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四个因素导致难落地、效果差
文 | 刘朝全 陈嘉茹
三项制度改革，是指针对国有企业的劳动、人事、分配三项
制度的改革。近20年来，国家不断发文提出三项制度改革，并从
部门文件上升到中央文件，体现出这一改革的紧迫性和重要意
义。
近年来，国有企业三项制度改革难落地、实施效果不佳，主
要有以下四个方面的因素：传统基因的影响、现实考核与测评的
影响、高管心态的影响，以及对混改顾虑的影响。
一是传统基因的影响。
越是老牌的国企，特别是处于自然垄断型行业的企业，三项
制度改革推进的难度越大：
一是员工难“出”。与疫情下国际公司大量裁员相比，我国国
企再困难，也不会把裁员当做首选。即便经营不善，也会变相安
置，从过去的抱着变为背着。
二是干部难“下”。干部从过去的终身制演变为“级别制+任
期制”，除非退休或违法违纪，干部任期满后往往按照原级别安
排继续任职。
三是薪酬难“降”。国有企业薪酬与绩效、贡献挂钩的程度
不高，几乎是同级同薪，企业绩效 差了也会保障工资的正常发
放。国有企业从战争年代形成的用工、人事、报酬等等有关三项
制度的传统“基因”已经根深蒂固。
二是现实考核与测评的影响。
民营企业的目标—约束环境优于国有企业的目标—约束环
境。民营企业的经营主要以遵纪守法为边界，企业的灵活性和自
主权较大，员工进出、干部升降、薪酬增减等方面基本不存在传
统三项制度的制约，能够实现“放开、搞活”。
但国有企业经营是在多目标、多约束中寻求最优解，一方面
需要满足目标函数，即国资委对企业“两利四率”（国资委在传统
“两利三率”的基础上，又增加了劳动生产率指标）的考核。另一
方面，需要满足约束条件，即承担党建、三重一大、维稳、班子建
设、后备干部培养、员工职业发展、职工满意度等等约几十项的
任务目标，而这些任务目标与管理层测评息息相关，也将直接影
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响管理者的薪酬和职位。
其中，三项制度与约束条件相关，特别是改革可能对企业的
稳定将带来一定的影响。尽管中央强调干部担当作为，不以测评
结果论好坏，也仍然难以消除国企高管对少部分员工“一封告状
信查半年”的顾虑。
在运筹学中，约束条件多了，可能导致求不出最优解，管理者
容易顾此失彼，这是导致国有企业的发展总体不如民营企业的根
本原因。尽管中央、国务院出台了一系列文件从政策供给上给国
企解放思想、松绑，但国有企业管理层“中梗阻”的现象仍然难以
消除。
三是高管心态的影响。
对于民营企业，所有者通常实质性持股甚至占大股，自己参
与管理，企业的竞争力、盈利能力、成长性等与自身息息相关，高
管之间的收益差异也因此有天壤之别。自己给自己干，积极性、努
力程度高。在国有企业，多数高管没有实质性持股，高管仍然扮
演雇员的角色，薪酬变化幅度不大，即使干得好，超额收益有限，
干得不好收入影响同样有限，因此缺乏对其经营成果的有效激
励。在这样的心态下，高管往往没有对三项制度改革的勇气和魄
力。
四是对混改顾虑重重。
混合所有制改革理论上可以通过引入民营企业和外资企业，
解决国有企业在三项制度中存在的问题。但从实际看，当前国有
企业的混改总体进展缓慢、效果欠佳，往往以国有企业之间的资
产划拨取代混改，难以与民企、外企实质上混合。
实践中，国有企业不敢把优质资产拿来混改，主要顾虑有四
点：
一是对拿出去混改的资产、资本缺乏明确的规范和价值评
估机制，国资管理部门原则上要求“保值增值，防止国有资产流
失”，但缺乏明确的标准。保值，既可以理解为财务报表上的资
产净值，也可以理解为上市公司的市值。市场上市值往往与资产
净值差异很大，有的企业市值甚至不足净值的1/3。如果按照“净

值”，市场往往不接受；如果按照“市值”，又明显未能保住净资
产价值。
二是对于未上市的企业，国资管理部门也缺乏价值评估机构
和评估办法，依靠外部投行机构也有不便利和不放心的考量。
三是拿出去混改的资产或企业往往面临左右为难的窘境，如
果发展好了，有可能被回头追查“国有资产流失”的嫌疑；如果发
展得不好，又有“未拿出优质资产和诚心与民企、外资合作”的嫌
疑。
四是在实践中，国有企业与外资、民营企业混改产生过争夺
控制权的问题，在员工安排、干部职位、薪酬待遇等涉及三项制
国有企业工资总额管理存在四个难点
文 | 侯志宏
国有企业工资总额的改革，经历了从微观到宏观、从“一刀
切”到“分类分级”、突出行业和企业特点、兼顾效率和公平的转
变。先后实行过以下几种模式：
职务等级工资模式：在计划经济年代，国有企业实行的是以
职务等级工资制为基础的管理模式，这种完全按照职务等级确
定每个职工的工资，收入与企业经营情况完全脱钩，
“干与不干”
一个样，
“干多干少”一个样。
工效挂钩模式：改革开放后，国有企业需要面向市场、面对
外部竞争，为了调动员工积极性，1985年开始实行工资总额与经
济效益挂钩的制度，企业工资总额在核定工资基数和效益基数
的基础上，按企业实际实现效益的增长率来确定。并且工资总额
增长幅度低于企业经济效益增长幅度，职工平均工资增长幅度低
于企业劳动生产率增长幅度，因此又称为“两低”模式。
预算管理模式：由于“两低”模式下，企业“只与自己过去相
比”，忽略了企业间的纵向比较，造成了企业间的不公平。在市场
规模快速扩大的时候，企业利润不断增长，问题不大，但是到了
经济转型时期，面临经济增速的下降，员工的工资会波动较大甚
至下滑，因此从2008年开始逐步实施工资总额预算管理。工资总
额预算管理方式下，上级部门主要通过“工资总额”和“人均工
资的增长幅度”进行双管控，并且对人均工资的增长进行封顶管
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度的方面，暴露出一系列的问题。特别是在经营过程中，有的混
改企业，国企股东未能恰当、充分跟进管理，程序严格的优势未
能体现，民企决策快速、灵活、高效的优势也未能体现，反而把
国企有时慢、民企有时乱的缺点给混到一起了。
正是上述四个原因，导致国有企业难以有效推进混改，进而
通过混改推动三项制度改革的初衷也难以实现，最终造成三项制
度无法成功推进。
作者刘朝全为中国石油经济技术研究院副院长，陈嘉茹为中国石油经济技术研
究院高级经济师，原文发表在《北京石油管理干部学院学报》2021 年第 1 期，
本刊有删节。
理。
2015年8月，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改
革的指导意见》，新一轮国有企业薪酬改革序幕的拉开。2018年
国务院发布《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔
2018〕16号），对于国有企业工资总额决定机制进行了进一步规
范。
最新的工资总额决定机制，同以往的工资总额管理模式仍保
持了较大的延续性，在保持预算管理模式的基础上，强调了工效
挂钩机制。同时，为提高工资总额管理的针对性，最新的工资总
额决定机制体现了本轮国企改革分类分级管理的核心思想。
特别是在工效联动方面，强调根据企业功能性质定位、行业
特点，科学设置联动指标，合理确定考核目标，突出不同考核重
点。在工资总额管理方式上,对主业处于充分竞争行业和领域的
商业类国有企业，工资总额预算可以实行备案制。对行业周期性
特征明显、经济效益年度间波动较大或存在其他特殊情况的企
业，工资总额预算可实施周期制管理。
事实上，为了提高针对性，防止“一刀切”，新的工资总额决定
机制采用了分类分级管理，但是在实际运行中，仍然存在操作难
度问题，影响了薪酬作用的发挥：
（一）与市场相适应的问题
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