjelokupno gledajući, udio ugovora dodijeljenih MSP-ovima nije se povećao 57. – 58.
Javni naručitelji u većini država članica stratešku javnu nabavu provode u
vrlo ograničenoj mjeri 59. – 61.
Integritet i transparentnost još uvijek su izazov 62. – 64.
Osjetljiva ravnoteža između tržišnog natjecanja i ciljeva reforme iz 2014. 65. – 66.
 3

Nedostatci u Komisijinu praćenju javne nabave u EU-u 67. – 81.

U nacionalnim izvješćima nedostaju informacije o stanju tržišnog natjecanja
u državama članicama ili gospodarskim sektorima 68. – 70.
Podatci u TED-u još nisu dovoljno potpuni i točni 71. – 75.
Komisijin pregled stanja ne omogućuje sveobuhvatan i pouzdan pregled
stanja javne nabave 76. – 81.
Ograničene mjere Komisije i država članica u svrhu uklanjanja
prepreka tržišnom natjecanju u javnoj nabavi 82. – 107.
Na razini EU-a ne vodi se dovoljno računa o smanjenju tržišnog natjecanja u
javnoj nabavi 83. – 89.
Na nacionalnoj je razini nedovoljno pozornosti posvećeno temeljnim
uzrocima ograničenog tržišnog natjecanja 90. – 91.
U okviru revizije utvrđeno je nekoliko čimbenika koji utječu na tržišno
natjecanje 92. – 100.
Neusustavljene mjere ublažavanja u svrhu uklanjanja prepreka tržišnom
natjecanju u javnoj nabavi 101. – 107.

Zaključci i preporuke 108. – 120.

Prilozi
Prilog I. – Pokazatelji pregleda stanja
Prilog II. – Metodologija analize podataka
Prilog III. – Preglednik Suda za javnu nabavu – Korisnički priručnik

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Kronologija

Revizorski tim
 4

Sažetak
I. Svake se godine u EU-u na javnu nabavu troši oko 2 bilijuna eura, odnosno 14 %
bruto domaćeg proizvoda EU-a. Javna nabava jedan je od ključnih elemenata
jedinstvenog tržišta, u gospodarskom smislu i u smislu integracije, te pomaže javnim
tijelima u ostvarivanju najveće moguće vrijednosti za uloženi novac pri nabavi radova,
robe i usluga. Pravni okvir EU-a za javnu nabavu obuhvaća nekoliko direktiva:
tijekom 2014. nad njima dvjema provedena je reforma, a još je jedna uvedena.

II. Reformom iz 2014. zakonodavci su namjeravali učiniti javnu nabavu fleksibilnijom,

pojednostavniti postupke, poboljšati pristup MSP-ova ugovorima o javnoj nabavi i
olakšati stratešku upotrebu javne nabave u svrhu postizanja boljih ishoda. Cilj te
reforme bio je i jačanje zahtjeva u vezi s transparentnošću i odredbi o integritetu kako
bi se spriječilo korupciju i prijevare.

III. U okviru revizije koju je proveo Europski revizorski sud (Sud) procijenjena je
razina tržišnog natjecanja za javne nabave na jedinstvenom tržištu EU-a u razdoblju od
10 godina te mjere koje su Komisija i države članice poduzele kako bi u svrhu
ostvarivanja najveće moguće vrijednosti za uloženi novac utvrdile i uklonile prepreke
konkurentnom nadmetanju. U svrhu analize načina na koji se razina tržišnog natjecanja
mijenjala tijekom vremena, kao i u pogledu toga je li reformom iz 2014. ostvaren
učinak na tu razinu i jesu li drugi ciljevi reforme ostvareni, Sud je upotrijebio otvorene
podatke o javnoj nabavi u EU-u u desetogodišnjem razdoblju do 2021. Kako bi proveo
analizu podataka, osmislio je interaktivni preglednik koji je javno dostupan i omogućuje
daljnju analizu podataka prikupljenih u okviru revizije.

IV. Sud je ovu reviziju proveo kako bi pružio uvid u razinu tržišnog natjecanja u
javnoj nabavi i podigao svijest o tom pitanju pet godina nakon isteka roka za
prenošenje direktiva o javnoj nabavi u nacionalno pravo. Sud preporukama nastoji
doprinijeti poboljšanjima koja bi javnim naručiteljima u državama članicama mogla
pomoći da ostvare najveću moguću vrijednost za uloženi javni novac.
 5

V. Općenito govoreći, Sud zaključuje da se na jedinstvenom tržištu EU-a razina

tržišnog natjecanja za ugovore o javnoj nabavi koji se odnose na nabavu radova, robe i
usluga smanjila tijekom posljednjih 10 godina. Nedostaje svijest o konkurentnosti kao
preduvjetu za provedbu javnih nabava u kojima se ostvaruje najveća moguća
vrijednost za uloženi novac. Komisija i države članice nisu sustavno upotrebljavale
dostupne podatke kako bi utvrdile temeljne uzroke ograničenog tržišnog natjecanja.
Poduzele su samo neusustavljene mjere za uklanjanje prepreka tržišnom natjecanju u
javnoj nabavi.

VI. Analiza dostupnih podataka koju je obavio Sud pokazala je da postoji znatno
općenito povećanje broja postupaka sa samo jednim ponuditeljem, visoka razina
izravnih dodjela ugovora u većini država članica i ograničena razina izravne
prekogranične javne nabave među državama članicama. Budući da nekoliko ciljeva
reforme iz 2014. još uvijek nije ostvareno, Sud zaključuje da stupanje na snagu
direktiva iz 2014. nije imalo vidljiv učinak. Naprotiv, ponuditelji i javni naručitelji
smatraju da postupci javne nabave i dalje uzrokuju znatno administrativno
opterećenje. Nadalje, udio malih i srednjih poduzeća koja sudjeluju u javnoj nabavi nije
se znatno povećao, a strateški se aspekti (npr. okolišni, socijalni i inovacijski) u javnim
natječajima rijetko uzimaju u obzir. Također, budući da su stope objavljivanja i dalje
niske, postoji negativan utjecaj na transparentnost, što je jedna od ključnih zaštita u
smislu rizika od prijevare i korupcije. Sud ujedno napominje da određeni ciljevi reforme
iz 2014. ponekad mogu biti proturječni općem cilju jamčenja tržišnog natjecanja u
javnoj nabavi.

VII. U okviru revizije koju je proveo Sud utvrđeno je i da Komisija treba poboljšati
svoje praćenje javne nabave: cjelovitost podataka prikupljenih o dodijeljenim
ugovorima i dalje je loša te nisu svi podatci točni. Postoje nedostatci u Komisijinim
alatima za praćenje zbog kojih se ograničava njihova djelotvornost i transparentnost.

VIII. Naposljetku, analiza koju je proveo Sud pokazuje da ni Komisija ni države

članice ne posvećuju dovoljno pozornosti tržišnom natjecanju u javnoj nabavi.
Inicijative za analizu podataka o javnoj nabavi i utvrđivanje mogućih razloga za
smanjenje razine tržišnog natjecanja provode se rijetko, a na razini Komisije i razini
država članica postoji tek slaba svijest o tom problemu. Unatoč tomu što je
Komisija 2017. uvela strategiju javne nabave, od tada je poduzela samo nekoliko mjera
u svrhu ispitivanja ili rješavanja uzroka smanjenog tržišnog natjecanja u javnim
natječajima.
 6

IX. Iz tih razloga Sud poziva Komisiju da učini sljedeće:

o pojasni ciljeve javne nabave i rasporedi ih prema prioritetnosti;

o popuni praznine u prikupljenim podatcima o javnoj nabavi;

o poboljša svoje alate za praćenje kako bi se omogućila bolja analiza; i

o produbi analizu temeljnih uzroka i iznese mjere za prevladavanje ključnih

prepreka tržišnom natjecanju u javnoj nabavi.
 7

Uvod
Javna nabava u Europskoj uniji

01. Termin „javna nabava” odnosi se na postupak kojim javna tijela nabavljaju
radove, robu ili usluge od dobavljača na temelju otvorenog i natječajnog postupka
kako bi se zajamčila kvaliteta i ostvarila odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Na
takve nabave godišnje se troši oko 2 bilijuna eura. To je oko 14 % bruto domaćeg
proizvoda (BDP) 27 država članica EU-a 1 (u daljnjem tekstu: „skupina EU-27”). Javna
nabava stoga je jedan od glavnih pokretača gospodarskog rasta i zapošljavanja.

02. Ostvarivanje najveće moguće vrijednosti za uloženi novac pri nabavi radova,
robe i usluga jedan je od ključnih ciljeva javne nabave. Tržišno natjecanje, odnosno
dovoljan broj dobavljača na tržištu te njihovo sudjelovanje u postupcima javne nabave,
preduvjet je za postizanje tog cilja.

03. Na jedinstvenom tržištu EU-a javni ugovori trebali bi se dodjeljivati na temelju

najbolje ponude, bez obzira na zemlju podrijetla poduzeća koje ponudu podnosi. U
članku 26. Ugovora iz Rima navodi se da unutarnje tržište „obuhvaća područje bez
unutarnjih granica na kojem se slobodno kretanje robe, osoba, usluga i kapitala
osigurava u skladu s odredbama Ugovora”. Odabirom najuspješnijih poduzeća
doprinosi se konkurentnosti tržišta i štiti javni interes.

04. Uređivanje javne nabave u EU-u stoga može poslužiti za pokretanje

gospodarstva i povećanje europske integracije te se njime povećava konkurentnost
europskih poduzeća i usklađenost s načelima transparentnosti, jednakog postupanja,
nediskriminacije, uzajamnog priznavanja, proporcionalnosti i učinkovitosti, čime se
smanjuje rizik od prijevara i korupcije.

1
Internetska stranica GU-a GROW o javnoj nabavi (pristupljeno u lipnju 2023.).
 8

Pravni okvir EU-a za javnu nabavu

Direktive o javnoj nabavi

05. Cilj je pravnog okvira EU-a za javnu nabavu zajamčiti primjenu usklađenog skupa
pravila i postupaka pri dodjeli ugovora. Taj se okvir sastoji od nekoliko direktiva.
Tijekom 2014. provedena je reforma sljedećih dviju direktiva:

o Direktive 2014/24/EU, kojom se definiraju opća primjenjiva pravila o javnoj

nabavi;

o Direktive 2014/25/EU o nabavi koju provode subjekti koji djeluju u sektoru

vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih
usluga.

Te je godine uvedena i Direktiva 2014/23/EU o dodjeli ugovora o koncesiji.

06. Postupak javne nabave može se opisati u pet faza (vidjeti sliku 1.).
Slika 1. – Postupak javne nabave

Obavijest o Obavijest o Izvršavanje

Planiranje Dodjela ugovora
nadmetanju dodjeli ugovora ugovora
– Utvrđivanje – Objava obavijesti – Zaprimanje i – Objava obavijesti o – Primitak
potreba o pozivu na analiza ponuda dodjeli ugovora u narudžbe/radova
– Odabir vrste nadmetanje u – Odabir ponude na skladu s europskim – Slanje računa
postupka skladu s europskim temelju kriterija za pragovima – Plaćanje
– Utvrđivanje pragovima dodjelu
kriterija za odabir – Potpisivanje
– Utvrđivanje ugovora
kriterija za dodjelu
Izvor: Sud.
 9

Ugovori iznad i ispod pragova EU-a

07. Navedene tri direktive primjenjuju se izravno na natječaje u kojima vrijednost

ugovora premašuje određeni iznos. Od 1. siječnja 2022. glavni pragovi iznose kako
slijedi:

o 5 382 000 eura za ugovore o javnim radovima;

o 140 000 eura za ugovore tijela središnje državne uprave;

o 215 000 eura za ugovore tijela lokalne i regionalne vlasti;

o 750 000 eura za ugovore o društvenim uslugama ili drugim posebnim uslugama.

08. Ispod tih pragova primjenjuju se nacionalna pravila. Međutim, i ta nacionalna

pravila moraju biti u skladu s općim načelima utvrđenim u navedenim direktivama.

Reforma direktiva provedena 2014.

09. Cilj reforme direktiva iz 2014. bio je učiniti nabavu fleksibilnijom i

pojednostavniti postupke te time poboljšati pristup MSP-ova ugovorima o javnoj
nabavi i olakšati strateški usmjereniju upotrebu javne nabave u svrhu postizanja boljih
ishoda za društvene i druge ciljeve javnih politika. Reforma iz 2014 . bila je usmjerena i
na jačanje zahtjeva u pogledu transparentnosti i odredbi o integritetu u svrhu
sprečavanja korupcije i prijevare 2.

10. Države članice EU-a, kojih je u to vrijeme bilo 28, morale su prenijeti direktive
iz 2014. u nacionalno pravo do travnja 2016. Međutim, većina je to odgodila. Četiri
države članice (Austrija, Luksemburg, Portugal i Španjolska) tek su 2018. uskladile svoje
nacionalne zakone o javnoj nabavi s Direktivom 2014/24/EU te su tek tada promjene
konačno stupile na snagu na jedinstvenom tržištu (vidjeti sliku 2.).

2
COM(2017) 0572 „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”, str. 3.
 10

Slika 2. – Prenošenje Direktive 2014/24 po državama članicama

(2015. – 2018.)

2015. Mađarska
2016. Danska
Slovenija
Francuska
Bugarska
Slovačka
Njemačka
Italija
Cipar
Rumunjska
travanj Poljska
rok za prenošenje Belgija
Nizozemska
Grčka
Češka
Irska
Malta
Finska

2017. Hrvatska
Švedska
Latvija
Litva
Estonija

2018. Portugal
Španjolska
Luksemburg
Austrija

* Zbog svojeg
povlačenja
Ujedinjena
Kraljevina nije
uključena

Izvor: Sud.
 11

Uloge i odgovornosti na nacionalnoj razini i na razini EU-a

11. Više od 250 0003 javnih naručitelja provodi postupke javne nabave na
jedinstvenom tržištu EU-a. Ti su naručitelji javna tijela (na nacionalnoj, regionalnoj ili
lokalnoj razini), ali i nejavni subjekti koji djeluju u specifičnim uvjetima u kojima nema
tržišnog natjecanja. Svaka država članica ima barem jedno javno tijelo odgovorno za
nadzor nad javnom nabavom.

12. U okviru Komisije sljedeće dvije glavne uprave dijele odgovornost za politike
javne nabave i provedbu direktiva na razini država članica:

o Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje

poduzetnike (GU GROW), koja je zadužena za politiku javne nabave i za praćenje
provedbe relevantnih direktiva EU-a u državama članicama;

o Ured za publikacije Europske unije 4, koji upravlja sustavom za Dnevnik

elektroničkih natječaja (TED), kao i internetskim platformama eTendering i
eNotices5.

Dnevnik elektroničkih natječaja (TED)

13. Svi pozivi na nadmetanje i obavijesti o dodjeli ugovora za javne nabave čija je
vrijednost iznad primjenjivog praga EU-a moraju se objaviti u TED-u kako bi
potencijalni dobavljači bili obaviješteni o budućim prilikama u okviru javne nabave.
Javni naručitelji u TED-u mogu objaviti i postupke ispod praga.

14. Ured za publikacije Europske unije navodi da je tijekom 2020. u TED-u objavljeno
više od 640 000 obavijesti o javnoj nabavi. Procjenjuje se da su se te obavijesti odnosile
na 226 000 postupaka javne nabave u vrijednosti od oko 800 milijardi eura. Od 2016.
te su obavijesti javno dostupne u obliku otvorenih podataka 6.

3
Internetska stranica GU-a GROW o javnoj nabavi.
4
Internetske stranice Ureda za publikacije Europske unije.
5
Početna internetska stranica TED-a.
6
Skupovi podataka u TED-u na stranicama data.europa.eu.
 12

15. Kad god javni naručitelji upotrebljavaju druge platforme za javnu nabavu za
objavljivanje obavijesti o pozivu na nadmetanje, države članice moraju zajamčiti da se
svi podatci za postupke iznad praga prenesu u TED u skladu s člankom 51.
Direktive 2014/24/EU.

Izvješća država članica za pojedinu zemlju i Komisijin Pregled stanja

jedinstvenog tržišta

16. Osim TED-a Komisija ima još dva instrumenta za praćenje stanja javne nabave u
EU-u: države članice moraju 7 Komisiji podnositi trogodišnja izvješća o praćenju za
pojedinu zemlju (vidjeti odlomke 68. – 70.) te Komisija održava Pregled stanja
jedinstvenog tržišta (u daljnjem tekstu: „pregled stanja”).

17. Pregled stanja sadržava poseban odjeljak u kojem se navode podatci o javnoj
nabavi u EU-u u obliku 12 pokazatelja, koji su raščlanjeni po zemlji. Od tih pokazatelja
Komisija je smatrala da su sljedeća tri posebno važna te je za njih do siječnja 2023.
primjenjivala ponder od 300 % u svrhu izračuna ukupnog kompozitnog pokazatelja
(vidjeti Prilog I.):

o stopa „bez poziva na podnošenje ponuda”, kojom se mjeri udio ugovora

dodijeljenih poduzećima nakon pregovaračkog postupka u kojem nema poziva na
podnošenje ponuda (što se naziva i „izravna dodjela”);

o stopa „samo jedan ponuditelj”, kojom se mjeri udio dodijeljenih ugovora za koje
je postojao samo jedan ponuditelj;

o „stopa objavljivanja”, kojom se mjeri vrijednost postupaka javne nabave oglašenih

u TED-u kao udio nacionalnog BDP-a.

7
Direktiva 2014/24/EU, članci 83. i 85.
 13

Opseg revizije i revizijski pristup

18. Sud je revizijom procijenio razinu tržišnog natjecanja za javne nabave na
jedinstvenom tržištu EU-a u razdoblju od 10 godina i mjere koje su Komisija i države
članice poduzele kako bi u svrhu ostvarivanja najveće moguće vrijednosti za uloženi
novac utvrdile i uklonile prepreke konkurentnom nadmetanju. Sud je osobito ispitao
sljedeće:

o način na koji se u razdoblju 2011. – 2021. mijenjala razina tržišnog natjecanja u

javnoj nabavi na unutarnjem tržištu EU-a, unutar država članica i regija te u
posebnim sektorima te je li reforma iz 2014. imala ikakav učinak u tom pogledu;

o jesu li ostvareni drugi ciljevi reforme direktiva o javnoj nabavi koja je

provedena 2014.;

o prati li Komisija stanje javne nabave u EU-u na djelotvoran način;

o jesu li Komisija i države članice analizirale dostupne podatke kako bi utvrdile

temeljne uzroke smanjenja tržišnog natjecanja u javnoj nabavi te jesu li poduzele
mjere za preokretanje tog trenda.

19. Revizijom koju je proveo Sud obuhvaćeno je razdoblje 2011. – 2021. To je Sudu
omogućilo da ispita je li prenošenje direktiva iz 2014. u nacionalno pravo utjecalo na
stanje javne nabave u različitim državama članicama. Direktiva 2009/81/EZ o javnoj
nabavi u području obrane i sigurnosti nije bila obuhvaćena opsegom revizije koju je
proveo Sud jer nije bila obuhvaćena reformom iz 2014.

20. Sud se, u skladu sa svojim konceptom tržišnog natjecanja (vidjeti odlomak 02.), u
okviru revizije usmjerio na pokazatelje u pregledu stanja za koje je primijenjen ponder
od 300 % (vidjeti odlomak 17.) jer se njima utvrđuje razina ograničenog ili čak i
nepostojećeg tržišnog natjecanja te su stoga široko prihvaćeni kao pokazatelji
neučinkovitog ponašanja tržišta koje čini rizik za provedbu javne nabave u kojoj se
ostvaruje najveća moguća vrijednost za uloženi novac, a time i za učinkovito korištenje
javnim novcem. Njima se također može upozoriti na koruptivnu praksu, kao što je
prilagodba specifikacija natječaja za pogodovanje određenim poduzećima.
 14

21. U sklopu revizijskih aktivnosti Sud je sastavio sveobuhvatan skup podataka o

javnoj nabavi na jedinstvenom tržištu EU-a. Njime je obuhvaćena skupina EU-27, kao i
dvije zemlje Europskog gospodarskog prostora (Island i Norveška) te Ujedinjena
Kraljevina (do trenutka njezina povlačenja iz EU-a 2021.). Taj skup podataka temelji se
na podatcima u TED-u koje je Komisija objavila na internetskim stranicama
data.europa.eu te je dopunjen detaljnijim otvorenim podatcima o javnoj nabavi (sa
stranica opentender.eu). Omogućuje analizu trendova jer obuhvaća razdoblje od
11 godina (2011. – 2021.). Ugovori o koncesiji u analizi trendova nisu uzeti u obzir zbog
svoje posebne prirode. Podatci prikupljeni u okviru nacionalnih sustava javne nabave
razlikuju se od države članice do države članice i stoga se ne mogu usporediti na
odgovarajući način. Takvi podatci, kao i podatci u TED-u koji se odnose na postupke
ispod pragova EU-a, nisu uključeni u skup podataka koji je sastavio Sud.

22. Sud je zatim podatke analizirao u suradnji s vanjskim podatkovnim

znanstvenicima specijaliziranim za javnu nabavu. U Prilogu II. navode se dodatne
pojedinosti o pristupu i metodologiji Suda. Zbog vrijednosti koje nedostaju te kako bi
se omogućila usporedivost među državama članicama, provedena analiza podataka
temeljila se na broju postupaka javne nabave, a ne na njihovoj novčanoj vrijednosti.

23. Sud je u svrhu provedbe analize podataka osmislio interaktivni preglednik

(preglednik Suda za javnu nabavu). Taj je alat javno dostupan 8 i zainteresiranim
pojedincima omogućuje daljnju analizu podataka prikupljenih u svrhu revizije koju je
proveo Sud, i to po državi članici, regiji (razina NUTS 2, odnosno druga razina statističke
nomenklature teritorijalnih jedinica) i gospodarskom sektoru. Prilog III. sadržava upute
za upotrebu tog alata.

24. Sud je proveo anketu i obavio razgovore kako bi kvantitativne informacije

dobivene iz svoje analize podataka nadopunio kvalitativnim informacijama te kako bi
bolje razumio stajališta država članica o stanju javne nabave i mogućim temeljnim
uzrocima ograničenog tržišnog natjecanja u javnoj nabavi u njihovim zemljama, kao i o
svim mjerama ublažavanja koje je Komisija poduzela u tom pogledu.

8
https://public.tableau.com/app/profile/gti1940/viz/eca_dashboard/Story.
 15

25. Anketa je poslana na adresu oko 400 kontakata u tijelima koja se bave pitanjima
javne nabave u skupini EU-27, neke od kojih su države članice imenovale u Komisijine
radne skupine o javnoj nabavi. Anketa je uključivala pitanja o sljedećim temama:

o stanju javne nabave u njihovoj zemlji kako je predstavljeno u Pregledu stanja

jedinstvenog tržišta;

o izazovima u pogledu postizanja konkurentne javne nabave u njihovim zemljama;

o njihovoj suradnji s Komisijom;

o specifičnim pitanjima javne nabave u njihovoj zemlji.

26. Sud je obavio detaljne razgovore s predstavnicima nadzornih tijela u šest država
članica: Hrvatskoj, Danskoj, Grčkoj, Mađarskoj, Luksemburgu i Poljskoj. Tih šest država
članica odabrano je na temelju analize podataka i rezultata ankete kako bi se prikazale
različite razine uspješnosti.

27. Sud je ujedno pregledao postojeće zakonodavstvo, Komisijine komunikacije i

smjernice te akademsku literaturu, studije i dokumente o politikama.

28. Naposljetku, Sud je održao panel-raspravu sa stručnjacima za javnu nabavu iz

Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj, akademske zajednice te poslovnih
organizacija i konzultantskih tvrtki kako bi prikupio njihova stajališta o stanju javne
nabave u EU-u.

29. Sud je ovu reviziju proveo kako bi pružio uvid u postignutu razinu tržišnog
natjecanja u javnoj nabavi i podigao svijest o tom pitanju pet godina nakon isteka roka
za prenošenje direktiva o javnoj nabavi u nacionalno pravo. Preporuke Suda imaju za
cilj doprinijeti poboljšanjima koja bi javnim naručiteljima država članica mogla pomoći
u ostvarivanju najveće moguće vrijednosti za uloženi javni novac u njihovoj javnoj
nabavi.
 16

Opažanja

Prema ključnim pokazateljima u prethodnom je

desetogodišnjem razdoblju bilo manje tržišnog natjecanja u
javnoj nabavi
30. Sud je proveo dubinsku analizu podataka koje su države članice prijavile u TED-u
kako bi procijenio na koji se način tijekom razdoblja 2011. – 2021. razina tržišnog
natjecanja za radove, robu i usluge mijenjala na jedinstvenom tržištu EU-a i unutar
svake od država članica skupine EU-27. Konkretno, Sud je izradio vremenski niz za tri
ključna pokazatelja za mjerenje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi („bez poziva na
podnošenje ponuda”, „samo jedan ponuditelj” i „broj ponuditelja”) na temelju svih
podataka učitanih u TED koji se odnose na postupke iznad pragova (vidjeti Prilog II.).
Ispitao je i regionalne te sektorske razlike. Pregledao je na koji se način tijekom
vremena mijenjala izravna prekogranična javna nabava jer je to još jedan važan
pokazatelj. Naposljetku, provjerio je kako su se kretale cijene radova, robe i usluga koje
su nabavljali javni naručitelji jer povećanje cijena iznad stope inflacije potrošačkih
cijena također može biti pokazatelj slabog tržišnog natjecanja.

Velik broj izravnih dodjela ugovora u nekoliko država članica

31. Izravna dodjela ugovora odnosi se na slučaj u kojem javni naručitelj ne objavljuje
poziv na podnošenje ponuda, već izravno pristupa jednom poduzeću ili više njih tražeći
podnošenje ponude. To se mjeri pokazateljem „bez poziva na podnošenje ponuda”.
Prema definiciji tim se pristupom ograničava tržišno natjecanje. Ako se pristupi samo
jednom poduzeću, uopće nema tržišnog natjecanja.

32. U skladu s direktivama EU-a o javnoj nabavi takav je pristup dopušten samo u
iznimnim okolnostima 9, npr. u slučajevima u kojima nije podnesena nijedna ponuda ili
nijedna odgovarajuća ponuda u otvorenom ili ograničenom postupku; zbog iznimne
žurnosti; ako ugovor prati projektni natječaj; za nove radove koji se sastoje od
ponavljanja sličnih radova pod istim uvjetima.

9
Direktiva 2014/24/EU, članak 32.
 17

33. Tijekom 2021. postupci u kojima nije bilo poziva na podnošenje ponuda činili su
oko 15,8 % svih postupaka javne nabave na jedinstvenom tržištu EU-a o kojima su
države članice izvijestile u TED-u. Analiza koju je obavio Sud također je pokazala da se
stopa izravne dodjele ugovora razlikuje među državama članicama. Tijekom 2021.
prosječna stopa izravne dodjele ugovora kretala se od 3,1 % (Grčka) do 42,3 % (Cipar),
što pokazuje da postoje znatne razlike u praksama javne nabave javnih naručitelja
država članica. Neke države članice smanjile su upotrebu izravnih dodjela ugovora
tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom (npr. Njemačka), upotreba u drugima ostala
je stabilna (npr. Irska), dok su je ostale države članice znatno povećale (npr. Cipar). U
pregledu stanja iznos stope pokazatelja „bez poziva na podnošenje ponuda” iznad 10 %
označen je crvenom bojom te je 2021. većina država članica (23 od njih 27) bila u toj
situaciji (vidjeti sliku 3.).
 18

Slika 3. – Postupci u kojima nema poziva na podnošenje ponuda – Udio

po državama članicama (2011. i 2021.)

Stope postupaka bez poziva 2011.

na podnošenje ponuda iznad
10 % smatraju se visokima 2021.

Grčka

Malta

Švedska

Slovačka

Finska

Poljska

Mađarska

Francuska

Italija

Belgija

Hrvatska*

Litva

Slovenija

Jedinstveno tržište EU-a

Nizozemska

Češka

Portugal

Španjolska

Njemačka

Latvija

Irska

Luksemburg

Estonija

Danska

Bugarska

Austrija

Rumunjska

Cipar

0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 %

* Podatci za Hrvatsku dostupni su od trenutka njezina pristupanja 2013.

Izvor: kartica „Natječajne prakse” u pregledniku Suda.

 19

34. Sud je također utvrdio znatnu heterogenost među gospodarskim sektorima u

pogledu udjela javne nabave s izravnom dodjelom ugovora i kretanja stope izravne
dodjele ugovora tijekom vremena (vidjeti sliku 4.). Primjerice, tijekom obuhvaćenog
razdoblja od 11 godina za financijske je usluge bilo sve manje izravnih dodjela ugovora,
dok ih je tijekom 2021. najviše bilo u energetskom sektoru. To pokazuje da se pristup
javnih naručitelja izravnoj dodjeli ugovora u slučajevima u kojima nema tržišnog
natjecanja znatno razlikuje u različitim gospodarskim sektorima te da se i to s
vremenom mijenja.

Slika 4. – Postupci u kojima nema poziva na podnošenje ponuda – Udio

prema odabranom sektoru (2011. – 2021.)

2011. 2021.

Građevinarstvo Energetika Inženjerstvo Financijske usluge Zdravstvene usluge

29 % 28 %
16 % 18 % 16 %
13 % 10 % 11 % 8%

14 %

Medicinska oprema Popravci Usluge odvodnje Prijevozna oprema Prijevozne usluge

21 % 20 % 19 %
17 %
9% 6% 8%
24 %
20 %
15 %

Izvor: kartica „Natječajne prakse” u pregledniku Suda.

Udio postupaka sa samo jednim ponuditeljem u posljednjih se 10 godina

gotovo udvostručio

35. Ako postoji samo jedan ponuditelj, samo jedno poduzeće pokazuje interes i
podnosi ponudu za određenu javnu nabavu. U takvim situacijama, budući da nema
tržišnog natjecanja, javni naručitelj prihvaća jedinu primljenu ponudu ili prekida
postupak.

36. Tijekom razdoblja 2011. – 2021. stopa postupaka sa samo jednim ponuditeljem
na cijelom jedinstvenom tržištu EU-a znatno se povećala, s 23,5 % (2011.) na 41,8 %
(2021.) svih postupaka. Istodobno se broj ponuditelja po postupku gotovo prepolovio,
s prosječno 5,7 ponuditelja na 3,2 ponuditelja po postupku (vidjeti sliku 5.).
 20

Slika 5. – Stopa postupaka sa samo jednim ponuditeljem i prosječni broj

ponuditelja (2011. i 2021.)

2011.:
23,5 % u prosjeku 5,7 ponuditelja
po postupku

2021.:
41,8 %
u prosjeku 3,2 ponuditelja po postupku

Izvor: kartica „Pokazatelji tržišnog natjecanja” u pregledniku Suda.

37. Sud je uočio i znatne razlike među državama članicama: najveći porast
postupaka sa samo jednim ponuditeljem zabilježen je u Austriji, Danskoj, Grčkoj,
Nizozemskoj i Sloveniji. Jedine države članice u kojima se primjena takvih postupaka
smanjila bile su Hrvatska (nakon pristupanja EU-u i ulaska na jedinstveno tržište), Malta
i Slovačka. Slično tomu, podatci pokazuju znatne razlike u ukupnoj razini primjene
postupaka sa samo jednim ponuditeljem. Krajem 2021. udio tih postupaka iznosio je
manje od 20 % svih postupaka u samo trima državama članicama (Finskoj, Malti i
Švedskoj), dok je u Cipru, Poljskoj i Sloveniji premašio 50 %. U pregledu stanja prelazak
praga u vezi s tim od 20 % prikazan je crvenom bojom (vidjeti sliku 6.).
 21

Slika 6. – Postupci sa samo jednim ponuditeljem – Udio po državama

članicama (2011. i 2021.)

Stope postupaka sa samo 2011.

jednim ponuditeljem iznad 2021.
20 % smatraju se visokima

Slovenija

Cipar

Poljska

Češka

Mađarska

Grčka

Austrija

Jedinstveno tržište EU-a

Latvija

Litva

Bugarska

Španjolska

Italija

Portugal

Estonija

Irska

Slovačka

Luksemburg

Njemačka

Belgija

Rumunjska

Hrvatska*

Danska

Francuska

Nizozemska

Finska

Švedska

Malta

0% 20 % 40 % 60 % 80 %

* Podatci za Hrvatsku dostupni su od trenutka njezina pristupanja 2013.

Izvor: kartica „Pokazatelji tržišnog natjecanja” u pregledniku Suda.

 22

38. Sud je utvrdio i znatne razlike u razini postupaka sa samo jednim ponuditeljem
među regijama i gospodarskim sektorima. U okviru 1. navedeni su primjeri takvih
regionalnih razlika.
 23

Okvir 1.

Regionalne razlike u razinama tržišnog natjecanja: primjeri iz četiriju

država članica u razdoblju 2011. – 2021.

GRČKA
Regija Peloponez ima
najvišu stopu postupaka sa samo
jednim ponuditeljem u Grčkoj i u
EU-u (66,5 % svih postupaka).

30,4 % 66,5 %

POLJSKA
Regija Łódź ima znatno nižu
stopu postupaka sa samo
jednim ponuditeljem od ostalih
dijelova zemlje.

45,4 % 54,3 %

MAĐARSKA
Srednje Podunavlje ima stopu
postupaka sa samo jednim
ponuditeljem od 29,1 %, dok
Južno Podunavlje bilježi 45,6 %.

29,1 % 45,6 %

BELGIJA
Stopa postupaka sa samo jednim
ponuditeljem dvostruko je veća u
Valonskoj regiji i Regiji glavnoga
grada Bruxelles u usporedbi s
Flandrijskom regijom.

12,1 % 24,0 %

Izvor: kartica „Tržišno natjecanje u zemlji” u pregledniku Suda. Pozadina zemljovida © Mapbox i
© OpenStreetMap, koji ima dozvolu Creative Commons Attribution-ShareAlike 2.0 (CC BY-SA).
 24

39. Sud je ujedno proveo analizu sljedećih posebnih gospodarskih sektora:

građevinarstvo, energetika, inženjerstvo, financijske usluge, zdravstvene usluge,
medicinska oprema, popravci, usluge odvodnje, prijevozna oprema i prijevozne usluge.
Iako je u svim gospodarskim sektorima utvrđen znatan porast broja postupaka sa samo
jednim ponuditeljem, građevinski sektor zabilježio je bolju uspješnost od ostalih
sektora, s nižom ukupnom razinom takvih postupaka i sporijim rastom tijekom
vremena. Za usporedbu, u vezi sa zdravstvenim uslugama, prijevoznim uslugama i
prijevoznom opremom zabilježena je viša stopa takvih postupaka, koja raste (vidjeti
sliku 7.).

Slika 7. – Postupci sa samo jednim ponuditeljem – Udio prema

odabranim sektorima (2011. – 2021.)

2011. 2021.

Građevinarstvo Energetika Inženjerstvo Financijske usluge Zdravstvene usluge

35 % 36 %
31 % 29 %
25 % 44 %
18 %
14 %
7% 9%

Medicinska oprema Popravci Usluge odvodnje Prijevozna oprema Prijevozne usluge

29 % 30 % 27 % 28 %
46 % 22 % 47 % 44 %
14 % 16 %

Izvor: kartica „Pokazatelji tržišnog natjecanja” u pregledniku Suda.

40. Cjelokupno gledajući, analiza koju je Sud proveo nad podatcima o postupcima sa
samo jednim ponuditeljem pokazuje da se razina tržišnog natjecanja u javnoj nabavi na
jedinstvenom tržištu od 2011. smanjila. Nadalje, razina izravne dodjele ugovora i dalje
je visoka u većini država članica. To pokazuje da stupanje na snagu direktiva iz 2014.
nije imalo vidljiv učinak na razinu postupaka sa samo jednim ponuditeljem i razinu
izravnih dodjela ugovora.
 25

Izravna prekogranična javna nabava čini oko 5 % svih dodjela ugovora

41. Jedan od postojanih razloga za zabrinutost bila je ograničena količina postupaka

izravne prekogranične javne nabave, zbog koje je njome ostvaren slab učinak na
gospodarsku integraciju. Prije uspostave jedinstvenog tržišta, koja se dogodila
krajem 1992., izravni prekogranični ugovori koje su javni naručitelji dodijelili
poduzećima koja se nalaze izvan njihove države članice činili su oko 2 % 10 svih ugovora
o javnoj nabavi. Taj je udio ostao stabilan tijekom razdoblja 2011. – 2021. i prosječno je
iznosio oko 5 % javnih ugovora.

42. Podatci ponovno pokazuju znatne razlike među zemljama. Tijekom razdoblja
2011. – 2021. javni naručitelji u većini država članica, uključujući sve veće države
članice, dodijelili su manje od 5 % svojih ugovora za radove, robu i usluge poduzećima
iz inozemstva. Samo su tri zemlje u tom razdoblju dodijelile više od 10 % svoje ukupne
javne nabave poduzećima u inozemstvu: Luksemburg (gotovo 30 %), Irska (15 %) i
Belgija (oko 10 %) (vidjeti sliku 8.).

10
Europski parlament, informativni članak o ugovorima o javnoj nabavi.
 26

Slika 8. – Prosječna izravna prekogranična razmjena u državama

članicama EU-a (2011. – 2021.)

Tijekom razdoblja 2011. – 2021. prekogranični

Francuska
ugovori koje su javni naručitelji dodijelili
Bugarska poduzećima koja se nalaze izvan njihovih
Poljska država članica činili su oko 5 % svih ugovora
o javnoj nabavi
Španjolska
Rumunjska
Hrvatska
Njemačka
Italija
Mađarska
Grčka
Češka
Slovenija
Litva
Portugal
Nizozemska
Švedska
Finska
Latvija
EU-27
Danska
Slovačka
Estonija
Cipar
Austrija
Malta
Belgija
Irska
Luksemburg
5% 10 % 15 % 20 % 25 % 30 %

Izvor: Sud.
 27

43. Prekogranične razmjene mogu se obavljati i neizravno, s pomoću konzorcija

partnera iz različitih država članica ili lokalnih podružnica stranih poduzeća. Primjerice,
velike tvrtke iz EU-a 11 u financijskom, energetskom i građevinskom sektoru imaju
podružnice u većini ili čak u svim državama članicama.

44. U Komisijinoj studiji12 o prekograničnom prodiranju u razdoblju 2016. – 2019.

utvrđeno je da su neizravne prekogranične dodjele ugovora činile oko 20 % svih
postupaka za ugovore čija je vrijednost bila manja od 200 milijuna eura, dok su izravne
prekogranične dodjele ugovora činile oko 2,4 %. U slučaju ugovora čija je vrijednost
bila iznad 200 milijuna eura 13 neizravne prekogranične dodjele ugovora činile su oko
28 % svih postupaka, a izravne prekogranične dodjele ugovora 6 %. Međutim, budući
da podatci u TED-u ne omogućuju utvrđivanje neizravnih prekograničnih dodjela
ugovora (uglavnom zbog toga što ne postoji jedinstveni identifikator za gospodarske
subjekte), Sud ne može provesti vlastitu analizu kako bi potvrdio te brojke.

Ne prate se cijene radova, robe i usluga nabavljenih ugovorima o javnoj

nabavi

45. Svako smanjenje tržišnog natjecanja uvijek sa sobom donosi rizik od povećanja
cijena. Međutim, do 2020. inflacija na jedinstvenom tržištu ostala je stabilna, na razini
manjoj od 2 %, te se povećala tek nedavno 14.

46. Međutim, ne postoje posebni podatci o cijenama javnih radova, robe i usluga. Ni
Eurostat ni GU GROW ne prate cijene javne nabave u EU-u i njegovim državama
članicama. Budući da takve informacije nedostaju, ne može se procijeniti učinak
promjena u razinama tržišnog natjecanja na cijene, kao ni trošak nepostojanja tržišnog
natjecanja.

11
Statista: Tržišna kapitalizacija vodećih poduzeća na burzi Euronext, stanje u veljači 2023.
(statista.com).
12
Komisijina Studija o mjerenju prekograničnog prodiranja na tržištu javne nabave EU-a.
13
Ibid.
14
Internetske stranice GU-a GROW o inflaciji.
 28

Ključni ciljevi reforme direktiva iz 2014. (pojednostavnjenje,

pristup MSP-ova i strateška javna nabava) još nisu ostvareni
47. Cilj reforme iz 2014. bio je donijeti brojne promjene u način na koji javni
naručitelji provode javnu nabavu. Sud je ispitao tri posebna aspekta kako bi utvrdio je li
do trenutka obavljanja revizije taj cilj bio ostvaren: pojednostavnjenje postupaka javne
nabave, lakši pristup malih i srednjih poduzeća (MSP-ovi) i upotreba strateške javne
nabave. U tu je svrhu Sud pregledao skup podataka o javnoj nabavi tijekom razdoblja
2011. – 2021. i prikupio dokaze s pomoću anketa i razgovora.

Provedba javne nabave nije postala jednostavnija

Od 2011. trajanje administrativnih postupaka povećalo se za polovicu

48. Administrativno opterećenje koje sa sobom donose postupci javne nabave

općenito smatraju velikim i ponuditelji i javni naručitelji. Više od polovice ispitanika u
anketi također je istaknulo da su dugotrajni administrativni postupci jedan od ključnih
odvraćajućih čimbenika za sudjelovanje poduzeća u javnoj nabavi.

49. Subjekti s kojima je Sud obavio razgovore izjavili su da su postupci suviše

komplicirani i manje fleksibilni od nabave u privatnom sektoru, kao i da se nije
dogodilo znatnije pojednostavnjenje koje bi javne ugovore učinilo privlačnijima
poduzećima.

50. Analiza podataka koju je proveo Sud pokazala je da trenutačni postupci dodjele
ugovora traju znatno duže nego prije 10 godina. Konkretno, ukupno razdoblje
donošenja odluke do trenutka dodjele ugovora, ne uključujući žalbene postupke protiv
odluka o dodjeli, povećalo se sa 62,5 dana tijekom 2011. na 96,4 dana tijekom 2021.
Stupanjem na snagu direktiva iz 2014. nije se skratilo to trajanje (vidjeti sliku 9.).
 29

Slika 9. – Razdoblje donošenja odluke do trenutka dodjele ugovora

(2011. i 2021.)

2011.: 62,5 dana 2021.: 96,4 dana

Izvor: kartica „Natječajne prakse” u pregledniku Suda.

Učinak europske jedinstvene dokumentacije o nabavi i e-obrazaca tek se treba

ostvariti

51. Direktivama iz 2014. povećao se prostor za primjenu osobnih izjava, što

ponuditeljima i javnim naručiteljima omogućuje da potvrde da su određeni uvjeti
ispunjeni, smanjuje njihovo administrativno opterećenje i ubrzava postupke dodjele
ugovora.

52. Primjenom europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD), koja je

uvedena Direktivom 2014/24/EU, pruža se okvir za korištenje osobnim izjavama u
kontekstu procjene kriterija za isključenje i odabir (vidjeti okvir 2.).
 30

Okvir 2.

Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi

Javni naručitelji u ESPD-u za svoje postupke javne nabave moraju odrediti kriterije
za odabir poduzeća (npr. sposobnost isporuke, financijski status, potpuno uplaćeni
porezi, izostanak kaznenih osuda itd.) i popisati kriterije za isključenje te ih na
internetu podijeliti s potencijalnim ponuditeljima.

Potencijalni ponuditelji mogu u ESPD-u potvrditi da ispunjavaju kriterije, ali ne

moraju priložiti popratne dokaze. Takvi dokazi potrebni su samo uspješnim
ponuditeljima.

53. U jednom izvješću o ESPD-u objavljenom u svibnju 2017.15 navodi se da su, iako
je njegova primjena imala određen pozitivni učinak, uvođenje i prihvaćanje tog
instrumenta i dalje bili ograničeni u mnogim državama članicama. U vrijeme provedbe
terenskih revizijskih aktivnosti Suda nije bilo dostupno ni izvješće o praćenju primjene
ESPD-a od 2017. ni ažurirana statistika o njegovoj trenutačnoj primjeni.

54. Komisija je u početku pružala uslugu u vezi s ESPD-om kako bi poduprla njegovo
prihvaćanje. Ta je usluga ukinuta u svibnju 2019., nakon što su sve države članice uvele
vlastite usluge.

55. U druge načine pojednostavnjenja ubrajaju se digitalizacija postupaka za objavu

ugovora i standardizacija obrazaca javne nabave elektroničkim sredstvima. Reformom
iz 2014. predviđeno je da će Komisija donijeti provedbene akte kojima se uvode
standardni obrasci. Prva takva provedbena uredba donesena je 2015., a Komisija
je 2019. donijela provedbenu uredbu o e-obrascima 16, u kojoj je detaljno opisana
praktična provedba zahtjeva u pogledu transparentnosti i objavljivanja. Riječ je o
ključnoj inicijativi za digitalizaciju kojom se zahtijeva upotreba elektroničkih obrazaca
te zajedničkih standarda i terminologije kako bi se poboljšala kvaliteta podataka koje
javni naručitelji objavljuju u TED-u te povećao pristup potencijalnih dobavljača javnoj
nabavi.

15
Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o preispitivanju praktične primjene
Europske jedinstvene dokumentacije o nabavi (ESPD).
16
Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1780 o utvrđivanju standardnih obrazaca za objavu
obavijesti u području javne nabave i stavljanju izvan snage Provedbene uredbe
(EU) 2015/1986 (e-obrasci).
 31

56. Međutim, provedba e-obrazaca u vrijeme revizije još je bila u tijeku: započela je
tek u studenome 2022. i trebala ostati neobavezna do listopada 2023. U
međuvremenu se u TED-u prihvaćaju i prikazuju i trenutačne obavijesti u okviru
sustava TED-a i nove obavijesti koje se objavljuju s pomoću e-obrazaca. Od
432 520 obavijesti objavljenih u prvih šest mjeseci nakon uvođenja Uredbe o e-
obrascima njih samo 374 bile su izrađene s pomoću e-obrazaca. Djelomičan razlog za
to može biti činjenica da je predmetna uredba izmijenjena u prosincu 2022., mjesec
dana nakon njezina stupanja na snagu, zbog čega su korisnici možda odbili primijeniti
tada dostupnu inačicu te odlučili pričekati bilo koje daljnje izmjene.

Cjelokupno gledajući, udio ugovora dodijeljenih MSP-ovima nije se

povećao

57. Visoka razina sudjelovanja MSP-ova u javnoj nabavi bila je još jedan važan cilj
reforme direktiva iz 2014., u koje su uključene ciljane odredbe kako bi se omogućila
podjela na grupe. Upotrebom grupa moglo bi se povećati sudjelovanje MSP-ova u
javnoj nabavi i, proširivanjem baze potencijalnih dobavljača, tržišno natjecanje.

58. U analizi podataka koju je obavio Sud je upotrijebio dva pokazatelja za mjerenje
sudjelovanja MSP-ova u javnoj nabavi: broj ugovaratelja koji su MSP-ovi i broj ponuda
MSP-ova. Podatci za sve države članice dostupni su isključivo počevši od 2016.
Općenito, podatci ne pokazuju ukupno povećanje sudjelovanja MSP-ova (ugovaratelji
MSP-ovi i broj ponuda MSP-ova), ali situacija se razlikuje na razini država članica.
Primjerice, Austrija i Litva zabilježile su povećanje broja MSP-ova koji su sudjelovali,
Švedska i Finska zabilježile su njegovo smanjenje, a u većini je država članica taj broj
uglavnom ostao stabilan (vidjeti sliku 10.).
 32

Slika 10. – Sudjelovanje MSP-ova – Udio ugovaratelja i ponuda

(2016. – 2021.)

Austrija Belgija Bugarska Hrvatska

1

0,5

Cipar Češka Danska Estonija

1

0,5

Finska Francuska Njemačka Grčka

1

0,5

Mađarska Irska Italija Latvija

1

0,5

Litva Luksemburg Malta Nizozemska

1

0,5

Poljska Portugal Slovačka Slovenija

1

0,5

Španjolska Švedska 2016. 2018. 2020. 2016. 2018. 2020.

1
Ugovaratelji MSP-ovi
0,5
Ponude MSP-ova

2016. 2018. 2020. 2016. 2018. 2020.

Napomena: podatci za Rumunjsku nisu bili dostupni na zadovoljavajući način.

Izvor: kartica „Pokazatelji pregleda stanja” u pregledniku Suda.

 33

Javni naručitelji u većini država članica stratešku javnu nabavu provode u

vrlo ograničenoj mjeri

59. Još jedan ključni cilj reforme direktiva iz 2014. bio je potaknuti snažnije
razmatranje okolišnih, socijalnih i inovacijskih aspekata u nabavi radova, robe i usluga,
što se općenito naziva strateškom javnom nabavom. U praksi to znači da javni
naručitelji mogu ići dalje od kriterija najmanje cijene i ciljati „ekonomski najpovoljniju
ponudu”. Da bi to učinili, javni naručitelji moraju navesti kriterije za odabir i tehničke
zahtjeve koji će dovesti do željenog ishoda bez umjetnog ograničavanja tržišnog
natjecanja.

60. Međutim, analiza podataka koju je proveo Sud pokazala je da u svim državama
članicama ugovori dodijeljeni u korist najniže ponude još uvijek čine većinu dodjela
ugovora. Tijekom 2021. u osam je država članica razina dodjele ugovora u korist
najniže ponude čak i premašila 80 %, što se u pregledu stanja označuje crvenom bojom
(vidjeti sliku 11.). U pregledu stanja nema drugih posebnih pokazatelja za mjerenje
strateške javne nabave (vidjeti odlomak 76.).
 34

Slika 11. – Udio ugovora koji su dodijeljeni na temelju najniže ponude

(2011. i 2021.)

Cijena kao kriterij 2011.

za dodjelu: 80 % 2021.

Slovačka
Cipar
Rumunjska
Litva
Grčka
Bugarska
Češka
Malta
Švedska
Estonija
Latvija
Portugal
Njemačka
Finska
Poljska
Mađarska
Luksemburg
Slovenija
Italija
Austrija
Danska
Belgija
Irska
Španjolska
Nizozemska
Francuska
Hrvatska

0% 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %

Izvor: kartica „Natječajne prakse” u pregledniku Suda.

 35

61. Nadalje, u većini država članica učestalost dodjeljivanja na temelju najniže cijene
čak se povećala tijekom ispitanog razdoblja, što pokazuje da je promicanje strateških
javnih nabava u najboljem slučaju imalo ograničen učinak (vidjeti sliku 11.).

Integritet i transparentnost još uvijek su izazov

62. Budući da javna nabava uključuje velike količine javnog novca, postoji rizik od
prijevare i korupcije. Transparentnost u javnoj nabavi stoga je ključna ne samo kako bi
se omogućilo praćenje i kontrola postupaka i odluka već i kako bi se zajamčilo da se
donositelji odluka pozivaju na odgovornost. Njome se ujedno doprinosi otvorenoj
javnoj nabavi, a time i tržišnom natjecanju. Velik broj često malih javnih naručitelja,
uglavnom na regionalnoj ili lokalnoj razini, čini znatan izazov za jamčenje integriteta i
transparentnosti. To je osobito slučaj jer se javni ugovori male vrijednosti često
dodjeljuju izravno.

63. U pregledu stanja transparentnost se mjeri u smislu stope objavljivanja svake

države članice, koja odgovara vrijednosti ugovora o javnoj nabavi oglašenih u TED-u
kao udjela nacionalnog bruto domaćeg proizvoda. Viša stopa objavljivanja pokazuje da
je provedeno više postupaka javne nabave na konkurentan način, kao i veću
transparentnost.

64. Međutim, podatci pokazuju17 da je više od polovice država članica skupine EU-27
u razdoblju 2011. – 2021. stalno bilježilo nezadovoljavajuću stopu objavljivanja, i to
ispod 5 %, što je vrijednost prikazana crvenom bojom u pregledu stanja. Analiza
trendova koju je proveo Sud ne pokazuje nikakvo poboljšanje tijekom vremena.
Rezultati ankete pokazuju i nepostojanje svijesti o tom pitanju. Naime, više od 43 %
ispitanika ne prati taj pokazatelj.

Osjetljiva ravnoteža između tržišnog natjecanja i ciljeva reforme iz 2014.

65. Reforma direktiva iz 2014. uključivala je skup ciljeva. Iako su ti ciljevi međusobno
povezani i trebali bi biti komplementarni u svrhu poboljšanja ukupne uspješnosti javne
nabave, njima se tržišno natjecanje ne cilja izričito, a ponekad se čak može i smanjiti.
Primjerice, loša je strana nekih mjera pojednostavnjenja, kao što je povećana
mogućnost izravne dodjele ugovora, to da je broj potencijalnih ponuditelja, a time i
tržišnog natjecanja, ograničen od početka.

17
Kartica „Pokazatelji pregleda stanja” u pregledniku Suda.
 36

66. Još je jedan primjer podjela ugovora na manje grupe, kojom se s jedne strane
povećava vjerojatnost sudjelovanja MSP-ova, no s druge strane može smanjiti tržišno
natjecanje na tržištima kojima dominiraju velika poduzeća.

Nedostatci u Komisijinu praćenju javne nabave u EU-u

67. Komisija je odgovorna za nadzor djelotvornog funkcioniranja jedinstvenog tržišta
EU-a. Javna nabava jedan je od ključnih dijelova tog nadzora. Sud je stoga ispitao
sljedeće alate koje Komisija ima na raspolaganju za praćenje stanja javne nabave:

o izvješća o praćenju za pojedinu zemlju: Sud je pregledao ta izvješća za šest država

članica iz uzorka;

o Dnevnik elektroničkih natječaja (TED): Sud je ispitao cjelovitost i točnost podataka

koje su javni naručitelji učitali u TED;

o Pregled stanja jedinstvenog tržišta u području javne nabave: Sud je pregledao

strukturu tog instrumenta.

U nacionalnim izvješćima nedostaju informacije o stanju tržišnog

natjecanja u državama članicama ili gospodarskim sektorima

68. U skladu s direktivama iz 2014. relevantna tijela država članica moraju pratiti
primjenu pravila o javnoj nabavi, a ishodi te aktivnosti moraju se objavljivati svake tri
godine i slati Komisiji u izvješću o praćenju. Cilj je prikupiti podatke kako bi se
omogućila pouzdanija evaluacija i upravljanje politikom javne nabave.

69. Komisija je primila početni skup izvješća u razdoblju 2018. – 2021. (tri godine
nakon što su države članice prenijele direktive u nacionalno pravo) 18. Ta su izvješća
naknadno objavljena na Komisijinim internetskim stranicama, a povezane informacije
iskorištene su kao sastavnice Komisijina izvješća o provedbi i najboljim praksama
nacionalnih politika javne nabave na unutarnjem tržištu koje je objavljeno u
svibnju 2021. 19

18
Internetske stranice GU-a GROW s izvješćima zemalja i informacijama o zemljama EU-a.
19
Komisijino izvješće „Provedba i najbolje prakse nacionalnih politika nabave na unutarnjem
tržištu”.
 37

70. Sud je utvrdio da to Komisijino izvješće sadržava samo opći opis stanja javne
nabave u EU-u i da se u njemu ne pružaju posebne ili detaljne informacije o stanju
tržišnog natjecanja u državama članicama ili u gospodarskim sektorima, kao ni mjeri u
kojoj su ostvareni strateški ciljevi reforme iz 2014. Komisija smatra da je to bila
posljedica ograničenih kvantitativnih informacija koje su nadležna nacionalna tijela
dostavila u svojim izvješćima o praćenju. Sud je također utvrdio da izvješća država
članica o javnoj nabavi za pojedinu zemlju nisu ujednačena u načinu na koji one
prijavljuju podatke.

Podatci u TED-u još nisu dovoljno potpuni i točni

Vrijednosti koje nedostaju i dalje su problem

71. Analiza koju je proveo Sud pokazala je da je, unatoč znatnom poboljšanju
od 2011., cjelovitost podataka i dalje jedan od glavnih problem TED-a. Trenutačno za
oko 30 % ugovora nedostaju vrijednosti te se ta brojka uglavnom nije mijenjala
od 2017. (vidjeti sliku 12.).

Slika 12. – Kretanje stope vrijednosti koje nedostaju u podatcima u TED-u

50 %

40 % Vrijednosti nedostaju
za oko 30 % ugovora

30 %

20 %

10 %

0%
2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016. 2017. 2018. 2019. 2020.

Izvor: Sud.
 38

72. Vrijednosti koje najčešće nedostaju uključuju nacionalni registracijski broj (više
od 86 % postupaka) i procijenjenu vrijednost dodjele (više od 63 % postupaka) (vidjeti
sliku 13.). U skladu s odredbama direktiva i provedbenih uredbi o javnoj nabavi javni
naručitelji nisu obvezni popuniti nijedan od tih dvaju polja. Sud je ujedno utvrdio da se
ne prikupljaju ostali relevantni podatci, kao što su podatci o broju, trajanju i ishodu
žalbenih postupaka kojima se osporavaju odluke o dodjeli. Ti su podatci bitni za analizu
javne nabave.

Slika 13. – Glavna polja u TED-u za koja su u razdoblju 2011. – 2021.

zabilježene vrijednosti koje nedostaju
Procijenjena Oznaka
Nacionalni vrijednost Vrijednost Adresa Broj zemlje Datum Naziv
registracijski dodijeljenog Naslov dodijeljenog odabranog primljenih Obavijest o odabranog dodjele odabranog Kriteriji za
broj ugovora postupka ugovora ponuditelja ponuda vrijednosti ponuditelja ugovora ponuditelja dodjelu

86,3 % 63,6 % 34,6 % 32,8 % 32,3 % 24,9 % 23,7 % 23,2 % 19,0 % 16,8 % 9,7 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Neobavezna polja Obavezna polja

Izvor: Sud.

Nisu svi podatci u TED-u točni

73. Javni naručitelji država članica odgovorni su za točnost i potpunost podataka o

javnoj nabavi unesenih u TED. Pri razmatranju cijelog razdoblja 2011. – 2021. Sud je
utvrdio da se točnost podataka poboljšala tijekom vremena, posebice nakon uvođenja
pravila validacije u TED koja se primjenjuju pri obradi ulaznih obrazaca. Primjerice, za
padajuće izbornike prethodno definiranih stavki, umjesto polja za slobodan unos
teksta, primjenjuje se poboljšana dosljednost podataka (npr. sprečava se unos oznake
NUTS koja ne odgovara imenu unesene zemlje), a dodane su i poruke upozorenja kako
bi se spriječili netočni unosi. Kvaliteta bi se mogla dodatno poboljšati s više ugrađenih
kontrola i upravljanjem glavnim podatcima pri njihovu unosu, čime bi se smanjilo
administrativno opterećenje za korisnike.
 39

74. Ipak, analiza koju je proveo Sud ujedno je pokazala da su prekomjerne

vrijednosti i dalje čest problem. Primjerice, Sud je utvrdio nekoliko primjera, npr. za
vrtićke igračke i knjige u knjižnicama, u kojima je vrijednost ugovora pogrešno unesena
kao 9 999 999 999,99 eura. Također je utvrdio brojne nedosljednosti u podatcima o
izmjenama ugovora, netočne klasifikacije ugovora i greške u određenim poljima (npr.
kriteriji za dodjelu i lokacija).

Izostanak dogovora o upotrebi jedinstvenog identifikatora u cijelom EU-u

75. Naposljetku, Sud napominje da ne postoji zajednički jedinstveni identifikator za

dobavljače i javne naručitelje. Time se stvara prepreka javnim naručiteljima jer se
ograničava njihova sposobnost analize nabava koje su proveli dobavljači. Primjena
zajedničkog jedinstvenog identifikatora također bi bila korisna za identifikaciju krajnjeg
stvarnog vlasnika, čime bi se olakšala analiza neizravnih prekograničnih javnih nabava.
Otklanjanje tog nedostatka moglo bi se obaviti primjenom jednog od dvaju Komisijinih
rješenja (vidjeti okvir 3.). Sud napominje da ne postoji dogovor između država članica o
tome što bi taj jedinstveni identifikator mogao biti. U opcije se ubrajaju eIDAS, porez
na dodanu vrijednost i EORI broj.

Okvir 3.

Rješenja EU-a za jedinstveni identifikator za dobavljače i javne

naručitelje
Elektronička identifikacija i usluge povjerenja za elektroničke transakcije (eIDAS)

Cilj je Uredbe o eIDAS-u uspostaviti zajednički pravni okvir diljem Europe u svrhu
olakšavanja upotrebe elektroničke identifikacije i usluga povjerenja za elektroničke
potpise, pečate, vremenske oznake i usluge registrirane dostave.

eIDAS je uveden 2016. kako bi se zamijenili prethodni propisi o e-potpisu i e-

identitetu. Njegova je svrha povećati povjerenje u elektroničke transakcije
jamčenjem autentičnosti, integriteta, povjerljivosti i neosporivosti elektroničkih
dokumenata i poruka.

Registracijski i identifikacijski broj gospodarskog subjekta (EORI)

EORI broj registracijski je i identifikacijski broj EU-a za poduzeća koja uvoze ili
izvoze robu u EU ili izvan njega. Svako poduzeće ili pojedinačni subjekt s poslovnim
nastanom u EU-u mora od svojeg nacionalnog carinskog tijela dobiti EORI broj.
 40

Komisijin pregled stanja ne omogućuje sveobuhvatan i pouzdan pregled

stanja javne nabave
Ograničen sadržaj pregleda stanja

76. Sud je pregledom otkrio niz nedostataka u Komisijinu Pregledu stanja

jedinstvenog tržišta. Konkretno, u njemu nedostaju posebni pokazatelji u sljedećem
nizu područja:

o Regionalne i sektorske razlike: prakse javne nabave razlikuju se među državama

članicama, ali i unutar država članica. Stoga je važno uzeti u obzir regionalne ili
sektorske čimbenike, što se u sadašnjoj inačici pregleda stanja nije učinilo. Takva
bi se poboljšanja mogla uvesti jer se regionalni identifikatori (oznake NUTS) i
sektorski identifikatori (oznake iz Jedinstvenog rječnika javne nabave) prikupljaju i
bilježe u bazi podataka u okviru TED-a.

o Prekogranična javna nabava: iako se izravne prekogranične razmjene mogu

mjeriti, to još nije moguće za neizravne prekogranične razmjene. Međutim,
budući da ne postoji jedinstveni identifikator za gospodarske subjekte zabilježene
u TED-u, takve se transakcije ne mogu utvrditi. Nepostojanje takvog jedinstvenog
identifikatora također je u suprotnosti s određivanjem krajnjeg stvarnog
vlasništva, što bi bio jedan od ključnih aspekata povećanja transparentnosti u
korist borbe protiv prijevara i korupcije.

o Strateška javna nabava: nijednim se od 12 pokazatelja trenutačno dostupnih u

pregledu stanja ne pružaju informacije o praćenju socijalnih, okolišnih ili
inovacijskih aspekata javne nabave.

o Javna nabava sa samo jednim ponuditeljem: dopunski pokazatelji kojima se

pruža dodatan uvid u razinu tržišnog natjecanja mogli bi biti dostupni, no ne
upotrebljavaju se. Prosječan broj ponuditelja po grupi i prosječan broj grupa po
natječaju bili bi korisni. Tim pokazateljima pružaju se informacije o interesu za
pojedinačne dijelove ugovora, kao i o veličini, opsegu i složenosti ugovora koji se
nude.

o Informacije o postupcima javne nabave koje financira EU: u pregledu stanja

trenutačno nedostaju posebni pokazatelji povezani s postupcima javne nabave
koje financira EU. Pokazatelji kojima se mjeri učinkovitost i djelotvornost tih
postupaka mogli bi uključivati postotak financijskih sredstava EU-a dodijeljenih
javnoj nabavi, vrijeme potrebno za dodjelu ugovora i odgovor ponuditelja na
pozive EU-a na podnošenje ponuda. Uključivanjem tih pokazatelja u pregled
stanja omogućilo bi se uspoređivanje uspješnosti nacionalnih postupaka i
postupaka EU-a te bi se doprinijelo informiranom upravljanju.
 41

o Informacije o žalbenim postupcima protiv odluka javnih naručitelja: pregled

stanja trenutačno ne uključuje informacije o žalbenim postupcima koje su
pokrenuli neuspješni ponuditelji, kojima su osporavali odluke o dodjeli u
postupcima javne nabave u kojima su sudjelovali, kao što su njihov broj, trajanje i
ishod.

77. Nadalje, najnovija inačica pregleda stanja, ažurirana tijekom revizije

(veljača 2023.), sadržava povijesne podatke u trajanju od samo četiri godine, iako su
podatci za dulje razdoblje dostupni i mogli bi se uključiti. To ograničava mogućnost
prepoznavanja trendova.

Metodološke promjene nisu uvijek transparentno objavljene

78. Sud je revizijom utvrdio i da Komisija ne pruža informacije o određenim

metodološkim aspektima na kojima se temelje podatci prikazani u pregledu stanja.
Primjerice, ni metode iskorištene za izračun pokazatelja ni opravdanje za pragove
klasifikacije nisu transparentno objavljeni. U tom je smislu u pregledu stanja potrebna
veća transparentnost.

79. Sadržaj pregleda stanja mijenjao se nekoliko puta. Komisija je 2014. započela sa
šest pokazatelja, njihov broj 2015. povećao se na devet, a od 2017. ima ih 12. Najnovija
inačica, objavljena 2023., sadržava novi odjeljak pod nazivom „pokazatelji uspješnosti”.
Međutim, tim novim pokazateljima ne mjeri se uspješnost javne nabave kao takve, već
aspekti transparentnosti.

80. Još je jedan primjer kompozitni pokazatelj koji se do veljače 2023. upotrebljavao
za rangiranje uspješnosti država članica u pitanjima javne nabave (vidjeti Prilog I.). Taj
je pokazatelj izračunan na temelju 12 drugih pokazatelja, pri čemu je za stope „bez
poziva na podnošenje ponuda”, „samo jedan ponuditelj” i „stopa objavljivanja”
primijenjen ponder od 300 %, a za ostale, npr. stopu sudjelovanja MSP-ova, ponder od
samo jedne trećine. Ponderiranje je bilo proizvoljno, a na internetskim stranicama nije
bilo nikakvog objašnjenja njegove osnove ni razloga zbog kojeg se prestalo
primjenjivati.
 42

Nepostojanje naprednih značajki izvješćivanja

81. Posljednji je nedostatak u pregledu stanja nepostojanje naprednih značajki

izvješćivanja. U korisničkom sučelju ne postoje interaktivni grafikoni, izvozne datoteke
ili filtri koje određuje korisnik, za razliku od internetskih stranica opentender.eu. Takve
značajke planiraju se uključiti u budući podatkovni prostor javne nabave (PPDS), koji će
biti jedinstveni podatkovni portal za javnu nabavu koji Komisija namjerava uvesti
od 2024. kako bi nadopunila TED i pregled stanja (vidjeti okvir 4.). Međutim, za države
članice neće biti obvezno upotrebljavati PPDS za razmjenu podataka.

Okvir 4.

Podatkovni prostor javne nabave (PPDS)

U komunikaciji objavljenoj 16. ožujka 2023. Komisija je najavila pokretanje
podatkovnog prostora javne nabave (PPDS)20. Ta nova IT infrastruktura
namijenjena je povezivanju europskih baza podataka, uključujući bazu podataka o
javnoj nabavi u okviru TED-a i nacionalne skupove podataka o javnoj nabavi.
Komisija će postupno uvoditi PPDS od 2023. i očekuje da će taj sustav do 2025. biti
u potpunosti u funkciji.

Ograničene mjere Komisije i država članica u svrhu uklanjanja

prepreka tržišnom natjecanju u javnoj nabavi
82. Naposljetku, Sud je ispitao mjere koje je Komisija poduzela kako bi utvrdila i
uzela u obzir temeljne uzroke smanjenja tržišnog natjecanja u javnoj nabavi od 2011.
Sud je ujedno proveo anketu i obavio razgovore s predstavnicima javnih naručitelja i
javnih tijela odgovornih za nadzor javne nabave kako bi prikupio njihova stajališta o
Komisijinim mjerama i stanju javne nabave u njihovim zemljama.

20
Informativni članak GU-a GROW „Public Procurement Data Space: Unlocking the wealth of
EU public procurement data in Europe”.
 43

Na razini EU-a ne vodi se dovoljno računa o smanjenju tržišnog

natjecanja u javnoj nabavi
Nakon reforme iz 2014. Komisijino praćenje bilo je usmjereno na pravilno i
pravodobno prenošenje direktiva u nacionalno pravo, a ne na aspekte tržišnog
natjecanja

83. U početku su Komisijine aktivnosti praćenja bile u prvom redu usmjerene na

prenošenje direktiva o javnoj nabavi iz 2014. u nacionalno pravo i sve poduzete izvršne
mjere. Ostale mjere poduzete od stupanja na snagu direktiva iz 2014. sastojale su se
od izdavanja smjernica za provedbu javne nabave 21.

84. Nakon praćenja prenošenja direktiva u nacionalno pravo Komisija je pokrenula

dva vala postupaka zbog povrede prava 22. Prvi val, u prosincu 2016., odnosio se na
zakašnjelo prenošenje direktiva u 15 država članica 23. Drugi val bio je više raspršen
tijekom godina i odnosio se na 16 nacionalnih zakona država članica koji nisu bili u
skladu s direktivama.

85. Sud je utvrdio da se tijekom razdoblja prenošenja Komisija nije dostatno

usmjerila na inicijative za podizanje razine svijesti čija je svrha dovesti do povećanja
tržišnog natjecanja, ostvarivanja najveće moguće vrijednosti za uloženi novac te
učinkovitosti. Konkretno, Komisija nije na usmjereni način upotrijebila dostupne
podatke kako bi utvrdila temeljne uzroke ograničenog tržišnog natjecanja u javnoj
nabavi u EU-u i državama članicama te nije sustavno poduzela mjere ublažavanja
(vidjeti odlomak 104.).

21
GU GROW, internetske stranice o javnoj nabavi.
22
Internetske stranice Komisije o postupcima zbog povrede prava.
23
Memorandum Europske komisije o povredama iz prosinca 2016.
 44

Komisija je pokrenula niz mjera koje je utvrdila u strategiji iz 2017., ali mali se broj
njih odnosi na prepreke tržišnom natjecanju u javnoj nabavi

86. Komisija je 3. listopada 2017., u vrijeme u kojem je većina država članica već bila
završila prenošenje direktiva u nacionalno pravo, objavila strategiju javne nabave pod
nazivom „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” 24. U strategiji
se navodi da se javna nabava „oslanja […] na otvorene natječaje kako bi se dobila
najveća vrijednost za uložena javna sredstva” te se prepoznaje da taj „natječajni proces
nije prisutan ili gubi intenzitet” 25. Komisija se u toj strategiji 26 obvezala na suradnju s
tijelima za javnu nabavu u državama članicama, pružanje dodatne potpore kako bi
nabava bila jednostavnija i djelotvornija te provedbu vlastitih izvršnih politika.

87. Konkretno, u strategiji je utvrđeno šest područja u kojima bi se mogle poduzeti

mjere kako bi se državama članicama pomoglo da ostvare bolje ishode u svojim
postupcima javne nabave. Većina prijedloga ima i potencijal za povećanje tržišnog
natjecanja (vidjeti okvir 5.).

Okvir 5.

Predložene mjere za bolje ishode javne nabave

U strategiji iz 2017. Komisija je utvrdila sljedećih šest područja u kojima bi se mjere
mogle pokrenuti do kraja 2018.:

— 1. područje: jamčenje šire primjene strateške javne nabave i primjena ciljanog

pristupa određenim prioritetnim sektorima;

— 2. područje: profesionalizacija javnih kupaca;

— 3. područje: bolji pristup tržištima javne nabave;

— 4. područje: veća transparentnost, integritet i bolji podatci;

— 5. područje: poticanje digitalne transformacije javne nabave;

— 6. područje: suradnja za zajedničku javnu nabavu.

24
COM(2017) 0572 „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”.
25
Ibid.
26
Ibid.
 45

88. Od tada su aktivnosti Komisije u području javne nabave uključivale vođenje

radnih skupina o posebnim temama (kao što je e-nabava), organiziranje radionica i
izdavanje publikacija 27 o praksama javne nabave i posebnim temama, od javne nabave
inovativnih rješenja do potreba MSP-ova u javnoj nabavi. Nadalje, Komisija je provela
studije u suradnji s vanjskim savjetnicima.

89. Sud je utvrdio da je vrlo malo mjera za jačanje javne nabave dovršeno do roka
iz 2018. Štoviše, utvrdio je da su te mjere često ostale fragmentirane i nesustavne. Sud
je primijetio znatan porast aktivnosti u najnovijem razdoblju. Konkretno, niz projekata
pokrenut je nakon početka obavljanja revizije, osobito platforma zajednice javnih
kupaca (vidjeti okvir 6.).

Okvir 6.

„Veliki kupci rade zajedno”

Taj je projekt 28 pokrenula Komisija kako bi podržala suradnju između javnih
kupaca sa snažnom kupovnom moći i promicala širu primjenu strateške javne
nabave za inovativna i održiva rješenja. Zajedničkim radom i udruživanjem svojih
resursa gradovi, središnja tijela za nabavu i drugi veliki javni kupci mogu
maksimalno iskoristiti svoju tržišnu snagu i ostvariti učinak. Na toj se platformi
stvara 10 „zajednica prakse”, od koje je svaka posvećena nabavi određenog
proizvoda, radova ili usluge za koju je potrebna europska suradnja.

Na nacionalnoj je razini nedovoljno pozornosti posvećeno temeljnim

uzrocima ograničenog tržišnog natjecanja

90. Anketa i razgovori pokazuju da su države članice usredotočile svoju pozornost

uglavnom na usklađenost s pravilima o javnoj nabavi, a ne na uspješnost. Rezultati
ankete Suda pokazuju da je svijest država članica o pitanjima tržišnog natjecanja bila
ograničena. Otprilike trećina ispitanika nije bila upoznata s odjeljkom pregleda stanja u
kojem se prati javna nabava. Samo 61 % ispitanika potvrdilo je da je primijenilo
pokazatelj koji se odnosi na samo jednog ponuditelja, dok je nešto manje ispitanika,
njih 55 %, odgovorilo da primjenjuje pokazatelj koji se odnosi na postupke bez poziva
na podnošenje ponuda. 23 % ispitanika smatralo je da pokazatelj koji se odnosi na
samo jednog ponuditelja ima ograničenu važnost ili uopće nije imalo mišljenje, dok je

27
GU GROW, internetske stranice o javnoj nabavi.
28
Internetske stranice Komisije o zajednici javnih kupaca.
 46

njih 27 % to smatralo u pogledu pokazatelja koji se odnosi na postupke bez poziva na

podnošenje ponuda.

91. Cjelokupno gledajući, Sud je utvrdio malo aktivnosti koje države članice provode
u svrhu uklanjanja prepreka tržišnom natjecanju u javnoj nabavi na nacionalnoj razini
(vidjeti okvir 7.). Neovisno o tome, općenito nema dovoljno svijesti o tržišnom
natjecanju i ostvarivanju vrijednosti za uloženi novac. Konkretno, nekoliko sugovornika
i polovica ispitanika u anketi nisu smatrali da je struktura postupaka javne nabave
problematična, kao ni njezin učinak na tržišno natjecanje, sve dok se poštuju
relevantna pravila.

U okviru revizije utvrđeno je nekoliko čimbenika koji utječu na tržišno

natjecanje
Važnost pravilnosti strukture postupaka javne nabave

92. Primjenom pretjerano restriktivnih kriterija za odabir ili tehničkih zahtjeva može
se ograničiti broj poduzeća koji mogu sudjelovati u određenom postupku javne nabave
ili proizvoda koji se mogu nabaviti. Više od 40 % ispitanika iz ankete Suda navelo je
restriktivne kriterije ili zahtjeve kao razloge kojima se doprinosi pojavi postupaka sa
samo jednim ponuditeljem. Istovremeno, tek oko trećina ispitanika smatrala je da se ti
izazovi odnose na njihovu zemlju.

93. Primjenom prilagođenih tehničkih specifikacija može se narušiti tržišno

natjecanje pogodujući određenom poduzeću. Međutim, neke države članice (Danska,
Luksemburg i Poljska) spomenule su posebne situacije u postupcima javne nabave, kao
što je nabava medicinske opreme ili posebnih prijevoznih usluga, u vezi s kojima su
detaljne tehničke specifikacije jedan od ključnih uvjeta za jamčenje djelotvorne javne
nabave.

Tržišna koncentracija dovodi do manje tržišnog natjecanja u javnoj nabavi

94. Prema navodima predstavnika država članica još je jedan ključni čimbenik tržišna
koncentracija, odnosno činjenica da je razina tržišnog natjecanja niska kada postoji
samo ograničen broj poduzeća koja se natječu na određenom tržištu. To je ujedno
istaknuto i u odgovorima na anketu i tijekom razgovora. Gotovo polovica ispitanika iz
ankete Suda smatrala je da se ograničenim gospodarskim tržištima barem djelomično
mogu objasniti postupci sa samo jednim ponuditeljem, a njih 45 % smatralo je da se
takvim tržištima objašnjavaju i visoke razine pregovaračkih postupaka te dodjele u
slučaju u kojem nema poziva na podnošenje ponuda.
 47

95. Tržišna koncentracija znatno ovisi o gospodarskom sektoru te bi se detaljnom

sektorskom analizom mogli pružiti dodatni uvidi. Od svih država članica s kojima je Sud
obavio razgovore samo su Poljska i Mađarska pokrenule studije o tom pitanju. U
slučaju Mađarske to se tražilo u okviru plana za oporavak i otpornost te je propisano
postupkom uvjetovanosti u vezi s vladavinom prava koji je pokrenut protiv te zemlje.
Te su studije bile u tijeku i stoga nisu bile dostupne u vrijeme revizije.

96. Komisija je objavila studiju o tržišnim koncentracijama29 koja je poslužila kao

osnova za izvješće o politici koje je sastavila Glavna uprave za tržišno natjecanje 30. U
studiji je potvrđen sve prisutniji trend tržišne koncentracije u svim industrijskim i
uslužnim sektorima tijekom razmatranog razdoblja, što se podudara sa sličnim
globalnim trendovima prema navodima iz publikacija Organizacije za gospodarsku
suradnju i razvoj.

Nedovoljni administrativni kapaciteti mogu negativno utjecati na tržišno natjecanje u

javnoj nabavi

97. Kako je navedeno u odlomcima 48. – 56., nakon reforme iz 2014. postupci javne
nabave nisu postali fleksibilniji ili jednostavniji, administrativno opterećenje i dalje je
veliko, postupci su dugotrajni i uočavaju se kašnjenja u plaćanju. Sve to stvara troškove
za potencijalne ponuditelje koji premašuju troškove nastale u slučaju da se natječu za
ugovore o nabavi u privatnom sektoru. Komisija smatra da nabava u javnom i u
privatnom sektoru nije usporediva jer njihovi zahtjevi nisu isti, tj. javna nabava ne
odnosi se samo na javnu potrošnju već i na stvaranje vrijednosti za javnost.

98. Više od polovice ispitanika u anketi Suda smatralo je da nedovoljni

administrativni kapaciteti mogu negativno utjecati na razinu tržišnog natjecanja. Taj se
broj povećao na 71 % u slučaju ispitanika koji rade na administrativnim položajima.
Istaknuli su opća ograničenja znanja i nedostatak osoblja kvalificiranog za pripremu i
provedbu postupaka kojima bi se povećala razina tržišnog natjecanja. Kad je riječ o
prekograničnim razmjenama, predstavnici država članica naveli su jezične vještine kao
veliku prepreku stranim poduzećima koja se natječu u drugoj zemlji.

29
Koltay, Gabor i Lorincz, Szabolcs i Valletti, Tommaso M., „Concentration and Competition:
Evidence from Europe and Implications for Policy (2022)”. CESifo, radni dokument br. 9640,
dostupno na SSRN: https://ssrn.com/abstract=4069206.
30
Komisijino izvješće o politici koje se odnosi na tržišno natjecanje: „Industry concentration
and competition policy”, izdanje 2021/02, studeni 2021.
 48

99. Ispitanici iz ankete Suda također su izjavili da nedovoljni administrativni

kapaciteti često čine problem za ponuditelje, posebice MSP-ove s ograničenim brojem
administrativnog osoblja te malo znanja i iskustva. Komplicirani, dugotrajni postupci i
nabava za koju su potrebni obilni resursi nisu privlačni poduzećima, posebice MSP-
ovima. Još je jedan čimbenik kojim se povećava složenost i administrativno
opterećenje raznolikost platformi za javnu nabavu. Time se komplicira i prikupljanje
potpunih i dosljednih podataka iz svih država članica.

100. Sud je u razgovorima saznao da postoji stajalište prema kojem kašnjenja u

plaćanju djelomično smanjuju privlačnost javne nabave. To se razlikovalo ovisno o
predmetnoj zemlji, razini povjerenja u njezin javni sektor i njezinoj gospodarskoj snazi.
Istodobno, direktivama o javnoj nabavi ne uređuju se kašnjenja u plaćanju.

Neusustavljene mjere ublažavanja u svrhu uklanjanja prepreka tržišnom

natjecanju u javnoj nabavi

101. Mjere ublažavanja, npr. one koje se odnose na koordinaciju i dijalog, bile su
ograničene. Razmjena najboljih praksi i šira primjena pojedinačnih rješenja mogli bi
dovesti do pojednostavnjenja i poboljšanja postupaka, čime bi se povećala privlačnost
ugovora o javnoj nabavi, a time i tržišno natjecanje u javnoj nabavi. Komisija bi u
svojstvu nadzornika javne nabave EU-a mogla imati jaču koordinacijsku ulogu. U
razgovorima koje je obavio Sud određene države članice izjavile su da bi imale koristi
od veće koordinacije u kontekstu smjernica o javnoj nabavi i zakonodavstva o javnoj
nabavi koje se ne odnosi na direktive.

102. U strategiji iz 2017. (vidjeti odlomak 86.) predloženo je da bi relevantni odbori

Parlamenta i Vijeće za konkurentnost mogli postati forum za kontinuiranu političku
raspravu o javnoj nabavi u državama članicama, koja bi se mogla realizirati i u obliku
dobrovoljnih strukturiranih dijaloga usklađenih s postupkom europskog semestra. U
razgovorima Suda s državama članicama nje potvrđeno postojanje takva strukturiranog
dijaloga.

103. U kontekstu europskog semestra Komisija sastavlja godišnja izvješća za

pojedinu zemlju u kojima se, među ostalim, procjenjuje funkcioniranje nacionalnih
tržišta javne nabave kao pokretača jedinstvenog tržišta. Na temelju toga Komisija
Vijeću može iznijeti preporuke za pojedinu zemlju. Međutim, posebni aspekt tržišnog
natjecanja u javnoj nabavi nije bio u središtu cjelokupnih Komisijinih procjena.
 49

104. Dostupni podatci omogućuju daljnju analizu aspekata uspješnosti javne

nabave u svrhu utvrđivanja temeljnih uzroka nedovoljne uspješnosti i poboljšanja
mjera ublažavanja usmjerenih na poticanje konkurentnog nadmetanja. Međutim, te
analize još nisu provedene ni na europskoj razini ni u državama članicama. Nadalje,
onih nekoliko mjera ublažavanja koje je naposljetku provedeno na razini Komisije ili
država članica nije bilo osmišljeno na temelju odgovarajuće analize pitanja u pogledu
uspješnosti utvrđenih u javnoj nabavi i pokrenuto je na nekoordiniran način.

105. Sud je utvrdio inicijative za profesionalizaciju javne nabave i razmjenu

relevantnog stručnog znanja na nacionalnoj razini, primjerice slijedom strukturiranog
dijaloga s Komisijom u kontekstu pregovara u vezi s Mehanizmom za oporavak i
otpornost (vidjeti okvir 7.).

Okvir 7.

Inicijative za profesionalizaciju javne nabave

U Hrvatskoj je uspostavljen obvezni sustav certificiranja za javnu nabavu. U
svakom postupku javne nabave mora sudjelovati najmanje jedna osoba s važećim
certifikatom. Certifikat se dodjeljuje nakon temeljitog osposobljavanja koje se nudi
svim javnim službenicima, a dostupno je i sudionicima iz privatnog sektora.

U Poljskoj je u tijeku postupak izdavanja posebnih smjernica o posebnostima javne

nabave u njezinim susjednim zemljama. Time će se poljskim poduzećima
omogućiti sudjelovanje u više postupaka javne nabave u inozemstvu.

U okviru planova za oporavak i otpornost nekoliko država članica (Hrvatska,

Mađarska, Italija, Rumunjska, Slovačka i Grčka) namjerava upotrijebiti sredstva iz
Mehanizma za oporavak i otpornost u svrhu poboljšanja svojih administrativnih
postupaka za javnu nabavu, npr. digitalizacijom javne nabave, modernizacijom
postojećih sustava, uvođenjem programa osposobljavanja itd.

106. Komisija je prepoznala potrebu za jačanjem dijaloga o javnoj nabavi te

GU GROW tijekom 2023. planira pokrenuti novu inicijativu za svaku državu. To će biti
prilika u kojoj će Komisija moći obaviti koordinacijsku ulogu u promicanju najboljih
praksi javne nabave koje su utvrdile države članice i u suradnji s njima izraditi akcijski
plan za utvrđivanje i ublažavanje temeljnih uzroka loše uspješnosti javne nabave koji je
usmjeren na povećanje tržišnog natjecanja.
 50

107. Naposljetku, Komisija je državama članicama počela pružati tehničku potporu

u okviru Programa potpore strukturnim reformama, kao i njegova nasljednika,
Instrumenta za tehničku potporu, kako bi pomogla u poboljšanju njihovih sustava
javne nabave. Kad je riječ o razdoblju 2017. – 2023., Komisija je dogovorila financiranje
32 projekata reforme javne nabave u 14 država članica 31. Od tih je projekata njih 11
dovršeno, 14 ih je u tijeku, jedan je u pripremi, a šest još nije započeto.

31
Belgija, Estonija, Irska, Grčka, Španjolska, Francuska, Hrvatska, Litva, Mađarska, Malta,
Portugal, Rumunjska, Slovenija i Slovačka.
 51

Zaključci i preporuke
108. Cjelokupno gledajući, Sud zaključuje da se razina tržišnog natjecanja za
ugovore o javnoj nabavi za isporuku radova, robe i usluga na jedinstvenom tržištu EU-a
smanjila tijekom posljednjih 10 godina. Nedostaje svijest o tržišnom natjecanju kao
jednom od ključnih preduvjeta za javne nabave kojima se ostvaruje najveća moguća
vrijednost za uloženi novac. Komisija i države članice nisu sustavno upotrebljavale
dostupne podatke kako bi utvrdile temeljne uzroke ograničenog tržišnog natjecanja u
javnoj nabavi te su poduzele samo neusustavljene mjere za uklanjanje prepreka.

109. Tijekom 2021. u većini su država članica tri ključna pokazatelja za mjerenje
tržišnog natjecanja u javnoj nabavi (stope „bez poziva na podnošenje ponuda”, „samo
jedan ponuditelj” i „broj ponuditelja”) i dalje bila na nezadovoljavajućoj razini. Izravne
dodjele ugovora činile su oko 16 % svih postupaka javne nabave na jedinstvenom
tržištu (vidjeti odlomke 31. – 33.).

110. Više od 40 % svih ugovora dodijeljeno je u okviru postupaka u kojima je

postojao samo jedan ponuditelj. Analiza podataka koju je proveo Sud također pokazuje
da se u razdoblju 2011. – 2021. u državama članicama skupine EU-27 broj postupaka sa
samo jednim ponuditeljem gotovo udvostručio te da se broj ponuditelja po postupku
gotovo prepolovio (vidjeti odlomke 35. i 36.).

111. Znatne razlike na razini država članica i regija upućuju na to da javni naručitelji
u državama članicama primjenjuju različite pristupe u svojim praksama javne nabave.
Nadalje, za navedene pokazatelje Sud je utvrdio i heterogenost na razini gospodarskih
sektora u pogledu udjela javne nabave i kretanja pokazatelja tijekom posljednjih
10 godina (vidjeti odlomke 34. i 37. – 39.).

112. Sud je analizirao i druge aspekte uspješnosti javne nabave na jedinstvenom

tržištu EU-a, kao što su izravne prekogranične nabave, koje su i dalje na ograničenoj
razini od 5 % svih ugovora o javnoj nabavi. Osim toga, nepostojanje dovoljne razine
tržišnog natjecanja može utjecati na cijene javne nabave i stvarati troškove. Budući da
Komisija ne prati podatke o cijenama, nije jasno u kojoj je mjeri trend smanjenja
tržišnog natjecanja već utjecao na troškove javnih radova, robe i usluga (vidjeti
odlomke 41. – 46.).
 52

113. Cilj reforme direktiva iz 2014. bio je učiniti javnu nabavu jednostavnijom i
fleksibilnijom, povećati transparentnost postupaka, zajamčiti lakši pristup MSP-ovima
te strateški iskoristiti javnu nabavu za potporu ostvarivanju ciljeva politike EU-a.
Analiza podataka koju je proveo Sud pokazala je da reforma iz 2014. još nije dovela do
bilo kakvih bitnih poboljšanja u načinu na koji javni naručitelji provode javnu nabavu.
Kad je riječ o pojednostavnjenju, Sud nije utvrdio znatno poboljšanje kojim bi se javni
ugovori učinili privlačnijima. Prosječno se trajanje postupaka javne nabave od 2011.
povećalo za polovicu. Inicijative kao što su europska jedinstvena dokumentacija o
nabavi i e-obrasci pokazuju da je Komisija poduzela napore u svrhu pojednostavnjenja
postupaka javne nabave i smanjenja povezanog administrativnog opterećenja, no
njihov učinak tek se treba dokazati. Kako bi se takvim inicijativama ostvario određeni
učinak, potrebno ih je usvojiti na širokoj osnovi, za što je potrebna stalna Komisijina
potpora (vidjeti odlomke 48. – 56.).

114. Sud također zaključuje da ostali ciljevi još nisu ostvareni. Naime, analiza koju je
proveo pokazuje da su i stope objavljivanja i sudjelovanje malih i srednjih poduzeća u
javnoj nabavi ostali na nezadovoljavajućoj razini tijekom razdoblja obuhvaćenog
revizijom. Promicanje strateške nabave s ciljem poticanja većeg razmatranja okolišnih,
socijalnih ili inovacijskih aspekata imalo je ograničen učinak na cjelokupnoj razini te je
udio postupaka u kojima se primjenjuju kriteriji za dodjelu koji nisu cijena vrlo
ograničen unatoč reformi iz 2014. Neki od ciljeva reforme iz 2014. nisu usmjereni na
tržišno natjecanje i ponekad su čak u suprotnosti s njime te se različiti aspekti
uspješnosti javne nabave ne mjere (vidjeti odlomke 57. – 66.).

1. preporuka – Potrebno je pojasniti ciljeve javne nabave i

rasporediti ih prema prioritetnosti
Komisija bi trebala pokrenuti proces kako bi učinila sljedeće:

(a) oblikovala manje ciljeva, koji su, međutim, jasniji i mjerljiviji, te utvrdila njihovu
prioritetnost;

(b) razmotrila trebaju li se ciljevi strateške politike EU-a postići s pomoću

o strateških zahtjeva za postupke javne nabave ili pak

o dodatnog uređivanja specifikacija za radove, robu i usluge.

Ciljni rok provedbe: sredina 2025.

 53

115. Kad je riječ o Komisijinim alatima za praćenje, Sud zaključuje da postoje brojni
nedostatci koji ograničavaju njihovu korisnost u pogledu praćenja stanja javne nabave
u državama članicama, regijama i gospodarskim sektorima. Kvaliteta podataka u TED-u
poboljšala se, no cjelovitost podataka i dalje je jedan od glavnih problema. Primjenom
zajedničkog jedinstvenog identifikatora mogla bi se poboljšati korisnost baze podataka
u okviru TED-a kad je riječ o praćenju. Sud je također utvrdio da se ne prikupljaju svi
relevantni podatci. Budući da su isključivo javni naručitelji odgovorni za unošenje
podataka u TED, još je važnije da se obvežu na to da će jamčiti da su podatci o javnoj
nabavi potpuni i točni te da će voditi računa o tome. To treba poticati i pomno pratiti
(vidjeti odlomke 71. – 75.).

2. preporuka – Potrebno je otkloniti nedostatke u podatcima o

javnoj nabavi
Komisija bi trebala učiniti sljedeće:

(a) dodatno povećati pouzdanost i cjelovitost podataka u TED-u, posebice

promicanjem primjene neobaveznih polja za unos i ugrađenih kontrola pri unosu
podataka;

(b) prikupljati dodatne relevantne podatke o praćenju iz dopunskih izvora, kao što je
podatkovni prostor javne nabave, u svrhu prikupljanja informacija za pokazatelje
praćenja (ti bi podatci trebali uključivati jedinstvene identifikatore dobavljača,
stvarnih vlasnika i javnih naručitelja te, ako su dostupne, informacije o žalbenim
postupcima neuspješnih ponuditelja);

(c) iskorištavati podatkovni prostor javne nabave u svrhu praćenja kvalitete podataka
koji su dostavljeni s pomoću e-obrazaca i objavljeni u TED-u;

(d) od država članica zahtijevati da u svojim izvješćima o praćenju javne nabave

dosljedno dostavljaju potpune i točne podatke.

Ciljni rok provedbe: kraj 2025.

116. Komisijino izvješće o provedbi javne nabave sadržava samo opći opis stanja
javne nabave. Sud je također utvrdio da u pregledu stanja nedostaju određeni vrijedni
pokazatelji (uglavnom zbog toga što javni naručitelji ne šalju povezane podatke na
objavu u TED-u) te da određeni metodološki aspekti nisu navedeni. Naposljetku,
pregled stanja ne omogućuje pravilnu analizu trendova te mu nedostaju napredne
značajke izvješćivanja (vidjeti odlomke 68. – 70. te 76. – 81.).
 54

3. preporuka – Potrebno je ažurirati Komisijine alate kako bi se

bolje pratilo tržišno natjecanje u javnoj nabavi
Komisija bi trebala učiniti sljedeće:

(a) uskladiti opseg pregleda stanja s ciljevima iz predmetnih direktiva, posebice

uključivanjem dodatnih pokazatelja, npr. u vezi s prekograničnom i strateškom
javnom nabavom;

(b) prikazati višegodišnje trendove u tržišnom natjecanju u javnoj nabavi na razini EU-
a, država članica i gospodarskog sektora;

(c) pravodobno objavljivati svoje definicije pokazatelja i metode izračuna (i sve

njihove promjene);

(d) uvesti napredne značajke izvješćivanja kojima bi se omogućilo daljnje istraživanje

podataka o javnoj nabavi;

(e) objavljivati informacije o žalbenim postupcima koje su pokrenuli neuspješni

ponuditelji;

(f) u izvješćivanje o tržišnom natjecanju na razini država članica, regija i gospodarskih

sektora uključiti informacije koje se temelje na ključnim pokazateljima
uspješnosti;

(g) istražiti nove načine praćenja cijena javne nabave u EU-u i državama članicama.

Ciljni rok provedbe: kraj 2025.

117. Sud zaključuje da Komisija dosad nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir smanjenje
tržišnog natjecanja u javnoj nabavi. Od donošenja direktiva iz 2014. uglavnom je bila
usmjerena na prenošenje tih direktiva u nacionalno pravo i na usklađenost s pravilima,
ali ne i na sustavno praćenje uspješnosti javne nabave upotrebom dostupnih podataka.
Stoga se temeljni uzroci slabe uspješnosti nisu sustavno utvrđivali niti rješavali. U
skladu sa svojom strategijom iz 2017. Komisija je pokrenula niz mjera kako bi državama
članicama pomogla da postignu bolje ishode postupaka javne nabave, ali u okviru
premalo njih uzima se u obzir smanjenje tržišnog natjecanja. Komisija je sporo
provodila strategiju iz 2017. i tek su nedavno pokrenute znatne mjere. Komisija se
ujedno nije na dovoljno djelotvoran način koristila procesom europskog semestra u
svrhu podizanja svijesti o smanjenju razine tržišnog natjecanja (vidjeti
odlomke 83. – 89. i 103.).
 55

118. Na razini država članica Sud je ustanovio da postoji malen broj inicijativa za
utvrđivanje temeljnih uzroka ograničenog tržišnog natjecanja u javnoj nabavi. Osim
toga, države članice svoju su pozornost usredotočile uglavnom na usklađenost s
pravilima o javnoj nabavi umjesto na uspješnost. Javni naručitelji nisu smatrali da je
struktura postupaka javne nabave problematična, kao ni njezin učinak na tržišno
natjecanje, sve dok su se poštovala relevantna pravila.

119. U okviru revizijskih aktivnosti Suda utvrđeni su važni čimbenici na kojima se

temelji smanjenje tržišnog natjecanja, kao što su tržišna koncentracija i ograničena
privlačnost javne nabave za poduzeća, primjerice zbog duljine postupaka, suviše
restriktivnih kriterija za odabir, tehničkih zahtjeva i nedovoljnog administrativnog
kapaciteta. Potrebna je šira dubinska analiza (vidjeti odlomke 90. – 100.).

120. Kad je riječ o koordinaciji i dijalogu, Komisijine mjere bile su ograničene.

Razmjena najboljih praksi i šira primjena pojedinačnih rješenja mogli bi dovesti do
pojednostavnjenja i poboljšanja postupaka, a time i do više tržišnog natjecanja u javnoj
nabavi u EU-u. S obzirom na svoju ulogu nadzornika javne nabave u EU-u Komisija bi
mogla imati jaču koordinacijsku ulogu (vidjeti odlomke 101. – 107.).

4. preporuka – Potrebno je produbiti analizu temeljnih uzroka i

iznijeti mjere za prevladavanje ključnih prepreka tržišnom
natjecanju te promicati najbolje prakse
(a) Na temelju rezultata revizije koju je proveo Sud te u suradnji s državama
članicama Komisija bi trebala detaljnije analizirati temeljne uzroke slabog tržišnog
natjecanja u javnoj nabavi na razini EU-a, država članica, regija i, u relevantnim
slučajevima, gospodarskog sektora.

(b) Na temelju ishoda te analize Komisija bi trebala iznijeti mjere za prevladavanje

ključnih prepreka tržišnom natjecanju u javnoj nabavi kojima će se uzeti u obzir
ključna pitanja javnih naručitelja. Tim mjerama trebalo bi, primjerice, učiniti
sljedeće:

— smanjiti svako nepotrebno administrativno opterećenje;

— promicati razvoj učinkovitih postupaka, posebice u pogledu utvrđivanja kriterija za

odabir i kriterija za dodjelu;

— jačati administrativne kapacitete;

 56

— poticati razmjenu najboljih praksi;

— olakšati prekograničnu javnu nabavu centraliziranjem informacija koje se odnose

na pojedinačne države članice i iskorištavanjem umjetne inteligencije za
prevladavanje jezičnih prepreka;

— javne ugovore učiniti privlačnijima poduzećima, posebice MSP-ovima.

To bi se moglo obaviti u obliku akcijskog plana na razini EU-a.

Ciljni rok provedbe: kraj 2025.

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda
Annemie Turtelboom, na sastanku održanom u Luxembourgu 25. listopada 2023.

za Revizorski sud

Tony Murphy
predsjednik
 57

Prilozi

Prilog I. – Pokazatelji pregleda stanja

Pokazatelj
(ponderiranje
Što se njime mjeri
pokazatelja do
veljače 2023.)

Kompozitni pokazatelj

Ovaj kompozitni pokazatelj izračunava se na temelju

12 pokazatelja navedenih u nastavku. Njegov je cilj pružiti
cjelokupnu procjenu stanja javne nabave.
Uspješnost u javnoj
nabavi Komisija je u veljači 2023. prestala objavljivati ovaj
kompozitni pokazatelj i ponderiranje pojedinačnih
pokazatelja.

Pokazatelji za koje je primijenjen ponder od 300 %

1.: samo jedan Udio dodijeljenih ugovora za koje je postojao samo jedan
ponuditelj ponuditelj.

Udio postupaka javne nabave za koje je s određenim

2.: bez poziva na
poduzećem proveden pregovarački postupak u slučaju u
podnošenje ponuda
kojem nema poziva na podnošenje ponuda.

Vrijednost javne nabave koja je oglašena u TED-u kao udio

3.: stopa objavljivanja
nacionalnog BDP-a.

Pokazatelji za koje je primijenjen ponder od 100 %

4.: zajednička javna Udio postupaka javne nabave s više od jednog javnog
nabava kupca.

Udio postupaka u kojima je do dodjele došlo samo zato

5.: kriteriji za dodjelu
što je ponuda bila najniža.

6.: brzina donošenja

Prosječno trajanje donošenja odluke.
odluke

Pokazatelji za koje je primijenjen ponder od jedne trećine

7.: ugovaratelji MSP-ovi Udio ugovaratelja koji su MSP-ovi.

 58

8.: ponude MSP-ova Udio ponuda koje su dostavili MSP-ovi.

9.: postupci podijeljeni u

Udio postupaka podijeljenih u grupe.
grupe

10.: nedostajući poziv na Udio ugovora dodijeljenih nakon poziva na podnošenje

podnošenje ponuda ponuda čiji naziv i uvjeti nisu bili jasni.

11.: nedostajući
Udio postupaka koji nisu uključivali registracijski broj
registracijski brojevi
prodavatelja.
prodavatelja

12.: nedostajući
Udio postupaka koji nisu uključivali registracijski broj
registracijski brojevi
kupca.
kupca
Izvor: Komisijin Pregled stanja jedinstvenog tržišta u području javne nabave.
 59

Prilog II. – Metodologija analize podataka

Izvori podataka

Analiza koju je proveo Sud temelji se na podatcima koji potječu iz dvaju izvora:
data.europa.eu i Opentender.eu. Obje navedene internetske stranice oslanjaju se na
Dnevnik elektroničkih natječaja (TED).

Javni naručitelji u TED-u moraju objaviti podatke za sve natječaje iznad pragova EU-a.
Ti se podatci učitavaju ili izravno u TED ili u nacionalne sustave, nakon čega se
automatski prenose u TED s pomoću sučelja. Podatci u TED-u javno su dostupni na
dnevnoj bazi u formatu XML. Jednom godišnje Komisija podatke iz TED-a objavljuje i u
formatu koji je prilagođeniji korisnicima (CSV) na internetskim stranicama
data.europa.eu: jedna datoteka tog formata sadržava podatke o obavijestima o pozivu
na nadmetanje, a druga o obavijestima o dodjeli ugovora. Komisija obrađuje i
provjerava te podatke prije takve objave te ih zatim iskorištava za izračun pokazatelja u
svojem Pregledu stanja jedinstvenog tržišta u području javne nabave.

Podatci iz TED-a dvaput se godišnje objavljuju i na internetskim stranicama

Opentender.eu u formatu CSV, ali u tom se slučaju podatci obrađuju različito od onih
na stranicama data.europa.eu i obuhvaćeni su svi podatci od 2011. nadalje. Na
stranicama Opentender.eu pruža se platforma prilagođena korisnicima kako bi dionici
mogli pristupiti informacijama o javnoj nabavi, kojima su izvor TED i nacionalne
platforme za javnu nabavu. Platforma je uvedena 2018. i bila je rezultat projekta
DIGIWHIST („digitalni zviždač”), koji se financirao u okviru programa EU-a Obzor 2020.
i koji je uključivao konzorcij od šest partnera iz pet država članica. Cilj je bilo povećanje
transparentnosti i poštenog tržišnog natjecanja u javnoj nabavi diljem Europe. Na
internetskim stranicama Opentender.eu ujedno se pruža konsolidirani skup podataka
u kojem se objedinjuju obavijesti o pozivu na nadmetanje i obavijesti o dodjeli ugovora
(vidjeti sliku 14.).
 60

Slika 14. – Izvori podataka za javnu nabavu u EU-u

Obavijest o pozivu na podnošenje ponuda / dodjeli ugovora

Unosi javnih naručitelja

u državama članicama

Internetske stranice
Nacionalni portali Tenders Electronic Daily
za javnu nabavu (TED)
Podatci iz obavijesti o
pozivu na nadmetanje
i obavijesti o dodjeli
ugovora

Baza podataka Ureda za publikacije

Format: datoteke XML
Učestalost: dnevno

Projekt
GU GROW
DIGIWHIST
Podatke iz TED-a dvaput Podatke iz TED-a
godišnje stavlja na jedanput godišnje stavlja
raspolaganje na na raspolaganje na

opentender.eu data.europa.eu

Rezultat: obavijesti o pozivu na Rezultat: obavijesti o pozivu na

nadmetanje i obavijesti o dodjeli nadmetanje i obavijesti o dodjeli
ugovora objedinjuju se ugovora pohranjene su u dvjema
zasebnim datotekama

Format: datoteke CSV Format: datoteke CSV

Učestalost: dvaput godišnje Učestalost: jedanput godišnje

Pregled stanja jedinstvenog

tržišta u području javne nabave
na stranicama GU-a GROW

Sud: Preglednik
za javnu nabavu

Podatkovni formati:
datoteke XML („extensible markup language”)
datoteke CSV („comma-separated value”)

Izvor: Sud.
 61

Analize podataka i izračunani pokazatelji

Analiza podataka koju je obavio Sud obuhvaća razdoblje 2011. – 2021. Provedena je na
temelju broja postupaka javne nabave, a ne na njihovoj vrijednosti jer u TED-u često
nema podataka o vrijednostima ugovora.

Sud je ponovno izračunao pokazatelje koji su primijenjeni u pregledu stanja, no

izračunao je i dodatne pokazatelje. Svi pokazatelji dostupni su za svaku od 27 država
članica.

Sud je prvo izračunao sljedećih pet pokazatelja koji se odnose na natječajne prakse:

— nedostajući poziv na podnošenje ponuda ili izravna dodjela ugovora: postotak

natječaja za koje je s određenim gospodarskim subjektom proveden pregovarački
postupak u slučaju u kojem nema poziva na podnošenje ponuda. Tim postotkom
mjeri se udio natječaja u kojima ili nema tržišnog natjecanja (izravna dodjela
određenom prethodno odabranom gospodarskom subjektu) ili je ono ograničeno
(pregovarački postupak bez objave).

— razdoblje donošenja odluke: prosječni broj dana između roka za zaprimanje

ponuda i datuma sklapanja ugovora. Iznimno duga ili kratka razdoblja mogla bi
upućivati na potencijalne probleme u vezi s tržišnim natjecanjem za natječajni
postupak.

— kriteriji za odabir: udio ugovora dodijeljenih samo prema cjenovnom kriteriju

(najpovoljnija ponuda). Pretjerano oslanjanje na cijenu može navoditi na to da su
trebali biti primijenjeni bolji kriteriji kako bi se mogla ostvariti bolja nabava. S
druge strane, primjena određenog subjektivnog kvalitativnog kriterija može se
zloupotrijebiti kako bi se pogodovalo prethodno odabranom pobjedniku.

— trajanje razdoblja oglašavanja: prosječni broj dana između objave obavijesti o

nadmetanju i roka za zaprimanje ponuda. Primjenom prekratkog razdoblja
oglašavanja potencijalni ponuditelji mogu se odvratiti od pripremanja
odgovarajućih ponuda, a kupac može o toj prilici prije vremena neformalno
obavijestiti ponuditelja kojem pogoduje. Isto tako, razdoblje oglašavanja može
postati dugo zbog pravnih izazova, koji mogu upućivati i na rizike povezane s
korupcijom.

— neotvoreni postupak: udio dodijeljenih ugovora za koje natječajni postupak nije

bio javno objavljen.

Posljednja dva pokazatelja nisu dostupna u pregledu stanja.

 62

Sud je zatim izračunao sljedećih pet pokazatelja za mjerenje razine tržišnog natjecanja
u javnoj nabavi („pokazatelji tržišnog natjecanja”):

— samo jedan ponuditelj: udio javne nabave za koju je postojao samo jedan
ponuditelj;

— broj ponuditelja: prosječan broj ponuditelja po grupi;

— lokalni dobavljač: udio odabranih ponuditelja koji su bili registrirani u istoj regiji
razine NUTS 2 kao javni naručitelj;

— novi sudionici na tržištu: udio dobavljača u određenoj godini, tržištu i regiji koji su
bili novi sudionici;

— tržišna koncentracija: udio vrijednosti ugovora određenog ponuditelja u ukupnoj

vrijednosti ugovora na određenom tržištu, lokaciji i godini.

Pokazatelj „samo jedan ponuditelj” jedini je od prethodno navedenih koji je dostupan

u pregledu stanja.

Sud je, u slučajevima u kojima su ti ugovori učitani u TED, u analizu uključio i javne
ugovore koji su dodijeljeni u okviru pregovaračkog postupka za koji nije objavljena
obavijest o pozivu na nadmetanje. Riječ je o ugovorima koji se, u skladu s direktivama,
mogu izravno dodijeliti nakon pregovaračkog postupka (npr. u situaciji u kojoj postoji
monopol). Taj se pristup razlikuje od pristupa koji je Komisija primijenila za pokazatelje
pregleda stanja.

Vrijednosti za pokazatelj „samo jedan ponuditelj” izračunane su na regionalnoj razini

(NUTS 2) za 10 gospodarskih sektora: građevinarstvo, energetika, inženjerstvo,
financijske usluge, zdravstvene usluge, medicinska oprema, popravci, usluge odvodnje,
prijevozna oprema i prijevozne usluge. Ta razina informacija nije dostupna u pregledu
stanja.

Obrada podataka

Nad podatcima iz TED-a poduzeti su brojni koraci u obradi podataka kako bi se

omogućio izračun navedenih pokazatelja. To se posebice odnosi na sljedeće:

— opseg ugovora: pokazateljima se ne obuhvaćaju ugovori o koncesiji, ugovori za

socijalne usluge i ugovori u području obrane jer oni prvotno nisu bili obuhvaćeni
predmetnom direktivom. Kad je riječ o okvirnim sporazumima, uključeni su samo
podatci u vezi s dodjelama drugog stupnja.
 63

— čišćenje podataka: sastoji se od standardiziranja naziva, vrsta postupaka i adresa,

grupiranja objava koje se odnose na isti natječaj, konverzije valuta i uklanjanja
netipičnih podataka. Nedostajuće i krajnje netipične vrijednosti ugovora
zamijenjene su prosječnom vrijednošću ugovora.

Statistički modeli

Sud je ujedno iskoristio dva različita statistička modela za analizu svojeg skupa
podataka u sljedeće dvije svrhe, odnosno za procjenu toga:

— je li stupanjem na snagu reforme direktiva iz 2014. ostvaren određeni učinak na

pokazatelje kojima se mjeri razina tržišnog natjecanja („procjena u vezi s
direktivama”);

— je li postojala korelacija između razine pokazatelja „samo jedan ponuditelj” i

pokazatelja koji se odnose na natječajne prakse („scenarij politike”).

Detaljna metodološka bilješka

Detaljna metodološka bilješka o analizi podataka koju je proveo Sud dostupna je u

okviru njegova preglednika za javnu nabavu na sljedećoj poveznici:
https://public.tableau.com/app/profile/gti1940/viz/eca_dashboard/Story.
 64

Prilog III. – Preglednik Suda za javnu nabavu – Korisnički

priručnik
Sud je za potrebe ove revizije izradio preglednik kojim se omogućuje interaktivno
istraživanje skupa podataka Suda, kao i vizualizacija trendova.

Preglednik je podijeljen u sljedećih osam kartica:

— Uvod: početna stranica preglednika Suda na kojoj se ukratko opisuje njegova

svrha;

— Pokazatelji pregleda stanja: ponovni izračun pokazatelja pregleda stanja za

razdoblje 2011. – 2020. na temelju otvorenih podataka iz TED-a dostupnih na
stranicama data.europa.eu. Također se mogu pregledati i trendovi u vezi s tim
pokazateljima tijekom razdoblja 2011. – 2020. (vidjeti sliku 15.);

Slika 15. – Pokazatelji pregleda stanja

Izvor: preglednik Suda.

— Pokazatelji tržišnog natjecanja: pokazatelji kojima se mjeri tržišno natjecanje u

javnoj nabavi, na temelju otvorenih podataka sa stranica Opentender.eu za
razdoblje 2011. – 2020.;

— Tržišno natjecanje u zemlji: detaljna analiza podataka povezanih s pokazateljem

„samo jedan ponuditelj” na temelju otvorenih podataka za razdoblje
2011. – 2021.;
 65

— Natječajne prakse: pokazatelji kojima se mjere prakse javne nabave, na temelju

otvorenih podataka sa stranica Opentender.eu za razdoblje 2011. – 2021.;

— Dostupnost podataka: detaljna analiza podataka koji se odnose na informacije

koje nedostaju;

— Procjena u vezi s direktivama: statistički model kojim se dokazuje učinak direktiva

u vezi s određenim pokazateljima;

— Scenariji politike: statistički model kojim se predviđa učinak promjena u praksama

javne nabave u vezi s pokazateljem „samo jedan ponuditelj”.

U kartici „pokazatelji pregleda stanja” značajkom „odabir pokazatelja” omogućuje se

odabir jednog od sljedećih 12 pokazatelja: „samo jedan ponuditelj”, „bez poziva na
podnošenje ponuda”, „stopa objavljivanja”, „zajednička javna nabava”, „kriteriji za
dodjelu”, „brzina donošenja odluke”, „ugovaratelji MSP-ovi”, „ponude MSP-ova”,
„postupci podijeljeni u grupe”, „nedostajući poziv na podnošenje ponuda”,
„nedostajući registracijski broj prodavatelja”, „nedostajući registracijski broj kupca”,
kao i kompozitni rezultat koji je u pregledu stanja bio označen trima bojama.

Značajkom „odaberi godinu” omogućuje se odabir određene godine i prikazivanje

vrijednosti odabranog pokazatelja za određenu zemlju na zemljovidu. Pomicanjem
miša preko zemljovida možete vidjeti imena država i vrijednost pokazatelja za
odabrano polje.

Značajkom „broj zemalja za pregled” omogućuje se odabir broja zemalja koje će se

pojaviti u poretku zemalja. Pomicanje miša preko zastava omogućuje vam da vidite
imena zemalja.

Preglednik Suda javno je dostupan na sljedećoj poveznici:

https://public.tableau.com/app/profile/gti1940/viz/eca_dashboard/Story.
 66

Pokrate i skraćeni nazivi

BDP: bruto domaći proizvod

EORI: registracijski i identifikacijski broj gospodarskog subjekta

ESPD: europska jedinstvena dokumentacija o nabavi

GU GROW: Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i

srednje poduzetnike

MSP: mala i srednja poduzeća

NUTS: statistička nomenklatura teritorijalnih jedinica

PPDS: podatkovni prostor javne nabave

TED: Dnevnik elektroničkih natječaja

 67

Pojmovnik
Analiza podataka: postupak prikupljanja, modeliranja i ispitivanja podataka kako bi se
izvukli uvidi kojima se podupire donošenje odluka.

Baza podataka: strukturirani skup podataka pohranjenih u elektroničkom obliku i

dostupnih za pretraživanje i izvlačenje.

Bruto domaći proizvod: uobičajeno mjerilo bogatstva određene zemlje koje se temelji
na ukupnoj vrijednosti proizvedenih dobara i usluga (obično u jednogodišnjem
razdoblju).

Djelotvornost: mjera u kojoj su željeni ciljevi postignuti s pomoću poduzetih aktivnosti.

Dnevnik elektroničkih natječaja (TED): internetska inačica službenog europskog

časopisa za javnu nabavu i internetska platforma koja sadržava sve aktivne obavijesti
objavljene u „Dodatku Službenom listu EU-a” koje se odnose na mogućnosti javne
nabave diljem EU-a.

e-obrasci: skup standardnih digitalnih obrazaca EU-a za objavu poziva na podnošenje

ponuda, obavijesti o dodjeli ugovora i drugih informacija o javnoj nabavi.

Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi: standardni obrazac kojim ponuditelji

izjavljuju da ispunjavaju uvjete prihvatljivosti za određeni postupak javne nabave u
EU-u.

Europski semestar: godišnji ciklus kojim se pruža okvir za koordinaciju ekonomskih

politika država članica EU-a i praćenje napretka.

Gospodarski subjekt: pojedinac ili subjekt koji pruži određeni proizvod ili uslugu u
zamjenu za plaćanje.

Ishod: neposredne ili dugoročnije, namjerne ili nenamjerne promjene ostvarene

projektom, primjerice koristi koje proizlaze iz bolje osposobljene radne snage.

Javna nabava: nabava robe, radova ili usluga koju javna ili druga tijela provode na
temelju otvorenih i natječajnih postupaka kako bi se zajamčila kvaliteta i ostvarila
odgovarajuća vrijednost za uloženi novac.

Javni naručitelji: javna tijela ili organizacije koji su odgovorni za dodjelu ugovora za
robu, usluge i radove.
 68

Jedinstveno tržište: trgovinski blok koji se temelji na slobodnom kretanju robe,

kapitala, usluga i osoba koji se sastoji od gospodarstava 27 zemalja članica EU-a te
Islanda, Lihtenštajna, Norveške i Švicarske.

Korupcija: zlouporaba javne, korporativne ili osobne moći radi nezakonite dobiti.

Mala i srednja poduzeća: definicija veličine koja se primjenjuje na poduzeća i druge

organizacije i koja se temelji na broju zaposlenika i određenim financijskim kriterijima.
Mala poduzeća imaju manje od 50 zaposlenika i promet ili bilancu koji ne prelaze
10 milijuna eura. Srednja poduzeća imaju manje od 250 zaposlenika i promet koji ne
prelazi 50 milijuna eura, odnosno bilancu koja ne prelazi 43 milijuna eura.

Mehanizam za oporavak i otpornost: mehanizam EU-a za financijsku potporu

namijenjen ublažavanju gospodarskih i društvenih učinaka pandemije bolesti COVID-
19, poticanju oporavka i pružanju odgovora na izazove u zelenijoj i digitalnijoj
budućnosti.

NUTS: sustav razvrstavanja regija EU-a u tri skupine prema broju stanovnika u
statističke svrhe i za donošenje regionalnih politika.

Obzor 2020.: program EU-a za financiranje istraživanja i inovacija za razdoblje

2014. – 2020.

Okvirni ugovor: opširni sporazum na temelju kojeg se mogu sklapati posebni ugovori.

Otvoreni postupak nabave: postupak javne nabave u kojem mogu sudjelovati svi
potencijalni ponuditelji.

Podatci: skup vrijednosti kvalitativnih ili kvantitativnih varijabli, kao što su činjenice ili
mjerenja, na temelju kojih se mogu izraditi informacije.

Podatkovni prostor javne nabave: planirani sustav u Europskoj uniji čiji je cilj
povezivanje različitih baza podataka koje sadržavaju informacije o javnoj nabavi,
uključujući podatke iz TED-a (Dnevnik elektroničkih natječaja) i nacionalne podatke o
javnoj nabavi.

Pokazatelj: informacije koje se upotrebljavaju za mjerenje ili procjenu nekog aspekta

uspješnosti.

Praćenje: sustavno promatranje i provjeravanje napretka u ostvarivanju određenog

cilja, dijelom s pomoću pokazatelja.

Pregovarački postupak nabave: postupak javne nabave koji uključuje ograničeni broj
ponuditelja i u okviru kojeg naručitelj može pregovarati o uvjetima ugovora.
 69

Prekogranična javna nabava: postupci javne nabave u kojima se matična zemlja

odabranog ponuditelja razlikuje od matične zemlje kupca.

Preporuka za pojedinu zemlju: godišnje smjernice koje u sklopu europskog semestra

Komisija iznosi pojedinačnim državama članicama u vezi s njihovim makroekonomskim,
proračunskim i strukturnim politikama.

Prijevara: namjerno i nezakonito korištenje obmanom radi stjecanja imovinske koristi

oduzimanjem imovine ili novca drugoj strani.

Provedbena pravila: detaljna pravila kojima se daju upute o tome na koji način
primijeniti određeni zakonodavni akt.

Skup podataka: svaki organizirani niz prikupljenih podataka.

Učinkovitost: postizanje najboljeg odnosa između upotrijebljenih sredstava, poduzetih

aktivnosti i postignutih ciljeva.

Uspješnost: mjerilo koje pokazuje u kojem su stupnju određenom mjerom, projektom

ili programom financiranim sredstvima EU-a ispunjeni postavljeni ciljevi i ostvarena
odgovarajuća vrijednost za uloženi novac.
 70

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/publications/SR-2023-28

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/publications/SR-2023-28
 71

Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i
programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim
područjima. U odabiru i oblikovanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što
veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih
prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda
Annemie Turtelboom i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u
koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodila članica Suda Helga Berger, a potporu
su joj pružali voditeljica njezina ureda Silvia Janik i ataše u njezinu uredu
Franz Ebermann, rukovoditelj Friedemann Zippel, voditeljica radnog zadatka
Julia Pilarczyk te revizorice Mihaela Pavel i Ioanna Topa. IT podršku reviziji pružao je
Ioannis Hartoutsios. Podršku pri analizi podataka i izradi preglednika pružao je
Lukasz Kolodziej. Grafičku podršku pružale su Marika Meisenzahl i Agnese Balode.

Slijeva nadesno: Ioannis Hartoutsios, Silvia Janik, Friedemann Zippel, Helga Berger,
Franz Ebermann, Marika Meisenzahl, Christophe Grosnickel.
AUTORSKA PRAVA
© Europska unija, 2023.

Politika Europskog revizorskog suda (Sud) o ponovnoj uporabi sadržaja utvrđena je u

Odluci Suda br. 6-2019 o politici otvorenih podataka i ponovnoj uporabi dokumenata.

Osim ako je drukčije navedeno (npr. u pojedinačnim napomenama o autorskim

pravima), sadržaj Suda koji je u vlasništvu EU-a ima dozvolu Creative Commons
Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Stoga je opće pravilo da je ponovna uporaba
dopuštena pod uvjetom da se na odgovarajući način navede izvor i naznače eventualne
promjene. Osoba koja ponovno upotrebljava sadržaj Suda ne smije izmijeniti izvorno
značenje ili poruku. Sud ne snosi odgovornost za posljedice ponovne uporabe.

Ako određeni sadržaj prikazuje osobe čiji je identitet moguće utvrditi, npr. u slučaju
fotografija koje prikazuju osoblje Suda, ili ako uključuje djela trećih strana, potrebno je
zatražiti dodatno dopuštenje.

U slučaju dobivanja takvog dopuštenja njime se poništava i zamjenjuje prethodno

opisano opće dopuštenje i jasno se navode sva ograničenja koja se primjenjuju na
uporabu tog sadržaja.

Za uporabu ili reprodukciju sadržaja koji nije u vlasništvu EU-a dopuštenje se po

potrebi mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

Slike 1., 5. i 9. – Ikone: slike su izrađene s pomoću alata dostupnih na stranici

Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Sva prava pridržana.

Softver ili dokumenti na koje se primjenjuju prava industrijskog vlasništva, kao što su
patenti, žigovi, registrirani dizajn, logotipi i nazivi, nisu obuhvaćeni politikom Suda o
ponovnoj uporabi sadržaja.

Na internetskim stranicama institucija Europske unije unutar domene europa.eu

dostupne su poveznice na internetske stranice trećih strana. Sud nema nikakvu
kontrolu nad njihovim sadržajem te je stoga preporučljivo da provjerite njihove politike
zaštite osobnih podataka i autorskih prava.

Upotreba logotipa Suda

Logotip Suda ne smije se upotrebljavati bez prethodne suglasnosti Suda.

HTML ISBN 978-92-849-1247-6 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/736248 QJ-AB-23-027-HR-Q

PDF ISBN 978-92-849-1244-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/892754 QJ-AB-23-027-HR-N
Javna nabava jedan je od ključnih elemenata jedinstvenog tržišta
EU-a. Njome se javnim tijelima u državama članicama omogućuje
ostvarivanje najveće moguće vrijednosti za uloženi novac pri
nabavi radova, robe i usluga, i to na način da se odaberu
najuspješnija poduzeća. Time se zauzvrat doprinosi povećanju
konkurentnosti tržišta i štiti javni interes. Sud je utvrdio da se
tijekom posljednjeg desetljeća razina tržišnog natjecanja za javne
ugovore smanjila te da nema znakova da je reforma direktiva EU-
a koja je provedena 2014. dovela do obrata u tom pogledu.
Cjelokupno gledajući, ne postoji svijest o tržišnom natjecanju u
javnoj nabavi. Dostupni podatci ne upotrebljavaju se na sustavan
način u svrhu utvrđivanja temeljnih uzroka tog smanjenja te se
poduzimaju samo neusustavljene mjere za uklanjanje prepreka.
Sud zaključuje da se ključni ciljevi reforme koju je EU
proveo 2014. kako bi zajamčio tržišno natjecanje, kao što su
pojednostavnjivanje i skraćivanje postupaka javne nabave, nisu
ostvarili te da se nekim od tih ciljeva može čak i smanjiti tržišno
natjecanje. Sud preporučuje Komisiji da pojasni ciljeve javne
nabave i rasporedi ih prema prioritetnosti, popuni praznine u
prikupljenim podatcima o javnoj nabavi, poboljša svoje alate za
praćenje kako bi se omogućila bolja analiza i izradi akcijski plan za
prevladavanje ključnih prepreka tržišnom natjecanju u javnoj
nabavi.

Tematsko izvješće Suda u skladu s člankom 287. stavkom 4.

drugim podstavkom UFEU-a.