Pai K 200818

연구보고서표지08-182009.3.
1911:59AM페이지1
연구보고서
2008 KIEP 연구보고서 목록 Policy Analysis 08-18
08-18
연구보고서 08-18 대외경제정책연구원 은 우리나라 경제의
서비스자유화 협상의 Mode 4 관련 대응방안 연구: 국제적인 발전과 능동적인 대외경제외교 추구를 뒷받침
독립전문가를 중심으로 / 김준동 외 하는 정책연구를 수행하기 위해 1990년 1월 정부출연
APEC 경제협력 주요과제와 우리의 활용방안 연구기관으로 발족하여 국제거시금융, 무역투자정책,
김상겸·유재원·한홍렬·김수이·이상현 대외경제관계 및 APEC 발전대책, 새로운 시장지역
한·중 FTA 대비 중국의 FTA 서비스협정 분석과 정책제언 여건, 동북아경제협력 및 통일 관련 국제협력 분야에
이장규·이준규·이승신·여지나·배승빈 대한 다각적인 연구활동을 수행하고 있습니다.
The Assessment of Executive Abilities of Korea
한·중·일 3국의 FTA 비교분석과 동북아 역내국간
FTA 추진방안 / 최낙균·정형곤·김한성 as an Aid Donor
우리나라 대외원조역량의 현황과 과제 이를 위해 본원은 국제거시금융실, 무역투자정책실
WTO체제의 개혁방향과 한국의 대응 (WTO팀, FTA팀, APEC연구컨소시엄사무국), 세계지역

Bokyeong Park et al. 연구센터(중국팀, 일본팀, 유럽팀, 미주팀, 동서남아팀,
서진교·Sherzod Shadikhodjaev·이경희·박지현·윤창인
박복영·이계우·이순철·정지선·박수경
아·중동팀, 지역연구협력팀), 국제개발협력센터
지식기반서비스의 개방과 외국인투자를 통한 발전방안:
대학교육서비스를 중심으로 / 송영관·송백훈·강준구 (ODA팀, 동북아경제협력팀, 통일국제협력팀)를 두고
최근 들어 대외원조정책의 중요성이 정책담당자들은 물론 국민들 사이에서도 널리 인식되고 있다. 있으며, 북경사무소와 워싱턴 소재 한국경제연구소
한국의 교역구조와 경상수지 변동요인 분석
정철·김정렬·김혁황·성한경 (KEI)를 운영하고 있습니다.
대외원조는 국제사회의 일원으로서 담당해야 할 책임이면서, 다른 한편으로 국제사회에서 우리의 이익을
사회안전망 측면에서의 무역조정지원제도 발전방안 옹호하기 위한 정책수단이기도 하다. 원조를 제공한다는 것은 단순히 저개발국에 자금을 지원하는
본원의 연구결과는 다양한 형태로 정책담당자, 공공
임혜준·김정곤·박혜리·이홍식 것이 아니라 저개발국의 문제를 파악하여 효과적으로 해결하는 데 필요한 지원 프로그램을 기획하고,
기관, 유관연구기관 등에 제공되며, 반년간『대외경제
한국 FTA 원산지규정의 특성 및 활용전략 또 그것을 효율적으로 집행하는 것이다. 본 연구에서는 우리나라의 각 원조 주체들이 이런 역량을
연구』(한국학술진흥재단 등재지), 웹진「오늘의 세계
김한성·조미진·정재완·김민성 얼마나 갖고 있는지를 평가하고 그것을 토대로 개선해야 할 과제를 추출하고자 하였다. 이는 우리의
경제」등의 형태로 발간되고 있습니다. 연구원의 새로운
국경간 M&A를 통한 한국기업의 해외진출전략 연구 원조역량을 종합적으로 평가한 최초의 시도라는 점에서 의미가 있다. 연구성과는 KIEP 홈페이지(http://www.kiep.go.kr)를
현혜정·김혁황·박철형·성한경
통해 공개되고 있습니다.
국제자본이동 패턴의 변화와 미국의 경상수지 적자 보전 박
조종화·강삼모·이인구 복
영
원화국제화에 대한 연구 II ㆍ
오용협·백승관·김연실 이
계
중국 소비시장의 특징과 진출전략
우
지만수·박월라·이승신·박현정·최의현 ㆍ
일본의 기체결 EPA의 분석과 한·일 FTA에의 정책 시사점 이
순
김양희·정성춘·이형근·김은지
철
한국기업의 대러시아 현지경영 현황과 과제 ㆍ
이재영·이순철·황지영·이종문 정
지
미국 서비스산업의 성장요인 분석과 한국에 주는 시사점 선 박복영(朴馥永)
이준규·김종혁·고희채 ㆍ
박 서울대학교 경제학 박사
미주개발은행(IDB)을 활용한 대중남미 경제협력 확대방안 수 미국 UC Berkeley 경제학과 방문학자
권기수·김원호·권율·김진오·박수완 경
대외경제정책연구원 세계지역연구센터 아 중동팀장
우리나라 대외원조 역량의 현황과 과제 (現, E-mail: bypark@kiep.go.kr)
아프리카 개발협력의 체계적 추진방안 저서 및 논문

박영호·박복영·권율·허윤선·강선주 『원조모형의국제비교와시사점』(2007)
체제전환국의 시장경제교육 경험이 북한에 주는 시사점 “Does Korea follow Japan in foreign aid?”(공저, 2008) 외
조명철·홍익표·김지연 정가 10,000원
우리나라 대외원조역량의
현황과 과제
연구보고서 08-18
현황과 과제
박복영 ․ 이계우 ․ 이순철 ․ 정지선 ․ 박수경

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서 언
최근 들어 대외원조정책의 중요성이 정책담당자들은 물론이고 국민들 사이에서

도 널리 인식되고 있는 것으로 판단된다. 대외원조는 한편으로는 인류의 빈곤퇴치
와 평화정착을 위해 국제사회의 일원으로서 담당해야 할 책임이면서, 다른 한편으
로는 국제사회에서 우리의 이익을 옹호하기 위한 정책의 수단이기도 하다. 저개발
국이나 개발도상국은 여전히 기아와 질병, 정치적 불안정의 문제를 내포하고 있지
만 다른 측면에서 보면 최근에는 세계경제 성장의 엔진으로서의 역할을 하고 있다.
중국이나 인도는 이미 그런 위치에 올라 있으며, 아프리카마저 최근에는 괄목할 만
한 경제성장을 이루고 있다. 이런 국제환경에서 대외원조는 국제사회에서 우리의
정치적 위상을 높이고 저개발국과의 협력관계를 심화시키는 데 중요한 수단이 될
수 있다. 그런 의미에서 원조는 우리의 연성국력(soft power)을 강화할 수 있는 핵
심적인 수단이라고 할 수 있다.
이런 인식을 기초로 우리 정부도 공적원조의 규모를 지속적으로 증가시킬 계획
이다. 우리나라가 대외원조를 시작한 지는 20여 년이 되었지만 다른 선진국과 비교
해 보면 원조공여의 역사나 규모 면에서 우리나라는 여전히 후발국가라고 할 수 있
다. 원조를 제공한다는 것은 단순히 저개발국에 자금을 지원하는 것이 아니다. 저
개발국의 문제를 파악하고 그 문제를 효과적으로 해결하는 데 필요한 지원 프로그
램을 기획하고 또 그것을 효율적으로 집행할 수 있어야 한다. 원조재원을 지출하면
서도 이런 능력이 없으면 그 돈은 저개발국의 빈곤퇴치나 우리의 국익창출에 제대
로 활용되지도 못하고 낭비되거나 비효율적으로 사용될 것이다. 따라서 원조를 효
6 우리나라 대외원조역량의 현황과 과제
과적으로 하기 위해서도 역량이 필요한 것이다.

본 연구는 원조에 참가하는 우리나라의 각 주체들이 이런 역량을 얼마나 갖고
있는지를 평가하고 그것을 토대로 개선해야 할 과제를 추출하기 위한 것이다. 이런
연구가 과거에 이루어진 적이 거의 없기 때문에 본 연구는 선도적이면서도 시험적
인 연구라고 할 수 있다. 각 주체의 역량을 나타낼 수 있는 객관적 지표나 자료가
많지 않기 때문에 평가에 부족한 부분도 있겠지만, 우리의 원조역량을 종합적으로
평가한 최초의 시도라는 점에서 매우 큰 의미가 있다고 할 수 있다. 이 연구를 바
탕으로 우리가 개선해야 될 점이 무엇인지를 확인하고 그에 대한 해결책이 모색된
다면 연구는 더할 나위 없이 큰 성과를 거두었다고 할 수 있을 것이다. 그리고 본
연구를 계기로 유사한 연구가 앞으로도 더 많이 이루어져 우리나라의 원조효과를
높이고 재원을 더 효율적으로 사용하는 데 기여할 수 있기를 기대한다.
마지막으로 본 연구의 책임을 맡은 우리 연구원의 박복영 연구위원을 비롯한 연
구진의 노고를 치하하고자 한다. 그리고 이 연구에 같이 참여한 이계우 교수께도
감사드리는데, 이 교수는 세계은행에 오랫동안 근무하여 풍부한 현장경험과 선진
원조 관행에 대한 이해를 갖고 계신 것으로 알고 있다. 이런 경험과 이해가 본 연
구에 효과적으로 용해되어 연구보고서의 질을 높이는 데 기여했음은 물론이다. 그
리고 본 연구에 필요한 자료를 제공하고 질문에 성실히 답변해 준 한국수출입은행
의 대외경제협력기금(EDCF) 관계자들과 한국국제협력단(KOICA) 관계자들에게
감사의 뜻을 전달하고자 한다.
2008년 12월
대외경제정책연구원
원장 채 욱
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국문요약
본 연구의 목적은 원조공여국으로서 우리가 주어진 원조재원을 효과적으로 사용

할 수 있는 역량을 갖추고 있는가를 점검하는 것이다. 공여국의 국내적인 시각에서
원조의 효과성을 담보하기 위한 역량을 살펴보려고 하는 것이다. 이러한 연구의 배
경은 크게 두 가지이다. 우리나라는 20여 년의 원조공여 역사를 가지고 있어 그 동
안 공여국으로서 경험과 역량을 어느 정도 축적하고 있을 것으로 기대할 수 있다.
하지만 다른 한편으로는 다른 선진국과 비교하면 여전히 신흥공여국이기 때문에
개선하고 발전시켜야 할 부분도 많이 있을 것이다. 따라서 현재의 역량 수준을 점
검하고 앞으로 보완하고 개선해야 할 부분을 찾고자 하는 것이 이 연구의 문제의식
이다. 그리고 우리나라의 소득수준이나 국제사회에서의 지위 등을 고려할 때 원조
의 규모가 꾸준히 증가할 가능성이 높다. 정부가 2010년에 경제협력개발기구
(OECD) 산하 개발원조위원회(DAC)에 가입하기 위해서 준비하고 있는 것 역시 원
조확대의 계기로 작용할 것이다. 원조확대가 예상되는 상황에서 원조역량도 같은
수준으로 증대되지 않으면 자칫 원조의 효과가 떨어질 가능성이 있다. 그리고 원조
의 효율적 관리와 효과 창출에 의구심이 발생하면 원조의 양적 확대 그 자체에 대
한 국민적 공감대도 약화될 수 있다. 따라서 원조정책의 지속성을 위해서도 원조관
리 역량에 대한 진단과 개선이 필요하다.
본 보고서에서는 우선 원조공여국으로서의 역량을 정의하고 공여국 내부의 각
원조주체들이 원조를 효과적으로 제공하기 위해서 보유해야 할 역량의 제반요소들
을 정리하였다. 공여국으로서 한 나라의 원조역량을 크게 정책역량, 실행역량, 인프
라역량으로 구분하였으며, 각 구성요소가 현실에서 얼마나 구비되어 있는지를 평가

하기 위한 평가항목과 평가방법을 정립하였다. 이러한 분석의 틀을 이용하여 우리
나라의 원조역량을 분야별로 평가하였는데, 유상원조의 실행역량과 무상원조의 실
행역량, 그리고 원조인프라 역량을 평가하였다. 그리고 원조선진국의 사례연구를
참고로 하여 결론에서는 우리가 역량을 제고하기 위해 개선해야 할 과제를 제시하
였다. 개선해야 할 주요 과제를 정리하면 다음과 같다.
첫째는 정부의 정책조정 역량을 강화하고 원조시행기관간 조정 및 협력을 활성
화하는 것이다. 정부의 정책역량을 별도로 다루지 않았지만, 실행역량을 평가하는
과정에서도 무상원조와 유상원조의 실시체계가 분리되어 있음으로 인해 발생하는
문제점이 여러 측면에서 지적되었다. 유 무상원조 간 조정을 위한 노력이 최근에
시도되었지만 그 성과는 여전히 매우 미흡한 것으로 평가되었다. 이러한 조정의 결
핍은 중장기원조전략의 수립, 원조재원의 지역별 분야별 배분, 사업의 발굴 등과
관련된 역량을 훼손하고 있다. 이러한 시행기관간 조정의 문제는 기관이 통합되지
않아도 다양한 차원의 기관간 협력을 통해서 얼마든지 완화될 수 있다.
둘째, 원조실행과 관련한 제도적 절차나 형식을 구비하는 데서 나아가 현실에서
그것을 적용하고 실천해야 하는 과제가 남아 있다. 우리나라의 원조 시행기관이 원
조사업을 국제적 기준에 따라 수행하기 위해 최근 몇 년간 괄목할 만한 제도적 개
선을 했다는 것은 주목할 만한 점이다. 이런 성과에도 불구하고 이런 형식의 구비나
절차상의 개선이 실제 사업수행 과정에서 실질적인 성과로 나타나고 있느냐에 대해
서는 의구심이 제기되었다. 다양한 계획이 수립되고 절차가 마련되어 있지만 실제
사업이 그 계획이나 절차에 따라 내실 있게 진행되고 있다고 평가하기는 어려웠다.
셋째, 우리나라 원조는 사업의 몸통이라고 할 수 있는 본사업만 강조되고 사업
의 머리와 꼬리에 해당하는 선행조치와 사후조치들은 소홀히 하고 있다. 예를 들어
선행조치인 원조전략 및 계획 수립, 사업발굴과 사전타당성조사 그리고 사후조치인
국문요약 9
사후평가와 평가결과의 활용 등에 대해서는 예산도 적게 배정할 뿐만 아니라 큰 의

미를 부여하지 않는 경향이 있다. 선행조치와 사후조치의 부실이 가져오는 비용은
가시적으로 드러나기 어렵다. 하지만 그런 단계가 충실히 이루어져 효과가 높은 사
업이 선정되고 이후의 사업수행에서 효율성이 제고되었을 때와 비교하면 그렇지
않았을 때의 비용은 엄청난 수준이라고 할 수 있다. 따라서 앞으로는 이런 선행조
치와 사후조치를 내실화시키기 위해 노력해야 할 것이다.
넷째, 우리나라의 원조규모는 증가하고 있음에도 불구하고 원조 시행기관을 비
롯한 참여주체들의 역량제고를 위한 노력과 예산은 그에 비례하여 증가하지 않은
것으로 분석되었다. 원조 중에서 기술협력의 중요성이 강조되고 원조 분야도 다양
화되면서 사업의 관리와 실행을 위해 요구되는 전문성의 수준 역시 높아지고 있고
다양한 분야의 전문성이 요구되고 있다. 또한 원조 실시과정에서 거쳐야 할 단계와
업무의 범위도 확대되고 복잡해지고 있다. 따라서 원조 시행기관의 내부역량만으로
는 사업을 효과적으로 수행하는 것이 점점 어려워지고 있다. 이 문제를 해결하기
위해 시행기관들은 내부자원의 역량을 확충하는 것도 필요하겠지만 외부자원을 효
과적으로 활용하는 데 더 많은 노력을 기울여야 한다. 즉 국내외의 다양한 파트너
들을 발굴하여 그들과 같이 사업을 수행할 수 있는 능력을 길러야 한다.
다섯째, 원조에 대한 국민의 참여를 확대하고 참여주체를 다변화하며 다양한 파
트너십을 구축하기 위해서는 넓은 의미의 원조인프라를 확충하는 것이 필요하다.
즉 원조는 관련 정부기구나 시행기관, 그리고 NGO들만이 하는 것이라는 인식에서
탈피해야 한다. 예를 들어 현재 우리나라의 컨설턴트 역량이 매우 미흡하고 특히
소프트 분야의 기술협력을 수행할 수 있는 개발전문 컨설턴트는 존재하지 않는다
고 해도 과언이 아니다. 따라서 이런 컨설턴트의 역량이 강화되지 않은 상태에서
원조의 규모나 건수만 늘어나면 부실한 원조사업만 양산하는 결과를 초래할 것이
다. 원조와 관련된 연구와 교육기능의 강화 역시 절실히 필요하다. 국제개발협력에
대한 선진국의 연구 및 교육 수준에 비추어 보면 우리는 아직 초보적인 수준에 있

다. 치밀한 연구와 분석이 뒷받침되지 않은 상태에서 이루어지는 원조사업은 부실
할 수밖에 없다.
마지막으로 전체적 원조재원의 배분에 있어 프로젝트를 집행하는 데만 재원을
확대하지 말고 그 재원을 전달하는 우리의 역량을 강화하는 데 더 많이 투입해야
할 것이다. 원조의 규모증가에도 불구하고 우리 시행기관의 인력이나 행정예산은
그에 비례해서 증가하지 않은 것으로 분석되었다. 어떤 경우에는 사업을 수행하는
데 필요한 행정예산이 절대적으로 부족한 경우도 있다. 그리고 한 사람이 처리해야
하는 사업의 건수나 금액이 선진국에 비해 높은 수준이다. 공공부문의 축소와 구조
조정을 위해 이 분야의 인력과 예산을 줄이는 것은 피상적으로는 예산을 절감하는
것처럼 보일지 모르지만, 그것이 원조의 효과를 감퇴시킨다면 사실은 수십 배의 예
산을 낭비하는 결과를 초래할 수 있다. 그리고 원조공여의 참여자는 시행기관에만
한정된 것이 아니다. 다른 참여자들 즉 컨설턴트, NGO, 연구 및 교육 담당자들의
역량 역시 중요하다. 이런 참여자들의 역량을 향상시키기 위해서도 정부가 초기단
계에서는 지원할 필요가 있다.
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차 례
서 언·
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국문요약 ·
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제1장 머리말 ·
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1. 연구 배경 및 목적 ·
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2. 원조효과성에 관한 기존 논의 ·
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가. 국제사회의 논의동향 ·
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나. 이론적 논의 ·
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3. 연구의 의의와 주요 내용 ·
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제2장 원조역량의 개념 및 구성요소 ·

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1. 원조역량과 원조효과 ·
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2. 원조역량의 주요 내용 ·
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가. 원조 이념의 일관성과 현대성 ·
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나. 원조공여체제의 확립과 효율성 ·
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다. 원조의 예측가능성 ·
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라. 개발사업의 발굴 및 선정 역량 ·
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마. 사전타당성조사 역량 ·
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바. 개발사업의 집행점검과 감독 ·
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사. 사후 평가 ·
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아. 조직과 인적역량 ·
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자. 원조인프라 환경 ·
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3. 원조역량의 구성요소 ·
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가. 구성요소의 체계화 ·
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나. 기존자료 검토 ·
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·64
4. 원조역량의 분석틀: 구성요소와 평가항목 ·
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제3장 우리나라의 유상원조 실행역량 ·

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·89
1. 정책역량 ·
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·90
가. 법제도 환경 ·
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·90
나. 정책결정 ·
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·92
다. 재원배분 ·
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·92
라. 원조재원 ·
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마. 국제관계 ·
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·96
2. 전략수립 역량 ·
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·96
가. 수원국의 선정 ·
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·97
나. 원조분야의 선정 ·
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다. 국별 중장기지원계획 ·
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3. 프로젝트 발굴 및 계획 역량 ·
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가. 계획의 수립과 집행 ·
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나. 사전타당성평가의 기준과 지침 ·
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4. 프로젝트 수행관리 역량 ·
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가. 체계성 ·
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나. 프로젝트 관리기술능력 ·
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다. 조달과 지출 ·
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5. 사후평가 역량 ·
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가. 평가의 체계성 ·
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나. 평가의 다양성 ·
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다. 평가의 사후관리 ·
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6. 조직역량 ·
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7. 인적역량 ·
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가. 인적규모의 적정성 ·
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나. 전문성 및 인력개발 ·
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제4장 우리나라의 무상원조 실행역량 ·

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1. 전략수립 역량 ·
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가. 수원국 선정 ·
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나. 원조분야의 선정 ·
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다. 국별 중장기지원전략 ·
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2. 프로젝트 발굴 및 계획 역량 ·
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가. 프로젝트 발굴 ·
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나. 사전타당성평가 ·
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3. 프로젝트의 수행 및 관리 역량 ·
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나. 조달관리 ·
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다. 프로젝트 관리 ·
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4. 사후평가 역량 ·
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가. 평가의 체계성 ·
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나. 평가의 다양성 ·
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다. 사후관리 ·
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5. 조직역량 ·
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6. 인적역량 ·
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가. 인력규모의 적정성 ·
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나. 인력개발 ·
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제5장 우리나라의 원조인프라 역량 ·

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1. 국민의 이해와 지지 ·
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가. 국민적 지지의 의의 ·
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나. 우리나라 현황 ·
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2. 컨설턴트 역량 ·
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가. 컨설턴트의 역할 ·
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나. 우리나라 컨설턴트 현황 ·
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다. 평가 ·
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제6장 주요 선진국의 원조역량 사례연구 ·

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1. 캐나다의 원조역량 ·
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·203
가. 정부의 정책역량 ·
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나. 시행기관의 실행역량 ·
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다. 원조인프라 역량 ·
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라. 시사점 ·
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2. 독일의 원조기관간 조정역량 ·
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가. 독일의 원조 개관 ·
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나. 원조담당기관 ·
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다. 원조효율성 제고를 위한 협력과 조정 ·
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라. 시사점 ·
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3. 일본의 컨설턴트 역량 ·
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가. 일본 개발컨설턴트의 성장 ·
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나. 일본 개발컨설턴트의 현황 ·
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다. 개발컨설턴트의 다변화 노력 ·
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제7장 평가 및 과제 ·
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1. 분열에서 조정 ․ 통합으로 ·
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2. 형식의 구비에서 실질적 개선으로 ·
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3. 몸통에서 머리와 꼬리로 ·
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4. 내부자원보다 외부자원 활용으로 ·
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5. 원조지원 인프라 구축으로 ·
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6. 사업재원을 역량강화 재원으로 ·
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참고문헌 ·
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Executive Summary ·
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표 차례
표 2-1. 개발사업의 발굴과 선정을 위한 논리적 틀 ··········································· 49

표 2-2. DAC 회원국간 평가의 주요 점검내용 ·················································· 66
표 2-3. DAC 원조관리체계 비교보고서(2005)의 주요 비교항목 ·························· 70
표 2-4. DAC 원조관리체계 비교보고서(1999) 체크리스트 ································· 71
표 2-5. 원조효과성 측정을 위한 파리선언의 12개 지표 ····································· 73
표 2-6. DAC 지속적 빈곤감축 기여도 평가지표 ··············································· 76
표 2-7. 원조역량 구성요소와 평가항목 ····························································· 81
표 3-1. DAC 회원국의 원조정책에 관한 입법례 ··············································· 92
표 3-2. EDCF 지원대상국가의 소득분포 ·························································· 98
표 3-3. 우리나라의 유 무상원조별 원조수혜국 구성(2007년) ···························· 99
표 3-4. 우리나라의 수원국별 유 무상원조 비율(2006~07년) ··························· 100
표 3-5. EDCF 원조 승인 및 집행 실적(1994~2007년) ····································· 105
표 3-6. 2006년 재정운용계획 대비 원조실적 ·················································· 106
표 3-7. 국가재정운용계획상 원조증액 계획(2007~11년) ·································· 109
표 3-8. EDCF의 대수출입은행 위탁사업비 보전율 ········································· 111
표 3-9. KOICA 개발조사사업 지원규모 추이(1999~2005년) ····························· 112
표 3-10. 개발조사사업비의 한 일 간 비교 ···················································· 112
표 3-11. EDCF의 계획대비 원조사업 지출률(2007년말 현재) ··························· 121
표 3-12. 원조업무 담당 직원 1인당 원조금액(2003년) ····································· 134
표 4-1. 무상원조의 소득수준별 지원 규모 및 비율 ·········································· 140
표 4-2. KOICA의 프로젝트 발굴역량 평가 현황 ············································· 148
표 4-3. 사전타당성조사 역량 평가 현황 ························································· 151
표 4-4. KOICA의 프로젝트 수행 및 관리의 체계성 평가 ································ 153
표 4-5. KOICA의 조달관리 역량 평가 ··························································· 154
표 4-6. KOICA의 프로젝트 관리 역량 평가 ··················································· 156
표 4-7. KOICA의 사업평가 방법 ··································································· 158
표 4-8. KOICA의 사후평가 역량 평가 ··························································· 160
표 4-9. KOICA의 해외사무소 현황 ······························································· 162
표 4-10. 원조기관 본부 해외사무소 인력운용 현황 비교(2008년) ···················· 163
표 4-11. KOICA의 조직역량 평가 ································································· 163
표 4-12. KOICA의 연도별 정원 및 사업비 추이 ············································ 164
표 4-13. KOICA 전문인력 구성과 교육연수 현황 ··········································· 166
표 5-1. 대외원조 제공 사실에 대한 국민 인지도 ············································· 171
표 5-2. 대외원조 공여에 대한 국민의 지지도 ················································· 171
표 5-3. 원조공여에 대한 찬성 이유(우리나라, 2005년) ···································· 173
표 5-4. 원조공여에 대한 찬성 이유(캐나다, 2003년) ······································· 174
표 5-5. 원조규모에 대한 국민의 평가 ··························································· 174
표 5-6. 원조관련 컨설팅서비스 유형 ······························································ 181
표 5-7. KOICA와 EDCF 사업 중 컨설턴트의 활용 ········································ 182
표 5-8. 원조관련 컨설팅 산업의 기반(2005년 현재) ········································ 185
표 5-9. 사업서비스업의 세부 산업분류 ··························································· 186
표 5-10. 종업원 10인 미만 사업체의 비중 ····················································· 189
표 5-11. 건설엔지니어링 업체의 규모별 분포(2005년 기준) ····························· 190
표 5-12. KOICA 용역조달의 분야별 구성(2004.1~2008.10) ····························· 191
표 5-13. KOICA 용역조달의 서비스 내용별 구성(2004. 1~2008.10) ·················· 192
표 5-14. KOICA 용역사업의 사업자 유형별 구성(2004. 1~2008.10) ·················· 192
표 5-15. KOICA PMC사업의 사업자 유형별 구성(2004.1~2008.10) ················· 194
표 5-16. KOICA 교육분야 컨설팅 사업 참가기관 현황(2004.1~2008.10) ··········· 195
표 6-1. 캐나다 정부기관간의 원조업무 협력체계 ············································· 209
표 6-2. 캐나다의 원조대상국 분류 기준 ························································· 211
표 6-3. 최빈국 및 저소득국에 대한 캐나다의 원조제공 현황 ···························· 212
표 6-4. 캐나다의 CDPF의 구체적 내용(볼리비아 사례) ···································· 216
표 6-5. CIDA의 조직체계 개편에 따른 부서별 주요업무 ································· 220
표 6-6. IDRC의 주요 연구분야 및 내용(2006~07년) ······································· 224
표 6-7. BMZ의 ‘일관성 계획’에 따른 14대 목표 ············································ 237
표 6-8. 독일의 원조형태별 시행기관과 역할 ················································· 239
표 6-9. GTZ 사업 현황 ················································································ 241
표 6-10. KfW 자금협력 구성 ········································································ 244
표 6-11. JICA의 컨설턴트 계약실적(2007년도) ··············································· 258
표 6-12. JICA의 컨설턴트계약 참가 기업 및 개인 현황(2007년) ······················ 260
표 6-13. 일본 컨설팅회사의 자금출처별 해외수주(2007년) ······························· 262
표 6-14. AOTS의 ODA사업 관련 연수실적(2007년) ······································· 267
표 6-15. JICA의 ‘풀뿌리기술협력사업’의 대학 참가 사례 ································ 272
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그림 차례
그림 1-1. DAC 회원국의 ODA 공여실적(1990~2006년)과 전망(2007~10년) ········ 28

그림 2-1. 공여국 내 원조참여자와 역량의 구성요소 ·········································· 78
그림 3-1. EDCF의 승인 대비 유상원조 지출실적(1995~2007년) ······················· 107
그림 3-2. EDCF의 계획 대비 유상원조 지출실적(1995~2007년) ······················· 107
그림 3-3. EDCF의 계획 대비 원조사업의 지출률 비교(2007년 말 현재) ··········· 122
그림 3-4. EDCF의 계획 대비 원조사업의 지출률 누계(2007년 말 현재) ··········· 122
그림 3-5. EDCF 위탁사업 조직도 ·································································· 130
그림 3-6. EDCF 분야별 승인비중 현황(1987~2006년 누계) ····························· 132
그림 4-1. 무상원조사업 시행절차 ··································································· 146
그림 4-2. KOICA 조직도 ············································································· 161
그림 5-1. 원조공여에 대한 DAC 회원국 국민의 지지도 ································· 172
그림 5-2. DAC 회원국 각국의 원조규모에 대한 국민의 평가 ························· 175
그림 5-3. 컨설턴트와 여타 원조 행위자 간 관계 ············································· 180
그림 5-4. 컨설팅 산업의 매출액 추이(1997~2006년) ······································· 188
그림 6-1. 캐나다 순ODA 규모 추이(2000~06년) ············································· 206
그림 6-2. 캐나다의 국제지원통합체계(IAE) ····················································· 207
그림 6-3. CIDA의 사업운영 논리체계 ···························································· 218
그림 6-4. 캐나다의 민관협력분야 부문별 지원 현황(2006~07년) ······················· 226
그림 6-5. 캐나다 ODA 중 CIDA의 시민단체 지원액 비중 ······························ 227
그림 6-6. 독일 ODA 규모 및 GNI 대비 비율의 추이 ····································· 233
그림 6-7. 독일 개발원조 운용체제 ································································· 235
그림 6-8. BMZ 조직도 ················································································· 238
그림 6-9. GTZ 조직도 ·················································································· 242
그림 6-10. KfW 재원의 변화(2003~07년) ····················································· 245
그림 6-11. KfW 개발은행 조직도 ·································································· 246
그림 6-12. 일본 대외원조의 부문별 구성과 국제비교(1985~86년) ····················· 257
그림 6-13. JICA 컨설턴트 계약의 부문별 구성 ··············································· 259
그림 6-14. JODC의 2007년도 ODA형 전문가 파견 현황 ······························· 266
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글상자 차례
글상자 5-1. 원조관련 컨설팅 산업의 분류 ······················································ 186

글상자 6-1. 사례: 캐나다 원조청의 연간사업계획(Plans and Priorities) ·············· 205
글상자 6-2. 독일 원조기관간 협력 사례: 라오스 시장경제 인력개발 프로그램 · · · 249
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약어
AOTS 일본해외기술자연수협회(Association for Overseas Technical Scholarship)

BMZ 독일경제협력개발부(Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung)
CAS 국별 지원전략(Country Assistance Strategy)
CDPF 국가개발프로그램 프레임워크(Country Development Programming Frameworks)
CIDA 캐나다 원조청(Canadian International Development Agency)
CIM 독일국제이주개발센터(Centrum für internationale Migration und Entwicklung)
CM 시공관리업체(Construction Management)
CPP 국별 중장기지원계획(Country Program Paper)
CPP 캐나다 파트너십 프로그램(Canadian Partnership Program)
CSO 시민사회단체(Civil Society Organizations)
DAC OECD 산하 개발원조위원회(Development Assistance Committee)
DED 독일개발서비스(Deutscher Entwicklungsdienst)
DEG 독일투자개발공사(Deutshe Investitions-und Entwicklungsgesellschaft)
DIE 독일개발연구소(Deutsche Institut für Entwicklungspolitik)
EDCF 대외경제협력기금(Economic Development Cooperation Fund)
EPA 경제협력협정(Economic Partnership Agreement)
GTZ 독일기술협력공사(Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)
HIPC 고채무빈곤국(Highly Indebted Poor Countries)
HRDME 시장경제를 위한 인적자원 개발(Human Resource Development for Market
Economy)
IAE 캐나다 국제지원통합체계(International Assistance Envelope)
IDRC 캐나다 국제개발연구소(International Development Research Center)
IMF 국제통화기금(International Monetary Fund)
InWent 독일국제인력개발(Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH)
JBIC 일본국제협력은행(Japan Bank of International Cooperation)
JICA 일본국제협력기구(Japan International Cooperation Agency)
JODC 일본해외무역개발협회(Japan Overseas Development Corporation)
KfW 독일개발은행(KfW Entwicklungsbank)
KOICA 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency)
LDC 최빈개발도상국(Least Developed Countries)
LIC 저소득국가(Low Income Countries)
LMIC 중하위소득국가(Lower Middle Income Countries)
MDB 국제개발금융기관(Multilateral Development Bank)
MDG 밀레니엄개발목표(Millenium Development Goals)
NGO 비정부기구 혹은 시민단체(Non-Governmental Organization)
NPO 비상업기구(Non-Profit Organization)
ODA 공적개발원조(Official Development Assistance)
OECD 경제협력개발기구(Organization of Economic Cooperation and Development)
PMC 프로젝트관리 컨설턴트(Project Management Consultant)
PPP 민관파트너십(Private-Public Partnership)
PRSP 빈곤감축전략계획서(Poverty Reduction Strategy Paper)
제1장
머리말
1. 연구 배경 및 목적
2. 원조효과성에 관한 기존 논의
3. 연구의 의의와 주요 내용
1. 연구 배경 및 목적
우리나라의 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)는 1987년 개

발도상국에 대한 양허성 차관을 제공하기 위해 대외경제협력기금(EDCF: Economic
Development Cooperation Fund)을 조성한 데서 비롯된 것으로 대외원조의 역사는
올해로 21년이 되었다. 무상자금협력과 기술협력은 1991년 한국국제협력단(KOICA:
Korea International Cooperation Agency)을 설립하고 본격적으로 시작되었으므로
아직 채 20년도 되지 않았다. 원조의 규모 역시 선진공여국에 비하면 매우 작은 수준
이므로 역사나 규모 어느 측면으로 보나 우리나라는 신흥공여국이라고 할 수 있다.
우리나라는 공여국으로서의 역사가 짧고 제공하는 원조의 규모도 작기 때문에,
비교적 오랜 기간에 걸쳐 원조를 제공해왔거나 많은 규모의 원조를 제공하는 나라
에 비해 공여국으로서 마땅히 가지고 있어야 할 원조공여의 역량이 부족할 가능성
이 많다. 그런데 공여국이 원조를 제공하는 과정에서 쌓은 경험과 노하우는 원조재
원을 효과적으로 사용하는 데 중요한 자산이 된다고 할 수 있다. 즉 같은 금액의
원조재원이라도 누가 어떻게 그리고 얼마나 효율적으로 사용하느냐에 따라 그 효
과에 큰 차이가 있을 수 있다. 즉, 공여국으로서의 역량은 현재 개발원조와 관련하
여 국제사회의 중요한 의제가 되고 있는 원조의 효과성과 밀접히 관련되어 있다.
원조의 효과성은 국내적 차원에서나 국제적 차원에서 중요한 의미를 갖는다. 국
내적으로 원조를 효과적으로 사용한다는 것은 국민의 세금으로 조성된 자금을 국
가가 설정한 목표를 달성하기 위해 효율적으로 사용한다는 의미를 갖는다. 국제적
으로는 원조가 개발도상국의 빈곤퇴치와 경제성장에 실질적으로 기여하는 방식으
로 사용될 수 있도록 공여국이나 개발도상국 모두가 노력해야 한다는 의미를 갖고
있다. 원조효과에 대한 최근의 강조는 바로 지난 반세기 동안의 국제사회의 원조가
제1장 머리말 25
빈곤퇴치에 기대한 만큼 기여하지 못했다는 반성에서 비롯된 것이다. 그런데 원조

가 빈곤퇴치라는 목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 공여국의 역할 또한 중요
하다. 즉 원조의 규모를 늘리는 것 못지않게 주어진 재원을 효율적으로 배분하고
수원국에 효과적으로 전달하는 것도 원조효과를 높이는 데 있어 중요하다.
그런데 원조의 효과성은 공여국의 국내적인 측면에서 볼 때와 OECD 산하 개발
원조위원회(DAC: Development Assistance Committee)와 같은 국제사회의 관점에
서 볼 때 약간 다른 의미를 갖는다. 국제사회의 시각에서 원조의 효과성은 개발도
상국의 성장과 빈곤퇴치에 대한 실질적인 기여를 강조하며 이를 높이기 위한 방안
으로 수원국의 주인의식과 같은 수원국의 노력을 상대적으로 강조한다. 반면 공여
국 내부의 관점에서 보면 원조는 하나의 외교적 정책수단이기 때문에 원조가 그런
정책적 목적을 제대로 달성하고 있는가가 원조효과성의 기준이 될 수 있다. 그리고
효과성의 점검은 무엇보다도 원조재원이 국가 전체적으로 잘 관리되고 있는가 하
는 관점에서 이루어질 것이다. 즉 초점이 국내 정책수립과 시행, 재원의 관리와 집
행, 그리고 수원국과의 관계 등에 맞추어질 것이다. 물론 이 양자의 관점이 상호배
타적인 것은 아니다. 왜냐하면 공여국 원조정책의 중요한 목표 중 하나가 역시 빈
곤퇴치에 대한 기여이고, 또 제공하는 원조가 개발도상국의 성장과 빈곤퇴치에 실
질적으로 기여해야만 자신들의 국익도 달성될 수 있기 때문이다. 하지만 양자 사이
에 강조점은 분명히 다르다.
본 연구의 목적은 공여국으로서 우리가 주어진 원조재원을 효과적으로 사용할
수 있는 역량을 갖추고 있는가를 점검하는 것이다. 따라서 공여국의 국내적인 시각
에서 원조의 효과성을 담보하기 위한 역량을 살펴보려고 하는 것이다. 이러한 연구
의 배경은 크게 두 가지이다. 앞에서 언급한 바와 같이 우리는 20여 년의 원조공여
역사를 가지고 있어 그동안 공여국으로서 경험과 역량이 우리 내부에 어느 정도 축
적되어 있을 것으로 기대할 수 있다. 하지만 한편으로는 다른 선진국과 비교하면
여전히 신흥공여국이기 때문에 개선하고 발전시켜야 할 부분도 많이 있을 것이다.

따라서 현재의 역량 수준을 점검하고 앞으로 보완하고 개선해야 할 부분을 찾고자
하는 것이 이 연구의 동기라고 할 수 있다. 그리고 우리나라의 소득수준이나 국제
사회에서의 지위 등을 고려할 때 원조의 규모가 꾸준히 증가할 가능성이 높다. 정
부가 2010년에 DAC에 가입하기 위해서 준비하고 있는 것 역시 원조확대의 계기
로 작용할 것이다. 이런 원조확대가 예상되는 상황에서 원조역량도 같은 수준으로
증대되지 않으면 자칫 원조의 효과가 떨어질 가능성이 있다. 그리고 원조의 효율적
관리와 효과 창출에 의구심이 발생하면 원조의 양적 확대 그 자체에 대한 국민적
공감대도 약화될 수 있다. 따라서 원조정책의 지속성을 위해서도 원조관리 역량에
대한 진단과 개선이 필요하다고 판단하였다.
이러한 연구의 배경과 목적에도 불구하고 본 연구는 한계를 지니고 있다. 우선 국
내에서는 이와 같은 혹은 유사한 주제의 연구가 많이 이루어지지 않았기 때문에 본
연구는 시험적 연구의 성격이 짙다. 원조공여국으로서의 역량이 무엇인지도 명확히
정의되어 있지 않아 그것을 정의하는 작업부터 시작을 해야 한다. 또한 원조공여에는
정부와 시행기관은 물론이고 민간컨설턴트, NGO, 연구집단, 국제기구 등 다양한 주
체들이 참가하고 있고 또 원조 실행의 각 단계별로 다양한 주체들의 역량을 평가해야
하기 때문에 이들 하나하나를 깊이 있게 분석하는 것은 한 번의 연구로는 불가능에
가깝다고 할 수 있다. 따라서 본 연구는 공여국으로서의 역량을 정의하고 구성요소를
확인하며, 그 요소에 비추어 우리의 현황을 시험적으로 진단하는 것을 일차적인 목표
로 하고 있다. 그리고 진단을 토대로 개선과 보완이 필요한 분야를 추출해내고 개선의
방향을 제시하는 것이 또 하나의 목표이다. 따라서 각 주체별로 혹은 각 단계별로 원
조역량을 엄밀히 평가하고 개선방안을 제출하기 위해서는 앞으로 더 많은 연구가 필
요할 것이다. 본 연구가 그런 연구들을 촉발하는 하나의 계기가 되기를 기대한다.
2. 원조효과성에 관한 기존 논의
가. 국제사회의 논의동향
2005년 2월에 원조공여국, 수원국의 정부기관, 주요 민간단체 및 국제원조기구

는 파리에서 열린 효과적 원조를 위한 고위급회담에서 ‘효과적인 원조를 위한 파리
선언문(Paris Declaration on Aid Effectiveness)’을 채택했다. 파리선언의 핵심은
첫째, 개발도상국은 주인의식(ownership)을 가지고 자체적인 빈곤퇴치개발전략
(Poverty Reduction Strategies)을 수립하여야 하고, 둘째, 선진국은 개발도상국의
개발전략과 일관성을 유지할 수 있는 원조를 제공해야 하고(alignment), 셋째, 수원
국의 수원부담을 덜어 주기 위하여 원조공여국들 간에 협력과 조정을 통하여 조화
있는 원조를 제공하며(harmonization), 넷째, 원조의 성과를 중요시하는 원조정책과
행정(result-driven management)을 추구하며, 다섯째, 수원국과 공여국이 상호책임
감(mutual accountability)을 가지고 협력함으로써 원조의 효과성을 제고하자는 것
이다. 또 파리선언문은 위의 5가지 원칙을 실행에 옮기기 위하여, 12가지 지표를
설정하고 이를 달성하기 위한 세부 목표와 평가 점검방법을 제안했다.
이러한 선언문을 채택하게 된 직접적인 동기는 2000년 유엔 정상회의에서 채택
된 ‘새천년 선언(Millennium Declaration)’과 ‘새천년 개발목표(MDG: Millennium
Development Goals)’의 달성을 5년 뒤에 점검하기로 한 시점이 2005년 말이었기
때문이다. 파리선언은 이러한 목표의 달성에는 개발원조의 양적 목표의 달성 못지
않게 원조의 효과성을 높이는 것이 중요하다는 것을 원조공여국들이 인식했음을
의미한다. 이미 원조공여국은 2002년에 멕시코 몬테레이 시에서 개최된 개발재원
에 관한 국제회의에서 1970년대 초에 유엔이 1970년대를 개발연대로 선언하면서
합의한 공적개발원조의 양에 관한 유엔의 목표, 즉 GNI의 0.7%를 2015년까지 달
성할 것을 다시 확인했다. 그리고 2006년까지 GNI 대비 0.33%로 확대하고 2009

년까지는 0.5%를 달성한다는 중간목표도 설정했다. 또 GNI 대비 0.15~ 0.20%의
원조를 사하라이남 아프리카 등 최빈국에 제공할 것을 합의하였다.
이러한 합의에 따라 원조공여국은 2002년부터 실제로 원조의 액수를 해마다 증가
해왔다. 이러한 추세에 맞추어 호주와 뉴질랜드는 독자적 원조증대 일정을 제시하였
고, 미국, 캐나다, 일본은 공여액 중심의 목표를 설정하였다. 이에 힘입어 DAC는
ODA의 규모가 2004년 현재 GNI 대비 0.25% 또는 약 800억 달러 정도에서 2010
년에는 GNI의 0.35% 또는 1,324억 달러에 달할 것이라고 예측했다(그림 1-1 참고).
원조의 양이 확대됨에 따라 원조의 질, 특히 원조의 효과성 제고방안에 관한 논
의가 국제원조의 중심과제로 대두된 배경에는 원조의 질적 개선을 통하여 원조의
효과가 확대되지 않으면, 선진국이 국민들을 설득하여 원조의 양적 확대를 지속하
기 어렵다는 인식이 있었다. 또 원조의 양이 증가함에 따라서 원조가 비효율적으로
낭비될 가능성이 더 크다는 우려가 증대하기 때문이다.
그림 1-1. DAC 회원국의 ODA 공여실적(1990~2006년)과 전망(2007~10년)
자료: OECD DAC(2007b).

이러한 국제적 논의와 추세에 비추어볼 때에 우리나라 공적개발원조기관도 원조

의 효과성에 관하여 논의를 시작할 때이고, 또 그 효과성을 제고하기 위하여 심각
하게 고민하여야 할 때가 왔다고 본다.
나. 이론적 논의
사실 원조의 효과 특히 원조가 수원국의 경제성장에 효과가 있었는가에 관한 실

증적 연구는 논쟁의 끝을 보지 못하고 여러 상반된 주장이 계속되고 있다. 따라서
원조공여국은 원조의 효과성을 확보할 만한 더욱 철저한 조치를 취해야 한다는 압
박감을 갖고 있다. 원조의 효과에 관한 지금까지의 주장은 대체로 다음의 세 가지
주류로 분류할 수 있다. 첫째, 원조는 효과적이지 않다. 둘째, 원조는 효과적이다.
마지막으로 원조는 특정 상황하에서만 효과적이다. 여기서는 이러한 세 가지 종류
의 연구결과를 간략하게 정리하고자 한다.
먼저 원조는 경제성장에 영향을 미치지 못한다는 주장이다. 원조총액과 경제성
장 간의 관계에 관하여 간단한 회귀분석을 이용한 연구결과는 원조와 경제성장 간
에 아무런 상관관계가 없다고 주장한다. 일부 연구결과는 원조가 경제성장에 악영
향을 미친다고까지 주장한다. Rajan and Subramanian(2005)은 원조가 경제성장에
미치는 명확한 증거를 찾지 못했으며, 장기적으로는 오히려 경제성장과 음(-)의 관
계를 가졌다는 것을 발견하였다. 또한 특정 형태의 원조나 특정 지역 및 우수한 정
책하에서 원조가 더 효과적이라는 증거도 찾지 못했다.
Boone(1996)은 1971년부터 1990년 사이에 117개 원조수혜국을 대상으로 5년
기간 평균치로 선형회귀분석을 실시한 결과, 원조 계수가 통계적으로 0과 다르지
않다는 점을 밝혔다. 따라서 그는 원조가 경제성장률이나 인간개발지수(HDI:
Human Development Index)에 영향을 미치지 못한 것으로 결론지었다.
Ovaska(2003)는 86개 개발도상국의 1975~98년간의 자료를 이용하여 분석한 결

과 개발원조와 경제성장이 음(-)의 관계에 있음을 확인하였다. 즉, 원조가 GDP 대
비 1% 상승할 경우 연간 실질 GDP 성장률이 3.65% 감소한다고 발표하였다. 또한
원조가 우수한 거버넌스하에서 더 효과적이라는 주장을 검증했으나 뚜렷한 결과를
얻지 못했다.
이러한 연구결과들은 Friedman(1958), Bauer(1972)와 Easterly(2002), Easterly
et al.(2004) 등이 주장한 내용과 비슷하다. 그들은 원조는 관료단체를 확장시키며,
엘리트 집단을 부유하게 만들고, 부패한 정권을 유지시키며, 수원국가들로 하여금
네덜란드 병(Dutch disease)에 시달리게 하며, 농산품의 가격을 하락시켜 농가의
수입을 감소시킨다는 등의 주장을 하였다.1) 따라서 원조는 수원국의 경제발전에
도움이 되지 않는다는 것이다.
이러한 주장들과는 반대로 원조가 경제성장에 기여했다는 분석결과들도 존재한
다. 이 부류에 속하는 연구결과에 따르면, 원조의 효과는 각 국가마다 차이가 있지
만 평균적으로 경제성장에 긍정적인 효과를 나타낸다. 이러한 견해는 1990년대의
IMF의 경제전문가들에 의해 뒷받침되었다. 대표적인 연구로는 Dalgaard, Hansen,
and Tarp(2004)가 있다. 하지만 이들도 원조가 경제성장에 미치는 효과가 수확체
감의 법칙을 따른다고 결론지었다. 즉 원조의 규모가 증가할 경우 경제성장에 미치
는 영향이 감소한다는 것이다. 원조를 외생적인 소득 또는 자본의 이전으로 볼 때
에 장기적으로 수원국의 생산성을 증진시키는 것으로 나타났다. 또한 수원국가들의
불량한 정책환경하에서도 원조가 일반적으로 효과적인 것으로 결론지었다.
Economides et al.(2004)은 1975년에서 1995년 사이의 75개국 자료를 분석한
1) ‘네덜란드 병’이란 외국으로부터 대량의 외환이 유입됨으로써 통화의 평가절상이 유발되고 그로 인

해 수출산업의 발전이 지체되는 현상을 가리킨다.
결과, 원조가 경제성장에 직접적인 영향을 미친 것으로 결론지었다. 그러나 원조가

제공되는 과정에서 발생하는 지대추구 현상(rent seeking)으로 인해 원조의 효과가
감소한 것을 발견하였다. 따라서 이들은 정부 대신에 NGO와 같은 독립기관에 원
조를 제공할 것을 권고하였다.
마지막으로 원조는 특정 상황하에서만 효과적이라는 주장이 있다. 이 부류의 연
구는 원조의 효과를 평가하는 데 있어 수원국 또는 공여국의 특징에 초점을 맞추었
다. 이들은 원조가 모든 국가에 효과적인 것은 아니라고 주장한다. 원조는 특정한
조건을 충족하는 수원국과 공여국 또는 원조 종류의 경우에만 경제성장에 긍정적
인 영향을 미친다고 주장한다. 이러한 입장은 대부분 세계은행의 경제전문가들에
의해 주장되었다. 예를 들어, Isham, Kaufmann, and Pritchett(1995)는 시민적 자유
가 높은 국가들에 제공된 세계은행의 원조가 경제성장과 삶의 질을 높이는 데 기여
했다는 것을 발견하였다.
세계은행은 원조효과의 평가(Assessing Aid) (World Bank 1998)라는 책자에
서 과거의 원조가 성과를 거두지 못한 점을 개선하기 위해 원조를 효과적으로 제공
하기 위한 방안들을 제안하였다. 이 보고서의 많은 제안 중 주요 결론은, 원조가 양
질의 거시경제적 정책과 제도를 갖춘 나라에 제공될 때에 효과적이며, 원조가 특정
한 수준을 넘어서면 수확체감 하는 부정적인 현상이 발생한다는 것이다. 좋은 정책
환경을 가진 수원국의 순위를 측정하기 위해 쓰인 지표는 인플레이션, 재정흑자,
무역자유도 등이었다. 이 보고서에 의하면 좋은 정책하에서는 100억 달러의 원조
가 2,500만 명을 빈곤에서 벗어날 수 있게 하지만, 열악한 정책하에서는 오직 700
만 명만이 빈곤에서 벗어나는 것으로 보고되었다. 그 결과 원조는 견실한 경제정책
을 실시하는 국가에 제공되어야만 그 효과를 극대화시킬 수 있다고 결론짓는다. 이
러한 주장은 Burnside and Dollar(2000)의 실증적 연구에 바탕을 두고 있다.
Burnside and Dollar(2000)는 Boone(1996)의 연구모델에 경제정책변수를 도입
하였다. 1970~93년 사이의 73개 국가를 대상으로 세계은행이 새롭게 정리한 원조

자료를 사용하여 분석한 결과, 개발원조는 우수한 재정, 금융 및 무역 정책을 수행
한 국가에서만 경제성장에 긍정적 기여를 했음을 확인하였다.
이러한 연구결과는 자료나 연구방법에 관한 비판(Easterly et al. 2004)에도 불구
하고 많은 공여국들에게 충격을 주었으며, 일부 국가들은 그들의 원조정책에 이러
한 연구결과를 반영하였다. 예를 들어 미국의 부시 행정부는 2001년에 ‘새천년 도
전 계좌(Millennium Challenge Account)’라는 새로운 원조창구를 개설하여, 최빈
국들이 우수한 정책과 제도를 견지하는 경우에 한해서만 무상원조를 제공한다는
조건부 원조를 해왔다(Radelet 2003).
원조가 경제성장에 미치는 영향은 주로 공여국이 제공하는 원조의 질에 달려있
다고 강조하는 학자들도 있다. 이들은 유 무상원조는 일반적으로 경제성장과 삶
의 질을 개선하는 데 큰 영향을 미친다는 점과 비구속성(untied) 양자간 원조는 구
속성(tied) 혹은 부분구속성 원조보다 더욱 효과적이라고 주장한다. 또한 거대한 조
직기구를 운영하면서 원조를 제공하거나, 수원국에 과도한 보고의무를 부과하거나,
점검이나 감독 혹은 평가를 충실히 하지 않는 원조는 일반적으로 효과성이 떨어진
다고 주장한다. 반면에 수원국이 주인의식을 가지도록 유도하거나, 원조 프로그램
의 우선순위 및 내용에 관한 의사결정과정에 적극적으로 참여하도록 하는 원조기
관의 원조는 경제성장에 더욱 효과적이라고 시사한다. 이러한 주장은 DAC 회원국
들에 의해서 많이 강조되어왔지만, 실제로 경험적인 자료의 분석을 통해 체계적으
로 증명되지는 못하고 있는 실정이다.
개발원조가 경제성장에 미치는 영향은 공여국이 제공한 원조의 종류에 달려 있
다고 주장하는 이들도 있다. 최근 대량의 데이터를 사용한 Clemens, Radelet and
Bhavnani(2004)의 연구에 의하면, (1) 식량지원과 같은 긴급재난구호사업이나 인도
주의적 원조는 경제성장에 악영향을 미치며, (2) 교육, 보건, 민주주의, 환경보호 등
오랜 기간에 걸쳐서 그 효과를 나타내는 간접적 생산부문에 대한 원조는 경제성장

에 긍정적인 영향을 주지만 단기적으로는 그 효과가 미약하며, (3) 경제 인프라 건
설(도로, 관개, 전력, 항구 등)이나 농업과 같이 단기적으로(4년) 또는 직접적으로
경제활동을 지원하는 원조는 비록 체감적이긴 하지만 경제성장에 긍정적이며 적극
적인 영향을 미친다고 한다. 이들에 따르면 경제활동에 직접적으로 영향을 미치는
1달러의 단기 원조는 수원국의 소득을 1.64달러 상승시키는 결과를 가져왔다. 원조
가 경제성장에 미치는 영향은 체감하지만, 원조의 효과가 극대화되는 시점은 모든
국가가 제공하는 직접적인 경제활동에 대한 원조액이 현재의 3배에 달할 때라고
추정했다. 원조의 이러한 긍정적인 효과는 좋은 정책과 제도가 존재하는 수원국에
서만 확인된 것이 아니라 모든 수원국에서 관찰되었다. 그러나 정책환경이 좋은 개
발도상국 그리고 보건 및 교육 등의 인적자원에 대한 투자가 누적된 개발도상국에
서 원조가 더욱 효과적이었음을 발견했다.
3. 연구의 의의와 주요 내용
앞에서 살펴본 바와 같이 현재 국제사회에서 원조와 관련하여 가장 중요한 이슈

는 원조의 양적 확대와 더불어 원조의 효과성을 높이는 것이다. 이론적 연구에서는
원조효과성은 주로 거버넌스와 같이 수원국 측 요인과 밀접한 관련이 있는 것으로
다루어졌다. 그리고 파리선언과 같은 최근의 국제적 논의에서도 주인의식과 같은
수원국의 적극적 참여가 강조되고는 있지만, 다른 한편으로는 공여국의 원조절차
효율화와 공여국간 조정 노력과 같은 공여국 측 요인도 중요하게 다루어지고 있다.
하지만 공여국 내부의 효율적 원조관리가 원조효과성에 미치는 영향에 대해서는
많은 논의가 이루어지지 않고 있다. DAC 회원국간 상호평가(peer review) 정도가

원조의 효율적 관리를 독려하기 위한 장치라고 할 수 있다. 원조관리체제는 각 공
여국의 원조전략과 대내적 환경 및 제도, 그리고 국내의 다양한 이해관계가 반영된
것이기 때문에 다른 나라나 국제기구가 개입하여 언급하기가 어려운 문제이다. 따
라서 이것은 우선적으로는 공여국 국내에서 다루어져야 할 문제이다.
지금까지 우리나라의 대외원조정책과 관련하여 많은 연구가 이루어졌다. 그런데
기존 연구의 많은 부분은 우리나라 원조정책의 개선과제와 전반적인 방향을 제시
하는 연구들이었다. 이창재(1995), 장현식(1999), 한국수출입은행(2004), 대외경제
정책연구원(2005), 권율 외(2006) 등이 대표적인 연구이다. 이 연구들은 거시적이
고 종합적인 관점에서 우리나라의 원조정책이 어떤 목표를 가지고 어떤 방향으로
가야 하며 현재의 원조정책이 어떻게 개선되어야 하는가를 주로 논의하고 있다. 그
리고 정부차원의 원조정책 방향에 관한 연구나 전반적인 원조관리체계에 대한 연
구가 많은 부분을 차지했다. 원조규모나 한국형 원조전략에 대한 논의가 전자에 해
당한다면, 유 무상원조의 통합이나 원조기관간 조정에 관한 논의는 후자에 해당
한다. 예를 들어 가장 최근의 연구인 권율 외(2006)는 우리나라 원조정책의 중장기
개선방안으로 한국형 원조모델의 정립, 원조정책의 체계화와 제도적 기반 강화, 원
조사업의 관리체계 강화, 민간부문과의 연계 강화를 지적하고 있다.
이런 거시적 개선과제를 지적하는 과정에서 공여국으로서 우리의 역량 문제도
부분적으로 언급되기는 했지만, 그것을 체계적이고 종합적으로 평가하지는 않았다.
예를 들어 원조사업의 추진체계를 개선해야 하고 결과중심의 사업관리와 정책평가
를 강화해야 하며 민간부문과의 파트너십을 구축해야 한다는 지적을 했지만, 원조
정책 관련 정책기관이나 시행기관, 그리고 민간과 같은 원조 참가자의 역량을 평가
하고 그것을 어떤 방법으로 개선할 것인가에 대해서는 거의 연구가 이루어지지 않
았다. 그리고 기존의 연구들은 원조 사이클 중 효과적으로 이루어지지 않고 있는
부분을 지적하기도 하였다. 그런데 그것이 제대로 이루어지지 않는 이유가 원조 참

가자 혹은 기관의 조직적, 인적 역량이 부족해서일 수 있다. 본 연구는 주체들의 그
런 역량을 점검해보고자 하는 것이다. 원조정책의 방향을 올바르게 제시하는 것만
으로 문제가 해결되는 것은 아니며, 방향이 제시되고 그것을 인식하여도 원조참여
자들의 역량이 부족하다면 목표를 효과적으로 실현하기 어려울 것이다. 원조정책체
계 전반을 재편성하려는 논의가 몇해 전부터 국회에서 논의되고 있다. 하지만 관련
부처나 이해당사자들의 견해가 달라 아직까지 아무런 진전이 이루어지지 않고 있
다. 원조체계 전반의 획기적 개선이 조만간 이루어지는 것이 난망한 상황에서 원조
체계의 문제만을 탓하고 있을 수는 없다. 현재의 원조체계 내에서도 각 주체들이
역량을 높인다면 원조의 효과를 높일 수 있는 여지가 매우 많이 있기 때문이다.
지금까지의 많은 연구가 각 원조 참여주체들이 어떤 방향으로 또 어떤 방식으로
원조를 수행해야 하는가에 관한 연구였다면, 본 연구는 그 주체들이 그런 원조를
수행할 수 있는 역량을 지니고 있는가를 평가하는 연구라고 할 수 있다. 즉 거시적
관점의 연구라기보다 원조주체 하나하나에 관한 미시적 연구라고 할 수 있다. 최근
우리정부는 DAC 가입을 준비하는 차원에서 DAC에 우리나라의 원조체제와 관련
하여 ‘특별점검(special review)’을 요청하여 2008년 DAC로부터 평가를 받았는데,
이 평가보고서는 우리나라 원조관리체제에 대한 거의 최초의 포괄적인 평가라고
할 수 있다.2) 본 연구는 DAC의 ‘특별점검’과 유사한 성격을 띠고 있지만 우리의
자체적인 평가틀을 이용하여 시행기관뿐만 아니라 다른 다양한 원조 참여자의 역
량 현황을 대내적인 시각에서 점검한다는 데 차이가 있다. 둘 사이의 차이점에 대
해서는 뒤에서 더욱 자세히 설명할 것이다.
본 보고서에서는 우선 원조공여국으로서의 역량을 정의하고 공여국 내부의 각
2) OECD DAC(2008).
원조주체들이 원조를 효과적으로 제공하기 위해서 보유해야 할 역량의 제반 요소

들을 정리할 것이다. 이 원조의 구성요소들은 원조의 주체에 따라 상이할 것이므로
역량의 요소를 각 주체별로 정리할 것이다. 공여국 원조의 참여자 혹은 주체별로
갖추어야 할 역량의 구성요소를 정리하고, 각 구성요소가 현실에서 얼마나 구비되
어 있는지를 평가하기 위한 평가항목과 평가방법을 정립하는 것이 본 연구의 첫 번
째 과제이다. 이것은 우리나라의 원조역량을 평가하기 위한 분석의 틀이라고 할 수
있다. 제2장에서는 바로 이러한 작업을 하고 있다.
제3장부터 제5장까지는 앞에서 만들어진 분석의 틀을 이용하여 우리나라의 원
조역량을 분야별로 평가하는 작업이다. 제2장에서 우리는 공여국의 원조역량을 크
게 정책역량, 실행역량, 인프라역량으로 구분하였다. 그리고 각 역량은 다양한 요소
들로 구성된다. 하지만 우리 연구에 주어진 시간이나 인력을 가지고 이런 요소를
모두 평가하는 것은 불가능하다. 그리고 이 분야에 대한 기존의 축적된 연구가 거
의 없다는 것도 연구를 어렵게 하였다. 따라서 본 연구에서는 우리나라의 원조역량
의 일부에 대해서만 평가를 하였다. 본 연구에서 다루지 못한 부분은 이후의 연구
를 통해서 보완 발전되기를 기대한다. 본 연구에서는 실행역량의 핵심인 원조시
행기관의 역량을 평가하였으며, 인프라역량 중 원조에 대한 국민의 지지와 컨설턴
트의 역량에 대해서 평가를 하였다. 정책역량은 한 나라의 원조정책의 방향을 결정
짓는다는 점에서 매우 중요한 요소이다. 하지만 우리나라의 정책역량에 대한 평가
는 본 연구에 포함시키지 않았다. 우리나라의 원조정책에 대해서는 다른 부문에 비
해 비교적 많은 논의가 이루어져왔기 때문에 이 부분에 대한 평가는 본 연구에서
제외하였다. 물론 우리나라의 정책역량에 대해서도 제2장에서 정리된 각 항목별로
앞으로 좀더 세밀하게 평가가 이루어져야 할 것으로 생각한다. 인프라역량의 경우
에도 본 연구에서 다루는 국민의 지지나 컨설턴트 역량 외에 NGO의 역량이나 국
제개발관련 교육 및 연구역량 등도 중요한 요소이다. 하지만 제한된 연구기간과 인
력 때문에 본 연구에서는 그 부분은 다루지 못하고 다음 기회로 넘기기로 하였다.

제6장에서는 다른 공여국의 역량 수준과 역량의 발전과정에 대해 사례연구를 하
였다. 사례연구의 대상국가로는 우리와 실시체계가 유사했던 일본과 독일 그리고
캐나다를 선택하였다. 장기간의 식민지 지배와 같은 역사적 경험에서 우리와 큰 차
이를 보이는 영국이나 프랑스, 그리고 원조의 최선진국이라고 할 수 있는 북유럽
국가들보다는 앞의 세 나라가 우리에게 더 많은 시사점을 줄 것으로 판단하였다.
세 나라 사례에서도 각 나라의 원조역량 전반을 조사하는 것은 여러 가지 이유로
어렵기 때문에 각 국가의 특징적인 역량에 초점을 맞추어 살펴보았다. 캐나다 사례
에서는 연구역량을 포괄적으로 검토하였으며, 독일의 경우는 우리처럼 시행기관이
분산되어 있으므로 시행기관들이 원조의 효과를 높이기 위해 어떻게 협력하고 조
화하는가에 초점을 맞추어 살펴보았다. 마지막으로 일본의 사례연구에서는 개발관
련 컨설턴트들의 역량이 어떻게 발전되어 왔는가에 초점을 맞추어 살펴보았다. 물
론 외국 사례연구의 목적은 선진국의 경험이 우리에게 주는 시사점을 끌어내어 우
리의 원조역량을 높이는 데 활용하는 것이다. 따라서 사례연구의 결과는 우리의 향
후 과제와 정책방향을 제시하는 데 유용하게 활용될 것이다.
마지막으로 제7장에서는 우리나라의 원조역량을 종합적으로 평가하고 특히 어
떤 부분의 역량을 어떻게 제고해야 하는가에 관한 방향을 제시할 것이다.
각 주체들의 원조역량을 평가하기 위해서 문헌연구뿐만 아니라 해당기관의 방문
조사 및 관계자의 심층인터뷰 등의 방법을 활용하였다. 그리고 원조 담당기관 관계
자와 전문가가 참가하는 간담회를 통해 우리나라의 원조역량을 솔직하고 진지하게
평가하는 기회를 가졌다. 그리고 해외사례 연구는 해외기관 방문 및 관계자 면담조
사를 통해서 이루어졌다. 관련기관의 적극적인 협조에도 불구하고 충분한 정보와
자료에 접근하기 쉽지 않았던 것이 사실이다. 따라서 각 항목별로 아주 세세한 부
분까지 현황이 파악되고 평가가 이루어졌다고 하기는 어렵다. 그리고 현황이 파악
되었다고 해도 그것을 어떻게 평가할 것인가는 더욱 어려운 문제이다. 객관적이고

합리적인 평가의 기준을 찾기 어렵기 때문이다. 선진국과의 비교를 통해서 우리의
위치를 상대적으로 비교할 수는 있겠지만, 비교하려고 하는 지표들이 양적으로 측
정되기 어렵거나 측정된다고 해도 매우 미시적인 지표들이기 때문에 다른 나라의
지표를 구하기 어려운 경우가 대부분이다. 그러므로 연구자들이 바람직한 수준이라
고 생각하는 주관적인 기준에 따라 정성적인 평가를 할 수밖에 없는 경우가 대부분
이었다. 따라서 이러한 평가결과에 대해 논란이 있을 수 있지만 이러한 논란과 의
견대립이 원조역량에 관한 논의를 활성화시키는 계기가 된다면 그 자체로 의미가
있을것이다. 참고로 제3장과 제4장에서 두 시행기관의 역량을 평가하고 있는데, 이
평가는 상호 비교를 위해 공통의 기준에 따라 이루어진 것이 아니다. 각 기관의 역
량에 대한 절대적인 평가이기 때문에 상호 비교를 하는 것은 적절하지 않다.
DAC가 우리나라의 원조정책과 실시체계에 대해서 평가했지만, 본 연구는 분석
의 대상이 그것보다 오히려 더 넓다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 본 연구는 시행기
관의 실제 원조전달과정이나 내부 절차까지 검토하고 국민의 지지나 컨설턴트의
역량 등 원조 인프라의 구체적인 내용까지 다루고 있기 때문에 DAC의 평가에 비
해 더 미시적인 분석이라고 할 수 있다. 무엇보다도 DAC는 우리나라의 원조체계
가 국제사회가 요구하는 기준에 얼마나 부합하는지가 중요한 평가의 기준이라면,
우리 연구의 평가기준은 내부적인 관점에서 우리가 원조재원을 얼마나 효과적으로
사용할 수 있는 체계를 갖추고 있는가 하는 것이다. 국제적 기준의 충족 여부도 궁
극적으로는 이 기준에 따라서 평가가 되는 것이다.
본 연구가 이런 관점에서 우리의 원조체계를 미시적으로 점검하는 거의 최초의
시도이기 때문에 여러 가지 측면에서 불완전하고 불충분할 수 있을 것이다. 하지만
앞으로 우리의 원조역량과 현실을 비판적인 관점에서 종합적으로 평가하고 개선하
려는 노력에 본 연구가 첫 번째 시도가 되기를 기대한다.
제2장
원조역량의 개념 및 구성요소
1. 원조역량과 원조효과
2. 원조역량의 주요 내용
3. 원조역량의 구성요소
4. 원조역량의 분석틀: 구성요소와 평가항목
1. 원조역량과 원조효과
역량(capacity)이란 어떤 일을 수행할 수 있는 능력, 좀더 넓게는 그 일을 사전

에 계획하고 사후에 평가함으로써 업무처리의 효율성을 개선할 수 있는 능력까지
를 의미한다. 어떤 일이 개인에 의해 수행될 때는 개인의 역량만이 문제가 되지만,
조직의 단위로 수행되면 그 조직 구성원 각자의 능력뿐만 아니라 그 구성원들을 조
직하고 관리하는 능력 또한 역량의 중요한 요소가 된다. 그리고 어떤 일이 국가의
단위에서 수행된다면 국가차원에서 그 일의 방향을 정하고 목표를 달성하기 위한
전략을 수립하고 조직이나 구성원들을 그 방향으로 유도할 수 있는 능력이 역량의
중요한 요소로 또 추가될 것이다. 따라서 어떤 일이 국가 단위에서 수행된다면 우
리는 그 일을 수행할 수 있는 역량을 구성원 개개인의 인적역량, 그들을 조직할 수
있는 조직역량, 그리고 방향과 전략 및 유인체계를 수립하는 정책역량으로 구분할
수 있을 것이다. 각 구성원의 인적역량은 참가하는 인력의 수, 그리고 학습과 경험
을 통해 각 개인이 가지고 있는 능력에 의해 결정될 것이다. 조직역량은 각 개인의
능력을 효과적으로 활용하고 조직 및 관리할 수 있는 능력이다. 정책역량은 국가적
목표나 국제적 요구에 부합하게 종합적 전략을 수립하며 다양한 조직을 조정하고
관리할 수 있는 능력이 될 것이다.
원조와 관련하여 국가차원의 역량은 주로 수원국의 역량에 논의의 초점이 맞추
어져 있었다. 즉 공여국들이 원조의 규모를 늘려도 수원국이 그것을 효과적으로 사
용할 수 없으면 원조 증액이 아무런 의미가 없다는 인식에 따라서 수원국이 정말
원조를 흡수할 수 있는가에 대해 의문이 제기되었던 것이다. 이것이 소위 원조의
흡수역량(absorptive capacity)에 관한 논의이다. 원조의 효과에도 수확체감의 법칙
이 작용하기 때문에 원조규모가 수원국의 흡수능력을 넘어서게 되면 원조는 오히
제2장 원조역량의 개념 및 구성요소 41
려 경제성장이나 빈곤해소에 장애가 될 수 있다는 주장이 제기되었다. 따라서 최적

원조규모를 추정하기 위한 시도도 있었다. 예를 들어 원조프로젝트가 너무 많아 수
원국 공무원들이 그것을 모두 효과적으로 관리하지 못할 수 있다. 그리고 원조가
계속 이루어지면 개발도상국은 원조에 대한 의존성이 생기게 되고 자생적인 발전
이나 국내 재원을 발굴하려는 노력을 게을리할 수 있다. 어떤 경우에는 원조자금의
유입이 국내통화의 평가절상을 유발하여 수출제조업의 발전을 저해하는 소위 네덜
란드 병을 초래할 수도 있다는 것이다.
하지만 원조와 관련한 역량은 수원국에게만 중요한 문제가 아니다. 공여국에게
도 똑같이 중요한 문제가 될 수 있다. 원조공여 규모의 증가에 비례하여 공여국의
정부나 시행기관 그리고 원조사업의 참여자들이 그것을 효과적으로 관리하고 전달
할 수 있는 능력이 향상되지 않으면, 그 자금은 얼마든지 낭비될 수 있다. 즉 원조
재원을 효과적으로 사용할 수 있는 역량이 있어야만 재원의 낭비도 막고 국제사회
의 빈곤퇴치 노력에도 기여할 수 있는 것이다. 수원국의 흡수역량이 원조의 효과를
결정짓는 요인이듯이 공여국의 공여역량(provision capacity) 역시 원조효과를 좌우
하는 요인이다. 예를 들어 정부가 원조정책의 방향을 제대로 정립하지 못하면 재원
이 엉뚱한 곳에 사용될 것이다. 시행기관이 좋은 프로젝트를 발굴하지 못하거나 원
조의 목적을 달성할 수 있도록 프로젝트를 기획할 수 있는 능력이 떨어지면 원조의
효과는 크게 떨어질 것이다. 그리고 원조를 실제 현장에서 수행하는 컨설턴트가 그
사업을 제대로 수행하지 못하거나, 기술협력 사업의 경우 내실은 없이 행사 위주의
형식적 사업에만 매달리면 수혜자들에게 도움이 되기는커녕 불편함만 초래할 것이다.
이처럼 위로는 원조정책을 수립하고 재원을 배분하는 데서부터 아래로는 수혜자
들과 직접 접촉하는 현장에 이르기까지 공여국의 각 주체들이 필요한 능력을 갖추
고 있지 않다면 원조의 효과는 심각하게 감퇴될 것이다. 원조공여의 참여자들이 어
떤 능력을 갖고 있느냐에 따라 원조의 효과에 엄청난 차이가 발생할 수 있음에도
불구하고 그 차이가 가시화되거나 측정되기는 매우 어렵다. 왜냐하면 현실과 달리

유능한 주체들이 참여했다고 가정했을 때 얻을 수 있는 잠재적(counter-factual) 효
과를 알지 못하기 때문이다. 이런 차이가 드러나지 않기 때문에 공여국으로서의 역
량을 평가하고 개선하려는 노력도 소홀해지기 쉽다. 감사원에 의한 회계감사로부터
개별 프로젝트에 대한 사후평가에 이르기까지 원조사업에 대한 평가와 모니터링이
유달리 강조되는 것은 바로 이러한 특성 때문이다. 그런데 이러한 감시와 평가가
회계관리의 잘못을 찾아내거나 개별 사업수행 과정의 잘잘못을 평가하는 데 그치
는 것만으로는 부족하다. 좀더 넓은 시야에서 이런 사업을 수행할 수 있는 정책당
국이나 기관, 그리고 개별 주체의 능력이 구비되어 있는지를 점검하는 것이 필요하
다. 그런 능력이 없는 상태에서는 정해진 규칙과 절차를 준수한다고 하더라도 원조
의 효과를 높이는 데는 한계가 있을 것이다.
원조의 효과를 높이기 위한 국제사회의 권고, 예를 들어 파리선언의 내용을 파
악하고 그것을 준수하는 것도 중요하지만, 정작 더욱 중요한 것은 우리 스스로가
공여국의 주체로서 원조를 효과적으로 전달할 수 있는 능력을 갖고 있는가를 평가
하고 만약 부족하다면 그 능력을 높이기 위해 노력하는 것이다. 원조의 효과를 높
이기 위한 당면 과제는 우리 내부에 있는데 파리선언과 같은 국제적인 논의에 매몰
되거나 수원국의 노력만 강조한다면, 추상적인 논의만 한 채 실제로 원조효과는 높
이지 못하는 결과를 초래할 수 있을 것이다.
2. 원조역량의 주요 내용
여기서는 공여국으로서 갖추고 있어야 할 원조역량의 주요 내용들을 짚어볼 것

이다. 그리고 이런 역량들을 평가할 수 있는 중요한 기준들에 대해서도 개괄적으로
정리할 것이다. 이를 토대로 다음 절에서는 원조역량의 구성요소와 평가기준을 체
계화하고 더욱 더 세밀하게 다듬을 것이다.
가. 원조 이념의 일관성과 현대성
선진공여국이라면 원조의 일관성을 갖고 있어야 하며, 원조의 이념과 목적이 현

대성을 가지고 있어야 할 것이다. 이런 조건을 충족하였는지를 관찰하고 평가함에
있어서는 먼저 원조의 이념과 목적을 천명한 기본문서의 존재 여부와 그 질을 기준
으로 삼을 수 있다.
이러한 기본문서는 국가에 따라서 다를 수 있다. 어떤 국가는 법률에 이를 명시
하기도 하지만, 다른 국가는 법률에 추상적이고 일반적인 이념과 목적만 명기하고
헌장이나 기본문서에서 이를 더욱 상세하게 명기하고 있다. 어떠한 형태를 취하든
원조의 이념과 목적을 명확히 그리고 일관성 있게 밝히는 것이 원조의 효율성을 높
이는 데 중요하다. 왜냐하면 원조의 이념과 목적은 원조행정의 목적을 설정하는 것
이기 때문에 원조사업의 효율성을 결정하는 기본목적을 제공한다고 할 수 있기 때
문이다. 원조사업의 효율성을 확보하려면 원조사업의 사전 사후평가는 필수적이
다. 이러한 평가의 첫걸음은 먼저 공적개발원조의 목적을 달성했는지 여부를 평가
하는 원조의 효과성(effectiveness) 평가이다. 효과성 평가는 원조의 목적을 달성한
정도를 평가하는 것이므로 원조목적의 설정은 원조의 효과성 평가의 첫 단계라고
할 수 있다. 다음의 단계가 바로 원조의 효율성(efficiency)평가이다. 원조의 효율성

평가는 원조의 효과성을 얼마나 적은 비용으로 달성하였는가를 평가하는 것이며,
효과와 비용을 동시에 고려하는 과정이다. 따라서 원조의 목적을 명확하고 일관성
있게 정립하는 것은 원조의 효과성 평가와 효율성평가의 중요한 전제가 된다고 할
수 있다.
비록 원조의 이념과 목적을 천명한 기본문서가 존재한다고 하더라도 그 이념과
목적이 무엇인가 하는 질적인 측면 즉 원조의 현대성 또한 중요하다. 근대적 의미
의 공적개발원조의 기원을 2차 세계대전 후 유럽국가의 부흥을 위한 미국의 마셜
플랜(Marshall Plan)에 둔다면 원조의 이념과 목적은 그 후 변화를 거듭하였다.
1940년대와 1950년대의 초기원조는 인도적 목적에 중점을 두었지만, 곧 동서 냉전
의 진전과 함께 공산주의와 중앙계획경제체제 국가에 대항하여 자유민주주의와 시
장경제체제를 가진 국가를 수호하기 위한 정치적 안보적 목적으로 중점이 옮겨갔
다. 그 후 마셜플랜에 의한 미국의 원조자금을 효율적으로 배분하고 사용하기 위하
여 세워졌던 OEEC(Organization of European Economic Cooperation)가 1960년에
선진국간 경제정책의 협의와 조율 이외에 공적개발원조의 확대와 조정을 중요한 목
적으로 하는 OECD(Organization of Economic Cooperation and Development)로
재편됨에 따라 원조의 목적이 개발도상국의 경제적 사회적 발전을 도모하는 것에
중점을 두게 되었다.
1970년대에 들어서는 개발도상국의 경제적 사회적 발전의 도모 특히 개발도상
국의 빈곤타파에 원조의 중점을 두게 되었다. 1980년대에는 개발도상국의 부채위
기를 해소하고 거시경제의 구조조정을 도모하는 데로 원조목적의 중점이 옮겨갔다.
1990년대에 들어서는 다시금 개발도상국의 빈곤타파로 원조목적의 중점이 옮겨갔
다. 2000년에 접어들면서 새천년 개발선언(Millennium Development Declaration)
과 MDG 설정에 세계정상들이 합의함에 따라서 개발도상국의 빈곤타파라는 원조
의 목적이 더욱 명확하게 강조되었다.

그러나 2001년 미국에서 9 11 사태가 일어남에 따라 원조의 목적은 더욱 다양
해졌다. 테러 및 내전으로부터의 보호라는 국내안보와 국제안보를 원조의 중요한
목적으로 추가하게 되었고, 내전 후의 복구, 민주주의와 인권 및 환경보호 등 세계
적으로 보편적인 가치를 원조의 중요한 목적으로 강조하게 되었다. 더욱이 세계화
의 물결이 강하게 확산됨에 따라서 많은 원조공여국이 실용주의를 채택하여 원조
의 목적이 상호이익과 상호교류 및 국제협력의 추구라고 선언하게 되었다. 따라서
원조의 목적이 얼마나 현대성을 가지고 있는가는, 오늘날의 선진사회에서 중요한
일원으로 활약하는 데 중요한 의미를 가지며 수원국의 동의를 얻는 데도 중요한 역
할을 한다.
나. 원조공여체제의 확립과 효율성
원조의 이념과 목적을 지속적으로 또 효율적으로 달성하기 위해서는, 원조의 제

공을 위한 행정체제가 확립되어야 하고 이러한 체제가 효율적으로 운영되어야 한
다. 공여행정체제는 광범위하여 모두를 다 점검하고 측정하기 어렵지만 중요한 골
자는 다음과 같다. 첫째, 원조가 수원국과 공여국 모두에게 예측 가능해야 한다. 둘
째, 원조가 개발사업의 전 과정 즉 모든 프로젝트 사이클에서 효율적으로 수행될
수 있도록 운영체제가 수립되어야 하고 또 그대로 집행되어야 한다. 개발사업의 전
과정은 선진국에서나 국제원조기관에서는 이미 대부분 정형화되고 표준화되어 있
다. 개발사업은 보통 사업의 발굴과 선정(identification), 사업의 준비 계획
(preparation and planning), 사업의 사전타당성 조사 분석(appraisal or ex-ante
evaluation), 사업의 집행 점검과 감독(implementation monitoring and super-
vision), 사업의 사후평가(ex-post evaluation)라는 과정을 거치게 되어 있다. 따라서
전 과정의 각 단계가 원활히 효율적으로 진행될 수 있도록 운영체제가 수립되고 집

행되어야 한다. 따라서 이러한 ‘원조공여체제의 확립과 효율성’은 효과적 원조제공
역량의 평가기준이 된다고 할 수 있다.
다. 원조의 예측가능성
원조의 이념과 목적을 지속적이면서도 효율적으로 달성하기 위해서는, 먼저 원

조가 그 시기와 자원과 형태면에서 예측 가능해야 한다. 개발사업은 원조자금만으
로 이루어지지 않고 대부분이 수원국의 인적 물적 자원(counterpart fund)과 결합
하여 수행된다. 따라서 수원국은 원조의 자원, 형태 및 시기에 관하여 예측할 수 있
어야 자국의 예산절차에 맞추어서 원조사용계획을 수립할 수 있다. 원조공여국도
원조자원과 시기에 관하여 예측 가능하여야만 수원국과 원조협의를 효율적으로 할
수 있다.
이러한 원조의 예측가능성을 확보하기 위하여 선진국과 국제기구는 보통 3~5년
간의 중장기 원조계획을 수립하여 운영하고 있다. 따라서 ‘중장기 원조계획의 존재
여부와 그 질’은 원조의 예측가능성을 측정하고 평가할 수 있는 좋은 기준이 된다.
선진국과 국제원조기구는 보통 중장기의 원조연동계획(rolling plan)을 수립하여
해마다 그 기간과 내용을 경신하고 있다. 이러한 계획은 대개 국가별, 원조부문별,
원조형태별 원조배분에 관한 전략과 기준 및 계획을 포함하고 있다.
또 이러한 원조배분에 관한 중장기 연동계획을 어떻게 작성하느냐가 원조의 효
율성에 큰 영향을 미친다. 선진국과 국제원조기구는 수원국의 경제사회개발정책에
기반을 두고 원조전략을 짜려고 노력한다. 즉 원조계획은 수원국의 개발정책과 연
계되고 일관성이 있어야 한다고 생각한다. 또 가급적 수원국의 정책입안자가 주인
의식을 가지고 각계 각층의 의견을 수렴하여 개발전략을 먼저 수립하고, 이러한 개
발전략에 근거하여 원조계획을 원조공여국과 협의하도록 권장하고 있다. 그 예로

많은 최빈개발도상국은 이미 IMF와 세계은행의 도움으로 빈곤감축전략계획서
(PRSP: Poverty Reduction Strategy Paper)를 작성하고 있는데 이러한 전략계획서
를 기초로 하여 원조계획을 수립한다는 것이다. 뿐만 아니라 여러 공여국이나 원조
기관들의 원조계획 사이에 중복을 피하고 상호 보완성을 유지하기 위해 서로 협의
해야 하며, 그 결과 원조계획 사이에 조화가 이루어져야 한다고 주장한다. 이러한
조화를 살리고 제한된 원조자원을 효율적으로 배분하기 위하여 공여국은 비교우위
가 있는 수원국과 원조부문을 선택하여 집중하려고 한다. 또 과거에 제공한 원조가
개발사업을 통하여 얼마나 효과를 거두었는가 하는 평가를 기초로 원조의 결과를
고려한 계획을 수립하려고 한다. 이러한 절차상의 고려가 파리선언의 중요한 내용
이다.
라. 개발사업의 발굴 및 선정 역량
적절한 개발사업 혹은 프로젝트를 발굴하고 선정하는 것은 효율적인 원조를 위

한 두 번째 단계이다. 선진원조국과 국제기구는 모두 개발사업의 발굴과 선정에 중
요성을 두고 있다. 한번 원조자원을 투자하기로 한 개발사업을 결정하고 나서 이를
바꾸는 것은 쉽지 않다. 자원의 낭비와 비효율적인 원조자원의 사용을 의미하기 때
문이다. 사실 통계적으로 보아서 한번 시작한 개발원조사업을 중도에서 바꾸는 것
은 극히 예외적으로 나타난다.
개발사업의 발굴과 선정이 적절히 수행되었는가의 여부는 한편으로는 그것이 중
장기개발전략과 얼마나 연계되어 있고 일관성을 유지하고 있는가 하는 것이다. 다
른 한편으로는 개발사업 자체가 얼마나 논리적 틀(logical framework) 속에서 발굴
되었는가에 달려 있다. 먼저 개발사업이 중장기개발전략과 연계되어서 발굴되었다
는 것은 그 개발사업이 중장기개발전략계획에서 우선순위를 둔 특정한 개발부문에

속하는 사업이라야 한다는 것이다. 따라서 우선순위를 받은 그 개발부문에 관하여
상당히 깊은 조사 분석작업(sector analysis)이 선행되어 있어야 한다. 물론 이러
한 개발조사사업은 모든 원조공여국이 각각 수행할 필요는 없고 수원국이나 다른
원조공여국이 이미 실시한 분석을 사용할 수도 있다. 그러나 이러한 특정부문에 관
한 개발조사사업 없이 발굴된 개발사업은 그 부문의 정책이 바뀌면 위험에 처하게
된다. 또 그 부문에 속하는 다른 개발사업과의 시너지효과를 활용할 기회를 상실하
게 된다.
개발사업의 발굴과 선정이 중장기개발전략과 연계되어야 한다는 것은 중장기원
조계획의 작성에서 고려되어야 할 원칙들이 개발사업의 발굴과 선정에도 중요한
의미를 가진다는 것을 뜻한다. 따라서 수원국의 주인의식, 다른 원조공여국과의 협
의, 선행원조의 효과분석과 교훈도출 등의 원칙들이 준수되어야 한다. 또한 수원국
의 주인의식과 못지않게 현지사무소를 설치하여 현지의 정보를 수집하고 활용하는
것이 중요하다.
개발사업의 발굴과 선정을 위하여 선진원조국과 국제원조기관은 흔히 논리적 틀
이라는 분석도구를 사용한다. 이 틀은 개발사업을 발굴하기 위한 적절한 논리적 단
계를 그 중요한 내용으로 하고 있다. 먼저 문제점을 인지하고 다음에 그 문제의 원
인이 무엇인가를 분석 진단한다. 다음에 문제가 아니라 문제의 근본적 원인의 진
단에 근거하여 개발사업을 제안한다. 그 후에 그 제안이 어떤 효과를 가져오고 누
가 혜택을 보며 누가 피해를 볼 가능성이 있는가를 명확히 한다. 또 이러한 제안이
어떤 가정을 바탕으로 하고 있는가를 명확히 하여 추후에 그 가정이 가지는 위험을
분석할 수 있게 하며, 사업의 집행과정에서 특별히 그 위험가능성을 주의 깊게 점
검하게 한다. 이를 간단하게 표시하면 [표 2-1]과 같다.
표 2-1. 개발사업의 발굴과 선정을 위한 논리적 틀
1단계 2단계 3단계 4단계 5단계 6단계 7단계
해결책은 부작용이나
문제 해결이 문제의
문제점이 해결방안이 누가 어떤 가정 다른
얼마나 원인이
무엇인가? 무엇인가? 수혜자인가? 위에서 피해자가
중요한가? 무엇인가?
세워졌는가? 없는가?
자료: 필자 작성.
이러한 분석도구를 사용하여 수원국의 사정을 분석하기 위하여, 원조기관은 다

양한 분야의 전문가를 활용해야 한다. 그러나 원조기관 자체가 필요한 각 분야의
전문가를 항상 보유할 수도 없고 할 필요도 없기 때문에, 자체 전문가 외에 다른
공공기관이나 민간기관, 특히 대학 등 교육기관이나 NGO, 컨설팅회사의 전문가들
을 활용할 수 있는 체제를 갖추고 있어야 한다. 때로는 외부의 전문기관에 발굴사
업을 전적으로 위탁하는 경우도 있다. 그러나 최종 책임은 수원국과 원조기관이 담
당하는 것이기 때문에 선진원조기관은 외부의 전문기관이 준수하여야 할 원칙과
기준 및 절차를 상세히 기술한 업무지침(guidelines) 또는 편람(manual)을 만들어서
제공하고 그 과정과 결과를 점검하고 감독한다. 이러한 지침과 편람의 존재여부와
그 활용은 원조역량의 중요한 평가기준이 될 수 있다.
마. 사전타당성조사 역량
사전타당성조사는 두 가지 목적을 가지고 있다. 하나는 원조자원을 투자할 사업

인지 아닌지를 결정하는 데 필요한 정보를 제공하는 것이다. 다른 하나는 개발사업
의 최종제안이 최적의 제안이 되도록 개발사업의 디자인을 개선하는 것이다. 따라
서 사전타당성조사(appraisal)는 수원국의 개발사업 준비 계획(preparation and
planning)과 엄격하게 구별하기 어렵고, 수원국의 조사 분석과 준비 계획 능력을

강화하는 기술협력의 제공도 동시에 수행하게 된다. 이 점에서 사전타당성조사는
사후평가와 구별된다.
사전타당성조사 역량은 다음의 활동을 모두 수행할 능력을 의미한다: 기술적 평
가, 재무적 평가, 경제적 평가, 제도적 평가, 사회적 분배적 평가, 환경적 평가. 이
러한 평가를 통하여 선정된 개발사업이 지속적으로 효율적이라는 것을 확인할 수
있게 해주는 것이다. 사전타당성조사는 개발사업 발굴 선정과 마찬가지로 많은
시간과 전문적인 지식을 요구하는 것이기 때문에 외부 전문가를 많이 활용하게 된
다. 그러나 최종 책임은 수원국과 원조기관이 부담하는 것이기 때문에 전문가의 활
동지침이나 편람이 조사 분석역량을 확보하는 데 중요하다. 이러한 활동지침이나
편람을 통하여 조사 분석활동의 원칙과 기준 및 절차를 비교적 상세하게 기술하
여 활용할 필요가 있다.
기술적 평가(technical appraisal)는 투입한 원조자원으로 기대하는 결과물이 나
오고 또 그 결과물이 개발사업의 목적을 달성할 것인가 그리고 사용된 기술과 기준
은 수원국의 능력과 사정에 적합한가 하는 기술적 기능적 측면을 평가하는 것이
다. 이러한 기술적 평가는 다른 평가의 기초가 된다고 할 수 있다.
재무적 평가(financial appraisal)는 개발사업의 주체의 관점에서 그 사업이 재정
적으로 적합한지를 평가하는 것이다. 개발사업은 보통 공적기관이 운영하는 경우가
많기 때문에 그 사업의 수지뿐만 아니라 정부재정에 미치는 영향까지도 분석해야
한다. 또 무상원조나 저리의 유상원조로 그 사업을 지원할 경우에는 그 보조적 자
원이 궁극적으로 누구의 혜택으로 가느냐 하는 수혜자분석과 소득분배의 영향까지
도 분석해야 한다. 따라서 투자비용 회수를 위해서나 개발사업 주체의 재정안정과
지속적 사업운영을 위해 수혜자에게 요금을 부과할 것인가, 부과한다면 어느 정도
부과할 것인가도 평가해야 한다. 경우에 따라서는 투자경비 이외에 사업초기의 경
상비도 지원해야 할 것인지, 또 그것이 과도하게 수입의존도를 높이는 것은 아닌지

도 평가해야 한다.
경제적 평가(economic appraisal)는 원조로 지원할 개발사업이 사업주체에 미치
는 영향을 벗어나서, 생산, 소비, 정부재정, 경상수지 등 경제전반에 어떤 영향을
미칠 것인가를 평가하는 것이다. 따라서 사업의 비용과 효과를 화폐단위로 표시할
수 있으면 비용 효과 분석방법을 체계적으로 적용하여야 한다. 그 사업의 결과물
이 시장에서 판매되는 소위 직접적으로 생산에 연계된 사업뿐만 아니라, 교육, 보
건 등 시장에서 직접 판매되지 않고 간접적으로 생산에 연계된 사업에 대해서도 이
런 평가를 실시해야 한다. 원조기관의 업무지침이나 편람은 어떤 항목의 비용과 효
과가 재무적 평가에는 들어가지만 경제적 평가에는 들어가지 않는지와 또 그 반대
의 경우를 명백히 해야 하고, 재무적 평가에서 사용된 시장가격을 어떻게 수정해서
사용할 것인가에 관해서도 명백히 밝혀야 한다. 그리고 투자여부를 권고하는 데 결
정적 역할을 할 최소한의 경제적 이윤(minimum economic returns)을 어떻게 정의
할 것인가도 밝혀야 한다. 또 사업의 준비계획과 평가단계에서 사용된 각종 변수와
가정의 변화가 사업의 수익성에 얼마나 영향을 미치느냐를 측정할 수 있는 민감도
분석(sensitivity analysis)과 그러한 가정이 사실로 나타날 확률을 이용한 위험분석
(risk analysis)을 어느 정도 사용할 것인가도 밝혀야 한다.
사업의 효과를 화폐단위로 수량화할 수 없는 경우에는 비용과 효과에 관련된 사
항들을 가급적 많이 고려해서 원조자원이 가장 효과적으로 사용될 수 있는 방법을
도출해야 한다. 적어도 수혜자의 숫자, 수혜자 일인당 비용, 산출된 용역의 단위당
비용이나 그 질적 수준 등은 분석하고 평가해야 한다. 또 사업의 준비 계획과 평
가에서 고려되어야 할 원칙, 예컨대 사업의 목적, 수혜자 분석 등의 논리적 틀이 적
용되었는지를 더 철저히 분석해야 한다.
제도적 평가(institutional assessment)는 개발사업을 집행하거나 운영할 기관의
능력을 평가하는 것이다. 이러한 능력은 필요한 전문인력, 조직, 인사관리, 재화와
용역의 조달을 위한 제도와 절차, 재무제도와 통제관리 및 감사제도 등을 포함한
다. 수원국의 제도나 능력에 비추어 보아서 제안된 개발사업의 디자인이 적합한지
또는 제도적 부담을 덜 수 있도록 개발사업의 디자인을 어떻게 바꿀지도 분석해야
한다. 개발사업을 수행하거나 운영하는 데 수원국의 능력이 부족하다면 어떤 기술
협력을 얼마나 제공해야 하는지도 분석해야 한다. 경우에 따라서는 국내외의 다른
기관과 연계나 협력관계를 맺어서 보완할 수 있는가도 평가해야 한다.
사회적 분배적 평가(social and distributional assessment)는 개발사업이 당초
논리적 틀의 분석에서 기대했던 수혜자에게 필요하고도 능력에 맞는 효과를 미칠
것인가를 분석 평가하고, 또 다양한 사회적, 문화적, 인구학적, 지리적, 경제적 계
층이나 그룹에 어떠한 영향을 미치는가를 분석하고 평가해서 그 부정적 효과를 최
소화하는 방법을 찾는 것이다. 특히 여성이나 아동 또는 사회경제적 약자나 취약자
그룹에 어떤 부정적 영향을 미치지 않는가를 확인할 필요가 있다. 이러한 분석과
평가를 위해서는 가급적 현지사정에 정통한 수원국 내의 단체나 주민을 활용하는
것이 개발사업의 디자인을 향상시키는 데 효과적일 뿐만 아니라 그들의 참여를 얻
을 수 있어서 사업의 집행에도 효과적이다.
환경적 평가(environmental assessment)는 개발사업이 환경에 미치는 효과를 평
가하여 사업의 디자인을 보강하고 부정적 영향을 최소화하는 방안을 마련하는 것
이다. 그 효과를 가급적 화폐단위로 수량화함으로써 경제적 분석에 활용하는 것이
가장 바람직하다. 사회적 평가와 마찬가지로 환경적 평가도 가급적 수원국 단체의
참여를 통하여 공동으로 추진하는 것이 현지사정과 정보를 확보하는 데 도움이 될
뿐 아니라 집행과정에서 환경영향을 점검하는 데도 도움이 된다.
바. 개발사업의 집행점검과 감독
개발사업은 일반적으로 공여국과 수원국이 공동책임으로 협력하여 추진하는 것

이 원조사업의 효율성을 제고하지만, 사업의 집행은 수원국에게 많이 위임하여 수
행하는 것이 더욱 효과적이라고 일반적으로 이해되고 있다. 수원국은 집행에서 상
대적 우위를 가지고 있고 또 그렇게 하는 것이 수원국의 제도와 능력을 향상시키는
데에 도움이 되기 때문이다. 그러나 공여국은 수원국의 원조사업집행을 항상 점검
하고 그 수행과정을 감독하고 중요한 의사결정에 공동으로 참여할 권리와 의무가
있다.
개발사업 집행의 점검과 감독에서 중요한 요소는 사업초기자료(baseline data)의
확보와 관리정보시스템(management information system)의 확립 및 재화와 용역의
조달체계이다.
초기자료의 확보는 개발사업의 수행과정과 효과를 평가하는 데 필요한 통계적
자료를 확보하기 위하여, 사업을 시작하기 직전의 상태에 관한 자료를 미리 확보하
는 것이다. 이러한 자료는 사업이 시작되기 전에 확보하지 않으면 사후에 확보하기
어렵다. 사업의 실시로 인하여 상태가 변화하기 때문에 사업을 완수한 후에는 그
전의 상태를 재생하기 어렵다.
관리정보시스템은 개발사업의 집행과 운영 및 사후평가에 필요한 통계적 자료를
확보하는 체계를 수립하여 운영하는 것이다. 기초자료 이외에 사업을 집행하면서
사업수행상황의 점검과 사후평가에 필요한 통계자료를 체계적으로 수집하고 이용
하는 것이다. 어떠한 통계지표가 사업수행의 점검과 사후평가에 가장 유용할 것인
가를 결정하고, 이러한 지표를 어떻게 효율적으로 정기적으로 수집하여 수원국과
공여국이 공유할 것인가를 결정하고 그것을 이용하는 것이다. 이러한 정보에 근거
하여 공여국과 수원국은 사업의 집행이 당초에 계획한대로 집행되고 있는지의 여
부를 판단하고, 필요시 교정수단을 강구하거나 사업의 변경 여부를 논의하고 결정

하여야 한다. 공여국은 이러한 정보를 정기적으로 확보하기 위하여 현지사무소나
본부의 전문가와 컨설턴트를 이용하여 정기적으로 사업현장을 방문하고 사업집행
기관과 상담해야 하고 만족할 때까지 문제점을 계속 추적하여 해결책을 마련하여
야 한다. 다만, 수원국의 사업집행기관에 과도한 행정적 부담을 지우지 않기 위하
여 사업에 관한 통계적 자료와 정보를 효율적으로 확보하기 위한 정기집행보고서
(periodic implementation reports)와 점검표(monitoring indicator table)를 단순하면
서도 유용하게 표준화해야 한다.
조달체계는 사업의 집행과 운영에 필요한 재화와 용역을 효율적으로 구매하는
데 필요한 원칙과 기준 및 절차 등을 정한 법규와 관행을 의미한다. 원조자금으로
지원되는 사업을 실시할 경우에 사업집행은 원칙적으로 수원국에 위임되고 원조공
여국은 집행의 점검과 감독만 담당하는 것이 수원국의 역량을 개발하는 것이고 원
조의 목적에도 부합한다. 따라서 원조자금으로 지원되는 사업에 필요한 재화와 용
역의 조달도 원칙적으로 수원국이 담당해야 한다. 다만 수원국은 효율적인 조달을
위하여 공여국과 조달체제에 관하여 협의하고 결정하여야 한다. 원조자금은 대부분
재화와 용역의 조달을 통하여 사용되기 때문에 조달체계의 효율성이 원조성과의
효율성을 크게 좌우한다. 수원국의 조달체계가 원조사업의 수행에도 적합한지 평가
하여 향상시키고, 가급적이면 수원국의 조달체계를 활용하는 것이 수원국의 역량을
강화시키는 길이며 또 수원국의 행정적 부담을 경감시키는 방법이기도 하다. 따라
서 파리선언도 같은 권고를 하고 있다.
조달체계는 크게 재화의 조달과 용역의 조달로 나누어진다. 재화의 조달은 정해
진 조건의 재화를 경쟁을 통하여 가장 저렴하게 효율적으로 구매하는 데 초점이 맞
추어져야 한다. 이에 비하여 용역의 조달은 가격에 못지않게 경쟁을 통하여 가능한
한 능력 있고 우수한 컨설턴트 회사와 개인의 용역을 조달하는 데 초점이 맞추어져
야 한다. 따라서 재화의 조달에서는 소액구매나 특수재화의 구매를 제외하고는 원

칙적으로 국제공개경쟁입찰절차를 따라야 한다. 국내공개경쟁입찰절차를 따르는
경우에도 외국기업의 참여를 막아서는 안 된다. 다만 예외적으로 최빈수원국의 건
설업과 제조업의 발전을 돕기 위하여 수원국의 기업과 합작할 것을 권하는 원조국
가와 국제기관이 있다. 특히 DAC는 2001년에 권고안을 채택하여 최빈국에 대한
양자간 원조는 비구속성 원조를 원칙으로 해야 하며, 이 경우에는 국제공개경쟁입
찰절차를 따라야 한다고 했다. 따라서 조달체계는 공개입찰의 원칙, 용어와 해석,
홍보절차, 응찰자격심사요건, 입찰서류, 보증, 특혜, 입찰평가기준, 입찰서의 개봉과
평가절차, 낙찰기준과 절차, 이의제기절차, 일반계약조건 등에 관한 명백한 규정을
갖추고 있어야 한다.
사. 사후 평가
사후평가는 사업완료평가(completion evaluation)와 사업효과평가(impact evaluation)

로 나눌 수 있다. 사업완료평가는 개발사업에 대한 투자가 종료되었을 때에 사업집
행의 효율성을 평가하는 데 초점이 맞추어져 있다. 즉, 사전타당성평가에서 기대했
던 투자의 결과물이 창출되었는지를 평가하는 것이다. 이에 반하여 사업효과평가는
개발사업에 대한 투자가 종료되고 나서 대개 3~4년이 경과하여 개발사업의 운영이
궤도에 올라서 사업의 효과를 관찰할 수 있을 때에 그 사업이 효율적인가 아닌가를
평가하는 것이다. 즉 사전타당성 조사 분석에서 기대했던 대로 사업의 궁극적인 목
적과 효과를 달성했는지를 평가하는 데 초점이 맞춰져 있다. 사후평가를 행하는 또
하나의 목적은 완료평가와 효과평가를 통하여 교훈을 도출함으로써 다음의 유사한
개발사업의 발굴 선정과 준비계획에 유용한 도움을 제공하는 것이다.
사후평가가 그 목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 사업의 선정과 준비 계
획단계에서부터 사후평가의 목적, 범위, 시기, 책임소재 등을 명백히 하고, 또 초기

자료의 확보방안을 마련해야 한다. 또 사후평가 결과를 어떻게 광범위하게 관련기
관에 홍보하고 전파할 것인가도 고려해야 한다. 예를 들면 새로운 원조사업이 발
굴 선정되었을 때에는 그 사업이 선행사업과 어떤 관련이 있으며, 선행사업의 사
후평가결과를 어떻게 새 사업의 디자인에 참고했는지를 의무적으로 명백히 밝히게
하는 것이다.
사후평가는 개별 개발사업의 수행과 효과에 대한 평가뿐만 아니라 수원국과의
전반적인 협력관계와 부문별 평가도 포함해야 한다. 그리고 평가로부터 교훈을 도
출하고 홍보하여 차후의 정책결정과 운영에 도움을 주어야 한다. 또 평가결과는 국
제적으로 널리 알려 국가의 위상을 제고하는 데 활용되어야 할 뿐만 아니라 원조에
대한 지지 확보를 위해 대국민 홍보에도 활용되어야 한다.
아. 조직과 인적역량
원조의 목적을 효율적으로 달성하기 위해서는 그 기능을 효율적으로 수행해야

한다. 효율적 기능을 발휘하기 위해서는 이에 상응하는 조직과 인력이 있어야 한다.
조직은 옷과 같아서 각각의 기능에 적합한 조직이 구성되어야 한다. 이는 마치 우
리가 작업할 때에 작업복을 입고 외출할 때에 정장을 하는 것과 같다. 효율적 원조
에 필요한 기능을 정책결정기능과 운영기능으로 나눌 수 있다면, 조직도 정책결정
조직과 운영조직으로 구분할 수 있다.
정책결정기능을 효율적으로 수행하기 위해서는 공적개발원조의 이념과 목적을
정하고 이를 실현하기 위한 중장기원조계획, 그리고 각각의 개발사업이 이러한 이
념과 목적에 적합하고 효율적인가를 심의 의결하는 조직이 필요하다. 원조는 수
원국의 개발이익과 함께 공여국의 이익을 동시에 실현하는 것이다. 따라서 다양한
배경을 가진 인사들이 이러한 상호이익의 실현이 달성될 수 있는가를 토론하고 심

의하는 조직이 필요하다. 원조기관의 장이 혼자서 기술적이면서도 정치적인 결정을
내리는 것은 자의적일 수 있고 효율성을 확보하기 어렵다. 또 수원국과 관련된 공
여국의 이익과 관심도 외교, 국방, 산업, 통상, 자원, 과학기술, 노동, 환경 등 실로
다양하기 때문에 이러한 관심과 이익을 충분히 균형있게 반영할 수 있는 민관의 대
표들이 심의 의결하는 위원회의 조직이 필요하다. 위원회의 구성원은 각 담당분
야의 전문가일 뿐만 아니라 개발정책과 국제관계에 관한 전문성과 폭넓은 경험을
가지고 있어야 한다.
운영기능을 수행하기 위해서는 먼저 전체 원조예산을 국가별로 배분하여 기획하
는 기획조직이 필요하고, 각 국가별로 배분된 예산을 다시 원조부문별로 전문성을
발휘하여 원조사업을 수행할 부문별 조직이 필요하다. 또 이러한 조직의 기능을 지
원할 부서가 필요하다. 조직의 인력을 충원하고 관리할 인사조직이 필요하고, 또
조직의 원조수행기능을 재정적으로 지원할 재정조직이 필요하다. 특히 원조기능이
효율적으로 수행되고 있는가를 평가하고 교훈을 도출할 비교적 독립된 평가조직이
필요하다. 그 외에도 개발정책과 원조정책에 관하여 국제적인 추세와 변화를 연구
하고 수원국의 개발정책과 수행과정을 깊이 있게 연구하여 원조기관의 기획과 부
문별 업무에 공헌할 연구조직이 필요하다.
국가별 기획조직의 인력은 개발정책과 국제관계에 관한 폭넓은 시야와 함께 각
국가나 지역에 대한 전문성을 갖춘 인력으로 충원되어야 한다. 이에 비하여 경제
사회의 부문별 원조조직은 개발정책과 행정에 관한 일반적인 지식과 경험 이외에
각 분야의 독특한 전문지식을 갖춘 인력으로 충원되어야 한다. 개발사업은 경제
재정분야의 지식과 경험을 갖춘 인력뿐만 아니라, 사회, 환경, 이공분야에 걸친 다
양한 전문가로 충원되어야 한다. 전체 인력이 얼마나 다양한 분야에 분산되어 있는
가는 인적 역량을 측정하는 데 중요한 지표가 될 수 있다. 광범위한 분야에 걸쳐서
필요한 전문가들을 모두 정규직원으로 충원하기에는 예산이나 효율성의 관점에서

부적절한 경우가 많다. 따라서 각 분야의 전문가들을 필요에 따라서 다른 공공기관
이나 민간기관으로부터 지원을 받거나 컨설턴트나 임시직으로 충원하는 것을 관리
하는 것이 인사조직의 중요한 기능 중 하나가 되어야 한다.
따라서 원조기관의 역량은 어떤 조직을 갖추고 있는가뿐만 아니라 그 조직이 활
용하는 인력이 얼마나 적합한가에 달려 있다. 인적역량의 중요한 측정기준은 전체
인력 중 얼마나 양질의 인력을 정규직원으로 충원하고 있는가 그리고 외부협력기
관이나 NGO 또는 컨설턴트를 얼마나 효과적으로 활용하고 있는가 등이 될 수 있
다. 또 각 정규직원이 담당하는 평균 원조업무량, 예컨대 일인당 원조액을 선진 원
조공여국과 비교해 보면 정규직원의 비율이 적정한지를 판단할 수 있을 것이다.
원조공여국의 조직과 인적 역량 중에서 중요성을 더해가는 것은 수원국에 파견된
현지조직과 인력이다. 원조의 궁극적인 목적은 수원국으로 하여금 물질적으로나 제도
적으로 그리고 인적으로 개발되고 독립된 능력을 갖추게 하는 데 있다. 따라서 DAC
회원국은 파리선언을 통하여 원조의 중장기계획 수립과 개발사업에 수원국 인력이
주인의식을 갖고 가급적 많이 참여할 수 있도록 배려할 것을 강조하고 있다. 이러한
파리선언의 정신을 실천하는 데 많은 도움을 줄 수 있는 도구가 바로 수원국에 현지
조직을 갖추고 많은 권한과 책임을 위임하여 운영하는 것이다. 문제는 현지조직의 운
영에 비용이 많이 소요된다는 데 있다. 그러나 현지조직과 인력은 개발사업의 발굴과
집행 점검 및 다른 원조기관과의 협력을 위해 매우 유용하며 또 비용도 절감할 수 있
다. 따라서 원조기관에서 현지조직의 인력이 차지하는 비중과 현지조직에 위임된 권한
과 책임의 비중은 조직과 인력의 효율적 운용의 측정기준이 될 수 있다.
인적역량은 고정되어 있는 것이 아니라 물적 자본과 같이 감가상각된다. 또 급
격하게 발전하는 지식, 기술과 국제정세의 변화에 따라서 퇴보될 수도 있다. 따라
서 인적자본은 끊임없이 개발하고 향상시켜나가야 한다. 인력의 평가제도와 훈
련 개발제도의 존재 및 관행은 인적역량을 평가하는 중요한 척도가 될 수 있다.
자. 원조인프라 환경
원조공여국의 역량은 정책 당국이나 원조시행기관의 능력에만 국한되지 않는다.

그들을 둘러싸고 있는 환경이나 원조사업에 직 간접적으로 참가하는 다른 주체들
의 능력도 매우 중요한 요소이다. 이런 요소들을 통틀어 원조인프라 환경이라고 할
수 있을 것이다.
우선 원조에 대한 일반 국민들의 이해와 지지는 원조공여를 효과적으로 수행하
는데 중요한 요소가 된다. 국민들은 유권자이며 납세자이다. 국민들의 지지가 없으
면 원조에 대한 정치적 지지도 얻을 수 없을 뿐만 아니라 안정적인 재원을 마련할
수도 없다. 국민의 관심은 재원조달을 위해서만 중요한 것이 아니라 원조사업에 많
은 사람들이 참여함으로써 원조사업의 질을 높이는 데도 중요하다. 사업은 시행기
관의 인력으로 할 수가 없다. 국민들이 NGO 활동, 기업의 사회공헌활동, 자원봉사
등 다양한 경로를 통해서 원조사업에 적극적으로 참여할수록 원조는 활성화되고
효과도 높아질 것이다. 그리고 국민의 관심과 이해는 정책당국이나 시행기관에 대
한 견제와 감시의 역할을 강화하는 데도 기여를 할 수 있다. 국민이 더 많은 관심
을 가질수록 정책당국이나 시행기관은 재원의 낭비를 줄이고 원조의 효과를 높이
기 위해 더욱 노력할 것이다. 그리고 국민들은 원조의 효과를 높일 수 있는 다양한
대안을 제시할 수도 있을 것이다.
국내의 다른 원조 파트너들이 발전되어 있어야 원조 시행기관도 효과적으로 사
업을 수행할 수 있을 것이다. 예를 들어 시행기관 자신이 모든 사업을 수행할 수
없으면 민간의 전문기관이나 전문인력을 컨설턴트로 고용해야 한다. 개발사업에 대
한 경험과 전문성을 갖고 있는 컨설턴트들이 분야별로 잘 발전되어 있다면 개발사
업은 그 만큼 내실을 갖게 되고 효과도 높아질 것이다. 기술협력이 점차 중요해지

고 있는데 교육, 행정, 보건의료, 제도개선 등의 분야에 대한 전문성이 국내에 축적
되어 있지 않다면, 그리고 전문인력이 있다고 해도 개발사업에 대한 이해가 부족하
면 현장에서 기술협력을 효과적으로 수행할 수 없을 것이다. 전문성이 없는 컨설턴
트를 선정하여 사업을 하면 형식적으로는 사업이 이루어지는 것처럼 보이지만 사
실은 개발도상국의 제도적 역량을 구축하는 데는 큰 도움을 주지 못할 수 있다. 그
런 의미에서 컨설턴트는 원조사업의 모세혈관이나 풀뿌리이며, 아주 구체적인 원조
의 효과를 좌우하는 주체라고 할 수 있다. NGO나 기업의 사회공헌부서 역시 원조
사업의 중요한 파트너이다. 이들과의 협력을 통해 원조의 민관파트너십(PPP:
Private-Public Partnership)을 형성하여 프로젝트를 추진하면 제한된 공적재원으로
더 큰 원조효과를 달성할 수 있다. 따라서 많은 개발관련 NGO가 구성되어 있고
그들이 개발도상국 사업에서 많은 경험을 축적하고 있다면 공적개발원조사업도 그
혜택을 입을 수 있을 것이다.
원조와 관련된 교육 및 연구기능이 얼마나 잘 갖추어져 있는가도 원조역량에 영
향을 미치는 환경이라고 볼 수 있다. 대학을 비롯한 교육기관이 원조관련 교육을
잘 수행하면 원조에 대한 국민의 이해를 높이는 것은 물론, 원조사업을 담당할 전
문인력을 양성하는 데도 도움이 될 것이다. 그리고 원조인력을 재교육하는 역할을
할 수도 있을 것이다. 원조와 관련된 연구기능도 매우 중요하다. 전문연구기관은
원조정책의 방향을 수립하고 원조정책을 객관적으로 평가하고 진단함으로써 원조
의 효율을 높일 수 있을 것이다. 기술협력 사업의 콘텐츠를 개발할 수도 있다. 그리
고 개발원조에 대한 이해가 높고 전문성을 축적한 이런 연구기관은 그 기관 스스로
가 컨설턴트로 참여할 수도 있다. 교육과 연구기능이 부실한 상태에서 원조의 규모
나 프로젝트의 수만 증가하면 충분한 타당성 검토나 적절성에 대한 평가가 없이 재
원이 사용될 수 있다. 즉 원조에 대한 방향이나 전략, 계획이 제대로 수립되지 않은
상태에서 재원이 낭비될 수 있다. 그리고 객관적 평가에 근거한 제도개선의 피드백
과정이 이루어지지 않고 성과가 축적되지 않을 수 있다.
이처럼 정책당국이나 원조실행과 같은 일차적 담당자가 아닌 주변적 참여자나
환경도 한 나라의 공여국으로서의 역량을 좌우하는 중요한 요소를 이룬다.
3. 원조역량의 구성요소
가. 구성요소의 체계화
앞에서 공여국이 갖추어야 할 역량의 주요 내용에 대해서 개괄적으로 살펴보았

지만 역량을 구체적으로 평가하기 위해서는 원조역량의 구성요소를 좀더 세부적으
로 정리할 필요가 있다. 즉 공여국으로서의 원조역량의 구성요소가 무엇인지를 먼
저 분명히 해야 한다. 좁은 범위에서 보면 이러한 원조역량은 KOICA나 EDCF와
같은 원조 시행기관들이 원조를 국제적 혹은 국내정책적 목적에 맞게 효과적으로
집행할 수 있는 능력을 가리킨다. 하지만 원조활동에 참가하는 소위 원조 행위자
(aid actors)는 결코 공적 시행기관에 국한되지 않는다. 공적 시행기관 외에도 원조
정책을 수립하는 정부, 시행기관과 사업계약을 체결하는 민간 계약자(contractor)나
컨설턴트, 그리고 공공부문과 파트너십을 형성하여 같이 원조활동에 참가하는
NGO 등도 중요한 원조 행위자이다. 뿐만 아니라 정부의 원조정책을 감시하고 원
조예산에 중요한 영향력을 행사하는 정치권, 나아가 정치권의 결정에 궁극적인 영
향력을 행사하는 일반국민 역시 넓은 의미에서 원조 행위자라고 할 수 있다. 그리
고 원조관련 활동에 종사하는 인력을 양성하는 교육기관이나 원조관련 연구를 수
행하는 연구기관 역시 원조 행위자 중 일부라고 할 수 있다. 한편 공여국이 원조를
제공할 때는 자국의 기업이나 인력만을 활용하는 것이 아니라 UNDP나 세계은행,

지역개발은행과 같은 국제기구들과도 협력을 하고 다른 나라의 공적 시행기관이나
해외 NGO와도 파트너십을 형성하므로 이런 해외의 주체들도 원조 행위자라고 할
수 있다. 하지만 본 연구는 우리나라의 대내적 원조역량을 평가하기 위한 것이므로
해외의 주체들은 대상에서 배제할 수 있다.
국내에도 다양한 원조주체들이 있으므로 이들 모두 적절한 역량을 보유하고 있
어야만 나라 전체의 원조역량이 발휘될 수 있을 것이다. 그런데 각 주체가 원조를
제공하는 데 있어 담당하는 역할이 다르기 때문에 각 주체들이 지니고 있어야 하는
역량의 내용, 즉 역량의 구성요소도 다를 수밖에 없다. 예를 들어 원조집행의 중추
적 역할을 담당하는 공적 시행기관이 갖고 있어야 하는 역량의 내용과 공적 시행기
관과 계약을 맺고 현장에서 실제로 원조사업을 수행하는 민간 계약자나 컨설턴트
가 갖고 있어야 하는 역량의 내용은 다를 것이다. 이처럼 원조 행위자별로 갖고 있
어야 하는 역량이 다르다는 것은, 원조역량의 구성요소를 행위자별로 정의해야 함
을 의미한다. 원조의 행위자가 매우 다양하고 각 행위자가 갖고 있어야 하는 역량
의 종류 역시 다양하므로 한 나라 전체의 원조역량의 구성요소를 정의하는 것은 매
우 복잡한 작업이 된다.
원조와 관련하여 역량이라는 개념이 사용될 때는 대부분의 경우 수원국의 역량
을 가리킨다. 즉 수원국이 자신들의 경제적 혹은 사회적 문제를 해결할 수 있는 개
인적 혹은 조직적 능력을 어떻게 갖추는가가 문제로 된다. 그런 능력을 배양해 가
는 과정이 바로 역량개발(capacity development)이고 그런 역량을 갖추도록 선진국
들이 도와주는 것이 역량구축(capacity building)이다.3) 혹은 좀더 좁은 의미로는
3) 역량개발과 역량구축의 개념에 대한 간략한 설명은 Japan International Cooperation Agency

(2004) p. 7 참고.
수원국들이 공여국들이 제공하는 원조자금을 효과적이고 효율적으로 수용하여 활

용할 수 있는 능력을 가리킬 때 사용되기도 하는데 원조의 ‘흡수역량’이라는 개념
이 바로 이것을 지칭한다. 이처럼 원조의 효과와 관련하여 주로 수원국의 역량에
관해서는 많은 논의가 이루어지고 있지만, 본 연구의 문제의식과 같은 공여국의 역
량에 대해서는 논의가 많지 않은 실정이다. 다만 DAC가 실시하는 회원국간 평가
(peer review)가 공여국의 원조체계와 실행에 관한 거의 유일한 평가라고 할 수 있
다. 따라서 앞에서 언급한 다양한 원조 행위자별로 원조역량의 구성요소를 체계적
으로 정리한 경우는 거의 없다. 물론 DAC를 비롯한 국제기구가 공여국들에게 원
조공여 시 준수하도록 권고하는 가이드라인들은 많이 있지만 이것과 공여국 역량
의 구성요소는 그 개념이나 목적에서 차이가 있다. 그리고 공여국이 그런 가이드라
인에 따라 원조를 실행하고 있는지를 평가하기 위한 평가지표들도 있지만 이것 역
시 원조역량을 평가하는 기준이나 지표와는 다른 것이다.
따라서 본 연구에서는 우리나라의 원조역량의 현황을 분석하기에 앞서 원조역량
의 구성요소를 원조행위자별로 체계화하는 작업을 시도하였다. 그런데 원조행위자
가 매우 다양하기 때문에 모든 주체들을 다 포괄하는 데는 한계가 있어 우선 주요
행위자에 대해서만 작업을 하고자 한다. 이러한 작업에 관한 이전의 노력이 일부
있기는 했지만 많지 않았고 또 포괄범위도 넓지 않았다. 그리고 대부분의 노력이
국제적으로 바람직한 원조를 위해서 필요한 공여국의 제도와 관행이라는 관점에서
이루어졌기 때문에, 공여국 자신의 관점에서 자신의 원조역량을 점검하기 위한 시
도는 더더욱 많지 않았다. 그런 점에서 공여국 내부의 원조행위자별 원조역량의 구
성요소를 체계화하려는 본 연구의 시도는 시험적이라고 할 수 있으며, 그 때문에
앞으로 개선 및 보완되어야 할 점도 많을 수밖에 없다.
나. 기존자료 검토
공여국의 원조역량을 본 연구의 목적에 맞게 포괄적으로 평가하기 위한 틀을 제

시해 놓은 것이 많지는 않지만, 우리가 행위자별 원조역량의 구성요소를 체계화하
는 데 있어 유용하게 참고할 수 있는 것들은 있다. 본 연구에서는 이런 기존의 연
구나 자료를 적극적으로 활용하고자 한다. 여기서는 기존 자료들이 제시하고 있는
분석틀과 역량의 구성요소들을 간략히 살펴볼 것이다.
1) DAC 회원국간 평가
DAC는 회원국간 상호평가의 형태로 각 회원국의 원조노력을 4~5년마다 평가
하고 있다. 평가의 목적은 “회원국의 개발협력정책과 프로그램을 국제적 혹은 국내
적으로 설정된 목적과 더불어 DAC가 합의한 목표와 정책에 비추어 모니터링하고
그 효과를 평가”하는 것이다.4) 그리고 이런 상호평가를 통해 원조수행의 경험을
공유하고 원조의 성과를 개선하는 데 이바지하기를 기대하고 있다. 회원국간 평가
에서는 원조시행기관의 원조실행과 더불어 위로는 회원국의 원조정책 그리고 아래
로는 원조의 전달과정에 대해서도 검토한다. DAC 사무국은 회원국간 평가가 체계
적으로 이루어지도록 하기 위해 DAC 회원국간 평가내용에 관한 지침(DAC Peer
Review Content Guide) 을 통해 평가의 가이드라인과 평가보고서에 담길 주요 항
목을 제시하고 있다. DAC 회원국간 평가는 본 연구의 목적과 비교적 유사하므로
그 지침서는 우리가 평가의 틀을 마련하는 데 많은 도움을 줄 수 있다.
위 지침서에 따르면 공여국의 원조체계에 대한 평가는 다음과 같이 크게 6개 부
분으로 이루어져 있다: 전략적 방향, 정책 정합성, 원조의 규모 채널 배분, 조직
4) OECD DAC(2007a), p. 3.
및 관리, 원조효과성, 특별 이슈.

첫째, 전략적 방향에서는 해당국 원조정책의 전체적인 틀을 결정하는 정치적 선
언이나 정책의 방향 혹은 원조정책의 전략 등에 대해서 검토한다. 그리고 원조에
대한 국민의 인식이나 홍보 강화 노력 등에 대해서도 다루고 있다. 둘째, 정책 정합
성 항목에서는 공여국의 다른 대외정책들이 원조정책과 얼마나 부합하여 이루어지
고 있는지를 평가한다. 개발도상국에 대한 무역정책이나 투자정책 등이 이들의 경
제발전에 기여하도록 형성될 때에만 대외원조도 그 효과를 거둘 수 있다는 인식이
평가기준에 내재되어 있다. 그리고 최근에 원조의 효과성 제고를 위한 국제적 논의
에서도 이런 정책간 정합성 혹은 일관성이 크게 강조되고 있다. 셋째, 원조의 규
모 채널 배분 항목에서는 원조의 규모나 배분이 국제사회가 권고하는 방식대로
이루어지고 있는지 그리고 그 목적을 달성하기 위해 어떤 노력을 기울이고 있는지
에 대해 평가한다. 넷째, 조직 및 관리 항목에서는 원조 프로그램이 효율적이고 효
과적으로 계획, 집행, 관리되는 조직과 체계를 갖추고 있는지를 평가한다. 더욱 구
체적으로는 계획, 역량 확보, 재원의 효율적 사용, 권한 위임, 사업의 관리와 평가
등의 측면에서 적절한 조직관리의 원칙이 적용되고 있는지를 점검한다. 다섯째 원
조의 효과성 항목에서는 파리선언에서 합의한 목표를 달성하기 위해 노력하고 있
는지를 평가한다. 마지막으로 특별 이슈 항목에서는 현재 개발협력에서 중요한 이
슈로 등장하고 있는 문제들에 대해서 선별적으로 검토하게 된다. 이 이슈에는 역량
개발, 거버넌스, 부패방지, 평화유지, 무력충돌 상황에 있는 취약국가문제 등이 다
루어진다.
이 지침서는 각 항목에 대해 좀 더 구체적인 점검 포인트를 항목별로 10개 내외
로 제시하고 있다. 그리고 본부(headquarter)차원에서 점검할 것과 현장(field) 수준
에서 점검할 것을 구분하여 제시하고 있다. [표 2-2]는 각 항목별로 본부차원에서
의 주요 점검내용을 정리한 것이다.
표 2-2. DAC 회원국간 평가의 주요 점검내용
평가영역 주요내용 주요 점검항목

원조정책의 법적기초
개발협력의 비전
원조정책 전반의 구조와
전략적 방향 원조정책 수립 및 추진체계
방향
분야별, 국별 배분 기준
원조에 대한 인지 제고 노력
정부의 정합성 유지 노력
다른 정책과 원조정책의
정책 정합성 정책간 조정 메커니즘
정합성
관련 기관간 협의 정도
현재 원조규모 및 목표
원조재원의 구성
원조의 원조 규모 및 배분에 있어
국별, 지역별 배분 현황
규모 채널 배분 국제사회 권고 준수 여부
유 무상 등 원조의 유형
개발NGO 에 대한 지원 수준
원조 관련 조직구성의 적절성
원조 프로그램의 효율적 프로그래밍 과정의 적절성
조직 및 관리
관리체계 원조인력의 활용
평가의 객관성과 충실성
파리선언 이행을 위한 행동계획
(주인의식, 수원국정책과의 조응,
‘원조효과성에 관한
원조효과성 공여국간 조화, 성과관리)
파리선언’ 이행 여부
파리선언에 대한 이해도
취약국가 원조정책
수원국 역량개발 지원
개발협력의 주요 이슈에
특별 이슈 거버넌스 개선 및 부패억제 지원
대한 노력
충돌방지 및 평화확보 지원
자료: OECD DAC(2007a)를 기초로 필자 작성.
DAC 회원국간 평가 지침서는 평가영역이 체계적이고 점검 내용이 구체적이기

때문에 우리의 작업에 좋은 참고자료가 된다. 우리나라의 원조역량을 점검하기 위
해 역량의 구성항목 및 평가항목을 작성할 때도 이 지침서를 많이 참고하였다. 하
지만 DAC의 이 지침서를 본 연구에서 하려고 하는 평가기준으로 그대로 활용하지
는 않았는데 그것은 다음과 같은 이유 때문이다. 우선 이 지침서에서는 원조를 효

과적으로 공여하기 위해서 공여국이 구비해야 할 역량들을 비교적 포괄적으로 점
검하고 있지만, 평가의 기준이 대부분 원조의 효과성 제고를 위해 국제사회가 권고
하는 가이드라인을 잘 준수하고 있는가 하는 점이다. 그런데 본 연구에서 하고자
하는 바에 따르면 국제사회의 권고 준수 여부는 역량의 한 부분에 불과하다. 이 외
에 원조재원을 효율적으로 사용할 수 있는 조직과 체계를 갖추고 있는가 그리고 원
조정책의 국내적 목표가 효과적으로 달성될 수 있도록 원조가 수행되고 있는가도
평가의 기준이 되어야 할 것이다. 따라서 국내적 차원에서의 평가를 위해서는
DAC의 지침서에 들어 있는 항목 이외의 요소들에 대해서도 점검이 이루어져야 할
것으로 판단하였다.
다른 한편 DAC의 평가에서는 주로 원조정책 부분과 원조 시행기관의 관리체계
에 초점이 맞추어져 있다. 앞에서 지적한 바와 같이 이외에도 많은 원조 행위자들
이 있고 이 행위자들이 자신들의 역할을 적절히 수행할 때만 원조의 성과를 낼 수
있다. 정부가 원조전략을 잘 수립하고 시행기관이 프로젝트와 프로그램을 적절히
발굴했다고 하더라도 그 사업을 현장에서 직접 수행할 민간 계약자나 컨설턴트의
역량이 부족하다면 사업은 기대한 성과를 거두지 못할 것이다. 예를 들어 한국의
발전경험을 개발도상국과 공유함으로써 개발도상국의 역량개발을 지원한다는 정책
의 방향을 설정하고 그것을 위해 개발도상국 공무원 연수프로그램을 개발했다고
하더라도, 그 연수를 직접 수행하는 컨설턴트의 역량이 부족하거나 콘텐츠가 부실
하면 프로그램의 효과를 기대하기 어렵다. 따라서 신흥공여국인 우리나라의 원조공
여 역량을 종합적으로 평가하기 위해서는 정부나 공적 시행기관의 역량뿐만 아니
라 민간부문 및 학계나 연구기관 등 다른 행위자의 역량도 점검할 필요가 있다.
DAC 회원국간 평가 지침서에는 이런 부분은 포함되어 있지 않다. 본 연구에서는
이런 부분까지를 포함하여 좀더 종합적인 역량 구성요소들을 체계화할 것이다.
2) DAC 회원국 원조관리체계 비교 보고서

DAC는 2005년 22개 회원국의 원조관리 체계와 현황을 정리하고 비교한 보고
서, 원조관리: DAC 회원국 현황(Managing Aid: Practices of DAC member
countries) 을 발간하였다. 이 보고서의 목적은 각 회원국의 원조관리 구조와 체계
그리고 실제 현실을 바탕으로 “국제개발을 위해 납세자들이 납부한 공공재원을 회
원국들이 어떻게 계획하고 관리하며 또 그 효과를 어떻게 평가”하는지를 비교분석
하는 것이다.5) 각 회원국들의 관리체계를 상호 평가하지는 않으며 다양성을 존중
한 상태에서 서로를 비교하고 모범적인 사례를 소개하고 있다. 이 보고서는 1999
년에 DAC 사무국에 의해 이루어진 회원국간 원조관리체계에 관한 보고서(Chang
et al. 1999)를 보완하고 발전시킨 것이라고 할 수 있다. 이 보고서의 주요 내용은
국가별 회원국간 평가보고서를 바탕으로 작성되었으며, 실제 현장에서 원조 프로그
램을 관리하는 현황을 파악하기 위해 각국 현장관리자들이 모잠비크에 모여 워크
숍을 가졌다.
이 보고서는 각국 원조관리의 체계와 실상을 포괄적으로 비교하고 있기 때문에
이 보고서의 각 비교항목은 공여국 원조역량의 구성요소를 체계화하는 데 중요한
참고가 될 것으로 생각한다. 물론 이 보고서가 회원국간 평가 보고서를 기초로 하
고 있지만 그것과는 다른 구성을 갖고 있기 때문에 살펴볼 필요가 있다.
이 보고서는 모두 11개의 장으로 구성되어 있는데 최근의 국제원조 동향을 설명
한 2개의 장을 제외한 9개의 장에서 공여국간 원조관리체계를 분야별로 비교하고
있다. 9개의 영역은 다음과 같이 구분되어 있다: 원조의 법적 정치적 근거, 재원
의 원천과 배분, 전반적 원조관리체계, 시행기관의 내부구조, 인적자원 관리, 양자
간 프로그램 관리, 인도적 지원과 NGO 지원 등, 다자간 원조, 원조체계의 견제와
5) OECD DAC(2005), p. 3.
균형. 이런 정도의 항목만 나누어져 있고 그 안에서 구체적으로 어떤 점들에 주목

할 것인가는 사전에 체계화되어 있지 않았고, 또 몇몇 국가의 사례를 중심으로 서
술되어 있기 때문에 세부 비교항목을 정리하기는 쉽지 않다.
하지만 각 영역별로 주요 내용을 간략히 살펴보면 다음과 같으며 이는 [표 2-3]
과 같이 정리될 수 있다. 법적 정치적 근거에서는 법적근거, 정치적 환경, 의회의
감시, 국민여론 등에 대해 설명하고 있다. 재원과 관련해서는 재원의 원천과 국
별 분야별 배분방식에 대해 비교하고 있다. 전반적 원조관리체계 항목에서는 정
부부처와 원조 시행기관의 관계를 주로 살펴보고 있다. 시행기관의 내부구조 항목
에서는 기관의 조직구성, 부서별 소통 및 조정 방법, 특별조직 및 전문기술인력, 크
로스커팅 이슈의 처리 등에 대해 살펴보고 있다. 인적자원 관리에서는 인력의 조달
과 운용, 현장인력의 관리 등에 주목하고 있다. 양자간 프로그램 관리에서는 다른
공여국과의 조정, 프로젝트 관리 관행, 국별전략 등을 다루고 있다. 인도적 지원과
NGO지원 등의 항목에서는 지역차원 프로그램, 중앙관리 프로그램, 인도적 활동,
NGO와의 관계 등에 대해 다루고 있다. 다자간 원조에서는 다자간 원조의 규모와
배분을, 마지막으로 원조체계의 견제와 균형에서는 모니터링, 평가 및 성과관리, 감
사기관의 역할, 외부자문그룹의 활용 등에 대해 살펴보고 있다.
DAC 회원국간 평가 보고서가 DAC의 다양한 가이드라인이나 국제사회의 권고
사항을 충실히 준수하고 있느냐에 초점이 맞추어져 있다면, 이 보고서는 원조의 미
시적 관리체계에 좀더 많은 관심을 보이고 있다. 특히 시행기관의 내부조직 구성이
나 인력관리, 프로젝트 사이클별 관리와 평가, 그리고 외부로부터의 감시 등을 중
점적으로 살펴보고 있다. 따라서 이러한 항목들은 뒤에서 우리가 각 주체별 역량의
구성요소를 체계화할 때, 특히 원조시행기관의 역량 평가항목을 선정할 때 많은 참
고가 될 수 있다. 각 원조주체들의 미시적인 역량과 원조 프로젝트 수행 단계별 실
제 현황을 살펴보는 것이 본 연구의 목적이기 때문에, 이 보고서가 주목하는 점들
은 우리에게 좋은 참고가 될 수 있다. 다만 세부항목이 종합적이고 체계적으로 구

성되어 있지 않은 것이 아쉽다. 그런데 이 보고서의 선행작업이라고 할 수 있는
1999년의 보고서는 원조관리체계를 비교하기 위한 체크리스트를 [표 2-4]와 같이
제시하고 있다. 이 체크리스트는 공여국의 원조관리체계를 비교한다는 목적에서 보
면 매우 잘 구성되어 있다고 할 수 있다. 다만 우리가 하려는 각 주체별 원조역량
의 평가를 위한 가이드라인으로는 미흡하다. 이 체크리스트는 주로 정부와 시행기
관의 관리체계만을 다루고 있기 때문이다. 우리는 정부와 시행기관의 역량 점검항
목 선정에 이 체크리스트를 많이 참고하였다.
표 2-3. DAC 원조관리체계 비교보고서(2005)의 주요 비교항목
평가영역 주요 점검항목
법적 정치적 근거 법적근거, 정치적 환경, 의회의 감시, 국민여론
재원의 원천과 배분 재원의 원천, 국별 분야별 배분 방식
정부부처와 원조 시행기관의 관계
전반적 원조관리체계
원조 시행기관간 관계
기관의 조직구성, 부서별 소통 및 조정방법,

시행기관의 내부구조
특별조직 및 전문기술인력, 크로스커팅 이슈의 처리
인적자원 관리 인력의 조달과 운용, 현장인력의 관리
양자간 프로그램 관리 다른 공여국과의 조정, 프로젝트 관리 관행, 국별전략
지역차원 프로그램, 중앙관리 프로그램

인도적 지원과 NGO 지원 등
인도적 활동, NGO와의 관계
다자간 원조 다자간 원조의 규모와 배분
모니터링 평가 및 성과관리, 감사기관의 역할

원조체계의 견제와 균형
외부자문그룹의 활용
자료: OECD DAC(2005)를 기초로 필자 작성.

표 2-4. DAC 원조관리체계 비교보고서(1999) 체크리스트
평가영역 주요 점검항목
여론 및 정치적 지지 대중지지(교육, 홍보, 여론점검), 정치적 지지
정책간 정합성, 원조정책 및 입법, 부처별 책임

전체 조직
전체 원조관리체계, 관리구조 및 이슈
수원국과의 관계, 공여국간 관계

외국과의 관계
양자간 원조의 계획과 실행
재원조달 원조규모, 원조재원
빈곤감축 전략
크로스커팅 이슈 및 기타 빈곤감축 이슈
재원배분
지역별 분야별 우선순위
원조전달과 수단(분야별구성, 다자원조규모)
프로젝트 실시 프로젝트 사이클 관리, 현지비용 조달, 조달유형
성과관리 성과관리, 통계체계, 시행기관 내 평가체계, 사업평가
의회, 정부자문위원회, 외부감사인

외부감시
기타 독립기관에 의한 감시
자료: Chang et al.(1999), p. 9.
3) DAC 원조효과성 평가 가이드라인

DAC를 중심으로 한 국제사회는 원조의 양적 증대에도 불구하고 개발도상국의
빈곤문제가 크게 개선되지 않았다는 반성을 기초로 원조의 효과성을 제고하기 위
한 논의를 2000년대 초부터 계속해왔다. 이러한 논의는 2005년 3월 파리에서 개최
된 고위급포럼에서 원조효과성 개선을 위한 파리선언이 채택됨으로써 결실을 맺었
다. 파리선언에서는 원조의 효과성 제고를 위해 수원국과 공여국에게 크게 다음과
같은 5개의 원칙을 제시하고 있다: 수원국의 주인의식 제고, 원조공여국간 원조절
차와 실행의 조화, 수원국의 개발전략과 공여국 원조정책의 조응, 개발성과에 기초
한 원조관리, 개발성과에 대한 수원국과 공여국 공동책임. 이에 따라 2005년 7월

DAC 산하 원조효과작업반에서는 공여국과 수원국을 대상으로 원조의 효과성에 대
한 기존 관행을 바꾸기 위해 12가지의 평가지표를 개발하고 각 지표별로 2010년까
지 달성하고자 하는 목표를 제시하였다.
파리선언에 나타난 바와 같이 원조효과성을 높이기 위해서는 더 이상 원조가 공
여국의 일방적인 제공행위로 인식되어서는 안 되며 수원국이 원조에 주도적으로
참여하여 자신들의 빈곤감축정책에 활용하려는 노력이 필요하다는 것이 국제사회
의 최근 인식이다. 하지만 공여국 역시 원조의 효과를 높이기 위해 많은 개선을 요구
받고 있다. 공여국은 수원국의 리더십을 존중하고 수원국의 리더십 발휘를 위한 능력
개발 지원을 강화해야 한다는 것이다. 이와 같은 수원국의 주도적 역할에 대해서 공여
국은 그들의 원조를 수원국이 작성한 개발전략에 따라 제공하고, 수원국의 제도 및
절차에 기초하여 제공함으로써 개발도상국의 개발전략과 시스템에 부응한 원조공여
를 강조하고 있다. 한편 공여국간에는 중복된 원조공여절차로 인해 수원국에 부담이
가지 않도록 원조 조화에 역점을 두고, 투입과 산출이 아닌 결과 중심의 관리체계
구축이 필요하다는 공감대가 이루어졌다. 이를 위해 성과지표가 개발되어야 하고 원
조공여국과 수원국은 개발성과에 상호책임을 져야 한다는 점이 강조되었다.6)
원조의 효과를 높이기 위한 국제사회의 최근 논의들도 우리의 원조역량을 점검
하는데 참고할 필요가 있다. 왜냐하면 공여국으로서 이런 국제적 요구에 적절히 부
합하는 것도 원조역량의 일부분이라고 할 수 있기 때문이다. 예를 들어 이런 국제
적 추세를 제대로 이해하지 못하거나 이해하고 있다고 하더라도 실제 원조공여가
그런 국제적 권고에서 크게 벗어난다면 빈곤감축이라는 원조의 궁극적 효과도 제
대로 거두지 못할 뿐만 아니라, 국가적인 차원에서는 공여국으로서의 국제적 이미
6) 파리선언의 배경과 주요내용에 내해서는 권율 외(2006), pp. 47~51 참고.

지가 훼손될 가능성이 크기 때문이다. 즉 원조의 역량은 원조재원을 낭비없이 효율

적으로 사용하고 기대한 성과를 거둘 수 있도록 효과적으로 사용할 수 있는 능력뿐
만 아니라, 국제사회의 권고에 적절히 부합함으로써 국제적 위상을 높일 수 있는
능력도 포함하는 것이라고 할 수 있다.
따라서 파리선언에서 제시한 원조효과성 제고를 위한 평가기준들도 우리의 역량
을 평가하는데 부분적으로 고려할 것이다. 물론 본 연구는 우리의 원조역량을 우리
내부적인 관점에서 점검하기 위한 것이므로 DAC 등 국제기구처럼 파리선언과 같
은 국제적 평가기준이나 가이드라인을 평가의 절대적인 기준으로 사용할 수는 없
다. 다만 앞에서 설명한 취지에 따라서 [표 2-5]에 정리된 파리선언의 평가지표들
을 우리의 역량을 점검하는 데 한 부분으로 활용할 것이다.
표 2-5. 원조효과성 측정을 위한 파리선언의 12개 지표
5대 원칙 12개 지표 2010년까지의 목표
수원국 주인의식 1. 실행가능한 수원국의 최소 75% 가 세계은행의 CDF 기준치를

(ownership) 개발전략 넘는 실행가능한 개발전략을 수립
2a. 공공재정관리 수원국의 50% 가 세계은행의 재정관리지표

시스템 (PFM/CPIA) 성과척도에서 최소 1단계 상승
수원국의 1/3이 4단계 조달성과척도에서 최소 1단계

수원국의 개발전략과 2b. 조달체제 상승
공여국 원조정책과의
조응
(alignment) 3. 우선순위에 수원국 회계연도 중 유입 예정된 원조 총액중에서
따른 원조 정부예산계획에 편성되지 않은 원조유입액을 1/2로 축소
4. 역량개발 활동 기술협력의 50% 를 국별 개발전략에 부합하는

지원비중 조정프로그램을 통해 실시
표 2-5. 계속
5대 원칙 12개 지표 2010년까지의 목표
수원국 재정관리체제를 활용하지
PFM/CPIA
않는 원조유입액 비중의 2/3
5a. 수원국 재정관리 5 이상인 국가
감소
체제 활용 비중
PFM/CPIA
이 원조유입액 비중의 1/3 감소
3.5 4.5인 국가
수원국 조달체제를 활용하지
수원국의 개발전략과 조달성과척도
5b. 수원국 않는 원조유입액 비중의 2/3
공여국 원조정책과의 A 해당 국가
조달체제를 감소
조응
활용하는 비중 조달성과척도
(alignment) 이 원조유입액 비중의 1/3 감소
B 해당국가
6. PIU 중복 방지 중복되는 프로젝트 시행기관(PIU)의 수를 2/3 감소
7. 원조의
예정된 회계연도 내에 지급되지 않는 원조를 반감
예측가능성 강화
8. 언타이드화 원조승인액 중 언타이드 비중, 지속적으로 개선
9. 공여국간 공동의
공여국간 원조절차와 제도와 절차 원조의 66% 를 프로그램 위주 접근방식으로 공여
실행의 조화 10a. 현지조사단 공여국 현지조사단의 40% 를 합동으로 수행
(harmonization)
10b. 국별 분석 국별 분석의 66% 를 합동으로 수행
개발 결과 지향 11. 성과 위주 평가
투명한 평가체제를 사용하지 않는 국가를 1/3로 감소
(managing for results) 체제
공동책임 원조효과에 대한 이행실태에 대한 상호평가체제를
12. 공동의 책임부여
(mutual accountability) 100% 도입
주 : 1) CDF(포괄적 개발 프레임워크, Comprehensive Development Framework)
2) PFM(공공재정관리, Public Finance Management)
3) CPIA(국별정책 및 제도평가, Country Policy and Institutional Assessment)
4) PIU(프로젝트 시행기관, Project Implementation Unit)
자료: 권율 외(2006)에서 재인용.
원조의 효과를 높이는 것과 더불어 MDG의 달성 역시 국제사회가 강력히 추구

하고 있는 원조의 목표이다. 2015년까지 전 세계 빈곤을 절반으로 감축한다는 이
목표는 8개 분야로 이루어져 있으며, 이 목표의 진전 여부를 평가하기 위해 18개의
세부목표와 48개의 주요 지표가 선정되어 있다. 이 목표들은 개발도국상국에서 빈
곤이 얼마나 감축되었는가를 측정하기 위한 성과측정지표이지만, 이와는 별도로
MDG 달성을 위해 공여국이 기여해야 할 권고사항들도 그간 많이 제시되었다. 예

를 들어 2001년 5월 브뤼셀에서 개최된 제3차 최빈국회의에서는 최빈국에 대한
ODA 지원 확대, 최빈국 원조의 구속성 철폐, 고채무빈곤국(HIPC: Highly Indebted
Poor Countries) 이니셔티브의 착실한 추진 등이 결의되었다. 그리고 2002년 멕시
코 몬테레이에서 개최된 개발재원정상회의에서는 선진국의 원조규모를 2015년까지
GNI 대비 0.7%까지 확대하기 위해 노력한다는 결의가 채택되었다. 이와 같이 국
제사회는 MDG 달성을 위해 공여국에 원조재원의 확대와 배분의 재조정을 요구하
고 있기 때문에 각국은 이러한 요구를 무시하기 어렵다. 유엔은 MDG 실현을 위해
세부목표와 주요 지표를 설정하여 국제사회의 글로벌 파트너십 강화와 함께 저개
발국의 빈곤퇴치와 지속가능한 개발에 대한 구체적인 이행목표 실현을 검토하고,
각국은 그 성과를 매년 MDG 이행보고서로 제출하고 있다. 원조공여국은 소위
‘MDG8 보고서’를 통해 자국의 원조활동이나 원조규모가 MDG가 정한 목표에 얼
마나 부합하고 또 어떤 성과를 거두었는지를 보고하고 있다.
따라서 우리 원조가 국제사회가 요구하는 MDG 달성에 얼마나 기여하고 있으
며, 또 기여할 능력이 있는가도 점검할 필요가 있다. MDG의 목표나 평가지표는
대부분 개발도상국에서의 성과를 측정하기 위한 것이므로 공여국의 노력을 평가하
는 데 이용하는 것은 적절하지 않다. 그런데 DAC는 2003년도 개발협력연차보고
서(Development Cooperation Report) 에서 지속적 빈곤감축에 공여국이 얼마나 기
여하고 있는가를 평가하기 위한 몇 가지 평가지표를 제시하고 있다. 이 지표는
MDG에 대한 우리의 기여정도 혹은 MDG달성을 위한 국제사회의 요구에 대한 부
합정도를 평가하는 데 유용할 것으로 판단된다. 이 지표는 [표 2-6]과 같이 6개 부
문에 걸쳐 12개 지표로 구성되어 있는데 이 중 마지막 부분의 수원국 노력과 결과
는 수원국을 대상으로 한 평가이므로 이를 제외한 1~10번의 평가지표는 우리 원조
의 MDG 부합성을 평가하는 데 참고할 수 있을 것이다.
표 2-6. DAC 지속적 빈곤감축 기여도 평가지표
부문 평가지표
1. 순ODA 총액
원조규모
2. 개발재원 이전금액(긴급구호, 채부탕감, 행정비용 등 제외)
3. 저소득개발도상국 원조비율
원조배분 4. 우량개발도상국 원조비율
5. 긴급구호비율 감소
취약상황 6. 불량국가에 대한 적절한 개입
7. 비구속성 원조 비율
8. 수원국 정책 부합성
원조효과성
9. 조화지표의 개선
10. 기술협력 효율성 제고
수원국 노력 11. 개발지출 확대
결과 12. 최빈국가의 MDG 개선
자료: OECD DAC(2004)를 기초로 필자 정리.
4. 원조역량의 분석틀: 구성요소와 평가항목
우리나라가 원조공여국으로서 원조를 효율적이고 효과적으로 수행할 수 있는 역

량을 얼마나 가지고 있는가를 평가하기 위해서는 우선 점검해야 할 항목들을 체계
화하여 평가의 틀을 우선 마련해야 한다. 앞에서 설명한 바와 같이 공여국의 국내
적 시각에서 원조역량을 포괄적으로 평가하기 위한 적절한 프레임워크를 찾기 어
려우므로 본 연구는 우선 이를 마련하는 작업을 하였다. 그리고 이 과정에서 앞에
서 설명한 DAC의 기존 연구들이나 평가지표들을 많이 참고하였다.
본 연구에서 활용할 역량평가 프레임워크는 4개의 차원으로 구성되어 있다. 상
위차원에서 하위차원으로 내려가는 순서에 따라 ‘부문 - 구성요소 - 평가항목 - 평가
지표’로 구성되어 있다.
우선 공여국으로서 갖추어야 할 원조역량을 크게 3부문으로 나누었는데, 정책역

량, 실행역량, 인프라역량이 그것이다. 정책역량은 국가차원에서 원조의 전반적 틀
과 방향을 설정하고 전체 재원을 관리할 수 있는 능력을 가리킨다. 이런 활동은 대
부분 정부에 의해서 이루어지므로 정책역량은 행위자별로 보면 정부의 역량이라고
할 수 있다. 실행역량은 원조 프로그램이나 프로젝트를 시작해서 마무리할 때까지
의 전 과정을 효율적으로 관리할 수 있는 능력을 가리킨다. 이것은 KOICA나
EDCF와 같은 공적 시행기관에 의해서 이루어지므로 행위자별로 보면 시행기관의
역량이라고 할 수 있다. 외교통상부나 기획재정부 외에 다른 중앙부처나 지방자치
단체의 경우는 대부분 별도의 시행기관 없이 직접 사업을 수행하므로 이 경우에는
이들 정부의 역량이라고 할 수 있지만 우리나라 양자간 원조의 대부분이 KOICA
나 EDCF를 통해 이루어지므로 이 부문은 결국 이 두 기관의 역량이라고 할 수 있
다. 마지막으로 인프라 역량은 정부나 공적 시행기관이 원조를 효과적으로 수행할
수 있도록 하는 민간주체들의 역량이나 사회적 환경을 의미한다. NGO, 민간컨설
턴트, 교육 및 연구기관들이 원조사업에 유기적으로 참여하고 국민들의 이해와 지지
가 있을 때만 원조는 효율적이고 내실 있게 이루어질 수 있기 때문에 이들의 상황이
나 능력도 원조역량의 중요한 한 부분이라고 할 수 있다. 지금까지의 많은 논의나
평가에서는 이런 행위자들의 역량이 다루어지지 않거나 소홀히 취급되었는데, 본 연
구에서는 이들의 역할을 중요하게 인식하고자 한다. 이상에서 설명한 원조 행위자별
역량을 개념화하면 [그림 2-1]과 같다.
그림 2-1. 공여국 내 원조참여자와 역량의 구성요소
다음은 이 세 부문의 역량을 구성하는 구성요소를 선정하였다. 역량의 구성요소

에는 각 부문에서 요구되는 임무를 수행할 수 있는 조직의 능력, 인적자원의 능력,
그리고 조직과 인력이 체계적으로 운용될 수 있는 제도적 환경이 포함될 것이다.
그리고 각 구성요소별 역량의 수준을 평가하기 위해 구체적으로 확인해야 할 평가
항목을 구성요소별로 2~4개씩 제시하였다. 각 평가항목은 각 구성요소의 근간이
될 핵심적 요소이거나 국내정책적 목표나 국제사회의 요구를 반영하는 항목들로
이루어져 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 이런 평가항목을 선정하기 위해 DAC 등
국제기구의 가이드라인이나 평가지표를 많이 참고하였으며, 국내 전문가들의 의견
을 적극 반영하였다. 또 평가항목별로 3개 내외의 주요 평가내용을 제시하여 평가
의 구체성과 포괄성이 확보될 수 있도록 하였다. 주요 평가내용을 제시함으로써 점
검해야 할 내용을 구체적이고 명확히 할 수 있을 것으로 기대하였다. 마지막으로
평가지표는 평가를 함에 있어 평가자의 자의성을 최대한 억제하고 평가의 객관성

은 높이기 위해 마련된 것이다. 즉 평가내용에 부합할 수 있는 객관적인 지표, 그리
고 가능하면 수량화할 수 있는 지표들을 추출하고자 한다. 하지만 여기서 제시된
평가지표는 대표적인 예일 뿐이고 실제 평가과정에서는 이외에도 다양한 평가지표
들이 발굴되고 이용될 수 있을 것이다. 그리고 앞으로 본 연구 외에 다른 많은 연
구를 통해서 더 풍부하고 좋은 평가지표들이 개발될 것으로 기대한다.
이런 과정을 통해서 체계화된 원조역량의 구성요소와 평가항목은 [표 2-7]과 같
다. 우선 정책역량에서는 다음과 같은 6개의 구성요소를 선정하였다: 법 제도적
근거, 정치환경, 정책수립, 재원 및 배분, 사후관리, 국제협력. 정부의 정책역량이
발휘되기 위해서는 원조와 관련된 법적, 제도적 근거가 갖추어져 있고 원조에 대한
높은 이해와 관심을 가진 정치적 환경이 조성되어 있어야 할 것이다. 그리고 이를
바탕으로 원조를 책임지고 있는 부처는 정책을 효율적으로 수립하고 재원을 효과
적이고 전략적으로 배분하며 정책 실시 후에는 적절히 평가하고 그 성과를 유지
확산시킬 수 있는 능력을 갖고 있어야 할 것이다. 그리고 정부차원에서 수원국이나
다른 공여국과 적절히 협력하여 원조의 효과를 제고할 수 있는 능력도 요구된다.
이런 구성요소의 수준을 평가하기 위해 17개의 평가항목을 선정하였다.
둘째로 시행기관이 구비하고 있어야 할 실행역량의 구성요소는 크게 두 그룹으
로 나누었다. 하나는 원조사업 실시 사이클의 각 단계에서 임무를 효과적으로 수행
할 능력이 있는가를 결정할 수 있는 요소이며, 다른 하나는 시행기관이 임무 전반
을 원활히 수행할 수 있는 상시적 역량 즉 조직, 인력, 네트워크를 갖추고 있는가를
결정하는 요소이다. 본 연구에서는 앞의 역량을 단계별 역량, 뒤의 역량을 상시적
역량이라고 명명하였다. 이 두 그룹의 역량은 상호 배타적이라기보다는 동일한 능
력을 다른 차원에서 조명한 것이라고 할 수 있다. 즉 단계별 역량의 요소들은 사업
사이클별로 역량을 점검하는 종적 구성요소라고 한다면, 상시적 역량은 각 분야별
로 역량을 점검하는 횡적 구성요소라고 할 수 있다. 이처럼 종적인 평가와 횡적인

평가를 동시에 하는 이유는, 어느 하나의 차원에서만 평가를 했을 경우 미처 점검
하지 못하고 간과될 수 있는 부분이 많을 것으로 판단했기 때문이다. 우선 단계별
역량의 구성요소는 사업진행 순서에 따라 다음 4개로 구성된다: 전략수립, 사업발
굴 및 관리, 사업집행 및 관리, 사후평가. 상시적 역량의 구성요소는 조직역량, 인
적역량, 네트워크역량의 3개로 구성된다. 그리고 여기서도 구성요소별로 3개 내외
의 평가항목과 주요 평가내용 및 평가지표들이 제시되었다.
마지막으로 인프라역량의 구성요소는 정부와 공적기관을 제외한 다른 행위자별
로 이루어져 있다. 일반국민들의 원조에 대한 이해와 지지 정도, 개발NGO의 역량,
민간컨설턴트의 발전수준과 역량, 원조관련 교육 및 연구역량의 4개가 인프라역량
을 구성하는 것으로 파악하였다. 원조재원의 궁극적인 부담자인 국민의 이해는 원
조재원을 지속적으로 확보하는 데 반드시 필요할 뿐만 아니라, 국민의 관심과 감시
가 있을 때만 원조의 내용도 내실화되고 효과도 높아질 수 있을 것이다. 최근 원조
사업은 정부부문만 하는 것이 아니라 민간과 적절히 협력할 때 더 효과를 높일 수
있다는 인식이 확산되고 있다. 즉 공공부문과 민간부문이 파트너십을 형성해야 원
조의 일관성이 유지되고 시너지효과가 발휘될 수 있다는 것이다. 이런 점에서 개발
NGO의 성장과 역량 제고는 공적부문의 원조효과를 제고하기 위해서도 중요한 조
건이라고 할 수 있다. 민간 컨설턴트는 시행기관이 계획한 사업을 실제 현장에서
직접 수행하는 주체이다. 따라서 민간 컨설턴트의 역량은 사업이 현장에서 성공적
으로 이루어지느냐의 여부에 결정적 영향을 미친다고 할 수 있다. 특히 수원국의
역량개발을 목적으로 하는 기술협력의 경우 컨설턴트가 어떤 내용을 어떻게 전달
하느냐에 따라 사업의 질이 결정된다고 할 수 있다. 따라서 민간 컨설턴트의 전문
성이나 사업실행 능력도 원조의 중요한 역량 중 하나이다. 마지막으로 교육 및 연
구역량도 매우 중요하다. 우리나라의 원조 역사는 길지 않기 때문에 원조와 관련된
전문인력도 충분히 양성되어 있다고 기대하기 어렵다. 하지만 원조의 규모는 앞으

로 계속 증가될 것으로 예상되기 때문에 전문인력의 수요는 꾸준히 늘어날 것이다.
이런 인력을 양성하기 위해서는 원조관련 교육과 인력양성 프로그램을 잘 갖추고
있는 것이 필요하다. 또 원조정책의 방향을 제시하고 각 원조주체에게 전문적인 지
식을 공급하며 기술협력의 콘텐츠를 개발하기 위해서는 이와 관련된 연구도 활발
히 이루어져야 한다. 이런 판단에 기초하여 본 연구에서는 이 네 주체의 역량이 적
어도 우리나라에서는 원조의 인프라로서 중요한 의미를 갖는다고 판단하였다. 그리
고 이 인프라 역량을 평가하기 위해 모두 9개의 평가항목을 선정하고 그에 따라 주
요 평가내용과 평가지표를 추출하였다.
이상의 내용은 아래 [표 2-7]과 같으며 표에는 주요 평가내용과 몇 가지 예시적
인 평가지표가 제시되어 있다.
표 2-7. 원조역량 구성요소와 평가항목

분야 구성요소 평가항목 주요 평가내용 주요 평가지표
법적 근거 원조기본법이나 정책문서 유무 존재 여부
장기목표 및 원조의 장기목표 유무
존재 여부
전략 정립 원조정책의 전략 유무
법 제도적
근거 기관별 역할의 명확성
기관별 기능의 기능중복과 유사사업 조정기구의 존재 여부
정립 중복 여부 종합 통일된 통계발표
부처 혹은 기관간 조정기능
정책
역량 정치권의 인식과 원조목적, 정책, 규모 등의
정치권의 원조에 대한 인식
의지 언급
원조에 관한 통일된
정치 단일예산
환경 의회의 감시기능 제도화
의회의 평가와 원조에 관한 위원회의
여부
감시 기능 존재 여부
의회의 정책평가 기능
원조에 관한 위원회의
활동상황
표 2-7. 계속
통합적 정책수립기관 정책조정기구 존재 여부
범정부 존재 여부 독립된 정책심의기관
정책수립능력 관련기관의 정책반영 정도 존재 여부
NGO 등 민간의견 수렴 정도 민간대표의 포함비율
정책 정책경신 빈도
시간적 일관성
타부처와의 협의 빈도 심도
수립 정책 일관성 다른 정책과의 일관성
정책의 포괄성
국제사회와의 일관성
정책의 투명성
담당자의 전문성 전문인력의 수
정책담당자
전문인력의 수 원조분야 종사 평균연수
전문성
근무의 연속성과 경험축적 원조관련 학위소유자의 비율
국제(DAC)기준, 시계열상
추세
원조규모의 적절성
원조재원 예산의존도, 계속비의 비중
재원의 안정성
중기계획의 존재 여부와
원조규모의 장기계획 여부
준수 정도
국별 배분전략과 기준 유무
재원 및 유형별 분야별 배분전략 및 우선수원국 선정기준
정책 배분전략과 기준 유무 국별 부문별 선택과
배분
역량 기준 선택과 집중의 원칙 적용 집중 정도
여부 국제사회 권고와의 부합성
국제사회 기준과의 부합성
독립심의기관 존재 여부
배분시 정치적 압력 유무
배분절차의 배분시 유관부문 의견수렴
배분시 유관기관 협의 여부
효율성 방법
계획대비 재원 집행 정도
사전 사후비교통계발표여부
독립된 사후평가기관 존재
국가차원의 평가체계 유무
국별, 부문별
실적평가 평가의 내실화와 객관성
원조평가제도와 실적
평가결과의 업무반영 정도
평가결과의 업무반영제도
회계감사 실시 여부
내부회계감사제도와 관행
회계감사 빈도
사후관리 회계감사 외부회계감사 관행
회계감사의 투명성 및
감사결과의 업무반영제도
신뢰도
수원국 홍보 및 관계
대수원국 홍보자료와 실적
강화 노력
효과확산 국제홍보자료와 실적
국제홍보 노력
국내홍보자료와 실적
국내홍보 노력
표 2-7. 계속
정부간 네트워크의 질 고위정책담당자 교류 빈도

수원국간 관계
원조정책협의회 유무와 질 정기원조정책협의 빈도 심도
타 공여국과 교류 빈도 심도
정부간 네트워크의 질
협력협약의 수
공여국 기구 참여 여부
공여국간 관계 공여국회의 참여 수
정책 선진국의 경험 및 전문성
국제협력 협력 및 위임 프로젝트의 수
역량 흡수 노력
공동연구조사세미나 참여 수
다자기구와 협의 빈도 심도
다자기구와의 네트워크 질 다자기구와 협약 수
다자간 관계
다자기구 활용 정도 협력 및 위임 프로젝트 수
공동연구조사세미나참여 수
CAS 작성 수 및 경신 빈도
CAS 작성을 위한 타부처와의
지역별 국별 전략수립
협의
여부
빈곤감축전략계획서(PRSP)와
국내정책 일관성 고려 여부
국별 의 일관성
전략 수원국 정책일관성 고려
지원전략 수원국 정책담당자와의 협의
수립 여부
(CAS) 정도
타 공여국 및 다자기관
타 공여국과의 협의 빈도 심도
정책고려 여부
부문별 정책의 반영 정도
부문별 정책의 반영 정도
부문별 선택과 집중의 정도
국제적 홍보 정도
실행 단계별
역량 역량
CAS 와의 연계 정도
수원국과의 협의 정도
수혜자그룹과의 협의 정도
프로젝트 발굴절차의 국내 타부처와의 협의 정도
사업
적절성 신청부터 승인까지 경과 시간
발굴 프로젝트
수원국 필요성 고려 프로젝트 준비를 위한
및 발굴
발굴 인력과 조직 전문성 기술원조
계획
발굴 후 계획준비 정도 발굴인력의 전문성
현지사무소와의 협의 정도
“논리적 단계”의 활용 여부
단계별 수행 편람의 유무와 질
표 2-7. 계속
CAS와의 일관성
“계획의 틀과 단계”
활용여부
기술적, 재무적, 경제적
분석의 틀 활용 여부
기관적, 사회적, 분배적 및
환경적분석의 틀 활용 여부
수원국부담비용 및
경상운영관리비의 추계와
사업 사전타당성조사의 실효성
분석
발굴 외부 전문성 활용정도
사전타당성평가 과거의 경험분석과 교훈활용
및 기대효과 혹은 목표의
유무
계획 명확성
불확실성에 대한 대비책
분석 여부
사후평가 기초자료 수집
정도
편람의 유무와 질
조사팀 구성원의 전문성
실행 단계별 현지 답사 여부 및 적합성
역량 역량 분석보고서의 적합성,
시의성
단계별 수행편람의 유무와 질

편람의 개정 빈도
단계별 수행편람 유무와
수원국에 대한 위임 정도
적절성
체계성 현지사무소에 대한 책임위임
책임과 권한의 명확성과
정도
적절성
수행관리 시 수원국과의
사업 협의제도
집행
및
관리 조달에 관한 편람의 유무와 질
조달임무의 수원국 위임 정도
조달절차의 투명성 수원국의 역량개발제도 유무
조달관리 조달의 효율성과 경쟁성 구속성 조달의 정도와 추세
수원국 역량개발 기여 정도 조달계약의 경쟁촉진과 경쟁도
조달참여가능자 등록제도와
운영
표 2-7. 계속
수행보고서의 빈도와 질
중간점검의 빈도와 강도
(현지답사)
수원국과의 점검협의제도
사업 운영
중간 및 최종관리의 적절성
집행 현장사무소의 중간점검
프로젝트관리 지역 전문성과 현장 밀접성
및 책임 정도
중간평가와 피드백의 질
관리 중간점검보고서의 질
중간점검결과의 활용도
사업종료보고서제도의
유무와 질
사업종료보고서의 시의성
사업종료평가제도와
사업효과평가제도의 구분
유무와 운영상황
사업종료평가보고서의
시의성
사후평가의 중요성과 비중
실행 단계별 사업종료평가팀 전문성과
평가체계성 평가 체계성
역량 역량 객관성
평가 전문성과 객관성
사업효과평가의 대표성
(샘플크기)
사업효과평가팀의 전문성과
객관성
사업효과평가서의 질
사후
평가 프로젝트 평가 여부 평가대상의 다양성과 대표성
평가의 다양성 프로그램 평가 여부 (지역별, 분야별,
국별 및 분야별 평가 여부 원조형태별)
사업효과평가서의
활용제도와 현황
사업효과평가결과의
수원국과의 협의
평가결과의 활용 정도
사후관리 홍보의 빈도와 강도
차년도 제도개선 활용 정도
성공사업 및 연관사업 발굴
실태
자료 및 정보관리의 체계성,
효율성, 활용성(DB화 등).
표 2-7. 계속
지역별조직과 부문별조직
동시 존재 여부와 유기성
지역조직과 부문조직 관계 현장사무소 수의 적정성
조직효율성 권한이양과 분산 정도 다부문 문제(빈곤, 환경,
다부문의제 관리의 적절성 능력개발, 여성, 지배체제,
인권, 분쟁예방 등)담당조직
유무
조직개혁의 빈도와 심도
조직 조직개편 정도 IT 및 현대사무기기의
조직유연성
역량 임시조직의 활용성 행정이용도
IT 지원조직
지역기관간의 문제 조정장치
지역조직과 부문조직 간 지역조직과 부문조직의
협력 조정장치
내부조정능력 등 현장과 본부와의 협력과 부문간 또는 다부문 문제
조정 조정장치
각종 내부위원회제도 현장조직에 대한 권한과
실행 상시적 책임 위임도
역량 역량
일인당 연평균 원조건수와
원조액
현장인력의 수와 현지채용인 수
인적규모 적정성 현장인력의 수와 원조와의
적정 인적규모 현장파견인력 규모 적정성 관계
인력활용의 자율성 여성의 비율,
계약직 임시직의 비율
외부용역사업의 비율,
인적 경쟁도, 질
역량 지역별, 분야별 전문인력의
비율
현지사무소 근무자 선발기준
원조전문인력 보유 정도 평가
전문성 기술전문인력 보유 정도 자체 전문인력 양성과
전문성 축적과 활용 정도 외부채용비율
여성전문인력의 비율
전문인력의 평균 근무 및
경력연수
표 2-7. 계속
업무평가제도의 적정성
일인당 년평균 교육훈련
일수
전문교육과
일반교양 행정훈련 비율
내부와 외부훈련의 비율
재교육프로그램 유무 교육훈련의 인사고과 반영도
인적
인력개발 현장경험 프로그램 여성인력의 교육훈련기회
역량
인력개발 인센티브 유무 평등성
계약직 임시직의 정규직채용
실적
순환제의 활용도(전문직
체류기간)
평균승진필요기간
보상급의 정도
국내 유관기관 DB
구축여부와 질
실행 상시적
국내 컨설턴트와 기업의 DB
역량 역량 민간주체들과의 협력관계
구축
국내 네트워크 국내유관기관과의 협조
국내 NGO DB구축과 협력
PPP 사업 활성화 여부
정도
국내 전문가의 DB 구축과
협력 정도
네트 해외원조기관과의 공동사업,
워크 해외원조기관과 협력관계 공동조사연구의 빈도와 강도
역량 국제 네트워크 다자원조기관과의 협력관계 해외원조기관과의 인력교류,
해외 전문인력 활용 전문 정보교류 제도의
유무와 빈도
자문위원회 활용 정도
기획수립 단계의 활용
외부전문가 활용
사업발굴단계의 활용
평가단계의 활용
표 2-7. 계속
국민의 인지 및 국민의 원조 인지 정도
여론조사의 빈도와 심도
지지 원조 지원 및 기여 의지
국민적 전체 ODA 중 홍보교육비
지지 국민지지 점검 및 대책마련 비중
지지확보 노력
홍보 프로그램 및 조직 원조에 관한 대국민 미디어
이용도
원조관련 NGO 의 발전 정도
NGO 해외원조 규모
NGO 활성화
NGO 국민의 NGO 참여도
역량 NGO의 경험과 전문성
NGO 지원 및 육성정책
NGO 정책
NGO 인력개발 교육기능
인프라 시장규모와 컨설턴트 수

역량 컨설턴트 수준 컨설턴트 전문성
컨설턴트 원조사업 경험
컨설턴트
역량 전문화 정도
컨설팅 전문성 인력확보 및 개발
개발 해외 전문인력 활용도
컨설턴트 육성 및 지원제도
개발원조 대학교육
교육역량 원조인력 양성제도
원조인력 재교육제도
교육 및 개발원조 연구기관
연구역량 연구역량 개발원조 연구수준
연구자의 개발원조 관심도
기술협력 콘텐츠 콘텐츠 개발 노력과 수준
개발 전문가 활용 노력
제3장
우리나라의 유상원조 실행역량
1. 정책역량
2. 전략수립 역량
3. 프로젝트 발굴 및 계획 역량
4. 프로젝트 수행관리 역량
5. 사후평가 역량
6. 조직역량
7. 인적역량
1. 정책역량
가. 법제도 환경
1) 법적 근거
우리나라 유상원조자금의 재원이 되는 대외경제협력기금, 즉 EDCF는 1986년
12월 26일 법률 3863호로 제정된 대외경제협력기금법에 의하여 설립 운영되고
있다. 이 법의 시행을 위한 시행령은 1987년 4월 23일 대통령령 12141호로 제정되
었다. 이들 법령에 의거하여 대외경제협력기금을 설치하고 이 기금의 운용과 관리
는 기획재정부 장관이 담당하며, 이 기금의 운용관리에 관한 사항을 심의하기 위하
여 기획재정부에 기금운용위원회를 두고 있다.
이 법은 그 뒤 1991년에 제정된 KOICA 설치법령과 함께 우리나라 공적개발원
조에 관한 최초의 법령이라고 할 수 있다. 그러나 이 두 법령은 국제개발협력이라
는 목적은 같지만 집행부처가 다르고 원조의 수단이 다르기 때문에 두 기관의 원조
사이에 조화있는 협력과 규모의 경제성을 도모하지 못하고 효율성을 상실하게 되
는 경우가 많았다. 더구나 최근까지는 두 기관 모두 원조의 이념이나 목적, 원칙이
나 전략을 명확하게 규정하지 못하여, 유 무상이라는 원조수단의 차이 이외에는
각 기관의 특색을 찾아보기 어려웠다.
따라서 최근에 두 가지 큰 개혁의 움직임이 있었다. 하나는 일본의 개혁과 같이
두 기관을 하나로 통합하려는 움직임이고, 다른 하나는 독일같이 두 기관이 각각
분업과 특화를 통하여 기능을 달리하되 두 기관을 아우르고 조정하는 기능을 가지
는 기관을 창설하자는 것이었다. 전자는 주로 외교통상부가 중심이 되어 주장하였
고, 후자는 주로 기획재정부가 중심이 되어 제기한 주장이었다. 결국 후자의 주장
이 채택되었다. 2005년 11월 15일 국무회의에 보고된 국제개발협력개선방안 과
제3장 우리나라의 유상원조 실행역량 91
2006년 1월 26일에 제정된 국제개발협력위원회 규정 이라는 대통령령에 근거하

여 국제개발협력위원회를 국무총리 산하에 두게 되었다. 이 위원회는 국제개발협력
에 관한 정책과 제도의 개선, 국제개발협력계획과 전략의 수립 및 국제협력의 평가
등에 관해 심의 의결하는 기관이다. 위원회는 현재 정부부처 13명, 대표적 원조기
관장 2명 및 민간대표 6명을 위원으로 하고 국무총리를 위원장으로 하고 있으며,
25명 이내의 위원으로 구성되고 그 산하에 실무위원회를 둘 수 있게 되었다.
그러나 이러한 개혁의 움직임은 행정부에 그치지 않고 입법부에서도 제기되어
17대 국회에서 3개의 각기 다른 법안이 발의되었으나 심의 의결되지 못하고 폐기
되었다. 그러나 18대 국회에서 다시 지난 국회에서 발의 되었던 법안과 비슷한 4개
의 다른 법안이 발의되어서 논의되게 되었다. 이러한 개혁 움직임이 계속되고 있는
것은 국제개발협력위원회가 그 조정기능을 원만히 수행하지 못하고 있다는 방증이
라고 하겠다. 따라서 국제개발협력위원회는 그 기획조정능력을 향상하고, 두 대표
적 원조기관은 협력능력을 향상시켜야 할 과제를 안고 있다.
2) 정치환경
국회는 행정부의 기능을 감시 평가하는 기능의 하나로서 국제개발협력에 관해
서도 감시 평가 기능을 수행하고 있다. 특히 예산의 심의 의결과 국정감사 등을
통하여 그 기능을 수행하고 있다. 그러나 원조집행기관이 두 개의 큰 정부부처와
그 산하기관으로 나누어져 있는 것과 같이 국회의 위원회도 두개로 나누어져 있어
서 감시 평가의 기능이 효율적으로 수행되고 있지 않다. 즉 기획재정부와 수출입
은행이 집행책임을 지고 있는 유상원조 혹은 EDCF에 대해서는 기획재정위원회에
의하여 그 기능이 수행되고 있고, 외교통상부와 KOICA가 집행책임을 지고 있는
무상원조에 대해서는 외교통상통일위원회에 의하여 그 기능이 수행되고 있다. 두
위원회가 합동으로 국제개발협력에 관하여 통합적으로 논의하고 감시 평가하는
관례가 아직까지는 생겨나지 않았다. 행정부의 비능률과 미흡한 조정이 국회에 그

대로 반영된 것이며 국회가 행정부에 대하여 리더십을 보여주지 못하고 있다.
나. 정책결정
집행기관의 체계와 재원에 못지않게 원조에서 가장 중요한 것은 원조의 이념,

목적, 원칙, 정책과 전략이다. 이러한 사항은 법률로도 정할 수 있지만 법에서는 간
략하게 목적만 정하고 이념과 원칙과 정책 및 전략은 법률 이외의 정책 도구를 사
용하여 정립하고 공표하는 것이 선진국의 관례이다. 이러한 사항을 법률로 정한 나
라는 DAC의 22개 회원국 중에서 12개 국가에 불과하고 나머지 10개 국가는 기본
적인 정책문서에서 규정하고 있다. 또 법률로써 이러한 사항을 규정하고 있는 국가
에서도 기본적인 정책문서에서 상술하고 있다. 따라서 원조에 관한 정책문서를 채
택하고 있는 국가는 DAC 회원국의 2/3를 넘고 있다. 그러나 우리나라는 원조에
관한 이런 정책이 법률형태나 기본문서로 아직 발표되지 않고 있다. 정책능력의 향
상이 필요한 부분이다.
표 3-1. DAC 회원국의 원조정책에 관한 입법례
ODA 법 존재 ODA 법 부재 ODA 정책문서 채택

국가 수 12 11 17
자료: OECD DAC(2005).
다. 재원배분
정책결정이 가장 중요한 이유는 원조의 재원을 어떤 국가와 산업부문에 어떻게

배분할 것인가를 결정할 자원배분의 기준을 제시하기 때문이다. 원조정책이 공표되

어 있지 않기 때문에 유상원조의 정책도 공표되어 있지 않다고 할 수 있는데, 이는
무상원조의 경우에도 마찬가지이다. 따라서 자원이 어떤 기준에 의해서 배분되는지
를 나타내는 자원배분정책도 투명하게 공표되어 있지 않다. 다만 EDCF를 관리하
는 한국수출입은행의 권고에 의하여 기금운용위원회에서 결정된다는 것만 알려져
있다. 위원회는 위원장인 기획재정부 장관을 포함하여 14명의 위원으로 구성되며,
9개의 정부부처 이외에 대통령경제수석비서관, 국가정보원제1차장, 국무조정실 행
정조정실장, 한국수출입은행장 및 KOICA 총재가 포함된다. 따라서 사실상 각 정
부부처의 경제, 산업, 외교, 안보, 과학, 정보, 보건복지 정책이 충분히 고려되어서
결정된다고 할 수 있다. 이 점은 이러한 정부부처간의 토의와 협의를 기반으로 하
여 자원을 배분하는 공식적인 기관과 과정이 없는 KOICA의 무상원조배분과 차이
가 난다. EDCF는 이러한 제도와 능력을 지속 강화해야 할 것이다. 또 유 무상
원조의 조화와 조정이라는 면에서 KOICA의 수장이 EDCF기금운용위원회에 위원
으로 참석하는 것도 유용한 제도이며 능력이다. 그 반면에 KOICA의 원조재원을
배분하는 과정에서 수출입은행의 수장이 토의와 협의에 참석할 수 있는 제도나 기
회가 없는 것은 개선되어야 할 부분이다.
한국수출입은행이 기금운용위원회가 검토할 자원배분의 제안을 준비할 때에 고
려하는 사실상의 기준은 수원국의 인구규모와 GNI, 우리나라와의 교역, 우리나라
의 해외투자, 수원국의 거버넌스와 천연자원 및 우리나라와의 안보, 외교, 문화, 기
타 협력관계와 지원수요 등이다. 이러한 기준을 고려하여 현재 75개국을 지원대상
으로 선정하였고, 선택과 집중의 원칙에 따라서 그 중 17개국을 중점지원국으로 선
정하였다. 또 각 국가에 대한 배분 범위 내에서 위의 기준 특히 우리나라와의 교역
및 투자가능성, 자원조달, 외교안보, 지원수요 등을 고려하여 원조자원을 다시 산업
부문별로 배분하였다. 위의 17개국에 대하여는 국별 중장기지원계획(CPP: country
program paper)을 수립해 놓고 있다. 또한 아프리카 지역에 대한 원조 비중을 증가

시키자는 국제적 추세, 즉 2002년의 개발재원에 관한 몬테레이 선언에 맞추어서 앞
으로 5년간 아프리카 지역에 총 원조의 20%를 지원하기로 하였다. 이러한 기준에 의
거하여 EDCF는 현재 2008~12년간의 중장기원조전략을 수립해 놓고 있다.
따라서 EDCF는 선택과 집중의 원칙에 의한 사실상의 자원배분전략과 기준을
갖고 국제사회의 기준에 부합하려고 노력한 흔적도 있다. 그러나 그 원칙이 얼마나
일관성 있게 적용되었는가에 관한 평가는 정기적으로 수행되지 않고 있는 것으로
보인다. 왜냐하면 개별 원조사업에 대한 평가와 별도로, 자원배분에 관한 자체의
평가보고서가 공식적으로 발표된 것이 없기 때문이다. 앞으로는 이러한 자체평가나
외부평가를 통해 원조의 효율성을 높이는 능력을 제고해야 할 것이다.
EDCF의 자원배분에 관하여 가장 논쟁의 소지가 있는 것은 EDCF의 자원배분
전략과 기준이 KOICA의 그것과 반드시 일치하지 않고, 두 기관간의 전략과 기준
에 관한 조정과 조화의 능력이 미약하다는 점에 있다. 우리나라는 원조에 관한 기
본적인 정책문서가 없기 때문에 EDCF와 KOICA가 각각 어떤 역할을 할 것인가에
관한 명확한 구분이 없다. 따라서 각 원조기관이 동일한 수원국에 대하여 지원전략
을 수립하고 원조자원을 배분할 경우에 두 기관간에 일관성을 상실하고 중복과 충
돌을 일으킬 가능성이 다분하다.
이러한 위험은 국제개발협력위원회의 조정을 통하여 해소될 것으로 기대했지만,
이 위원회가 그 기능을 충분히 수행하고 있지 않는 것으로 보인다. 예를 들면 실제
로 2006년에 KOICA는 자체의 중장기원조계획에서 19개의 중점지원국을 선정하
였고, EDCF도 자체의 중장기원조계획에서 11개 국가를 중점지원국으로 선정하였
다. 두 그룹간에 중복되는 국가가 7개 있기 때문에 우리나라 원조의 중점지원국가
는 23개국이 된다. 그러나 이들 국가에 대한 CPP는 두 기관의 CPP를 단순히 혼합
해 놓은 것에 불과하다. 공통된 전략에 의하여 EDCF와 KOICA의 자원을 배분한
것이 아니기 때문이다. 그 결과 같은 나라에 대하여 교육과 보건분야에 대한 지원이

EDCF와 KOICA에 의해서 유 무상원조로 각각 계획되어 있다. 그 반면에 하나의
교육이나 보건사업에 유 무상의 원조를 혼합하는 것이 더욱 효과적일 것으로 생각
되지만 이러한 사례는 없다. 또 다른 두 나라에 같은 교육사업이 원조계획에 들어
있지만, 한 나라는 유상원조이고 다른 나라는 무상원조인데 그 근거는 불분명하다.
이러한 혼란은 정책과 전략에 관한 기본원칙이 없거나 일관성 있게 적용되지 않기
때문인 것으로 생각된다. 원조기관간의 협력과 조정능력이 개선되어야 할 것이다.
라. 원조재원
EDCF의 재원은 여러 출처를 가지고 있다. 즉 정부출연금, 정부투자기관 및 경

제단체와 다른 기금의 출연금, 장기차입금, 공공자금관리기금의 예수금, 기금운용
수익이다. 그러나 실제로 2007년 말까지 조성된 기금의 누계는 2조 1,170억 원이
고, 그 구성은 정부출연 52%, 차입잔액 6.4%, 기금잉여금 42%이다.
기금은 현재 고갈된 것은 아니지만 크게 여유가 없다. 2007년 말 현재 EDCF의
현금자산은 7,550억 원이다. 이에 비하여 대출잔액 즉 승인 집행된 차관 중 상환
되지 않은 금액은 1조 5,440억 원이다. 따라서 대출잔액은 기금의 두 배나 된다. 이
비율(gearing ratio)을 1로 한정하고 있는 국제개발금융기구의 관례에 따르면 매우
위험하여, 기금의 조속한 증가를 요청하거나 대출을 급격히 감소해야 하는 상황이다.
중장기 재정운용계획에 의하여 원조를 지속적으로 증가시키려면 기금의 조속한 증가
가 필요하다. 이미 승인된 차관 (3조 3,080억 원) 중 집행되지 않은 금액의 누계가
2007년 말 현재 1조 7,730억 원이다. 또 2008~11년까지의 중장기 재정운용계획의
목표를 달성하려면, 1조 7,200억 원을 더 지출해야 한다. 이것은 현재 기금잔액의
2.3배가 되는 금액이다. 따라서 기금의 확대 조성이 시급히 요구되는 상황이다.
마. 국제관계
한국수출입은행은 오랫동안 선진공여국의 원조기관이나 다자원조기관과 폭 넓

은 네트워크를 수립하지 못했으나, 최근에 와서 국제관계활동이 급격히 증가하였다.
현재 일본의 유상원조기구인 일본국제협력은행(JBIC: Japan Bank of International
Cooperation)과 긴밀한 관계를 유지하여 2006년부터 매년 2회의 실무자회의를 해오
고 있으며,7) 독일의 원조기관인 독일개발은행(KfW Entwick lungsbank)과 협력협
정을 맺고 있다. 그 밖에도 EDCF의 해외주재원이 파견되어 있는 국가를 중심으로
공여국 회의에 참석하여 적극적으로 네트워크를 개발하고 있다.
다자원조기관인 5개의 국제개발금융기관(MDB: multilateral development bank)
에 모두 신탁기금을 기탁하고 직원도 파견하여 협력하고 있으며, 10개의 국제협조
융자(co-financing)에 관한 협정을 체결하고 매년 1회 이상 협력회의를 하고 있다.
또 중장기계획기간 동안에 국제개발금융기구와의 협조융자에 20% 이상의 재원을
할당하여 협조융자를 실현하려는 계획을 세우고 있다. 현재까지는 이들 MDB와 실
현한 협조융자가 총 10건에 2억 3,500만 달러에 그치고 있다. 또 다자 및 양자원조
기관들과의 공동세미나를 2006년부터 매년 개최해오고 있다. 앞으로 이러한 국제
협력분야에 적극적으로 참여하여 사업의 발굴을 촉진하고 행정비의 절감을 실현하
며 직원의 전문성개발에도 기여할 수 있도록 해야 할 것이다.
7) 일본원조기관의 통합으로 2008년 10월 1일부터 JBIC의 원조담당 부서는 일본국제협력기구

(JICA: Japan International Cooperation Agency)로 통합되었다.
가. 수원국의 선정
2006년을 기점으로 하여 EDCF의 전략수립능력은 획기적으로 개선되었다.

2006년 1월에 ‘2006~2009년 대외협력기금 운용전략계획’이라는 중기계획을 수립
하여 실시하기 시작하였다. 이 계획에서는 처음으로 원조의 우선순위를 중기에 걸
쳐서 확립하였다. 먼저 지역적으로는 경제 사회 문화 등 모든 분야에서 우리와
밀접한 협력관계가 있는 아시아를 중점지원하고, 중남미, 아프리카, 중동 등 기타지
역에서는 저소득 자원부국과 신흥시장 등을 중심으로 지원하기로 하였다. 이러한
우선기준은 EDCF 설치법에서 정한 원조의 목표를 더욱 명확히 하여, 개발도상국
의 산업발전 및 경제성장과 더불어 우리나라의 석유 가스 등의 자원확보와 우리
기업의 투자 및 상품시장 개척의 교두보를 확보한다는 원칙에 근거를 두고 있다.
국가별로는 전략국가와 일반국가라는 이분법을 써왔던 종래와는 달리 최우선지원
국 3개(인도네시아, 베트남, 필리핀)와 우선지원국 8개와 일반국가 64개로 세분화
하였다. 원조자원의 배분도 선택과 집중의 원칙을 강화하여, 최우선지원국에 대한
50%를 포함하여 아시아에 70%를 할당하였다.
이러한 노력은 원조의 우선기준과 순위를 명확히 했다는 점에서 특기할 만하다.
그러나 이러한 원칙과 기준이 무상원조를 제공하는 KOICA의 원조원칙 및 순위와
어떻게 조화되는지는 여전히 불투명하게 남아 있다. 또 이러한 원칙과 기준이 빈곤
타파라는 DAC 및 MDG의 목표와 어떻게 조화되는지도 의문이다.
예를 들면 최우선지원 3개 국가 중 2개 국가는 중하위소득 국가로 분류되어 있
고 나머지 1개국은 기타 저소득국으로 분류되어있다. 또 우선지원 8개국 중 4개국
은 최빈국이고 3개국은 중소득국가이다(표 3-2 참고). 따라서 최우선지원 및 우선
지원 국가를 합하면 최빈국 및 저소득국가 6개와 중소득국가 5개로 나누어진다. 최
빈국 및 기타 저소득국가와 중소득국가의 비율이 비슷하다. 또 일반국가를 합하면
저소득국가 31개와 중소득국가 35개 및 고소득 국가 9개로 나누어진다. 사실 이러

한 추세는 EDCF가 특정한 수원국에 우선순위를 부여하는 전략을 채택한 1995년
이후 계속되고 있다. 그렇다면 EDCF는 최빈개발도상국의 빈곤타파라는 원조목표
와 기타 개발도상국의 경제성장이라는 원조목표를 동시에 추구하는 것같이 보인다.
표 3-2. EDCF 지원대상국가의 소득분포

(단위: 국가 수)
최우선지원 국가 우선지원 국가 일반국가 총계
최빈국가 4 16 20
기타 저소득국가 1 1 9 11
중하위 소득국가 2 1 13 16
중상위 소득국가 2 17 19
고소득국가 9 9
총계 3 8 64 75
자료: 한국수출입은행(2007).
그렇다면 EDCF가 유상원조를 통하여 최빈국의 빈곤타파를 전략적 목표로 추구

하는 것이 이론적으로 타당성이 있는가 하는 의문이 제기된다. 최빈국은 유상원조의
상환능력에 있어서 다른 개발도상국보다도 열위에 있다. 따라서 최빈개발도상국에서
는 유상원조보다는 무상원조를 이용하여 빈곤타파와 경제성장을 도모하는 것이 논리
적이다. 최빈개발도상국에서의 빈곤타파는 채무상환이라는 문제를 일으키지 않는 무
상원조에 우선적인 목표를 위임하고, 유상원조는 채무상환능력이 최빈국 및 저소득
국가보다 우수한 기타개발도상국의 경제성장과 빈곤타파를 직접적인 목표로 추구하
는 것이 유상원조의 비교우위를 살리는 길이 될 것이다. 물론 최빈국에서도 경제성
장을 통하여 궁극적으로 빈곤타파에 기여하겠지만, 채무상환능력 면에서 기타개발도
상국보다 뒤떨어지는 최빈국 및 저소득국가에 유상원조 지원의 우선순위를 부여할
것인가 하는 전략적인 문제는 충분히 논의할 가치가 있다. 국제개발원조기구가 수원

국을 일인당 소득수준에 따라서 구분하는 것은 수원국의 소득수준에 상응하게 원조
의 조건, 즉 유 무상 원조, 원조의 이자율, 상환유예기간, 상환기간, 구매우선권 등
을 차별화하기 때문이다. 무상원조의 전문기관이 따로 존재하는 우리나라에서, 최빈
국을 기타개발도상국과 거의 같은 비중으로 유상원조 우선수원국으로 선정하는 관례
는 EDCF의 전략능력에 의문을 제기하게 한다.
우선수원국의 수가 최빈국 및 저소득국과 중소득국에 거의 균등하게 나누어져
있으나, 실제로 제공된 원조액에 있어서는 중소득국에 더 우선 순위를 두고 있다.
이 점은 무상원조의 경우에도 마찬가지다. 즉 2007년의 양자간 유 무상원조는 각
각 최빈국 및 저소득 국가보다도 중소득 국가에 더 많은 액수의 원조를 제공하고
있다. 무상원조는 최빈국에 중점을 두기보다 오히려 중소득국가에 더 중점을 두고
있다. 유상원조는 최빈국과 중소득국가 간에 거의 같은 비중으로 제공되고 있다.
이러한 국가별 유 무상원조 배분현상은 유 무상원조 간에 효율적인 분업이 이루
어지지 않고 있다는 방증이다.
표 3-3. 우리나라의 유 무상원조별 원조수혜국 구성(2007년)

(단위: %, 국가 수 기준)
최빈국 저소득국 중하위 소득국 중상위 소득국 총계
무상원조 41 54 5 100
유상원조 47 51 2 100
자료: EDCF(2008).
EDCF가 선정한 11개의 최우선 및 우선 수원국은 KOICA가 정한 19개의 중점

수원국에 모두 포함되어 있다. 그렇다면 EDCF는 꼭 같은 무상원조의 우선수원국
에 경쟁적으로 유상원조를 제공하고 있는 것이다. 유 무상원조에 동일한 우선수
원국이 포함되어 있는 것이 더욱 문제가 되는 것은 최빈국이 받은 유상원조의 규모

가 무상원조액보다도 더 많기 때문이다. 정상적이라면 채무상환능력이 열악한 최빈
국은 유상원조보다는 무상원조를 더 많이 받아야 한다. 이에 반하여 중상위소득국
은 유상원조가 없었기 때문에 전액 무상원조를 받은 결과가 되었다. 2007년에는
그 정도가 다소 완화되었다(표 3-4 참고). 그러나 앞으로 재정운용계획에 의거하여
전체 무상원조액에 비하여 전체 유상원조액의 비율이 계속 높게 유지되도록 되어
있으므로 정책의 변화가 없는 한 이러한 모순은 계속될 가능성이 있다. 우리나라
원조의 이러한 전략적 취약점은 각 원조기관의 정책과 전략의 우선순위가 상호 협
의 없이 책정되고, 유 무상 원조기관간에 국별 중장기 원조계획에 관한 충분한 협
의가 이루어지지 않았기 때문이다. 즉 국무조정실의 국제개발협력위원회가 만족스
럽게 기획 조정 능력을 발휘하지 못하고 있음을 의미한다.
표 3-4. 우리나라의 수원국별 유 무상원조 비율(2006~07년)

(단위: %)
2006년 2007년
수원국 구분
무상 유상 무상 유상
최빈국 및 저소득국 40 60 67 33
중하위 소득국 26 74 70 30
중상위 소득국 100 0 85 15
주: 미분류 국가는 제외하였음.
자료: OECD DAC(2008); 한국수출입은행 홈페이지(www.koreaexim.go.kr).
나. 원조분야의 선정
“2006~2009년 중기원조계획”의 또 다른 특징은 지원대상사업을 최우선사업과

우선사업으로 구분하고 있다는 것이다. 이들 분야는 MDG의 목표달성에 부응하고,
개발도상국의 개발계획상 우선순위가 높으며, 우리나라의 비교우위가 높은 분야라

는 기준에 따라 선정되었다. 따라서 개발도상국이 정보격차 해소를 적극 원하고 있
고 우리의 비교우위가 두드러진다는 점을 감안하여, 정보통신사업을 최우선 사업으
로 선정하였다. 우선사업으로는 수출유발효과가 크고 국산화율이 높은 교통, 에너
지 등 경제인프라사업과 보건, 환경위생, 인력개발 등 사회인프라사업을 선정하였
다. 이러한 우선사업은 1995년부터 전략적으로 추진되어 왔으나, 최근에는 그 범위
를 선택과 집중의 원칙에 따라 더욱 축소한 것이 돋보인다. 또 과거에는 중점지원
사업에 대하여 우대금리를 적용하였으나 2000년부터는 우대금리제도를 폐지한 대
신, 금리를 대폭 인하하고(0.1~5%) 지원한도를 폐지하였으며 일반사업에 대해서도
지원한도를 500만 달러로 상향조정하여 지원조건의 신축성과 경쟁력을 확보했다는
데 특징이 있다.
그러나 이러한 우선사업은 다시 KOICA의 무상원조 분야와 많이 중복된다. 특
히 보건, 환경위생, 인력개발 등 사회개발 분야가 그러하다. 만약 유상원조와 무상
원조가 수원국에 따라서 구분된다면 문제가 없지만, 동일한 우선국가가 우리나라로
부터 유 무상의 구분없이 수원하기 때문에 동일한 국가가 동일한 분야를 위해서
KOICA에서 수원하면 무상이고, EDCF에서 지원을 받으면 유상이라는 모순이 계
속된다. 예를 들면 베트남에 지원된 직업훈련사업에는 KOICA의 무상원조와
EDCF의 유상원조가 공존한다. 이러한 공존이 두 기관의 정책적 조율의 산물이라
면 문제가 적지만, 그렇지 않으면 원조의 효율성이 저하될 것이다. 두 기관은 원조
의 협상에서 효과적일 수 없고, 또 동일한 분야에서 전문가와 직원을 각각 채용하
고 관리해야 하기 때문에 행정비용이 증가된다. 그리고 원조수행 전반에 걸쳐서 불
필요한 경쟁과 중복을 유발할 수도 있을 것이다.
이러한 경우에 두 원조기관은 조정능력을 발휘하여 전문적 분업을 시도해야 할
것이다. 사회개발인프라 중 특정한 분야를 서로 분업화 전문화하는 방법이 있을
수 있다. 예를 들면 인력개발사업은 KOICA가 전문화하고, 환경보건위생사업은

EDCF가 전문화하는 것이다. 또 다른 방법은 같은 사회개발인프라 분야에서 EDCF
는 비교우위가 있는 건축, 기자재 등 하드웨어 제공을 전담하고, KOICA는 교과과
정, 교육자료, 인적자원교육 훈련 등 소프트웨어를 전담하여 협력해나가는 것이
다. 따라서 하나의 개발사업이 유 무상원조를 동시에 받을 수 있을 것이다. 국제
개발원조기구도 최빈국이나 저소득국가에 유 무상 혼합원조(mixed or blended
lending)를 제공하는 경우가 있다. 즉 무상원조자금이 상대적으로 희귀하기 때문에
만약 수원국이 무상을 원하면 원조액수가 적지만, 유 무상 혼합원조를 원하면 원
조의 액수를 늘려서 배정하는 전략이다. 중남미의 온두라스나 볼리비아에서 이런
전략이 적용되고 있다. 양자간 원조의 경우에도 우리나라와 같이 유 무상원조를
각각 다른 원조기관을 통해 제공하고 있는 독일이 좋은 예를 보여주고 있다.8)
원조분야의 전략에 관하여 또 하나 문제가 되는 것은 각 우선분야에 관하여 정
책이나 전략(sector policies and strategies)이 문서화되어 있지 않다는 것이다. 정보
통신사업이나, 교통 에너지 등 경제인프라사업이나, 보건 환경 위생 인력개발
등 사회인프라사업을 우선 사업부문으로 선정하였다면, 그 각 부문 내에서 어떤 정
책과 우선순위를 갖고 어떤 국가나 지역에 어떻게 원조를 수행해나가겠다는 정책
과 전략이 명확히 되어 있어야 하는데, 그렇지 않은 것이다. 예를 들면 인력개발부
문에서 원조가 효과적이 되려면, 대학에 우선순위를 둘 것인지, 초등교육에 우선순
위를 둘 것인지, 아니면 직업교육과 훈련에 우선순위를 둘 것인지가 분명해야 하는
데, 그렇지 않다는 것이다. 이 부문들이 다 원조의 대상이 된다면, 어떤 국가나 경
우에 어느 교육프로그램을 우선적으로 지원하겠다는 전략이 세워져 있어야 할 것
이다. 또 선진국의 원조와 구별되게 우리의 교육개발원조가 틈새시장을 개발하기
8) 제6장 독일의 사례연구 참고.

위해서는 우리의 교육개발경험에 비추어 우리가 성공한 교육프로그램에 중점을 두

어서 수원국에 제공해야 할 것이다. 그러한 우리의 교육개발원조의 특징과 강점이
무엇인지가 아직도 밝혀지지 않고 있다. 이러한 부문별 정책과 전략이 수립되어 있
지 않으면 사후에 원조사업을 평가할 기준이 모호해진다. 물론 이러한 부문별 정책
과 전략은 EDCF나 한국수출입은행이 독자적으로 개발할 것이 아니고, 각 부문별
정부부처나 민간기구들과 협력해서 공동으로 개발해야 할 것이다.
다. 국별 중장기지원계획
EDCF는 최근 개발원조를 위하여 두 가지 획기적인 전략수단을 개발하였는데,

하나는 정책협의이고 다른 하나는 국별 중장기지원계획(CPP: country program paper)
이다. 1999년부터 개발도상국 정부와 활발한 정책협의를 통하여, 개발도상국의 요
청에 의존하는 임기응변식, 수동식 지원방식에서 벗어나 EDCF가 주도적으로 개발
도상국의 개발사업 수요를 사전에 파악하여 EDCF의 정책방향에 부합하는 사업을
발굴하려고 노력해왔다. EDCF는 주요 수원국을 매년 방문하여, 예상원조규모, 중
점지원분야, 지원절차 등을 안내하고, 개발도상국의 개발계획 및 진행경과, 개발사
업의 우선순위 등을 논의하고 있다.
또 다른 전략수단인 CPP를 통해 2006년부터 우선 수원국의 정치 경제동향, 중
장기 개발계획, 원조도입상황 등을 종합적으로 검토하여 약 3년간의 지원규모와 중
점지원분야를 도출하고 이를 효과적으로 지원하기 위한 전략을 수립하고 있다. 이
러한 수단을 통하여 수원국의 주인의식과 원조의 예측가능성을 높임으로써 원조의
효과성을 제고하려는 것이다.
그러나 이러한 두 정책의 정착과정에서 아직 효과적인 조화를 이루지 못하고 있
다. 정책협의와 CPP가 효과적으로 연계되지 못하고 독립적으로 운영되고 있어서
효율성이 낮다. 정책협의에 나선 팀과 CPP를 작성하는 팀이 동일하지 않고 상호협

의도 불충분하다. CPP는 수원국과 다른 주요 원조공여국은 물론 한국 내의 관련
정부부처나 민간단체들과의 충분한 정책협의 없이 본부에서 급히 작성되는 경향이
있다. 정책협의와 CPP의 작성과 활용은 서로 연계되고 보완적으로 수행되어야 효
율적일 것이다. 또 CPP는 수원국의 개발계획 이외에 다른 원조공여국과 국내의 이
해관계기관들과 충분한 협의를 거쳐서 작성됨으로써 수원국과 공여국 간의 호혜를
목적으로 하는 유상원조의 이념을 구현하고 있어야 할 것이다. EDCF의 운영정책
이 외교부와 KOICA는 물론 다른 관계부처의 수반을 포함하는 기금운용위원회를
통하여 결정되는 것과 같이, CPP도 이해관계자의 적극적인 참여를 통하여 결정되
어야 할 것이다.
정책협의와 CPP의 채택 덕분에 EDCF의 프로젝트 발굴능력은 앞으로 현저히 향

상될 것이고, 또 발굴된 프로젝트의 질도 많이 향상될 것으로 기대된다. 그러나
EDCF의 효과성을 높이기 위해서는 추가적인 제도의 도입이 필요하다. EDCF는 첫째
로, 프로젝트 발굴과 사전타당성평가 계획을 야심적으로 세우고 집행해야 할 것이며,
둘째로, 사전타당성평가의 기준과 편람을 향상하고 실제로 집행해야 할 것이다.
가. 계획의 수립과 집행
EDCF는 발굴한 후 평가하고 승인한 프로젝트의 수와 금액이 매년 기복이 심하

여 재정운용계획에서 설정한 원조액 목표를 달성하지 못해왔다. 뿐만 아니라 기금
운용위원회가 해마다 설정한 계획의 수준에도 현저히 미치지 못해왔다. 원조규모를

확대하려는 정부정책에 비추어볼 때 이러한 과거 실적은 개선되지 않으면 안 된다.
1997년 외환위기를 겪게 되면서 원조승인액이 감소된 것은 이해할 수 있다. 그러
나 1998~2000년 사이에 EDCF기금에 대한 정부의 재정출연이 중단되었음에도 불
구하고 원조승인액은 꾸준히 증가되다가 2001~03년 사이에 다시 원조승인액이 격
감하게 되었다. 2004~07년 사이에 승인액은 다시 증가했지만 또 감소될 위험이 있
다. 왜냐하면 이러한 기복현상은 이미 1997년 외환위기 이전부터 반복되었기 때문
이다(표 3-5 참고). 이러한 원조액의 기복현상은 승인사업 수나 승인액에서만 나타
나는 것이 아니고 집행액(총지출기준)의 경우에도 마찬가지이다. 승인액의 기복이
1~3년이라는 시차를 가지고 집행액에 영향을 미친 것으로 짐작된다.
표 3-5. EDCF 원조 승인 및 집행 실적(1994~2007년)

(단위: 백만 원)
연도 승인액 증감추세 집행액(총지출 기준) 증감추세
1994 80,739 증가 30,200 증가
1995 106,036 34,502
1996 302,662 65,395
1997 94,690 감소 72,447
1998 107,802 증가 142,574
1999 179,397 126,749 감소
2000 242,761 101,224
2001 136,550 감소 165,288 증가
2002 144,785 증가 204961
2003 179,971 137,039 감소
2004 242,802 155,500 증가
2005 296,606 164,250
2006 340,132 136,079 감소
2007 554,224 155,335 증가
자료: EDCF Annual Report, 각 연도.
이러한 원조액 특히 집행액의 기복은 정부의 원조확대계획에 중대한 악영향을 미

칠 것이다. 2006~07년간의 집행액(지출기준)을 비교하면 무상원조는 재정운용계획의
목표치를 25% 초과 달성하였으나, EDCF의 유상원조는 목표치의 51% 수준에 그쳤
다. 따라서 양자간 원조 총 목표치의 84%밖에 성취하지 못하였다(표 3-6 참고).
표 3-6. 2006년 재정운용계획 대비 원조실적

(단위: 십억 원, 총지출 기준)
2006년 2007년 2006-07년 합계
계획 263.0 303.2 566.2
유상원조 실제 136.1 155.3 291.4
(%) (52) (51) (51)
계획 208.5 233.1 441.6
무상원조 실제 247.4 306.6 554
(%) (119) (132) (125)
계획 471.5 536.3 1,007.8
양자간 원조
실제 383.5 461.9 845.4
총액
(%) (81) (86) (84)
계획 160.5 175.2 335.7
다자간 원조
실제 106.7 194.8 301.5
총액
(%) (67) (111) (90)
계획 632.0 738.5 1,370.5
원조 총액 실제 490.2 656.7 1,146.9
(%) (78) (89) (84)
자료: EDCF Annual Report 및 재정운용계획(2006).
이미 지적한 바와 같이 EDCF의 원조액은 승인액에만 문제가 있는 것이 아니라

원조지출액의 기복에 더욱 문제가 있다. 왜냐하면 국제적으로 양자간 원조의 규모는
승인액으로 평가하는 것이 아니라 지출액을 기준으로 하기 때문이다. 2004년부터
EDCF의 지출액은 기금운용위원회의 계획에 훨씬 미치지 못하고 있다. 심지어 2006
년과 2007년의 실적은 계획치의 거의 절반수준에 그쳤다. 계획목표를 달성하지 못한

수출입은행의 실행역량에도 문제가 있지만, 비현실적인 목표액을 해마다 설정하는
기금운용위원회의 계획역량에도 문제가 있는 것이 아닌가하는 의문이 제기된다.
그림 3-1. EDCF의 승인 대비 유상원조 지출실적(1995~2007년)
그림 3-2. EDCF의 계획 대비 유상원조 지출실적(1995~2007년)

이러한 원조액의 기복을 순화하고 재정운용계획의 목표를 달성하기 위해서는

EDCF는 프로젝트의 발굴과 사전타당성평가의 계획을 더욱 야심차게 세워야 할 것
이다. 다시 말하면 EDCF는 사업발굴 및 사전평가계획 능력을 향상시켜야 한다. 재
정운용계획의 목표는 승인액의 목표가 아니고 총지출액의 목표이다. 또 DAC의 원
조액 목표도 승인액이 아니라 지출액을 기준으로 계산하고 있다. 따라서 대내외적
으로 원조에 불리한 여건이 발생하더라도 재정운용계획의 목표치를 달성하려면, 매
년의 사업발굴과 사업평가계획은 재정운용계획의 목표치보다 훨씬 더 여유를 두고
계획을 수립해야 할 것이다.
첫째, EDCF는 앞으로 매년 평균 얼마만큼의 사업건수와 금액을 승인해야만 재
정운용계획의 장기 목표치를 달성할 수 있는지를 검토하여 중장기 사업승인 목표
치부터 설정해야 한다. 재정운용계획의 장기 지출 목표치를 달성하려면 매년 원조
의 지출액이 얼마가 되어야 하는가는 이미 명백하다. 이러한 매년의 지출 목표치를
달성하려면 매년의 사업승인 목표치가 얼마나 되어야 하는지를 설정하여야 한다.
과거에 승인되어서 집행이 완료되었거나 현재에도 집행중인 원조사업의 매년 지출
속도를 각 부문별로 또 각 수원국별로 검토하면 사업별 매년 평균 지출액을 측정할
수 있다. 이러한 사업평균 지출액을 근거로 하여 장래의 사업승인 목표치를 설정할
수 있다. 이러한 사업승인 목표치를 달성하기 위해서는 수출입은행은 다음해의 승
인 목표 프로젝트 수와 금액보다 20~30% 더 많은 프로젝트를 그 전년에 발굴하여
사전평가를 완료하여야만 다음해의 승인목표치를 안전하게 달성할 수 있고, 따라서
재정운용계획의 원조목표치를 달성할 수 있다. 선진국제원조기구의 관행처럼 EDCF
와 수출입은행도 매년 사전평가를 마쳤거나 시작한 프로젝트의 수가 다음해의 승인
목표사업 수의 130% 이상이 되도록 사업평가 계획을 수립해야 한다. 재정운용계획
의 목표를 달성하더라도 우리나라는 GNI 대비 원조액이 현재의 선진국 평균
(0.28%)의 1/3 수준(0.1%)에 겨우 도달할 것으로 예측되고 있다(표 3-7 참고).
표 3-7. 국가재정운용계획상 원조증액 계획(2007~11년)

(단위: 십억 원, 총지출 기준）
2007 2008 2009 2010 2011 연간 증가율(%)
유상원조 304.6 354.7 404.8 454.9 505.0 13.5
무상원조 245.6 314.6 360.6 417.3 484.5 18.5
양자간 원조 합계 550.2 669.3 765.4 872.2 989.5
다자간 원조 175.2 213.7 221.3 249.6 272.8 11.7
원조 총액 725.4 843.7 960.5 1,121.8 1,262.3 14.9
(GNI 대비 원조 비율) (0.081) (0.094) (0.101) (0.109) (0.117)
(DAC 회원국 평균 비율) (0.28)
자료: 재정경제부(2007); OECD DAC(2007b).
차년도 승인 목표액의 130%까지 당해 연도에 사업발굴과 사전타당성평가를 완

수하기 위해서는 EDCF와 수출입은행은 두 가지 능력을 향상시켜야 한다. 하나는
수원국의 사업준비를 촉진시킬 수 있는 무상 사업준비지원금(project preparation
facility)을 강화하는 것이고, 다른 하나는 사업발굴능력을 향상하는 것이다.
둘째, 수원국은 사업발굴능력이 낙후되어 있을 뿐만 아니라 사업을 발굴해도 원
조 공여기관이 만족할 수준까지 사업을 사전준비하기 위해서는 많은 시간을 필요
로 한다. 기술적으로나 자금 면에서 능력이 부족하기 때문이다. 따라서 원조 공여
기관이 예측가능하게 효율적으로 원조를 공여하려면 수원국이 적시에 사업준비를
완료할 수 있도록 기술적으로나 자금 면에서 지원을 하지 않으면 안된다. 유상원조
를 주로 제공하는 국제개발은행들도 각국의 신탁기금을 기탁받아서 수원국의 사업
준비에 많은 부분을 무상으로 공여하고 있다. 예를 들면 세계은행이 신탁받는 기금
은 매년 세계은행이 자체자금으로 제공하는 차관액의 거의 절반에 달하는데 이 신
탁기금 중 30%를 수원국의 사업준비 관련 기술지원을 위해서 사용하고 있다. 따라
서 EDCF와 수출입은행도 수원국에게 사업준비지원금을 무상으로 지출함으로써
수원국으로 하여금 원조를 예측 가능하게 하고, 공여국으로서도 재정운용계획이나

장기원조계획의 목표치를 효율적으로 달성할 수 있다.
EDCF는 사업준비지원금 무상제공을 2005년에 처음으로 시작하였다. 그러나
EDCF 원조 중 무상으로 제공되는 사업준비지원금의 비중은 현저히 낮다. 2005년
의 경우 총 EDCF자금 3,000억 원 중 사업준비지원금은 8,000만 원으로 0.03%에
불과하였다. 그 후 2006년에는 2억 5,100만 원, 2007년에는 4억 2,000만 원, 2008
년에는 4억 6,900만 원으로 증가하였지만, 아직도 0.3% 수준에 머물고 있다. 무상
으로 지원하는 사업준비지원금을 앞으로 1.0%까지 확대하는 것을 검토할 필요가
있다. 분야별 조사연구, 사업타당성평가, 사업기본설계 등을 위한 사업준비자금을
무상으로 적극 지원해야 할 것이다. 일본 JBIC의 경우에는 원조지원사업 중 60%
이상에 대해 사업준비자금을 무상 지원하여 자국기업에 절대적으로 유리한 기술을
사업타당성조사 및 상세설계 등에 적용시키고 있다. 따라서 비구속성 원조의 국제
입찰에서도 일본국적의 사업체가 40 50%의 높은 수주율을 기록하고 있어 실질적
으로 구속성 원조의 효과를 거두고 있다.
사업준비지원금을 무상으로 제공하기 위해서는 EDCF 대행기관인 수출입은행의
행정예산을 확대하는 것이 필수적이다. 지금까지 수출입은행은 EDCF로부터 40%
에도 미치지 못하는 총 지출금액을 보전받았고 위탁사업보전비 이상의 사업비용을
자체예산으로 충당해왔다. 앞으로는 이러한 비정상적인 방법을 지양하고 수출입은
행의 위탁사업에 대한 행정비를 적정한 수준으로 유지하는 것이 재정운용계획의
원조목표 달성을 가능하게 할 것이다.
표 3-8. EDCF의 대수출입은행 위탁사업비 보전율

(단위: %)
2007년 실적 2008년 예상 2009년 요구
구 분
보전율 보전율 보전율
인건비 51 52 53
직접경비 68 45 59
간접경비 - - -
총 소요경비 37 36 39
자료: 한국수출입은행 내부자료.
셋째, EDCF가 중장기 재정운용계획상의 원조목표치를 달성하려면, 수출입은행

의 발굴능력을 향상시켜야 한다. 발굴능력의 향상을 위해서는 수원국과의 정책협의
와 CPP의 수립이 도움이 되겠지만, 그 외에 개발조사사업을 강화하고 우리나라의
개발경험에 근거한 사업모형을 개발하고 선진 원조공여국이나 국제기구와 협조융
자를 확대하는 것이 도움이 될 것이다.
그런데 개발조사사업은 장기간에 걸쳐서 시행되고, 가시적인 재화와 시공을 포함하
지 않기 때문에 많은 개발도상국이 이러한 사업을 무상원조로 지원해주기를 원한다.
우리의 원조에서도 이러한 점은 마찬가지다. 현재 우리나라의 무상원조는 KOICA가
제공하고 유상원조는 EDCF를 대행하여 수출입은행이 제공하고 있다. 따라서 KOICA
가 개발조사사업을 주로 지원하고 있다. 그러나 KOICA에서 개발조사사업이 차지하
는 비중은 아직도 미약하다. 무상원조를 담당하는 KOICA의 개발조사사업 비중은
2005년에 13개국 15개 사업, 656만 달러에 그치고 있다. 이는 전체 사업비의 3.9%에
불과한 것이다. 일본의 무상원조를 제공하는 JICA의 경우는 2003년에 개발조사사업
이 224건, 1억 6,600만 달러로 전체 원조사업비의 13.6%에 이르렀다. 비중으로는 우
리나라의 2.5배에 해당하는 수준이고 절대규모로는 우리나라의 25배에 이른다.
표 3-9. KOICA 개발조사사업 지원규모 추이(1999~2005년)
구분 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05

8국 7국
지원국가 수 8국 9국 9국 11국 13국
1기구 1기구
전체사업 수 10 8 9 10 7 13 15
사업 수
(신규사업 수) (1) (3) (5) (4) (4) (8) (5)
지원액(천 달러) 1,727 1,847 1,857 3,195 3,275 3,788 6,563
자료: KOICA 내부자료.
1991년부터 2005년까지 총 66개 사업을 실시하였는데, 지역별로는 아시아태평

양지역에 52건이 집중되어 있으며, 중동에 6건, 중남미와 아프리카에 각각 3건씩
시행되었다. 분야별로는 운송(22.7%), 광물자원(18.2%), 에너지개발(15.2%), 수자
원(10.6%), 도시개발(9.1%) 등에 개발조사사업이 많이 이루어졌다.
표 3-10. 개발조사사업비의 한 일 간 비교
사업건수 사업비(백만 달러) 전체원조사업비 대비 비율
한국 KOICA(2005) 15 6.56 3.9%
일본 JICA(2003) 224 166.00 13.6%
한 일 비율 1: 15 1: 25 1: 3.5
자료: JICA, Annual Report(2003); 한국국제협력단, 연차보고서(2005).
EDCF의 사업발굴능력을 향상시키기 위하여 개발조사사업이 KOICA에 의해서

많이 개발되어야 하지만 이것만으로는 부족하다. EDCF와 KOICA 간에 계획의 수
립과정에서 긴밀한 협조가 없으면 KOICA의 개발조사사업이 EDCF의 사업발굴로
연계가 되기 어렵다. 따라서 KOICA가 지원한 개발조사사업을 근거로 한 개발사업
이 유상원조로 연계되기 위해서는 KOICA와 EDCF가 개발도상국별 CPP의 작성에
서부터 조정하고 협력해야 한다. 그러나 현재까지 두 기관간의 조정과 협력은 이러
한 결과를 가져올 만큼 만족스러운 수준이 아니다. 따라서 앞으로 원조사업계획과

실행에서 두 기관간의 보다 더 긴밀한 협력과 조정이 요청된다. 다행히 두 기관간
의 협조융자가 증가하고 있어, 현재까지 10개 사업에 275억 달러의 협조융자가 이
루어졌다. 그러나 KOICA의 개발조사사업을 EDCF의 사업발굴로 연계시키는 것은
단순한 협조융자의 범위를 넘어서는 수준의 협력과 조정이 요청된다. 왜냐하면
KOICA의 개발조사사업의 선정이 EDCF가 유상원조로 지원할 사업부문에 우선순
위를 두고 선정되어야 하기 때문이다.
사업의 발굴을 촉진하기 위하여 할 수 있는 또 하나의 중요한 방안은 우리의 개
발경험을 바탕으로 한 원조사업의 모형을 개발하여 정책협의나 CPP의 작성 시에
수원국에 적극적으로 홍보하고 권장하는 것이다. 우리의 개발경험을 바탕으로 한
원조사업의 모형을 개발하기 위해서는 분야별로 우리의 개발사업 성공사례를 발굴
하여 분석하고 평가해야 한다. 우리의 개발경험은 국제적으로 잘 알려져 있지만,
구체적으로 어떤 사업에 어떻게 투자하여 어떤 경제개발의 성과를 기록하였는지에
관한 사례분석과 평가가 없어 개발도상국의 정책담당자들을 설득하기 어렵다. 따라
서 수출입은행은 개발연구소나 대학과 연계하여 우리나라 경제개발의 성공사례 개
발과 분석평가를 지원할 필요가 있다.
사업의 발굴을 촉진할 수 있는 또 하나의 중요한 방안은 선진원조국, 국제원조
기구와 협조융자를 강화하는 것이다. 이렇게 하면 수출입은행은 개발조사사업비의
투자 없이도 또 사업준비지원금의 제공 없이도 타국의 원조기관과 국제기구가 발
굴한 사업 중에서 선택할 수 있고 원조행정비도 절약할 수 있을 것이다. 선진원조
국의 사례를 보면 원조담당자 1인당 원조액이 많은 국가일수록 국제원조기구와 협
조융자를 하는 경우가 많다. 그 이유는 다양하겠지만 원조행정비를 절약하려는 요
인도 강하게 작용하고 있다.
나. 사전타당성평가의 기준과 지침
EDCF가 원조사업 장기 목표치를 달성하기 위하여 두 번째로 해야 할 것은 사전

타당성평가의 기준과 편람을 만들어서 집행하고 전 직원과 상용 컨설턴트들을 훈련
시키는 것이다. EDCF는 일찍이 기금의 원활한 조달을 위하여 사후평가의 중요성을
인식하고 사후평가에 중점을 두어왔다. 2006년부터 시작된 제도개선의 일환으로
2007년에는 사후평가보고서 작성 가이드라인 을 제정하여 전 직원으로 하여금 준
수하게 하였다. 이와 동시에 사전타당성평가에 관한 기준과 상세한 편람이 작성되었
다. 이러한 노력은 만시지탄의 감이 있지만 매우 고무적이다. 앞으로 이러한 지침이
모든 원조사업에 엄격히 적용되도록 이 지침의 집행에 중점을 두어야 할 것이다.
과거에 수출입은행에서 사전평가는 사후평가에 비하여 비교적 등한시되어왔다.
사후평가에 못지않게 중요한 것이 사전타당성평가이다. 사전타당성평가는 사후평
가의 기초가 될 뿐만 아니라 개별 프로젝트에 대한 자원배분의 정당성을 확립하고,
프로젝트 집행의 기틀을 제공하며, 프로젝트집행에 관련된 위험을 예방하고 관리할
수 있는 정보를 제공하여 프로젝트의 성공 여부를 좌우하게 된다. 세계은행이 최근
에 실시한 자체조사결과에 의하면 교육훈련분야에서 사전타당성평가, 특히 경제적
타당성평가가 철저히 수행된 프로젝트는 이러한 타당성평가가 없거나 있어도 만족
스럽지 못한 프로젝트보다 사후평가에서 성공적이라는 판단을 받을 확률이 4배나
더 높은 것으로 나타났다.
새롭게 제정된 사전타당성평가 지침에서 보강되어야 할 것이 몇 가지 있다. 첫
째, 사전타당성평가는 사업의 목적에 비추어서 경제적 분석에 초점을 맞추어야 한
다. 개발원조의 대상이 되는 사업은 대부분 공공재를 생산하는 사업이기 때문에 사
업주체의 관점에서 행하는 재무분석만으로는 타당성을 확립하기 어려우며, 국민경
제 전체의 관점에서 타당성를 검토하여야만, 소비자잉여나 외부경제의 효과와 사회
적 영향을 포착할 수 있다. 그러나 현재의 평가지침은 타당성평가서가 경제적 타당

성분석 이외에 정치적, 사회적, 문화적, 기타 요인들을 고려하여 종합적으로 결론을
도출하도록 지시하고 있다. 이를 위하여 다기준 의사결정방법(multi-criteria deci-
sion making)을 쓰고 특히 분석적 위계방법(analytic hierarchy process)을 쓸 것을
원칙으로 하고 있다. 그러나 모든 프로젝트에 이러한 이론적 방법을 쓰는 것은 무리
가 있어서 적용이 해이해질 것이고, 이 원칙이 적용되지 않으면서 지침의 다른 원칙
도 준수되지 않을 위험이 있다. 국제개발금융기구나 선진원조국도 사용하지 않는 비
현실적인 방법을 직원에게 강요하는 것은 무리이며 부작용이 있을 수 있다. 경제전
문 직원들에게 정치적 외교적 측면을 고려하여 가중치를 부여하고 종합적 결론을
도출하게 하면, 주관적인 판단에 빠지기 쉽고 사업의 경제적 분석을 등한시하게 될
위험이 있다. 프로젝트를 지원할 것인가 아닌가의 종합적 결정은 최고결정자나 심
의위원회의 종합적 결정에 맡기고 직원들의 사업타당성 평가는 경제적 분석에 중점
을 두어서 최고결정자의 의사결정에 경제적 근거를 제공하는 것으로 족하다.
둘째, 개발도상국에서는 정부의 개입이 많고 시장이 비효율적으로 운영되기 때
문에 시장가격에 의한 재무분석 자료는 자원을 효율적으로 배분하기 위한 경제적
분석에 의하여 수정되어야 하는 바 이에 관한 지침이 필요하다. 또 순편익의 현재
가치나 투자수익률과 같은 자원배분의 기준을 어떻게 활용하고, 이러한 기준이 적
용될 수 없는 경우에는 ‘비용 - 효과’나 ‘최저비용’ 등 다른 기준을 어떻게 적용할
것인가에 관한 가이드라인이 필요하다.
셋째, 사전타당성평가는 수원국이 마련한 사업준비서에서 제시된 사업설계와 투
입물과 산출물에 관한 몇 개의 대안들을 비교분석하여 사업준비서의 타당성을 책
임성 있게 검토해야 한다. 그리고 사후평가에 필요한 기초연도의 자료를 정비하고
목표연도의 목표치를 설정하여야 하며, 그에 필요한 가정과 위험요인을 가능한 한
분명히 밝혀 놓아야 만족스러운 사업집행과 사후평가가 가능하다. 그러나 현재의
지침은 어떠한 대안들이 고려되었는지와 그 대안들과 비교하여 채택된 사업이 왜

우월한가에 관한 분석을 요구하지 않고 있다. 또 이 지침은 사후평가에 쓰일 목표
연도의 ‘성과평가지표’를 사전평가에서 작성하도록 ‘성과측정 기준표’를 각 부문별
로 예시하는 획기적인 개선을 실시하였다. 그러나 이 가이드라인에 기초연도의 자
료가 빠져 있다. 따라서 사후평가에서 이 지침이 제시한 성과평가지표를 비교해서
사용할 수 있을지 의문이다. 따라서 앞으로 이를 보완해야 할 것이다.
넷째, 이 지침에는 연도별 항목별 사업비의 지출계획에 관한 특별한 지침이 없
다. 지출계획이 어떻게 작성되어야 하고 어떻게 표시되어야 하는지에 관하여 전혀
언급이 없다. 각 원조프로젝트의 연도별 지출계획의 합은 EDCF의 매년의 지출계
획의 근거가 되고 그 실현은 바로 매년의 원조실적이 된다. 따라서 이러한 연도별
지출계획의 수립근거에 관한 지침은 중요하다. EDCF의 매년의 계획과 실적 사이
에 큰 괴리가 있다고 이미 지적한 바 있지만 이러한 괴리의 중요한 요인은 바로 이
러한 지출계획 작성에 관한 지침이 없다는 데도 있을 것 같다.
4. 프로젝트 수행관리 역량
가. 체계성
프로젝트의 수행 및 관리에 관하여 EDCF는 아직도 초창기의 어려움을 벗어나

지 못하고 있다. 시차를 감안하더라도 프로젝트의 집행액은 승인액의 증가속도를
따라가지 못하고 있다(그림 3-1과 그림 3-2 참고). 때로는 승인액이 지속적으로 증
가하였지만(예컨대 2003~07년), 집행액이 급락한 경우한 경우도 있다(예컨대 2006
년). 그 이유는 여러 가지가 있겠지만 프로젝트 수행관리 체계의 취약성이나 수행
관리의 기술적 취약성에서 비롯되었을 수도 있다.

EDCF가 제공하는 유상원조의 경우에는 양국간 기본협약이나 최근에 마련된 정
부간 포괄적 협정(framework agreement)은 모두 양국 외교부서간에 체결되는 것이
다. 또 수출입은행이 체결하는 차관공여계약(loan agreement)도 차주인 수원국정부
대표와 체결하는 것이지, 사업을 직접 담당하여 관리할 사업주무부처와 사업수행계
약(project agreement)을 체결하는 것이 아니다. 따라서 사업의 집행은 구매계약에
의해서 낙찰된 사업참여자, 즉 우리나라의 기업이 주로 담당하여 수행하는 체계가
되었다. 따라서 사업의 수행에서 수원국 사업주무부처의 주인의식과 책임성이 결여
될 가능성이 높아 집행의 효율성을 기대하기 어렵다. 따라서 수출입은행은 차관공
여계약 이외에 수원국의 사업주무부처와 사업수행계약을 체결하는 방법을 강구해
야 할 것이다. 국제개발은행의 관례는 차주인 정부의 재경부처와 맺는 차관공여계
약 이외에 실제로 사업을 담당하여 집행할 책임이 있는 사업주무부처와 사업수행
계약을 따로 체결하여 사업주무부처가 주인의식을 가지고 사업을 집행 관리하도
록 하고 있다.
EDCF는 차관을 제공하는 기관이고 사업의 집행을 점검(monitoring)하고 감독
(supervision)할 책임이 있지만, 사업의 수행(execution)책임은 일차적으로 수원국의
차관부처가 아닌 사업주무부처가 져야 한다. 그래야만 차주와 사업주무부처가 협력
하여 사업에 인원과 예산을 할당하고 집행조직을 구성하여 책임감을 가지고 사업
을 수행하게 된다. 또 그래야만 사업주무부처가 하나의 차관사업만이 아니라 앞으
로도 유사한 개발사업을 지속적으로 수행할 수 있는 능력을 배양하게 되고 또 능력
을 배양하도록 후속 프로젝트의 기획에 신경을 쓰게 된다. 2005년 발효된 파리선
언에서 말하는 “수원국의 주인의식과 책임 및 능력을 체계적으로 개발하도록 해야
만 원조가 효과적으로 집행될 수 있다”는 것도 바로 이러한 체계를 구성하라는 취
지이다. 현재의 EDCF의 사업수행체계는 사업주무부처가 EDCF의 차관사업을 통
하여 체계적으로 능력을 키우고 동일 분야에서 후속사업을 효율적으로 집행할 수

있도록 구성되어 있지 않다.
나. 프로젝트 관리기술능력
수출입은행은 EDCF 사업의 수탁자로서 사업을 관리 감독할 책무가 있다. 사

업이 정당한 이유 없이 1년 이상 지연되거나 문제가 있다고 판단되면 특별관리대
상사업으로 분류하여 적절한 구제조치를 취할 수 있게 제도화되어 있다.
그러나 이러한 관리 감독은 주로 사업시행기관으로부터 받는 정기적인 사업진
도보고서에 의존하고 있고, 수출입은행이 직접 현장에서 정기적으로 점검 감독하
거나 기술지원을 제공하거나 주선하는 제도는 없다. 이 점은 선진원조기관이 자금
의 제공뿐만 아니라 사업수행의 정기적 관리 감독을 통하여 기술적으로 지원함으
로써 사업을 성공적으로 완성하게 하고 수원국의 능력을 배양하는 것을 원조의 목
표로 하는 관행과 크게 차이가 난다. 문제가 발생하였을 때만 특별관리대상사업으
로 분류하여 응급구제조치를 취하는 것보다, 정기적으로 현장에서 관리 감독하여
특별관리대상사업이 되는 것을 미연에 방지하는 것이 더욱 효율적이다. 이를 위하
여 정기적인 점검 감독을 위한 현지출장의 관행을 수립하여야 한다. 또 현지 점
검 감독을 효율적으로 수행하기 위하여 체크리스트와 간편하고 유용한 보고서양
식을 만드는 것이 필요하며, 현장에서 발견된 문제나 위험요인을 사업시행기관과
계속 협의하고 추적하여 해결하는 절차를 수립하는 것이 필요하다.
프로젝트의 점검 감독을 전문적으로 수행할 자질을 갖춘 산업별 전문요원을
채용 개발하는 것도 중요하다. 특히 현지 점검 감독의 필요성이 많은 우선지원
국에는 현지 주재원을 파견하는 것이 효율적이다. 현지 주재원에게 프로젝트의 점
검 감독과 기술지원 및 문제해결의 책임과 권한을 공식적으로 위임하는 제도를
채택하는 것이 바람직하다. 현재로서는 주재원의 고유책임이 무엇이며, 어떤 권한

이 위임되어 있는지 특별히 정해진 것이 없다. 주재원의 비용에 비하여 효과를 높
이는 조치가 필요하다.
수출입은행의 사업관리감독 능력이 더 향상되어야 한다는 근거는 이미 지적된
바 있다(그림 3-1과 그림 3-2 참고). EDCF의 매년 지출액이 계획치를 훨씬 하회하
고 따라서 중장기 재정운용계획상의 장기 원조목표치를 달성하지 못하는 데는 사
업발굴이 미진한 이유도 있지만, 수출입은행의 사업집행 관리 감독 능력의 부족
에도 상당부분 기인한다고 추정된다. 왜냐하면 관리 감독체계가 빈약하고 관리
감독 기술이 미약하면 계획치보다도 실제 지출액이 적은 결과를 낳을 수 있기 때문
이다. 실제로 원조목표치의 미달성이 순전히 사업발굴의 부진 때문이라고 보기는
어렵다. 일례로 수출입은행은 사업의 사전평가서에 기록된 지출계획과 실제로 집행
된 지출액 사이에 괴리가 있는지 없는지 또 그 괴리가 얼마나 되는지를 나타내는
통계나 지표를 사용하고 있지 않다. 또 사전평가서에 사용되는 지출계획이 사업의
실제지출패턴이나 경험(disbursement profile)을 반영할 수 있도록 분야별 또는 국
가별로 사업의 표준지출패턴(standard disbursement profile) 통계를 만들어서 사업
평가팀에 권고하는 관례도 없다. 그리고 사업의 준비기간, 승인기간, 발효기간, 집
행기간 등 사업의 진행속도에 관한 통계나 표준치도 확인하기 어려웠다. 이런 상황
에서는 사업평가팀이 사업집행경험에 근거하여 사업지출계획서를 작성할 수 없다.
또 사업비가 계획치에 비하여 얼마나 증가했으며, 왜 증가했는가 등 사업비에 관
한 통계도 정기적으로 점검되지 않고 발간되지도 않고 있다. 이미 지적한 바와 같
이 2006년과 2007년에 EDCF의 실제 지출액은 계획치의 50%에 불과했고, 따라
서 중장기 원조목표치를 달성하는 데 큰 장애를 일으켰다. 그러나 그 원인이 무엇
인지를 아직도 정확히 밝혀내지 못하고 추정만 할 뿐인데, 2006년부터 거의 모든
조달이 수의계약대신에 경쟁입찰을 통해서 이루어진 것이 그 원인으로 추정되고
있다(한국수출입은행 2007).
이러한 추정이 근거가 있는지를 검증하기 위하여 본 연구의 일환으로 수출입은
행 직원과 같이 원조사업의 지출패턴에 관한 검증을 실시하였다. 2007년 말 현재
집행 중에 있는 원조사업 27개를 표본으로 하여 분석해 본 결과 다음과 같은 점을
확인하였다.9) 첫째, 전체 집행 중인 사업의 지출률이 사전평가계획 대비 57%에 불
과하였다. 이것은 2007년 EDCF 원조계획 대비 실제 지출률과 비슷하다. 둘째, 사
전평가서의 지출계획과 실제 지출 사이에는 괴리가 있다. 특히 사업완수를 위하여
3~4년간의 집행을 계획했으나 실제로는 6~7년이 걸리는 것으로 나타났다. 셋째, 지
출계획과 실제 지출 사이에 괴리가 존재하며 이러한 괴리는 사업집행의 2차년도와
3차년도에서 더욱 현저하게 나타났다. 실제 지출액은 각각 계획치의 45%와 25%
수준이었다. 1차년도 프로젝트의 지출률은 계획 대비 71%로 계획보다는 낮았지만
오히려 다른 해보다 높았다.
따라서 2007년도에 지출률이 계획 대비 현저하게 낮아진 것이 경쟁입찰을 통한
조달 때문이라는 추정은 근거가 낮은 것으로 보인다. 왜냐하면 경쟁입찰 때문에 생
긴 지연이라면 각 연도에 같은 정도의 영향을 미칠 것으로 생각되는데, 최근에 승
인된 1차년도 프로젝트의 지출률은 오히려 다른 해보다 높았기 때문이다. 또 4차년
도 프로젝트의 지출률도 계획치보다 두 배나 많았다. 따라서 오래된 프로젝트는 경
쟁입찰을 통한 조달에 크게 영향을 받지 않았다고 할 수 있다. 문제는 각 사업의 2
차년도와 3차년도의 집행이 계획치보다도 현저하게 낮다는 것이다. 그 결과 각 사
업의 집행기간이 계획보다도 두 배나 많이 걸리는 것으로 추정된다. 따라서 2차년
도와 3차년도 프로젝트에서 계획치와 실제 지출액 사이에 많은 괴리가 생긴 이유
를 분석해서 대응책을 강구할 필요가 있다. 만약 대응책을 강구할 수 없다면, 원조
9) 2000~07년 사이에 승인된 사업 중 미발효 프로젝트는 분석대상에서 제외하였다.

사업 집행기간을 현실성 있게 더 장기로 계획하든지 소규모 사업을 더 많이 발굴하

여 계획된 기간 안에 집행을 완료해야 할 것이다. 앞으로는 국가별로 사업별로 승
인연도별로 계획과 실제 지출률과의 차이를 비교 분석하여, 사전심사보고서에 반영
하는 관례를 만들고 계획치에 대한 신뢰도를 높여야 할 것이다. 또 원조사업 집행
기간 동안에 사업집행의 관리 감독과 점검을 철저히 하여 계획 대비 실제 지출률
간의 괴리를 가능한 한 최소화하는 능력을 키워야 할 것이다.
표 3-11. EDCF의 계획대비 원조사업 지출률(2007년 말 현재)

(단위: 백만 원)
사업년도 1차년도 2차년도 3차년도 4차년도 총계
계획 지출액 212,175 241,583 110,127 23,333 587,128
계획 지출률(%) (36) (41) (19) (4) (100)
실제 지출액 150,735 109,055 27,399 47,884 335,073

실제 지출률(%) (45) (33) (8) (14) (100)
계획 대비
(71) (45) (25) (205) (57)
실제 지출률(%)
누적 계획 지출률(%) (36) (77) (96) (100)
누적 실제 지출률(%) (26) (44) (49) (57)
넷째, 원조사업의 승인 후 발효까지 1~2년이라는 장기간이 소요되었다. 그 원인

을 분석하여 원조계약의 발효기간을 단축하는 능력을 배양해야 할 것이다. 원조사
업이 충분히 준비되지 않았는데도 승인을 먼저 받았기 때문에 발효까지 상당한 기
간이 소요된 것이 아닌지 확인할 필요가 있다.
그림 3-3. EDCF의 계획 대비 원조사업의 지출률 비교(2007년 말 현재)
자료: 한국수출입은행 내부자료
그림 3-4. EDCF의 계획 대비 원조사업의 지출률 누계(2007년 말 현재)

다. 조달과 지출
사업집행의 관리 감독면에서 중요한 부분이 차관을 이용한 조달사업과 지출이

다. 수출입은행은 이미 조달과 지출방식에서 국제개발은행의 규범에 따라서 선진화
된 지침을 마련하였다. 즉 대부분의 조달에서 국내기업간의 공개경쟁입찰을 원칙으
로 하고 있다.
이러한 규범의 집행과정에서 시행착오가 있기는 했으나 현재로서는 많이 시정된
것으로 보고되고 있다. 2000~05년 사이에 집행된 41건의 조달사업 중 50%가 넘는
24건이 수의계약에 의하여 조달되었고, 오직 17건만이 경쟁입찰을 통하여 조달되
었다. 또 경쟁입찰을 통하여 조달한 사업도 경쟁률이 평균 2:1에 지나지 않았다. 그
러나 2007년부터는 기본적으로 모든 사업이 공개경쟁입찰이나 지명경쟁입찰을 통
한 조달을 원칙으로 하고 있고, 경쟁률도 4:1 내지 5:1이 된다고 보고되고 있다.
흔히 우리나라의 유상원조는 우리나라에서 생산된 재화와 용역만 지원한다는 소
위 구속성 원조라는 후진성을 면치 못하고 있다고 국내외적으로 비난받고 있다. 따
라서 수출입은행은 구속성 원조라는 후진성을 극복할 정책적 역량을 향상시켜야
할 도전을 받고 있다. 이러한 정책적 역량을 증가시키기 위하여 외부에 연구용역을
제공했지만 아직도 정책으로 채택된 것이 없다. 구속성 원조가 가장 문제가 되는
것은 최빈국에 대한 원조이다. 왜냐하면 우리나라는 이미 OECD의 공적수출금융에
관한 협약에 회원국으로 가입하였기 때문에 구속성 원조를 제공하는 데 많은 제약
을 받고 있지만, 우리나라가 2010년에 가입하려고 하는 DAC가 이미 2001년에 협
약을 통하여 모든 회원국이 최빈국에 대한 원조를 원칙적으로 비구속성으로 제공
할 것을 권고했기 때문이다. 따라서 EDCF는 먼저 최빈국에 대한 원조를 무상으로
제공하든지, 아니면 최빈국에 대한 원조를 점차 줄여간다는 전략을 세워야 한다.
이것은 KOICA와 분업을 할 수 있는 좋은 계기가 된다. 즉 KOICA는 최빈국에 대
한 원조에 주력하고, EDCF는 기타국가에 집중하는 것이다. 이것은 EDCF의 원조

전략에도 적합하다. 왜냐하면 유상원조를 제공하는 EDCF는 수원국의 부채상환 가
능성을 원조제공의 중요한 기준으로 삼고 있고, 최빈국보다는 기타소득 국가가 일
반적으로 부채상환 가능성이 높기 때문이다. 이렇게 수원국의 중점을 중진국으로
이전하면 이미 가입되어 있는 OECD의 공적수출금융에 관한 협약상의 구속성 원
조에 대한 제약도 쉽게 피해갈 수 있다. 왜냐하면 이 협약에서는 DAC의 협약과
마찬가지로 중진국에 대하여 구속성 원조를 허용하고 있기 때문이다.
비구속성 원조로 이전하기 위한 또 다른 전략은 수원국의 수요를 고려하는 것이
다. 수원국은 일반적으로 교육, 훈련, 보건 등 인력개발과 공공행정, 개발조사연구
등 장기간에 걸쳐서 경제성장과 빈곤을 해소하는 분야에서는 무상원조를 받기를
원한다. 이에 반하여 사회간접자본과 경제간접자본, 자원개발 등 재화와 시공에 대
한 막대한 투자를 필요로 하고 단기간에 걸쳐서 경제성장에 영향을 미칠 수 있는
분야에는 무상원조를 얻기 어렵기 때문에 유상원조를 수용할 가능성이 많다. 이러
한 분야에 유상원조를 집중하면 구속성 원조라 할지라도 지속적인 수요가 있을 것
이고 국제적인 비난도 면할 수 있다. 그 뿐만 아니라 EDCF는 수원국의 소득수준
뿐만 아니라 원조분야와 기간에 따라서 KOICA와 차별화된 원조를 하면, 유 무상
이 조화된 원조를 할 수 있다.
비구속성 원조로 이전하기 위한 또 다른 전략은 EDCF의 조달전략을 수정하는
것이다. 국제적으로 비구속성 원조로 분류되기 위해서는 공개경쟁입찰을 하든지 수
원국 현지구매를 해야 한다. 즉 DAC의 기준에 의하면 원조공여국의 기업뿐만 아
니라 일부국가의 기업, 특히 수원국의 기업에게만 입찰을 허용하는 부분 비구속성
도 비구속성 원조로 분류된다. 따라서 EDCF가 승인하는 원조사업의 현지구매의
비율을 점차 늘려가는 것이다. 현재 EDCF는 현지구매의 상한선을 30%로 정해 놓
고 있으면서도 실제로 2007년에 지출된 원조사업의 평균 현지구매 계획은 22% 수
준에 불과했다. 앞으로는 현지구매의 승인을 원조액의 30%까지 높여가고, 그 후에

는 우리 기업의 국제경쟁력 강화에 발맞추어 점차 현지구매의 상한선을 상향 조정
하는 전략을 채택해야 할 것이다. 또 현지기업과 합작하거나 우리나라 자본의 현지
법인 설립을 촉구하여 비구속성 사업에서 사실상 우리 국적 기업의 수주가능성을
제고할 수 있다.
그뿐만 아니라 개발조사사업과 같이 독립된 기술원조사업도 DAC의 비구속성 원
조 원칙에서 제외되어 있기 때문에 다른 선진 원조국과 같이 독립된 개발조사사업을
확대해 나가면 최빈국에서도 구속성 원조를 제공할 수 있다. 다만 수원국은 개발조
사사업에 대하여는 무상원조를 요청하는 경향이 강하기 때문에 유상으로 제공하기
어렵다. 따라서 개발조사사업을 무상으로 제공하는 KOICA와 다른 정부부처와 협의
하여 앞으로 유상으로 지원할 국가와 산업에 개발조사사업을 무상으로 지원하게 하
면 EDCF가 유상으로 지원하는 사업에서 비구속성 조달을 해도 우리 기업이 우위를
가질 수 있을 것이다. 또 EDCF가 개발조사사업과 성격이 유사한 사전타당성 조사
및 사업설계 등에 대한 무상지원을 하면 그때 획득한 지식과 정보를 바탕으로 본 사
업 수주에서 우리 기업의 수주경쟁력을 제고할 수 있다. 특히 예비단계에 고용된 컨
설턴트는 본사업의 공급자는 될 수 없지만, 여전히 컨설턴트는 될 수 있기 때문에
본 사업의 조달을 비구속성으로 하여도 우리 기업의 수주가능성을 제고할 수 있다.
또 우리 기업이 상대적으로 우위를 차지하고 있는 시공부문에서 우리 건설업체
가 수주할 수 있는 경쟁력을 제고하기 위하여 건설공사를 지금과 같이 하나로 묶어
서 조달하지 않고, 시공과 감리를 분리하여 조달하도록 하는 것도 고려할 수 있다.
또 국제금융기관과 같이 재화와 용역의 조달에서도 전체 또는 부분적으로 응찰할
수 있게 함으로써 우리 중소기업이 경쟁력 있는 부분에 응찰할 수 있도록 하고, 또
소액계약을 늘림으로써 선진국의 큰 기업이 참여할 동기를 저하시키고 우리 기업
의 수주가능성을 높이면서 비구속성 조달을 할 수 있다.
끝으로 수출입은행이 2006년부터 이미 도입한 낙찰조건부 EDCF 협력자금 제

공제도를 확대 실시함으로써 우리 기업이 수주한 것을 조건으로 하여 수원국의 원
조요청이 없었던 경우에도 EDCF 원조를 제공하면, 우리 기업의 해외수주역량을
제고하면서도 비구속성 원조를 확대할 수 있을 것이다. 그 밖에도 수출입은행은 우
리 기업의 경쟁력이 강한 산업을 중심으로 2006년부터 비구속성 원조의 대상사업
을 확대하는 원칙을 채택하였다. 이러한 원칙을 철저히 적용하면 우리 기업의 이익
을 크게 훼손하지 않으면서도 비구속성 원조를 확대하여 EDCF 원조의 선진화를
도모할 수 있을 것이다.
이미 2007년에는, 98%였던 종전의 구속성 원조 비율을 75%로 대폭 낮추었다.
이러한 급격한 하강은 아마도 통계기준의 변화에 기인하는 것이지, 새로운 정책의
집행이 효율적이어서 그 효과를 나타낸 것은 아니라고 추정된다. 2007년에는 현지
국내구매가 22%에 해당하였는데 이 수치를 DAC의 통계기준에 따라서 비구속성
으로 처리하였기 때문에 구속성 원조비율이 2007년에 급락한 것으로 보인다.
가. 평가의 체계성
사후평가는 국제개발은행이나 선진 원조기관과 유사한 체제를 갖추고 있다.

2007년에 제정된 EDCF의 지침에 의하면 사후평가는 완공점검과 사후평가로 구분
하고 있고, 사업종료일로부터 각각 1년 이내와 3년 이후에 완료하도록 하고 있다.
전자가 사업 목적물의 완성 여부를 중심으로 이루어지는 평가임에 반하여, 후자는
사업의 추진과정부터 사업의 파급효과 및 지속가능성 등 종합적인 기준에서 실시
되는 평가로 규정하고 있다.

그러나 이러한 체제는 지나치게 사업 목적물의 완성이라는 물리적 측면을 강조
하고 있다. 사업은 물리적 목적물의 완성뿐만 아니라 기관이나 제도의 설립 운영,
인력양성과 능력배양, 관리운영체제의 도입 개편 등 비물리적 측면도 많이 포함
하고 있고 이러한 측면이 오히려 지속적인 경제발전에 중요한 역할을 하는 것으로
연구결과가 보여주고 있다. 따라서 완공점검은 사업 목적물의 완공 이외에 모든 사
업내용의 완성도를 점검하고 사업의 시작에서부터 추진과정과 완성까지의 전 절차
와 과정을 뒤돌아보고 평가하는 선진 원조기관의 ‘사업종료평가’와 같은 수준으로
변경하는 것이 바람직하다. 선진국과 국제기구의 사업종료보고서는 단순한 목적물
의 완공점검에 그치는 것이 아니라 사업의 목적과 디자인, 수행절차와 과정 및 완
성단계의 효과까지도 평가하는 체제이다. 이러한 평가를 완공 후 3년 뒤로 미루면
사업의 수행과정에서 습득한 교훈을 다음의 사업에 반영하는 데 시간적으로 너무
지체되기 때문이다. 이에 반하여 사후평가는 사업효과와 지속성의 평가에 초점을
두는 ‘사업효과평가’로 정의하여 사후평가 체계를 재정비하는 것이 바람직하다.
완공평가지침은 국제적 기준에 따르고 있다. 다만 이미 지적한 바와 같이 실제
지출패턴이 사전타당성평가서의 지출계획과 어떻게 달랐고 또 왜 차이가 나는지에
관한 분석을 지시하는 내용을 소홀히 하고 있다.
완공점검은 모든 사업에 대하여 실시하게 되어 있고, 사후평가는 원칙적으로
2,000만 달러 이상의 사업에 대하여 경협기획실 내의 경제협력 평가팀에서 담당하
고 있다. 그리고 예외적으로 3,500만 달러 이상의 사업에 대해서는 제3자 평가를
실시할 수 있도록 하고 있다. 이러한 평가체계는 사후평가에 관한 DAC의 권고를
어느 정도 충족하지만 더욱 일치하도록 노력할 필요가 있다. DAC의 권고는 무엇
보다도 평가기관의 전문성과 독립성을 강조하고 있다. 경협본부장과 경협기획실장
의 지도 감독을 받는 경협기획실의 경협평가팀이 DAC가 권고하는 수준의 독립성
를 갖추고 있다고 보기 어렵다. 많은 선진 원조기관은 원조 시행기관과 독립된 평

가기관을 가지고 있거나 제3자 평가체제를 갖추고 있다. 수출입은행도 은행의 연구
소나 감사실 같이 경협본부장의 지휘감독을 받지 않고 은행장에게 직접 보고하는
기관이 사후평가를 담당함이 바람직하다.
나. 평가의 다양성
2006년 말까지 완공평가는 27개국, 74건, 11억 달러에 해당하는 사업에 대하여
실시하였고, 사업효과평가는 7개국, 11건, 2.4억 달러에 해당하는 사업에 대하여 실
시하였다. 완공된 사업에 비하여 사업효과평가는 너무 적다. 앞으로 그 비율을 증
가해나가야 사전평가에 활용할 수 있는 교훈을 도출할 수 있을 것이다. 따라서 평
가팀의 인력이 증가되어야 할 것이다.
지금까지의 사업효과평가는 개별 프로젝트의 평가에 국한되어 있다. 그러나 EDCF
가 CPP를 수립 운영하고 있기 때문에 앞으로는 그 계획의 조정 향상을 위하여 중
요 수원국에 대한 국별 원조사업의 종합적인 평가도 수행되어야 한다. 또 다른 국가에
서 동일한 산업의 원조사업이 어떻게 수행되었고 어떤 효과를 가져왔는가를 비교분석
하는 분야별 평가도 많은 교훈과 시사점을 제공할 것이다. 선진원조기관이 교육, 보건,
상하수도 사업 등 분야별 평가를 행하는 것을 관행으로 하는 이유도 여기에 있다.
다. 평가의 사후관리
사후평가의 결과는 국별 정책협의나 CPP의 수립은 물론 개별프로젝트의 발굴과

준비 및 사전평가에 많은 교훈과 시사점을 준다. 따라서 수출입은행도 사후평가의
결과가 어떻게 체계적으로 다음 프로젝트의 사전심사평가에 기술되고 활용되어야
하는가에 관한 규정을 마련해 놓고 있다. 다만 선진 원조기관이나 국제기구는 그

국가의 원조사업과 동일한 분야의 원조사업이 다른 나라에서 어떻게 수행되고 효
과를 보았는지의 사후평가결과까지도 요약하게 하고, 또 그 교훈과 시사점이 신규
발굴 및 승인신청 프로젝트의 기획에 어떻게 활용되었는지를 반드시 기술하도록
제도화되어 있다. 이러한 제도를 도입하기 위해서는 성공사업과 실패사업 등 사후
평가의 결과를 데이터베이스화하는 것이 필요할 것이다.
6. 조직역량
수출입은행은 은행장의 직접 지휘하에 경제협력본부장을 두고 EDCF 위탁사업을

수행하고 있다. 경협본부장은 4실 6개 팀에 65명의 직원을 두고 있다. 기본적으로
경협본부의 조직은 기획업무를 맡은 기획실과 정부가 국제개발은행에 설치한 신탁기
금의 운영을 지원하는 경협개발실을 제외하면, 2개의 사업실(operational offices)을
두고 있다. 즉 아시아를 담당하는 경협사업1실과 중동, 중남미, 아프리카, CSI지역
을 담당하는 경협사업2실이다. 이러한 조직구도는 적어도 세가지 측면에서 조직능
력을 향상시켜야 할 것이다.
그림 3-5. EDCF 위탁사업 조직도
자료: 한국수출입은행 홈페이지(www.koreaexim.go.kr).
첫째, 수출입은행의 경협본부는 개발협력을 전담하는 독립된 기구가 아니라는

점에서 국제개발협력을 위하여 독립된 정부부처나 독립된 공사를 가지고 있는 대
부분의 선진 원조국의 원조조직이나, 우리나라의 무상원조를 담당하는 외교통상부
산하의 별도기구인 KOICA와 구별된다. EDCF의 사업이 국제개발협력을 주된 목
적으로 하는 독립된 기구에 위탁된 것이 아니고, 상업성 사업의 수출입금융을 주된
업무로 하는 수출입금융기관에 위탁되어 있다. 개발협력사업의 확대와 전문성을 제
고하기 위하여 경협본부가 수출입은행에 연계된 자회사 같이 어느 정도 독립성을
가진 기구로 재탄생되는 방법을 연구할 필요가 있다. 이러한 필요성은 특히 경협본
부의 직원이 평균 3년간 근무한 후 수출입은행의 타 부서로 수평 이동되는 인사정
책과 관례 때문에 더욱 강조된다. 이러한 관계는 인적자원의 연속성과 전문성 축적
에 장애가 될 것이다.
둘째, 경협본부의 또 하나의 조직상의 문제점은 조직이 기본적으로 지역별 국

가별 조직이며, 산업분야별 조직이 존재하지 않기 때문에 개발협력의 전문성을 기
대하기 어렵다는 것이다. 모든 국제개발금융기구나 선진 원조국이 지역별 국가별
조직이외에 산업분야별 조직을 가지고 전문성을 제고하고 있는 것과 큰 차이가 난
다. 이점은 KOICA가 산업분야별 조직만 가지고 있다가 최근에 지역별 조직을 첨
가하여 개발협력업무의 선진화를 기하고 있는 것과 대조를 보인다.
EDCF의 승인 및 집행사업은 산업별로 10개 분야로 다양하지만(교통, 통신, 에
너지, 수자원 위생, 환경보호, 보건, 교육, 공공행정, 농림수산, 기타), 지금까지 수
출입은행은 이러한 산업부문의 전문가를 상근직원으로 채용하지 않고 있다. 임시로
전문컨설턴트를 채용하거나, 정부부처 및 6개의 국내 전문기관들과의 업무협약을
통하여 개발사업의 공동 발굴, 기술협력, 정보교환, 네트워크 공유 등을 수행하고
있다. 업무협약을 체결한 기관은 조달청, 관세청, 한국소프트웨어진흥원, 해외건설
협회, 환경관리공단, 한국도로공사 등이다. 전문상근직원이 없이 단순히 업무협약
이나 임시적 컨설턴트에만 의존하여서는 개발협력기관으로서의 전문성을 갖추기
어렵다. 또 특정분야에 속하지 않는 여러 산업에 걸친 주제(cross-cutting subjects)
를 담당하는 조직도 존재하지 않는다. 예를 들면 선진원조국이나 국제개발금융기구
에서 논의되는 빈곤문제나 성차별문제, 인권문제, 환경 - 기후변화 등의 주제는 하
나의 산업부문에 속하지 않고 여러 산업에 걸친 주제이다. 중장기 재정운용계획상
의 유상원조 목표를 달성하기 위해서는 산업부문별, 주제별 조직을 만들고 전문인
력을 상임으로 채용해야 할 것이다. 최근에 경협개발실에 정보통신분야 2명과 도로
분야 1명 등 엔지니어 3명을 상근직원으로 채용한 것이 조직과 인력정책의 중요한
전환점이 될 수 있다. 그러나 각 산업부문별 조직은 엔지니어 이외의 많은 분야별
전문가를 필요로 한다. 이러한 전문가가 존재해야만 계약직이나 임시직의 선정이나
외부 컨설턴트의 채용을 우수하게 수행할 수 있고, 또 그들이 수행하는 업무를 지도
하고 감독하며 평가할 수 있는 체계를 갖출 수 있다. 또 이러한 산업부문별 조직이

있어야만 부문별 원조정책과 전략을 수립하고 집행하며 평가할 수 있다.
그림 3-6. EDCF 분야별 승인비중 현황(1987~2006년 누계)
자료: 한국수출입은행(2008a).
셋째, 경협본부 조직의 또 하나의 문제점은 EDCF의 업무만을 전담하는 수출입

은행의 해외 주재원을 활용하는 조직능력이 빈약하다는 점이다. 현재 수출입은행은
75개 지원대상국 중에서 17개 중점 지원국을 선정하여 운영하고 있다. 그러나 현
재 4개 중점지원국에 5명의 주재원을 파견하고 있다.10) 이러한 소수의 주재원에게
업무를 별도로 위임한 것은 없으며, 다만 직위에 따른 수출입은행의 일반 위임전결
규정에 의존하고 있다. 이미 오래 전부터 선진원조국이나 국제개발금융기구는 원조
의 효과성과 국제협력을 위하여 수원국에 주재원을 파견하여 현지중심으로 원조행
정을 펴나가고 있는데, 사업수행관리감독 등 주재원에게 위임된 업무와 주재원의
10) 4개 중점지원국은 베트남, 인도네시아, 필리핀, 탄자니아이며 베트남에는 2명이 파견되어 있다.
권한이 다양하며 그 내용도 명확히 규정되어 있다.

주재원과 본부와의 내부조정능력을 제외하면 경협본부의 내부조정능력과 외부
조정능력은 만족할 만한 수준으로 평가된다. 경협본부는 내부조정을 위하여 여러
개의 위원회를 운영하고 있다. 사업심사보고서 확정을 위하여 경협사업심의위원회
를 설치 운영하고, 구매 및 컨설턴트 고용관련 사항을 협의하기 위하여 구매관리
실무협의회를 운영하고 있다. 또 대외경제협력기금 여유자금 운용에 관한 성과평가
위원회와 위험관리위원회를 설치하여 운용하고 있다. 또 CPP의 수립과 조사개발연
구사업의 발굴과 평가를 위하여 수출입은행 내 해외경제연구소의 지원을 받는 체
계가 수립되어 있다.
경협본부의 외부조정을 위하여 대외경제협력기금 사업자문위원회를 설치하여
국제개발금융기구 근무경험이 있는 전문가 5명을 위촉하여 사업에 관련된 자문을
구해오고 있다. 그러나 학계, 시민단체 등 원조와 관련된 좀더 다양한 분야의 전문
가들을 포함하여 자문을 구하는 것이 국제개발원조에 대한 국민의 강력하고도 광
범위한 지원을 획득한다는 점에서 바람직하다. 또 이 위원회는 재정부차관보가 위
원장이 되어서 운영하는 대외경제협력기금운용자문위원회와 어떻게 구별되는지 분
명하지 않다. 이는 EDCF 위탁사업에 관한 정부와 수출입은행 사이의 권한과 책임
이 불분명한 데서 기인했을 수 있다.
7. 인적역량
가. 인적규모의 적정성
이미 지적한 바와 같이 EDCF의 위탁사업을 수행하기 위하여 수출입은행은 경

협본부장 지휘하에 4실 6팀에 65명의 전문직원이 근무하고 있다. 그 중 18명

(28%)은 여성이다. 모두가 상근직원이며 계약직이나 임시직은 없다. 인력이 위탁된
사업의 수행에 실제로 참여하지만 EDCF가 재정적으로 지원하는 인력은 이 숫자의
절반에 그치고 있다. 재정적으로 지원되는 인원이 34명 수준에 그치기 때문에
EDCF 위탁사업의 안정적 수행이 지속적으로 보장되어 있다고 보기 어렵다. 이러
한 EDCF의 재정적 지원의 부족 사정은 인건비에서만 나타나지 않고 인건비 이외
의 경비에서도 꼭 같이 나타나고 있다는 것은 이미 원조사업의 발굴과 집행에서 지
적하였다. 위탁협약을 재정적으로 현실화해야만 중장기 재정운용계획의 유상원조
목표치를 원만히 달성할 수 있을 것이다.
현재의 34명은 선진원조국과 비교할 때 현저히 부족한 수준이다. 현재의 EDCF
지원 인적규모의 적정성을 검증하기 위하여 1인당 원조액(집행액 기준)을 국제적으
로 비교하면, 수출입은행 경협본부의 1인당 원조액은 세계에서 최고그룹 수준이다.
이는 인력의 증원 혹은 재정적 지원의 확대가 필요함을 의미하는 것이다.
표 3-12. 원조업무 담당 직원 1인당 원조금액(2003년)

원조액(A) 원조업무 담당 직원 수(B) A/B
국가
(백만 달러) (명) (백만 달러)
독일 6,784 7,275 0.93
프랑스 7,253 4,447 1.63
아일랜드 504 282 1.79
덴마크 1,748 828 2.11
영국 6,282 2,850 2.20
룩셈부르크 194 88 2.20
포르투갈 320 140 2.29
스페인 1,961 838 2.34
핀란드 558 214 2.61
스웨덴 2,400 915 2.62
표 3-12. 계속
원조액(A) 원조업무 담당 직원 수(B) A/B
국가
(백만 달러) (명) (백만 달러)
그리스 362 131 2.76
네덜란드 3,972 1365 2.91
한국 EDCF* 132 34 3.88
오스트리아 505 120 4.21
이탈리아 2,433 469 5.19
벨기에 1,853 343 5.40
주: 한국 EDCF는 2007년 기준.
자료: EU(2004)를 토대로 필자가 재구성.
나. 전문성 및 인력개발
관리자를 제외하면 경협본부에 근무하는 인력의 전문분야는 개발협력이 아니다.

그러나 이러한 인력은 경협본부에 근무하면서 개발협력 전문가로 변신할 기초를
닦게 되고 경험을 축적하게 된다. 그러나 경협본부에 근무하는 기간은 평균 3년 내
외이기 때문에 경협전문가로 변신하기 전에 수출입은행의 다른 부서로 전보된다.
따라서 개발협력 전문인력의 양성은 경협조직의 가장 큰 과제 중의 하나이다.
경협본부에 근무하는 기간이 3년에 지나지 않기 때문에, 수출입은행은 경협직원
의 인력개발에 투자할 시간적 여유가 없을 뿐만 아니라 인력개발관행도 빈약하다.
다만 최근 신탁기금 및 협조융자 등을 통한 5개의 국제개발금융기구와의 협력이
강화됨에 따라 이들 기관에 중견간부들을 파견하여 선진원조정책과 기법 등을 포
함한 현장실습 위주의 인력개발 기회로 활용하고 있는 것은 고무적인 현상이다. 앞
으로 이러한 기회를 더 확대해나가야 할 것이다.
경협본부에 근무하는 직원들의 사기를 고양하고, 전문성을 강화하며, 유상원조
의 질적 향상을 도모하기 위하여 경협직원들에 대한 인센티브제도를 강화하는 것

이 필요하다. 이러한 세 가지의 목적을 동시에 달성하는 하나의 방안은 국제원조기
구나 선진 원조기관이 시행하고 있는 우수원조사업 선정과 담당직원들에 대한 상
훈제도를 창설하는 것이다. 예를 들면, 세계은행은 1996년부터 매년 집행이 완료된
원조사업 중에서 가장 효과성이 높고 원래의 원조목적을 효율적으로 달성한 프로
젝트를 선정하여 은행의 담당팀과 수원국의 팀에 상훈을 시행해오고 있다.
제4장
우리나라의 무상원조 실행역량
3. 프로젝트 수행 및 관리 역량
5. 조직역량
6. 인적역량
가. 수원국 선정
KOICA는 ‘유 무상 통합지원전략’ 수립에 따라 협력국가에 대하여 유 무상

중점협력국을 지정하고 있다. 유 무상 중점협력국 중 서로 중복되는 7개 중점협
력국과 국별 원조규모, 지역별 안배 등을 고려하여 18개국을 중점협력국으로 선정
하고 있으며, 수원국 원조 환경 등을 3년 단위로 재검토하여 필요시 조정하고 있다
(외교통상부 2007).11)
대상국 선정의 기준은 DAC에서 정한 수원국 리스트상 최빈국(LDC: least de-
veloped countries), 저소득국가(LIC: low income countries), 중하위소득국가
(LMIC: lower middle income countries) 중에서 선정하고 있다. 선정의 기준과 관
련해서는 첫째, 수원국 빈곤수준, 거버넌스 상황, 인간개발상황, 성장잠재력, 기존
원조실적을 고려하여 우선순위를 정하고 있다. 둘째, 협력사업 추진여건을 고려하
여 상주공관이 설치되지 않는 국가는 원칙적으로 제외하고 있지만, 에너지 자원
거점 개발도상국은 예외로 하고 있다.
협력대상국을 중점협력국과 일반협력국으로 구분하여 국가전략적 측면에서 장
기적이며 집중적으로 원조 지원이 필요한 국가를 중점협력국으로 지정하고, 단순히
지속적인 원조 지원이 필요한 국가를 일반협력국으로 지정하고 있다. 또한 KOICA
는 한정된 재원의 효율적 활용을 위해 선택과 집중의 원칙에 따라 56개 협력대상
국을 위주로 원조를 실시하고 있으며, 이 국가들에게 최근 4년간 양자지원의 85%
11) KOICA는 2005년 선택과 집중 원칙에 따라 지원대상 국가를 127개국에서 58개로 축소하고,
2006년에는 ‘아프리카 무상원조 지원전략’을 수립하는 등 최근 협력에 대한 집중도를 높이고 있
다. 그리고 2008년 3월에는 지원대상 국가를 58개국에서 56개국으로 다시 축소하였다.
제4장 우리나라의 무상원조 실행역량 139
를 지원하고 있다. 특히 MDG의 빈곤퇴치전략에 동참하기 위하여 최빈국 및 아프

리카에 대한 지원을 지속적으로 확대하고 있다. 최빈국 지원은 KOICA의 총 사업
비 대비 2005년 13.9%에서 2007년 20.5%로 증대되었으며, 아프리카 지원은 동기
간에 7.4%에서 15.7%로 확대되었다. 이러한 노력은 우리나라의 원조정책을 국제
사회가 요구하는 기준에 맞추기 위한 것이라는 점에서 바람직하다고 할 수 있다.
이러한 노력에도 불구하고 KOICA의 수원국 대상 선정에는 아직도 개선의 여지
가 많다. 즉 원조의 이념과 목표가 국제사회의 빈곤퇴치 노력에 적극 참여하는 것
으로 본다면, 저개발국에 대한 원조가 가장 크게 확대되어야 함에도 불구하고
KOICA는 LMIC에 50% 정도를 지원하고 있어, 상대적으로 LDC나 LIC가 아닌
중소득국가에 집중적으로 지원하고 있다. 이러한 결과가 나타나는 것은 물론 수원
국 선정에 있어서 우리나라와의 중요성을 고려해야 하고, 또 원조의 소규모성에 기
인한 바도 있을 것으로 판단된다. 하지만 앞으로 원조규모가 확대되면 KOICA는
무상원조의 이념에 맞게 최빈국 중심으로 집중할 필요가 있을 것이다.
제3장에서도 언급되었듯이 KOICA가 선정한 19개 중점수원국에는 EDCF가 정
한 11개 최우선 및 우선수원국이 포함되어 있다. KOICA의 경우 EDCF 중점대상국
과 겹치는 국가는 상호 협의를 통하여 조정하거나, 아니면 과감하게 계획에서 제외
시켜야 할 것이다. 국가선정에 있어 양 기관간의 조정 부족 혹은 일관성 부족에 대
해 현재까지 정책적 결정사항이라고 판단하여 내부적으로 조정하려는 노력이나 기
준이 거의 마련되어 있지 않은 실정이다. 따라서 양 기관간의 중복성 문제는 부처
또는 국회에서 해결해주기를 바라기보다는, 우선 KOICA 내부적으로 규정 및 지침
을 만들어 해결하는 노력이 필요하며 그 다음으로 EDCF와 상호 협력하여 조정해
나가야 할 것이다. 특히 LMIC에 대해서는 무상원조를 축소하고 LDC 및 LIC를 중
심으로 사업을 추진해나가는 방향으로 사업계획이 조정되어야 할 것이다.
표 4-1. 무상원조의 소득수준별 지원 규모 및 비율
사업유형 지원규모(천 달러) 비율(%)

협력사업 계 270,217,268 100.0
양자간 증여 259,176,337 95.9
최빈개도국 55,357,629 20.5
저소득국가 31,965,936 11.8
중하위소득국가 135,511,513 50.1
중상위소득국가 9,424,975 3.5
기타 26,787,019 9.9
다자간 증여 11,040,931 4.1
자료: KOICA(www.koica.go.kr).
나. 원조분야의 선정
KOICA는 원조의 효율성과 효과성, 협력대상국 및 국제사회의 이해와 수용, 수

원국의 국민적 지지 등을 고려하여 원조분야를 선정하고 있다. 이러한 원조분야의
선정은 KOICA의 사업목적에서 명확히 밝히고 있다. KOICA는 개발도상국의 지속
가능한 경제사회발전 지원, 유엔 MDG 등 국제사회의 빈곤퇴치 노력에 적극 참여,
인도주의적 지원 및 인간안전(human security) 강화, 개발도상국과의 우호관계 증
진 등을 주요 목표로 정하고 있다(한국국제협력단 2007c).
이러한 목표를 달성하기 위해 KOICA는 첫째, 개발도상국의 국가발전계획과
PRSP 등에 부합할 수 있는 사업 및 프로그램을 선택하고, 수원국의 주인의식을 강
화하여 사업을 주체적으로 주관할 수 있는 사업을 우선적으로 선정하고 있다. 둘
째, 우리나라의 개발경험을 활용할 수 있고 비교우위에 있는 개발협력 사업 및 프
로그램을 발굴 추진하고 있다. 이에 KOICA는 내부적으로 7개의 비교우위 분야
를 선정하고 있다. 셋째, 시민사회단체(CSO: Civil Society Organizations) 또는 민
간부문이 KOICA 사업 및 프로그램에 적극 참여하여 역량을 개발할 수 있도록 지

원하며, 원조의 질적 향상을 위해 민간부문의 전문성을 최대한 활용할 수 있는 사
업을 우선적으로 선정하고 있다.
이러한 원칙과 이념에 따른 원조분야 선정에도 불구하고 우리나라 원조의 가장
큰 단점 중 하나인 원조의 이원화에 따른 중복과 일관성 부족문제가 여기서도 나타
난다.
앞으로 KOICA는 빈곤퇴치에 직접 기여할 수 있는 부문에 사업을 집중시킬 필
요가 있다. 그 분야로는 환경, 보건위생, 교육 등이 될 것이며, 나머지 건설, 기자재
등 하드웨어 부분은 EDCF가 전문화할 수 있도록 협력해야 할 것이다. 무엇보다도
수원국의 국가차원의 개발계획에 맞게 사업을 발굴해야 할 것이다. KOICA가 수행
중인 사업의 경우 사업규모가 중 소형인 것이 많고, 이러한 사업의 추진이 단지
수요위주의 지원사업이 주를 이루고 있어 국가차원의 개발계획 없이 추진되는 경
향이 있다. 따라서 수원국의 장기적이고 체계적인 국가발전종합계획에 근거한 요청
사업을 중점 지원할 필요가 있다.
다. 국별 중장기지원전략
KOICA는 무상원조의 효율성 증대를 위해 지역별 국별 통합지원전략을 수립

하고 있다. 2008년 1월 국제개발협력위원회에서 관계부처 합동으로 18개국 대상으
로 유 무상 통합지원전략(CAS: country assistance strategy)을 수립하여 연간 사
업계획 수립 및 평가지침으로 활용하고 있다. CAS에는 기본전략, 지역별 추진전
략, 분야별 추진전략, 국내초청연수, 파견, 민간과의 파트너십, 해외재난구호 및 복
구, 국제기구를 통한 지원, 사업평가, 원조추진역량 강화 등이 포함되어 있다.
KOICA의 CAS에는 국가별 개발환경 및 과제, 원조동향 등과 더불어 우리나라
의 대외무상원조 지원현황 및 평가, 대외무상원조 지원전략, 이행평가 및 위험관리

등 우리나라의 원조지원방향을 정하고 있는데, 이런 전략이 수립되기 시작했다는
점은 매우 고무적이다(한국국제협력단 2007b).
하지만 본 CAS에 향후 어느 정도의 원조가 이루어질 것인지에 대한 계획이 포
함되어 있지 않아, 수원국의 주인의식을 높이고 원조의 예측 가능성을 높여 원조의
효과성을 제고한다는 국별 지원전략의 의미가 아직도 충분히 반영되고 있다고 보
기 힘들다. CAS의 가장 큰 문제점은 최종적인 개발목적과 세부지원목표의 달성 및
이행 성과를 파악하기 위한 측정지표가 구체적으로 설정되어 있지 않다는 점이다.
개별 프로젝트 및 사업의 최종 개발목적, 세부목표가 어떻게 전체 CAS 계획에 연
관되어 있는지에 대한 지표가 전혀 없다. 즉 각 개발사업의 목표가 세부목표에 어
떻게 기여하는지를 파악할 수 있는 연결고리가 없다. 가령 관개시설 재건, 농업기
계화사업을 통한 해당지역 주민의 소득증대가 특정 수원국의 CAS상에 나타난 농
촌개발 및 소득증대 지원과는 어떻게 연계되는지에 대한 설명이 없다. 그 결과
KOICA의 평가보고서에는 각국별로 추진한 사업과 국별 중장기전략과의 관계에
대한 평가가 나타나 있지 않다(한국국제협력단 2007h).
또한 재원배분 측면에서도 연도별 계획 및 목표치, 측정지표가 구체적으로 설정
되어 있지 않으며, 이에 대해 수원국 측과의 정보공유도 충분하지 않다. 현재
KOICA의 무상원조는 최종 원조목표에 따라 지역별 국별 재원배분 계획을 세우
는 것이 아니라, 개별 발굴사업에 대한 지원계획 및 부문별 계획에 따라 특정 수원
국에 대한 연간 원조규모 재원배분 계획이 설정되어 있다. 이는 많은 DAC 회원
국들이 지역별 국별 전략 및 재원배분을 명확히 하고, 특히 수원국의 중기재원배
분 전략을 고려하여 각 부문에 대한 재원배분을 하는 것과는 크게 다르다.
CAS에는 목표에 따른 분야별 추진사업들이 있으나, 현재까지는 농촌개발, 빈곤
퇴치 등 일부 분야에 사업이 집중되어 있고 제도개선이나 역량강화 부문의 사업은
부족한 실정이다. 따라서 각 지원목표에 대한 균형있는 지원이 이루어져야 할 것이다.

한편 CAS를 수립하는 과정에서 국내 관계기관과의 협의도 중요하지만, 이에 못
지않게 수원국과의 정책협의도 중요하다. KOICA는 수원국과의 무상원조에 대한
정책협의를 하고 있으며, 이를 통해 양국간 원조방향, 수원국 개발수요 등에 부응
하는 사업을 발굴하고 있다. KOICA는 양자간 정책협의를 2007년에는 총 32개 수
원국과 실시하였으며, 2008년 9월까지 총 16개국과 정책대화를 실시하였다. 또한
개발원조의 효율성을 확대하기 위해 타 공여국과의 정책협의도 중요하다. 무상원조
에 대한 타 공여국과의 정책협의는 외교부 주도로 추진하여 선진기관과의 원조조
화 및 수원국 내 사업조정을 도모하고 있다.12)
하지만 CAS 수립과정에서 수원국 정부와 다른 공여국 및 기관과의 정책대화,
관련부처와의 협의가 부족하다고 판단된다. 특히 관련부처 협의의 경우 정책적 일
관성 제고를 위해 무상원조 주관기관인 외교통상부가 중심이 되어 환경, 여성, 정
보통신 등 다부문 주제에 대한 범정부적 접근을 강화하는 것이 바람직하다. 특히
최빈국 진출에 관심 있는 민간기업, 시민사회의 의견 수렴 및 참여 역시 저조한 편
이다. 여러 DAC 회원국들은 CAS를 수립하는 데 있어 자국 내 다양한 이해관계자
의 의견을 수렴하고 반영하는 과정을 거치고 있다. 이러한 부문에서 KOICA의 노
력이 더욱 필요하다.
한편 CAS에서는 향후 위험요소 및 제약사항에 대해 매우 간략하게 명시하고
있어, 국내외 환경변화로 발생할 수 있는 예측 가능한 위험요소에 대한 분석과 이
에 대한 대응방안이 많이 보완되어야 할 것으로 보인다. 물론 위험관리 측면에서
지원상 제약 및 외부적, 국가적, 프로그램 수준에서의 위험성 분석의 중요성은 명
12) 가령 2008년 2월 ‘한 영 정책협의회’ 참가 및 ‘노르웨이 및 덴마크의 국제기구협력사업 수행방

식’을 협의하는 등 2008년에만 타 공여국 및 DAC 등과 6차례의 정책협의를 하였다.
시되어 있으나, 세부적인 내용 및 향후 대응계획이 부족하다. 이러한 문제는 CAS

의 지속가능성에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높기 때문에 위험요소 분석 및 세
부적인 대응방안과 계획을 CAS상에 수립해야 할 것이다.
마지막으로 CAS에는 거버넌스 외에는 여성, 환경, 소외계층에 대한 고려가 구
체적으로 명시되어 있지 않으며, 이에 대한 내용을 포함하는 것은 물론 협력 및 대
응방안도 분석을 통해 제시되어야 할 것이다.
가. 프로젝트 발굴
프로젝트를 발굴하고 선정하는 것은 한정된 자원을 효율적으로 사용해야 한다는

점에서 매우 중요하다. 사업발굴단계에서 잘못된 사업을 선정하면 원조자원을 비효
율적으로 사용하게 된다. 개발사업의 발굴과 선정이 적절히 수행되었는가의 여부는
중장기 개발전략의 연계성 및 일관성 유지 여부 그리고 합리적인 과정을 통한 발굴에
달려 있다. 따라서 프로젝트의 발굴절차, 수원국과의 협의 등이 중요하며, 그 사업의
수행 결과에 대한 영향을 고려해서 개발사업을 선정했는지 여부 등이 평가되어야 할
것이다.
KOICA는 원칙적으로 중기전략 및 CAS를 토대로 무상원조사업을 발굴하며 이
과정에서 수원국과의 협의도 거친다. KOICA의 사업발굴 시행절차를 보면, 첫째
사업발굴을 위한 기본지침 확정 및 재외공관에 통보, 둘째 사업발굴협의 시 중기전
략 및 CAS 등을 고려한 주요 내용 사전의견 조율, 셋째 빈곤감소 등 수원국 국가
발전계획 등을 고려한 수원국과의 사업 발굴 협의의 과정으로 이루어져 있다.
KOICA는 원조사업을 재외공관, 사업발굴협의단 등을 통해 발굴하거나, 양국간

ODA 정책대화, 정상회담 및 국제회의 등 각종 주요 외교채널을 통해서도 발굴하
고 있다. 상황에 따라서는 KOICA의 전문가를 투입하여 수원국과 직접 사업을 형
성 발굴하고 있다. 사업발굴은 수원국 정부의 국가발전계획, PRSP 등 지원대상국
가의 필요 및 수요에 기초하고 있지만, 원조효과를 제고할 수 있는 사업을 우선적
으로 고려하고 있다. 이때 KOICA 무상원조 중기전략 및 CAS에 부합하는 사업인
지를 검토한다. 이러한 KOICA의 사업발굴 체계는 효율적으로 구축되어 있다고 볼
수 있다.
하지만 KOICA의 사업발굴 체계에서 좀 더 효율화해야 할 부분도 있다. 수시로
재외공관에서 요청하는 사업을 검토하여 사업을 발굴하고 있는데, 이러한 발굴방법
은 지양하여 수원국 정부와 협의한 개발원조 틀에서 종합적이면서도 목표지향적
방향으로 전환해나가야 할 것이다. 즉, 향후 KOICA의 사업발굴은 CPP의 작성 및
활용과 연계되어 이루어져야 하고 보완적으로 수행되어야 효율성을 극대화할 수
있을 것이다. 따라서 다양한 부처 및 기관이 임의로 요청하는 사업을 추진하는 방
식은 개선되어야 할 것이다.
둘째, 유 무상원조의 조화와 효율성 개선이다. 수원국과 협의된 사업은 해당국
수원총괄기관으로부터 공식사업요청서를 접수 받은 후 타당성 검토를 하고 있다.
이 과정에서 국내 타 부처 및 원조기관과 충분하게 의사소통을 하는지가 중요하다.
KOICA는 필요할 경우 관련 타 부처 및 원조기관과 업무협조를 하고 있다. 하지만
현재 우리나라의 원조는 이원화되어 있어 KOICA에서 추진하고 있는 무상원조와
유상원조 간에 명확한 역할 분담이나 조정이 이루어지지 않고 있다. 무엇보다도 사
업발굴 및 선정과정에서 양 기관간 조정이 절대적으로 필요한데, 이에 대한 개선방
안에 대해서는 제3장에서 언급하였다.
그림 4-1. 무상원조사업 시행절차
자료:한국국제협력단(2007d).
한편, KOICA는 ‘대외무상원조사업 시행절차’와 ‘사업평가 가이드라인13)’을 갖

추어 사업추진과정에서 효율성을 증대시키고 있다(한국국제협력단 2007d). 사업승
13) 사업평가 가이드라인에는 1) 평가제도개요 2) 평가제도 운영 3) 평가의 실시 4) 평가관련 참조

사항 5) 기타 등이 포함되어 있다. 기타에는 1) 사업평가시행 세부지침 2) 프로젝트/프로그램 평
가양식 3) 프로젝트/프로그램 평가 체크리스트 4) 사업형태별 평가 가이드라인 5) 평가실시 절차
6) 평가 참고 문서 및 발간물을 포함하고 있다.
인은 내부승인과 정부간 협의에 의한 승인으로 이루어진다. 사업신청서가 접수되면

공관 및 현지사무소를 통해 사전조사하고 관련 자료를 수집하여 세부사업계획을
작성한 후 내부심의를 거쳐 승인한다. 사업신청에서 승인되는 데 소요되는 기간은
6개월에서 1년 정도이다. 이러한 내부 승인 이후 정부간 약정이 체결되고 정부간
승인은 6개월 이내에 이루어지는 것이 일반적이다. 이런 절차와 기간은 대체로 적
절한 것으로 판단된다.
하지만 KOICA의 사업발굴은 프로그램 방식이 아닌 프로젝트 방식 접근으로 사
업간 유기적 연계성과 시너지효과가 부족하다는 한계를 지닌다. 또한 프로젝트식
사업발굴의 경우 규모가 크지 않아 수원국의 개발수요에 견주어 파급효과가 매우
제한적일 수밖에 없다. 더욱이 이러한 사업 발굴 및 추진이 중기예산에 따라 이루
어지는 것이 아니라, 단년도 원조예산의 틀 내에서 이루어지고 있어 당해연도 지원
총액의 범위에서 사업이 선정되어야 한다는 문제와 사업 자체가 매우 제한적으로
운영될 수밖에 없다는 한계를 지닌다. 향후 원조의 효과는 물론 예측가능성을 높이
기 위해서도 이러한 점을 개선해나가야 할 것으로 보인다.
전반적으로 KOICA의 사업발굴은 중기전략 및 CAS와 연계되어 있으며, 사업발
굴과정에서 수원국과 협의가 이루어지고 있는 것으로 평가된다. 필요에 따라 사업
계획의 수정 및 보완 요청도 이루어지는 것으로 나타났다. 또한 발굴을 위해
KOICA 내부인력뿐만 아니라 필요할 경우 외부전문가들도 투입되고 있다. 하지만
이러한 발굴이 ‘논리적 체계’에 의해 이루어지는지는 의문이다. 가령 수시로 요청
되는 사업은 CPP와 연계성이 약해 분명 전체 원조의 효과를 떨어뜨릴 것이다. 또
한 프로그램 방식이 아닌 프로젝트 방식 사업발굴도 원조의 효과성을 떨어뜨리는
것으로 판단된다. 사업발굴 및 추진이 단년도 원조예산이라는 매우 제한적인 틀 내
에서 이루어지는 것도 효율성을 떨어뜨릴 것으로 판단된다.
KOICA의 프로젝트 관리는 프로그램디자인매트릭스(PDM: program design matrix)
방식으로 이루어지고 있으나, 실제로는 PDM 방식이 적용되지 않는 사업도 존재한

다(한국국제협력단 2007g). 그 결과 전체 사업성과 지표나 개별 프로젝트의 성과지
표의 부재로 인해 사업을 객관적으로 평가할 수가 없게 된다.
표 4-2. KOICA 의 프로젝트 발굴역량 평가 현황
구분 내용
CAS 와의 연계 중기 및 국별 원조전략
수원국과의 합의 분야별 사업별 협의
수혜자그룹과의 협의 PDM 시스템에 의한 협의
국내 타 부처와의 협의 협의
신청-승인 기간 6개월~1년 이내
프로젝트 준비 기술원조 기술지원
발굴인력의 전문성 외부전문가 1부문 당 2명
현지사무소와의 협의 사전조사 및 자료 수집 등
‘논리적 단계’의 활용 여부 불분명 요소 존재
단계별 수행 편람 대외무상원조사업 시행절차, 사업평가 가이드라인
나. 사전타당성평가
KOICA의 기초 및 사전타당성조사는 수원국 정부로부터 접수한 공식사업신청

서를 대상으로 실시된다. 기초검토는 수원국 국가발전계획 및 PRSP 등 수원국 정
부 정책상의 중요도를 고려하고 있다. KOICA의 중기전략 및 CAS와의 일관성, 요
청규모 및 지원분야에서의 우리나라 비교우위, 국내 지원가능 전문기관 유무, 수원
국에 대한 적정 지원규모 범위 등도 주요 고려 사항이다. 이러한 KOICA의 사전타
당성조사는 사업평가 가이드라인 에 따라 수행하고 있다(한국국제협력단 2007a).
동 가이드라인에는 사업조사 방법, 전문가 자문, 조사보고서 작성방법, 조사항목,

해당국과의 협의내용, 사업결과보고서 작성 등을 포함하고 있다. 특히 타당성 검토
단계의 전 과정을 통해 PDM 도출 및 이를 통한 프로젝트관리 시스템을 구축하여
사업추진의 효율화를 도모하고 있다.
타당성 분석이 완료된 사업은 KOICA 정책방향 및 수원국 개발과제의 적합성
분석과 빈곤 이슈 및 분야간 공통과제에 대한 고려 정도 등을 포함하여 평가하고
있다. 또한 예상되는 위험과 가정들에 대하여 평가하고, 사업규모 및 기간 적정성,
지속발전 가능성, 수원태세 등 필요사항에 대하여 사업예비심의를 하고 있다. 예비
사업으로 선정된 사업에 대해서는 사업타당성조사 후 사업 착수 이전단계로 사업
협의단을 파견하여 수원국과 협의를 통해 사업세부내용 및 양측 부담사항 등을 명
기한 협의의사록을 체결한다.14)
KOICA는 사전타당성평가를 위한 가이드라인을 갖고 있지만 실제로 평가의 충
실성은 매우 미흡한 것으로 판단된다. 무엇보다 최근까지 대부분의 타당성조사가
자체적으로 이루어졌으며 충분한 시간과 인력, 예산이 투입되지 않았기 때문에 조
사보고서의 엄밀성과 전문성이 부족하다. 예를 들어 제2장에서 설명한 바와 같이
사전타당성은 재무적 측면, 경제적 측면, 사회분배적 측면, 제도적 측면 등 다양한
측면에서 검토되어야 한다. 하지만 KOICA의 사전타당성 조사보고서를 보면 이런
기본 구성요소조차 갖추고 있지 않다.15) KOICA는 전문성을 보강하기 위해 각 프
14) 사업협의 시 확인 및 협의사항으로는 사업일반관련, 사업추진관련, 사업관리 및 평가로 구분되어 있

다. 사업일반관련에는 양국간 부담사항 최종확인, 예산, 담당기관, 업무추진절차 등 수원국 측 부담
사항 이행가능 여부 확인, 정부간 합의체결 관련사항 협의 등으로 구성되어 있다. 사업추진관련 사
항으로는 사업소요 기간, 소요예산 등의 확인 등 사업구성요소 확정, 사업구성요소 추진방안 확인,
수원국 측과의 업무협조방안 확인 등이 있다. 사업관리 및 평가요소는 모니터링 및 평가방안 확정,
사업추진의 위험요소 예측 및 대응책 협의, 수원국 측 협의사항 확인 등으로 구성되어 있다.
15) 예를 들어 2006년에 실시된 캄보디아 자격검정확인시스템 구축 지원사업 사전타당성조사 결과보
고서 는 보고서의 본문 분량이 16페이지에 불과하며 나머지는 전문가 출장보고서와 캄보디아의
로젝트별로 2명의 외부전문가를 고용하고 있지만 이들은 대부분 해당 분야 엔지니

어들로서 재무성 평가나 경제성 평가를 하기 어려울 뿐만 아니라, 개발사업에 대한
이해나 지식도 부족한 경우가 많다.
이처럼 사전타당성 평가보고서가 부실하게 작성되는 것은 사전타당성평가에 대
한 중요성을 제대로 인식하지 못한 데서 비롯된 것으로 판단된다. 조사를 통해서
사업의 타당성을 평가하고 사후평가를 위한 초기자료를 수집하기 위한 것이라기보
다 절차상 의례적으로 행하고 있는 것으로 판단된다. 따라서 앞으로 사전타당성평
가를 내실 있게 하기 위해서는 이 평가의 중요성을 분명히 인식할 필요가 있다. 그
리고 평가의 전문성을 강화하기 위한 노력이 필요하다. 외부의 전문조사기관이나
인력을 적극적으로 활용하여야 하며, 현재보다 많은 예산을 투입하여 질 높은 보고
서가 생성되도록 해야 한다. 현재 이런 평가를 전문적으로 실시하고 있는 컨설팅
기관이 거의 없지만, 외부기관이나 컨설턴트들이 이런 평가의 전문성을 높일 수 있
도록 환경을 조성하는 것도 공적 시행기관의 역할이라고 할 수 있다. 대학이나 공
공분야 연구기관은 물론이고 민간 컨설팅기업들도 이 작업에 참여할 수 있는 잠재
적 컨설턴트라고 인식하고 이런 역량을 어떻게 원조사업에 효과적으로 사용할 수
있을지를 고민해야 할 것이다. KOICA는 2008년 처음으로 외부전문기관에 사전타
당성조사를 의뢰했는데 이는 중요한 개선이라고 할 수 있다. 외부 전문기관을 활용
한 사전타당성조사를 획기적으로 확대하고, 기관간 유효한 경쟁을 통해 보고서의
질을 높이려는 노력이 필요하다.
기본경제통계 등으로 구성되어 있다. 평가는 1명의 KOICA 직원과 1명의 외부 전문가에 의해
이루어졌다. 재무적 평가나 경제적 평가 등 기본적 내용이 보고서 본문에 전혀 없으며, 본문은 대
부분 현지 방문 시 관련기관들과의 협의사항으로 이루어져 있다.
표 4-3. 사전타당성조사 역량 평가 현황
구분 내용
CAS와의 일관성 중기전략 및 국가별 전략 고려
‘계획의 틀과 단계’ 활용 여부 공식사업신청서 접수 후 단계적 추진
기술적 재무적 경제적 분석 미흡
사회적 분배적 및 환경적 분석 거의 이루어지지 않음
수원국 부담비용 분석 요청규모 및 적정 지원규모 범위 등

과거의 경험 분석과 교훈 활용 활용 추세
불확실성에 대한 대비책 분석 위험분석에 대한 평가 미흡
사후평가 기초자료 수집 내용 미흡
편람의 유무 대외무상원조사업 시행절차, 사업시행 가이드라인
조사팀 구성원의 전문성 자체평가 위주(외부 전문인력 부분 활용), 전문성 부족
현지 답사 여부 및 적합성 공관/현지사무소, 필요시 조사단 추가 파견
분석보고서의 적합성 전문성 부족 및 기본 구성요소의 미흡

3. 프로젝트의 수행 및 관리 역량
가. 관리의 체계성
여기에서는 KOICA 프로젝트의 수행과 관리가 체계적으로 이루어지고 있는지

를 살펴보고자 한다. KOICA는 사업실시가 확정된 사업에 대하여 다음과 같은 절
차에 따라 사업을 실시하고 있다: 집행계획수립 사업시행자 선정 및 계약체
결, 사업집행 및 모니터링 사업종료. 이러한 단계별 수행체계는 KOICA의
‘대외무상원조사업 시행절차’라는 규정에 따른 것이다.

KOICA는 프로젝트의 수행과 관리 단계에서 수원국에게 더 많은 책임을 위임하
기 위해 노력하고 있지만, 여전히 프로젝트의 수행과 관리 책임의 대부분은 현지
공관이나 현장 사무소에 있다. 그리고 사업에 대한 책임을 KOICA 현지사무소에게
위임하고 있다고는 하지만 주요 사항에 대해서는 본부와 협의하도록 하고 있다. 선
진국에 비해서는 현지사무소의 권한과 책임이 작아 사업의 효율성 증진을 위해 국
제사회가 권고하는 있는 분권화의 정도가 아직은 미흡한 것으로 판단된다. 우선 현
지사무소의 파견인력이 통상 1~2명으로 극히 소수에 지나지 않는다는 점이 그 원
인 중 하나라고 할 수 있다. 뒤의 [표 4-10]에 나타난 바와 같이 KOICA의 현지파
견 인력의 수는 미국이나 일본에 비해 적은 것은 물론이고 전체 인력 중 현지파견
인력의 비중도 낮다. 그리고 현지사무소에는 사업형태나 규모에 따라 부장 및 팀장
급의 인력이 파견되는데, 중간매니저급이 사업을 수행할 때는 상대적으로 의사결정
권의 수준이 낮기 때문에 그만큼 많은 사항에 대하여 본부와 협의할 수밖에 없다.
이러한 비효율성을 극복하기 위해서는 사업위임의 범위에 관한 명확한 규정을 마
련해야 할 것이다.
따라서 앞으로 원조규모가 증가하면 현지파견 인력의 비중을 늘리고 현지인력에
게 프로젝트 관리의 책임을 더 많이 부여해야만 더욱 효율적인 관리가 이루어질 것
이다. 또한 사업 수행 및 모니터링의 경우 본부 사업팀 담당자가 모니터링을 위해
현지 출장을 가는 경우는 매우 드물고 현지사무소에 의존하는 경우가 대부분이다.
따라서 현지 사업이 매우 효율적으로 수행되고 있는지는 현지 사무소의 평가에 의
존할 수밖에 없다.
표 4-4. KOICA 의 프로젝트 수행 및 관리의 체계성 평가
항목 내용
단계별 수행편람 대외무상원조 시행절차, 사업평가 가이드라인
편람의 개정 빈도 3~4년 단위 개정
수원국 위임 정도 거의 이루어지지 않음
현지사무소 책임위임 부분 책임위임, 주요 사항 본부와 협의
수행관리시 수원국과의 협의 수시 협의
필자: 필자 작성.
나. 조달관리
KOICA의 사업조달 관리는 ‘대외무상협력사업에 대한 조달 및 계약규정’에 의

거하고 있다(한국국제협력단 2007f). 사업조달은 국내연계조달과 현지구매로 구성
되어 있다. 현지구매는 판매후서비스 및 운송비 등을 고려하여 이루어지며 현지공
관 및 사무소를 통해 검수가 이루어진다. 조달에 대한 위임 및 역량개발이 필요한
경우 전문가를 파견하고 이에 대한 교육을 실시하고 있다. 필요에 따라 사업관련
기술전수를 위해 수원국 관계자를 국내로 초청하여 교육을 실시하고 있다.16) 또
사업관련 기술전수를 위해 국내전문가를 수원국에 파견하고 있다. 조달계약은 90%
정도 자유입찰 형식으로 이루어지고 있으며 ‘조달업체등록제’를 운영하여 조달과정
의 경쟁 촉진과 효율성 제고를 위해 노력을 하고 있다.
KOICA는 조달시스템을 투명하게 하기 위해 인터넷 조달시스템을 운영하고 있
지만, 기술협력에 필요한 컨설턴트 등 일부 용역조달의 경우 조달에 참여할 수 있
16) 교육과정은 일반적으로 관리자 과정(고위급, 워크숍 위주) 및 실무자 과정(엔지니어급, 강의 및 실

습 위주) 등으로 구성되어 있다. 이러한 과정은 사업시행기관과의 계약단계에서 세부업무들을 확
실히 처리할 수 있도록 계약서에 명확히 명기하는 것을 원칙으로 하고 있다.
는 컨설팅기업이 많지 않기 때문에 유효한 경쟁이 이루어지지 않는 경우도 있다.

이런 이유로 조달이 유찰되는 경우가 빈번하다. 이러한 문제는 KOICA 측의 원인
에서 비롯되는 것은 아니지만 원조체계 전반의 차원에서 개선되어야 할 과제이
다.17) 유효경쟁이 이루어지지 않을 경우 조달참가업체의 경쟁력이 저하되고 조달
단가도 높아질 가능성이 있다. 그리고 지금까지 우리나라 무상원조의 대부분이 구
속성 원조로 이루어지고 있기 때문에, 수원국 현지에서의 조달비율이 매우 낮을 수
밖에 없다. 우리나라의 경제력을 감안했을 때 이런 구속성 원조은 국제사회의 비난
과 수원국의 불만을 초래할 수 있기 때문에 구속성 원조의 비율을 낮추고 수원국
현지조달의 비중을 높이는 방향으로 정책적 전환이 이루어져야 할 것이다.
표 4-5. KOICA의 조달관리 역량 평가
항목 내용 비고
조달 편람 ‘조달 및 계약규정’ 운용
조달임무의 수원국 위임 건축분야 현지위임 A/S 및 운송비 고려 위임
수원국 역량개발제도 전문가 파견 및 운영교육 관리자 및 실무자 과정
국적 연계성 조달 대부분 국적 연계 조달
조달계약의 경쟁 촉진 자유경쟁, 일부분야 유효경쟁 부족 90% 가 자유입찰
조달참여자 등록제도 및 운영 조달업체등록제
다. 프로젝트 관리
KOICA는 수원국 담당기관이나 사업시행자와의 업무협조를 통해 세부사업을

추진하고 그 사업성과를 목표와 대비하여 평가하고 있다. KOICA는 사업착수보고
17) 이 문제에 대해서는 제5장 컨설턴트의 역량에 관한 부분에서 자세히 설명할 것이다.
서, 정기적인 사업진도보고서, 종료보고서 등을 통하여 사업을 관리 감독하고 있

다. 사업시행사들은 이런 각종 수행보고서를 사업의 형태나 규모에 따라 분기별,
월별 또는 종료 시에 작성하여 보고한다. 이러한 사업수행보고서는 일정한 형식에
따라 작성하도록 되어 있다.
무상원조사업에 대한 사업관리는 대부분 KOICA 현지사무소나 본부의 내부인
력을 통해 이루어지고 있다. 최근에 KOICA가 일부 전문인력을 채용하고 있어 사
업관리에 전문성을 확보하는 경우도 있지만, 대부분의 사업에 대해 KOICA가 전문
성을 가지고 있다고 보기 어렵다. 따라서 프로젝트에 대한 실질적이고 효율적인 프
로젝트 관리 감독을 위해서는 전문인력을 충원하고 개발하는 것도 필요하지만,
더욱 중요한 것은 외부의 전문인력을 프로젝트 관리에 적극 이용하는 것이다.
KOICA는 사업관리를 위해서 지금도 외부전문가를 일부 활용하고 있지만, 여전히
대부분의 사업관리가 내부인력에 의존해 이루어지고 있다. KOICA 현지사무소가
없는 나라에서 프로젝트가 진행될 경우 수원국 사업주체나 사업시행자에 대해 현
장관리가 아니라 원격관리가 이루어지는 경우가 많은데, 이 경우 사업관리에 부실
이 발생할 가능성이 크다(한국국제협력단 2008). 이를 해결하기 위해서는 사업 총
괄관리를 국내전문기관이 담당하고 현지 활동은 현지정보 및 문화에 익숙한 현지
업체나 NGO가 담당하도록 하는 방식도 검토해야 할 것이다.
KOICA는 DAC 회원국들이 특정 수원국에서 부문별 목표달성을 위해 협의하는
조정메커니즘과는 별도로 개별 프로젝트를 수행하고 있기 때문에, 다른 공여국이나
수원국과의 협력이나 조정도 미흡한 실정이다. 파리선언에서는 공여국간 조화를 촉
진하기 위해 재정지원, 바스켓 펀딩(basket funding) 등 프로그램 원조의 비율을 강
조하고 있다. 하지만 KOICA는 프로그램 원조를 하지 않기 때문에 이런 공여국간
조화에 대한 기여도도 낮을 수밖에 없다. KOICA는 개별 프로젝트별 재원을 직접
관리하고 있는데, 수원국의 재정관리 시스템과 일관성을 갖도록 하고 수원국 정부
의 주인의식과 원조 예측성을 높이기 위해서는 재원관리에 수원국의 참여를 높이

는 방향으로 제도를 개선해야 할 것이다.
표 4-6. KOICA 의 프로젝트 관리 역량 평가
항목 내용 비고
수행보고서의 빈도 및 수준 분기별 및 종료 시 사업별 고려
중간점검 월별, 분기별, 필요 시 계약별 이행현황 점검
수원국과의 점검협의제도 상시 정책대화 사무소 차원의 간담회
현지사무소 중간점검 책임 현지사무소에 책임 위임 주요 현안 본부와 협의
중간점검보고서의 수준 공관 및 사무소 평가 사업평가 가이드라인 의거
대부분 사업담당자 작성,
사업종료보고서 제도 사업종료보고서 작성
필요 시 전문가 작성
사업종료보고서의 시의성 종료 후 6개월 이내
가. 평가의 체계성
KOICA는 사업이 종료되면 사업평가를 하게 되는데, 사업평가는 크게 사업종료

평가와 사후효과평가로 구분된다. 사업종료평가보고서는 사업추진 현황, 목표달성
도, 예산집행내역, 사업실시효과 및 실적평가, 자립발전성 전망 및 사업실시 교훈,
기타 사업종료 후 사업연장 또는 사후관리의 필요성 등을 포함하고 있다. 사업종료
평가에는 단일 사업에 대한 평가 외에 사업형태별 총괄평가도 실시하는데, 이는 사
업형태 중 매년 1~2개 대상사업을 선정하여 총괄적으로 평가하는 것이다. 사업종
료평가보고서는 사업종료 후 6개월 이내에, 사후효과평가는 사업종료 후 3년 이내
에 실시한다. 사업평가는 사업담당부서의 주관하에 공관 또는 현지사무소가 평가하

도록 하되, 가급적 사업담당자의 현지평가가 실시되며 필요시 외부 전문가를 평가
에 참여시켜 자문 및 조언을 듣고 있다.18) 그리고 사업비 기준 30만 달러 미만의
사업은 사업부서의 판단에 따라 사업종료평가를 사업종료보고서로 대체할 수 있으
며, 사업기간이 1년 미만인 경우에는 중간평가는 생략할 수 있도록 하고 있다.
문제는 이러한 평가가 공관과 현지사무소에 의해 실시될 경우 그 평가의 전문성
과 객관성을 유지하기가 매우 어렵다는 점이다. 사후평가란 사업이 종료된 후에 단
순히 형식적으로 실시되는 절차가 아니다. 이것은 이미 종료된 사업을 통해서 문제
점과 개선방안을 도출하여 다음 사업의 효과성과 효율성을 높이는 데 그 목적이 있
다. 따라서 이런 평가가 전문적이고 객관적으로 이루어지지 않으면 사업 수행의 비
효율성은 지속적으로 반복될 가능성이 높다. 따라서 사업평가의 핵심은 평가의 전
문성과 객관성을 유지하는 것이다. 이를 위해서는 앞으로 사업평가에 더 많은 외부
전문가가 투입되어야 하고 더 많은 예산과 시간이 투입되어야 할 것이다. 그런 점
에서 사후평가와 관련하여 유상원조사업에서 지적된 문제점이 무상원조사업에서도
거의 유사하게 발견된다고 할 수 있다.
사후평가의 체계가 아직 불완전한 것도 문제이다. 우선 사후평가의 지침서가 아
직 구축되어 있지 않다. 예를 들어 최빈국에서 이루어진 사업의 경우 사업완료 후
정상적인 운영 및 유지관리가 이루어지도록 일정 기간 동안의 사후관리가 이루어
져야 하는데 이런 지속가능성에 대한 평가가 부실하다. 사업실시 기본계획에 사후
관리 지원내용을 미리 포함하여 사후관리지원을 제도화하는 방안이 강구되어야 할
것이다. 즉 사후관리가 효율적으로 추진되기 위해서는 주요 사업유형별로 사후관리
18) 사업평가가이드라인에 외부전문가는 평가대상사업과 이해관계가 없는 전문가 및 기관으로 개발원

조사업에 대한 충분한 지식과 경험을 갖추어야 한다고 규정되어 있다.
지원 사업비를 별도로 확보하여 사후관리 수요가 발생될 경우 신속하게 이에 대응

하여 지원해야 한다. 또한 원조사업 수혜자 평가는 정례적인 서류평가보다는 개발
사업의 잠재적 수혜자들을 직접 대상으로 한 설문조사 등을 통해 이루어져야만 그
객관성이 유지될 것이다(한국국제협력단 2007h).
표 4-7. KOICA 의 사업평가 방법
구분 사업형태 평가대상 활동 및 시기 평가방법

평가양식에 따라 정량
국내초청연수 매 연수 과정 종료시
평가와 정성 평가 병행
전문인력 파견 1년 이상 파견자 상동
사업 활동 종료평가 해외봉사단 파견 1년 이상 파견자 상동
개발조사 개발조사 최종보고서(초안) 상동
인프라 구축 인프라 구축 활동 종료시 상동
민간단체지원 민간단체지원 사업 종료시 상동
6개 사업 유형 중 대상사업 평가과업별 TOR 을
사업형태별 총괄평가 선정(연간 종합평가계획 작성하여 평가팀을 선정,
수립시) 평가 실시
자료: 한국국제협력단(2007a), p. 9.
나. 평가의 다양성
KOICA는 개별 사업에 대한 평가 외에 국별 분야별로 사업평가를 실시하고

있다. 매년 전년도의 사업을 대상으로 국별 분야별 재원배분의 적절성, 국별 분
야별 실시사업의 타당성과 성과 등을 총괄적으로 검토하는 방식을 채택하고 있다.
이러한 평가결과는 국별 재원배분 및 분야별 지원전략을 수립하는 데 활용된다.
그런데 KOICA의 이런 사후평가의 문제점 중 하나는 KOICA가 추진하고 있는
사업이 CPP와 어떻게 연계되며 그 역할이 무엇인지에 관한 명확한 지침이나 기준
이 설정되어 있지 않다는 점이다. 즉 사업평가가 이루어졌는데도 불구하고 이 사업

이 각 CPP를 개선 보완하는 데 어떻게 기여했는지를 파악하기 어렵다는 것이다.
이를 위해서는 부문별 전략목표에 대한 기여도를 파악할 수 있는 측정지표를 설정
하고, 이를 적극 활용하여 CPP의 실현가능성과 구체성을 보강해 가야 할 것이다.
이와 더불어 다른 공여국이 유사한 사업을 어떻게 수행하고 평가하고 있는지에 대
해서도 비교분석하여, 사업의 선정 및 재원배분, 국별 부문별 지원전략 수립에 활
용한다면 더욱 효율적인 원조재원 배분이 이루어질 것으로 판단된다.
다. 사후관리
사후관리는 평가결과의 차년도 제도개선 활용을 위해 중요하다. KOICA는 사업

의 요청에서부터 사전조사, 사업의 실시, 수원국으로의 이관 이후 사업운영 현황
등 대상 사업의 전 실시과정과 파급효과 등에 대해 사후 평가를 한다. 그리고 그
결과를 향후 유사 사업 추진 시 교훈으로 삼거나 사업제도를 개선하는 데 활용하고
있다. 사업종료 후 3년 이내에 사업효과 평가서가 작성되면 사업부서에 공문서를
통해 관련 결과를 통보한다. 이때 지적되거나 효과가 미진한 부분에 대해서는 제도
개선을 권고할 수 있도록 하고 있다. 이러한 평가 자료를 체계적으로 관리하기 위
해 KOICA는 최근 인트라넷에 ‘평가정보온라인 시스템’을 구축하고 있다. 이 시스
템이 완성되면 성공사업 및 연관사업의 발굴이 촉진되고 주요 위험요소 등이 체계
적으로 관리되어 향후 원조사업의 효율성을 높이는 데 기여할 것으로 기대된다.
표 4-8. KOICA 의 사후평가 역량 평가
항목 내용
사업종료평가와 사업효과평가의 구분 사업효과평가가 분리 작성되는 경우가 거의 없음.
공관 및 현지사무소의 작성(필요시 외부전문가
사업종료평가팀 전문성과 객관성
참여)으로 객관성 미흡
사업효과평가의 대표성 사업평가 가이드라인 의거
공관 및 현지사무소의 작성(필요시 외부전문가
사업효과평가팀의 전문성과 객관성
참여)으로 객관성 미흡
사업효과평가서의 수준 지속가능성, 파급효과 등에 대한 분석 미흡
사업효과평가서 활용제도 평가보고서의 사업부서 공문서화 전달 및 권고
사후평가의 체계적 관리와 활용 평가정보온라인시스템 구축 등 제도개선 중
5. 조직역량
KOICA는 [그림 4-2]와 같이 부문별 조직과 지역별 조직을 병치시키는 형태로

운영되고 있다. 지역별 조직은 해당지역이나 국가에 대한 전반적인 사업계획수립
및 정책부문을 담당하고 있으며, 개별사업은 부문별 조직에서 담당하고 있다. 지역
별 조직과 부문별 조직이 혼재된 형태를 띠고 있기 때문에, 이 두 부문간의 협조체
제가 얼마나 잘 이루어지는가가 매우 중요하다. 사업선정의 심의 또는 사업평가 시
에는 지역별 조직과 부문별 조직이 공동으로 참여하는 방식으로 사안에 따라 유기
적으로 협조를 하고 있다고 한다. 그리고 각 조직이나 부문 차원을 넘어서 결정해
야 할 사안에 대해서는 사업선정심의위원회, 기술평가위원회 등 위원회 제도를 활
용하는 방식으로 대응하고 있다.
그림 4-2. KOICA 조직도
자료: 한국국제협력단 홈페이지(www.koica.go.kr)(2008. 9. 21).
따라서 외형적으로 KOICA의 내부조직역량을 평가하는 것은 쉽지 않다. 하지만

KOICA의 해외사업 관리와 관련하여 조직차원에서 개선해야 할 점을 지적하면 다
음과 같다. 첫째, KOICA는 현재 협력대상 56개국 중 26개국에 28개 해외사무소를
개설하고 있는데, 대부분의 해외사무소가 아시아지역에 집중되어 있다는 점이다.
향후 사업 확대에 상응하는 해외사무소 확충이 필요하다. 가령 아시아지역과 더불
어 아프리카와 남미지역에 해외사무소가 증설되어야 할 것으로 보인다. 특히 아프
리카의 경우 해외사무소가 북서아프리카에 집중되어 있어 서부 사하라이남지역에
대한 지원체제가 미흡한 실정이다.
둘째, 현지사무소와 본부 사이의 업무분담이다. 앞에서도 언급했듯이 DAC는 분
권화를 통한 원조의 효과성 제고를 권고하고 있다. 즉 현지사무소에게 사업 발굴이
나 선정 등 될 수 있는 한 많은 권한을 주도록 조언한다. 하지만 KOICA의 현지사
무소에는 사업선정이나 예산변동 등에 대한 의사결정권이 매우 제한적으로만 부여되

어 있다. 또한 현지에 나가 있는 NGO가 현지사무소를 거치지 않고 직접 본부 사업
팀과 업무협력을 하는 경우도 많다. 즉, NGO가 사업추진에 대한 중간보고 및 정산
보고에 대해서 현지사무소를 거치지 않고 본부 사업팀으로 바로 전달하고 있어 현지
사무소 측에서 사업진행 및 경비 집행에 대한 상황을 제대로 파악하지 못하는 등 업
무의 비효율성을 초래하는 경우가 발생하고 있다.
표 4-9. KOICA의 해외사무소 현황
구분 아시아 아프리카 중남미 동유럽 CIS 중동

총 28개 12 7 4 2 3
네팔, 라오스,
몽골,
이집트,
방글라데시,
에티오피아,
베트남, 과테말라, 이라크(바그다
탄자니아, 우즈베키스탄,
국가 스리랑카, 파라과이, 페루, 드, 아르빌),
나이지리아, 카자흐스탄
아프가니스탄, 엘살바도르 요르단
세네갈, 케냐,
인도네시아,
모로코
중국, 캄보디아,
태국, 필리핀
자료: 한국국제협력단 홈페이지(www.koica.go.kr)(2008. 9. 21).
셋째, 해외사무소에 파견된 인원의 적정성도 문제가 된다. 현재 평균 한 개의 해

외사무소에 평균 1명 정도의 기술협력관련 인원이 파견되어 있다. 한 명의 인원이
동시에 다수의 사업을 담당해야 하는 실정이다. 따라서 본부의 인력 비중을 줄여
해외파견 인력의 수를 확대하고, 대신 본부의 업무와 권한을 현장에 대폭 이양하는
것을 검토할 필요가 있다. 무엇보다도 우리나라의 대외무상원조는 기술협력분야도
많지만 봉사단 파견과 같은 인력협력사업이 많아 업무의 대부분이 이런 사업의 지
원으로 구성되어 있다. 현지사무소 인력의 역량이 봉사단 관리 등에 분산되어 있어

현지 주요 사업을 적극적으로 관리하기 힘든 경우가 많다.
표 4-10. 원조기관 본부 해외사무소 인력운용 현황 비교(2008년)
해외사무소 사무소당 사무소 협력대상국 중 사무소

구분 전체 직원
인원 평균인원 인원비중 설치비율
58%(158개국 중
일본 JICA 1,327명 435명 (92개소) 4.7명 33%
92개국)
73%(96개국 중
미국 USAID 2,227명 672명 (70개소) 9.6명 30%
70개국)
48%(56개국 중
KOICA 228명 48명 (27개소) 1.7명 21%
26개국)
표 4-11. KOICA 의 조직역량 평가
항목 내용
부문별 및 지역별 조직 혼재,

조직 구조
부문별 조직과 지역별 조직의 유기적 협력이 관건
아시아지역 편중,
현장사무소 현장사무소 확대와 수원국 수의 축소 검토 필요,
본부 인력의 현장배치 확대 필요
사업선정 및 평가 시 공동 참여,
지역조직과 부문조직 간 협력
다양한 위원회 제도 활용
6. 인적역량
가. 인력규모의 적정성
KOICA의 정규직원은 본부 기준으로 2008년 7월 현재 228명이다. 최근 몇 년간

예산규모는 두 배 이상으로 증가하였으나 직원 수는 크게 증원되지 않아 인력증원
과소로 인력부족 현상이 심화되고 있다는 것이 KOICA의 자체 평가이다. 개발협력
사업비는 1995년 297억 원에서 2008년도에 2,806억 원으로 9배 이상 증가하였으
나, 같은 기간 동안 인원은 256명에서 228명으로 오히려 11% 감소했다는 것이다.
현재 1인당 사업비 집행액은 12.3억 원으로 공공기관 상위 10% 이내이며, 1인당
연평균 8건의 사업(신규사업, 계속사업, 사후관리사업 포함)을 추진하고 있다.19)
표 4-12. KOICA 의 연도별 정원 및 사업비 추이

(단위: 명/억 원)
구분 1995년 1998년 2006년 2007년 2008년
정원 280 205 221 221 247
현원 256 244 206 217 228
협력사업비 297 451 1,839 2,135 2,806
1인당 사업비 1.16 1.85 8.93 9.84 12.31
특히 봉사단 파견(2008년 1,510명), 연수생 초청(2008년 4,180명) 등 행정 및

인력수요가 많은 인력관련 사업이 대폭 확대되어 인력 증대가 필요한 실정이다. 현
19) 이러한 인원부족 문제를 해결하기 위해서는 자체 노력이 중요한데, KOICA는 누적 인력 부족현
상의 해소를 위해 매년 사업증가에 비례하는 인원 확충과 자체 역량강화를 통한 지속적 생산성향
상 도모, 보조적 일시적 업무 등의 아웃소싱 또는 계약직 활용 등 자구적 노력도 병행하는 것으
로 나타났다.
장파견인력 또한 선진 원조기관에 비해 매우 부족한 편이다. KOICA는 현재 협력

대상 56개국 중 26개국 KOICA 해외사무소에 총 48명을 파견하고 있는데, 이는
전체 직원 대비 21%로, 일본 JICA의 33%, 미국 USAID의 30%에 비해 낮은 편이
다. 협력사업이 대부분 개발도상국 현장에서 수행되는 점을 감안할 때, 보다 효과
적인 원조사업 수행을 위해서는 현장인력의 수를 대폭 확충할 필요가 있다. 그 이
유는 해당국 지원전략 수립, 사업발굴, 사업수행 및 관리, 평가에 이르는 모든 과정
을 해외사무소에서 주도적으로 수행하여 개도국의 수요와 상황에 적합한 효과적인
원조사업 실시를 도모할 필요가 있기 때문이다.
나. 인력개발
현재 KOICA 인력의 원조관련 전문성은 비교적 높은 것으로 평가된다. 예를 들

어 정규직원 중 석사 이상 학위자는 총 65명으로 전 직원의 30%를 차지하고 있으
며, 이러한 인력은 개발협력, 환경, 경제 및 경영, 국제법 등 분야의 업무를 담당하
고 있다. 그리고 KOICA는 개도국의 각 분야별 전문지식 축적 및 종합프로그램 운
영능력을 겸비한 원조 전문인력을 양성하기 위해, 분야별 지역별 경력관리제도
도입 등 경력개발 프로그램 모델을 개발하고 있다.
그런데 최근 신규 채용한 직원의 이직률은 매우 높은 것으로 나타났다. 상대적
으로 낮은 보수와 최근 젊은 층의 직업선택에 대한 선호 등의 이유로 신규채용자의
이직률이 높은 것으로 파악된다. 이런 높은 이직률은 업무의 지속성 유지 및 전문
성 강화에 걸림돌이 되기 때문에 이를 시정하기 위한 대책이 요구된다. 또한 최근
관심이 고조되고 있는 환경, 자원, 에너지 분야 전문인력의 충원을 확대해나가야
할 것이다.
표 4-13. KOICA 전문인력 구성과 교육연수 현황

(단위: 명)
구분 계 1급 2급 3급 4급 5급
65
석사 이상 2 8 10 24 21
(30%)
PMP 19 1 - 2 11 5
국외 개발학 학위 연수 10 1 1 2 6 -
국내 석사학위 연수 20 1 1 4 9 5
자료: KOICA 내부자료
한편 KOICA는 직원 인력개발을 위해 다양한 교육 프로그램을 운영하고 있지

만, 좀 더 현장 중심으로 인력을 양성할 필요가 있다고 판단된다. 특히 현장경험을
높이기 위해 해외사무소 OJT, 선진 원조기관 직무연수 등을 확대해나가야 할 것으
로 보인다. 사업의 사전조사, 실시협의, 사업평가 등을 수행할 때 현지 출장을 통해
사업현장을 직접 체험할 수 있도록 해야 할 것이다. 현지 실정과 여건에 보다 부합
하는 사업을 추진하기 위해 현지의 지식, 기술 등에 대한 교육 역시 필요하다.
마지막으로 전문가 활용을 극대화해야 할 것이다. 사전타당성조사, 사업계획수
립, 사업수행, 사후평가 등 일련의 사업실시 과정에서 전문 지식 및 기술을 요하는
경우에는 외부 전문가 기관 기업을 적절히 활용하는 것이 중요하다. KOICA 자
체인력으로 다양한 업무는 물론 현지 사업도 지원한다고는 하지만, 현재 현지 사업
지원은 매우 어려운 실정이다. 이를 극복하기 위해서는 더 많은 외부전문가 활용이
요구된다.
제5장
우리나라의 원조인프라 역량
1. 국민의 이해와 지지
2. 컨설턴트 역량
1. 국민의 이해와 지지
가. 국민적 지지의 의의
일반 국민은 구체적인 대외원조활동에 직접적으로 참여하지 않기 때문에 원조의

주체 혹은 이해관계자가 아니라고 할 수도 있다. 하지만 시야를 좀더 넓혀서 보면
대외원조에 대한 국민의 이해와 지지는 원조의 지속가능성과 효과성을 결정하는
데 있어 중요한 요소이다. 공적개발원조의 재원은 대부분 국민의 세금에서 나오기
때문에 납세자인 국민이 원조의 재정적 부담을 최종적으로 지는 사람들이다. 따라
서 대외원조에 대한 국민의 이해와 지지가 뒷받침되지 않으면 원조재원의 확보와
확대가 어렵다는 점에서 원조 지속가능성을 담보하기 어렵다. 한편 국민은 국회의
원을 선출하는 유권자이기도 하므로, 원조와 관련된 법을 제 개정하고 정부의 원
조정책 및 원조관리를 감시하는 국회에 영향력을 행사할 수 있다. 즉 일반국민은
국회를 통해서 간접적으로 원조정책에 영향을 미칠 수 있다. 뿐만 아니라 국민들은
대중매체나 시민운동 등을 통해서 정부의 원조정책을 감시하고 평가할 수 있다.
원조에 대한 국민의 관심과 지지는 재원에도 영향을 미칠 뿐만 아니라, 원조의
효과성에도 영향을 미칠 수 있다. 원조에 대한 일반국민이나 NGO의 관심이 증대
하면 원조관련 부처나 시행기관에 대한 감시가 더욱 철저히 이루어질 것이고 이것
은 재원의 낭비나 비효율적 사용을 예방하고, 수원국에서 더 효과적인 사업이 이루
어지도록 하는 압력으로 작용할 것이다.
물론 원조에 대한 국민의 이해와 지지가 원조정책에 직접적으로 혹은 즉각적으
로 영향을 미치지는 않는다. 선진국에서도 원조정책은 국민들에게 직접적인 영향을
미치는 정책이 아니기 때문에 국민의 관심이 늘 강하지도 지속적이지도 않다. 따라
서 어떤 학자는 원조정책이 엘리트들의 정책 영역(elite policy area)에 있으며, 정
제5장 우리나라의 원조인프라 역량 169
책담당자들이 정책결정 시 국민들의 여론에 큰 관심을 기울이지 않는 경향이 있다

고 주장한다.20) 하지만 국민의 지지가 원조정책에 곧바로 영향을 미치지는 않는다
고 해도 원조예산의 효율적인 사용과 원조의 빈곤감축 효과에 대한 회의가 지속되
면 대외원조는 심각한 장애에 직면할 수 있다. 1980년대에 세계 전체 원조규모의
대폭적인 증가에도 불구하고 개발도상국의 빈곤감축에 큰 변화가 나타나지 않자,
공여국 국민들 사이에 소위 ‘원조피로현상’(aid fatigue)이라는 회의론이 나타나고
결국은 1990년대 원조 감소의 한 원인이 되었다. 이러한 역사적 경험은 원조에 대
한 대중의 이해와 지지가 지속적이고 효과적인 원조의 궁극적인 기초임을 시사하
는 것이다.
다른 선진국에서도 이러한 인식에 기초하여 원조에 대한 국민적 이해와 지지의
정도를 지속적으로 모니터링하고 있으며, DAC를 비롯한 국제기구와 공여국은 지
지기반을 확대하기 위해 노력하고 있다. DAC는 홈페이지에 ‘개발에 대한 대중의
견해와 참여(public opinion and engagement for development)’라는 섹션을 운영하
면서 여론을 모니터링하고 관련 정보를 제공하고 있다.21) 그리고 각 공여국들은
짧게는 1년, 길게는 3~5년 단위로 정기적인 여론조사를 통해 국민들의 관심과 지
지를 확인하고 있다. 또 DAC 회원국간 상호평가에서도 원조에 대한 국민의 인식
을 확인하고 있으며, 정부가 이를 확대하기 위해 어떤 노력을 하고 있는지를 평가
하고 있다.
원조에 대한 국민의 이해와 지지의 중요성에 대한 이런 인식을 바탕으로 본 연
구에서도 이것을 공여국으로서의 원조역량, 특히 원조인프라 역량의 중요한 한 부
분으로 간주하고 이에 관한 우리나라의 현황을 간략히 살펴보고자 한다.
20) Otter(2003)는 선진국의 사례를 통해서 원조에 대한 국민의 지지도와 원조의 규모 사이에는 상관
관계가 없음을 통해 이와 같이 주장하고 있다.
21) www.oecd.org/dev/devcom
나. 우리나라 현황
우리나라 정부나 시행기관은 아직 대외원조에 대한 국민여론을 체계적으로 조사

하지는 않고 있다. 다만 필요에 따라 각 정부부처에 의해 부정기적으로 이루어지고
있다.22) 2005년 8월 국정홍보처는 여론조사 전문기관에 의뢰하여 대외원조에 관한
국민여론조사를 실시한 바 있다. 여론조사는 20세 이상 성인남녀 1,000명을 대상으
로 실시되었다.
우선 원조에 대한 인지도와 관련하여 76.4%의 국민이 우리 정부가 개발도상국
에 대해 원조를 제공하고 있다는 사실을 알고 있었다. 이 중 37.1%는 어느 정도
잘 알고 있었고, 39.3%는 들어본 적은 있으나 자세히는 모른다고 응답했다. 이러한
인지수준에 대한 평가는 논자에 따라 다르겠지만, 우리나라의 원조역사가 길지 않
고 원조의 규모도 작다는 점을 고려하면 이러한 인지도가 결코 낮다고 보기는 어렵
다.23) 참고로 체코, 헝가리, 폴란드 등 12개 신규 EU 가입국 국민들을 대상으로
한 설문조사에서 EU가 개발도상국 빈곤층을 위해 지원하고 있다는 사실을 알고
있는 비율은 55%에 불과했다.24) 하지만 원조의 내용인지도가 37%에 그치기 때문
에 대외원조에 대한 국민들의 실질적인 이해가 아직 부족하다고 할 수 있다.
22) 지금까지 알려진 바에 의하면 2003년 KOICA가 동아일보와 공동으로 간단한 조사를 한 바 있
으며, 2005년 8월에는 국정홍보처가 전문여론조사기관에 의뢰하여 국민의식조사를 한 바 있다.
최근 DAC의 ‘특별점검보고서’에 따르면 이외에도 2005년 10월 당시 재정경제부가 경기대학교
에 의뢰하여 여론조사를 실시한 바 있으며, 2007년 12월에는 외교통상부가 갤럽에 의뢰하여 실
시했다. 하지만 이 두 번의 조사결과에 관한 자세한 자료는 입수가 어려워 본 연구에서는 2005년
8월 국정홍보처의 조사결과를 인용하였다.
23) 2005년 10월 재정경제부의 조사결과에 따르면 ‘다소 알고 있다’가 44%, ‘들어본 적은 있지만
잘 알지는 못한다’가 46%로 조사되어 이 조사보다 인지도가 훨씬 높은 것으로 나타났다.
24) European Commission(2007). 선진 공여국에서는 원조에 관한 국민인식 조사 시 원조 사실에
관한 단순 인지를 묻는 질문은 거의 하지 않는다.
표 5-1. 대외원조 제공 사실에 대한 국민 인지도

(단위: %)
명목 인지도: 76.4%
전혀
내용 인지도: 37.1% 들어본 적은 모름/
들어본 적이 합계
매우 잘 어느 정도 있으나 잘 무응답
없다
알고 있다 알고 있다 모른다
3.6 33.5 39.3 23.3 0.3 100.0
자료: 국정홍보처 여론조사 자료(2005. 8).
원조에 관한 국민인지도 조사에서 가장 중요한 질문은 원조에 대한 찬반을 묻는

질문이다. 2005년 조사에서 우리나라 국민은 [표 5-2]와 같이 대외원조에 대해
62.3%가 찬성하며, 34.2%가 반대하는 것으로 조사되었다. 원조에 대한 국민들의
찬성비율은 다른 공여국과 비교하면 낮은 수준이다. [그림 5-1]은 2000년을 전후한
시점에서 DAC 회원국에서의 원조 찬성비율을 나타낸 것이다.25) 이 비율은 회원국
에 따라 비교적 큰 차이가 있지만 71~95%로 13개국 모두에서 찬성비율이 우리나
라보다 높은 것으로 조사되었다. 그리고 13개국 평균은 81.4%로 우리나라에 비해
19.1%포인트 높다.
표 5-2. 대외원조 공여에 대한 국민의 지지도

(단위: %)
찬성: 62.3% 반대: 34.2 %
모름/
적극 찬성하는 반대하는 적극 합계
무응답
찬성한다 편이다 편이다 반대한다
6.7 55.6 28.8 5.4 3.5 100.0
25) 원조에 대한 지지도는 시간에 따라 크게 변하지 않고 한 나라 내에서는 대체로 안정적인 수준을

유지하는 것으로 알려져 있다. 따라서 조사시점에서의 약간의 차이는 큰 문제가 되지 않는다. 시
간상의 차이보다는 국가간의 차이가 더 중요한데 각국의 이념적 특징이나 역사적 경험이 지지도에
영향을 미치는 것으로 알려져 있다. Otter(2003)와 McDonnell and Lecomte(2003) 참고.
그림 5-1. 원조공여에 대한 DAC 회원국 국민의 지지도
자료: McDonnell and Lecomte(2003).
대외원조에 찬성하는 이유를 묻는 질문에 대해 빈곤퇴치와 평화공존에 기여하기

때문이라는 응답은 28.9%, 우리가 원조의 혜택을 입었기 때문이라는 답이 27.7%,
우리나라의 위상제고와 우리기업의 해외진출 지원이라는 응답이 각각 23.6%와
18.6%를 차지했다. 이러한 응답은 원조에 대한 찬성이 세계적 차원에서의 인도주
의적 실천 의지나 국제적 상호의존관계에 대한 인식에서 비롯되었다기보다는 국내
적 이익추구나 역사적 경험에 크게 기반하고 있음을 보여주는 것이다. 특히 과거
우리나라가 외국으로부터 도움을 받았기 때문에 우리도 갚아야 한다는 의식이 원
조지지에 대한 중요한 논리 중 하나로 작용하고 있는데, 이는 다른 공여국과 크게
다른 점이라고 할 수 있다.
표 5-3. 원조공여에 대한 찬성 이유(우리나라, 2005년)

항목 %
개발도상국의 빈곤과 질병퇴치가 인류평화에 기여하기 때문이다 28.9
과거에 우리나라도 외국의 원조 혜택을 입었기 때문이다 27.7
우리나라의 국제적 이미지나 위상을 제고할 수 있기 때문이다 23.6
우리 기업의 해외진출을 지원할 수 있는 수단이기 때문이다 18.6
기타 0.5
모름/무응답 0.7
합계 100.0
이와 유사한 질문에 대한 캐나다 국민의 응답을 참조하면 우리나라의 특징을 파

악하는 데 도움이 될 수 있다. [표 5-4]는 유사한 질문에 대한 캐나다인들의 응답인
데 설문의 선택지가 우리와 약간 다르기 때문에 직접적으로 비교하는 데는 문제가
있지만 대체적인 차이점을 파악하는 데는 큰 문제가 없을 것으로 판단된다. 가장
큰 차이점은 인도주의 차원에서 혹은 개발도상국 발전 및 빈곤감소 등 수원국에 도
움을 주기 위해서 원조를 제공한다는 응답이 우리보다 훨씬 높은 반면, 자국의 이
익을 위해 제공한다는 응답의 비율은 우리에 비해 크게 낮다. 예를 들어 자국의 국
제적 위상제고 목적이 우리나라에서는 24%에 이르렀지만 캐나다에서는 13%에 불
과했으며, 경제적 이익추구 목적은 각각 19%와 12%로 우리가 더 높게 나타났다.
수원국에 대한 지원과 공여국의 국익추구로 크게 구분한다면 우리나라에서는 58%
대 42%인 반면, 캐나다에서는 67%대 25%이다.
마지막으로 대외원조 규모의 증감에 대한 의견을 묻는 질문에 대해 현재보다 확대
해야 한다는 의견이 47.6%로 나타났으며, 현 수준 유지가 35.8%, 축소되어야 한다는
의견이 13.0%로 나타났다. 축소해야 한다는 의견보다는 확대해야 한다는 의견이 훨씬
많은 것으로 나타났으며 응답자의 1/3 정도는 현 수준이 적절하다고 답했다.
표 5-4. 원조공여에 대한 찬성 이유(캐나다, 2003년)

항목 %
빈곤한 사람들을 돕기 위해 26
도덕적 의무가 있기 때문에 10
부유하고 도울 수 있는 방법이 있으므로 11
캐나다의 국제적 위상을 제고할 수 있기 때문에 13
캐나다 (경제)에 도움이 되기 때문에 12
기타 (개발도상국 경제개발, 국제평화, 기타 개발관련 이유) 20
모름/무응답 8
합계 100
자료: CIDA(2004a).
표 5-5. 원조규모에 대한 국민의 평가

(단위: %)
확대: 47.6% 현재
축소 모름/
크게 부족하므로 현 수준보다 수준이 합계
되어야 무응답
대폭 확대해야 약간 확대해야 적절
7.1 40.5 35.8 13.0 3.6 100.0
이러한 조사결과는 DAC 회원국의 평균수준과 거의 유사하다. 2000년을 전후하

여 17개 DAC 회원국 국민을 상대로 실시된 조사에 따르면, 자국 원조규모에 대해
부족하다는 의견이 44%, 적절하다는 의견이 31%, 약간 혹은 지나치게 많다는 의
견이 11%로 나타났다. 세계 전체적으로도 원조규모의 확대를 지지하는 의견이 우
세하며 줄여야 한다는 의견은 매우 낮은 것으로 조사되었다. 국가별 조사결과는
[그림 5-2]와 같다. 이 조사결과를 보면 몇 가지 특징을 추출할 수 있다. 우선 GNI
대비 원조비율이 1.0%에 가까울 정도로 높은 나라에서는 현재의 원조비율이 적절
하다는 견해가 상대적으로 우세하다. 스웨덴, 덴마크, 노르웨이가 이 경우에 속하는
데 응답자의 50% 정도가 현 수준이 적절하다고 판단하였다. 다만 네덜란드의 경우

는 원조비율이 0.8%에 이를 정도로 높지만 적절하다는 의견보다 아직 부족하다는
의견이 더 우세한 것으로 나타났다. GNI 대비 원조비율은 낮더라도 미국과 일본처
럼 원조의 절대규모가 최고수준인 나라에서도 원조를 늘려야 한다는 의견보다 현
수준이 적절하다는 의견이 많았으며, 줄여야 한다고 생각하는 사람들의 비중도
DAC 평균에 비해 높은 것으로 조사되었다. 반면 GNI 대비 원조비율이 DAC의 평
균수준 근처에 있는 대부분의 나라에서는 원조규모가 부족하다는 의견이 50% 내외
로 현재 수준이 적절하다는 비율의 30% 정도에 비해 훨씬 더 높게 나타났다. 그리
고 주목할 점은 원조비율이 상대적으로 낮은 스페인과 이탈리아에서는 70% 이상의
대다수 국민이 원조규모가 부족하다고 응답한 반면 많다는 의견은 거의 없었다.
그림 5-2. DAC 회원국 각국의 원조규모에 대한 국민의 평가
자료: McDonnell and Lecomte(2003).

원조규모에 대한 우리나라 국민들의 평가가 DAC 평균과 유사하지만, 우리나라

의 현재 원조규모가 GNI 대비 약 0.07%로 다른 공여국에 비해 훨씬 작다는 점을
고려하면 국제수준에 부합하는 정도의 원조규모에 대한 국민들의 지지가 결코 우
호적이지 않다고 할 수 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 GNI 대비 원조비율이 0.2%
내외로 다른 회원국에 비해 낮은 스페인이나 이탈리아에서는 규모를 확대해야 한
다는 의견이 70%를 상회한다는 점과 대조를 이룬다. 즉 우리나라는 원조의 역사가
비교적 짧고 원조규모가 국제수준에 비해 크게 낮음에도 불구하고 원조규모 확대
에 대한 국민적 지지가 다른 나라만큼 확고하지 않다고 할 수 있다.26)
다. 평가
원조의 가장 기초적인 인프라역량이라고 할 수 있는 국민들의 이해와 지지는 우

리나라에서 결코 높은 수준이라고 평가하기 어렵다. 우리가 개발도상국을 위해 원
조를 제공하고 있다는 사실 자체에 대한 인지도도 높지 않을 뿐만 아니라, 원조에
대한 지지의 수준도 다른 나라에 비해 낮다. 특히 원조를 반대하는 사람들의 대부
분이 아직 우리가 다른 나라를 도울 만큼 부유하지 않다고 생각하고 있다.27) 이는
여전히 국가간 상호의존에 대한 인식이나 세계적 문제에 대한 이해와 관심이 부족
함을 방증하는 것이다. 우리가 과거에 원조의 혜택을 받았기 때문에 돌려주어야 한
26) 본 연구에 인용한 설문조사에서는 조사대상자들에게 현재 우리나라의 원조규모를 알려주고 이는

소득수준이 비슷한 다른 나라의 규모에 비해 낮은 수준이라는 것을 설명을 했는데, 이는 확대 지
지를 유도할 수 있는 질문방식이다. 그럼에도 불구하고 확대 지지에 대한 비율이 이탈리아나 스페
인에 비해 훨씬 낮다는 점도 주목할 만하다.
27) 원조제공을 반대하는 사람 중 76%가 우리가 원조를 제공할 만큼 부유하지 않기 때문에 반대한다
고 대답했다. 다른 이유는 국익에 도움이 되지 않아서, 개발도상국 빈곤해결에 도움이 되지 않아
서, 다른 나라 문제에 신경쓸 필요가 없어서 등의 순이다.
다는 정서가 50대 이상에서 강하게 남아 있어 원조 지지율을 높이는 효과를 갖고

있음에도 불구하고 전체 지지도가 상대적으로 낮은 수준이다.
원조를 제공해야 하는 동기에 관해서도 매우 국익중심적인 사고를 가지고 있는
것으로 나타났다. 즉 개발도상국의 빈곤퇴치나 성장지원보다 우리 기업의 해외진출
이나 국가위상 제고를 원조 제공의 중요한 근거로 들고 있다. 이런 상황에서 국제
적 추세에 부합하여 원조의 구속성을 폐지하거나 최빈개발도상국에 대한 지원 비
율을 높이면 자칫 원조에 대한 지지도가 감소할 가능성도 있다. 현재의 원조규모가
매우 작은 수준임에도 불구하고 원조의 규모 확대에 대한 지지도가 상대적으로 낮
은 것도 이런 인프라역량이 취약함을 보여주는 증거이다.
더욱 우려할 만한 점은 원조에 대한 미래세대의 이해와 지지도 현재에 비해 개
선될 것이라는 확신이 없다는 것이다. 최근에 국제개발협력에 대한 젊은이들의 관
심이 크게 고조되고 있는 것은 사실이지만, 세대별로 보면 원조에 대한 내용인지도
가 가장 낮은 것으로 조사되었다. 그리고 원조를 찬성한다고 해도 국내적인 혹은
보수적인 시각에서 바라보고 있는 젊은이들이 많은 것으로 분석되었다. 앞의 설문
조사에 따르면 20대의 원조 찬성 비율은 다른 세대와 거의 동일한데, 원조 찬성의
근거가 모든 세대 중 가장 국익우선적인 것으로 나타났다.28)
이상을 종합해 볼 때 원조의 장기적인 인프라를 공고히 한다는 측면에서 원조제
공 자체에 대한 홍보와 더불어 원조제공 필요성에 대한 교육을 확대하는 것이 반드
시 필요하다고 할 수 있다. 앞에서 말한 바와 같이 국민의 이해와 지지가 튼튼하지
않으면 원조규모를 확대하기 어려울 뿐만 아니라 국익의 측면에서든 인도주의적
측면에서든 효과적인 원조를 하기도 어렵다. 원조에 대한 상대적으로 낮은 관심과
28) 기업해외진출 수단과 국가 위상제고를 국익추구의 논리라고 한다면 이 비율은 20대에서 54.6%,
30대에서 47.2%, 40대에서 37.6%, 50대에서 32.3%로 나타났다.
이해가 복지지출에 인색한 우리 사회 전반의 경제적 환경과 무관하지 않지만, 짧은

원조공여 역사 때문에 원조에 대한 홍보와 교육이 부족한 점에도 크게 기인한다고
할 수 있다.29) 따라서 개발도상국의 빈곤해소와 평화정착이 우리의 발전과 안전에
도 기여한다는 세계적 상호의존성에 대한 교육과 더불어, 우리 원조가 빈곤타파에
구체적으로 기여한 사례 등을 중심으로 홍보를 강화하는 노력이 절실히 필요한 것
으로 판단된다. 그리고 연구결과에 따르면 일반적으로 국민들은 자국의 원조규모를
실제 규모 이상으로 인식하는 경향이 강하다고 한다. 따라서 원조의 실상에 대한
정확한 정보제공도 중요하다.
KOICA의 경우 전체 사업비 중 홍보예산의 비중이 2005년 0.45%로 추정되었
다. 이는 DAC 회원국의 홍보 및 교육비 지출의 평균 비중인 0.5%와 비슷한 수준
이다. 하지만 국민 1인당 홍보 규모는 약 0.02달러로 DAC 회원국 중 미국을 제외
하면 가장 낮은 수준이다. 조사결과에 따르면 원조에 대한 홍보와 교육을 강화하면
원조에 대한 이해도 증진되고 지지도도 상승하는 것으로 나타났다(McDonnell and
Lecomte 2003). 그리고 이에 대한 지출의 비중이 높을수록 GNI 대비 원조의 비율
도 높은 경향이 있다. 따라서 우리의 원조규모가 아직 작고, 지지도도 상대적으로
낮으며 1인당 홍보 및 교육비 지출 비중도 낮은 점을 고려할 때 이 분야에 대한 노
력을 강화할 필요가 있다.
흔히 “원조에 대한 국민의 지지는 폭은 넓지만 깊이는 얕다”고 한다(Smillie and
Helmich eds. 1998). 따라서 원조의 필요성과 효과에 대한 국민의 인지도 제고를
위한 노력이 지속적으로 이루어지지 않으면 지금의 지지도마저 감소할 수 있음에
유의해야 할 것이다.
29) Noel and Therien(1995)은 한 나라의 원조에 대한 태도는 그 나라의 국내 복지정책에 대한 태

도와 밀접한 관계를 가짐을 밝혔다. 이런 점에서 대외원조는 국내 복지제도가 국제적으로 확장된
형태라고 할 수 있다.
2. 컨설턴트 역량
가. 컨설턴트의 역할
공적원조기관은 사업 실행 과정에서 전문적인 기술이나 지식 혹은 물자를 조달하

기 위하여 민간사업자를 활용하는데, 이런 사업자를 총칭하여 컨설턴트(consultant)
혹은 컨트랙터(contractor)라고 한다. 원조사업의 종류가 다양하고 규모가 크며 또 상
당한 정도의 전문적 지식이나 기술을 요구하는 경우가 많기 때문에, 공적원조기관
이 사업의 전 과정을 직접 수행할 수는 없다. 따라서 전문성을 가진 컨설턴트들을
사업의 거의 모든 단계에서 폭넓게 활용한다. 이런 컨설턴트는 비상업적 성격의
NGO가 될 수도 있지만, 대부분의 경우는 수익을 목적으로 하는 상업적 성격의 개
인 혹은 회사가 컨설턴트로 참여한다.30) 원조사업 과정에서 민간부분은 크게 세
가지를 공급하는데, 하나는 도로, 건물 등과 같은 유형의 토목 및 건축 활동이고,
다른 하나는 기자재와 같은 물품이며, 마지막으로는 전문적 지식이나 정보와 같은
컨설팅 서비스이다. 흔히 좁은 의미에서 토목 및 건축 서비스를 제공하는 민간참여
자를 시공업자(contractor), 단순히 기자재만을 공급하는 주체를 납품업자(supplier),
마지막으로 컨설팅 서비스를 제공하는 참여자를 컨설턴트라고 한다. 하지만 넓은
의미에서 이 세 주체를 모두 통틀어 컨트랙터 혹은 컨설턴트라고 한다.31)
컨설턴트는 사업을 디자인하고 기획하는 사업초기 단계에서부터 사업실행단계
에 이르기까지의 다양한 과정에 참여하는 것은 물론이고, 사업과정을 모니터링하고
30) World Bank(2006)는 컨설턴트의 조직형태를 전문직의 개인, 파트너십, 유한책임회사, 일반기업,
공기업, 재단 및 비수익조직의 6개로 나누고 있다.
31) 본 보고서에서는 주로 컨설팅 서비스를 제공하는 민간참여자의 역할과 역량에 대해 다루려고 하기
때문에 ‘컨설턴트’라는 용어를 사용하고자 한다.
사업 완료 후에 평가하는 단계에서도 참여한다. 예를 들어 사업의 사전타당성조사

를 위해서는 수원국의 필요를 평가하고 사업의 효과를 미리 예측해야 하는데 이를
위해서는 사업의 구체적 내용에 관한 전문가는 물론이고, 경제학자, 사회학자, 지역
전문가 등이 참여해야 할 것이다. 사업의 실행과정에서는 만약 사업이 인프라건설
사업이라면 시공사는 물론이고 엔지니어링 회사 혹은 컨설팅 회사가 참여해야 할
것이고, 기술협력 사업이라면 자문이나 교육을 위해 그 분야 전문가가 참여해야 할
것이다. 사업과정의 모니터링이나 사후평가를 위해서도 엔지니어나 분야별 전문가
가 참여, 전문적 지식을 활용하여 사업 진척정도를 평가하고 사업의 효과를 정량적
혹은 정성적으로 평가해야 할 것이다. 원조사업 수행 및 전달과정에서 컨설턴트의
참여와 역할을 개념화하면 [그림 5-3]과 같다.
그림 5-3. 컨설턴트와 여타 원조 행위자 간 관계
자료: Ostrom et al.(2002), p. 161을 참고하여 작성.
세계은행은 컨설턴트가 제공하는 서비스를 그 내용에 따라 크게 두 가지로 구분

하는데, 전문컨설팅서비스와 기타 서비스이다. 전자가 무형의 전문지식을 제공하는

것이라면 후자는 지도제작, 컴퓨터 서비스 등과 같이 많은 장비를 사용하여 전문기
술서비스를 제공하는 것이다.32) 그리고 구체적인 프로젝트와의 연관 여부에 따라
컨설팅서비스는 프로젝트서비스와 자문서비스로 구분되고 있는데, 전자는 다시 준
비서비스와 실시서비스로 구분된다. 준비서비스는 말 그대로 프로젝트를 준비하는
단계에서 필요한 서비스이며 실시서비스는 프로젝트가 시작되어 진행되는 과정에서
필요한 서비스이다. 각 단계에서 필요한 구체적 서비스의 내용은 [표 5-6]과 같다.
표 5-6. 원조관련 컨설팅서비스 유형
프로젝트서비스
자문서비스
준비서비스 실시서비스
입찰서 작성 전략 및 정책
섹터 연구
조달지원 규칙 제정
마스터 플랜
공사 감독 제도 개혁
타당성 조사
프로젝트 관리 역량 구축
디자인 연구
통합 솔루션 관리 및 리더십
전문 연구
교육훈련 IT
자료: World Bank(2006), p. 2.
우리나라에서 KOICA와 EDCF 역시 프로젝트의 효과적 수행을 위해 외부 컨설

턴트로부터 전문적인 서비스를 받고 있다. KOICA의 경우 위의 준비서비스 외에도
기술협력프로젝트의 수행을 위해 외부 컨설턴트의 다양한 서비스를 필요로 한다.
프로젝트 전체를 관리하는 프로젝트 관리기관(PMC: project management con-
sultant)은 물론이고 수원국 현지에서 컨설팅을 제공할 전문가와 수원국 공무원 연
32) 후자의 서비스는 그 주요 성격에 따라 일반적인 기자재 및 시공 조달에 따라 구매될 수도 있고

컨설턴트 계약에 따라 조달될 수도 있다.
수를 담당할 전문가가 필요하다. KOICA나 EDCF 모두 건설공사가 포함되어 있는

프로젝트의 경우 설계와 감리를 담당할 엔지니어링 서비스를 필요로 한다. 그리고
사업이 완료되면 사업완료평가와 사후평가를 담당할 전문가가 필요하다. 이러한 컨
설턴트들은 두 기관이 정한 입찰절차 및 기준에 따라 선정된다.33) 현재 두 기관이
외부 컨설턴트를 활용하여 수행하고 있는 주요 서비스의 내용을 정리하면 [표 5-7]
과 같다.
표 5-7. KOICA 와 EDCF 사업 중 컨설턴트의 활용
준비서비스 실시서비스 사후서비스

프로젝트 관리
마스터플랜 수립
설계 및 감리
사업타당성조사 사업평가
KOICA 기자재제공 지원
전문연구 국별평가
해외전문가 파견
공무원 연수 교육
워크숍 개최
프로젝트 관리
입찰 지원
조달 지원
사업타당성보고서 완공평가
설계 및 감리
EDCF 작성 검토 환경영향평가
해외전문가 파견
전문 연구 사후평가
국내초청 교육훈련
마스터플랜 수립
사업 모니터링
기술협력 프로젝트의 경우와 같이 컨설턴트들이 사업의 실행과정에 줄곧 참여한

다면 이들은 공적 시행기관의 직원보다도 훨씬 더 빈번하고 밀접하게 사업의 수혜
33) 이런 컨설팅서비스의 조달을 EDCF에서는 ‘컨설턴트계약’이라고 하고 KOICA는 ‘용역조달’이라

고 한다. EDCF사업의 경우 실시서비스에 필요한 컨설턴트는 EDCF가 고용하는 것이 아니라 수
원국 사업시행기관이 고용하게 된다.
자 혹은 수원기관과 접촉하기 때문에 사업의 성패를 좌우하는 결정적인 역할을 할

수 있다. 따라서 원조사업에 참여하는 컨설턴트가 해당 분야의 전문적인 지식과 조
직적 역량을 얼마나 가지고 있느냐는 원조의 효과성과 효율성에 큰 영향을 미칠 수
밖에 없다. 따라서 우리나라의 원조사업에 참여할 수 있는 잠재적인 컨설턴트들의
역량을 점검하고 평가하는 것은 우리 원조역량을 평가하는 데 있어 매우 중요한 한
부분이라고 할 수 있다.34) 국내 컨설턴트의 역량이 부족하면 더 높은 전문성과 경
험을 가진 해외의 개발컨설턴트들을 활용하면 되기 때문에, 내부적 역량이 크게 중
요하지 않다고 할 수도 있다. 하지만 아직도 우리나라 원조의 대부분이 구속성 원
조로 이루어져 있기 때문에 우리의 경우 국내 컨설턴트의 역량이 매우 중요하다.
그리고 대부분 비구속성 원조를 하는 외국의 경우에도 언어문제, 계약 및 조달과정
의 편의성, 다양한 거래비용 때문에 자국의 컨설턴트를 사용하는 비율이 매우 높
다. 그러므로 공여국 내부의 컨설턴트 역량은 그 나라의 효과적 원조를 위해서 매
우 중요한 요소라고 할 수 있다.
나. 우리나라 컨설턴트 현황
본 보고서에서는 원조사업에 참여하는 민간부문 중 시공업자나 공급업자는 제외

하고 무형의 전문적 지식을 제공하는 좁은 의미의 컨설턴트에 대해서 살펴볼 것이
다. 우리나라의 건설업이나 제조업 수준은 이미 세계 최고 수준에 가깝기 때문에
원조사업이 필요로 하는 정도의 역량은 이미 충분히 갖추고 있고 해외사업의 경험
34) 사업의 결과를 기대한 대로 얻느냐 하는 것은 컨설턴트의 역량뿐만 아니라 컨설턴트에 대한 모니

터링 시스템에도 큰 영향을 받을 것이다. 시행기관과 컨설턴트는 계약을 통해 관계가 형성되는데
이 과정에서 소위 정보의 비대칭성으로 인해 ‘주인-대리인문제’와 도덕적 해이가 발생할 수 있기
때문이다. 이에 대해서는 Ostrom et al.(2002) 제8장과 Martens et al.(2002) 제3장을 참고
할 수 있다. 하지만 본 보고서에서는 우선 역량에 대해서만 살펴볼 것이다.
도 풍부하다고 할 수 있다. 즉 원조기관은 시공이나 기자재의 조달에 있어서는 기

술적 측면에서는 아무런 애로를 겪지 않는다고 할 수 있다. 원조사업에 필요한 시
공이나 기자재의 조달은 내용면에서 일반적인 상업적 거래와 아무런 차이가 없다.
따라서 기업간 거래에서 경쟁력을 가지고 있으면 원조사업에서도 경쟁력을 갖고
있다고 할 수 있다.
하지만 전문지식을 제공하는 컨설팅서비스는 이와 약간 다르다고 할 수 있다.
왜냐하면 일반적인 컨설팅 사업과 원조에서 필요로 하는 컨설팅의 내용에 다소 차
이가 있기 때문이다. 그리고 앞으로 원조사업 중 기술협력부문의 비중이 증가할 것
으로 예상되는데, 그러면 컨설턴트의 중요성이 더욱 높아지기 때문에 여기서는 이
분야에 집중하여 살펴볼 것이다.
1) 원조관련 컨설팅 산업 현황
원조사업을 수행하기 위해서는 다양한 분야의 컨설턴트가 필요하다. 또한 한 사
업에 한 분야의 전문가만 필요한 것이 아니라 다양한 분야의 전문가가 복합적으로
필요한데, 예를 들어 프로그램 원조와 같은 복합적 사업의 경우 경제학자와 재무분
석가는 물론이고 공학엔지니어, 법률전문가, 지역전문가, 사회학 및 인류학 전문가
등도 필요할 것이다. 각 분야별로 우리나라 컨설턴트의 현황을 파악하는 것은 많은
연구를 필요로 하며 현재로서는 신뢰할만한 자료를 얻기도 어렵다.
그런데 원조사업의 사전타당성조사, 기술협력 프로젝트 수행, 사업 모니터링 및
사후평가 등을 위해 필요한 전문기술 분야는 대체로 정책컨설팅, IT컨설팅, 법률
및 회계자문, 시장조사 및 경영컨설팅, 건축기술 및 엔지니어링 등이라고 할 수 있
다. 따라서 여기서는 이 부문들을 중심으로 우리나라의 현황을 대체로 살펴보고자
한다. 통계청에서 실시하는 ‘서비스업통계조사’의 결과는 이 분야에 대한 우리나라
현황을 대체적으로 알 수 있게 한다. 이 조사의 산업분류 중 원조사업의 컨설턴트
와 가장 밀접한 분야는 ‘사업서비스업’이다. 이 부문에 속하는 세부 분야들을 중심

으로 현황을 살펴볼 것이다. 본 보고서에서는 원조관련 컨설팅 산업을 IT컨설팅,
사회 및 정책컨설팅, 법무 및 회계컨설팅, 시장조사 및 경영컨설팅, 건설엔지니어링
의 5개 분야로 구분하였다. 산업의 분류와 자료의 출처에 관해서는 [글상자 5-1]을
참조할 수 있다.
원조관련 컨설팅 산업의 현황을 살펴보는 것은 잠재적 원조컨설턴트의 역량을
가늠해 본다는 점에서 의미가 있다. 즉 이런 업체들이 현재는 원조사업에 거의 참
여하고 있지는 않지만, 앞으로 전체 원조규모와 기술협력사업의 규모가 확대되고
민간부문의 원조사업 참여가 더욱 활발하게 되면 컨설턴트로서 이용될 수 있는 잠
재적 참여자라고 할 수 있다. 앞에서 지적한 5개 분야의 원조관련 컨설팅 산업의
현황은 [표 5-8]과 같은데, 2005년 현재 전체 사업체 수는 약 4만여 개, 종사자 수
는 42만여 명, 그리고 매출액은 약 44조 원 규모인 것으로 조사되었다. 매출액 규
모를 기준으로 부문별 비중으로 보면 IT컨설팅이 56.8%로 가장 큰 부분을 차지하
고, 다음은 건설엔지니어링이 21.1%, 법무 및 회계 컨설팅이 11.6%, 시장조사 및
경영컨설팅이 8.4%, 사회 및 정책컨설팅이 2.1%의 순이다.
표 5-8. 원조관련 컨설팅 산업의 기반(2005년 현재)

사업체 수 종사자 수 매출액
(개) (명) (십억 원)
서비스산업 2,287,389 9,091,849 1,221,099
원조관련 컨설팅 산업 41,645 100.0(%) 422,566 100.0(%) 43,970 100.0(%)
IT컨설팅 9,063 21.8 162,935 38.6 24,986 56.8
사회 및 정책 컨설팅 587 1.4 9,373 2.2 919 2.1
법무 및 회계 컨설팅 18,380 44.1 103,284 24.4 5,081 11.6
시장조사 및 경영컨설팅 2,628 6.3 28,294 6.7 3,687 8.4
건설엔지니어링 10,987 26.4 118,680 28.1 9,298 21.1
자료: 통계청(2005).
글상자 5-1. 원조관련 컨설팅 산업의 분류
통계청의 2005년 서비스업총조사에 따르면 ‘사업서비스업’은 [표 5-9]와 같이 분류된다.

이 중 원조 사업에 폭넓게 활용될 수 있는 세부분야는 ‘IT컨설팅’이라고 할 수 있는
M721~729, ‘사회 및 정책컨설팅’이라고 할 수 있는 M732, '법무 및 회계 컨설팅‘의
M741, ‘시장조사 및 경영컨설팅’의 M742, ‘건설엔지니어링’의 M743이라고 할 수 있다.
본 보고서에서는 이 부문들을 모두 합쳐 ‘원조관련 컨설팅 산업’이라고 할 것이다.
표 5-9. 사업서비스업의 세부 산업분류

M721 컴퓨터시스템 설계 및 자문업
M722 소프트웨어 자문, 개발 및 공급업
M72 정보처리 및 M723 자료처리 및 컴퓨터시설 관리업
기타 컴퓨터 운영 관련업
M724 데이터베이스 및 온라인 정보제공업
M729 기타 컴퓨터 운영 관련업
M731 자연과학 연구 개발업
M73 연구 및 개발업
M732 인문 및 사회과학 연구 개발업
M741 법무 및 회계 관련 서비스업
M742 시장조사 및 경영상담업
M743 건축기술 및 엔지니어링 서비스업
M74 전문, 과학 및 기술 서비스업 M744 과학 및 기술 서비스업
M745 광고업
M746 전문 디자인업
M749 기타 전문, 과학 및 기술 서비스업
M751 사업시설유지관리 및 고용 서비스업
M75 사업지원 서비스업
M759 기타 사업지원 서비스업
자료: 통계청(2005).
그런데 우리나라의 컨설팅 산업은 선진국에 비해 역사가 매우 짧고 따라서 경험

도 크게 부족하다는 것이 일반적인 평가이다. 부즈앨런이나 매킨지 같은 세계적 컨
설팅 기업을 가진 미국의 경우 컨설팅 산업이 1930년대부터 성장하기 시작했지만,
우리의 경우 건설엔니지어링을 제외하면 1990년대 후반 혹은 2000년대에 들어서
면서 기업형태의 체계화된 컨설팅 산업이 성장했다고 할 수 있다. 건설엔지니어링
의 경우는 건설산업과 더불어 비교적 오래 전부터 존재했지만, 다른 컨설팅업은 비
교적 최근에 탄생한 업종이다. 예를 들어 IT컨설팅은 1990년대 후반 IT혁명과 더
불어 성장했는데 특히 기업의 정보시스템의 구성요소가 다양해지면서 시스템 전체
를 구축해주는 시스템통합(SI: System Integration) 회사가 등장하면서 본격적으로
성장했다. 법무 및 회계 컨설팅은 과거에는 대부분 개인사무소의 형태로만 존재하
다가 1997년 금융위기 이후 외국의 대형회사가 진출하고 기업의 컨설팅 수요가 크
게 증가하면서 기업의 형태로 발전하였다. 그리고 업무영역도 단순한 변호업무나
회계업무를 넘어서 종합적인 컨설팅서비스로 확대되고 있다. 시장조사나 경영컨설
팅이 여론조사를 넘어 기업형태의 전문 컨설팅으로 발전한 것도 10여 년 전부터라
고 할 수 있다.
[그림 5-4]는 각 부문에서 1997년 이후 컨설팅업이 빠른 속도로 성장했음을 보
여주고 있다. 1997년 4개 컨설팅 부문의 매출액은 13조 원에서 2006년에는 46조
원으로 10년 사이에 3배 가까이 증가하였다. 특히 IT컨설팅의 성장이 두드러지는
데 이 기간 동안 7.3배가 성장했다. 법무 및 회계컨설팅은 이 기간 동안 매출액이
2.6배, 경영컨설팅은 5.0배 증가하였는데, 다만 건설엔지니어링 부문은 1.6배 성장
하는 데 그쳤다.
그림 5-4. 컨설팅 산업의 매출액 추이(1997~2006년)

(단위: 십억 원)
자료: 통계청(2005).
이처럼 짧은 역사 때문에 우리나라 컨설팅 산업의 전문성이나 경쟁력 역시 크게

뒤떨어지는 것으로 평가되고 있다. 외국계 대형 글로벌 컨설팅 기업들이 국내 대형
사업의 대부분을 수주하고 높은 부가가치를 올리고 있는 반면, 국내 컨설팅사들은
중소기업 및 소규모 공공시장에서 과당경쟁을 벌이고 있는 데서 이를 확인할 수 있
다.35) 그리고 컨설팅과 관련된 서비스수지도 대규모 적자를 기록하고 있는데 사업
서비스수지가 2005년에는 62억 달러의 적자를 기록했고 2007년에는 더욱 증가하
여 적자폭이 84억 달러에 이르렀다. 외국기업과 국내기업의 경쟁력 차이의 주요 요
인은 풍부한 국제적 경험과 정보 네트워크, 자본력과 인재확보 능력, 브랜드가치,
정보획득 능력, 교육 및 R&D 투자 등의 차이에 기인한 것으로 분석된다.
35) 한 조사에 따르면 1997년 외환위기 이후 외국계 컨설팅사가 17개 은행의 컨설팅 비용 2,982억
원 중 74%를, 10억원 이상 경영자문 건수 중 94%를 수주한 것으로 나타났다. 디지털타임스
(2004. 10. 12).
그리고 우리나라 컨설팅 산업은 소수의 대기업과 대다수의 중소 영세기업으로

양분되어 있는 것이 특징이다. 특히 종업원 10인 미만의 소규모 영세업체들이 사업
체 수의 대부분을 차지하고 있다. [표 5-10]에 나타난 바와 같이 10인 미만 사업체
의 수가 전체의 61~93%를 차지하고 있다. 하지만 이들 소규모 업체가 전체 매출
액에서 차지하는 비중은 법무 및 회계컨설팅 부문을 제외하면 20% 미만에 불과해
매우 영세한 규모임을 짐작할 수 있다.36) [표 5-11]은 한 예로서 건설엔지니어링
업종에서의 업체규모별 분포를 나타낸 것이다. 10명 미만 업체의 수는 2005년 현
재 8,763개로 전체의 대부분인 약 79%를 차지하지만 매출액에서 차지하는 비중은
19%에 지나지 않는다. 종업원이 100인 이상인 사업체는 147개로 매출액 기준 시장
점유율이 약 39%이다. 소규모 업체들은 기술전문성, 인력수준, 부가가치창출 능력
등 거의 모든 측면에서 대형업체에 비해 크게 뒤떨어지는 것으로 분석되고 있다.
표 5-10. 종업원 10인 미만 사업체의 비중

(단위: %)
구분 사업체 수 기준 종사자 수 기준 매출액 기준
IT 컨설팅 60.9 14.5 7.3
사회정책 72.2 12.4 4.8
법무회계 93.1 69.6 55.8
경영 76.3 26.1 16.5
엔지니어링 78.9 26.1 18.9
자료: 통계청(2005).
36) 종업원 10인 미만 사업체의 평균 연매출액은 업종에 따라 1.0억~3.3억 원 수준인 반면 100인

이상 사업체의 연매출액은 214억~644억 원 수준이다.
표 5-11. 건설엔지니어링 업체의 규모별 분포(2005년 기준)

사업체 수 종사자 수 매출액 사업체 수 종사자 수 매출액
구분
(개) (명) (십억 원) 비중 비중 비중
합계 10,987 118,680 9,298 100.0% 100.0% 100.0%
10명 미만 8,673 31,016 1,756 78.9% 26.1% 18.9%
10~19명 1,220 16,385 1,216 11.1% 13.8% 13.1%
20~50명 2,167 51,858 3,936 19.7% 43.7% 42.3%
100인 이상 147 35,806 3,605 1.3% 30.2% 38.8%
자료: 통계청(2005).
2) 컨설턴트의 활용 현황
최근 우리나라의 원조사업에 참가하는 컨설턴트의 현황을 분석하면 컨설턴트의
원조역량을 가늠하는 데 도움이 될 수 있을 것이다. 여기서는 2004년부터 2008년
10월까지 약 5년 동안 KOICA사업에 참여한 컨설턴트의 현황을 분석하고 그 특징
을 살펴보고자 한다. 앞의 [표 5-7]에서 설명한 바와 같이 KOICA는 프로젝트 관
리, 마스터플랜 수립, 설계 및 감리, 기자재제공 지원, 해외전문가 파견, 공무원 연
수 교육, 워크숍 개최 등을 위해 컨설턴트를 폭넓게 사용한다. KOICA는 조달시스
템을 통해 사업자를 선정하는데 조달분야는 구매, 용역, 공사의 3개 분야로 크게
나누어진다.37) 본 연구의 주요 관심분야인 컨설턴트는 이 중 용역사업에 참가하는
사업자이다. 따라서 여기서의 분석도 용역분야에 참가한 사업자를 대상으로 이루어
진다. KOICA가 실시하는 사업 중 컨설팅 분야에는 앞의 여러 세부사업내용이 포
함되지만 KOICA는 이들을 개별적으로 분리해서 발주하는 것이 아니라 턴키방식
37) KOICA의 조달시스템에 대해서는 ‘한국국제협력단 전자조달시스템’(ebid.koica.go.kr)을 참고할

수 있는데, 기업은 이 시스템을 통해 입찰에 참여할 수 있으며 현재 진행 중인 입찰현황과 입찰결
과 등을 확인할 수 있다.
의 포괄적 발주를 하는 경우가 대부분이다. 예를 들어 직업훈련소의 설계, 시공, 기

자재납품, 시운전 및 교육 등이 필요한 경우 시공관리업체(CM: construction man-
agement)만 선정하여 사업 전체를 관리하도록 한다. CM은 필요한 경우 전문업체
와 다시 하청계약을 체결하여 사업을 수행한다. 연수나 전문가 파견, 보고서 작성
등 지식컨설팅 부분이 큰 경우에는 프로젝트관리 컨설턴트(PMC: project manage-
ment consultant)를 선정하여 사업 전체를 관리하도록 한다. 물론 사업에 따라서는
사전타당성조사, 설계, 감리, 기술자문 등에 한정하여 사업자를 선정하는 경우도 있
지만 이런 경우는 많지 않다.
KOICA는 2004년부터 2008년 10월까지 모두 228건의 사업에 대해 용역사업자,
즉 컨설턴트를 선정했다. 이를 분야별로 보면 [표 5-12]와 같은데 교육 21.9%, 정
보통신 20.6%, 보건의료 19.3%, 산업에너지 16.2%의 순이며, 이외에 지역개발, 행
정제도, 환경 여성 등의 분야가 있다.
표 5-12. KOICA 용역조달의 분야별 구성(2004. 1~2008. 10)

산업
분야 교육 보건의료 정보통신 지역개발 행정제도 환경 여성 합계
에너지
건수 50 44 37 47 23 8 19 228
비중(%) 21.9 19.3 16.2 20.6 10.1 3.5 8.3 100.0
이를 선정된 사업자가 담당해야 할 서비스의 내용별로 구분하면 [표 5-13]과 같

다. 전체 컨설턴트 중 70.2%가 PMC로 참여하였으며, 21.5%는 CM으로 참여하였
다. 이 두 유형의 서비스내용이 전체 사업자선정의 90% 이상을 차지했으며, 이외
에 정보화종합전략을 수립하는 ISP가 3.5%, 설계 감리가 2.6%였다. 타당성조사,
설계, 감리 등 세부사업을 위한 사업자선정은 매우 예외적인 경우에만 있었다.
표 5-13. KOICA 용역조달의 서비스 내용별 구성(2004. 1~2008. 10)

서비스 설계 타당성 기술 인적자원
PMC CM ISP 감리 설계 합계
내용 감리 조사 자문 개발
건수 160 49 8 6 1 1 1 1 1 228
비중(%) 70.2 21.5 3.5 2.6 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 100.0
문제는 이런 원조사업의 컨설텅 분야에 어떤 기관들이 컨설턴트로 참여하느냐

하는 것이다. 참가하는 각 기관들의 규모나 전문분야를 분석하기 위해서는 매우 세
부적인 정보가 필요한데, 여기서는 이런 자료를 구할 수 없어 참가기관들을 몇 가
지 유형으로만 크게 분류하여 살펴보았다. 참가기관들을 민간기업, 공공기관 및 공
기업, 민간사업자 단체, NGO, 대학교 및 부설연구기관, 복합형 컨소시엄,38) 기타
등으로 분류하였다. [표 5-14]는 분류결과를 정리한 것인데, 전체 사업의 52.6%를
민간기업이 담당하고 있으며 그 다음으로 공공기관이나 공기업이 29.8%, 대학 및
부설연구기관이 6.6%, 민간사업자단체가 3.1%를 담당하고 있다. NGO가 담당하는
비중은 1.8%에 불과하다.
표 5-14. KOICA 용역사업의 사업자 유형별 구성(2004. 1 ~ 2008. 10)

(단위: 건)
공공기관 민간 사업자 대학 및 부설
민간기업 NGO 복합 기타 합계
공기업 단체 연구기관
120 68 7 4 15 11 3 228
전체
52.6% 29.8% 3.1% 1.8% 6.6% 4.8% 1.3% 100.0%
38) 복합형 컨소시엄이란 민간기업과 공공기관이 공동으로 사업을 수주하는 방식과 같이 서로 다른 유

형의 기관이 하나의 컨소시엄을 구성하여 사업을 수주한 경우를 가리킨다. 두 개의 민간기업과 같
이 동일한 유형의 기관이 컨소시엄을 구성한 경우에는 컨소시엄 구성 여부에 상관없이 해당 유형
으로 분류하였다.
표 5-14 계속
공공기관 민간 사업자 대학 및 부설
공기업 단체 연구기관
24 9 6 0 7 4 0 50
교육
48.0% 18.0% 12.0% 0.0% 14.0% 8.0% 0.0% 100.0%
보건 20 13 0 2 6 0 3 44
의료 45.5% 29.5% 0.0% 4.5% 13.6% 0.0% 6.8% 100.0%
산업 16 15 0 0 0 6 0 37
에너지 43.2% 40.5% 0.0% 0.0% 0.0% 16.2% 0.0% 100.0%
정보 46 1 0 0 0 0 0 47
통신 97.9% 2.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 100.0%
지역 4 18 0 1 0 0 0 23
개발 17.4% 78.3% 0.0% 4.3% 0.0% 0.0% 0.0% 100.0%
행정 6 1 1 0 0 0 0 8
제도 75.0% 12.5% 12.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 100.0%
환경 4 11 0 1 2 1 0 19
여성 21.1% 57.9% 0.0% 5.3% 10.5% 5.3% 0.0% 100.0%
우리나라의 컨설턴트의 특징은 NGO나 대학연구소와 같은 민간사회단체의 참여

가 매우 부진하다는 것이다. 반면 공공기관이나 공기업과 같은 공공부문의 비중이
높은 것이 특징이다. 일부 분야별로 보면 이런 특징은 더욱 두드러진다. 지역개발
의 경우 공공부문 컨설턴트의 비중이 78.3%에 이르고, 환경 여성 분야에서도 그
비중이 57.9%에 이르며 산업에너지 분야의 경우에도 40.5%를 차지한다. 이처럼
공공부문 컨설턴트의 높은 비중은 마스터플랜 작성이나 연수 및 전문가 파견 등을
포함하는 포괄적 기술협력 사업인 PMC 사업에서 특히 두드러진다. 설계나 시공과
같은 건설사업의 비중이 높은 CM사업이나 정보통신시설 구축사업의 경우에는 민
간 엔지니어링회사나 정보통신솔루션 업체가 대부분의 사업을 수행하지만 보건의
료, 지역개발, 인력개발 등과 같은 사회분야 컨설팅의 경우 민간기업이나 민간사회
단체가 거의 참가하지 않고 있다.

앞에서 살펴본 바와 같이 KOICA 용역사업 중 PMC사업이 차지하는 비중이 전
체의 70%를 상회하는데, 전체 PMC사업의 42%가 공공기관이나 공기업에 의해 이
루어지는 것으로 분석되었다. 민간기업이 차지하는 비중은 35.6%인데 이 중 절반
이상이 정보통신분야 사업이었다. 다시 말해서 정보통신분야를 제외하면 PMC사업
의 절반 이상이 공공부문 혹은 준공공부문에 의해 이루어지고 있다. 이 경우에도
NGO나 대학과 같은 비상업적 민간부문의 비중은 10% 정도에 그치고 있다.
표 5-15. KOICA PMC사업의 사업자 유형별 구성(2004. 1~2008. 10)

공공기관, 민간 대학 및 부설
공기업 사업자단체 연구기관
건수 57 67 7 4 13 11 1 160
비중(%) 35.6 41.9 4.4 2.5 8.1 6.9 0.6 100.0
PMC 컨설팅 사업에서 공공부문의 비중이 과도하게 높은 것도 문제이지만 기술

협력 사업에 참여하는 컨설턴트의 층이 매우 얇다는 것이 더욱 큰 문제이다. 즉 특
정 분야의 사업에 참가하는 기관의 수가 매우 제한되어 있어 일부 분야의 경우
2~3개 기관이 대부분의 사업을 수행하고 있다. 이러한 사실은 우리나라의 개발관
련 컨설턴트의 역량이 얼마나 부족한지를 단적으로 보여주는 것이다. 예를 들어
[표 5-16]은 교육분야 컨설팅 사업에 참가한 기관의 수와 소수기관에 사업이 집중
된 현황을 보여주는 것이다. 최근 5년간 교육분야 PMC 컨설팅 사업은 총 27건이
있었는데, 이 27건의 사업에 참가한 기관의 수는 8개에 불과했다. 그리고 산업인력
공단 단 한 개 기관이 전체 사업의 37%인 10건의 사업을 수행한 것으로 조사되었
다. 사업을 가장 많이 수행한 상위 3개 기관이 전체 사업 건수의 78%인 21건을 수
행하였다. 이것은 교육분야의 기술협력 사업을 수행할 수 있는 국내 컨설턴트가 매

우 제한되어 있음을 의미하는 것이다.
표 5-16. KOICA 교육분야 컨설팅 사업 참가기관 현황(2004. 1~2008. 10)
설계 감리 CM PMC
총 발주건수 3 20 27
수주기관 수 3 11 8
동일기관 최대
1 4 10 (37%)
수주건수
상위 3개 기관
3 10 21 (78%)
수주건수
이런 사정은 다른 분야에서도 비슷하다. 보건의료 분야에 속하는 식수개발 PMC

사업은 모두 8건이 있었는데 이 중 5건은 수자원공사가 나머지 3건은 한국농촌공
사가 수행하였다. 산업에너지 분야의 경우 수력발전소 사업은 한국수자원공사가,
전력사업은 한국전력공사가 모두 수행하였다.
결국 우리나라의 개발관련 컨설팅에 참가하는 컨설턴트의 역량을 보면 건설관련
엔지니어링업체들은 CM 역할을 할 수 있고 이런 기능을 담당할 민간기업들도 많
이 있다. 정보통신 분야 역시 민간기업들이 개발컨설팅 혹은 솔루션을 제공할 수
있는 수준은 되어 있으며, 참여가 가능한 잠재적 기업들도 많이 있다고 할 수 있다.
물론 이런 건설관련 혹은 정보통신관련 엔지니어링 기업들의 능력이 국제적인 수
준에 도달했다는 뜻은 아니다. 세계은행과 같은 국제개발기관의 컨설팅 사업에 우
리기업들의 참가실적이 거의 없다는 것은 이 분야조차 국제적인 수준에는 전혀 미
치지 못한다는 것을 의미한다. 그런 의미에서 건설이나 IT분야에서 우리 기업이 선
진공여국의 기업들과 대등한 정도의 원조 컨설턴트로서의 역량을 갖추었다는 것이
아니라 우리나라가 실시하는 원조사업을 실시하기 위한 최소한의 수준은 갖추었다

는 정도로 평가해야 할 것이다.
이 두 분야를 제외한 사회개발 관련 컨설팅 프로젝트의 관리를 수행할 수 있는
컨설턴트의 역량은 매우 미흡한 상황이라고 할 수 있다. 이 분야의 컨설팅은 매우
제한된 수의 공기업 혹은 공공기관에 의해서만 수행되며 민간부문은 이 기능을 거
의 수행하지 못하고 있다. 다수의 민간기업이나 민간사회단체가 이런 컨설턴트의
역할을 할 수 있을 때만 이 분야의 역량이 강화되었다고 할 수 있을 것이다.
다. 평가
우리나라에서는 아직 원조사업을 전문적으로 하는 개발컨설팅회사가 거의 존재

하지 않는다고 할 수 있다. 다만 최근 2~3년 사이에 국제기구에 근무한 경험을 가
진 인력들을 중심으로 소규모 컨설팅회사들이 몇 개 설립되고 있는 수준이다. 따라
서 개발컨설팅업체들만을 대상으로 역량을 평가하는 것은 의미가 없다. 따라서 앞
으로 개발컨설팅업에 참여할 가능성이 있는 컨설팅 산업 전반을 대상으로 현황을
살펴보았다. 이런 잠재적인 컨설턴트조차 다른 공여국에 비해 역사, 경험, 전문성,
기술수준의 모든 측면에서 크게 뒤떨어져 있다고 평가할 수 있다.
그런데 더욱 중요한 것은 그나마 있는 컨설턴트의 역량도 원조사업에서 효과적
으로 활용되지 못하고 있다는 점이다. 우선 일부 엔지니어링 회사를 제외하면 원조
사업에 대한 이해가 매우 부족하고 이와 관련하여 갖고 있는 정보도 크게 부족한
것으로 판단된다. 따라서 건설엔지니어링, 일부 IT컨설팅부문을 제외한 대부분의
컨설팅 업체들이 원조사업에 큰 관심을 갖고 있지 않다.
전체적으로 우리나라는 컨설팅 산업 자체의 발전수준이 낮고, 원조관련 컨설팅
은 더더욱 취약한 상황이라고 할 수 있다. 건설분야가 아닌 사회서비스 분야 기술
협력의 경우 적절한 컨설턴트를 찾기 어려운 경우가 빈번하게 발생하고 있다. 예를

들어 KOICA사업 중 이 분야의 경우 컨설턴트 계약에 입찰하는 기업이 전혀 없거
나 적절한 기업이 없어 재입찰이 이루어지는 경우가 빈번하다. 2차 재입찰은 물론
이고 때로는 3차나 4차 재입찰까지 이루어지는 경우도 많다.39) 이처럼 능력을 가
진 컨설턴트가 없으면 우선 사업이 지연되는 문제가 발생한다. 어렵게 사업을 담당
할 컨설턴트를 찾은 경우라고 하더라도 역량이 당초 기대에 미치지 못할 가능성이
높다. 원조사업을 실제 현장에서 수행하는 풀뿌리 주체라고 할 수 있는 컨설턴트의
역량이 떨어지면 원조사업 자체가 부실해질 가능성이 매우 높다. 특히 기술협력의
경우 컨설팅 자체가 곧 원조사업의 내용이기 때문에 컨설턴트의 역량이 부족하다
는 것은 곧 사업의 내용이 부실함을 의미하는 것이다. 이런 상황에서 원조규모를
확대하고 기술협력을 증대하는 것이 부실화된 원조사업을 양산시키는 결과를 빚을
수도 있다. 따라서 원조규모의 확대와 더불어 개발컨설턴트를 육성하기 위한 조치
들이 반드시 수반되어야만 원조의 효과를 높일 수 있을 것이다. 물론 원조규모와
개발컨설팅시장의 규모가 확대되면 산업도 자연적으로 발전하겠지만, 발전의 속도
를 높이기 위해서는 정책적 육성방안도 뒷받침되어야 할 것이다.
컨설팅 산업의 기반이 약하기 때문에 궁극적으로는 컨설팅 산업을 발전시키는
것이 필요하지만, 단기적으로는 이미 존재하고 있는 컨설팅의 역량이 원조사업분야
에서 활용될 수 있도록 유도하는 노력이 필요하다. 즉 소수의 기관에 의해 사업이
수행되는 것을 지양하고 다양한 주체들이 원조사업에 관심을 갖도록 정부나 원조
시행기관이 노력을 해야 할 것이다. 예를 들어 민간 연구기관, 사업자 단체, 그리고
39) 최근의 사례를 보면 르완다국립대 ICT 공학부 건립사업, 몽골 채소재배 온실설치사업은 재입찰이 4
차까지 갔으며, 아이티 식수공급체계 확장사업, 미얀마 관개기술 역량강화사업, 과테말라 모자보건환
경 개선사업은 3차까지 재입찰이 이루어졌다. KOICA 전자조달시스템 홈페이지(ebid.koica.go.kr)
참고.
대학 및 부설기관, 학술단체, 시민사회단체, 대형 컨설팅회사들의 원조사업 참여를

유도할 수 있을 것이다. 사회 각 분야에 흩어져 있는 전문지식을 적극적으로 활용
하겠다는 자세가 필요하다. 그리고 원조사업을 최소한의 수익성이 보장되는 사업이
될 수 있도록 만들어 개발관련 컨설팅을 전담하는 기관이나 기업이 탄생할 수 있도
록 인센티브를 만들어야 할 것이다.
그리고 지금까지 시행기관이 사전타당성조사, 사업모니터링, 사후평가 등의 과
정에서 민간컨설턴트를 적극적으로 활용하려는 노력도 부족했던 것으로 판단된다.
시행기관들은 실제 사업의 집행에만 초점을 맞추고 이런 부분에서는 많은 노력이
나 예산을 투입하지 않는 경향이 매우 강하다. 따라서 원조관련 컨설팅시장의 전체
규모가 매우 작고 단위사업의 규모도 소규모이기 때문에 민간 컨설턴트들이 큰 관
심을 갖지 않게 된 것이다.
그리고 비교적 소규모 컨설팅회사들이 원조사업에 참여할 의사를 갖고 있는데,
이들은 사업을 수행할 수 있는 전문성과 경험의 부족이라는 문제를 갖고 있다. 전문
성을 갖고 있는 대형 컨설팅기관은 컨설턴트들의 수임료가 높기 때문에 소규모이고
저가인 원조사업을 수행하려고 하지 않는다.40) 그리고 원조사업을 수행한 경험이나
전담조직이 없기 때문에 최소한의 사업규모가 되지 않으면 초기투자를 하지 않으려
고 한다. 소형 컨설팅기관이 수행할 경우 수익성은 보장된다고 하더라도 기관의 규
모가 매우 작아 조직역량이 떨어질 뿐만 아니라 인력의 기술이나 지식의 전문성, 언
어구사능력, 문서작성능력의 부족으로 사업의 내용이 부실화될 가능성이 높다.
현재는 공공기관이나 공기업이 사회개발 컨설팅 사업에 많이 참여하고 있지만
이런 구조가 장기적인 관점에서 바람직하다고 볼 수 없다. 많은 민간기업이나 기관
40) 2004년 컨설팅협회의 조사에 따르면 국내중견 경영컨설팅사의 컨설턴트 1일 용역단가는 수석컨설
턴트가 199만 원, 선임컨설턴트가 121만 원, 일반컨설턴트가 77만 원이었다. 그리고 용역단가 대
비 인건비 비율이 32%이므로 이들의 1일 순수 인건비는 각각 64만 원, 39만 원, 25만 원이었다.
이 원조사업에 적극적으로 참여함으로써 그들이 가지고 있는 전문성이 발휘되고

사업자 사이에 경쟁이 촉진되어 컨설팅의 질을 높이는 환경이 조성되어야 할 것이
다. 이를 위해 민간부문의 개발컨설팅을 육성하기 위한 정책적 지원이나 인센티브
를 제공하고, 원조사업에 대한 홍보를 확대하며, 공공부문이 축적한 경험을 민간기
관과 공유하는 노력이 이루어져야 할 것이다. 그리고 여기서는 CM이나 PMC 사업
자를 중심으로 살펴보았지만 이 사업자들은 재하청의 방식으로 연수나 전문가 파
견, 보고서 작성 등을 담당할 전문인력을 활용해야 한다. 이런 인력들의 전문성이
나 개발사업 및 개발도상국 지역에 대한 이해 정도 역시 의문스러운 것이 사실이
다. 사업경험의 부족으로 전문성이 낮은 상황에서 그나마 사업의 내실을 높이기 위
해서는 사업에 대한 중간평가나 사후평가를 철저히 하는 것이 필요하다. 따라서 평
가시스템을 개선하는 것이 매우 중요한 과제가 된다. 그리고 사업의 성공 및 실패
경험을 통해서 얻은 교훈과 노하우를 전파하고 다른 사업에서 활용할 수 있도록 하
는 시스템을 구축하는 것 역시 중요하다. 선진 공여국의 경우 사업 사후평가나 워
크숍, 그리고 인터넷을 통한 정보공유시스템 등을 통해 지식과 교훈의 피드백 효과
를 높이고 있다. 우리도 앞으로 사례발표회, 워크숍, 사례집 발간 등을 통해 원조사
업의 내용을 개선해가려는 노력을 강화해야 할 것이다.
제6장
주요 선진국의 원조역량
사례연구
1. 캐나다의 원조역량
2. 독일의 원조기관간 조정역량
3. 일본의 컨설턴트 역량
앞에서 살펴본 바와 같이 우리나라는 원조공여국으로서 역량을 키워야 할 부분

이 많이 있다. 그런데 우리가 앞으로 이런 역량을 키울 수 있는 방법은 우리 내부
의 논의를 통해서 모색되어야 할 것이다. 하지만 다른 선진국의 사례는 우리의 방
법 모색에 유용한 참고가 될 수 있다. 따라서 여기서는 선진국들의 사례를 통해 이
들이 공여국에 필요한 역량을 어떻게 갖추었으며, 어떻게 문제들을 해결하고 있는
지를 살펴볼 것이다.
본 연구에서는 세 나라의 사례를 선택했는데, 각 나라마다 살펴보고자 하는 대
상이 각각 다르다. 우선 사례연구 대상으로 선택한 나라는 캐나다, 독일, 일본이다.
캐나다는 영국이나 미국과 같이 초강대국도 아니면서 경제규모가 우리와 비슷하며,
오랜 식민지 지배의 경험을 갖고 있지 않다는 점에서도 우리와 유사하다. 초강대국
이나 식민지 지배의 경험을 갖고 있는 나라들은 독특한 원조정책의 목표나 역사적
으로 형성된 제도적 유산을 갖고 있기 때문에 우리가 참고하기 부적절한 점이 많
다. 그리고 북유럽 국가들의 경우 원조의 인도주의적 성격이 매우 짙기 때문에 현
재 우리가 참고하기 어려운 측면이 강하다.41) 이런 것들을 고려하여 캐나다를 사
례연구 대상으로 선정했는데, 캐나다에 대해서는 연구의 서두에서 정의한 원조역량
전반에 대해서 개괄적으로 살펴볼 것이다. 두 번째 사례연구 대상은 독일인데, 독
일은 선진국 중 지금도 상당한 규모의 차관원조를 제공하는 나라이다. 그리고 이런
유상원조와 무상원조의 실시기관이 분리되어 있다는 점에서 우리와 흡사하다. 따라
서 독일사례 연구에서는 이런 분리된 실시기관들이 원조의 일관성을 유지하고 효
율성을 높이기 위해 어떻게 협력하고 있는지를 살펴봄으로써, 우리에게 주는 시사
점을 얻고자 한다. 마지막으로 일본은 원조정책의 여러 가지 측면에서 우리와 매우
41) DAC 회원국들은 각국의 경제적 혹은 정치적 환경에 따라 특징적인 원조정책을 가지고 있는데,
박복영(2007)은 이런 관점에서 각국의 원조모형을 비교하고 있다.
제6장 주요 선진국의 원조역량 사례연구 203
흡사하다는 것은 이미 잘 알려진 사실이다. 특히 1980년대까지 원조의 부문별 배

분을 보면 지금의 우리와 매우 유사하다.42) 일본의 사례연구에서는 원조 컨설턴트
의 성장에 집중할 것인데, 컨설턴트의 성장과정과 그 과정에서 정부의 역할 그리고
현재의 당면 과제 등을 살펴볼 것이다. 원조의 부문별 배분이 유사하다는 것은 필
요로 하는 컨설턴트가 비슷하다는 것을 의미한다. 앞에서 설명한 바와 같이 개발협
력에 전문성을 가진 컨설턴트들의 부족이 우리나라 원조의 효과를 높이는 데 중요
한 장애요인이 되고 있기 때문에, 일본의 사례연구는 우리가 이 문제를 해결하는
데 시사점을 제공할 수 있을 것이다.
1. 캐나다의 원조역량
가. 정부의 정책역량
1) 법제도 및 정치 환경
캐나다는 2005년 제정된 국제정책선언문(International Policy Statement)에서 외
교, 안보, 무역과 함께 개발 분야를 캐나다 국제 정책의 4대 축의 하나로 설정하였
다. 이 정책선언문은 1995년 발표된 ‘세계 속의 캐나다(Canada in the World)’라는
선언문에서 한층 발전된 것으로 이 선언문에서는 캐나다 개발협력정책 및 프로그
램의 다섯 가지 목표를 다음과 같이 정하고 있다. 첫째, 캐나다의 안보, 번영 및 거
버넌스에 관한 이익을 추구함과 동시에 형평성과 환경의 지속가능성에 관한 가치
를 증진하고, 둘째, MDG의 달성을 위한 구체적이고 가시적인 노력을 기울이며, 셋
42) 원조의 부문별 배분이나 형태별 배분에 있어 우리나라와 일본의 유사성에 관해서는 Park and
Lee(2008)를 참고할 수 있다.
째, 다른 공여국과의 협조를 통해 수원국의 필요에 부응하는 동시에 캐나다의 경쟁

우위가 있는 분야에서 효과적이고 집중적인 빈곤 감소를 위해 노력하고, 넷째, 환
경 파괴, 빈곤 및 사회 불평등 간의 연계성을 고려한 지속적인 해결방안을 강구하
며, 다섯째, 국민의 참여를 통해 전세계적인 빈곤 감소에 효과적으로 기여할 수 있
는 방안을 구축한다.
2000년대 들어 MDG의 설정으로 빈곤 감소 및 인간 개발 등이 중요한 개발 이
슈로 떠오르자 캐나다는 ‘사회개발 우선순위: 실천을 위한 프레임워크(CIDA’s
Social Development Priorities: A Framework for Action)’와 ‘지속가능한 개발 전
략(Sustainable Development Strategy)’ 등을 마련하여 빈곤 감소와 연관된 사회적
개발을 원조정책의 핵심 방향으로 삼았다. 특히 거버넌스, 보건, 기초 교육, 민간부
문개발, 환경, 양성평등 분야를 핵심 개발 분야로 선정하고 있다.
2007년 승인된 ODA법(ODA Accountability Act)은 빈곤감소를 초점으로 하여
캐나다의 외교정책, 지속가능한 개발, 민주화, 국제 인권 기준에 부합하는 방식으로
원조를 제공하도록 규정하고 있다. 이 법안에 따르면 원조는 빈곤감소 목적으로 빈
곤층의 입장을 고려하여 국제인권기준에 부합할 경우에만 제공되어야 하는데 긴급
구호나 인도적 지원의 경우는 예외로 하고 있다. 또한 모든 원조의 집행내역은 회
계연도의 마감 후 6개월 이내에 보고서로 제출되어야 하고 이 보고서에는 계획된
성과의 달성 여부, 예산지출 내역 등의 내용이 포함되어야 한다.
캐나다의 단기원조계획은 국제정책선언문에 명시된 장기적인 정책방향을 기초
로 하여 연간 예산안 및 각 원조 담당기관의 연간계획을 통해 설정된다. 2007~08
년 연방 예산안은 소수국가에 대한 집중 원조를 통한 영향력 확대, 원조 언타이드
화, 원조담당 조직의 효율성 제고, 현장 인력의 강화, 그리고 원조 홍보 노력 강화
를 연간 목표로 설정하고 있다.
글상자 6-1. 사례: 캐나다 원조청의 연간사업계획(Plans and Priorities)
캐나다 정부의 원조 전담시행기관인 캐나다 원조청(CIDA: Canadian International

Development Agency)의 개발협력장관은 회계연도별 사업계획안을 수립하여 의회에 제출
하고 승인을 받아야 한다. 또한 회계연도 마감 후 6개월 이내에 사업성과보고서
(Departmental Performance Report)를 제출하여 이전 회계연도에 계획한 사업의 결과를
보고할 의무를 지닌다. 사업계획안과 사업성과보고서는 모두 감사원과 국가재정위원회
(Treasury Board)의 감시 및 평가 대상이 된다. 사업계획안은 크게 다음과 같은 내용을 포
함하고 있다: 조직개요(CIDA의 주요 개발 어젠다, 사업 운영 환경 등), 주요 사업내역 요
약(CIDA의 우선 사업, 전략적 사업 목표에 대한 소개), 국별 부문별 사업 및 전략적 목
표별 프로그램 수행 내역 분석(기대되는 성과와 성과평가지표, 요구되는 인적 자원 및 자
금에 대한 기술), 원조예산 배분 계획 및 지출 계획 내역.
캐나다 정부의 원조에 대한 의지는 몬테레이 선언43)에 따라 2010년 원조규모를

2001년 수준의 2배로 확대하기 위해 연간 8%씩 원조를 증액하기로 계획한 것에서
잘 드러난다. 2001년 약 20억 달러에 달하던 원조액 규모는 실제로 이후 꾸준히
증가하여 2006년 현재 37억 달러에 이르고 있다. 실제 연간 예산 증가폭은 목표한
8%에는 이르지 못하고 있으나 캐나다는 장기적인 원조 증액 계획 이외에 ‘에이즈
결핵 말라리아 퇴치를 위한 국제기금' 등 국제기금의 장기적이고 예측 가능한
재원조달 노력에 동참하고 있다. 이에 따라 캐나다는 3년에 걸쳐 4억 5,000만 달러
를 지원하기로 약속하였으며, 아프가니스탄 등 취약국에 대한 대규모 지원과 ‘개발
43) 2002년 3월 멕시코의 몬테레이(Monterrey)에서 진행된 UN개발재원회의에서 채택된 것으로 개

발을 위한 국내외 재원의 조달을 강화하고 ODA 규모를 확대하는 등의 개발재원 확보 방안을 주
요 내용으로 한다.
혁신기금(Development Innovation Fund)’44)의 설립 등 개발원조 예산 증액을 위

해 다양한 노력을 하고 있다.
그림 6-1. 캐나다 순ODA 규모 추이 (2000~06년)

(단위: 십억 US달러)
자료: OECD DAC Stat Extracts(accessed 11 August 2008).
이와 더불어 캐나다는 특히 국제사회의 추세에 맞추어 원조효과성 제고를 위한

노력을 꾸준히 하고 있다. 캐나다는 원조효과를 향상시키고 책임 있는 원조를 시행
하기 위해, 소수 국가에 집중된 원조제공, 조직 및 원조 운영 효율성의 증대, 그리
고 원조 프로그램의 독립적인 평가를 통한 책임 향상의 세 가지 측면에서 노력하고
있다.
44) 캐나다는 ‘개발혁신기금’에 향후 2년간 5,000만 캐나다달러를 투입하여 농업생산량 증대를 위한

신품종 개발, 풍토병 치료를 위한 백신 개발 등을 지원할 계획이다. 캐나다 국제개발연구소
(IDRC)가 이 기금의 운용을 담당한다.
2) 개발원조체계와 IAE
캐나다의 공적개발원조와 기타 해외원조는 ‘국제지원통합체계(IAE: International
Assistance Envelope)’라고 불리는 프레임워크 내에서 이루어진다.45) IAE는 1991
년 예산에서 소개된 방식으로 캐나다의 원조 관련 예산 및 분배를 총괄하는 시스템
이다. 2005년 예산편성부터 원조의 예측 가능성을 높이고 프로그램의 안정성을 높
이기 위해 프레임워크를 재구성했는데, 개발, 국제금융기구, 평화안보, 위기대응, 연
구개발의 5개 재원으로 나누었다. 이를 통해 각 개발원조 담당기관은 해당 프로그
램과 그에 따른 지출의 구성을 검토하여, 원조 방향을 수립하는 정책 도구로서 활
용하고 있다. IAE의 예산은 분야별로 CIDA, 외교통상부, 재무부에서 각각 관리하
고 있다. 그 비중은 2005~06년도 기준으로 CIDA 73%, 외교통상부 11%, 재무부
10%이며, 전체 IAE 예산은 36억 캐나다달러에 달하고 있다. 캐나다 정부는 IAE를
통해 해외 원조 담당 정부기관별 우선순위 설정, 책임소재가 분명한 통합적 관리,
IAE 기금 배분의 투명성 유지, 예산의 예측 가능성과 프로그램 안정성 제고, 새로
운 이니셔티브에 대한 유연한 대응, 재무건전성 확립을 목표로 하고 있다.
그림 6-2. 캐나다의 국제지원통합체계(IAE)
45) 기타 해외원조에는 G8 글로벌 파트너십 프로그램, 테러방지를 위한 역량 강화 이니셔티브, 평화

유지활동을 위한 지원이 포함되며, 이는 캐나다 전체 양자간 원조의 9%를 차지한다.
CIDA는 1968년 전신인 대외원조청(External Aid Office)을 계승하면서 시작되

었는데, 현재는 외교통상부와는 분리된 독립조직으로 국제협력장관을 통해 의회에
직접 보고하는 체계를 갖추고 있다. CIDA는 대외협력 관련 법령에 따라 운영되고
있으며 국가별, 부문별 원조의 방향과 정책 수립에 대해 상당한 영향력을 가지고
있다.
외교통상부는 캐나다 외교정책을 수립하는 중추적인 기관으로 대외원조 정책 및
프로그램을 위한 프레임워크를 제공하는 역할을 담당한다. 외교통상부의 주요한 조
정역할로는 원조 무역 정치 프로그램 간 일관성 유지, IAE의 관리와 기능배분,
평화 안보 프로그램의 조정과 정책 입안, 인도적 지원정책, 무역정책의 일관성 유
지 및 무역을 위한 원조(aid-for-trade)활동의 수행 등을 들 수 있다.
재무부는 세계은행과 IMF 등 국제금융기구에 대한 지원, 대규모 재해 및 재난
사태에 대한 IAE의 위기대응풀(crisis pool)을 통한 지원, G7 재무장관 회의를 통
한 캐나다 원조정책의 조율 및 관련 개발 이슈의 처리, 그리고 다자간 양자간 부
채 탕감 및 관련 업무를 관장한다.
국제개발연구소(IDRC: International Development Research Center)는 캐나다의
회에 의해 1970년에 설립된 공공연구기관으로 개발도상국이 당면한 문제와 해결책
에 관한 연구 및 지식 축적을 목표로 한다. IDRC는 수원국의 개발문제에 관한 정
책적, 기술적 연구를 통해 실질적이고 장기적인 해결책을 제시하는 데 주력하고 있
다. 또한 IDRC는 국내적으로는 CIDA 등 캐나다 정부의 개발원조 정책 수립 및
실행업무를 지원하고 있다.
이와 같이 IAE를 통한 업무협력 이외에도 [표 6-1]과 같이 원조 프로그램의 이
행을 위하여 다양한 기관들이 상호협력하는 체계를 구축하고 있다.
표 6-1. 캐나다 정부기관간의 원조업무 협력체계
기관 협력 내용
국방부 난민구조, 전후 복구, 평화 안보 인도적 지원
왕립 캐나다 기마경찰대 위기국 치안유지 및 경찰교육
캐나다 교정본부 위기국 교도작업 능력개발
세계보건기구와 개발도상국 간의 협력관계 마련, 조류독감
캐나다 보건부
예방, 전염병 대책, 보건연구
캐나다 통계청 개발도상국의 통계수집 및 분석능력 개발
감사원 공공부문 지출관리 능력개발
캐나다 선거관리위원회 개발도상국 선거감독
사법부 법무기관구조 및 법률제정 지원
국가재정위원회 IAE 의사결정 사후심사와 CIDA 프로그램 승인
추밀원 응급기금 및 IAE 경영관리 감독
자료: CIDA(2007a), p. 36.
3) 정책수립
캐나다 대외원조 정책의 프레임워크는 외교통상부가 주축이 되어 수립하고 있으
며, 전체 대개도국 정책들 사이의 일관성 유지는 CIDA, 재무부, IDRC 등 원조 업
무 관련기관간 지속적인 협의, 정보 공유, 홍보 프로그램 및 네트워크 관리를 통해
이루어지고 있다.
정책일관성 유지를 위하여 연방내각위원회(Federal Cabinet Committee)와 외교
안보위원회(Foreign Affairs and National Security Committee)에서는 외교정책, 국
제개발, 국방정책 등을 종합적으로 논의하며, 외교통상부, 재무부, CIDA 등이 참여
하는 차관급위원회에서는 정책우선순위의 조정, 정책 및 프로그램의 검토, 정책간
충돌의 조정, 부처간 협력기회 모색 등의 역할을 담당하고 있다.
정부부처간 협의 외에도 시민단체 및 전문가와의 협의 역시 정책수립과정에 기
여하고 있다. 2001년 제정된 시민단체협약(Volunteer Sector Accord)에 의하면 연
방정부는 정책, 예산 및 기타 사회 문제에 대해 NGO 등의 시민 단체와 정기적으

로 정책협의를 하도록 정하고 있다.46) CIDA는 여러 가지 개발협력의 전략적 이슈
를 논의하기 위해 시민단체와 정기적으로 정책협의회를 가지고 있다. 주요 의제는
국별개발프로그램 프레임워크 및 부문별 개발전략 수립, CIDA 파트너십 프로그램
의 경신, CIDA의 시민단체 프레임워크 및 시민단체기금의 설계 및 개발을 위한 협
의 등이다.
또한 CIDA는 전문가 패널, 정책대화, 토론회 등을 열어 정책수립 과정에서 다
양한 개발 관계자들의 참여를 이끌어내고 있다. 한 예로 IDRC가 마련한 전략프로
그램 프레임워크(2005~10년)는 정부 담당자, 연구조사기관, 개발도상국 전문가,
IDRC 이사회 등을 포함한 여러 주체와의 면밀한 협의를 통해서 만들어진 것이다.
4) 전략적 재원배분
캐나다는 자국의 외교정책목표 및 개발역량, 수원국의 요구 등을 기준으로 국가
별, 부문별, 사업수행방식별 우선순위를 정하여 원조재원을 배분하고 있다. 뿐만 아
니라 최빈국 및 MDG 달성 등 국제적인 개발목표와의 관련성이 원조재원배분의
중요한 기준이 되고 있으며, 수원국의 개발요구와 상황, 위험요인에 대한 평가 및
원조흡수역량 역시 고려의 대상이 된다.
이러한 전략적 방향하에서 캐나다는 2002년 원조효과성 강화에 관한 정책성명
서(Policy Statement on Strengthening Aid Effectiveness) 를 통해 소수의 국가에
원조재원을 집중적으로 지원하기로 결정하였다. 이전까지 캐나다는 DAC 국가 중
가장 많은 수의 국가에 원조를 지원했으나, 원조효과성 제고를 위한 새로운 정책에
46) 시민단체(Voluntary Sector)는 비영리단체, 비정부단체 및 지역사회조직 및 자선단체를 포괄하는

개념이다.
따라 방글라데시, 볼리비아, 에티오피아, 가나, 온두라스, 말리, 모잠비크, 세네갈과

탄자니아를 집중지원국으로 선정하였다. 이 중 여섯 국가는 사하라이남 아프리카에
속한 국가로 이는 아프리카에 대한 정부의 원조 증액 의지를 반영하고 있는 것으로
볼 수 있다. 파트너 국가도 수원국의 빈곤 정도, 건전한 거버넌스 및 빈곤 감소 노
력, 원조를 효과적으로 이용할 수 있는 능력을 고려하여 선정된다.
2005년 국제정책선언문에서는 24개 개발파트너 국가를 선정했는데,47) 장기프로
그램 차원에서 이들 지원 대상국에게 2010년까지 CIDA의 양자간 원조의 2/3를 집
중하기로 하였다. 캐나다의 양자간 프로그램을 위한 국가별 분류는 [표 6-2]와 같다.
표 6-2. 캐나다의 원조대상국 분류 기준

국가별 분류 내용
2010년까지 양자간 원조재원의 최소 2/3를 지원하여 전면적인
개발파트너
빈곤감소 프로그램을 시행하기 위한 국가로 약 25개 후보국 선정
지속적이고 중점적인 양자간 프로그램을 위하여 양자간
기타 지속적 양자관계
원조재원의 나머지 1/3 중 지원
캐나다 외교전략에 기초한 그 외 양자간 프로그램 및 다자원조를
취약국가
목표로 양자간 원조재원의 나머지 1/3중 지원
전환기에 있는 중위소득국을 대상으로 단계적인 양자간
중위소득국
프로그램의 축소
단계적인 양자간 프로그램 축소, 다자간채널을 통한 인도적 지원
기타 ODA 수혜가능국
및 NGO, 민간기업을 통한 지원방향 모색
자료: Canada’s Ministry of Foreign Affairs and Int'l Trade(2005).
최근에는 최빈국에 대한 원조가 증가하는 추세인데, 이는 국제사회의 요구에 부

응하고 빈곤 감소에 대한 캐나다의 관심과 의지를 나타내는 것이라고 할 수 있다.
47) 아프리카 14개국, 아시아 5개국, 중남미 4개국 및 동유럽 1개국이 포함된다.
[표 6-3]과 같이 최빈국과 저소득국에 대한 원조는 전체 양자간 원조의 1/3을 차지

하고 있으며 그 규모가 꾸준히 증가하고 있다.
표 6-3. 최빈국 및 저소득국에 대한 캐나다의 원조제공 현황

(단위: 백만 US달러)
구분 2002 2003 2004 2005

최빈국(LDCs) 224.76 487.73 548.58 716.46
기타저소득국(OLICs) 271.68 170.50 238.11 302.87
저소득국(LICs) 496.44 658.23 786.69 1019.33
양자간 원조 중 비중(%) 33.08 48.84 39.51 35.98
자료: OECD DAC Stat Extracts(accessed 11 August 2008).
캐나다의 원조는 사업수행 주체에 따라 세 가지 방식으로 제공되는데, CIDA가

직접 프로그램을 설계 수행하는 지시(directive)방식, 파트너(NGO 혹은 민간부문
등)가 설계하는 프로그램에 대한 재정적 지원을 제공하는 대응(responsive)방식,
CIDA와 공동의 사업목표를 가진 조직에 대한 전략적 지원을 하는 중점자금지원
(core funding)방식이 있다. 이와 같이 다양한 방식을 통한 지원은 사업의 내용과
형태에 따라 가장 적절한 지원방식을 선정함으로써 사업운영의 유연성과 자율성을
확보할 수 있다는 점에서 주목할 만하다.
5) 평가 및 감시 기능
캐나다 정부는 2006년 연방책임법(Federal Accountability Act)을 제정하여, 모
든 정부부처에 내부감사 기능과 독립적인 감사위원회를 설치하도록 하였다. 따라서
원조를 담당하는 기관들은 우선 내부감사를 통해 평가를 받는다. 국가차원에서의
원조정책 및 실행에 대한 외부의 평가 및 감시 기능은 크게 감사원과 국가재정위원
회(Treasury Board)가 담당한다. 이로써 캐나다는 내부적으로는 객관적이고 독립적인

조직 운영에 의한 프로그램 평가 체제를 구축하고, 외부적으로는 투명한 평가결과 및
이에 근거한 조직개선을 통해 국민의 신뢰를 확보하기 위해 노력하고 있다.
내부적으로 CIDA는 2007년 수석감사실(Office of the Chief Audit Executive)
을 설치하고 감사 결과를 직접 총재에게 보고하도록 하는 독립적인 보고 라인을 구
축하였다. 감사위원회는 내 외부 인사로 구성되며 CIDA내 모든 조직의 관리 효
율성과 효과성에 대한 평가 및 진단을 담당한다. 내부 감사의 대상은 모든 국별
지역별 프로그램, 프로젝트, 기금운영체제, 시스템 및 지원 체계를 망라한다. 프로
그램 관리자의 요청에 따라 CIDA는 해당 프로그램이 얼마나 효율적이고 효과적으
로 물적 인적 자원을 사용하였는지를 감사하게 된다. 지역별 프로그램의 경우 연
간 약 5~10개 프로그램에 대한 감사가 이루어지며 2007년에는 중국 국별 프로그
램, 모잠비크 국별 프로그램, 아프리카 지원기금 등 9건에 대한 감사가 이루어졌다.
회계감사는 CIDA의 회계감사실(FCU: Financial Compliance Unit)에서 담당하며,
수원국이 자금을 제공된 목적에 맞게 사용하였는지 여부 및 계약 조건을 준수하였
는지를 감사한다.
외부적으로는 감사원과 국가재정위원회가 원조의 평가 및 감시 기능을 담당한
다. CIDA는 연간 사업계획안과 사업성과보고서를 제출하는데 감사원은 이를 토대
로 재무 회계일반에 대해서 뿐만 아니라 지역별 프로그램 및 부문별 프로그램에
대해서도 개별적인 평가를 한다. 예를 들어 2004년 감사원이 실시한 CIDA의 ‘환
경 및 지속가능한 개발’에 관한 감사는 CIDA가 정책, 프로그램, 프로젝트 등 전반
적인 사업영역에서 어느 정도 해당 부문의 목표를 달성하였는지 평가하고 성과가
미진한 영역에 대해서는 개선안을 제시하고 있다(Office of the Auditor General of
Canada 2004).
국가재정위원회는 내각에서 승인된 정책과 프로그램이 실제로 운영될 수 있도록
각 관련 부처에 자금과 자원을 지원하는 업무를 담당하며, 이에 따른 책임 윤

리 행정 관련 내용에 대해 책임을 진다. 국가재정위원회는 기관별 성과보고서
(Departmental Performance Report) 에 근거하여 CIDA의 프로그램과 재정운영에 대
한 평가를 수행하는데, 특히 재무관리 측면에서 정부재원이 효과적으로 활용되었는지
를 점검한다. 이 평가에는 경영책임프레임워크(MAF: Management Accountability
Framework)의 10개 주요지표가 활용된다.48) 2005년 CIDA에 대한 MAF 평가는
IAE예산의 증액에 따른 효과적 자원배분과 활용, 2005년 발표된 캐나다의 외교정책
선언서와의 정책적 일관성 등을 중심으로 이루어졌다(Treasury Board of Canada
Secretariat 2005).
나. 시행기관의 실행역량
1) 전략수립
CIDA의 국별 지역별 원조 전략은 정책, 전략 및 가이드라인을 포함하는 종합
개발정책목표를 바탕으로 수립된다. 여기에는 환경의 지속가능성, 양성 평등, 인간
의 기본권 충족, 빈곤 감소, 민간부문 개발, 인권 민주화 거버넌스, 농업을 통한
지속적 농촌개발 등이 포함된다. 이는 보다 포괄적이고 장기적인 측면에서 CIDA
의 사업 방향을 제시하는 역할을 하며, 계획수립, 프로그램운영, 의사결정 단계에서
지침서로 활용된다.
CIDA의 경우 국별 지역별 프로그램은 중점지원국가, 취약분쟁 재난 국가,
선택국가 및 지역, 다자기구 및 캐나다 기관으로 나뉘어 운영되고 있다. 국별 지
48) 10개 지표에는 거버넌스와 전략적 방향, 공공서비스평가, 위기관리, 조직혁신, 성과관리, 책임성,
대국민 서비스, 인력관리, 정책 및 프로그램, 자산관리가 포함된다.
역별 지원전략은 외교통상부의 외교정책 방향에 따라 영향을 받기 때문에, 외교통

상부와 CIDA는 정책협의회를 통해 의견을 교환하고 공동의 이해에 기반한 전략을
채택한다. 또한 국제사회의 새로운 개발 관련 이니셔티브가 정책 및 전략 수립에
구체적으로 반영되기도 한다. 2000년도 MDG의 등장과 더불어 개발원조에서 사회
개발의 중요성이 강조됨에 따라 캐나다는 2000년 ‘사회개발을 위한 실천계획
(Social Development Priorities: A Framework for Action)’을 발표하고 이에 따라
이후 5년간 교육 및 보건 분야의 원조예산을 증액하였다.
국가별 전략수립은 [표 6-4]와 같은 ‘국가개발프로그램 프레임워크(CDPFs:
Country Development Programming Frameworks)’에 근거하여 이루어지며 본 프
레임워크는 4~5년 주기로 작성된다. 캐나다 정부는 수원국 정부, NGO 및 기타 공
여국과의 긴밀한 협의를 통해 해당국의 빈곤감소전략과 일관성을 유지하기 위해
노력하고 있다. 집중사업 부문은 수원국의 필요와 CIDA의 우선지원 분야 및
CIDA의 수원국 내에서의 경험 여부 등에 근거하여 결정된다.
CIDA는 2003년에 개정된 CDPF 가이드라인을 발표했는데, 본 가이드라인에 따
르면 모든 CDPF에 대해 매년 모니터링 보고서를 작성해야 하며 중간보고 및 사후
프로그램 평가의 대상이 된다. CDPF 상의 우선지원분야는 외교통상부의 국별개발
전략에 반영되어 범정부적 외교정책의 기초가 된다. 이 전략은 외교통상부 지역국
및 현지대사관에 의해 수립되고 외교통상부의 기능국과 CIDA의 협의를 거쳐 결정
된다. 즉 캐나다의 국별 외교전략은 수원국의 개발 우선순위를 고려하고 캐나다의
주요 이해관계를 반영하고 있다고 할 수 있다.
표 6-4. 캐나다의 CDPF의 구체적 내용(볼리비아 사례)
분류 내용
1. 개발환경 분석 - 정치 경제 사회적 환경 분석
- 일반경제사회개발계획(1997~2002)에 대한 분석
2. 볼리비아의 개발전략 - 국가빈곤감소전략 분석
- 고채무빈곤국 대상 부채탕감 프로그램 분석
- 공여국간 협의과정
3. 공여국 참여 상황 및 공여국간 조정
- 수원국 정부간 조정과정 평가
- 국별 프로그램 수립배경
- 국별 프로그램 전략목표
4. CIDA의 볼리비아 지원상황 - 재원분배
- 환경, 양성평등 등 cross-cutting 이슈의 실행방안
- 과거 국별 프로그램과의 비교 및 교훈사항
- 프로그램 수행을 위한 기본접근과 원칙
- ODA 자금의 활용방안
5. 실행전략
- NGO 와의 협력방안
- CIDA 현지사무소 현황
- 성과측정 프레임워크
6. 모니터링 및 평가
- 성과측정 지표
7. 기타 볼리비아
- PPP, 다자간 원조 등
관련 원조프로그램 현황
자료: CIDA(2003).
2) 프로젝트 수행 및 관리
CIDA의 사업관리는 [그림 6-3]과 같은 논리체계에 따라 이루어진다. 이는 ‘빈곤
감소, 인권신장 및 지속가능한 개발의 확대’라는 목적을 달성하기 위해 세부사업별
목표, 기대되는 결과물, 이에 필요한 자원 등을 논리적 흐름에 따라 구성한 것이다.
CIDA는 지시방식, 대응방식 및 중점자금지원의 세 가지 사업유형별로 프로젝트
주기에 따른 계획, 운영 및 모니터링, 실행, 종료(평가 및 보고)에 관한 규정을 마련
하고 있으며 이는 주기적으로 개편된다.
프로젝트 발굴을 보면 우선 앞에서 설명한 CDPF 및 수원국 정부의 빈곤감소전
략을 토대로 1차적인 아이디어가 도출되고 이어 공여국간 협의, 수원국 정부와의
협의, 수원국 내 기존 프로그램에 대한 검토, 기획단 현지방문 등의 활동을 거쳐 프

로젝트가 최종 발굴된다. 프로젝트안이 구성되면 CIDA의 사업목표, MDG 및 원조
효과성 등 국제사회의 개발요구, CIDA의 기존 프로젝트, 다른 공여국과의 협력가
능성, 수원국의 개발우선순위 등의 기준에 따라 심사가 이루어진다. 이후에는 수원
국의 정책, 경제적 타당성과 프로젝트의 사회문화적 영향력, 기술적 측면에서 프로
젝트 실현가능성 및 수원국 역량강화 기여도 등이 최종적인 결정기준이 된다.
위에서 설명한 프로젝트 발굴 및 선별 과정이 끝나면 1차 프로젝트 팀이 구성되
는데, 이 팀은 제안된 초안을 발전시키고 구체화하여 프로젝트가 승인을 거쳐 실행
될 수 있도록 하는 역할을 수행한다. 이 과정에서 프로젝트 팀은 CIDA의 유사한
프로젝트나 다른 공여국에 의해 수행된 프로젝트를 통해 관련 정보를 수집한다.
CIDA 주도하에 이루어지는 프로젝트 설계의 경우, 어떤 프로젝트에 자원과 인
력을 투자할 것인지 여부를 결정하는 데 있어 개념계획(concept paper)은 중요한
판단자료가 된다. 이 계획은 해당 프로젝트가 CDPF에 명시된 프로그램의 기대효
과를 적어도 한 가지 이상은 거둘 수 있음을 보여 주어야 한다. 개념계획에는
CDPF와의 연관성, 프로젝트 개요의 제안, 주요 리스크에 대한 경고, 환경에 대한
영향력, 필요재원, 각 단계별 예상성과 등이 포함된다.
성과관리부서(PRD: Performance Review Division)는 내부감사, 평가, 성과측정
업무를 담당하고 있으며 독립적이고 객관적인 입장에서 CIDA의 정책 및 프로젝트
의 적절성, 성공 여부, 그리고 조직관리 시스템에 관해 조언을 담당한다.
모니터링 과정에서는 내부 및 외부 모니터링 중 하나를 사용하기도 하고 때로는
두 가지 모두를 사용한다. 내부 모니터링은 지속적인 자기 성과진단의 형태를 띠
며 이 경우 프로젝트담당자와 각 참여주체(시행기관, 공여국, CIDA)가 프로젝트
의 성과 측정 및 평가에 대해 책임을 진다. 이 과정에서 국내 성과 자문역, 프로그
램지원부서(PSU: Program Support Unit) 또는 현지 자문역 등의 도움을 받기도 한다.
외부 모니터링은 외부의 전문가가 독립적으로 성과를 평가하는 것으로, 기초자료

(baseline data), 진행보고서(progress reports), 성과정보, 현장방문, 위원회 회의
(committee meetings) 등의 자료와 방법을 활용하여 평가한다. 외부 모니터링은 규
모가 크거나 복잡한 프로젝트, 기술적으로 난이도가 높은 프로젝트, 내부 전문가가
평가하기 어려운 프로젝트 등의 경우에 이루어진다.
그림 6-3. CIDA 의 사업운영 논리체계
자료: CIDA(2008b).
3) 사후평가
CIDA는 1994년에 성과평가지침(Policy for Performance Review)을 수립하여
성과의 측정 및 보고를 위한 체계를 마련했는데 성과 및 지식관리국(PKMB:
Performance and Knowledge Management Branch)이 평가를 담당하고 있다. 개발
의 성과를 측정하기 위한 가이드라인은 ‘성과 및 핵심 성공요인에 관한 프레임워크
(Framework of Results and Key Success Factors)’에 제시되어 있다.
CIDA는 평가결과를 바탕으로 국민과 국회에 원조효과성을 알리고, 조직 의사결
정 능력의 향상, 원조 결과에 대한 책임 준수, 법과 규제의 준수 여부를 외부에 보
고한다. 1982년과 1987년에도 각각 기관내부감사정책과 평가정책이 마련되었는데
이때는 감시 기능을 강화하는 데 중점을 두었다. 반면 새로운 성과평가 방식은 조
직의 지식 축적, 내부 의사결정을 위한 자료의 축적, 팀워크의 향상 등을 목적으로
도입되었다.
새로운 성과관리 프레임워크는 크게 조직성과 진단, 프로그램 프로젝트 평가
그리고 내부감사로 구성되어 있다. 조직성과 진단은 CIDA가 자체적으로 실시하는
프로그램과 프로젝트 및 기관에 대한 모니터링, 운영점검, 프로젝트 완결보고, 기관
평가 및 특수연구를 대상으로 한다. 프로그램 프로젝트 평가는 2004년 CIDA가
자체적으로 마련한 평가가이드라인(CIDA Evaluation Guide)에 따라 주기적으로
실시하는 사후평가를 의미한다. 이는 연례 내부감사 혹은 평가 계획의 일환으로 이
루어지며 평가결과 보고서는 내부 의사결정을 위한 자료 및 외부보고를 위한 목적
으로 활용된다. 1999년 이후로 CIDA는 평가 보고서의 일부를 웹사이트에 공개하
고 있으며, 2007년의 경우는 7개 프로그램에 대한 평가보고서가 공개되었다. 마지
막으로 내부감사는 조직관리의 효율성과 효과성을 평가하기 위한 독립적인 심사
기능으로 CIDA의 직원 및 관리자들에게 조직의 목표를 달성하기 위해 조직이 어
느 정도 수준의 효율성, 효과성, 조정능력을 갖추고 있는지를 판단하는 것이다.
4) 조직역량
CIDA는 최근 조직개편을 통해 기존의 중앙집중적 구조에서 프로그램 중심의 분
권적 조직구조로 변화를 시도하고 있다. 지금까지는 정책 및 예산에 대한 결정이 본
부에서 주로 이루어졌으나, 지역 프로그램 및 소수국가에 대한 집중적 원조 등과 같
이 캐나다의 영향력을 높일 수 있는 방향으로 조직 체제도 재구성하기 위한 것이다.
기존의 4개 지역국, 다자협력국, 정책국, 지원부서 등 16개에 달했던 조직을 유
사 기능별로 통합하여 크게 4개의 국으로 재구성했다. 개편된 4개국과 업무내용은
[표 6-5]와 같다.
표 6-5. CIDA 의 조직체계 개편에 따른 부서별 주요업무
분류 주요업무
부문별 사업 및 파트너십국 CIDA의 중점분야 사업에서 전문성을 축적하고
(Sectors and Global Partnership) 국민과 다른 나라 개발 파트너와의 관계 강화
지역사업국
모든 양자간 원조 관련 업무
(Regional Program)
사업운영국
CIDA의 인사, 재무, 정보 등 관리 업무
(Corporate Operations)
전략정책 및 성과관리국 전략적 조정 및 일관성, 원조효과성 원칙,
(Strategic Policy and Performance) 성과관리 등의 업무
현재 CIDA의 직원은 1,800여 명으로 대부분 본부에 집중되어 있으며 현장 인

원은 소수에 불과한 실정이다. 캐나다는 본부의 정책수립 기능과 현장의 프로그램
운영 기능 간의 균형을 도모하고 수원국 내에서의 효과적 프로그램 운영을 위해 현
장 인력과 자원을 강화해나갈 계획이다. 약 15%의 본부 인력을 현장 지역관련 프
로그램으로 이동하고 현지 인력을 채용하는 등 현장기능을 강화하는 것을 목표로
하고 있다. 그러나 현장인원의 확대에 따른 본부 인력의 보충, 현장인원 파견 비용
부담, 현지 직원 채용에 따른 대사관과의 행정적 조율 등이 과제로 남아 있다.
5) 인적역량
2006년 3월 현재 CIDA의 직원은 총 1,802명으로 다양한 기술, 능력, 지식, 배
경 및 언어를 갖춘 직원들로 구성되어 있다. 또한 직능군 역시 프로그램 매니저, 행
정지원 업무, 과학기술직, 경제학자, 사회학자 및 통계학자, 농업학자 등으로 다양
하다. 개발연구기관인 IDRC는 다양한 배경 및 국적을 가진 전문가를 고용함으로
써 국경을 넘는 개발 이슈의 연구를 권장하고 있다.
CIDA의 채용은 크게 세 가지 수준에서 이루어지는데, 첫째는 연간 현장 파견
근무요원, 둘째는 개발전문가 신규채용,49) 셋째는 고연령 임원층을 보강하기 위한
고위관리자 채용(Executive Recruiting)이다. CIDA는 조직 내의 주요 개발담당 직
원을 충원하기 위해 1995년 개발전문가 신규채용 프로그램을 신설하였다. 이를 통
하여 1996~2002년 기간 동안 총 130명 이상의 개발담당관을 신규로 충원하였으며
이는 CIDA 직원의 고령화로 인해 초래되는 기존직원과 신규직원 간의 지식 및 경
험의 차이를 극복하고, 변화하는 원조 시스템에 대응하기 위한 전략이다. CIDA 직
원의 장기근속률은 매우 높아 약 40%의 직원이 20~34년, 59%의 중역직원이
10~14년, 28%의 직원이 20년 이상의 장기근속자이다. 오랜 경험과 지식을 축적한
장기근속 직원을 보유하는 것은 조직의 전문성 향상에 긍정적이나 한편으로는 새롭
게 변모하는 원조패러다임에 맞출 신규인력의 도입 역시 시급하므로, CIDA는 최근
신규직원 채용을 확대하는 한편 기존직원에 대한 교육 및 훈련을 강화하고 있다.
예를 들어 임원직을 위한 ‘리더십 개발 프로그램(Leadership Development
Program)’을 개발 중인데 이는 전략적 자원공급, 성과 관리, 학습 및 직업 계발 등
의 내용을 포함하는 것이다. 다른 교육 훈련 프로그램으로는 2007년부터 시작된
49) 특정 학위나 경험을 갖춘 참가자들을 대상으로 하여 CIDA의 여러 조직을 아우르는 포괄적인 업

무를 부여함으로써 13개의 중점 영역에 대한 기술 및 지식을 습득하게 함.
‘개발전문가 학습프로그램(Development Officer Learning Program)’과 ‘현장파견

프로그램’이 있다.
다. 원조인프라 역량
1) 국민적 지지
캐나다 국민의 80% 이상은 해외원조를 지지하고 있으며 세계가 직면한 중요한
이슈 중의 하나로 빈곤과 기근을 꼽았다. 또한 47%의 응답자가 캐나다의 대외원조
액이 ‘적당한 수준’이라고 응답했다(Focus Canada 2006). 캐나다는 다양한 채널을
통해 대외원조에 관한 국민의 의견을 수렴하고 있으며 또한 커뮤니케이션 및 홍보
활동을 통해 대외원조에 대한 국민의 인식과 이해를 높이는 노력을 전개하고 있다.
CIDA의 경우 대국민홍보와 교육 관련 프로그램에 예산의 0.7%를 할애하고 있
으며 94명의 직원이 해당 업무를 담당하고 있다. 원조에 대한 국민들의 인식과 이
해를 높이고 국제 개발에 관한 적극적인 참여를 이끌어 내기 위한 ‘국민참여프로그
램(Engaging Canadian Citizens)’에 2007~08년에만 7,400만 캐나다달러의 예산이
책정되었는데, 이 프로그램은 청소년 대상 교육, 미디어 및 교육 관련 활동들로 구
성되어 있다.
대국민 홍보와 참여를 확대하기 위한 CIDA의 프로그램은 국민의 원조사업에 대한
이해를 높이고 개발도상국에서의 캐나다의 활동을 부각시키며, 나아가 개발도상국이
직면한 문제가 캐나다에 어떤 의미를 지니는지에 관해 국민과 의사소통하는 창구 역
할을 한다. 예를 들어 ‘개발정보프로그램(Development Information Program)’은 학교
수업과정에서 국제개발협력 이슈를 다룰 수 있는 교육 자료 및 활동을 제공하고 있
다. 또한 국제개발협력 이슈에 대한 국민의 이해를 높이기 위한 목적으로 ‘대중매체
이니셔티브(Mass Media Initiative)’ 등을 언론매체를 통하여 운영하고 있다.
또한 대표적인 청소년 관련 프로그램으로는 Butterfly 208, 청소년 인턴십, 청소년

연설 프로그램 등이 있다.50) 특히 청소년 인턴십은 국제개발 현장에서의 직접 경험을
통해 원조 실행과정 및 성과를 홍보하는 기능을 하고 있다. 매년 2월 1주일간 열리는
‘국제개발주간(International Development Week)’ 행사는 개발원조주체들의 역할과
공헌, 개발도상국의 현실, 국민들의 참여방안을 홍보하는 좋은 기회가 된다. 이외에도
국제개발 이슈와 관련된 영화를 위한 ‘국제개발 우수영화상(Deborah Fletcher
Award)’을 제정하는 등 다방면에 걸쳐 창조적인 홍보 노력을 기울이고 있다.
2) 개발관련 교육 및 연구
캐나다의 대표적 개발 연구기관인 IDRC는 1970년 캐나다 의회에 의해 설립된
연구기관으로서, 개발도상국이 직면한 경제, 환경, 사회 문제에 대한 장기적이고 실
질적인 해결방안을 제시하는 것을 목표로 한다.
IDRC의 ‘연간연구계획(Corporate Strategy and Program Framework 2005~2010)’
에 따르면 주요 연구분야는 [표 6-6]과 같이 사회 경제정책, 환경 천연자원관리,
정보통신과 개발, 과학기술 혁신정책 등의 분야를 포함하고 있다. 또한 교육지원금
(Training and Awards) 프로그램을 통해 캐나다 및 개발도상국의 연구자 및 학자
들을 대상으로 국제개발협력에 대한 이해를 높이기 위해 연구지원금을 제공하고,
개발도상국의 개발전문가를 양성하고 있다.
50) Butterfly 208은 청소년들에게 개발도상국이 직면한 여러 가지 문제를 현장에서 체험할 수 있는

기회를 제공하고 창의적인 방법으로 이 문제를 해결할 수 있는 비전을 제시하도록 하는 콘테스트이
다. 청소년들은 시각 예술, 작문, 멀티미디어 등의 도구를 이용하여 에이즈, 교육, 환경, 아동보호
등의 이슈에 대한 독창적인 시각을 제시한다. 자세한 내용은 관련홈페이지(http://www.bp208.ca/)
참고.
표 6-6. IDRC 의 주요 연구분야 및 내용(2006~07년)

(단위: 백만 캐나다달러)
연구예산
연구분야 주요내용
(2006~07년)
사회 경제정책 46.7 (33.3%) 빈곤감소, 개발 형평성, 인권 등
천연자원의 지속가능한 사용,
환경 천연자원관리 44.3 (31.6%)
기후변화 대응대책 수립 지원
개발도상국의 정보통신격차 해소,
정보통신과 개발 20.2 (14.4%)
정보기반 경제체제 수립 지원
과학기술 혁신을 통한 사회경제개발을 도모하기
과학기술 혁신정책 3.6 (2.6%)
위한 정책, 파트너십, 프로그램 운영
개발도상국 학자 지원 프로그램,
기타 특별 프로그램 25.2 (18.1%)
국제개발협력 교육 기금 등
총계 140.0 (100%)
자료: IDRC(2007).
IDRC의 2006~07년 예산총액은 1억 7,000만 캐나다달러인데 이 중 86%는 의

회로부터 지원 받았다. 그리고 이 기간 동안 개발 관련 연구 프로그램에 1억 4,000
만 캐나다달러가 배분되었다. IDRC는 캐나다 오타와에 본부가 있으며 몬테비데오,
카이로, 다카르, 나이로비, 뉴델리, 싱가포르에 각 지역 본부가 있는데 지역사무소
는 지역 내 개발도상국의 개발 현황을 파악하는 역할을 한다.
IDRC의 총 직원수는 462명이며 이 중 현지직원 111명을 포함한 169명이 6개
지역사무소에서 근무하고 있다. 2007년 3월 말 현재 IDRC는 총 524개의 연구프로
젝트 활동을 지원하였으며 714개 관련 기관과 연구협력 활동을 수행하였다. 이사
회는 총 21명으로 구성되어 있으며 이 중 10명은 개발도상국 및 기타 OECD 회원
국대표이고, 그 외 11인은 캐나다인으로 구성되어 있다. 이사회는 외교통상부 장관
을 통해 국회에 사업내용을 보고한다. 이처럼 다양한 이사진의 구성을 통해 IDRC
는 수원국의 필요에 입각한 연구주제를 발굴하고 수원국 및 다른 공여국과의 공고

한 협력관계를 구축하고 있다.
3) 민관협력(Public Private Partnership) 역량

캐나다의 원조기관들은 지난 40여 년간 다양한 시민단체 및 민간단체와 공고한
협력관계를 유지해오고 있으며, 정책수립과정뿐 아니라 사업실행 단계에서도
NGO, 교육기관 및 기업 등과 활발히 협력해 오고 있다. 이는 시민사회의 역량을
적극적으로 활용하여 장기적인 개발협력 파트너십을 구축한 결과이며, 혁신적이고
참여적인 접근을 통한 원조실행의 기반이 되고 있다.
캐나다의 국제개발 NGO의 수는 약 350개에 달하며 직원규모는 약 5,000명, 자
원봉사자의 수도 약 7만 명에 달한다. 개발 NGO는 주로 긴급구호, 프로젝트 프
로그램 운영, 개발교육, 정책논의 및 지지(advocacy)활동을 수행하고 있다. 이들 조
직은 수원국 현지 경험에서 축적된 지식, 전문성 및 네트워크 등을 바탕으로 원조
정책의 수립과 실행에 상당한 영향력을 미치고 있다. 대학 등 교육기관은 개발도상
국에서의 교육 훈련 프로젝트를 통해 원조활동에 참여하고 있으며, 민간기업 역
시 무역진흥 등 개발도상국 사업진출을 통해 사회 경제개발에 공헌하고 있다.
캐나다는 이런 다양한 파트너들과의 협력을 통해 국제개발 및 인도적 지원 노력
에 자국민 참여를 적극적으로 유도하고 있다. 그리고 ‘캐나다 파트너십 프로그램
(CPP: Canadian Partnership Program)’을 통해 이런 파트너들에 대한 지원과 협조
를 강화하고 있다. 파트너십의 대상에는 NGO, 교육기관, 전문훈련기관, 지방자치
단체, 협회 및 기업 등이 포함된다. 2006~07년 기간 동안 동 프로그램을 통하여 총
2억 6,000만 캐나다달러가 지원되었는데 이는 전체 CIDA 원조지출액의 9.4%를
차지한다. 사업부문별로는 민간부문개발을 위한 지원이 전체의 28.1%를 차지하며,
그 외 민주화 거버넌스(17.7%), 보건(14.9%), 기초교육(12.2%) 등의 부문에 중점
적인 지원이 이루어지고 있다.

CPP 중 민간부문프로그램은 NGO가 프로그램을 제안하고 CIDA의 심사를 거
쳐 파트너를 선정하는 방식으로 운영된다. 선정과정에서는 제안서의 내용이 CIDA
의 정책방향과 부합하는지 여부 및 CIDA의 5대 우선 사업영역인 거버넌스, 보건,
기초 교육, 민간 부문 개발 및 환경 영역이 포함되는지 여부가 중요한 평가 기준으
로 작용한다. 파트너십의 기간은 최소 3년이며 CIDA는 최소한 50만 캐나다달러에
이르는 금액을 지원한다. 비용은 3:1의 비율로 분담한다.51)
그림 6-4. 캐나다의 민관협력분야 부문별 지원 현황(2006~07년)

(단위: 백만 US달러)
자료: CIDA(2007b), p. 48.
민간기업을 대상으로 하는 캐나다의 민관협력개발은 크게 산업협력프로그램

(Industrial Cooperation Program), 제도개발(Institutional Development) 및 무역원
51) 이외에도 민간파트너와의 협력을 강화하기 위한 프로그램으로 민간부문기금, 대학연계프로그램, 혁

신기금(Innovation Fund), 공공참여자립기금(Stand Alone Public Engagement Fund), 청
소년프로그램(Youth Program) 등이 있다.
활화(Trade Facilitation)로 이루어져 있다. 이 중 산업협력프로그램인 CIDA-INC는

개발도상국 및 사회주의 국가에서 캐나다 기업들이 사업을 하는데 수반되는 비용
을 공동으로 부담하는 프로그램이다. 캐나다 기업의 참여를 통해 개발도상국 내 해
당 지역의 요구를 충족시키는 동시에, 수원국의 경제 사회발전, 교육훈련, 양성
평등, 환경 보호 등에 대한 지원을 목적으로 운영되고 있다.
최근 캐나다 전체의 대외원조 규모가 증가한 것에 비하여 시민단체를 통한 원조
의 비중은 감소 추세를 보이고 있다. 이는 부문별 접근(sectoral wide approaches),
예산지원 등 원조 전반의 사업방식이 프로그램 중심으로 전환되면서 사업실행자
역할을 수행하던 시민사회의 비중이 축소되었기 때문이다. 과거와 같은 프로젝트
중심 사업의 경우 시민단체가 수원국 내에서 주도적인 사업실행자로서 역할을 했
으나, 최근 새로운 사업방식하에서는 이들의 독립적 역할의 여지가 축소되고 있다.
그림 6-5. 캐나다 ODA 중 CIDA 의 시민단체 지원액 비중

(단위: %)
자료: CCIC(2005), p. 6.
캐나다 NGO들은 미국이나 영국 등과는 달리 민간기부 이외의 재원이 많지 않

고 정부지원에 대한 의존도가 높기 때문에 PPP의 지원 축소는 조직운영의 불안요
소로 작용할 수 있다.52) 이에 CIDA는 2005년 이후 5년간 예산을 1억 5,000만 캐
나다달러 증액하였고, 매년 1,500만 캐나다달러에 이르는 ‘파트너십 기금(Canadian
Partnership Fund)’을 조성하였다. 이러한 노력은 NGO와의 협력관계를 유지하기
위한 바람직한 방향이기는 하지만, 프로그램 중심의 새로운 사업방향에 맞추어 민
간부문과의 협력관계를 근본적으로 재정의해야 하는 시점에 있다고 할 수 있다.
민간기업과의 협력과 관련해서는, 2013년까지 전액 비구속성 원조화를 목표로
하고 있기 때문에 개발도상국 시장 진출을 목표로 하는 기업으로부터 상당한 지원
요구가 이어질 것으로 예상된다. 따라서 현재는 CIDA의 사업방향과 일관성을 유
지할 수 있는 범위 내에서 기업들이 원조의 비구속성화 추세에 적응하고 새로운 사
업기회를 모색할 수 있도록 하는 협력 프로그램을 기획해야 하는 상황이다.
라. 시사점
캐나다의 사례가 우리나라에 주는 시사점은 다음과 같이 요약될 수 있다.

첫째, 캐나다는 IAE를 통해 캐나다 정부의 정책적 우선순위를 명확히 하고, 이
를 통해 통합적이고 투명한 원조관리체제를 갖추고 있다는 점이다. IAE는 캐나다
의 주요 개발원조 프로그램과 그에 따른 지출의 구성을 파악할 수 있는 관리도구로
서, 이를 통해 각 개발원조 프로그램별로 담당부처, 업무, 원조배분 등에 관한 내용
이 명확히 지정되므로 책임성 있는 원조의 관리가 가능하다. 뿐만 아니라 예산의
예측가능성이 높아 프로그램 운영의 안정성을 늘리며 미지출예산에 대해서는 각
52) 캐나다 NGO의 정부지원에 대한 의존도는 평균 41%에 달하는 것으로 보고되었다. Wood(2005).
재원간 전용이 가능해 예산집행의 유연성도 제고된다.

다수의 정부기관이 각자의 예산으로 원조사업을 시행할 경우 부처간에 프로그램
의 우선순위가 모호해지고, 국가 전체적으로 원조의 목표나 정책일관성이 결여되는
등의 문제가 발생할 소지가 높다. 우리나라의 경우 주요 원조담당 부처 이외에도
약 30여 개의 기관들이 개별적으로 원조사업에 참여하고 있어, 체계적이고 종합적
인 사업운영 및 관리가 어려운데, 이로 인한 비효율성과 조정의 부재는 이미 오래
전부터 지적되고 있다.53) 국가적인 차원에서 단일 관리시스템을 구축할 경우 부처
별로 역할 및 예산내역이 명확해지므로, 사업의 충돌이나 중복 등 비효율성이 줄어
들고 예산도 효과적으로 관리할 수 있는 장점이 있다. 캐나다의 사례는 우리에게
국가적인 차원에서 통합된 원조관리체제를 마련하기 위한 실마리를 제공할 수 있
을 것이다.
둘째, 캐나다에는 정책수립과정에서 다양한 정부기관과 시민사회 주체들 사이에
긴밀한 협의체제가 마련되어 있다는 점이 특징이다. 이러한 협의체제는 국가 전체
적으로 일관성 있는 대개도국 정책을 수립하기 위해서 반드시 필요한데, 이러한 시
스템이 없을 경우 정책간 충돌로 원조실시 과정에서 혼선이 빚어질 수 있다. 캐나
다의 경우 ‘연방내각위원회(Federal Cabinet Committee)’ 등 고위급 위원회를 통하
여 정책 및 프로그램의 논의와 검토, 정책상의 마찰 조정 등이 이루어지고 있다. 이
러한 위원회는 원조정책뿐 아니라 무역, 자원, 산업 등 캐나다의 국익에 영향을 미
치는 분야와의 연계성을 고려하여 구성되어 있다. 뿐만 아니라 실무급 간담회, 부
처간 이동근무 등을 통해 실행과정에서도 기관간 협력이 이루어지고 있다. 또한 시
민단체협약을 통해 시민단체 등 민간부문과의 협력기반도 마련되어 있다. 결국 캐나
다의 경우 정책결정부터 사업실행단계에 이르기까지, 그리고 다양한 정부기관과 시
53) OECD DAC(2008).

민사회에 이르기까지 포괄적인 협력체제가 갖추어져 있다고 할 수 있다.

우리나라와 같이 다수기관이 원조에 참가하는 체제하에서는 특히 정책의 협
력 조정 과정이 중요한 의미를 가진다. 우리도 2006년부터 국제개발협력위원회를
통해 원조정책을 심의 조정하기 위한 협의체제를 마련하였다. 그러나 현재의 이
원화된 원조집행체제로 인해 야기되는 부처간 이견과 갈등이 위원회 내에서 원활
히 조정되지 않고 있음은 제3장에서 설명한 바와 같다. 이 문제를 개선하기 위해서
는 동 위원회의 조정 역할이 더욱 강화되어야 하며, 원조정책이 현장에서도 일관성
있게 실시될 수 있도록 실무 및 현장 수준에서도 협조가 이루어지도록 하는 제도적
장치가 필요하다.
셋째, 국제개발협력 분야의 연구를 전담하는 공공연구기관인 IDRC의 역할 또한
매우 시사하는 바가 크다. IDRC는 수원국의 개발문제 및 그 해결방안에 대한 심층적
인 연구를 수행함과 동시에, 정책수립 과정에서도 국가전략프로그램 프레임워크의 구
성에 참여하는 등 정책자문기관으로서의 역할을 수행하고 있다. 특히 개발도상국과의
연구협력을 통해 역량강화를 지원하여 수원국 정부가 주체적으로 지식기반을 구축할
수 있도록 하는 데 초점을 두고 있다. 특히 수원국의 어젠다를 정책결정과정에서 반
영할 수 있도록 이사진 일부를 수원국의 대표로 두고 있는 점도 주목할 만하다.
우리나라는 최근 들어 최빈국 및 아프리카에 대한 적극적 지원정책을 추진 중에
있다. 현재까지 중점지원 대상이었던 아시아 국가들과는 상이한 역사적, 문화적 경
험을 가진 지역으로 원조를 확대하기 위해서는, 해당 지역 국가의 개발이슈를 이
해하고 이에 부합하는 전략과 정책을 수립하는 것이 전제되어야 한다. 이와 관련하
여 정부를 지원하고 자문할 수 있는 국가적 차원의 연구기관을 설립하는 것이 반드
시 필요하다. 또한 개발도상국과의 협력관계 구축을 통한 공여국으로서의 정책 영
향력 확대, 원조담당기관 및 인력의 전문성 향상과 지식축적의 측면에서도 국제개
발 관련 연구역량을 획기적으로 높이는 것이 매우 중요하다고 할 수 있다.
2. 독일의 원조기관간 조정역량
가. 독일의 원조 개관
1) 원조 목표 및 정책
지난 50년간 매우 적극적인 공여국으로서의 위상을 굳혀온 독일은 전통적으로
개발, 외교, 경제적 이익을 동시에 고려한 원조를 펼쳐왔다. 1952년 당시 재정부
(Ministry of Finance)가 유엔에 최초로 다자간 원조를 제공한 이래 독일은 1950년
대 후반 최대 다자간 원조공여국이 되었다. 이는 전후 국제사회의 일원으로서 입지
를 굳히기 위한 외교정책의 일환이었다. 한편 인프라 생산부문에 대한 집중지원
은 원조를 통한 경제적 실리추구 목적을 반영한다. 1953년 당시 경제부(Ministry
of Economy)는 개발도상국의 자국 수출상품 구매를 장려하기 위한 소규모 기술원
조 프로그램을 마련하였고, 1956년 연방의회는 저개발국 지원을 위한 5,000만 마
르크 예산을 연방외무부에 배정하기도 하였다.
1961년을 기점으로 양자간 원조가 확대되면서 원조를 총괄하는 연방부처인 경
제협력개발부(BMZ: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung)가 설립되었다. 1970년대 초반부터 독일 원조에 있어서도 개발목표가
강조되기 시작하였는데, 이는 반전과 개발을 중시하는 당시의 혁신적 사회분위기와
신임 BMZ 장관의 적극적인 노력의 결과라고 볼 수 있다. 상업적 목적이 강한 구
속성 차관의 감소, 전체 원조에서 경제인프라 지원이 감소하기 시작한 것도 이 무
렵부터이다.54)
1990년대 초부터는 빈곤퇴치가 독일 원조정책의 주요 목표로 등장하기 시작하
54) Lancaster(2007), pp. 171-179.

였다. 1986년 ‘연방정부 개발정책기본원칙’에서는 개발협력정책의 목표를 개발도상

국 경제 사회 발전에 대한 지원으로 명시하였고, 이는 1996년 BMZ의 ‘개발정책
개념’에서 좀 더 보완되었다. 2001년에 마련된 ‘2015 행동 프로그램(PA2015,
Programme of Action 2015 on Poverty Reduction - A Global Responsibility)’은
현재 독일의 원조정책과 장기적인 비전을 보여주는 포괄적인 정책문서이다.
PA2015에서는 빈곤퇴치를 최종 개발목표로 설정하고, 독일 국제사회 수원국에
대한 정책을 각각 제시하고 있다.55) 본 행동계획은 BMZ뿐 아니라 모든 연방정부
부처에 적용된다. PA2015는 저소득, 박탈, 취약성, 불의 등 빈곤의 다양한 측면을
고려한 종합적 접근을 통해 2015년까지 전 세계 빈곤인구의 반감을 목표로 하고
있으며 10대 우선분야도 제시하고 있다.
2) 원조규모 변화
독일의 원조는 1970년대 전반까지 꾸준히 증가하였으나, 1980년대에는 국제유
가폭등으로 인한 국내경제 침체로 정체되어 있었다. 1980년대 말부터 국내 경기회
복, 아프리카 경제위기 심화로 원조규모가 다시 증가하였다. 그 후 원조규모는
1990년대 초반 체제전환국에 대한 지원 확대로 급격히 증가하였다가 1990년대 중
반 수원대상국을 줄이면서 다시 감소하였다. 2000년 이후에는 다른 DAC 회원국의
원조확대 추세와 유사한 흐름을 보인다. 독일은 2007년 기준 120억 달러를 공여하
여 미국 다음으로 많은 원조를 제공하고 있다. GNI 대비 원조비율은 0.37%로
DAC 평균인 0.28%를 상회한다.
55) 자국에 대해서는 파트너십과 공동 책임 원칙에 따른 국제빈곤퇴치전략을 제시하고, 국제사회에 대

해서는 국제체제, 조약 및 법령을 개발도상국에 우호적인 방향으로 개선하도록 촉구한다. 수원국에
대해서는 국제사회의 논의 및 의사결정 과정에 더욱 적극적으로 참여할 수 있도록 지원하는 것을
목표로 한다.
독일은 이 비율을 2015년까지 UN 목표치인 0.7% 달성을 위해 2010년 0.51%

까지 높인다는 중간 목표를 설정하고 있다. 독일의 ODA는 양적으로는 1991년 68
억 달러에서 2007년 120억 달러로 2배에 가까이 증대되었으나, GNI 대비 비율은
0.39%에서 0.37%로 오히려 감소하였다. 독일은 전통적으로 전체 원조의 2/3 정도
를 양자간 원조로 공여한다. 2007년의 경우 양자간 원조가 66%, 다자간 원조가
34%의 비중을 차지하였다. 양자간 원조 중 기술협력은 전체 원조의 30%라는 높은
비중을 차지하며, 유상원조 즉 차관은 점차 감소하는 추세이다.
그림 6-6. 독일 ODA 규모 및 GNI 대비 비율의 추이

(단위: 백만 달러, %)
14000 0.7
12000 0.6
10000 0.5
8000 0.4
ODA 규모
6000 0.3
독일 ODA/GNI
4000 0.2 DAC평균 ODA/GNI
2000
0 0
(%)
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
자료: DAC 통계.
독일은 전통적으로 경제 인프라 서비스와 생산부문 지원에 중점을 두었으나,

최근에는 전체 원조에서 이 비중이 점차 감소하는 추세이다. 2006년에는 전체 양
자간 원조의 15% 수준으로 DAC 평균 11%를 다소 상회하였다. 현재는 교육, 상수
도, 정부 및 시민사회 등 사회 인프라 서비스에 대한 공여비율이 가장 높아서
1997년의 경우 전체 양자간 원조의 38%, 2006년에는 34%를 차지했다.

지난 10년간 ‘지속가능한 국제개발’을 목표로 하는 독일 원조의 방향성은 정부
및 의회 내 모든 그룹으로부터 폭넓은 정치적 지지를 확보해왔다. 2005년 연방선
거에서는 대부분 정당의 캠페인에 개발원조에 대한 언급이 포함되어 있다. 빈곤퇴
치 목표와 원조관련 국제적 약속에 대한 초당적 지지 덕분에 독일은 원조정책과 방
향의 연속성을 갖추고 있다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 GNI 대비 원조비율
을 2010년 0.51%, 2015년 0.7%까지 높이겠다는 국제사회에 대한 공약은 정치적으
로 실현되기 쉽지는 않은 상황이다.
나. 원조담당기관
독일은 다원적 원조운용체제를 가진 대표적 공여국이지만 기관별 역할이 상당히

명확하다. 의회에서 원조예산을 결정하고, 원조를 총괄하는 연방부처로 연방경제협
력개발부(BMZ)가 있다. 그밖에 유럽공동체에 대한 지원과 부채탕감은 연방재정부
가, 인도적 지원은 연방외무부가 담당한다. 원조 시행기관으로는 BMZ 산하의 기
술협력공사(GTZ: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)와 KfW
개발은행(KfW Entwicklungsbank)이 각각 기술협력과 자금협력을 담당한다. 인적자
원협력은 독일개발서비스(DED: Deutscher Entwicklungsdienst), 국제인력개발
(InWent, Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH), GTZ 내의 국제
이주개발센터(CIM: Centrum für internationale Migration und Entwicklung)가 담
당한다. PPP 등을 통한 경제협력에는 KfW외에도 GTZ와 독일투자개발공사(DEG:
Deutsche Investitions-und Entwicklungsgesellschaft) 등이 관여한다. 이들 기관 외
에 환경부 등의 다른 연방부처, 공공기관, NGO, 정치단체, 주정부기관 등을 포함한
30여개 기관에서 원조 업무를 시행하고 있다.
그림 6-7. 독일 개발원조 운용체제
주: (%)는 2003년 총 ODA지출액 중 해당기관을 통해 지원되는 비율을 의미함.

자료: OECD DAC(2006), p. 23 참고.
원조 초기에는 15개 내외의 정부부처가 개발원조정책을 수행하였으나 원조규모

가 증가하고 다양한 부처간 권한과 직무범위가 충돌함에 따라 원조 전반을 총괄하
는 주무부처인 BMZ가 별도로 설립되었다. 시행기관인 GTZ와 KfW는 각각 전문
분야를 갖고 있기는 하지만 독립된 시행기관들 사이에 불가피하게 발생하는 거래
비용의 증가나 수원국의 업무부담 가중 등의 문제에 직면했으며 이를 개선하기 위
해 많은 노력을 기울여왔다. 그 구체적인 노력에 대해서는 뒤에서 좀더 자세히 검
토할 것인데, 그에 앞서 우선 독일의 원조관련 기관들의 구성과 기능에 대해 간략
히 정리할 것이다.
1) 의회 내 소관 위원회
독일 의회에서 원조를 주로 담당하는 위원회로는 ‘경제협력 개발위원회’와 ‘예
산위원회’가 있다. 경제협력 개발위원회는 원조정책에 대한 평가와 감시를 담당하
며, 예산위원회는 원조예산 배분에 관여한다. 실질적으로는 예산위원회의 영향력이
강하다. 경제협력 개발위원회는 경제협력과 원조에 대한 논의와 의사결정을 관장
한다. 주요 이슈를 심층적으로 검토하고 필요시 공청회를 개최한다. 예산위원회는

의회가 BMZ 예산 규모 및 재원에 대해 결정하는 데 중요한 역할을 한다. 예산위
원회는 의회의 예산결정을 위한 모든 관련 자료를 준비하고, 다른 관련 위원회는
전문 보고서 형태로 이에 대한 의견을 제시한다. BMZ에 대한 예산규모는 궁극적
으로 독일 의회에서 최종 결정된다. 그밖에 인권 인도적지원위원회(Committee on
Human Rights and Humanitarian Assistance), 외무위원회(Foreign Affaires
Committee) 등도 개발원조에 일정 부분 관여하고 있다.
2) 행정부 내 소관부처
1961년에 설립된 BMZ는 원조정책 수립을 담당한다. 초기에는 외무부와 재정부
간의 원조정책을 조정하는 제한된 역할만을 하였으나 점차 역할이 강화되었다.
BMZ는 원조를 전담하는 별도의 연방 정부부처로서 범정부적 개발원조 정책의 일
관성 유지를 주도한다. 내각은 2000년 합동 업무처리규정(Joint Rules of
Procedure) 을 만들어 특정 이슈에 대해 주무부처가 타 부처가 기획한 법안의 영향
을 검토할 수 있는 권한을 갖게 했는데, 이에 따라 BMZ는 타 부처가 입안한 원조
관련 법안을 검토할 수 있게 되었다. 독일 헌법은 모든 정부부처가 의무적으로 총
리실의 정치 가이드라인에 일치하는 방향으로 정책을 수립하도록 의무화하고 있다.
총리실은 원조정책 담당기관인 BMZ가 범정부적 개발정책의 일관성을 유지할 수
있도록 적극 지원하며, 필요시 여러 부처간 개발관련 정책의 일관성을 제고하기 위
한 조정기구의 역할을 하기도 한다.
2001년에 마련된 개발정책 문서 PA2015에서도 국가 차원, EU 차원, 국제사회
차원의 정책일관성을 강조하였다. BMZ는 2003년 독일개발연구소(DIE: Deutsche
Institut für Entwicklungspolitik)에 의뢰하여 정책일관성에 대한 정부 노력을 평가
한 후, 그 결과를 토대로 14개 목표를 포함하는 ‘BMZ 일관성계획(Coherence
Agenda)’을 마련하였다. ‘BMZ 일관성계획’은 BMZ 내 업무 수행, 부처간 협력,

시민사회 의회 국제사회와의 협력에 있어 정책 일관성을 유지할 수 있는 구체적
인 방안을 제시하고 있다.
표 6-7. BMZ의 ‘일관성 계획’에 따른 14대 목표
목표 내용
목표 1 중점국가에 대한 범정부적 국별 지원정책
일관성 관련 부처간의 상호 이해도를 높이고 전략적 사안을 논의하기 위해 다른
목표 2
부처 장관과 일관성 관련 회의 개최
목표 3 공동자료 혹은 일관성 기록 작성을 위한 주제별 범부처 실무그룹 운영
목표 4 체계적인 ‘관리 및 우선순위 설정표’에 따라 PA2015에 관한 보다 명확한 개념정리
목표 5 BMZ 분야별 보고서에 일관성 관련 사항 및 요건을 포함하도록 내부 규정 개정
목표 6 BMZ 국가별 보고서에 일관성 관련 사항 및 요건을 포함
목표 7 분야별 프로젝트와 주제별 팀의 일관성 있는 활용
목표 8 일관성 제고를 위해 조사와 평가를 보다 적극적으로 활용
목표 9 BMZ 내 일관성 이슈에 대한 역량 집중
목표 10 부처간 전문가 역량 강화 및 협력 문화 조성
목표 11 개발정책 일관성 관련 의회 내 이슈화
목표 12 일관성 있는 시민사회 협력
목표 13 EC 개발 정책일관성 네트워크 등 국제사회 주제별 일관성 네트워크 참여
목표 14 개발일관성에 대한 홍보 강화 및 책자 발간
자료: OECD DAC(2006), p. 48에서 재인용.
BMZ에는 600명 이상의 직원이 있으며 이 중 80% 정도가 본(Bonn)에 근무하

며 나머지는 베를린에서 근무한다. 본에 위치한 본부는 크게 3개국(DG:
Directorate- General)으로 나뉘어 있다. 제1국은 행정 시민사회 협력, 제2국은 지
역별 협력, 제3국은 국제기구 공여국 간 협력을 주로 담당한다.
그림 6-8. BMZ 조직도
자료: OECD DAC(2006), p. 96.
BMZ는 1993년 이후 다른 정부부처와 마찬가지로 의무적으로 매년 직원의

1.5%를 감축해야 하는 등 인력 운용상 어려움을 겪고 있다. 많은 양자 다자간 원
조에 관한 주요 정책 결정이 수원국에서 이루어지는 추세에 따라, 현지 전문직군을
추가하고 정책대화를 할 수 있도록 직원의 역량을 개발하기 위해 다양한 훈련을 제
공하고 있다. 아울러 수원국 재정에 대한 자금지원 등 새로운 원조방식을 적극 활용
하여 정책 담당 인력이 보다 전략적인 업무에 집중할 수 있는 환경을 조성하기 위
해 노력하고 있다. BMZ는 조직혁신과 함께 인력강화를 추진하여, 2005~08년 조직
중기계획에는 4대 인력개발계획(Four points Human Development Plan)을 포함하
기도 하였다. 또한 제한적인 규모이기는 하지만 GTZ, KfW 등 시행기관과 직원 교
환 및 상호 배치 프로그램을 통해 기관간 노하우 및 인력의 공유도 시도하고 있다.
표 6-8. 독일의 원조형태별 시행기관과 역할
협력형태 주요 협력기관 사무소 위치
KfW 개발은행 프랑크푸르트, 베를린

자금협력
독일투자개발공사(DEG) 쾰른
기술협력공사(GTZ) 에슈보른, 본, 베를린

기술협력 연방지구과학천연자원연구소(BGR) 하노버, 베를린 등
연방물리기술연구소(PTB) 베를린 등
개발도상국의 숙련
노동자, 경영인, 국제인력개발(InWent) 본 외 22개 사무소
공무원을 위한 독일국제방송교육센터 본, 베를린
교육프로그램 (DW-RTC/TTC)
독일학술교류처(DAAD) 본, 베를린
대학 차원에서의 협력 홈볼트재단(AvH) 본
독일연구협회(DFG) 본
독일해외구직알선센터(ZAV) 본
인적 복귀자 지원
자원
협력
개발도상국 전문가 기술협력공사(GTZ) 에슈보른, 본, 베를린
임시파견/채용 국제이주개발센터(CIM) 프랑크푸르트
독일개발서비스(DED) 본, 베를린
민간평화단체(CPS) 본
국제기독교단체(CFI) 슈투트가르트
봉사활동 서비스 가톨릭국제협력인사기관(AGEH) 쾰른
기독교개발단체(EED)의 본
대외활동부(DU)
국제기독교평화단체 EIRENE 노이비트
KfW 개발은행 프랑크푸르트, 베를린

국제인력개발(InWent) 본, 그 외 22개 사무소
경제협력 독일개발서비스(DED) 본, 베를린
국제이주개발센터(CIM) 프랑크푸르트
고참전문가서비스(SES) 본
경제개발 및 직업교육단체(SEQUA) 본
국제개발을 위한 저축은행단체(SIK) 본
표 6-8. 계속
협력형태 주요 협력기관 사무소 위치
FES-사회민주당 본, 베를린
FNS-자유민주당 포츠담
HSS-기독교사회연합 뮌헨
정치단체
HBS-녹색당 베를린
KAS-기독교민주연합 상트 오귀스탱, 베를린
개발 RLS-민주사회당 베를린
협력 개발협력을 위한 개신교연합 본
(EZE)/기독교개발단체(EED)
기독교단체
개발을 위한 가톨릭중앙기관 아헨
(KZE)/MISEREOR
독일에는 다수의 개발협력 관련
NGO NGO 가 활동 중; 42VENRO 는 본, 베를린 등
100개의 회원단체를 둔 통솔기구임.
기타
그 외 여러 비정부기구 본, 베를린 등
자료: OECD DAC(2006), pp. 93-94.
3) 주요 원조 시행기관
가) 기술협력공사(GTZ)
기술협력을 담당하는 GTZ는 1975년 연방정부 산하기관으로 설립되었다. 연방
정부기관이지만 유한책임회사의 형태를 띠고 있다. GTZ 이사회는 BMZ, 연방 외
무부, 재무부, 경제노동부의 장관 4인으로 구성되어 있다. 1998년부터 BMZ 장관
인 에리히 슈타터(Erich Stather)가 이사회 의장을 맡고 있다. BMZ가 주요 고객이
지만 다른 연방부처나 외국 양자간 기구, EU, 유엔, 세계은행 등 다자기구, 수원국
정부, 민간기업으로부터 의뢰를 받아 기술협력 서비스를 제공한다. BMZ와 연방부
처 이외의 기관에 대해서는 GTZ 국제서비스부가 상업적 베이스로 노하우와 서비
스를 제공한다.56) 하지만 공익을 추구하는 비영리기관이기 때문에 수익은 다시 자
체 원조사업을 위해 사용된다.
GTZ는 BMZ를 포함한 다양한 기관의 수원국 원조활동에 대한 컨설팅, 전문가
고용, 프로젝트와 연계한 훈련 기자재 무상원조 제공 등의 기술협력 원조를 수
행한다. 대상 분야는 경제 고용, 정부 민주주의, 빈곤퇴치, 교육, 보건, 농업개발,
환경 인프라 등 다양하다. 과거에는 기술원조에 초점을 두었으나 점진적으로 역
량개발로 그 범위를 확대하였다. 2007년에 GTZ는 총 11억 유로 규모의 계약을 체
결하였고 이 중 81% 가량이 BMZ와 다른 연방부처로부터 위임받은 것이다. 나머
지 19%는 EU, 유엔 기구, 국제금융기관, 민간기업 등으로부터 의뢰받은 사업이다
(표 6-9 참고).
표 6-9. GTZ 사업 현황
(단위: 백만 유로)
전년대비 증감률
2006년 2007년
(%)
총 사업 규모 917.8 1,057.3 +15.2
- BMZ 등 공공사업 769.1 860.0 +11.8
- GTZ 국제서비스 수익사업 148.7 197.4 +32.8
신규 사업 1,152.9 1,060.6 -8.0
- BMZ 등 공공사업 866.3 886.4 +2.3
- GTZ 국제서비스 수익사업 286.6 174.2 -39.2
진행 중 사업 2,706.5 2,636.2 -2.6
- BMZ 등 공공사업 2,107.5 2,065.9 -2.0
- GTZ 국제서비스 수익사업 599.0 570.3 -4.8
자료: GTZ(2007), p. 2.
56) 독일외 기관에 대한 기술협력은 BMZ의 동의를 받아 계약을 체결하는 형태로 실시한다.
GTZ 조직은 지리적 분야별로 구분되어 있으며 부서간 협력은 긴밀히 이루어
진다. 규모면에서는 전체 독일 원조의 9% 정도만을 집행하지만 전문성과 노하우를
바탕으로 독일의 기술협력을 주관하는 역할을 한다. 전 세계 69개국에 사무소가 있
는 GTZ는 2008년 현재 약 12,000명의 직원이 있으며, 이 중 1,500명이 에슈보른
(Eschborn) 본부에 근무한다. 전체 직원 중 9,000명 정도가 독일 국적이며 분권화
정책에 따라 나머지는 현지인력을 활용한다. GTZ 인력은 아프리카, 아시아, 중남
미, 동유럽의 120여 개국에서 활동한다. GTZ는 차츰 프로젝트 사업을 줄이고 프로
그램 사업을 늘리는 방향으로 나아가고 있다.
그림 6-9. GTZ 조직도
자료: OECD DAC(2006), p. 96; GTZ 홈페이지(www.gtz.de) 참고.

나) KfW 개발은행
KfW는 1960년 설립된 이래 BMZ의 시행기관으로서 개발도상국에 대한 자금협
력을 담당한다.57) 초기에는 에너지, 도로, 식수개발 등의 대규모 인프라 프로젝트
에 대한 차관사업을 주로 하였다. 개발도상국 현지 개발은행이 자국 내 고객의 투자
프로젝트를 지원할 수 있도록 여신도 제공하였다. 1970년대부터는 지속가능한 경제,
사회개발로 중심이 옮겨져 학교, 보건소 설립 등 사회부문에 대한 지원이 강화되기
시작하였다. 최근에는 영역을 확대하여 최빈국에 대한 무상원조자금협력도 지원하
고 있다. 현재는 개발도상국의 빈곤퇴치, 자원 보호, 사회 경제인프라 개발, 효율적
인 금융시스템 구축을 기관의 목표로 명시하고 있다. 이를 위해 교육 보건 상수
도 등 사회인프라, 전력 도로 교통 등 경제인프라, 소액금융 및 중소기업지원을
위한 효율적 금융시스템 개발, 농업개발 자원보호 등에 대한 자금협력을 제공한다.
KfW의 자금협력은 차관, 증여, 차관과 증여의 혼합으로 구성된다.58) 차관은
2000년 9억 달러(전체 ODA의 13%)에서 2004년 6억 달러(8%)로 점차 감소하는
추세이다. 최빈국에는 무상원조만을 제공하고 저소득국에게는 IDA(International
Development Association)의 지원조건으로, 나머지 국가에게는 일반 조건으로 차
관을 제공한다. 증여의 경우 모든 국가를 대상으로 특정 계층참여 빈곤퇴치 활동,
환경보호, 기초교육 및 직업훈련, 보건 프로그램 등을 위해 제공되는데 2004년의
경우 전체 자금협력의 절반 이상을 차지하였다.
재원은 기본적으로 연방정부의 BMZ 예산에서 나오지만 점점 KfW 자체 자금
57) 독일원조는 무상원조(증여)와 유상원조(차관)의 구분보다 기술협력과 자금협력으로 크게 구분되며,

자금협력은 차관, 증여, 대출과 증여의 혼합으로 다시 구분된다. 기술협력의 경우 대부분이 무상원
조인 증여의 형태로 이루어진다.
58) 혼합 형태에는 혼합금융(mixed finance)과 복합금융(composite finance) 등이 포함된다. 복합
금융은 연방정부지원금과 KfW지원금을 통해 일반개발원조 지원조건보다는 높지만 시장조건보다
는 훨씬 낮은 이자율로 제공되는 개발차관(development loan)이다.
의 비율이 늘어나고 있다. 2004년 BMZ가 재원을 부담한 자금협력의 규모는 13억
유로였으며 이 중 절반 이상이 증여이고 나머지는 프로젝트 차관이었다. 2007년에
는 KfW가 지원한 개발프로젝트 재원의 57%에 해당하는 17억 유로가 KfW 자체
자금으로 충당되었다.
표 6-10. KfW 자금협력 구성

(단위: 백만 유로)
KfW
BMZ 지원금 총 ODA 및 OA
구분 자체 자금
증여 차관 차관 ODA OA
증여 685(685) 685 0
차관 298(295) 295 3
복합금융,
321(321) 461(443) 764 18
혼합금융 등
지원차관* 160(0) 0 0
총계 685(685) 619(616) 621(443) 1744 21
주: ( ) 안은 ODA에 해당하는 자금을 말함.

지원차관은 ODA가 아닌 기타 공적자금(OOF: other official flows)에 포함됨.
자료: OECD DAC(2006), p. 29.
2007년의 지역별 지원 비중을 보면 아시아 40%, 유럽 20%, 아프리카 13%, 중

남미 11%로 구성되었다. 부문별로는 사회인프라와 경제인프라에 각각 33%를 지
원하였고 재정부문에 26%, 생산부문에 6%를 지원하였는데 경제인프라 생산부문
의 비율은 과거에 비해 줄어드는 추세이다.
그림 6-10. KfW 재원의 변화(2003~07년)
3,500
80
3,000
2,500 85
1,712
2,000 18 84 1,018
77 621 583
1,500 432
1,000
1,295 1,214 1,342 1,210
1,067
500
2003년 2004년 2005년 2006년 2007년
BMZ 예산 kfw 자체자금 기타 자금
자료: KfW(2007), p .67.
KfW개발은행은 총 5개 기관으로 구성된 KfW은행그룹에 속하며, 독일 내 공공

부문 및 민간부문 대표 43명으로 구성된 감사회(Board of Supervisory Directors)
가 관리한다.59) BMZ 장관은 감사회 회원인데 현재는 재정부 장관이 의장을 맡고
있다. 2개의 지역별 본부 아래 지역별 분야별 팀이 구성되어 있으며 다부문 팀들
도 구성되어 있다. 2005년 현재 KfW 개발은행은 전체 독일 공적개발원조의 15%
를 담당해 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 지역위주 조직구조로 각 지역부 아래 부
문별 팀이 소속되어 있다. 직원은 약 400명 정도이고 대부분이 프랑크푸르트 본부
에서 근무하지만, 점차 현지 파견 인력을 늘리고 있다.
59) KfW은행그룹은 1948년 2차대전 후 마셜플랜에 따라 독일경제 재건을 위해 출범하였다. 지분의

100%를 독일정부가 갖고 있는데, 80%는 연방정부, 20%는 주정부가 소유하고 있다. KfW개발
은행외에 KfW 중소기업은행(KfW Mittelstandsbank), KfW 지원은행(KfW Förderbank),
KfW 프로젝트 기업금융은행(KfW IPEX-Bank GmbH), 독일투자개발공사(DEG)가 이 그룹
에 소속되어 있다.
그림 6-11. KfW 개발은행 조직도
이사회
(Board of Managing Directors)
평가부
금융협력부
지역부Ⅰ 지역부Ⅱ 정책부 거래 및

부저당 관리부
유럽 남/중앙 동아시아 남/중앙 동/서 북아프리카/ 라틴아메리카 전략과 차관관리과

지역과 아시아 /태평양 아프리카 아프리카 중동 지역과 /카리브해
지역과 지역과 지역과 지역과 지역과
지역팀 지역팀 지역팀 지역팀 지역팀 지역팀 지역팀 정책 및 계획 및 차관관리Ⅰ

전략 모니터링
민간 에너지 교통 행정분업화 보건 농업 차관관리Ⅱ
금융 커뮤니 및 평화개발 천연 개발 기술자문
부문 케이션 자원 경제 위원회
물 자원 및 차관 및
농업 교육 고형폐기물 리스크
에너지 민간 상하수도 천연자원 금융 사회 금융상품 IT협력 관리
환경 금융 에너지 시설 및 정책
교통 제도발전
부문 행정
천연 교통 환경 FC 부채
자원 커뮤니 상하수도 금융시스템 베를린 상환일 변경
상하수도Ⅰ 보건 보호 케이션 금융 사무소 및 면제
경제
물 자원 및
시설
상하수도Ⅱ 고형폐기물
(남아프리카)
자료: OECD DAC(2006), p. 97.
다. 원조효율성 제고를 위한 협력과 조정
독일은 원조효율성을 높이기 위해 다양한 노력을 기울여왔다. 먼저 부문별 전략

과 국별 지원전략을 강화하여 BMZ의 개발정책과 전략이 현장에서 유기적으로 반
영될 수 있는 토대를 마련하였다. 아울러 수원국 현지에 다양한 시행기관이 활동함
에 따라 야기되는 업무 중복 및 비효율성을 극복하기 위해 다양한 제도적 장치를
도입하였다. 분권화, 단일국가팀 및 중점지원부문팀 제도의 운영 역시 수원국 내
전문성 강화와 기관간 협력 촉진을 위한 현장중심 접근의 좋은 예이다.
1) 부문별 전략과 국별 지원전략

BMZ는 2000년대 초부터 부문별 전략을 강화하여 중점지원부문을 설정하고,
BMZ 예산을 지원받는 모든 시행기관이 이를 바탕으로 원조 프로젝트를 기획

집행하도록 하였다. 국별 지원전략(CAS: Country Assistance Strategy)은 부문별
전략과 함께 독일의 거시적 원조정책과 중장기계획을 구체적인 원조 집행에 반영
할 수 있도록 프레임워크를 제공한다. 국별지원전략 수립 단계에서는 국가차원의
원조정책에 수원국 개발정책을 반영하는 한편, 다른 공여국의 개발정책과의 조화도
함께 고려한다. 수원국과의 정책협의 결과, 국제개발정책 및 환경의 변화를 반영하
기 위해 국별원조전략은 주기적으로 개편된다.60) BMZ는 정기적인 국별회의를 통
해 다른 연방부처, 시행기관, 시민사회, 종교 및 정치단체 등 다양한 이해관계자와
해당국가에서의 개발협력에 대해 논의하며, 그 논의 결과를 새로운 국별 지원전략
에 반영한다.
부문별 전략과 국별 지원전략을 바탕으로 해당 수원국에 대한 중점지원 부문 전
략이 마련되는데, 여기에는 현장에서 부문별 원조활동을 집행하기 위한 구체적인
지침이 담겨있다. 기관간 협력을 강화하기 위해 BMZ 파견직원, 시행기관의 중점
지원부문 협력관(priority area co-ordinator)과 부문별 전문가가 참여하는 중점지원
부문팀(priority area team) 제도를 도입하였다. 중점지원부문 협력관은 대사관과의
협력을 통해 독일을 대표하여 해당 수원국과의 부문별 정책대화에 참여한다.61)
부문별 전략과 국별 지원전략, 각 국가 내 중점지원부문 전략은 모두 BMZ가 수
립하는데, 이 과정에서 각 시행기관의 의견을 수렴하고 수원국 정부와의 합의 단계
를 반드시 거친 후에 내용이 확정된다.
60) BMZ(2005), p. 123.

61) OECD DAC(2006), p. 65-67. 중점지원부문 협력관은 중점지원부문팀을 총괄하여 여러 시행기
관의 해당부문 원조활동을 조정한다. GTZ는 중점지원부문 협력관 직위에 전문성이 강하고 경험
이 많은 직원을 영입하기 위하여 현지사무소 대표에 상응하는 수준의 연봉을 제공한다.
2) 원조 시행기관간 협력: GTZ와 KfW

독일은 국별 지원전략과 부문별 전략을 강화하면서 동시에 시행기관간의 협력도
긴밀히 하기 위해 노력해왔다. 특히 GTZ의 기술협력과 KfW의 자금협력의 이원화
로 인한 비효율성을 극복하기 위해 다양한 개선 노력을 기울여왔다. BMZ는 금
융 기술협력 가이드라인(Guidelines for Financial and Technical Co-operation)을
통해 연방정부가 시행하는 자금협력과 기술협력 사이의 업무구분과 관련성에 대한
지침을 제시하였다. 또한 BMZ의 요청에 따라 GTZ와 KfW는 1993년 프로젝트의
공동 시행 등 업무협력에 관한 협정을 체결하였다. 2000년 초부터는 더욱 구체적
으로 활용할 수 있는 지침을 담고 있는 협력강화에 관한 선언문(Statement on
Intensified Co-operation) 을 지역별로 마련하였다. 아프리카(2002년), 중남미(2003
년), 아시아 태평양 중앙아시아(2004년), 남서유럽 코카서스 터키(2004년) 지
역에 대해 각각 협정이 맺어졌다. 각 선언문은 2~3페이지 정도로 매우 간략하지만,
현장에서의 원조활동 수행 시 필요한 양 기관간 협력의 토대를 제공한다. 각 선언
문은 공통적으로 다음과 같은 내용을 포함하고 있다: 프로젝트 프로그램에 대한
전략적 협력, 물류 측면에서의 협력, 우선지원분야에 대한 공동 목표 수립; 수원국
관계자와의 합동 토론회 개최, 사업발굴을 위한 공동 현지출장, 주기적 정보공유;
분쟁의 위험을 배제하기 위해 상호 고유업무 영역 및 상대적 우위요소 구분, 합동
훈련 및 지식관리 활동을 통한 공통의 인식 제고.
양 기관간의 협력은 1990년대 중후반부터 본격화되어 1996년에는 58개국의 142
개 프로젝트의 시행에서 협력을 하였다. 협력 대상은 주로 자원보호, 기초보건, 초등
교육 및 농촌 식수개발 프로젝트였다. 2008년에는 70여 개국의 200여 개 프로젝트
에서 협력을 하였다. 또한 양 기관은 원조정책 수립 및 사업에서의 협력을 위해 관
리자급 회의(management-level meeting)나 합동세미나 등을 주기적으로 개최하였다.
국별 지원전략과 중점지원부문을 수립할 때도 수원국과 공동으로 협의하여 BMZ를
지원한다. 또한 독일의 다양한 원조기관들은 ‘개발정책기관 홍보그룹(Working

group press and public relations for state development-policy institutions)’을 구성
하여 개발문제에 대한 국민들의 인지를 높이는 데서도 긴밀히 협력한다.
글상자 6-2. 독일 원조기관간 협력 사례: 라오스 시장경제 인력개발 프로그램
라오스는 사회주의 경제체제에서 시장경제로 전환을 시도하고 있는 농업 중심의 빈곤국

가로, 특히 시장경제에 필요한 인적자원개발에 대해 높은 개발수요를 갖고 있었다. 이에
BMZ는 2004년부터 2011년까지 7년간에 걸쳐 이런 인적자원개발을 지원하는 HRDME
(Human Resource Development for Market Economy) 프로그램을 실시하였다. 이 프로그
램은 라오스 중소기업인과 청년들에게 창업과 고용에 필요한 직업훈련과 기술을 제공하는
대규모 사업이었다. 이 프로그램은 민간중소기업의 성장 환경을 조성하고 시장경제 지향적
인 직업훈련을 제공하는 2부문으로 구성되어 있다. HRDME 프로그램은 라오스 정부와
BMZ의 주도하에 추진되었고 주 실행기관으로는 기술협력 주관기관인 GTZ가 선정되었다.
GTZ는 라오스의 직업교육에 대한 자문 및 향후 직업기술정책의 방향을 제공하였다. 독일
개발서비스(DED)의 전문가들이 현지조사를 실시하였고 이를 근거로 국제인력개발(InWent)
에서는 필요한 연수프로그램을 수행하였다. 학교의 신축이나 확장이 필요한 곳에 대해서는
KfW가 자금지원을 하여 인프라를 구축하도록 하였다. 2005년에 1단계 사업이 마무리되었
고, 2009년까지 2단계 사업을 추진할 예정이다.
자료: GTZ HRDME brochure; 장지순(2007) p. 166 참고.
물론 협력과정에서 내부적으로 많은 갈등과 시행착오가 있었고, 수원국과 DAC

등도 이 문제에 대해 지적을 했다. 그러나 최근 프로젝트 위주의 접근에서 부문별
혹은 프로그램 위주의 접근으로 옮겨가면서 양 기관간 협력의 중요성은 점점 강조
되고 있다. 그런 점에서 독일의 지속적인 원조 시행기관간 협력 강화를 위한 노력
은 많은 시사점을 제공한다.
3) 현장중심 접근
독일은 1990년대 후반부터 다양한 시행기관이 수원국 현장에서 원조활동을 수
행할 때 의사결정을 신속히 하고 상황변화에 유연히 대처할 수 있게 하기 위해 적
극적인 분권화(decentralization)를 추진해왔다. 변화가 심한 수원국 환경에 적극적
으로 대응하기 위해 개발도상국 현지 독일 대사관에 최소한 한명의 개발협력관을
배치하였다. 개발협력관으로 연방외무부 직원이나 외무부에 일정기간 파견된 BMZ
직원이 파견되었다. 재정적 부담 때문에 개발협력관 중 절반 정도만 BMZ 상근직
원인데, 이들은 주로 중점지원국가에 배치되었다.
각 기관 차원에서도 점차 많은 인력을 현장으로 배치하고 있다. BMZ의 전체 직
원 중 10% 정도는 항상 해외 대사관, 영사관, 국제기구 등에 주재하거나 개발프로
젝트 수행을 위해 현지에 파견되어 있다. 2008년 12월 현재 총 40명의 BMZ 직원
이 대사관 및 국제기구에 파견되어 있다. GTZ는 69개국에 사무소를 두고 있으며,
약 1만 2,000명 직원 중 9,000여 명이 현지 인력이고 1,200명이 현지에 파견된 전
문가이다. 한편 직원이 400여 명으로 상대적으로 많지 않은 KfW는 50개의 현지사
무소를 갖고 있다. KfW는 1998년부터 처음으로 수원국 현장에 직원을 파견하기
시작했는데, 사업대상국의 확대와 분권화 추세에 따라 점점 수원국 현장에서 현지
직원과 협력하여 업무를 수행하는 본부직원의 수가 늘어나고 있다.
4) 단일 국가팀
독일은 다수의 기관이 수원국 현장에서 원조활동을 수행할 때 모든 시행기관에
공통으로 적용되는 단일국가전략(country strategy)과 단일국가팀(country team) 제도
를 시험적으로 도입하였다. 단일국가팀은 수원국 대사관에 파견된 BMZ 직원이나 연
방외교부 직원, 그리고 GTZ, KfW 등 시행기관의 직원으로 구성되어 있으며, 특정 수
원국에서 원조활동의 일관성과 통일성을 높이기 위해 서로 협력하며 활동한다. 각
국가팀에는 앞에서 언급한 중점지원부문 협력관이 참여하여 활동을 한다. 국가팀은

해당국가의 중점지원부문별 공동 이행성과보고서(joint progress report)를 종합하는
역할도 담당한다. 2005년에는 독일의 수원국 전체에 6개 국가팀이 있었으나, 그후
대폭 확대되어 2008년에는 거의 모든 수원국에 단일팀이 존재한다.
현장중심접근의 중요성을 높이고 기관간 협력을 강화하기 위해 수원국 현장에서
여러 기관이 같은 건물을 사용하는 방법도 시도되고 있다. 다양한 시행기관이 독일
하우스(German Houses)라는 명칭의 한 건물에 사무소를 두고, 원조활동을 수행하
는 것이다. 특히 KfW의 많은 투자프로젝트는 GTZ의 전문분야인 제도역량구축에
따라 그 성패가 크게 좌우되기 때문에 이러한 노력은 매우 긍정적이다. 2008년 현
재 모두 12개 지역에서 KfW와 GTZ는 하나의 사무소를 사용하고 있다.
BMZ의 주도로 시작된 일관성 제고 및 시행기관간 협력은 상당한 성과를 거둔
것으로 평가되고 있다. 그러나 수원국과 집행기관의 수가 많고 주제와 접근법이 다
양하며 추진절차가 서로 다르기 때문에 이를 조절하여 일관성을 갖도록 하는 것은
단기간에 해결될 수 있는 문제가 아니다. 독일은 더욱 치밀한 준비, 중점지원분
야 국가전략을 통한 프레임워크의 통일, 그리고 단계적이고 점진적인 접근을 통
해 이러한 문제를 해결하기 위해 지속적으로 노력하고 있다.62)
라. 시사점
독일은 기술협력과 자금협력이 분리되어 있고 시행기관이 다원화되어 있다는 점

에서 우리나라와 유사한 원조체제를 가진 나라로 간주된다. 따라서 원조 다원화에
따른 비효율성을 해결하기 위한 독일의 노력과 경험은 우리에게 중요한 시사점을
62) 2008년 12월 GTZ 관련자와의 인터뷰.

제공한다. 최근 국제사회에서 환경, 여성, 이민 등 다부문 이슈가 강조되면서 원조

와 관계된 다양한 정부부처 사이의 정책일관성이 강조되고 있다. 독일의 경우
BMZ의 일관성 계획에 따라 관련부처 장관들이 모여 일관성을 제고하기 위해 협의
를 하고, 주요 주제별 범부처 실무그룹 등 정부 내 고위급 및 실무급 관계자 수준
에서도 협의가 이루어진다. 우리나라의 경우 무상원조와 유상원조 주관부처인 외교
통상부와 기획재정부 외에도 환경부, 지식경제부, 여성부 등이 원조와 직간접적으
로 연관되어 있으나, 주관부처간은 물론 모든 관련부처간의 협력은 아직 상당히 부
족한 상황이다. 특히 주관부처가 유 무상원조 정책을 별도로 수립하고 있으며, 이
러한 정책 이원화는 시행기관 차원에서의 협력에 근본적인 장애물로 작용한다. 국
제개발협력위원회가 존재하기는 하나 주관부처간의 협력 강화와 범정부적 일관성
제고를 주도하기에는 그 역할이 제한적이다. 독일의 BMZ는 2005년 내부 가이드라
인에 정책일관성을 우선목표 중 하나로 포함시키고 있는 반면, 우리나라는 아직 원
조에 대한 기본 정책문서조차 없는 상황이다. 3차 국제개발협력위원회에서 원조의
기본적 목표와 원칙이 잠정적으로 규정되고 대외관계기본원칙에 ‘관련 정책과의
일관성 유지 및 정책 목표간 조화’가 포함된 것은 고무적이다. 하지만 이러한 원칙
이 실제로 적용되기 위해서는 더욱 구체적인 제도의 마련이 필요할 것이다. 우리나
라의 경우 독일처럼 단일화된 원조전담부처가 없다는 점이 큰 제약요인이라고 할
수 있으나, 다른 측면에서 보면 그렇기 때문에 더욱 더 부처간 협력과 조화의 노력
이 절실하다. 최근 기획재정부와 EDCF는 타 부처에서 진행하는 원조 사업과의 연
계성 강화를 통한 효과성 제고를 위해 상시적 연계 채널 구축 및 타당성조사 공동
수행 등을 추진하고 있는데, 이는 매우 긍정적인 노력이라고 할 수 있다.63)
63) EDCF-타부처 국제개발협력사업간 연계강화방안 (2008)에 따르면, EDCF는 최근 교육과학부

콜롬비아 교육정보화지원 사업, 국토해양부 캄보디아 깜 지역 33번 국도개량사업 등 3건의 사업
에 대해 공동지원을 추진하고 있다.
시행기관 차원에서의 독일의 조화 노력은 더욱 주목할 만하다. 다원화된 독일의

원조체제는 DAC와 수원국에서 여러 차례 비판의 대상이 되었는데, 이를 해결하기
위해 다양한 시도가 이루어졌다. 최근 일본에서 원조시행기관이 통합되어 JICA가
새롭게 출범하면서 원조시행기관의 일원화의 논의가 다시 우리나라에서도 조심스
럽게 대두되고 있으나, 현실적으로 기관의 통합은 쉽지 않은 상황이다. 그렇기 때
문에 GTZ와 KfW의 양 기관을 유지한 상황에서 기관간 협력을 강화하고 있는 독
일의 경험은 좋은 참고가 될 수 있다. 독일은 먼저 중점지원부문전략 및 국별 지원
전략을 바탕으로 기관간 업무협력에 관한 협정을 맺어 각 기관간 업무조정과 협력
의 토대를 마련하였다. 이는 계획, 의사결정 및 원조집행의 모든 단계에서 활용할
수 있는 구체적인 지침의 역할을 하였다. 협력강화에 대한 선언문은 양 기관간 ‘고
유의 업무영역과 상대적 우위요소를 명확히 구분’하고 있는데, 우리나라도 이런 원
칙에 따라 양 기관간 집중지원국가와 부문의 중복문제를 꼭 개선해야 할 것이다.
독일의 라오스 인적자원개발 프로그램에 GTZ와 KfW, DED 등이 공동으로 참여
하는 사례에서 볼 수 있듯이, 각 기관의 비교우위분야와 전문성을 고려한 상호협력
은 분명히 가능하다. 이를 위해서는 현재 양 기관이 집중하고 있는 프로젝트 위주
지원방식에서 벗어나 부문별, 프로그램식 접근으로의 전환이 함께 추진되어야 할
것이다. 우선지원국가로 선정된 나라에 대해 교육, 식수개발 등 개발수요가 높은
분야에서 프로그램을 함께 진행하되 KOICA는 훈련 등 기술협력을, 수출입은행은
자금협력을 통한 인프라 제공을 하는 방법을 적극 고려해야 한다. 이러한 공동 프
로그램을 함께 추진하면서 부가적으로 독일과 같이 수원국에서 양 기관이 공동사
무소를 사용하는 것도 시범적으로 도입해 볼 수 있을 것이다. 현재 EDCF와
KOICA는 반기에 1회 주기로 전반적 협력을 위한 협의회를 실시하고 있으며, 동
회의를 통해 EDCF사업에 KOICA 개발조사자금을 활용하는 등 2009년도 협력사
업을 발굴하기 위해 노력하고 있다. 이는 양 기관간 협력을 위해 상당히 긍정적인
첫걸음이다. 아울러 앞으로 더욱 유기적인 협력이 이루어지기 위해서는 서로의 원

조 포트폴리오를 점검하여 중복되는 부분을 줄이고 상대적 우위분야에 집중하는
동시에 협력할 수 있는 지점을 찾아내야 할 것이다. 그리고 우선 정책수립단계에서
유 무상 원조의 조화와 보완성의 강화를 위해 종합적인 원조 목표와 정책, 국별
지원전략과 부문별 전략 마련이 선행되어야 할 것이다. 2010년 DAC 회원국 가입
을 앞두고 있는 현재 정부부처와 시행기관 모두가 현 원조체제의 비효율성을 극복
하고 원조선진국으로 발돋움하기 위해 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다.
3. 일본의 컨설턴트 역량
가. 일본 개발컨설턴트의 성장
일본의 개발컨설턴트 역시 건설을 중심으로 한 하드웨어 부문을 중심으로 발전하

기 시작하였다. 그리고 하드웨어 엔지니어링 혹은 컨설팅 부문도 2차 대전 이후에야
기업의 형태로 발전하기 시작했는데, 이것은 다른 선진국들과 비교하면 뒤처진 것이
다. 건설엔지니어링을 중심으로 한 컨설턴트들이 개발분야에서 적극적으로 참여하
기 시작한 것은 일본의 JICA가 설립되고 원조규모가 급격히 증가하면서부터였다.
다른 선진국에서도 컨설턴트업의 발전은 건설엔지니어링 부문에서 시작되었다.
컨설턴트업이 전문적 직업으로 발전한 것은 19세기 말의 영국에서였다. 토목엔지
니어링업에 종사하던 기술자들이 토목엔지니어협회(Institute of Civil Engineers)를
창립한 것이 컨설턴트 산업 발전의 시초가 되었다. 그리고 이 기술자들이 파트너십
형태로 조직되면서 기업으로 발전했다. 프랑스에서는 1912년에 컨설턴트협회
(CICF)가 설립되었는데, 기업 형태의 컨설턴트는 영국과 달리 정부기관이 분야별

로 출자한 공기업 형태로 시작되었다. 미국에서는 건축가협회의 형태로 시작하여
1909년에 미국 컨설팅엔지니어협회(AICF)가 설립되었다. 네덜란드의 컨설턴트기
업은 해외사업의 창구를 일원화한 협회조직인 NEDECO가 해외에서 컨설턴트 사
업을 전개하였다. 이처럼 유럽이나 미국의 경우 건설엔지니어링을 주축으로 한 컨
설팅 산업은 100여 년의 역사를 가지고 있다.
일본에서 컨설턴트업이 탄생한 것은 2차 대전 이후이다. 1946년에 구보타 유타
카(久保田豊)가 식민지기에 한반도에서 일했던 엔지니어들을 조직하여 (주)니혼고
에이(日本工營)를 설립한 것이 일본 최초의 엔지니어링 회사였다. 당시 일본 국내
공공사업은 정부기관에 소속된 기술자가 모두 실시하고 있었기 때문에 이 기업이
담당한 사업은 독립된 컨설턴트업이라기보다는 조사나 설계와 같은 하청업이었
다.64)
일본 컨설턴트업체가 국제개발사업에 참여하기 시작한 것은 1950년대까지 거슬
러 올라가지만 이 시기의 사업은 매우 간헐적이고 예외적으로 이루어지는 수준이
었다. 1953년에 (주)니혼고에이(日本工營)가 미얀마에서 조사사업을 수탁한 것으로
알려져 있다. 1950년대 중반 이후 일본이 동남아시아 국가에 대해 전쟁배상금과
관련한 프로젝트를 실시하면서 일본 엔지니어링 기업의 해외개발사업 참여가 본격
적으로 확대되기 시작하였다. 따라서 일본의 초기 원조형태라고 할 수 있는 배상금
사업이 일본 엔지니어링 회사를 국제개발 컨설턴트로서의 모습을 갖추게 한 밑바
탕이 되었다고 할 수 있다. 이 시기에 다른 개발도상국에서는 구 식민지 종주국 기
업들이 결정적인 영향력을 행사하고 있었기 때문에 일본 기업들은 배상금 사업을
제외하면 다른 지역에 진출하는 것이 거의 불가능한 상황이었다. 간헐적이기는 하지
64) 일본의 국제개발 컨설턴트업의 발전과정에 대해서는 コーエイ總合硏究所(2003)를 참고하였다.

만 1960년대 초부터 국제기구의 사업을 수주하거나 유럽이나 미국계 기업의 개발사

업에 하청의 형태로 참가하기도 하였다. 예를 들어 1960년대 전반에 (주)니혼고에이
(日本工營)는 국제연합특별기금(UNFS, 현재의 UNDP)의 조사사업을 수주하였으며,
Pacific Consultancy(주)는 구미 컨설턴트가 수행하는 개발사업에 참가하였다. 이런
경험을 통해 일본기업들도 국제개발 컨설턴트로서의 면모를 갖추고 기술적 노하우
를 배웠다.
일본의 컨설턴트기업이 해외의 국제개발 사업에 적극적으로 진출하기 시작한 것
은 1974년에 JICA가 설립되면서부터였다. 초기에는 해외에서의 실적을 쌓은 선진
컨설턴트기업이 주로 사업에 참여했지만, 점점 정부나 관련 공공기관 출신의 전문
가들이 조직한 컨설턴트기업이 증가하기 시작했다. 이런 후발 업체들은 정부의 기
업육성정책에 힘입어 국제개발 컨설턴트로서 경험을 축적해나갔다.
그런데 일본의 국제개발 컨설턴트 산업은 대부분 건설을 담당하는 엔지니어링
업체를 중심으로 발전되었다. 건설부문의 경우 국제개발 협력사업이 아닌 민간 건
설분야에서 큰 시장이 존재하기 때문에 먼저 민간부문을 기초로 성장할 수가 있었
다. 그리고 여기서 축적된 기술과 경험을 국제개발분야로 가져와서 활용하였다. 한
편 일본의 원조가 경제인프라를 중심으로 한 하드웨어 분야에 집중되어 있었다는
점도 건설엔지니어링 업체를 중심으로 컨설턴트 산업이 발전하는 배경이 되었다.
일본은 무엇보다도 동남아시아 지역의 인프라 구축을 지원하는 데 많은 원조자금
을 사용했다. 그리고 전체 원조규모가 급격히 증가한 1980년대까지만 해도 일본
전체 원조의 60% 가량이 차관형태의 유상원조로 제공되었다. 이런 차관의 대부분
이 개발도상국의 하드웨어에 지원되었다. [그림 6-12]는 1985-86년 일본 대외원조
의 부문별 구성을 DAC 회원국의 평균과 비교한 것이다. 이 시기에 일본은 전체
원조의 51%를 경제인프라에, 25%를 생산부문에 배분하였다. 그리고 사회인프라에
는 23%가 지원되었지만 사회인프라의 경우에도 병원이나 직업훈련소의 건립과 같
은 하드웨어 부분이 많이 포함되어 있었다. 이런 부문별 구성은 DAC 회원국의 평

균과 대비되는데, 같은 시기에 DAC 회원국 전체로 보면 경제인프라의 비중은
31%에 불과하여 사회인프라의 비중보다도 낮았다. 이것도 일본을 포함한 평균이기
때문에 일본을 제외하면 다른 나라에서는 사회인프라가 경제인프라보다 훨씬 더
높은 비중을 차지했을 것이다.
그림 6-12. 일본 대외원조의 부문별 구성과 국제비교(1985~86년)

[일본] [DAC 회원국 평균]
다부문 및 다부문 및
기타 1% 기타 3%
사회인프라
생산부문
23% 생산부문
25% 사회인프라
28%
38%
경제인프라 경제인프라
51% 31%
자료: OECD DAC, “Aid statistics database.”
コーエイ總合硏究所(2003)에 따르면 일본의 배상금 프로젝트와 UNDP를 통한

컨설턴트 업무는 모두 엔지니어가 담당했다. 엔지니어 이외의 전문가들은 회계, 조달
등 보조적 역할을 하는 데 그쳤는데, 개발 프로젝트의 경제성평가도 엔지니어가 담
당했다고 한다. 1968-72년에 실시된 세계은행 프로젝트에 엔지니어 외에 노무담당자
(labor officer), 재고관리담당자(store officer), 회계담당자(accounting officer)가 컨설
턴트팀에 참가했는데, 이는 당시의 관례로 보면 매우 예외적인 것이었다고 한다.
이처럼 일본의 하드웨어 분야 컨설턴트들은 약 50여 년간의 국제개발사업 참여
경험과 일본의 대규모 대외원조에 힘입어 국제개발 분야 컨설턴트로서의 역량을
확고히 구축하였다. 이를 바탕으로 일본 원조사업뿐만 아니라 세계은행이나 아시아

개발은행의 국제기구 사업에도 컨설턴트로서 활발히 참여하고 있다.
나. 일본 개발컨설턴트의 현황
일본 JICA의 2007년 컨설턴트 계약실적을 보면 총 1,293건에 371억 엔의 계약

이 이루어졌다.65) JICA는 컨설턴트 계약을 서비스제공계약, 업무실시계약, 업무실
시계약간이형으로 구분하고 있는데, 업무실시계약이 금액기준으로 전체의 90%를
차지한다. 그리고 업무실시계약의 건당 평균 계약금액은 7,460만 엔으로 단위 규모
가 약 8억 원 정도이다. 일본의 컨설턴트 계약금액 추이를 보면 1998년 353억 엔
에서 2004년까지 점진적으로 하락하여 263억 엔까지 감소하였다. 그 후 다시 연평
균 약 10%씩 증가하여 2007년에는 371억 엔에 이르렀다. 그리고 건당 평균규모는
지난 10여 년간 감소하는 추세를 보였는데, 1998년에는 건당 규모가 1억 240만 엔
으로 현재보다 30% 가량 높은 수준이었다.
표 6-11. JICA의 컨설턴트 계약실적(2007년도)

(단위: 천 엔, 건)
금액 건수 1건당 평균금액
서비스제공계약 1,764,756 615 2,870
업무실시계약 33,346,218 447 74,600
업무실시계약간이형 2,044,597 231 8,851
합계 37,155,571 1,293 28,736
자료: JICA(2008).
65) 참고로 KOICA의 2007년도 컨설턴트 계약은 총 77건이었다.

JICA의 컨설턴트 계약을 금액 기준으로 분야별로 분류해 보면 사회기반시설 즉

인프라와 관련된 비중이 16%로 가장 높다.66) 그 다음은 운수교통이 15%, 농림수
산 13%, 계획 및 행정 12%, 인적자원 11%의 순이었다. JICA의 사업임에도 불구
하고 하드웨어와 관련된 계약의 비중이 매우 높은 것이 특징이다.
그림 6-13. JICA 컨설턴트 계약의 부문별 구성
기타
상업관광
5%
3%
에너지
4%
보건의료
5%
사회기반
16%
도시위생
6%
환경 운수, 교통
8% 15%
인적자원
11% 농림수산
13%
계획, 행정
12%
자료: JICA(2008).
JICA는 컨설턴트 등록제도를 운영하고 있는데, 이는 주로 해외기술협력 업무를

담당하는 법인 컨설턴트, 대학, 비상업기관(NPO: non-profit organization) 등이 대
상이 된다. 2008년 3월 말 현재 719개 법인이 등록했다. 파견전문가 및 개인컨설턴
트를 대상으로 한 국제협력인재등록제도도 운영하고 있는데, 2008년 3월 말 현재
66) 건수기준으로 분야별 비중을 계산해도 금액기준과 거의 비슷한 분포를 보인다.

9,489명이 등록해 있다. 2007년 JICA와 최소한 1건 이상 컨설턴트 계약을 체결한

기업은 모두 238개사로 집계되었다. 이 중 JICA에 등록된 컨설턴트 기업은 226개
사였으며 미등록법인은 12개사였다. 등록법인 컨설턴트 중 31%가 2007년 사업에
최소한 1건 이상 참여한 것으로 나타났다.67) JICA의 전체 컨설턴트 계약 건수가
같은 기간 1,293건이었음을 감안하면 하나의 컨설턴트 기업이 평균 5.7건의 사업에
참여한 것이다. 그리고 개인과 맺은 컨설턴트 계약은 모두 53건인데, 업무실시계약
의 경우 개인과는 체결하지 않았다. 개인자격으로 컨설턴트로 참여한 사람은 모두
41명이었는데, 이는 전체 국제협력인재등록제도에 등록한 개인의 0.4%에 불과한
것이다.
표 6-12. JICA 의 컨설턴트계약 참가 기업 및 개인 현황(2007년)
등록법인 컨설턴트(2008년 3월 말 현재) 719(개사) 비율(%)*
서비스제공계약 체결기업 145 20

업무실시계약 체결기업(단독) 82 11
업무실시계약간이형 체결기업(단독) 92 13
법인 업무실시계약 체결기업(공동) 72 10
계약 체결 전체 기업 수 226 31
미등록법인 컨설턴트 체결기업 12

합계 238
국제협력인재등록제도 등록 개인 9,489(명)
개인 서비스제공 계약 체결 등록자 25 0.26
업무실시계약간이형 체결 등록자 16 0.17
주: * 전체 등록법인 수에 대한 비중을 의미함.

자료: JICA(2008).
67) 2007년 KOICA사업에는 모두 44개 기관이 참여하였다.

그리고 업무실시계약 중 2개 이상의 기업이 컨소시엄을 구성하여 공동으로 컨설

턴트로 참여한 건수는 155건으로 전체 447건의 35%에 이르렀다.68) 이 중 세 기업
이 참여한 경우도 10건이 있었으며 4기업이 참여한 경우도 1건 있었다.
일본의 건설분야 컨설팅 회사가 해외에서 수주하는 사업에서 원조와 관련된 사
업이 차지하는 비중은 매우 높다. [표 6-13]은 건설관련 사회간접자본시설에 종사
하는 컨설팅 기업이 해외에서 수주한 실적을 자금출처별로 분류한 것이다.69) 이
조사에 따르면 2007년 컨설팅회사의 해외사업 수주 중 원조관련 사업이 75.1%에
이르고 있다. 조사대상기업들은 총 931건에 783억 엔 규모의 해외사업을 수주했는
데 이 중 749건에 588억 엔의 사업이 원조관련 사업이었다. 이 대부분이 JICA와
JBIC 등 일본이 제공하는 원조와 관련된 사업이다. 국제기구에서 수주한 사업은
40건에 16억 엔으로 전체의 2.1% 수준이었다. 그리고 원조와 무관하게 외국에서
수주한 것은 182건에 195억 엔이었다. 이런 통계를 보면 일본의 컨설턴트들도 해
외사업의 대부분은 국내원조와 관련된 사업을 수행하고 있음을 알 수 있다. 다만
국제기구에서의 사업 수주가 우리나라에 비해서는 월등히 많은 수준이다. 이것은
국내원조 사업 수행을 통해 축적된 경험을 기반으로 국제기구 사업에도 진출하고
있음을 보여주는 것이다.
68) 2007년 KOICA 계약의 경우 공동수주는 8건으로 전체 77건의 10%에 불과한 수준이었다.
69) 조사대상에 포함되는 업무분야는 컨설팅업무(조사, 설계, 관리 등), 측량업무, 지질조사업무 등이
다. 이 조사는 해외컨설팅업무에 종사하는 94개 업체를 대상으로 한 조사를 통해서 얻어진 것이
다. 이 조사는 일본의 사단법인 國際建設技術協會가 실시하였다.
표 6-13. 일본 컨설팅회사의 자금출처별 해외수주(2007년)
자금원 수주액(억 엔) 비율(% 수주건수

587.5 75.1 749
관련 (470.9 24.8%) (81.4) (777, -3.6%)
293.1 37.5 502
(241.1, 21.6%) (41.7) (523, -4.0%)
무상자금 40.3 5.2 67
(42.6, -5.4%) (7.4) (66, 1.5%)
232.2 29.7 127
(150.2, 54.6%) (26.0) (116, 9.5%)
16.3 2.1 40
국제기구*
(31.7, -48.6%) (5.5) (48, -16.7%)
5.6 0.7 13
기타 (5.3, 5.7%) (0.9) (23, -43.5%)
195.1 24.9 182
이외 (107.5, 81.5%) (18.6) (146, 24.7%)
외국정부 69.0 8.8 59
(61.7, 11.8%) (10.7) (54, 9.3%)
민간 99.8 12.8 103
(21.2, 370.8%) (3.7) (67, 53.7%)
26.3 3.3 20
기타
(24.6, 6.9%) (4.2) (26, -23.1%)
782.6 100 931
합계
(578.4, 35.3%) ( 100 ) (923, 0.9%)
주: 1) ( ) 안은 2006년의 수치와 전년대비 증가율.
2) 국제기구를 각 기관별로 보면 아시아개발은행 4.7억 엔(9건), 세계은행 4.0억 엔(16건), 기타 7.6억
엔(15건)임.
자료: 일본 國際建設技術協會(2008).
일본 컨설팅 산업의 특징은 해외사업을 위주로 하는 기업이나 해외사업의 촉진

을 목표로 하는 사업자 단체가 많이 구성되어 있다는 점이다. 앞에서 설명한 바와
같이 컨설팅업체의 해외사업이 대부분 원조관련 사업이기 때문에 이것은 곧 개발
사업을 전문적으로 하는 컨설턴트들의 협회가 구성되어 있음을 의미하는 것이다.
이 중 가장 대표적인 것이 사단법인 해외컨설턴트기업협회(Engineering and
Consulting Firms Association)이다. 이 협회는 1964년 통상산업성과 건설성의 허가
를 받아 설립된 비영리 공익법인이다. 일본 기술컨설턴트기업의 해외사업활동 진흥,

국내외 관련기관과의 교류 및 협력, 해외컨설팅에 관한 조사연구 등을 수행하고 있
다. 2008년 6월 현재 이 협회에 소속된 회원기업은 정회원 56개사, 찬조회원 14사,
협력찬조회원 3개사이다. 이 협회가 하는 가장 중요한 일은 회원사들이 개발관련
컨설턴트로서 해외에서 수주할 수 있도록 돕는 것이다. 이를 위해 회원사들에 개발
관련 정보를 제공하고 JICA나 원조관련 정부부처와의 협의를 통해 회원사의 의견
을 전달한다. 그리고 회원사들의 개발컨설턴트로서의 역량을 높이기 위해 교육을
하고 세미나를 개최하기도 한다. 그런 의미에서 이 협회는 개발컨설턴트들의 사업
자 단체라고 할 수 있다. 이 협회의 주요사업으로는 첫째, 원조관련 비즈니스 환경
의 개선인데, 이를 위해 회원의 의견을 수렴하며 정부부처와 JICA, 국제협력은행과
의 의견교환을 정기적으로 갖고 있다. 그리고 ODA에 관한 다양한 주제에 대한 지
식, 이해를 심화시키기 위해 회원주체의 각종 연구회를 운영하고 있다. 둘째, 프로
젝트 발굴 및 형성지원 사업이다. 개발컨설턴트들이 개발도상국의 개발에 공헌하는
신규 프로젝트를 발굴하고 형성할 수 있도록 지원한다. 셋째, 조사연구사업으로
ODA에 관한 조사 및 연구를 진행한다. 넷째, 개발컨설턴트의 국제경쟁력 강화를
위해 개발컨설턴트의 숙련을 향상시킬 수 있는 세미나나 연수를 개최한다. 마지막
으로 컨설팅업에 대한 사회의 이해를 심화시키고 개발컨설턴트의 사회적 지위를
향상시키기 위해 다양한 매체를 통해 홍보활동을 한다.70)
이외에도 개발과 관련된 다양한 컨설턴트 단체들이 있는데, 하드웨어 분야에서
는 대표적으로 국제건설기술협회, 해외운수협력협회, 해외농업개발컨설턴시협회 등
이 있다. 그리고 사회서비스와 같은 소프트웨어 분야의 단체로는 해외기술자연수협
회, 해외무역개발협회, 국제개발고등교육기구 등이 있다. 해외사업을 전문적으로
70) 더욱 자세한 사항은 일본해외컨설턴트기업협회 홈페이지(www.ecfa.or.jp)를 참고할 수 있다.

하지 않더라도 개발사업에 참여할 수 있는 컨설팅이나 엔지니어링 분야의 개인 및

법인들로 구성된 협회들도 많이 있다. 예를 들어 건설컨설턴시협회, 일본컨설팅엔
지니어협회, 전일본상하수도컨설턴트협회, 일본기술사회, 엔지니어링진흥협회, 해외
건설협회 등이 있다. 이처럼 컨설턴트들이 조직화되고 전문화되어 있다는 것은 개
발컨설턴트로서 활용할 수 있는 컨설턴트의 저변이 넓다는 것을 의미한다. 민간사
업자 외에 개발협력을 전문적으로 수행하는 NGO들의 모임인 ‘국제협력NGO센터’
도 구성되어 있다.
최근 국제원조에서 그 비중이 계속 증가하고 있는 기술협력사업의 프로그램 중
에서 많은 부분을 차지하고 있는 것이 전문가 파견이나 개발도상국 인력의 연수 프
로그램이다. 일본에서는 개발원조사업의 일부인 이런 전문가 파견이나 연수를 전문
적으로 수행하는 법인이 구성되어 있는 것도 매우 중요한 특징이다. 예를 들어 재
단법인의 형태로 조직된 해외무역개발협회(JODC: Japan Overseas Development
Corporation)는 전문가파견 사업에 특화되어 있다. 그리고 마찬가지로 재단법인인
해외기술자연수협회(AOTS: Association for Overseas Technical Scholarship)는 해
외인력을 연수시키는 사업을 전담하고 있다. 이런 재단법인 모두 정부로부터 보조
금을 받아 구성된 것이다.
JODC는 1970년에 개발도상국에 투자하려는 일본기업에 융자하는 사업을 하기
위해 설립되었지만71) 1979년부터는 일본의 전문가를 해외에 파견하는 사업을 주
로 담당하는 기구로 변모되었다. JODC가 현재 실시하고 있는 전문가 파견사업은
크게 3가지 종류로 구분할 수 있는데, ODA형, 중소기업대상형, EPA형이 그것이
다. ‘산업기술 향상지원 전문가파견사업’으로 불리는 ODA형은 원조프로젝트에 포
함되어 있는 전문가파견 부분을 맡아서 하는 것이다. 즉 원조자금으로 개발도상국
71) 설립당시 기관의 명칭은 ‘재단법인 아시아무역개발협회’였다.

의 기술이나 인력 양성을 지원하기 위해 개발도상국의 기업이나 민간단체 등에 일

본의 전문가를 파견하는 사업이다. 중소기업대상형은 해외에 진출한 일본중소기업
의 기술 및 경영능력 향상을 지원하기 위해 전문가를 파견하는 사업이다. 마지막으
로 EPA형은 일본이 FTA와 유사한 경제협력협정(EPA: Economic Partnership
Agreement)을 체결한 경우 그 협정을 이행하기 위해 전문가를 파견하는 사업이다.
즉 개발도상국과 EPA를 체결하는 경우 상대국가의 기술발전이나 인력양성을 지원
한다는 조항이 포함되는데 이 합의의 이행을 위해 전문가를 파견하는 것이다.
ODA형의 경우 JODC는 일본 경제산업성으로부터 ODA재원의 일부를 교부받아
개발도상국의 일본계 기업이나 현지기업에 전문가를 파견한다. 이 때 전문가파견
비용 중 2/3~3/4을 JODC가 부담하고 나머지는 전문가를 받는 개발도상국 소재기
업 혹은 일본 내의 협력기업이 부담하게 된다. 이런 전문가파견 사업은 1979년부
터 시작되었는데, 2008년 3월까지 JODC를 통해 약 6,000명의 전문가가 파견되었
다. 2007년도에는 총 245명의 전문가가 파견되었는데, 이들을 파견국과 업종별로
분류하면 [그림 6-14]와 같다. 파견국가는 거의 대부분 아시아 국가들이다. 그리고
파견분야는 자동차, 일반기계, 정보서비스 등 대부분 기술전문인력으로 구성되어
있으며, 사업서비스는 13명에 불과하다.
JICA 역시 기술협력사업의 일환으로 전문가를 파견하는데 2006년에만 신규로
4,541명이 전문가로 파견되었다. 기술협력 전문가는 크게 두 가지로 구분되는데,
기술이전형과 매니지먼트 조정형이다. 전자는 수원국의 대상기관에 기술을 이전
하거나 제도 및 조직개선지원을 수행하는 전문가를 말하고, 후자는 JICA의 기술협
력 프로젝트나 수원국의 개발프로젝트를 관리하고 조정하는 업무를 담당하는 전문
가이다. JICA는 필요한 전문가를 공모를 하거나 관련기관으로부터 추천을 받아 선
발하지만, 국제개발에 필요한 전문가를 육성하고 확보하기 위해 체계적인 노력도
병행하고 있다. JICA의 국제협력인재센터가 이런 역할을 담당하고 있는데, 동 센터
는 개발관련 전문인력의 양성 및 모집을 위해 ‘국제협력 커리어 종합정보 사이트’

(partner.jica.go.jp)를 운영하고 있다. 이 사이트를 통해 JICA는 물론 국제협력인력
을 필요로 하는 기관의 구인 정보를 제공하고 ‘국제협력인력등록제도’를 운영하고
있다. 그리고 다양한 인재양성 프로그램을 실시하고 있다. 파견전문가로 선발된 인
력을 위한 ‘전문가파견 전 연수’, 파견이 예상되는 인력을 대상으로 한 ‘능력강화연
수’, 기술협력 실무경험이 있는 전문가의 능력향상을 위한 ‘전문가양성 개인연수’
등이 있다.72)
그림 6-14. JODC 의 2007년도 ODA형 전문가 파견 현황

(단위: 명)
자료: 財團法人海外貿易開發協會(2008).
72) JICA의 전문가파견 현황 및 전문가 양성제도 등에 관한 더 자세한 설명은 최민경(2008)을 참고

할 수 있다.
AOTS는 기술협력의 중요한 한 부분인 개발도상국 인력의 연수사업을 전문적으

로 담당하고 있다. 이 기관은 1959년에 일본 최초의 민간에 의한 기술협력기관으
로 통상산업성의 허가를 받아 설립되었다. 이 기관 역시 다양한 종류의 연수사업을
실시하지만 핵심은 원조와 관련된 연수사업이다.73) ODA 예산으로 수행되는 연수
사업을 ‘경제산업인재 육성지원 연수사업’이라고 하는데, 이것은 산업기술자 육성
을 목표로 하는 연수사업과 산업구조나 무역투자제도의 개선을 목표로 하는 연수
사업으로 구성되어 있다.74) 그리고 연수가 이루어지는 장소에 따라 초청연수와 해
외연수로 구분된다. 2007년 연수실적을 보면 AOTS 전체 연수사업에 참가한 연수
생 수가 13,114명인데 이 중 70%에 해당하는 9,176명이 ODA사업에 따라 참가한
연수생이다. 세부 사업별 참가 연수생 수는 [표 6-14]와 같다. ODA사업 관련 연수
를 위해 한 해에 200개 이상의 코스가 개설된다.
표 6-14. AOTS 의 ODA사업 관련 연수실적(2007년)

(단위: 명)
산업기술자육성지원연수 산업구조지원연수
초청연수 4,010 722
해외연수 3,745 699
합계 7,755 1,421
자료: 財團法人海外技術者硏修協會(2008).
일본의 경우 JICA가 실시하는 기술협력사업의 경우 JICA 스스로 연수센터를

통해 연수사업을 실시하고 국제협력인재센터를 통해 전문가를 모집하여 파견하고
73) AOTS는 ODA관련 연수사업 외에도 기타 국고보조금사업이나 국고수탁사업, 그리고 기타기관으로

부터 수탁한 연수사업을 실시하고 있다.
74) 전자를 ‘산업기술자 육성지원 연수사업’이라고 하고 후자를 ‘산업구조지원 연수사업’이라고 한다.
있다. 하지만 경제산업성이 실시하는 기술협력의 경우는 정부지원하에 재단법인을

설립하여 이런 사업을 수행하도록 하고 있다. 그리고 이 기관들은 원조관련 연수
및 전문가파견사업만을 하는 것이 아니라 다른 사업들도 병행하여 실시하고 있다.
이런 기관들도 기술협력의 중요한 한 부분을 담당한다는 점에서 개발협력 컨설턴
트의 중요한 한 부분이라고 할 수 있다.
다. 개발컨설턴트의 다변화 노력
일본에서는 건설엔지니어링 분야를 중심으로 한 하드웨어 분야에서 개발컨설턴

트로서 활동할 수 있는 주체들이 이미 오래 전부터 발전되어 있었고 그 역량도 세
계적인 수준이라고 할 수 있다. 그리고 전문가파견이나 연수 형태의 사업 경우에도
40년에 가까운 경험이 축적되어 있고 전문화된 기관이 존재한다. 그런데 이런 형태
의 기술협력에서도 산업기술 분야가 중요한 비중을 차지하고 있었다.
최근 국제원조에서 경제인프라보다는 행정, 정책형성, 제도구축, 환경, 보건 등
과 같은 사회인프라 혹은 사회서비스의 중요성이 높아지고 재원규모나 사업건수에
서 차지하는 비중으로 보아도 이 부분의 비중이 높아지고 있다. 따라서 이 분야 컨
설턴트에 대한 수요도 증가할 수밖에 없다. 양자간 원조나 국제개발은행의 자금지
원을 통한 경제인프라의 구축을 통한 개발도상국의 성장정책이 1980년대까지 큰
성과를 내지 못하고 많은 나라에서 외채문제만 야기한 것으로 평가되었다. 외채문
제를 해결하기 위한 구조조정프로그램(SAP: Structural Adjustment Program) 역시
빈곤인구를 줄이지는 못하고 사회갈등만 야기한다는 비판에 직면했다. 21세기에
접어들면서 한편으로는 개발도상국의 성장을 위해서는 적절한 제도의 구축이나 정
책의 형성이 중요하다는 인식이 확산되었고, 다른 한편에서는 MDG나 빈곤친화적
성장(pro-poor growth)과 같이 빈곤층에 직접적인 혜택이 돌아갈 수 있는 원조가
강조되고 있다. 이러한 국제적 논의를 배경으로 사회인프라 분야에 대한 원조의 비

중이 증가하고 있다.
일본에서는 이런 원조 추세를 하드중심 원조에서 소프트중심 원조로의 이행이라
고 표현하기도 한다. 원조의 소프트화에 따라 이런 분야에 대한 컨설턴트의 수요도
증가할 수밖에 없다. 하지만 일본 역시 소프트 분야의 컨설턴트가 부족한 실정이
다. 수요 증가에 대응하여 이 분야의 컨설턴트가 증가하고 있지만 필요한 만큼 신
속하게 그 역량이 발전되지 않고 있는 것으로 평가된다. コーエイ總合硏究所(2003)
는 그 원인을 다음과 같이 정리하고 있다. 첫째, 소프트 분야에서 컨설턴트의 인재
가 한정되어 있다. 하드웨어 분야 엔지니어링과 달리 일본 국내에는 이런 소프트
분야의 사업수요가 거의 없다. 이 분야의 인력과 노하우는 주로 공공부문에 집적
혹은 집중되어 있으며 민간 컨설턴트는 거의 없는 실정이다. 최근 들어 공공부문에
있었던 인력이 나와 소프트분야 컨설턴트기업을 설립하려는 움직임이 나타나고 있
다고 한다. 둘째, 공무원과 민간 컨설턴트 사이에 인력의 이동이 어려운 것도 한 원
인으로 지적된다. 서구에서는 공공부문이나 대학에서 민간으로 나오고 민간 인력이
관공서에 채용되는 것이 자유롭게 이루어지지만 일본에서는 그것이 불가능하다. 민
간에서는 시간을 들여 그런 인력을 컨설턴트로 육성하는 것이 어렵다. 셋째, 민간
기업 사이에서도 개발컨설턴트 분야로 이동하는 사람이 적다. 예를 들어 은행은 많
은 경제전문가를 갖고 있지만 은행원에서 프로젝트 경제분석가로 전환하는 경우는
극히 드물다. 넷째, 소프트분야의 컨설팅을 전업으로 하기에는 시장규모가 너무 작
은 것도 이 분야 컨설턴트 성장이 이루어지지 않고 있는 이유 중 하나이다. 제한된
규모의 시장에서 경쟁하기 때문에 수주가 불가능한 경우 리스크가 크다. 마지막으
로, 하드분야의 엔지니어와 비교하면 소프트분야 컨설턴트는 개인주의, 자유주의를
선호하여 팀이나 조직 단위의 구속을 받는 것을 싫어하는 경향이 더 강하다. 그래
서 기업형 컨설턴트가 많이 나오지 않는다는 것이다.
이러한 배경 때문에 급속한 변모는 어려운 상황이지만 컨설턴트들도 소프트화에

대응하고 있다. 소프트 분야를 전문적으로 하는 컨설턴트가 출현한다기보다는 기존
에 기술분야를 전문적으로 하던 컨설턴트들이 조직이나 제도 등 소프트 분야에서
경험을 축적하는 방식으로 대응하는 것이 일반적이다.
그리고 이런 소프트 분야에서 축적된 국내의 지식과 인력을 국제개발협력사업에
효과적으로 활용하기 위해 JICA를 중심으로 한 일본 원조기관이 최근 가장 역점을
두고 있는 것은 대학이 원조사업에 적극적으로 참여하도록 유도하는 것이다. JICA
는 대학이나 부설 연구기관이 국제협력사업에 참여하기를 계속 희망해왔지만 이런
노력을 체계화한 것은 2005년부터이다. 2005년 3월 발표된 ‘JICA 개혁플랜 제2탄’
에서 JICA는 “사업의 파트너로서 대학 및 NGO, 지방자치단체 등과 전략적 제휴
강화를 위해 노력”할 것임을 밝혔다. 대학과의 제휴 강화는 JICA에게는 사업의 질
적 향상, 원조인재의 육성, 지방주도 사업 활성화 등의 효과를 가져다 줄 것으로 기
대되었다. 특히 대학에 축적되어 있는 지식이 국제개발협력 사업에 효과적으로 활
용되기를 희망하고 있다. 개발도상국의 원조 수요가 소프트화되고 고도화되고 있는
데, 이에 대응하기 위해 대학이 축적한 지적 자산과 JICA가 갖고 있는 현장 경험
을 결합하여 국제협력사업의 국제경쟁력을 강화한다는 것이다. 그리고 개발도상국
의 과제 해결을 위해 기술을 개발하고 일본의 경제발전경험 및 원조경험을 체계화
하여 전달하는 데도 대학이 큰 기여를 할 수 있다는 것이다. 마지막으로 국제협력에
대한 대학교육의 확충을 통해 국민의 국제협력에 대한 이해를 촉진하고 장래 일본
의 원조를 담당할 인력을 양성할 수 있다는 것이다. 한편 대학도 이런 협력을 통해
현장연구의 기회를 얻게 되고 대학의 국제화를 달성할 수 있다고 설명한다.
대학이 컨설턴트로서 국제개발협력에 참여하는 데는 여러 가지 방법이 있을 수
있다.75) 첫째는 업무실시계약을 통해 기술협력 프로젝트에 컨설턴트로 참가하는
방법이다. 즉 대학이 프로젝트를 수탁하여 PMC로 참여하는 방법이다. JICA는
2004년에 실시한 ‘방글라데시 초등학교 수학 및 과학교육 강화계획’을 대표적인

성공사례로 소개하고 있다. 이 사업에는 히로시마대학 대학원 국제협력연구과가 컨
설턴트로 참여하여 교원연수, 커리큘럼 및 평가법 개발, 교육패키지 개발 등을 하
였다. 둘째, 연수생 초청사업에 대학이 참가하는 방법이다. 개발도상국의 핵심적인
행정관료, 기술자 및 연구자 등을 초청하여 지식과 기술을 전달하는 연수생 초청사
업을 대학이 실시할 수 있다. 그리고 엔차관으로 하는 연수생 및 유학생 초청사업
을 대학이 할 수도 있다. 셋째, 전문가파견사업에 참여할 수 있는데, 대학이 이 사
업을 수탁하여 관리할 수도 있고 대학 종사자가 전문가로 파견될 수도 있다. 마지
막으로 ‘풀뿌리기술협력사업(草の根技術協力事業)’에 참여할 수 있다. ‘풀뿌리기술
협력사업’이란 일본의 NGO, 대학, 지방자치단체, 공익법인의 단체 등이 지금까지
축적한 경험과 기술을 활용하여 기획한 개발도상국과의 협력활동을 JICA의 지원을
받아 공동으로 실시하는 사업이다. [표 6-15]는 대학과 JICA가 공동으로 실시한
‘풀뿌리기술협력사업’의 예들이다. 마지막으로 대학의 기관이나 인력은 사업의 평
가에 참여할 수 있다. JICA는 사업의 사전, 중간, 종료, 사후의 각 단계에서 사업의
타당성과 효과를 객관적으로 판단하기 위해 사업평가를 실시하는데 여기에 대학의
전문가들이 참여할 수 있다.
이와 같은 방식으로 대학이 원조사업에 전문적인 기술과 노하우를 제공하는 컨
설턴트로 참여하도록 유도하기 위해 JICA는 최근 대학을 상대로 적극적인 홍보를
하고 있다. 특히 앞에서 설명한 바와 같이 사회인프라 같은 분야에서는 민간기업형
컨설턴트들이 성장하기 어려운 환경이므로 대학이 이 분야에서는 많은 역할을 해
주기를 기대하고 있다.
75) 더욱 상세한 설명은 JICA 홈페이지 시민참여 항목(www.jica.go.jp/partner)을 참고할 수 있다.

표 6-15. JICA 의 ‘풀뿌리기술협력사업’의 대학 참가 사례
참여대학 사업명
북큐슈시립대학 후시나섬 촌락경제 개발
인도네시아 남스라웨시의 지속적 연안어업을 위한 어촌공동체

동경해양대학
진흥
리츠메이칸대학 베트남 지적장애아의 취학률 향상 및 교육프로그램 개발
나가사키대학 서케냐 빈곤층 보건의료 서비스 및 보건의료인력육성 지원
동경농업대학 베트남 참가형 농업폐기물탄의 다양도 이용기술 보급계획
자료: JICA 홈페이지(www.jica.go.jp).
사업의 수요에 비해 공급이 부족한 컨설턴트를 발굴하기 위해 대학과의 제휴 외

에도 다른 방법들이 시도되고 있다.76) NGO나 민간기업과의 제휴를 통해 사업의
질적 향상을 도모하는 것은 말할 필요도 없다. 이 외에도 다양한 기관의 인력이 참
여하는 워킹그룹을 구성하는 것도 한 방법이다. 상대 시행기관의 역량이 다소 취약
하거나 과제의 성격이 복잡한 경우 시행기관과 상담하여 주제별로 워킹그룹을 편
성하는 방법이다. 시행기관이 조정자가 되어 각 분야의 전문가를 정부기관, 대학,
민간에서 모집하여 그룹을 편성하는 방식이다. 수원국 현지의 컨설턴트를 적극적으
로 활용할 수도 있다. 프로젝트의 다양화와 인간중심 개발사업의 증가에 대응하기
위해서는 현지 컨설턴트를 사용하는 것이 불가피하다. 외국의 컨설턴트와 제휴하는
것도 하나의 방법이다. 특히 국내에서 특정분야의 전문가를 구하기 어려운 경우,
해당국이나 해당분야에서 축적된 국제적인 능력을 활용하고자 하는 경우, 그리고
가격경쟁력을 강화해야 하는 경우 해외 컨설턴트를 활용한다.
76) 국내외의 다양한 원조관계자와의 제휴를 통해 원조사업의 질적 향상을 도모하기 위한 일본의 노력

에 대해서는 JICA의 홈페이지와 日本外務省(2007), pp. 194~197을 참고할 수 있다.
제7장
평가 및 과제
1. 분열에서 조정 ․ 통합으로
2. 형식의 구비에서 실질적 개선으로
3. 몸통에서 머리와 꼬리로
4. 내부자원보다 외부자원 활용으로
5. 원조지원 인프라 구축으로
6. 사업재원을 역량강화 재원으로
본 연구에서는 우리나라 유 무상원조의 시행기관인 KOICA와 EDCF의 원조역

량과 원조인프라 부문의 역량 현황을 점검하였다. 각 주체 및 부문에서 각 단계별
로 어느 정도의 역량을 가지고 있고 또 개선해야 할 과제는 무엇인지에 대해서는
각 장에 상세히 서술되어 있다. 따라서 여기서 각 주체별로 역량의 수준을 다시 상
세히 언급할 필요는 없을 것이다. 다만 우리나라가 공여국으로 갖고 있는 원조역량
의 수준을 종합적으로 평가하고 앞으로 어떤 방향으로 개선해야 하는가를 정리하
는 것으로 결론을 대신하고자 한다. 각 분야의 구체적인 개선과제와 개선방안은 앞
의 본문에 부분적으로 제시되어 있지만, 더욱 상세한 개선방안은 각 주체별로 그리
고 각 단계별로 추가적인 분석과 연구를 통해 제시되어야 할 것이다.
1. 분열에서 조정 ․ 통합으로
본 연구에서는 정부의 정책역량을 별도로 다루지 않았지만, 실행역량을 평가하

는 과정에서도 무상원조와 유상원조의 실시체계가 분리되어 있음으로 해서 발생하
는 문제점이 여러 측면에서 지적되었다. 이 문제는 이미 오래 전부터 다양하게 제
기되었기 때문에 여기서 다시 언급할 필요는 없을 것이다. 다만 유 무상 간 조정
을 위한 노력이 최근에 시도되었지만 그 성과는 여전히 매우 미흡하다는 것이 본
연구의 평가이다. 이러한 조정의 결핍은 중장기 원조전략의 수립, 원조재원의 지역
별 분야별 배분, 사업의 발굴 등과 관련된 역량을 훼손하는 것으로 지적되었다.
예를 들어 CPP가 유 무상원조 간 조정을 통해 실질적으로 통합된 계획으로 작성
되지 않고 있다. 이로 인해 양 부문간 시너지 효과가 발생하지 않는 것은 물론이고,
소득수준이 낮은 수원국에 무상원조보다 유상원조가 오히려 더 많이 제공되는 역
전현상까지 초래되고 있다. 이러한 재원배분은 국제적 기준과 정면으로 배치되기
제7장 평가 및 과제 275
때문에 국제사회로부터 비판을 불러일으킬 수 있다.

이러한 시행기관간 조정의 문제는 궁극적으로는 기관통합을 통해서 해결될 수
있겠지만, 앞의 독일의 사례를 보면 기관이 통합되지 않더라도 얼마든지 다양한 차
원의 기관간 협력을 통해서 문제를 줄일 수 있음을 알 수 있다. 높은 차원에서는
국별 원조계획의 수립과 재원배분 과정에서 통합계획을 수립할 수 있고 낮은 차원
에서는 사업현장에서도 협력을 할 수 있다. 이러한 조정을 위해 ‘국제개발협력위원
회’가 설치되어 있지만 지금까지는 기대한 성과를 거의 거두지 못하고 있는 것으로
판단되기 때문에 실질적 통합을 위한 새로운 노력이 필요하다.
2. 형식의 구비에서 실질적 개선으로
우리나라의 원조 시행기관이 원조사업을 국제적 기준에 따라 수행하기 위해 최

근 몇 년간 괄목할 만한 제도적 개선을 했다는 것이 연구자들의 공통된 결론이었
다. 사업의 각 단계별로 준수해야 할 절차를 담은 다양한 매뉴얼을 작성하고, 중장
기 원조전략을 수립하고 CPP를 작성하고 있으며, 사업평가의 객관성을 높이기 위
해 노력하고 있는 것 등이 그 대표적인 예라고 할 수 있다.
이런 성과에도 불구하고 이런 형식의 구비나 절차상의 개선이 실제 사업수행 과
정에서 실질적인 성과로 나타나고 있느냐에 대해서는 의구심이 제기되었다. 다양한
계획이 수립되고 절차가 마련되어 있지만 실제 사업이 그 계획이나 절차에 따라 내실
있게 진행되고 있다고 보기는 어렵다는 것이다. 예를 들어 유 무상 통합지원전략에
따라 CPP가 수립되어 있지만 실제 사업의 발굴은 이런 계획과는 무관하게 이루어지
는 경우가 대부분이다. 사전타당성조사나 사후평가는 규정에 따라 이루어지지만 이것
이 얼마나 내실 있고 객관적으로 이루어지느냐에 대해서도 의문이 제기되었다.
실제 사업추진과정이 규정이 달성하고자 하는 목적대로 이루어지는지를 평가하

기 위해서는 많은 정보를 바탕으로 심도 있게 이루어져야 하기 때문에 단기간에 평
가하기는 곤란하다. 따라서 형식의 구비에서 실질적 개선으로 발전하기 위해서는
전문성을 가진 제3자가 사업의 전 과정에 대해 면밀하게 평가하도록 의무화하는
방안을 고려할 수 있다. 이러한 심도있는 평가와 감시가 이루어지지 않으면 형식적
제도의 구비가 사업의 실질적 개선으로 연결되지 않을 가능성이 크다.
3. 몸통에서 머리와 꼬리로
우리나라 원조의 특징 중 하나는 사업의 몸통이라고 할 수 있는 본사업만 강조

되고 사업의 머리와 꼬리에 해당하는 선행조치와 사후조치들은 소홀히 다루어진다
는 것이다. 예를 들어 선행조치인 원조 전략 및 계획 수립, 사업발굴과 사전타당성
조사 그리고 사후조치인 사후평가와 평가결과의 활용 등에 대해서는 예산도 적게
배정할 뿐만 아니라 큰 의미를 부여하지 않는 경향이 있다는 것이다. 이런 경향은
적은 원조예산으로 큰 효과를 거두기 위해서 가능한 한 사업의 수를 늘리고, 한 사
업에 할당된 예산도 가능하면 실제 사업을 수행하는 데 많이 투입하려는 경향에서
비롯된 것이라고 판단된다. 계획의 수립이나 사업발굴 그리고 사전타당성검토나 사
후평가에 투입되는 예산이나 인력은 일종의 낭비라고 생각하는 경향이 생긴 것이
다. 그 결과 이런 사업의 선행조치나 사후조치와 관련된 우리의 역량이 매우 미흡
한 것으로 평가되었다.
그런데 사업의 효과를 높이고 사업수행 방식의 지속적인 개선을 위해서는 선행
및 사후조치가 매우 중요하다. 개발도상국의 빈곤퇴치든 국익추구든 원조의 효과를
높이기 위해서는 우선 올바른 원조계획을 수립하는 것과 높은 효과를 낼 수 있는
사업을 발굴하는 것이 중요하다. 사전조치에 노력과 예산을 적게 투입하여 잘못된

계획이 수립되고 효과가 낮은 사업이 선정되면 본사업에 아무리 많은 예산이 투입
되어도 성과는 나쁠 수밖에 없다. 사후평가의 목적은 사업수행자의 잘못을 발견하
려고 하는 것이 아니라, 성공요인과 실패요인을 찾아내어 차후의 사업에서는 효과
를 높이고자 하는 것이 목적이다. 사후평가가 부실하면 비효율적인 사업수행이 반
복적으로 계속된다. 선행조치와 사후조치의 부실이 가져오는 비용은 가시적으로 드
러나기 어렵다. 하지만 그런 단계가 충실히 이루어져 효과가 높은 사업이 선정되고
이후의 사업수행에서 효율성이 제고되었을 때와 비교하면 그렇지 않았을 때의 비
용은 막대한 수준이라고 할 수 있다. 따라서 앞으로는 이런 선행조치와 사후조치를
내실화시키기 위해 노력해야 할 것이다.
현재 우리나라에는 원조계획수립, 사전타당성조사, 사후평가 등에 대해 경험과
전문성을 구비한 인력이 매우 부족한 것이 사실이다. 하지만 시행기관들이 노력하
면 민간기업이나 대학에 있는 인력을 활용할 수 있는 여지는 많다. 문제는 전문성
을 가진 인력이 원조사업에 대해 충분한 정보를 가지고 있지 않으며 관심도 부족하
다는 것이다. 이들의 관심과 참여를 확대하기 위한 노력이 절실히 필요하며, 초기
투입비용을 보상하기 위해 일시적으로는 충분한 경제적 보상을 하는 것도 고려해
야 할 것이다.
4. 내부자원보다 외부자원 활용으로
우리나라의 원조규모는 증가하고 있음에도 불구하고 원조 시행기관의 인력이나

예산은 그에 비례하여 증가하지 않은 것으로 분석되었다. 그리고 원조 중에서 기술
협력의 중요성이 강조되고 원조 분야가 다양화되면서 사업의 관리와 실행을 위해
요구되는 전문성의 수준도 높아질 뿐만 아니라 다양한 분야의 전문성을 요구하고

있다. 또한 원조 실시과정에서 거쳐야 할 단계와 업무의 범위도 확대되고 복잡해지
고 있다. 이런 모든 요소들은 원조 시행기관의 내부역량만으로는 사업을 효과적으
로 수행하는 것이 점점 어렵게 되고 있음을 의미한다.
따라서 시행기관들은 내부자원의 역량을 확충하는 것도 필요하겠지만 외부자원
을 효과적으로 활용하는 데 더 많은 노력을 기울여야 한다. 즉 국내외의 다양한 파
트너들을 발굴하여 그들과 같이 사업을 수행할 수 있는 능력을 길러야 한다. 파트
너는 단순히 NGO만이 아니라 공공부문이나 민간부문을 불문하고 전문성을 가진
기관과 인력이 있으면 원조의 파트너로 삼는다는 자세가 필요하다. 사업이나 업무
는 가능한 한 외부에 아웃소싱을 한다는 자세를 가지고, 국내에 전문성을 가진 어
떤 인력도 아웃소싱의 파트너가 될 수 있다는 자세가 필요하다.
앞에서 언급한 바와 같이 국제개발 분야의 컨설턴트가 될 수 있는 자원이 국내
에 없는 것이 문제가 아니라, 그런 잠재적 컨설턴트들이 개발협력에 대한 관심과
경험을 갖고 있지 않으며 참여의 경제적 인센티브도 갖지 못하고 있는 것이 문제
다. 따라서 정부나 시행기관은 이들에게 원조에 대한 이해와 관심을 불러일으키기
위한 방안을 강구해야 할 것이다. 그리고 참여의 유인을 높일 수 있는 제도의 개선
도 뒤따라야 할 것이다. 일본의 JICA가 이런 파트너를 발굴하기 위해서 기울이는
노력은 시사하는 바가 매우 크다.
5. 원조지원 인프라 구축으로
원조에 대한 국민의 참여를 확대하고 참여 주체를 다변화하며 다양한 파트너십

을 구축하기 위해서는 넓은 의미의 원조인프라를 확충하는 것이 필요하다. 즉 원조
는 관련 정부기구나 시행기관, 그리고 NGO들만이 하는 것이라는 인식에서 탈피해

야 한다. 그들만의 역량을 강화하면 원조의 효과를 높일 수 있는 것이 아니다. 그들
을 둘러싸고 있는 주변의 참여자 혹은 파트너들의 역량 역시 강화되어야 한다.
예를 들어 현장에서 실제 사업을 수행하는 컨설턴트의 역량이 강화되어야 사업
의 내실화가 이루어진다. 현재 우리나라의 컨설턴트 역량이 매우 미흡하고 특히 소
프트분야의 기술협력을 수행할 수 있는 개발전문 컨설턴트는 존재하지 않는다고
해도 과언이 아니다. 따라서 이런 컨설턴트의 역량이 강화되지 않은 상태에서 원조
의 규모나 건수만 늘어나면 부실한 원조사업만 양산하는 결과를 초래할 것이다. 정
부가 각종 지원정책을 통해서 컨설턴트를 육성하고 민간부문의 컨설턴트들이 원조
사업에 참여하도록 유도하는 노력이 필요한 시점이다. 특히 건설컨설팅과 같은 하
드웨어 분야의 역량보다도 제도개선, 보건의료, 행정, 교육 등과 같은 소프트웨어
분야의 컨설팅 역량을 강화하기 위한 조치가 시급하다. 그리고 사업에 대한 종합적
인 타당성 분석이나 평가를 수행할 수 있는 전문인력의 양성도 필요하다.
원조와 관련된 연구와 교육기능의 강화 역시 절실히 필요하다. 최근 몇몇 대학
에서 원조와 관련된 교육을 실시하고 있지만 아직 매우 미흡한 수준이다. 원조나
국제개발협력에 대한 일본의 연구 및 교육 수준에 비추어 보면 우리는 아직 초보적
인 수준에 있다. 교육기능보다 더 시급한 것은 원조관련 연구역량을 확충하는 것이
다. 치밀한 연구와 분석이 뒷받침되지 않은 상태에서 이루어지는 원조사업은 부실
할 수밖에 없다. 현재 우리나라의 원조관련 전문연구자들은 손에 꼽을 수 있을 정
도로 제한적이다. 캐나다의 사례에서 보듯이 국제개발협력을 전문적으로 연구하는
독립적인 연구기관을 설립하든 아니면 시행기관 내부의 연구부서를 강화하든 연구
역량을 획기적으로 강화하는 노력이 필요하다.
6. 사업재원을 역량강화 재원으로
마지막으로 전체적 원조재원의 배분에 있어 프로젝트를 집행하는 데만 재원을

확대하려고 하지 말고 그 재원을 전달하는 우리의 역량을 강화하는 데 더 많은 재
원을 투입해야 할 것이다. 어느 규모의 프로젝트를 몇 건 했느냐가 중요한 것이 아
니라 그 프로젝트가 얼마나 효과적으로 수행되어 어떤 결과를 가져왔느냐가 더 중
요하다. 이것이 바로 국제사회가 최근 강조하고 있는 성과중시접근(result-based
approach)이다. 프로젝트의 효과를 좌우하는 데는 많은 요소가 작용하지만 공여국
참여자들의 역량도 중요한 결정요인이다. 따라서 우리나라 원조공여 역량을 높이는
데 더 많은 재원을 투자하는 것이 결국은 원조의 효과를 높이는 방법이다.
원조의 규모증가에도 불구하고 우리 시행기관의 인력이나 행정예산은 그에 비례
해서 증가하지 않은 것으로 분석되었다. 어떤 경우에는 사업을 수행하는 데 필요한
행정예산이 절대적으로 부족한 경우도 있다. 그리고 한 사람이 처리해야 하는 사업
의 건수나 금액이 선진국에 비해 높은 수준이다. 공공부문의 축소와 구조조정을 위
해 이 분야의 인력과 예산을 줄이는 것은 피상적으로는 예산을 절감하는 것처럼 보
일지 모르지만, 그것이 원조의 효과를 감퇴시킨다면 사실은 그것보다 수십배 혹은
수백배의 예산을 낭비하는 결과를 초래할 수 있다. 따라서 현재의 시행기관 인력이
나 행정예산이 적정한지를 객관적으로 평가하여 부족하다면 확충하는 것이 예산집
행의 실질적 효과를 높이는 길이다. 예산과 인력의 보강 후 원조사업의 내실화 혹
은 효과제고 여부를 사후에 평가하여 다시 조치를 취할 수 있을 것이다.
앞에서 강조한 바와 같이 원조공여의 참여자는 시행기관에만 한정된 것이 아니
라 다른 참여자들, 즉 컨설턴트, NGO, 연구 및 교육 담당자들의 역량 역시 중요하
다. 이런 참여자들의 역량을 향상시키기 위해서도 정부가 초기단계에서는 지원을
할 필요가 있다. 현재 원조공여의 역사가 짧은 우리나라에서는 원조공여의 역량이
선진국에 비해 많은 부분에서 뒤떨어지기 때문에 이 분야의 역량을 높이기 위한 투

자와 지원이 필요한 것이 사실이다. 그리고 원조규모의 증가에 비례하여 원조의 역
량도 향상되어야만 원조의 효과를 높일 수 있을 것이다.
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Executive Summary
The Assessment of Executive Abilities of Korea as an Aid Donor
Bokyeong Park et al.
This study aims to assess Korea’s executive abilities as an aid donor. This is
motivated by two concerns. Though Korea has some 20 year long experience of
providing foreign aid, it is one of the emerging donors in terms of both history
and size in aid provision. Naturally, Korea has many things to be improved in the
area of their executive abilities. Therefore, one of the motivation is to identify the
weak parts to be corrected and strengthened. In addition, the Korean government
plans to gradually increase its size of foreign aid and become a member of the
Development Cooperation Committee of the OECD in 2010. If the executive
abilities in aid provision are not enhanced in proportion to its aid size, the
effectiveness of its aid may deteriorate in the future. This concern also is one of
the motivations for this study.
This study starts by defining the concept of capacity or ability as an aid donor,
identifying its components, and exploring assessment indicators. The executive
ability which one country has as a donor can be largely divided into three parts:
policy ability, implementation ability, and infra-structural ability. The central part
of this study assesses implementation and infra-structural abilities of Korea as a
donor. In the conclusion Korea’s weak points and policy directions for their
correction are suggested with a reference to the practices in benchmarked donors.

The directions for enhancing the executive abilities, which are expected to
contribute to the improvement of aid effectiveness, are as follows.
First, the coordination and cooperation in the processes of aid policy making
and its implementation should be intensified. As an attempt to strengthen the
coordination between ministries and implementation agencies, the International
Development Cooperation Committee was established a few years ago. However,
its outcomes seem to be disappointing. Many problems stemming from
inconsistent policies and the lack of coordination remains to be solved. Second,
though a lot of procedures and manuals were introduced for more effective aid
delivery in the last years, the task of putting them into practice in real execution
still remains in front of the implementation agencies. Third, the processes
corresponding to the head and tail of an aid project should be intensified. The
exploration, planning, and feasibility study of a project or program are the head of
a project cycle and the project evaluation is the tail. Though these ex-ante and
ex-post processes are critical determinants of aid effectiveness, in Korea's aid
these tend to be very neglected or regarded as redundant processes. Fourth, even
though the size of total aid is on the increasing trend, the budget for improving
the executive ability of aid participants does not increase proportionally. While
considering the increase of technical cooperation programs and the requirement of
more specialties, more efforts and budget need to be invested for their capacity
building. In particular, a greater effort should be made to upgrade the ability of
aid consultants, who substantially determine the outcome of aid projects in the
field. Lastly, the infrastructural elements should be fortified for more effective and
sustainable aid provision. Currently, people’s support and understanding of foreign
aid is relatively fragile and private aid partners such as NGOs, consultants, and
Executive Summary 293
education and research institutions are so underdeveloped in Korea compared to

other donors. The public awareness and active participation in foreign aid could
contribute to stable financing and close monitoring of aid. The development of aid
NGOs and consultants would diversify aid projects and improve the results of
those projects.
연구보고서 발간자료목록 | 2007∼08. 12
￭ 2008년 08-01 서비스자유화 협상의 Mode 4 관련 대응방안 연구:

독립전문가를 중심으로 / 김준동 외
08-02 APEC 경제협력 주요과제와 우리의 활용방안 /

김상겸ㆍ유재원ㆍ한홍렬ㆍ김수이ㆍ이상현
08-03 한·중 FTA 대비 중국의 FTA 서비스협정 분석과 정책제언 /

이장규ㆍ이준규ㆍ이승신ㆍ여지나ㆍ배승빈
08-04 한·중·일 3국의 FTA 비교분석과 동북아 역내국간

FTA 추진방안 / 최낙균ㆍ정형곤ㆍ김한성
08-05 WTO체제의 개혁방향과 한국의 대응 /

서진교ㆍSherzod Shadikhodjaevㆍ이경희ㆍ박지현ㆍ윤창인
08-06 지식기반서비스의 개방과 외국인투자를 통한 발전방안:

대학교육서비스를 중심으로 / 송영관ㆍ송백훈ㆍ강준구
08-07 한국의 교역구조와 경상수지 변동요인 분석 /

정철ㆍ김정렬ㆍ김혁황ㆍ성한경
08-08 사회안전망 측면에서의 무역조정지원제도 발전방안 /

임혜준ㆍ김정곤ㆍ박혜리ㆍ이홍식
08-09 한국 FTA 원산지규정의 특성 및 활용전략 /

김한성ㆍ조미진ㆍ정재완ㆍ김민성
08-10 국경간 M&A를 통한 한국기업의 해외진출전략 연구 /

현혜정ㆍ김혁황ㆍ박철형ㆍ성한경
08-11 국제자본이동 패턴의 변화와 미국의 경상수지 적자 보전 /

조종화ㆍ강삼모ㆍ이인구
08-12 원화국제화에 대한 연구 II /
오용협ㆍ백승관ㆍ김연실
KIEP 설립 이후 현재까지의 모든 발간자료 원문은 홈페이지(http://www.kiep.go.kr)에 수록되어 있습니다.

08-13 중국 소비시장의 특징과 진출전략 /
지만수ㆍ박월라ㆍ이승신ㆍ박현정ㆍ최의현
08-14 일본의 기체결 EPA의 분석과 한·일 FTA에의 정책 시사점 /

김양희ㆍ정성춘ㆍ이형근ㆍ김은지
08-15 한국기업의 대러시아 현지경영 현황과 과제 /

이재영ㆍ이순철ㆍ황지영ㆍ이종문
08-16 미국 서비스산업의 성장요인 분석과 한국에 주는 시사점 /

이준규ㆍ김종혁ㆍ고희채
08-17 미주개발은행(IDB)을 활용한 대중남미 경제협력 확대방안 /

권기수ㆍ김원호ㆍ권 율ㆍ김진오ㆍ박수완
08-18 우리나라 대외원조역량의 현황과 과제 /

박복영ㆍ이계우ㆍ이순철ㆍ정지선ㆍ박수경
08-19 아프리카 개발협력의 체계적 추진방안 /

박영호ㆍ박복영ㆍ권 율ㆍ허윤선ㆍ강선주
08-20 체제전환국의 시장경제교육 경험이 북한에 주는 시사점 /

조명철ㆍ홍익표ㆍ김지연
￭ 2007년 07-01 한국의 주요국별ㆍ지역별 중장기 통상전략: 총괄보고서 /

김흥종ㆍ권 율ㆍ박복영ㆍ정성춘ㆍ이성봉 외
07-02 한ㆍ미 FTA 협상의 분야별 평가와 정책과제 /

최낙균ㆍ이홍식 외
07-03 DDA 협상의 전개과정과 다자통상체계에 대한 시사점 /

서진교 외
07-04 글로벌 아웃소싱 확대에 따른 한국의 과제와 대응 /

현혜정ㆍ김혁황ㆍ김민성ㆍ박철형
07-05 원화국제화 추진에 따른 장단점 비교와 정책적 시사점 /

송원호 외
07-06 한ㆍ미 FTA 이후 한국의 대미 통상정책 방향과 과제 /

채욱 외
07-07 동북아지역통합에 대한 정치경제학적 접근:

통합모델의 모색과 한국의 전략 / 안형도ㆍ박제훈
07-08 한ㆍ중 교역 특성과 한ㆍ중 FTA에 대한 시사점 /
양평섭ㆍ이장규ㆍ박현정ㆍ여지나ㆍ배승빈ㆍ조현준
07-09 한ㆍ중 금융ㆍ물류 허브 경쟁과 한국의 선택:

빈하이 신구 확대 개발에 따른 인천경제자유구역에
대한 시사점을 중심으로 / 정형곤ㆍ오용협ㆍ원동욱ㆍ나승권
07-10 한ㆍ일 기업의 동아시아 생산네트워크 비교 연구:

자동차산업을 중심으로 / 정성춘ㆍ이형근
07-11 인도 산업발전 전망과 한ㆍ인도 산업협력 확대방안 /

이순철ㆍ최윤정ㆍ정재완ㆍPrabir De
07-12 러시아의 WTO 가입과 한국의 무역투자 증진방안 /

이재영ㆍ채 욱ㆍ한홍렬ㆍ신현준
07-13 한국 경제발전경험의 대(對)개도국 적용 가능성 /

박복영ㆍ채 욱ㆍ이제민ㆍ이 근ㆍ이상철
박복영(朴馥永)
서울대학교 경제학 박사
미국 U.C. Berkeley대학 경제학과 방문학자
대외경제정책연구원 연구위원(現, E-mail: bypark@kiep.go.kr)
저서 및 논문
원조모형의 국제비교와 시사점 (2007)
“Does Korea follow Japan in foreign aid?” ICSEAD Working paper (공저, 2008) 외
이계우(李啓宇)
미시간 주립대학교 경제학 박사
국무총리실 국제개발협력위원회 위원
KDI 국제정책대학원 초빙교수 (現, E-mail: kwlee@kdischool.ac.kr)
저서 및 논문
“NAFTA’s Impacts on Korean Exports,” International Studies Review (2005)
한국의 공적개발원조 20년의 평가 , 한국개발연구 (2007) 외
이순철(李淳喆)
University of Oklahoma 경제학 박사
인도응용경제연구원(NCAER) 객원연구원
대외경제정책연구원 동서남아팀 부연구위원 (現, E-mail: sclee@kiep.go.kr)
저서 및 논문
인도의 부상과 우리의 대응방안 (공저, 2007)
인도 산업발전 전망과 한·인도 산업협력 확대방안: 주요 제조업을 중심으로 (공저, 2007) 외
정지선(鄭至善)
한국외국어대학교 불어과 졸업
영국 University of Manchester 국제개발학 석사
대외경제정책연구원 국제개발협력센터 ODA팀 전문연구원 (現, E-mail: jsjeong@kiep.go.kr)
저서 및 논문
“The Role of the Internet for Fair Trade” (2004)
국제사회의 언타이드 원조동향과 우리나라 무상원조의 언타이드 추진방안 (공저, 2007)
양자간 개발기구의 체계및 활동 (공저, 2008) 외
박수경 (朴修慶)
이화여자대학교 사회학과 졸업
미국 컬럼비아대학교 국제학대학원 석사 (개발학)
대외경제정책연구원 국제개발협력센터 ODA팀 연구원 (現, E-mail: skpark@kiep.go.kr)
저서 및 논문
국제사회의 MDG 이행성과와 향후 추진과제 (2008)
교육과학기술 ODA현황과 정책과제 (공저, 2008)
“Making Globalization Work for the Least Developed Countries” (공저, 2008) 외
현황과 과제
2008년 12월 26일 인쇄
2008년 12월 30일 발행
蔡旭
對外經濟政策硏究院
137-747 서울특별시 서초구 양재대로 108
전화: 3460-1178, 1179 FAX: 3460-1144
(주)예원기획 전화: 745-8090
1990년 11월 7일 제16-375호
ISBN 978-89-322-1296-8 94320 정가 10,000원

978-89-322-1072-8(세트)
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연구보고서표지08-182009.3.1911:59AM페이지1
연구보고서
2008 KIEP 연구보고서 목록 Policy Analysis 08-18
08-18
연구보고서 08-18 대외경제정책연구원 은 우리나라 경제의
서비스자유화 협상의 Mode 4 관련 대응방안 연구: 국제적인 발전과 능동적인 대외경제외교 추구를 뒷받침
독립전문가를 중심으로 / 김준동 외 하는 정책연구를 수행하기 위해 1990년 1월 정부출연
APEC 경제협력 주요과제와 우리의 활용방안 연구기관으로 발족하여 국제거시금융, 무역투자정책,
김상겸·유재원·한홍렬·김수이·이상현 대외경제관계 및 APEC 발전대책, 새로운 시장지역
한·중 FTA 대비 중국의 FTA 서비스협정 분석과 정책제언 여건, 동북아경제협력 및 통일 관련 국제협력 분야에
이장규·이준규·이승신·여지나·배승빈 대한 다각적인 연구활동을 수행하고 있습니다.
The Assessment of Executive Abilities of Korea
한·중·일 3국의 FTA 비교분석과 동북아 역내국간
FTA 추진방안 / 최낙균·정형곤·김한성 as an Aid Donor
우리나라 대외원조역량의 현황과 과제 이를 위해 본원은 국제거시금융실, 무역투자정책실
WTO체제의 개혁방향과 한국의 대응 (WTO팀, FTA팀, APEC연구컨소시엄사무국), 세계지역

Bokyeong Park et al. 연구센터(중국팀, 일본팀, 유럽팀, 미주팀, 동서남아팀,
서진교·Sherzod Shadikhodjaev·이경희·박지현·윤창인
아·중동팀, 지역연구협력팀), 국제개발협력센터
지식기반서비스의 개방과 외국인투자를 통한 발전방안:
대학교육서비스를 중심으로 / 송영관·송백훈·강준구 (ODA팀, 동북아경제협력팀, 통일국제협력팀)를 두고
최근 들어 대외원조정책의 중요성이 정책담당자들은 물론 국민들 사이에서도 널리 인식되고 있다. 있으며, 북경사무소와 워싱턴 소재 한국경제연구소
한국의 교역구조와 경상수지 변동요인 분석
정철·김정렬·김혁황·성한경 (KEI)를 운영하고 있습니다.
대외원조는 국제사회의 일원으로서 담당해야 할 책임이면서, 다른 한편으로 국제사회에서 우리의 이익을
사회안전망 측면에서의 무역조정지원제도 발전방안 옹호하기 위한 정책수단이기도 하다. 원조를 제공한다는 것은 단순히 저개발국에 자금을 지원하는
본원의 연구결과는 다양한 형태로 정책담당자, 공공
임혜준·김정곤·박혜리·이홍식 것이 아니라 저개발국의 문제를 파악하여 효과적으로 해결하는 데 필요한 지원 프로그램을 기획하고,
기관, 유관연구기관 등에 제공되며, 반년간『대외경제
한국 FTA 원산지규정의 특성 및 활용전략 또 그것을 효율적으로 집행하는 것이다. 본 연구에서는 우리나라의 각 원조 주체들이 이런 역량을
연구』(한국학술진흥재단 등재지), 웹진「오늘의 세계
김한성·조미진·정재완·김민성 얼마나 갖고 있는지를 평가하고 그것을 토대로 개선해야 할 과제를 추출하고자 하였다. 이는 우리의
경제」등의 형태로 발간되고 있습니다. 연구원의 새로운
국경간 M&A를 통한 한국기업의 해외진출전략 연구 원조역량을 종합적으로 평가한 최초의 시도라는 점에서 의미가 있다. 연구성과는 KIEP 홈페이지(http://www.kiep.go.kr)를
현혜정·김혁황·박철형·성한경
통해 공개되고 있습니다.
국제자본이동 패턴의 변화와 미국의 경상수지 적자 보전 박
조종화·강삼모·이인구 복
영
원화국제화에 대한 연구 II ㆍ
오용협·백승관·김연실 이
계
중국 소비시장의 특징과 진출전략
우
지만수·박월라·이승신·박현정·최의현 ㆍ
일본의 기체결 EPA의 분석과 한·일 FTA에의 정책 시사점 이
순
김양희·정성춘·이형근·김은지
철
한국기업의 대러시아 현지경영 현황과 과제 ㆍ
이재영·이순철·황지영·이종문 정
지
미국 서비스산업의 성장요인 분석과 한국에 주는 시사점 선 박복영(朴馥永)
이준규·김종혁·고희채 ㆍ
박 서울대학교 경제학 박사
미주개발은행(IDB)을 활용한 대중남미 경제협력 확대방안 수 미국 UC Berkeley 경제학과 방문학자
권기수·김원호·권율·김진오·박수완 경
대외경제정책연구원 세계지역연구센터 아 중동팀장
우리나라 대외원조 역량의 현황과 과제 (現, E-mail: bypark@kiep.go.kr)
아프리카 개발협력의 체계적 추진방안 저서 및 논문

박영호·박복영·권율·허윤선·강선주 『원조모형의국제비교와시사점』(2007)
체제전환국의 시장경제교육 경험이 북한에 주는 시사점 “Does Korea follow Japan in foreign aid?”(공저, 2008) 외
조명철·홍익표·김지연 정가 10,000원

Pai K 200818

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Pai K 200818

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연구보고서표지08-182009.3.

WTO체제의 개혁방향과 한국의 대응 (WTO팀, FTA팀, APEC연구컨소시엄사무국), 세계지역

아프리카 개발협력의 체계적 추진방안 저서 및 논문

박복영 ․ 이계우 ․ 이순철 ․ 정지선 ․ 박수경

최근 들어 대외원조정책의 중요성이 정책담당자들은 물론이고 국민들 사이에서

과적으로 하기 위해서도 역량이 필요한 것이다.

본 연구의 목적은 원조공여국으로서 우리가 주어진 원조재원을 효과적으로 사용

라역량으로 구분하였으며, 각 구성요소가 현실에서 얼마나 구비되어 있는지를 평가

사후평가와 평가결과의 활용 등에 대해서는 예산도 적게 배정할 뿐만 아니라 큰 의

대한 선진국의 연구 및 교육 수준에 비추어 보면 우리는 아직 초보적인 수준에 있

제2장 원조역량의 개념 및 구성요소 ·

제3장 우리나라의 유상원조 실행역량 ·

제4장 우리나라의 무상원조 실행역량 ·

제5장 우리나라의 원조인프라 역량 ·

제6장 주요 선진국의 원조역량 사례연구 ·

표 2-1. 개발사업의 발굴과 선정을 위한 논리적 틀 ··········································· 49

그림 1-1. DAC 회원국의 ODA 공여실적(1990~2006년)과 전망(2007~10년) ········ 28

글상자 5-1. 원조관련 컨설팅 산업의 분류 ······················································ 186

AOTS 일본해외기술자연수협회(Association for Overseas Technical Scholarship)

우리나라의 공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)는 1987년 개

빈곤퇴치에 기대한 만큼 기여하지 못했다는 반성에서 비롯된 것이다. 그런데 원조

여전히 신흥공여국이기 때문에 개선하고 발전시켜야 할 부분도 많이 있을 것이다.

2005년 2월에 원조공여국, 수원국의 정부기관, 주요 민간단체 및 국제원조기구

성할 것을 다시 확인했다. 그리고 2006년까지 GNI 대비 0.33%로 확대하고 2009

그림 1-1. DAC 회원국의 ODA 공여실적(1990~2006년)과 전망(2007~10년)

자료: OECD DAC(2007b).

이러한 국제적 논의와 추세에 비추어볼 때에 우리나라 공적개발원조기관도 원조

사실 원조의 효과 특히 원조가 수원국의 경제성장에 효과가 있었는가에 관한 실

Ovaska(2003)는 86개 개발도상국의 1975~98년간의 자료를 이용하여 분석한 결

1) ‘네덜란드 병’이란 외국으로부터 대량의 외환이 유입됨으로써 통화의 평가절상이 유발되고 그로 인

결과, 원조가 경제성장에 직접적인 영향을 미친 것으로 결론지었다. 그러나 원조가

하였다. 1970~93년 사이의 73개 국가를 대상으로 세계은행이 새롭게 정리한 원조

오랜 기간에 걸쳐서 그 효과를 나타내는 간접적 생산부문에 대한 원조는 경제성장

앞에서 살펴본 바와 같이 현재 국제사회에서 원조와 관련하여 가장 중요한 이슈

많은 논의가 이루어지지 않고 있다. DAC 회원국간 상호평가(peer review) 정도가

부분을 지적하기도 하였다. 그런데 그것이 제대로 이루어지지 않는 이유가 원조 참

원조주체들이 원조를 효과적으로 제공하기 위해서 보유해야 할 역량의 제반 요소

력 때문에 본 연구에서는 그 부분은 다루지 못하고 다음 기회로 넘기기로 하였다.

되었다고 해도 그것을 어떻게 평가할 것인가는 더욱 어려운 문제이다. 객관적이고

역량(capacity)이란 어떤 일을 수행할 수 있는 능력, 좀더 넓게는 그 일을 사전

려 경제성장이나 빈곤해소에 장애가 될 수 있다는 주장이 제기되었다. 따라서 최적

불구하고 그 차이가 가시화되거나 측정되기는 매우 어렵다. 왜냐하면 현실과 달리

여기서는 공여국으로서 갖추고 있어야 할 원조역량의 주요 내용들을 짚어볼 것

가. 원조 이념의 일관성과 현대성

선진공여국이라면 원조의 일관성을 갖고 있어야 하며, 원조의 이념과 목적이 현

할 수 있다. 다음의 단계가 바로 원조의 효율성(efficiency)평가이다. 원조의 효율성

의 목적이 더욱 명확하게 강조되었다.

나. 원조공여체제의 확립과 효율성

원조의 이념과 목적을 지속적으로 또 효율적으로 달성하기 위해서는, 원조의 제

전 과정의 각 단계가 원활히 효율적으로 진행될 수 있도록 운영체제가 수립되고 집

원조의 이념과 목적을 지속적이면서도 효율적으로 달성하기 위해서는, 먼저 원

발전략에 근거하여 원조계획을 원조공여국과 협의하도록 권장하고 있다. 그 예로

적절한 개발사업 혹은 프로젝트를 발굴하고 선정하는 것은 효율적인 원조를 위

는 것은 그 개발사업이 중장기개발전략계획에서 우선순위를 둔 특정한 개발부문에

표 2-1. 개발사업의 발굴과 선정을 위한 논리적 틀

1단계 2단계 3단계 4단계 5단계 6단계 7단계

이러한 분석도구를 사용하여 수원국의 사정을 분석하기 위하여, 원조기관은 다

사전타당성조사는 두 가지 목적을 가지고 있다. 하나는 원조자원을 투자할 사업

planning)과 엄격하게 구별하기 어렵고, 수원국의 조사 분석과 준비 계획 능력을

상비도 지원해야 할 것인지, 또 그것이 과도하게 수입의존도를 높이는 것은 아닌지

개발사업은 일반적으로 공여국과 수원국이 공동책임으로 협력하여 추진하는 것

부를 판단하고, 필요시 교정수단을 강구하거나 사업의 변경 여부를 논의하고 결정

야 한다. 따라서 재화의 조달에서는 소액구매나 특수재화의 구매를 제외하고는 원