1

Chương 1.

KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ CÔNG VÀ KHOA HỌC QUẢN LÝ CÔNG

1.1. KHÁI QUÁT VỀ QUẢN LÝ CÔNG

1.1.1. Khái niệm quản lý công

1.1.1.1. Khái niệm quản lý

Quản lý là tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể
quản lý tối đối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu
của tổ chức trong điều kiện môi trường biến đổi.
Từ định nghĩa này, có thể thấy rằng:

- Quản lý là biểu hiện mối quan hệ giữa con người với con người, đó
là quan hệ giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý.
- Quản lý là tác động có ý thức
- Quản lý là tác động bằng quyền lực
- Quản lý là tác động theo quy trình
- Quản lý là phối hợp các nguồn lực
- Quản lý nhằm thực hiện mục tiêu chung
- Quản lý tồn tại trong một môi trường luôn biến đổi
Như vậy, quản lý là một hệ thống bao gồm những nhân tố cơ bản: chủ thể
quản lý, đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý, công cụ, phương tiện quản lý, cách
thức quản lý (có ý thức, bằng quyền lực, theo qui trình) và môi trường quản lý.
Những nhân tố đó có quan hệ và tác động lẫn nhau để hình thành nên quy luật và
tính quy luật quản lý.
1.1.1.2. Khu vực công
 2

Quản lý công gắn liền với phạm vi hoạt động trong khu vực công. Theo
nghĩa rộng, khu vực công là tổng thể các nhu cầu của cư dân xã hội về dịch vụ
công, hàng hóa công đòi hỏi phải được đáp ứng và hệ thống các cơ quan, tổ chức
công của nhà nước thực hiện việc quản lý sản xuất và cung ứng dịch vụ công, các
hàng hóa công cộng và một phần các loại hàng hóa cá nhân dưới hình thức công
cộng đáp ứng nhu cầu chung của xã hội.

Khu vực công bao gồm hai phân hệ hợp thành: Các chủ thể có trách nhiệm
tạo ra và cung ứng các dịch vụ công, hóa hóa công cộng cho xã hội (các cơ quan
quản lý vĩ mô nhà nước các cấp và đội ngũ cán bộ công chức với các hoạt động
tương ứng – công vụ, có trách nhiệm quản lý việc tổ chức sản xuất và cung ứng
dịch vụ công, hàng hóa công cộng; các tổ chức công thực hiện việc sản xuất các
dịch vụ công, hàng hóa công cộng); và hệ thống các dịch vụ công, hàng hóa công
cộng đòi hỏi chủ thể bên cung ứng phải đáp ứng.

Theo nghĩa hẹp, khu vực công là khu vực bao gồm toàn bộ hệ thống các cơ
quan, tổ chức công có nhiệm vụ quản lý sản xuất, cung ứng dịch vụ công, hàng hóa
công cộng cho xã hội.

Tựu chung lại, khu vực công là khu vực hoạt động do nhà nước làm chủ sở
hữu, nhà nước đầu tư vốn, trực tiếp thực hiện hoặc một phần do tư nhân đầu tư,
tiến hành có sự trợ giúp tài chính của nhà nước và được nhà nước quản lý nhằm tạo
ra các sản phẩm và dịch vụ phục vụ nhu cầu chung thiết yếu của xã hội.

1.1.1.3. Khái niệm Quản lý công

Thuật ngữ quản lý công xuất hiện ở các nước tư bản phát triển từ khoảng
đầu thế kỷ XX nhưng chỉ được sử dụng tương đối rộng rãi vào khoảng những năm
1960. Đây là giai đoạn các nhà nghiên cứu hành chính tập trung vào việc chuyển từ
nghiên cứu chủ yếu khía cạnh hình thành chính sách trong hoạt động của nhà nước
 3

sang nghiên cứu khía cạnh quản lý. Các nguyên tắc và phương pháp quản lý như
quản lý tài chính và ngân sách, quản lý nguồn nhân lực… bắt đầu được sử dụng
phổ biến trong hoạt động hành chính nhà nước để hướng vào việc đảm bảo hiệu
lực và hiệu quả hoạt động.

Quản lý công thực sự bùng nổ vào khoảng những năm 70 của thế kỷ XX
cùng với sự chuyển đổi từ mô hình hành chính công truyền thống sang mô hình
quản lý công mới.

Quản lý công là sự tác động có tổ chức và bằng pháp luật của bộ máy nhà
nước đối với khu vực công nhằm đảm bảo cung ứng dịch vụ công cho mọi người
dân một cách công bằng, ổn định, hiệu quả và phi lợi nhuận.

Quản lý công là một bộ phận quan trọng của quản lý nhà nước đối với xã hội
nói chung.

1.1.2. Đặc điểm của hoạt động quản lý công

- Quản lý công là hoạt động phổ biến và cần thiết trong mọi xã hội.

Trong xã hội, khi hình thành hoạt động cộng đồng là cần sự hợp tác, phối
hợp. Muốn cho hoạt động chung của xã hội đạt hiệu quả cao thì cần thiết phải quản
lý. Hoạt động quản lý ban đầu có thể là rất đơn giản, và chủ thể tham gia quản lý
cũng chưa có sự phân biệt một cách rõ ràng với các cá nhân còn lại trong cộng
đồng. Nhưng cùng với sự phát triển của xã hội loài người, sự xuất hiện của các mô
hình, các phương pháp và công nghệ mới trong sản xuất, cũng với tính chất phức
tạp của các quan hệ xã hội cũng như quan hệ sản xuất, hoạt động quản lý trở nên
phổ biên và ngày càng cần thiết, thậm chí có thể coi là hoạt động không thể thiếu
trong các quá trình sản xuất và quá trình xã hội mặc dù hoạt động quản lý đương
nhiên không trực tiếp tạo ra các sản phẩm vật chất.
 4

- Chủ thể và đối tượng của hoạt động quản lý công phải gắn liền với khu
vực công.

Chúng ta nói hoạt động quản lý cũng như khoa học quản lý nói chung là một
hoạt động hay một khoa học tổng hợp. Quản lý công phân biệt với các khoa học
quản lý chuyên ngành cũng như quản lý nói chung ở chỗ đối tượng mà khoa học
này hướng tới là các quan hệ quản lý trong khu vực công. Ở đó, chủ thể của quá
trình quản lý thường phải là các cơ quan công quyền, đối tượng hướng đến của
hoạt động quản lý công là đa số nhân dân và các nguồn lực được huy động cũng
như được quản lý là các nguồn lực công, thuộc sở hữu của quốc gia.

- Quản lý công là hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính nghệ
thuật.

Tính khoa học của hoạt động quản lý công thể hiện ở chỗ, hoạt động quản lý
phải được xây dựng trên cơ sở những tri thức khách quan chứ không phải là ý
muốn chủ quan của người quản lý. Nói cụ thể hơn, những quyết định quản lý,
những nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý… không thể chỉ dựa vào kinh nghiệm,
thói quen mà phải tuân theo quy luật khách quan của đời sống xã hội. Tính nghệ
thuật thể hiện ở chỗ, muốn cho hoạt động quản lý mang lại hiệu quả cao thì ngoài
việc phải thực thi nó một cách khoa học thì cần phải vận dụng một cách linh hoạt,
sáng tạo, phù hợp với các hàm biến số xác định. Mặt khác quản lý là hoạt động gắn
liền với con người cho nên trong nhiều trường hợp, đây là quá trình giải quyết các
mối quan hệ giữa những con người trong cùng một tổ chức. Điều đó đòi hỏi sự
mềm dẻo, linh hoạt, sáng tạo đến tầm một nghệ thuật.

Tính khoa học và tính nghệ thuật không loại trừ nhau mà chúng thống nhất
hữu cơ với nhau. Đó là mối quan hệ cộng sinh, cộng trưởng. Tính khoa học thể
hiện rõ nét hơn ở những khía cạnh liên quan tới các nguyên tắc quản lý, quy trình
 5

quản lý; tính nghệ thuật thể hiện rõ nét hơn ở các khía cạnh liên quan đến phương
pháp quản lý, phong cách, nghệ thuật quản lý.

1.1.3. Chủ thể và đối tượng của Quản lý công

1.1.3.1. Chủ thể quản lý công

* Chủ thể quản lý

Là nhân tố đặc biệt quan trọng của mọi hoạt động quản lý và của mọi hệ
thống quản lý, chủ thể quản lý có những đặc trưng cơ bản:

- Chủ thể quản lý là nhân tố tạo ra các tác động quản lý

Các tác động quản lý tồn tại ở nhiều hình thức và cấp độ khác nhau. Nó có
thể là mục tiêu, nội dung, phương thức quản lý; cũng có thể là các nguyên tắc,
phương pháp, phong cách và nghệ thuật quản lý. Hay ở một bình diện khác là các
quyết định quản lý. Hiệu quả quản lý của các tổ chức tùy thuộc phần lớn vào chất
lượng của các tác động quản lý đó. Việc tạo ra các tác động quản lý lại tùy thuộc
vào điều kiện khách quan và nhân tố chủ quan. Cách thức tạo lập các tác động
quản lý lại tùy thuộc vào điều kiện khách quan và nhân tố chủ quan. Cách thức tạo
lập các tác động quản lý quy định tính chất và các mô thức quản lý xác định.

- Chủ thể quản lý có một quyền lực nhất định

Quyền lực là sức mạnh được thừa nhận. Nó là công cụ và phương tiện không
thể thiếu của chủ thể quản lý. Nhờ có quyền lực, chủ thể quản lý mới tạo ra được
các tác động quản lý để điều khiển và điều chỉnh hành vi của thuộc cấp. Tuy nhiên
việc sử dụng quyền lực như thế nào là một vấn đề quan trọng, có vai trò quyết định
tới việc hình thành văn hóa quản lý và do đó ảnh hưởng tới hiệu quả của quản lý.

- Chủ thể quản lý tồn tại ở nhiều quy mô và tầng nấc khác nhau.
 6

Chủ thể quản lý có thể là một người, một nhóm người hoặc là một tổ chức
và tồn tại ở các tầng nấc khác nhau. Với các tổ chức nhỏ, chủ thể quản lý có thể là
một người; với tổ chức lớn chủ thể quản lý có thể là một nhóm người; với một
quốc gia, khu vực… chủ thể quản lý là một tổ chức người. Chủ thể quản lý tồn tại
dưới các cấp độ: cấp cao, cấp trung, cấp thấp.

Các hình thức và cấp độ tồn tại của chủ thể quản lý được biểu hiện ở các
tuyến quyền lực (ngang – dọc; trên – dưới) và có quan hệ tác động lẫn nhau từ đó
tạo nên tính phức tạp của cơ chế quản lý. Việc thiết lập các mối quan hệ quyền lực
và phối hợp hoạt động giữa chúng một cách hợp lý là tạo ra cơ chế quản lý khoa
học và là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt dộng của các tổ chức.

- Chủ thể quản lý phải có những năng lực và phẩm chất nhất định

Chủ thể quản lý có thể được phân thành ba cấp độ cơ bản (quản lý cấp cao,
cấp trung và cấp thấp) song dù ở cấp nào, chủ thể quản lý cũng cần phải có những
năng lực và phẩm chất cơ bản.

Năng lực chuyên môn: Đó là những tri thức cơ bản về chuyên môn liên quan
tới lĩnh vực mà người quản lý phụ trách.

Năng lực làm việc với con người: Đó là khả năng của họ và thừa nhận
những giá trị khác biệt.

Năng lực tư duy, bản lĩnh và phương pháp tổ chức công việc khoa học: Đó
là khả năng nhìn xa, trông rộng, hay có tầm nhìn chiến lược và hiện thực hóa nó
trong thực tiễn. Chủ thể quản lý phải có tính quyết đoán, dám chịu trách nhiệm.

Những nhóm năng lực và phẩm chất trên không phải do bẩm sinh mà chỉ có
thể được hình thành thông qua quá trình học tạp, nghiên cứu và trải nghiệm trong
thực tiễn. Vì vậy, trong quá trình đào tạo để có được các nhà quản lý vừa có tâm
 7

vừa có tầm thì phải lưu ý tới các lĩnh vực tri thức khoa ọc phù hợp và phải chú
trọng tới vai trò của thực tiễn quản lý.

- Chủ thể quản lý có lợi ích xác định

Lợi ích của chủ thể quản lý có thể thống nhất hoặc đối lập với lợi ích của đối
tượng quản lý. Điều đó tùy thuộc vào những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định.
Song, tính chất của quan hệ lợi ích đóng vai trò quyết định tới tính chất của hoạt
động quản lý và hiệu quả của nó. Thực tiễn quản lý đã chứng minh rằng, khi lợi ích
của chủ thể đối lập với lợi ích của đối tượng thì hoạt động quản lý bị “biến dạng”
thành hoạt động cai trị hoặc thống trị. Khi lợi ích của chủ thể thống nhất với lợi ích
của đối tượng thì hoạt động quản lý mới được biểu hiện theo đúng nghĩa của nó.
Tuy nhiên, để có sự thống nhất về lợi ích giữa chủ thể và đối tượng thì phải trải
qua một quá trình vận động, biến đổi và phát triển lâu dài của xã hội.

* Chủ thể quản lý công

Chủ thể quản lý công là nhà nước và tùy thuộc vào thể chế của mỗi quốc gia,
chủ thể quản lý công có thể chỉ là chính phủ - cơ quan hành pháp của nhà nước, có
thể là sự gắn kết hỗn hợp các cơ quan quyền lực nhà nước.

1.1.3.2. Đối tượng của Quản lý công

* Đối tượng của quản lý

Với tư cách là những con người hiện thực và là nhân tốt quan trọng của hệ
thống quản lý, đối tượng quản lý có những đặc trưng cơ bản sau:

- Đối tượng quản lý là những người tiếp nhận các tác động quản lý và có thể
tham gia ở mức độ nhất định việc tạo lập các tác động quản lý.
 8

Khi tiếp nhận các tác động quản lý, đối tượng quản lý có thể “chấp nhận”
hay “không chấp nhận” và dẫn tới “hưng phấn” hay “ức chế” điều đó phụ thuộc
vào nội dung của những tác động quản lý mà chủ thể đưa ra. Tuy nhiên, không
phải cứ nội dung của những tác động quản lý khách quan, đúng đắn thì sẽ được đối
tượng quản lý chấp nhận và tạo ra sự hưng phấn ở họ. Chính vì vậy, chủ thể quản
lý ngoài việc lưu ý tới nội dung của các tác động quản lý thì còn phải quan tâm tới
hình thức và phương thức tác động tới đối tượng quản lý.

Khi tham gia ở mức độ nhất định việc tạo lập các tác động quản lý, đối
tượng quản lý có thể không có đóng góp, đóng góp ít hoặc đóng góp nhiều, song
việc tham gia đó là hết sức có ý nghĩa. Chủ thể quản lý nên sử dụng phong cách
quản lý dân chủ để phát huy trí tuệ của cấp dưới trong việc xây dựng quyết định
quản lý vì việc thực hiện nó sẽ có hiệu quả cao hơn khi đối tượng quản lý được cọi
là “người trong cuộc”.

- Đối tượng quản lý là những con người có khả năng tự điều chỉnh hành vi
của họ.

Chủ thể quản lý không vì có quyền lực là sử dụng nó tùy tiện để tác động
vào đối tượng quản lý bởi vì họ không phải là những “công cụ biết nói”, chỉ biết
“vâng lệnh” và tuân phục mà đối tượng quản lý là những chủ thể hoạt động có ý
thức, có động cơ và mang tính sáng tạo. Chính vì vậy chủ thể quản lý phải tác động
tới đối tượng quản lý một cách có ý thức, bằng quyền lực và theo quy trình. Đồng
thời, chủ thể quản lý phải căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh, tâm tư nguyện vọng,
trình độ của đối tượng quản lý để đưa ra các tác động phù hợp. Có như vậy thì mới
thiết lập được sự thống nhất giữa vai trò điều chỉnh của chủ thể với khả năng tự
điều chỉnh của đối tượng quản lý.

- Đối tượng quản lý là một tổ chức xác định

 9

Tổ chức là sự tập hợp và liên kết của các thành viên theo một cách thức xác
định, là sự phối hợp các hoạt động để thực hiện mục tiêu chung. Tổ chức có thể
phân chia thành tổ chức chính thức – phi chính thức; tổ chức kinh tế - chính trị -
văn hóa – xã hội …

Bất cứ tổ chức nào đều có những yếu tố cơ bản: Mục tiêu, cơ cấu, nguồn
nhân lực, hệ thống chính sách, hệ thống thông tin, hệ thống cơ sở vật chất – kỹ
thuật, công nghệ và văn hóa tổ chức.

Chủ thể quản lý tác động tới đối tượng quản lý với tư cách là tổ chức như
vậy sẽ bao chứa nhiều nội dung và nhiều cấp độ. Tuy nhiên, tổ chức là một hệ
thống toàn vẹn song nhân tố con người đóng vai trò quyết định. Vì vậy, hệ thống
hợp tác xã hội với các nhân tố chức năng xã hội và tâm lý xã hội cần được đặc biệt
lưu ý. Việc tạo lập các chức năng xã hội và tâm lý xã hội hợp lý đóng vai trò quyết
định đối với thành công của quản lý.

- Đối tượng quản lý là những con người có phẩm chất và năng lực nhất định.

Những yêu cầu về phẩm chất và năng lực của đối tượng quản lý phải căn cứ
vào mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức. Để có những năng lực đáp ứng
công việc tổ chức, đối tượng quản lý không thể chỉ dựa vào kinh nghiệm, thói
quen, mà phải được đào tạo ở những nội dung và hình thức phù hợp. Chỉ có những
người có tri thức, kỹ năng, thái độ và trách nhiệm cao mới có thể đáp ứng được yêu
cầu của công việc.

- Đối tượng quản lý có lợi ích xác định.

Đối tượng quản lý là những con người khác nhau về tình cảm, nhu cầu, lợi
ích … Song, khi làm việc trong một tổ chức, họ sẽ được liên kết lại để thực hiện
mục tiêu chung của tổ chức. Lợi ích của các thành viên có thể đối lập hoặc thống
 10

nhất với lợi ích của chủ thể quản lý. Điều đó tùy thuộc vào việc xác lập nội dung
của mục tiêu chung. Chỉ có sự thống nhất về lợi ích giữa đối tượng quản lý với chủ
thể quản lý thông qua mục tiêu chung thì mới tạo nên động lực cho sự phát triển
của tổ chức, và ngược lại.

* Đối tượng của quản lý công

Đối tượng của quản lý công là khu vực công bao gồm hai phân hệ và mối
quan hệ biện chứng giữa các phân hệ này, trong đó bao gồm: Các cơ quan chức
năng quản lý cung ứng dịch vụ công và hàng hóa công cộng và các tổ chức công
trực tiếp tạo ra dịch vụ công và hàng hóa công cộng – đại diện cho bên cung về
dịch vụ công và hàng hóa công cộng; Khách hàng tiêu dùng dịch vụ công, đó là
toàn bộ cư dân xã hội với các nhu cầu về dịch vụ công và hàng hóa công cộng –
đại diện cho bên cầu về dịch vụ công và hàng hóa công cộng.

1.1.4. Vai trò của quản lý công

Quản lý công của nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ và hàng hóa
công có vai trò vô cùng quan trọng, nó liên quan đến sự sống còn và phát triển của
nhà nước, của chế độ xã hội, góp phần chủ yếu vào việc thực hiện các mục tiêu
phát triển chung của đất nước. Vai trò này thể hiện như sau:

- Quản lý công hiệu quả sẽ tạo ra được niềm tin, lý tưởng, sự gắn kết mọi
người dân với nhà nước và chế độ xã hội, đặc biệt là việc cung ứng các dịch vụ
phối hợp.

- Quản lý công góp phần trực tiếp nâng cao đời sống của nhân dân, phát
triển sức sản xuất.

- Quản lý công góp phần điều chỉnh sự phát triển chênh lệch trong nước tạo
thế phát triển bền vững cho quốc gia.
 11

- Quản lý công góp phần tạo ra môi trường thuận lợi cho sự phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước.

- Quản lý công góp phần tạo ra nguồn nhân lực to lớn cho xã hội, một tài
nguyên vô giá cho sự phát triển của tương lai.

- Quản lý công góp phần tạo ra cơ chế hoạt động tích cực của hệ thống các
cơ quan chức năng quản lý công, các tổ chức công và đội ngũ cán bộ công chức
phục vụ trong các cơ quan và tổ chức này, nhờ đó tạo ra được sự đồng thuận của xã
hội, sự gắn kết giữa người dân và nhà nước.

1.1.5. Phân biệt quản lý công với các khái niệm có liên quan

1.1.5.1. Quản lý công với Hành chính công

Thuật ngữ ‘hành chính’ (administration) có nghĩa hẹp hơn so với thuật ngữ ‘quản
lý’ (management). Trong lĩnh vực công, ‘hành chính công’ (public administration)
và ‘quản lý công’ (public management) cũng có ý nghĩa khác nhau. Hành chính
công đề cập đến thủ tục, quy trình để thực hiện chính sách đã được hoạch định bởi
người khác thành hành động cụ thể trong thực tế quản lý, điều hành. Trong khi đó
quản lý công được hiểu theo nghĩa rộng hơn, ngoài việc bao gồm quy trình, thủ tục
hành chính, quản lý công còn liên hệ tới việc xác định ai, tổ chức nào sẽ thực hiện
và chịu trách nhiệm về việc đảm bảo đạt được mục tiêu, kết quả mà nhà hoạch định
chính sách đã đề ra. Vì vậy, sự thay đổi từ ‘hành chính công’ sang ‘quản lý công’
được coi là sự thay đổi lớn về học thuyết và thực tế trong việc quản lý đối với lĩnh
vực công. Ngày nay, thuật ngữ Quản lý công được sử dụng phổ biến, ngược lại
Hành chính công ít được sử dụng hơn. Hành chính công cũng được dùng để chỉ
Quản lý công truyền thống phát triển trong thể kỷ 20 đối lập với Quản lý công mới
nỗi lên từ cuối những năm 1980.
 12

1.1.5.2. Quản lý công với Quản lý tư

Vấn đề tranh luận về sự khác biệt giữa quản lý công và quản lý tư dù đã kéo
dài khá lâu nhưng cho đến nay, những tranh luận này vẫn có nguy cơ kéo dài bất
tận. Thông thường, người ta cho rằng “Phương thức quản lý tư thì hướng về thành
tích của hiệu năng kinh tế như được quy định ở thị trường còn phương thức quản lý
công thì hướng về lợi ích công cộng như được quy định ở các cuộc hội thảo chính
trị”. Hiện nay, khi phân biệt quản lý công và quản lý tư, có nhiều tiêu chí nhưng về
cơ bản người ta nhấn mạnh mặt kinh tế, chủ yếu là những quan hệ của những tổ
chức và những nhà lãnh đạo với thị trường, theo đó chỉ ra rằng: đối với các xí
nghiệp tư doanh thì chính thị trường có mặt khắp nơi, nó vừa là nơi tiêu thụ sản
phẩm, vừa là nguồn cung cấp nguyên liệu, vừa là tiêu chuẩn mang lại thành công
hay thất bại. Đối với những tổ chức công thì mối quan hệ với thị trường được nới
lỏng hơn nhiều vì tuân thủ một qui tắc logic khác biệt dựa hoàn toàn vào quyền lực
nhà nước, tức là khả năng áp đặt những điều kiện một cách đơn phương. Người
viên chức nhà nước chỉ có thể hành động khi được phép do một đạo luật hoặc do
những quy chế, không những đề ra những mục tiêu làm phương hướng mà còn chỉ
những những biện pháp để đạt tới đích nữa. Người viên chức không thể khởi
xướng sáng kiến kể cả nếu khi viên chức đó tin chắc là sáng kiến này cho phép đạt
được dễ dàng những mục tiêu mà Chính phủ đề ra. Sự cần thiết phải luôn luôn dựa
theo một cái khung hợp pháp trong lĩnh vực quản lý thông thường những chương
trình công, áp đặt một sự cứng rắn không có ở doanh nghiệp tư.

Bên cạnh yếu tố kinh tế, quản lý công và quản lý tư còn được phân biệt với
nhau bởi yếu tố pháp lý và yếu tố chính trị của nó.

Cũng phải nói rằng, nếu như trong quá khứ, người ta có thể phân biệt dễ
dàng những phương thức hoạt động cũng như những mục tiêu của khu vực công và
 13

khu vực tư thì từ vài năm nay, người ta chứng kiến một sự thâm nhập lẫn nhau một
cách có ý nghĩa giữa hai phương thức hoạt động của hai khu vực. Một mặt, các
doanh nghiệp tư không còn theo đuổi lợi nhuận tối đa với nhiệt tình mạnh mẽ như
trước kia nữa, thậm chí những doanh nghiệp này còn tiến tới chỗ thừa nhận có một
trách nhiệm xã hội kéo chúng lại gần với những mục tiêu phục vụ lợi ích công.
Mặt khác, chính phủ khi phân tích một cách tương đối về thành tích kinh tế của
mình trong cách phân phối những dịch vụ công của mình đang tìm cách phỏng
theo cách thực hành quản lý của khu vực tư kể cả việc ủy thác cho các doanh
nghiệp tư sản xuất những của cải công với những điều kiện nào đó nữa.

Mặc dù có những hiện tượng xích lại gần nhau như vậy, thì vẫn có một sự
khác biệt chủ yếu, tức là phía tư doanh đang tìm kiếm mức sống sung túc cho một
cá thể hoặc cho một nhóm nhỏ hẹp những cá thể, trong khi cơ cấu công thì lại
nhằm thỏa mãn lợi ích tổng thể và mức sống sung túc của đa số trong cộng đồng,
khi mà sự khác biệt này thể hiện trên bình diện quản lý bằng những thái độ rất khác
nhau.

1.2. KHÁI QUÁT VỀ KHOA HỌC QUẢN LÝ CÔNG

1.2.1. Quan niệm Khoa học quản lý công

Quản lý công là một môn học nghiên cứu toàn bộ các vấn đề nảy sinh và
phát triển trong khu vực công.

Khoa học quản lý công là một ngành khoa học quản lý chuyên ngành bao
gồm hệ thống những khái niệm, phạm trù, những quan nhiệm về ngành quản lý
công được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự logic nhất định cấu thành khoa học
quản lý công.
 14

Quản lý công là một khoa học nghiên cứu toàn bộ những vấn đề cơ bản có
liên quan đến thực tiễn quản lý trong lĩnh vực công, quan hệ giữa chủ thể và đối
tượng quản lý để tìm ra những quy luật của các quá trình và hiện tượng này, từ đó
giúp cho các chủ thể quản lý có thể tìm ra những biện pháp, công cụ, phương thức
để nâng cao hiệu quả của hoạt động này.

1.2.2. Đối tượng nghiên cứu

Bất kỳ một bộ môn khoa học nào cũng đều có đối tượng nghiên cứu, hệ
thống phạp trù và phương pháp nghiên cứu, đó là những cơ sở để phân biệt khoa
học này với khoa học khác. Ngày nay, xu thế phân chia và tổng hợp các bộ môn
khoa học đã hình thành nhiều bộ môn khoa học khác nhau với đối tượng nghiên
cứu khác nhau.

Đối tượng của khoa học quản lý công là các quan hệ quản lý, tức là quan hệ
giữa người với người trong quản lý, quan hệ giữa chủ thể với đối tượng quản lý.
Quản lý công có nhiệm vụ nghiên cứu tìm ra quy luật và tính quy luật của hoạt
động quản lý, từ đó xác định các nguyên tắc, chính sách, công cụ, phương pháp,
các hình thức tổ chức quản lý để không ngừng hoàn thiện và nâng cao chất lượng
quản lý, đảm bảo quản lý một cách khoa học.

Có thể khái quát lại, đối tượng nghiên cứu của khoa học quản lý công là các
vấn đề mang tính quy luật giữa hai phân hệ cầu về dịch vụ công, cung về dịch vụ
công và mối quan hệ biện chứng giữa hai khu vực này để tìm ra những cách thức tổ
chức và đáp ứng tốt nhu cầu về dịch vụ công của xã hội mà nhà nước là chủ thể
bên cung phải đáp ứng.

1.2.3. Chức năng, nhiệm vụ của khoa học quản lý công

1.2.3.1. Chức chăng

 15

- Phát hiện, dự báo những quy luật phát sinh và biến động trong quá trình
quản lý, đặc biệt là trong quan hệ giữa các chủ thể quản lý với đối tượng của nó.

- Hình thành hệ thống tri thức có tính lí luận, có căn cứ khoa học và thực
tiễn về những sự kiện, hiện tượng nảy sinh trong quá trình quản lý.

1.2.3.2. Nhiệm vụ

* Đối với các nhà quản lý

Khoa học quản lý cung cấp những tri thức cơ bản, cốt lõi về quản lý liên
quan tới: yêu cầu về phẩm chất và năng lực của người quản lý; vị trí, vai trò, chức
năng, nhiệm vụ cơ bản của nhà quản lý; trang bị những kiến thức về nguyên tắc
quản lý, về quy trình quản lý (những bước cơ bản của quá trình lập kế hoạch, ra
quyết định, những nội dung cơ bản của công tác tổ chức, những phương pháp quản
lý và phong cách quản lý, những loại hình và phương pháp kiểm tra được sử dụng
trong thực tiễn); những nội dung cơ bản của quy trình thông tin trong quản lý…

* Đối với việc nghiên cứu và giảng dạy ngành khoa học quản lý công

Khoa học quản lý công trang bị hệ thống tri thức để làm cơ sở nền tảng cho
việc đi sâu nghiên cứu các lĩnh vực quản lý chuyên sâu hoặc là các lĩnh vực của
khoa học quản lý chuyên ngành.

Trong công tác nghiên cứu và giảng dạy nói chung và trong lĩnh vực nghiên
cứu và giảng dạy ngành quản lý công, thường người ta vẫn phải áp dụng phương
pháp đi từ cái chung đến cái riệng, hay đi từ cái trừu tượng đến cái cụ thể, vì đó là
phương pháp nhận thức hữu dụng nhất. Chính vì vậy, để chiếm lĩnh các lĩnh vực
quản lý chuyên sâu và các lĩnh vực thuộc khoa học quản lý chuyên nganh thì phải
nắm vững lý luận chung về quản lý. Khoa học quản lý là một trong những môn
 16

khoa học giúp các nhà khoa học có được một trong những phương pháp đặc biệt
quan trọng đã nêu ở trên.

1.2.4. Phương pháp nghiên cứu khoa học quản lý công

Quản lý công với tư cách là một khoa học xã hội, cũng như các khoa học
khác, muốn nhận thức được đối tượng của nó nhất thiết phải vận dụng những
phương pháp nghiên cứu chung và những phương pháp nghiên cứu cụ thể.

1.2.4.1.Các phương pháp chung

Để làm rõ quy luật và tính quy luật của quản lý, Quản lý công phải vận dụng
các phương pháp nghiên cứu cơ bản. Đó là phương pháp:

- Phương pháp biện chứng duy vật

- Phương pháp logic – lịch sử

- Phương pháp trừu tượng hóa

Các phương pháp này đều được các khoa học khác sử dụng trong nghiên cứu
để nhận thức bản chất đối tượng của chúng. Tuy nhiên, trong quá trình vận dụng
các phương pháp này, mỗi khoa học đều có cách tiếp cận riêng.

* Phương pháp biện chứng duy vật

Phương pháp biện chứng duy vật là phương pháp xem xét các sự vật, hiện
tượng và quá trình của thế giới quan trong mối liên hệ tác động qua lại, trong sự
vận động biến đổi và phát triển theo quy luật của chúng.

Quản lý là một trong những hiện tượng, quá trình của thể giới hiện thực. Để
nhận thức bản chất và quy luật của quản lý, Khoa học quản lý công cần thiết phải
vận dụng phương pháp biện chứng duy vât.
 17

Bằng phương pháp biện chứng duy vật, quản lý công chỉ ra rằng: quản lý là
một trong những dạng hoạt đọng hoặc lao động đặc biệt của con người. Nhưng nó
không tồn tại biệt lập mà có quan hệ mật thiết với điều kiện kinh tế xã hội ở những
giai đoạn phát triển nhất định. Nói cụ thể hơn, hoạt động quản lý không phải là một
dạng hoạt động quản lý thuần túy tự nó và vì nó. Hoạt động quản lý gắn liền với
các dạng hoạt động cụ thể của con người. Tuy nhiên, trong vô lượng các hoạt động
của con người thì hoạt động sản xuất vật chất đóng vai trò quyết định đối với sự
tồn tại và phát triển của con người, của xã hội, đồng thời, nó có ý nghĩa quyết định
đối với tính chất của hoạt động quản lý.

Mặt khác, với tư cách là một dạng hoạt động có tính độc lập tương đối, quản
lý luôn gắn với một tổ chức hay một hệ thống xác định. Hệ thống này bao gồm các
nhân tố bên trong và chịu sự tác động của những yếu tố bên ngoài. Sự tương tác
của chúng tạo nên quy luật vận động biến đổi và phát triển của quản lý. Đó là sự
biệu hiện của mối liên hệ biên trong của hệ thống quản lý và mối liên hệ giữa hệ
thống quản lý với môi trường quản lý.

Mối quan hệ quản lý được tạo nên bởi sự tác động qua lại giữa chủ thể quản
lý với đối tượng quản lý thông qua các công cụ, phương tiện quản lý để đạt tới mục
tiêu quản lý xác định. Thông qua mối quan hệ quản lý mà hình thành quy luật quản
lý và tính quy luật của quản lý.

Quy luật quản lý thực chất là thể hiện mối quan hệ biện chứng giữa mục tiêu
quản lý, nội dung quản lý và phương thức quản lý. Tính quy luật quản lý được biểu
hiện ở việc xây dựng và thực thi các nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý, các
phương pháp quản lý, phong cách quản lý và nghệ thuật quản lý.

Quy luật quản lý và tính quy luật quản lý xem xét đến cùng là sản phẩm của
“quy luật hoàn cảnh” hay nói cụ thể là sản phẩm của sự kết hợp giữa những điều
 18

kiện khách quan và nhân tố chủ quan. Nhận thức đúng đắn và vận dụng sang tạo
quy luật quản lý trong thực tiễn là nhân tố cốt lõi quyết định sự phát triển của quản
lý.

* Phương pháp logic – lịch sử

Phương pháp logich – lịch sử còn được gọi là phương pháp kết hợp giữa
logic với lịch sử, hoặc là phương pháp thống nhất giữa logic với lịch sử.

Phương pháp logic là phương pháp xem xét các sự vật, hiện tượng của thế
giới trong mối liên hệ nội tại, tất yếu cũng như những cái chung, cái giống nhau, có
tính lặp lại của sự vận động, biến đổi và phát triển của chúng (xem xét sự vật trong
tính đồng đại của nó, hay là xem xét sự vật về mặt không gian).

Phương pháp lịch sử là phương pháp xem xét các sự vật, hiện tượng của thế
giới qua các giai đoạn phát sinh, hình thành, phát triển và tiêu vong của chúng
(xem xét sự vật về mặt lịch đại của nó, hoặc xem xét sự vật về mặt thời gian).

Để nhận thức được bản chất và quy luật của sự vận động, biến đổi và phát
triển của sự vật thì phải kết hợp cả hai phương pháp: phương pháp logic và phương
pháp lịch sử, hay là phương pháp logic – lịch sử.

Bằng phương pháp logic – lịch sử, quản lý công chỉ ra rằng mỗi một loại
hình và cấp độ quản lý đều có quá trình phát sinh, hình thành, phát triển và mất đi
của nó; đồng thời các loại hình quản lý khác nhau (quản lý kinh tế, quản lý hành
chính, quản lý nhân lực …) đều có mối liên hệ nhất định với nhau, đều có những
cái chung, cái giống nhau, cái lặp lại hay là tính quy luật của chúng. Tính quy luật
của chúng được biểu hiện ở chỗ bất cứ loại hình quản lý nào cũng đều phải xác lập
và thực thi mục tiêu quản lý phù hợp, nội dung quản lý đúng đắn và phương thức
quản lý hợp lý. Bất cứ loại hình quản lý nào cũng phải xây dựng và thực hiện các
 19

nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý, phương pháp quản lý, phong cách quản lý và
nghệ thuật quản lý… Tuy nhiên, những cái chung, cái lặp lại, cái giống nhau đó
khi vận dụng vào các loại hình quản lý cụ thể lại mang những nét đặt thù.

* Phương pháp trừu tượng hóa

Phương pháp trừu tượng hóa là phương pháp xem xét các sự vật hiện tượng
của thế giới khách quan không phải ở tất cả các mặt, các yếu tố, các thuộc tính của
nó, mà nó gạt bỏ những hiện tượng bên ngoài đa dạng, phong phú những yếu tố
ngẫu nhiên để hướng tới các điển hình, cái cốt lõi nhằm vạch ra bản chất và các
cấp độ bản chất của sự vật.

Phương pháp trừu tượng hóa nếu được vận dụng một cách đúng đắn sẽ là
sức mạnh của tư duy khoa học. phương pháp này không làm cho tư duy xa rời hiện
thực mà giúp hiểu rõ hiện thực ở cấp độ bản chất, quy luât vận động của hiện thực
– điều mà nhận thức cảm tính không làm được.

Nhờ có phương pháp trừu tượng hóa, khoa học quản lý giúp chúng ta nhận
thức được rằng: trong sự đa dạng, phong phú, muôn hình muôn vẻ của các loại
hình và cấp độ quản lý nhưng bản chất của quản lý là biểu hiện mối quan hệ tác
động giữa con người với con người. Tuy nhiên, mối quan hệ đó không phải là mối
quan hệ giữa con người với con người nói chung mà là quan hệ giữa chủ thể quản
lý (người quản lý) với đối tượng quản lý (người bị quản lý). Mặt khác, trong quan
hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý thì quan hệ quyền lực là hạt nhân cốt
lõi…

Vận dụng phương pháp trừu tượng hóa, quản lý công đã xác lập những
“mẫu số chung” cho tất cả các lĩnh vực và cấp độ quản lý ở các nội dung liên quan
tới chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý,
phương pháp quản lý…
 20

Chính vì vậy, hệ thống tri thức chung của quản lý công đóng vai trò là cơ sở
lý luận và phương pháp luận cho tất cả các khoa học quản lý chuyên ngành.

1.2.4.2 Các phương pháp cụ thể

Ngoài những phương pháp chung như đã trình bày ở trên, quản lý công còn
sử dụng một số phương pháp khác như: Phương pháp phân tích – tổng hợp,
Phương pháp quy nạp – diễn dịch, Phương pháp hệ thống, Phương pháp mô hình
hóa và một số phương pháp khác.

1.2.5. Đặc điểm của Khoa học quản lý công

- Khoa học quản lý công là một hệ thống tri thức phản ánh thực tiễn hoạt
động và các quan hệ trong quản lý công

- Khoa học quản lý công là một khoa học xã hội hành vi

- Khoa học quản lý công mang đậm tính thực tiễn

- Khoa học quản lý công là một khoa học tổng hợp, có quan hệ với nhiều
lĩnh vực tri thức khoa học khác.
 21

Chương 2. CHỨC NĂNG VÀ NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ CÔNG

2.1. CHỨC NĂNG QUẢN LÝ CÔNG

2.1.1. Quan niệm về chức năng trong quản lý công

a. Khái niệm: Do đối tượng và không gian quản lý rộng lớn nên hoạt động
quản lý rất đa dạng và phức tạp. Để thuận lợi cho việc thực hiện các chức năng cần
phải phân định thành các nhóm hoạt động chuyên biệt và giao cho cá nhân, bộ
phận, tổ chức có chuyên môn phù hợp đảm nhận. Đây là quá trình phân công,
chuyên môn hóa lao động và kết quả là hình thành lên các chức năng quản lý. Như
vậy có thể nói, chức năng quản lý là kết quả của chuyên môn hóa và quá trình phân
công lao động.

Chức năng quản lý hành chính nhà nước là những phương diện hoạt động
chuyên biệt của quản lý, là sản phẩm của quá trình phân công, chuyên môn hóa
hoạt động trong lĩnh vực thực thi quyền hành pháp. Chức năng quản lý công là lý
do để tồn tại việc quản lý công của nhà nước. Nói cách khác, vì phải thực hiện các
chức năng quản lý khu vực công mà xã hội mới cần có sự xuất hiện và điều hành
của nhà nước đối với khu vực công.

Để quản lý khu vực công, nhà nước phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác
nhau, các nhiệm vụ này được nhóm lại để hình thành nên các chức năng quản lý
công. Như vậy, có thể hiểu: Chức năng quản lý công của nhà nước là tập hợp tất cả
các nhiệm vụ mà nhà nước phải thực hiện để quản lý khu vực công.

b. Đặc điểm:

- Chức năng quản lý của mỗi quốc gia là khác nhau tùy thuộc vào chế độ
chính trị, địa vị pháp lý của hệ thống hành pháp trong mối tương quan với cơ quan
lập pháp và tư pháp.
 22

- Các chức năng quản lý được quy định chặt chẽ bằng hệ thống văn bản quy
phạp pháp luật.

- Các chức năng quản lý đều được phân cấp trong các cơ quan hành chính
nhà nước, các tổ chức sự nghiệp công và các doanh nghiệp nhà nước.

- Phân công chức năng quản lý luôn gắn liền với hợp tác. Phân công, chuyên
môn hóa càng sâu đòi hỏi sự hợp tác càng cao, mối liên hệ càng phải chặt chẽ để
thực hiện các chức năng quản lý.

2.1.2. Các chức năng trong quản lý công

2.1.2.1. Chức năng lập kế hoạch trong quản lý công

Lập kế hoạch là một trong những chức năng cơ bản nhất, phổ biến nhất của
quản lý công. Chức năng này tồn tại và bắt buộc phải tồn tại trong mọi tổ chức
công dù đó là các tổ chức sản xuất, kinh doanh hay các doanh nghiệp, các công ty
xuyên quốc gia. Đó cũng là chức năng của mọi tổ chức, không phân biệt tổ chức đó
hoạt động trong nền kinh tế thị trường, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa hay tư bản chủ nghĩa.

Lập kế hoạch là một trong những công việc khó khăn nhất, phức tạp nhất và
cũng là nơi thể hiện cao nhất năng lực của những nhà quản lý công. Chức năng lập
kế hoạch đòi hỏi vận dụng nhiều loại kiến thức khác nhau về chính trị, kinh tế, xã
hội cũng như một số kỹ năng về lập kế hoạch. Trong chức năng lập kế hoạch, phân
tích và dự báo là kiến thức không thể thiếu được của các nhà quản lý công.

* Tầm quan trọng của việc lập kế hoạch

Trong hoạt động quản lý công, việc lập kế hoạch đóng vai trò quan trọng.
Không có kế hoạch tốt, một tổ chức công không thể xác định chính xác mục tiêu
 23

mà mình muốn đạt được và cách thức mà tổ chức công cần làm để đạt tới mục tiêu.
Lập kế hoạch luôn gắn liền với việc lựa chọn phương hướng hành động để đạt tới
mục tiêu của bất kỳ tổ chức nào. Lập kế hoạch không chỉ là chức năng cơ bản của
các nhà quản lý công ở mọi cấp độ mà nó còn liên quan đến tất cả các chức năng
còn lại của quá trình quản lý. Những chức năng khác đều phải dựa trên nền tảng
của các kế hoạch đã được vạch ra từ trước. Như vậy, chức năng lập kế hoạch bao
giờ cũng phải được thực hiện trước khi thực hiện các chức năng khác. Tầm quan
trọng của việc lập kế hoạch được thể hiện ở những mặt cơ bản sau đây: Kế hoạch
chỉ ra con đường đi tới mục tiêu một cách chính xác; kế hoạch cụ thể làm tăng hiệu
quả của công việc; kế hoạch giúp nhà quản lý công hạn chế rủi ro khi ra quyết
định; kế hoạch là cơ sở của việc kiểm tra; kế hoạch giúp nhà quản lý công ứng phó
với những thay đổi diễn ra bên trong và bên ngoài tổ chức. Như vậy, lập kế hoạch
là một tiến trình kết hợp của tất cả các mặt hoạt động của nhà quản lý, là việc xác
định chủ thể quản lý mong muốn cái gì và làm thế nào để đạt được mong muốn đó.
Hay nói cách khác, lập kế hoạch là trả lời câu hỏi làm cái gì, làm như thế nào, ai
làm, làm khi nào và làm ở đâu.

* Phân loại kế hoạch

- Phân loại theo tính chất của kế hoạch

Trong một tổ chức, kế hoạch được chia thành kế hoạch chiến lược và kế
hoạch thực thi hay kế hoạch hoạt động.

+ Kế hoạch chiến lược: Là các kế hoạch áp dụng cho toàn bộ cơ quan, tổ

chức, các cấp hành chính, thiết lập các mục tiêu tổng thể và xác định vị trí tương
lai của cơ quan, tổ chức hoặc địa phương trong môi trường hoạt động cụ thể.
 24

+ Kế hoạch thực thi là các kế hoạch chỉ rõ các chi tiết cụ thể về cách thức để
đạt được các mục tiêu trong kế hoach chiến lược. Đó là những kế hoạch hoạt động
hàng tuần, hàng tháng, hàng quí.

- Phân loại theo thời gian của kế hoạch

+ Kế hoạch dài hạn: Đề ra các chương trình, mục tiêu và các hoạt động
nhằm tạo ra thay đổi cơ bản trong đời sống kinh tế - xã hội ở cơ quan, tổ chức, đề
ra những giải pháp lớn để thực hiện những mục tiêu. Kế hoạch dài hạn có thể được
xác định từ 5 năm, 10 năm, 20 năm tùy theo yêu cầu và hoàn cảnh cụ thể của từng
cơ quan, đơn vị

+ Kế hoạch trung hạn: Được xây dựng để phục vụ cho việc thực hiện các
mục tiêu của các kế hoạch dài hạn. Kế hoạch trung hạn thường có thời gian thực
hiện từ 1 năm đến dưới 5 năm.

+ Kế hoạch ngắn hạn: là những chương trình hành động cụ thể, thường là kế
hoạch tháng, quí hoặc 6 tháng đến dưới 1 năm. Kế hoạch ngắn hạn có thể là kế
hoạch tổng hợp hoặc kế hoạch đặc thù ngành.

Phân loại kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn thường gắn với qui mô của
các mục tiêu cần đạt được. Kế hoạch càng dài hạn thì việc xây dựng càng phức tạp,
đòi hỏi sự nghiên cứu và phân tích kỹ lưỡng hơn các kế hoạch ngắn hạn.

* Phân loại theo đối tượng điều chỉnh:

- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội: Là kế hoạch phát triển các lĩnh vực
kinh tế như công nghiệp, nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, du lịch, dịch vụ, giao
thông vận tải .v.v.; Các lĩnh vực xã hội như chính sách phát triển văn hóa – giáo
dục, trật tự an toàn xã hội, chính sách đối ngoại.
 25

- Kế hoạch nhân sự: Là kế hoạch xác định nhu cầu nhân sự tương lai cho
một cơ quan, tổ chức, về số lượng, chất lượng và thời điểm cung cấp nguồn nhân
lực cho việc thực hiện các chương trình hành động cụ thể. Kế hoạch nhân sự cũng
xác định những biện pháp cần thiết để đáp ứng nhu cầu nhân sự nhằm đảm bảo cho
cơ quan, tổ chức hoàn thành những chức năng, nhiệm vụ của mình.

- Kế hoạch tài chính (ngân sách): Là kế hoạch xác định khả năng thu và nhu
cầu chi ngân sách, bảo gồm tổng thu, tổng chi và các khoản mục thu, chi trong kỳ
ngân sách. Đồng thời, kế hoạch tài chính xác định các biện pháp để tăng các nguồn
thu và chi ngân sách có hiệu quả cho từng dự án, từng thời gian thích hợp.

- Kế hoạch dự án: Là kế hoạch lập và thực hiện một dự án tại cơ quan, đơn
vị, bao gồm việc xác định mục tiêu, các công việc và hoạt động cần phải tiến
hành, cách thức thực hiện, quản lý công việc và nguồn lực cần thiết cho các hoạt
động đó nhằm hoàn thành dự án.

* Các thành phần của kế hoạch

- Mục tiêu của kế hoạch: Xác định những kết quả tương lai mà nhà quản lý
công mong muốn đạt được. Các mục tiêu này cần căn cứ vào các nguồn lực của tổ
chức, kết quả đã đạt được trong quá khứ, có thể là những mong muốn của nhà quản
lý công, là những sức ép từ phía xã hội.

- Phương hướng và các biện pháp thực hiện: Phương hướng là xác định định
hướng những hành động chủ yếu trong tương lai. Biện pháp là xác định những hoạt
động cụ thể được dự kiến triển khai để đạt những mục tiêu đã đặt ra.

- Các nguồn lực: Bao gồm nguồn lực hiện có và nguồn lực tiềm năng.
Nguồn lực hiện có là nguồn lực đã có sẵn, chỉ cần đưa chúng vào sử dụng. Nguồn
lực tiềm năng là những nguồn lực có thể có trong tương lai. Các nguồn lực của một
 26

tổ chức, cơ quan bao gồm: Nguồn lực vật chất; tài chính; nguồn nhân lực; nguồn
lực tổ chức; nguồn lực trí tuệ…

- Dự kiến phân công thực hiện và thời gian thực hiện kế hoạch: Đó là việc
phân công công việc và giao trách nhiệm cho các cá nhân, bộ phận, ai là người
hướng dẫn và chỉ đạo họ thực hiện kế hoạch. Trao quyền và thiết lập các mối quan
hệ giữa các cá nhân và bộ phận có liên quan trên cơ sở mối quan hệ quyền hành và
chức năng.

Bốn thành phần trên của kế hoạch có mối quan hệ mật thiết với nhau. Các
mục tiêu phải được xác định phù hợp với các nguồn lực của cơ quan, đơn vị. Các
nguồn lực của cơ quan, đơn vị có thể phát huy được hay không lại phụ thuộc vào
những biện pháp mà nhà quản lý công áp dụng.

* Các nguyên tắc trong việc lập kế hoạch

- Nguyên tắc phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của
nhà nước và đạt mục tiêu.

Kế hoạch của các cơ quan, tổ chức phải phù hợp, không trái với chủ trương,
chính sách của Đảng; hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên.

Mọi hoạt động quản lý hành chính nhà nước đều phải hướng tới những mục
tiêu nhất định, trong đó hoạt động lập kế hoạch cũng vậy. Do đó, mục đích của mọi
kế hoạch là phải hướng mọi nỗ lực của các cá nhân, bộ phận vào việc hoàn thành
các mục tiêu chung của tổ chức.

- Nguyên tắc hiệu quả

 27

Các nguồn lực của chúng ta là có hạn trong khi mong muốn của chúng ta là
vô hạn. Vì vậy, một yêu cầu cơ bản trong mọi hoạt động của tổ chức là phải đảm
bảo tính hiệu quả, tức là với một nguồn lực nhất định phải đem lại kết quả cao nhất
hoặc đạt một kết quả nhất định nhưng với mức chi phí các nguồn lực thấp nhất.

- Nguyên tắc phù hợp và cân đối

Để đảm bảo tính khả thi của kế hoạch khi xây dựng kế hoạch phải dựa trên
cơ sở khoa học và phù hợp với điều kiện thực tế, tránh tình trạng chủ quan duy ý
chí, xây dựng những kế hoạch viển vông, không thể thực hiện được.

Khi xây dựng kế hoạc cần đảm tính cân đối giữa các yếu tố cấu thành, mục
tiêu phải phù hợp với nguồn lực, các hoạt động phải được tiến hành nhịp nhàng,
phải cân đối giữa nguồn lực với các biện pháp, giữa các phương tiện thực hiện với
con người để tránh tình trạng dư thừa, lãng phí các nguồn lực.

- Nguyên tắc linh hoạt

Các kế hoạch cũng chỉ là những dự định về các hoạt động trong tương lai,
trong khi đó tương lai luôn thay đổi, chính vì vậy các kế hoạch cũng chỉ mang tính
tương đối. Do đó, các kế hoạch được xây dựng phải đảm bảo tính linh hoạt để
giảm bớt rủi ro do các ảnh hưởng không mong đợi xảy ra.

* Căn cứ để lập kế hoạch

- Căn cứ vào các nguồn lực của cơ quan, đơn vị

Xác định khả năng, tiềm lực trong việc xây dựng và thực hiện kế hoạch là
việc xác định các nguồn lực của cơ quan, đơn vị. Khả năng chính là nguồn lực thực
tế hiện có, những nguồn lực có sẵn, có thể đưa vào sử dụng ngay. Tiềm lực chính
là những nguồn lực tiềm năng – những nguồn lực được xác định là có thể có trong
 28

tương lai. Những nguồn lực tiềm năng cần phải được tính đến đặc thù không chắc
chắn của nó, đồng thời phải tính đến khả năng huy động những nguồn lực này vào
sử dụng.

Để đạt được những mục tiêu đặt ra thì việc xác định khả năng, tiềm lực là
một công việc quan trọng. Vì nếu không xác định được hoặc xác định không chính
xác các nguồn lực của cơ quan, đơn vị thì việc xây dựng kế hoạch sẽ thiếu cơ sở
khoa học và không thực tế.

- Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị

Mỗi cơ quan, đơn vị được thành lập nhằm thực hiện một mục đích nhất định
hay có sứ mệnh nhất định. Chính mục đích hay sứ mệnh này quy định mọi hoạt
động của các cơ quan, đơn vị đó trong suốt quá trình tồn tại của nó. Mục đích hay
sứ mệnh này được cụ thể hóa thành các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn xác
định và chính những điều đó quy định phạm vi hoạt động của cơ quan, đơn vị và
trở thành những căn cứ trực tiếp khi lập kế hoạch.

- Căn cứ vào tình hình thực hiện kế hoạch của cơ quan, đơn vị

Khi lập kế hoạch cần căn cứ vào kết quả thực hiện kế hoạch của các thời kỳ
trước đó. Trong trường hợp các kỳ kế hoạch vừa qua thực hiện không đạt mục tiêu
kế hoạch đặt ra có thể cho chúng ta thấy việc xác định các mục tiêu của kỳ kế
hoạch đó quá cao so với khả năng, hoặc trong trường hợp kỳ kế hoạch trước thực
hiện vượt mức rất cao, thì cũng có nghĩa là khi xây dựng kế hoạch cho kỳ đó đã
xác định được mục tiêu quá thấp, dưới khả năng thực tế của cơ quan, đơn vị.

- Căn cứ vào dự báo về tính hình phát triển kinh tế - xã hội

Giữa lập kế hoạch và dự báo có mối quan hệ tiền đề. Dự báo cung cấp thông
tin để các nhà lập kế hoạch xây dựng mục tiêu, phân tích những điểm mạnh và
 29

điểm yếu về các nguồn lực, những cơ hội và thách thức của cơ quan, đơn vị trong
kỳ kế hoạch. Dự báo càng chính xác, càng đầy đủ thì chất lượng của các kế hoạch
càng cao và vì vậy việc thực hiện kế hoạch càng thuận lợi. Chính các kế hoạch và
việc thực hiện kế hoạch cũng cung cấp các thông tin để đánh giá chất lượng của
công tác dự báo, là căn cứ cho các lần dự báo tiếp theo.

- Căn cứ vào kế hoạch của cấp trên

Khi xây dựng kế hoạch cần căn cứ vào kế hoạch của cấp trên trực tiếp để
tránh sự mâu thuẫn và theo đường lối chung. Khi lập kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội hằng năm, bên cạnh việc căn cứ vào định hướng kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội của cấp trên, cần dựa vào các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã
hội của Nhà nước, đặc biệt là nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội 5 năm do Đại
hội Đảng đề ra.

* Quy trình của việc lập kế hoạch

Bước 1: Nghiên cứu, phân tích nội bộ, phân tích môi trường và dự báo

Nghiên cứu, phân tích và dự báo là điểm đầu của việc lập kế hoạch. Phân
tích các điều kiện về môi trường trong đó tổ chức sẽ vận động và phát triển trong
tương lai để xác định cụ thể những cơ hội và thách thức, cản trở mà tổ chức sẽ gặp
phải. Phân tích nội bộ để xác định các nguồn lực, những điểm mạnh, điểm yếu của
tổ chức hiện tại và tương lai. Đây là những thông tin rất quan trọng của việc xây
dựng kế hoạch. Chúng ta cũng phải dự báo được các yếu tố không chắc chắn sẽ
xảy ra để đưa ra các phương án đối phó. Lập kế hoạch đòi hỏi phải có những dự
báo thực tế về cơ hội và thách thức.

Bước 2: Xác định các mục tiêu

 30

Xác định các mục tiêu là nền tảng cơ bản cho công tác lập kế hoạch. Thiếu
hoặc chưa làm rõ các mục tiêu chúng ta chưa thể tiến hành việc lập kế hoạch. Mục
tiêu là cơ sở để nhà quản lý công xác định các cách thức, biện pháp để đạt được
chúng, là cơ sở để đánh giá tổ chức. Mặt khác, mục tiêu là căn cứ để cá nhân và
các bộ phận trong tổ chức cùng cam kết với nhau thực hiện.

Xác định mục tiêu là khâu quan trọng của chức năng lập kế hoạch. Mục tiêu
là cái đích mà mọi hoạt động của tổ chức phải hướng tới. Mục tiêu bao gồm mục
tiêu chung của tổ chức công và mục tiêu của từng bộ phận.

Xác định mục tiêu phải căn cứ vào nguồn lực của tổ chức. Cần xác định các
mục tiêu rõ ràng, có thể đo lường được. Khi xác định mục tiêu cần xem xét tầm
quan trọng của các mục tiêu, xem đâu là mục tiêu quan trọng, mục tiêu cần ưu tiên.

Xét tổng quát, mục tiêu của các tổ chức thường được biểu hiện rất đơn giản.
Tổ chức công có mục tiêu chung là cung cấp một cách hiệu quả các loại dịch vụ.
Tuy nhiên, đó mới chỉ là mục tiêu chung của tổ chức. Đi sâu phân tích từng tổ
chức, các mục tiêu của tổ chức rất đa dạng và được mô tả dưới nhiều hình thức
khác nhau. Tính phức tạp của mục tiêu thường được biểu diễn thông qua cây mục
tiêu – là sự tập hợp của tất cả các mục tiêu và các mục tiêu được phân thành cách
nhóm và các nhánh.

Bước 3: Đề ra phương hướng và giải pháp

Phương hướng và xác định các hướng đi và chính sách chủ yếu trong tương
lai của tổ chức. Giải pháp là cách thức để giải quyết vấn đề. Để giải quyết một vấn
đề có thể có nhiều giải pháp khác nhau. Nhiệm vụ của nhà quản lý là:

- Liệt kê tất cả các giải pháp có thể có để giải quyết vấn đề

- Tiến hành phân tích những điểm tích cực và tiêu cực của từng giải pháp
 31

- Xác định những lợi ích thu được và những chi phí để thực hiện giải pháp

- Công cụ sử dụng là “cây giải pháp” và ma trận phân tích các giải pháp.

Bước 4: Xây dựng các phương án

Thực chất của bước này là xây dựng các kế hoạch cụ thể, các bước đi cụ thể
nhằm đạt tới mục tiêu trong một thời gian nhất định của một tổ chức công. Khi xây
dựng các phương án cần sử dụng phương pháp phân tích chi phí – lợi ích. Trong
trường hợp, tổ chức có đầy đủ thông tin để xác định được các chi phí thực hiện giải
pháp và những lợi ích bằng tiền do việc thực hiện giải pháp này mang lại thì chúng
ta nên sử dụng phương pháp phân tích chi phí – lợi ích để phân tích và đánh giá
các giải pháp đã xác định.

Phương pháp này bao gồm các bước sau:

- Thống kê tất cả những kết quả tích cực và tiêu cực đối với tổ chức từ việc
thực hiện một giải pháp.

- Ước tính lợi ích và chi phí đối với tổ chức và các kết quả tích cực hoặc tiêu
cực này bằng tiền

Tính lợi ích ròng của từng giải pháp theo công thức:

Lời ích ròng = tổng lợi ích – tổng chi phí

Nhà quản lý công sẽ lựa chọn những giải pháp nào có lợi ích ròng lớn hơn 0.
Trong trường hợp có nhiều giải pháp có lợi ích ròng lớn hơn 0 thì phải pháp nào có
lợi ích ròng cao nhất sẽ được lựa chọn.

Bước 5: Trao đổi, thẩm định, phê duyệt kế hoạch

 32

Sau khi trao đổi, thẩm định các phương án, phương án tối ưu sẽ được lựa
chọn, phê duyệt.

2.1.2.2. Chức năng quản lý và phát triển tổ chức công

Cơ cấu tổ chức công là một chỉnh thể gồm các bộ phận có chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn khác nhau được bố trí thành từng cấp, từng khâu, thực hiện các chức
năng quản lý nhằm đạt được mục tiêu đã xác định.

Trong mỗi tổ chức có hai mối quan hệ cơ bản: quan hệ theo chiều ngang vf
quan hệ theo chiều dọc. Theo quan hệ ngang, hệ thống tổ chức quản lý chia thành
các khâu quản lý khác nhau. Mỗi khâu quản lý là một cơ quan độc lập, thực hiện
một số chức năng quản lý nhất định. Giữa các khâu là quan hệ hợp tác trong sự
phân công lao động quản lý. Theo quan hệ dọc, hệ thống quản lý được chia thành
các cấp quản lý. Cấp quản lý là một thể thống nhất ở trong hệ thống các cấp quản
lý khác nhau: trung ương, địa phương, cơ sở; ban giám đốc, các vụ, viện, ban,
phòng…

* Vai trò của chức năng quản lý và phát triển tổ chức công

Sự phát triển của xã hội đã chứng minh rằng, chức năng quản lý và phát
triển là một nhu cầu không thể thiếu trong mọi hoạt động kinh tế - xã hội, quyết
định sự thành bại của một tổ chức. Khi những hoạt động kinh tế - xã hội ngày càng
rộng lớn và phức tạp thì vai trò của tổ chức ngày càng tăng. Nó là nhân tố quan
trọng dẫn tới thành công trong hoạt động của một tổ chức. Chức năng quản lý và
phát triển tổ chức công có vai trò to lớn vì;

Thứ nhất, tổ chức làm cho các chức năng khác của hoạt động quản lý được
thực hiện có hiệu quả.
 33

Thứ hai, căn cứ vào cơ cấu tổ chức, khối lượng công việc của từng bộ phận,
nhà quản lý công xác định biên chế, sắp xếp nhân lực phfu hợp.

Thứ ba, tạo điều kiện cho việc kiểm tra, đánh giá và tiến hành các điều chỉnh
về tổ chức, nhân lực khi xét thấy cần thiết.

* Các nội dung cơ bản của chức năng quản lý và phát triển tổ chức công

Việc xây dựng và duy trì một hệ thống các bộ phận, chức vụ với các chức
năng, nhiệm vụ nhất định được gọi là chức năng quản lý tổ chức công. Nhiệm vụ
của quản lý tổ chức là thiết kế một cơ cấu tổ chức thích hợp; phân công lao động
phù hợp và thiết lập môi trường làm việc tập thể để liên kết các hoạt động của các
cá nhân, bộ phận trong tổ chức.

Chức năng quản lý và phát triển tổ chức công gồm các nội dung cơ bản sau:

- Xây dựng cơ cấu tổ chức hợp lý: thiết kế cơ cấu tổ chức gọn nhẹ, phù hợp
với mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, phân định rõ trách nhiệm rõ ràng
và tạo thuận lợi cho việc chỉ đạo phối hợp.

- Phân công công việc cho từng cá nhân, bộ phận, qua đó xác định cấu trúc
các bộ phận. Phân công công việc cho cá nhân phù hợp với năng lực; phân công
công việc cho bộ phận theo chức năng một cách hợp lý.

- Xây dựng các mối liên hệ bên trong, bên ngoài; các mối quan hệ trực thuộc
(trên – dưới), quan hệ phối hợp.

* Quy trình xây dựng tổ chức công

Bước 1: Phân tích, xác định thực trạng cơ cấu của tổ chức hiện hành

Cơ cấu tổ chức công được hình thành, tồn tại, vận động và phát triển không
phải vì mục đích tự thân mà vì các mục tiêu cần hướng tới. Vì vậy, việc xây dựng
 34

hệ thống tổ chức công luôn phải xuất phát từ thực trạng đối tượng quản lý và cơ
cấu tổ chức hiện hành.

- Xác định đúng đối tượng quản lý là một căn cứ quan trọng giúp việc xây
dựng hệ thống tổ chức phù hợp, thiết thực. Tuy nhiên, việc xác định không chỉ
dừng lại ở việc đánh giá thực trạng mà còn nhằm mục đích nhìn nhận chúng theo
quan điểm toàn diện, cụ thể, vận động và phát triển.

- Xác định đúng đắn cơ cấu tổ chức hiện hành cho phép chỉ ra những điểm
mạnh, điểm yếu và là cơ sở để đề ra các biện pháp hoàn thiện cơ cấu tổ chức đó.
Xác định đúng cơ cấu tổ chức hiện hành và đối tượng quản lý giúp nhà quản lý
công có thể thiết kế cơ cấu tổ chức mới một cách hợp lý trên cơ sở cơ cấu tổ chức
hiện hành.

Đây là giai đoạn rất quan trọng, là cơ sở của việc thiết kế hệ thống tổ chức
công. Khi phân tích thực trạng cơ cấu tổ chức hiện hành cần chú ý:

- Xác định và làm rõ mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động của tổ chức

- Kiểm tra một cách chi tiết cơ cấu tổ chức hiện hành

- Xác định chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, đồng thời xác định biện pháp
và phương tiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của tổ chức.

Những vấn đề cần phân tích:

- Số lượng các cấp, các khâu và số lượng các bộ phận của từng cấp, từng
khâu của tổ chức hiện hành.

- Các bộ phận giúp việc và nghiệp vụ hiện có của tổ chức; các chấc năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của chúng.
 35

- Số lượng và trình độ chuyên môn của nhân sự ở từng cấp, từng khâu, từng
bộ phận.

- Các mối quan hệ giữa các bộ phận và giữa các cá nhân với nhau.

Bước 2: Thiết kế tổ chức

Bước này bao gồm những công việc chuẩn bị và tính toán các thông số của
hệ thống tổ chức dự kiến được thiết kế số lượng các bộ phận, số lượng cán bộ,
công chức, viên chức, khối lượng công việc…

Bước 3: Tổ chức tạo ra cơ cấu tổ chức mới

Trong hệ thống tổ chức quản lý mới phải đặc biệt chú ý đến việc xác định
chính xác quyền hạn, trách nhiệm của từng bộ phận, từng nhân viên; quy chế phối
hợp hoạt động của các cấp, đồng thời dự báo khả năng biến động của tổ chức trong
quá trình hoạt động.

Một tổ chức công tốt khi nó đáp ứng được tính tối ưu, tính linh hoạt về tính
kinh tế. Trong đó:

- Tính tối ưu:

+ Tổ chức công đó được xây dựng có chủ đích, gọn nhẹ, hợp lý.

+ Chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận trong tổ chức được quy định cụ
thể, đầy đủ, không chồng chéo và cũng không bỏ sót nhiệm vụ.

+ Các bộ phận được chuyên môn hóa nhưng có sự liên kết chặt chẽ giữa các
bộ phận riêng rẽ thành một hệ thống, hoạt động nhịp nhàng như một cơ thể thống
nhất.
 36

+ Mỗi cá nhân được bố trí công việc phù hợp với năng lực và sở trường của
mình, có thể làm việc trôi chảy, đạt hiệu quả cao.

- Tính linh hoạt: cơ cấu tổ chức phải có khả năng phản ứng linh hoạt với mọi
tình huống có thể xảy ra.

- Tính kinh tế: tổ chức công đó hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, thực hiện tốt
các mục tiêu của tổ chức với mức chi phí tối thiểu.

* Phát triển tổ chức công

Phát triển tổ chức công là một quá trình làm cho tổ chức thích ứng một cách
hiệu quả nhất với những thay đổi môi trường bên trong và bên ngoài của tổ chức,
nhằm làm cho tổ chức phát triển bền vững cả trước mắt và lâu dài.

Phát triển tổ chức công là một trong những nhiệm vụ quan trọng để hoàn
thiện tổ chức. Phát triển tổ chức công chỉ ra rằng, thay đổi là một hiện thức khách
quan và là cơ hội của tổ chức chứ không phải là sự đe dọa hay cản trở đối với tổ
chức. Môi trường bên ngoài luôn luôn thay đổi đòi hỏi các tổ chức công cũng phải
thay đổi thích ứng.

Thay đổi tổ chức cũng có thể diễn ra cở cấp độ rộng lớn, cũng có thể chỉ
diễn ra ở một hoặc một số bộ phận phòng, ban. Thay đổi cũng có thể xảy ra nhanh
như một cuộc cách mạng, nhưng cũng có thể diễn ra chậm như một quá trình tiến
hóa. Những tahy đổi của tổ chức công có thể khác hoàn toàn với cái đã có, nhưng
cũng có thể cái mới chỉ là một phần rất nhỏ của cái đã có.

Phát triển tổ chức công gắn liền với con người, nhóm và cơ cấu tổ chức. Con
người trong tổ chức công thường có hai xu hướng:
 37

- Mong muốn được đóng góp nhiều nhất cho tổ chức và luôn cố gắng để
hoàn thành tốt nhất nhiệm vụ của mình.

- Mong muốn vươn lên để khẳng định mình và phát triển chức nghiệp.

Phát triển tổ chức công rất cần quan tâm, khuyến khích để cả hai xu hướng
này của cá nhân có thể được thực hiện.

Nhòm và làm việc nhóm trở thành yếu tố quan trọng trong hoạt động quản lý
của các tổ chức công. Phát triển tổ chức công cũng chính là giải quyết vấn đề liên
quan đến tạo nhóm, phát triển và quản lý nhóm. Mọi vấn đề trong nhóm đều ảnh
hưởng đến tâm lý, tình cảm và khả năng phát huy năng lực của mỗi cá nhân.

Khi phát triển tổ chức công cần chú ý đến thiết kế và điều hành tổ chức.
Những nội dung về phân tích, thiết kế tổ chức cần được nhà quản lý công chú ý.

2.1.2.3. Chức năng quản lý và phát triển nhân sự trong khu vực công

* Nội dung quản lý và phát triển nhân sự trong quản lý công

** Quy hoạch nhân sự

- Dự báo số lượng, cơ cấu và chất lượng nhân sự cần thiết cho tổ chức, xác
định nguồn bổ sung, phương thức đào tạo và chính sách đối với nhân sự.

- Xây dựng kế hoạch đào tạo, bổ sung, luân chuyển nhân sự một cách chi tiết

- Đặt chương trình cụ thể như trẻ hóa đội ngũ, định kỳ đào tạo, bồi dưỡng,
nâng cao trình độ cho nhân sự hiện tại…

- Tuyển chọn nhân sự;

Tuyển chọn nhân sự cần quán triệt các yêu cầu sau:
 38

- Tuyển chọn nhân sự phải trên cơ sở bảng mô tả công việc với các nội dung
cụ thể: công việc sẽ đảm nhiệm là gì? cần người như thế nào? Kiến thức cơ bản và
kỹ năng cần thiết là gì? Phẩm chất tâm lý, đạo đức, lứa tuổi, giới tính?...

Khi thiết kế bảng mô tả công việc cần chú ý những điểm sau:

+ Công việc phải tương xứng với từng vị trí

+ Công việc phải gắn với thử thách để tìm người phù hợp.

- Người lãnh đạo tổ chức công phải có toàn quyền trong việc tuyển chọn
nhân sự. Nhà nước quy định mức trần về số nhân viên hoặc mức trần ngân sách để
nhà lãnh đạo, quản lý được linh hoạt trong việc tuyển dụng nhân sự.

Phương pháp tuyển chọn nhân sự cần phải linh hoạt và thích hợp với từng vị
trí. Có thể dùng hình thức thi tuyển, phỏng vấn, thực hành…

** Đào tạo, huấn luyện và phát triển nhân sự

Quá trình đào tạo, nâng cao trình độ cho cán bộ, công chức cần được chia
thành từng bước cụ thể, xem xét nhu cầu đào tạo trong công việc hiện tại và đáp
ứng công việc trong tương lai.

- Công việc hiện tại: cần phân tích các mục tiêu cần đạt được với khả năng
thực hiện. Sự chênh lệch giữa yêu cầu và khả năng thực tế chỉ ra rằng, cán bộ, công
chức đang thiếu kiến thức gì để đề ra chương trình đào tạo thích hợp.

- Công việc tương lai; dựa vào dự báo về những thay đổi trong tương lai của
tổ chức trong quan hệ với những thay đổi của môi trường bên ngoài để kết hợp các
kế hoạch đào tạo.
 39

Đào tạo phải theo kế hoạch, kết hợp đào tạo ở trường, lớp với đào tạo trong
thực tiễn, đào tạo kiến thức cơ bản với đào tạo kiến thức chuyên ngành và các kỹ
năng quản lý.

** Bố trí, sử dụng nhân sự

Việc bố trí nhân sự phải chú ý các yêu cầu sau:

- Phải vì việc để bố trí người chứ không vì người mà bố trí việc.

- Quan tâm đến nhu cầu, tính cách, năng lực của từng cá nhân nhằm tạo điều
kiện cho mỗi cá nhân phát huy tối đa trình độ, năng lực của họ.

- Khi bố công việc cần làm cho cán bộ, công chức đó nhận thức rõ chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trash nhiệm và các mối quan hệ công tác của mình. Bố
trí nhân sự có tính đến sự ổn định lâu dài kết hợp với việc luân chuyển cán bộ,
công chức phù hợp.

- Không bố trí cán bộ trùng lặp chức năng hoặc tạo khoảng trống về nhiệm
vụ.

- Không bố trí những cán bộ có tác phong, tính cách dễ tạo ra xung đột trong
cùng một đơn vị.

Sử dụng nhân sự bao gồm các công việc sau: sắp xếp công việc; đề bạt,
thăng tiến; thuyên chuyển, luân chuyển; khen thưởng, kỷ luật; cho thôi việc, nghỉ
hưu. Trong sử dụng nhân sự cần:

- Công khai, công bằng trong khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức.

- Sử dụng khéo léo, linh hoạt các hình thức tạo động cơ làm việc (vật chất,
tinh thần) để khuyến khích, động viên tính tích cực của cán bộ, công chức.
 40

- Xây dựng môi trường làm việc, xây dựng truyền thống tốt đẹp của tổ chức.

Trong chính sách sử dụng nhân sự cần hết sức lưu ý đến chính sách tiền
lương, tiền thưởng. Tốt nhất để các tổ chức tự quyết định mức lương cho cán bộ,
công chức của mình thay vì phải tuân thep chính sách lương quốc gia. Để khắc
phục tính không đồng nhất về tiền lương trong khu vực công, nhà nước cần phải có
hướng dẫn và phân công một tổ chức chuyên trách ở trung ương theo dõi, đánh giá,
cố vấn chính sách lương một cách tổng thể.

** Đánh giá nhân sự:

Đánh giá nhân sự là nhằm phát huy được mọi khả năng sáng tạo và cống
hiến của từng người và sử dụng họ một cách hiệu quả hơn. Nội dung đánh giá nhân
sự bao gồm nhiều mặt, trước hết là kết quả thực hiện nhiệm vụ trong tổ chức.
Những nhận xét, đánh giá nhân sự nhất thiết phải do tập thể có thẩm quyền quyết
định nhằm khắc phục cách làm đơn giản, phiến diện, thành kiến, thiếu công tâm.

Để đánh giá nhân sự công bằng, khách quan cần xây dựng hệ thống thẩm
định trong đó nhấn mạnh đến tính hiệu quả trong thực thi công vụ. Một số quốc gia
đã xây dựng hệ thống thẩm định rất có hiệu quả. Các nhà quản lý công cũng như
các viên chức đều có vai trò trong đánh giá nhân sự. Mục tiêu của đánh giá nhân
sự:

- Đánh giá mức độ hoàn thành và hiệu quả công việc và tiềm năng của nhân
sự để trả lương và phát triển chức nghiệp.

- Đặt ra mục tiêu cá nhân đối với công việc sẽ được thực hiện.

- Khuyến khích các thành viên tham gia vào việc hoàn thành các mục tiêu
của tổ chức.
 41

- Xác định nhu cầu đào tạo cho từng thành viên.

* Các mô hình nhân sự chủ yếu

** Mô hình nhân sự theo chức nghiệp

Mô hình này có các đặc điểm sau:

- Công chức được tuyển dụng vào bộ máy nhà nước được sắp xếp vào một
ngạch nhất định. Trong mỗi ngạch lại được chia ra thành từng bậc khác nhau,
tương xứng với mỗi bậc là một mức lương nhất định.

- Đường thăng tiến của công chức trong công vụ thường được xác định theo
thâm niên công tác.

- Việc chuyển ngạch phải có những tiêu chuẩn nhất định của ngạch tương
ứng và phải thi tuyển.

- Chế độ làm việc suốt đời nếu không bị kỷ luật buộc thôi việc.

- Thu nhập của công chức ổn định, liên tục được nâng cao và công chức
nhận được nhiều quyền lợi vật chất khác.

- Việc tổ chức mô hình nhân sự này đơn giản, dễ thực hiện.

- Các công chức được điều chỉnh bằng hệ thống pháp luật riêng, chặt chẽ.

Mô hình nhân sự theo chức nghiệp có các ưu điểm sau:

- Giữ được tính ổn định, liên tục và trở thành chỗ dựa vững chắc cho chính
trị.

- Người lao động cảm thấy yên tâm, an toàn trong công việc.

- Đường thăng tiến cũng được quy định khá cụ thể theo các ngạch, bậc.
 42

Đồng thời mô hình này cũng có những hạn chế:

- Do các quy định của Nhà nước về tiêu chuẩn, thời gian, mức lương của
từng ngạch, bậc nên không khuyến khích được công chức phát huy hết năng lực để
thăng tiến nhanh hơn.

- Khó xác định số lượng công chức cần thiết cho mỗi ngạch, bậc dẫn tới việc
biên chế khu vực công luôn có xu hướng tăng.

- Khó xác định số lượng công chức cần thiết cho mỗi ngạch, bậc dẫn tới việc
biên chế khu vực công luôn có xu hướng tăng.

- Khó đánh giá kết quả thực thi công việc một cách chính xác, cụ thể.

Mô hình nhân sự này áp dụng ở Đức, Anh, Pháp, Trung Quốc, Việt Nam…

** Mô hình nhân sự theo việc làm

Mô hình này có các đặc điểm sau:

- Các công chức được tuyển dụng cụ thể và trực tiếp vào từng vị trí công
việc trong bộ máy công vụ. Các đợt thi tuyển theo việc làm đòi hỏi trình độ chuyên
môn, kỹ thuật cụ thể, không quá câu nệ vào bằng cấp nên tạo thuận lợi cho những
người đã có nhiều kinh nghiệm công tác.

- Cần xây dựng hệ thống các bản mô tả công việc cho từng vị trí công việc.
Mỗi bản mô tả công việc cần xác định cụ thể những loại công việc phải làm, điều
kiện cần phải có của các ứng viên.

- Công chức không phải là một nghề suốt đời và cơ hội thăng tiến không
diễn ra theo thâm niên công tác. Người đảm nhận công việc có thể nhận được sự
hỗ trợ để tìm kiếm công việc mới thông qua việc học tập, bồi dưỡng tay nghề.
 43

Mô hình nhân sự theo việc làm có các ưu điểm và hạn chế sau đây:

- Ưu điểm:

+ Tạo điều kiện tốt để tuyển người theo nguyên tắc đúng người đúng việc,
tránh được trường hợp có người nhưng không có việc oặc có người mới đẻ ra việc.

+ Tạo sự cạnh tranh ngay trong đội ngũ công chức khiến cho hiệu quả hoạt
động công vụ tăng lên, công chức chủ động, tích cực hơn để khẳng định năng lực
của mình qua đó có thể thăng tiến nhanh hơn.

+ Tạo điều kiện để nhà nước trả lương công chức công bằng hơn.

- Hạn chế:

+ Mô hình này đòi hỏi phải có hệ thống bản mô tả công việc cụ thể với hàng
nghìn bản mô tả công việc chi tiết.

+ Người lao động có quyền bỏ việc bất cứ lúc nào nên tính ổn định nhân sự
không cao, cơ cấu nhân sự bị phụ thuộc nhiều vào người lao động.

Mô hình nhân sự này được áp dụng phổ biến ở Mỹ, các nước Nam Mỹ, Hà
Lan…

2.1.2.4. Chức năng lãnh đạo trong quản lý công

* Lãnh đạo và một số mô hình lãnh đạo

- Lãnh đạo

Lãnh đạo là khả năng của nhà quản lý hướng dẫn, tác động, thuyết phục, tạo
ảnh hưởng đối với người khác, động viên họ cùng làm việc để đạt đến mục tiêu
chung của tổ chức.
 44

Có ba yếu tố cần chú ý khi nói về lãnh đạo:

+ Lãnh đạo phải liên quan đến người khác được gọi là cấp dưới. Không có
cấp dưới thfi năng lực lãnh đạo của nhà quản lý không thể biểu hiện và nhận biết.

+ Lãnh đạo gắn liền với sự phân bổ không bình đẳng quyền lực giữa nhà
lãnh đạo và các thành viên trong tổ chức. Nhà lãnh đạo có quyền chỉ đạo một số
hoạt động của cá nhân hoặc của nhóm; trong khi đó các thành viên không thể chỉ
đạo nhà lãnh đạo. Tuy nhiên, thành viên cũng tìm cách để ảnh hưởng đến các hoạt
động chung theo cách của mình. Đặc biệt trong xu thế dân chủ, công khai thfi sự
ảnh hưởng này đang ngày càng gia tăng.

- Các nhà lãnh đạo không chỉ dùng quyền lực mà phải dùng uy tín của mình
để cấp dưới thực hiện sự chỉ đạo. Họ ra lệnh để cấp dưới chấp hành và sử dụng uy
tín của mình để cấp dưới thực hiện nhiệm vụ một cách có hiệu quả.

Lãnh đạo được biểu hiện thông qua nhiều mô hình khác nhau và tiến triển
theo sự vận động chung của sự phát triển xã hội. Mô hình lãnh đạo chỉ tập trung
vào chính mình sẽ tương phản vớ mô hình lãnh đạo tập trung vào cấp dưới, tức là
trao cho cấp dưới nhiều quyền hơn.

** Các mô hình lãnh đạo

Mô hình lãnh đạo là cách thức mà các nhà lãnh đạo giải quyết các mối quan
hệ với cấp dưới.

- Mô hình các hệ thống của Rensis Likert:

Mô hình này tập trung vào sự tham gia nhiều hay ít của cấp dưới để xây
dựng mô hình. Theo đó sự tham gia của cấp dưới có thể tiến triển từ thấp đến cao.
 45

Cùng với sự tham gia của cấp dưới nhiều hay ít mà hình thành các phong cách lãnh
đạo khác nhau.

- Mô hình của Trường đại học tổng hợp Ohio

Theo mô hình này, các nhà quản lý có thể tập trung sự khuyến khích, động
viên của mình theo hai hướng: định hướng vào nhiệm vụ và định hướng vào người
lao động. Định hướng vào nhiệm vụ tức là tạo ra một cơ cấu tổ chức theo hướng
chủ động, sáng tạo; định hướng vào người lao động tức là quan tâm đến người lao
động, tạo điều kiện và động cơ để họ làm việc.

- Mô hình sản phẩm – con người

Trong mô hình lãnh đạo này, hai yếu tố được quan tâm là con người và sản
xuất. Theo mô hình này, các nhà nghiên cứu muốn xem xét các nhà quản lý đã
quan tâm như thế nào đến vấn đề con người và vấn đề sản xuất chứ không phải chỉ
quan tâm đến kết quả sản xuất, tức là những gì mà tổ chức đạt được.

Sự quan tâm đến sản xuất bao gồm yếu tố liên quan đến chính sách, các thủ
tục, các quá trình tổ chức sản xuất, tính sáng tạo, nghiên cứu, sự tham mưu, tư vấn
trong sản xuất.

Quan tâm đến con người thể hiện ở mức độ mà các cá nhân đã cam kết, lòng
tự trọng, niềm tin, sự thỏa mãn nhu cầu của họ.

Lựa chọn mô hình lãnh đạo để thực hiện chức năng khuyến khích, thúc đẩy
nhân viên có ý nghĩa quyết định cho sự thành công của nhà quản lý và do đó, mỗi
nhà quản lý căn cứ vào môi trường trong tổ chức tồn tại, vận động và phát triển mà
lựa chọn mô hình quản lý hợp lý.

* Nội dung lãnh đạo

 46

Để lãnh đạo, người quản lý phải thực hiện các nội dung cơ bản sau:

- Hướng dẫn cán bộ, nhân viên trong tổ chức

- Chỉ đạo, điều hành các công việc trong tổ chức

- Khuyến khích, động viên cán bộ, nhân viên trong tổ chức.

Cụ thể, lãnh đạo trong tổ chức phải thực hiện các công việc sau:

Thứ nhất, hiểu rõ con người trong tổ chức

Đây là điều rất quan trọng giúp người quản lý đưa ra các quyết định và lựa
chọn đúng các phương pháp lãnh đạo. Hiểu con người đã khó nhưng đáp ứng hợp
lý các đòi hỏi của họ còn khó khăn hơn nhiều. Điều này do tính đa dạng về nhu cầu
của con người và khả năng có hạn của tổ chức.

Thứ hai, đưa ra các quyết định thích hợp.

Sản phẩm cuối cùng của người lãnh đạo là các quyết định. Quyết định là
hành vi sáng tạo của con người, là cơ sở để đánh giá năng lực của người lãnh đạo
nhằm đề ra chủ trương, biện pháp hướng các thành viên trong tổ chức hành động
để thực hiện mục tiêu chung.

Thứ ba, xây dựng hệ thống tổ chức bộ máy để thực hiện các chức năng.

Trong hoạt động của một tổ chức, việc tổ chức các nhóm làm việc, phân cấp
quản lý là một tất yếu khách quan. Trong mỗi tổ chức thường được phaanc hia
thành những phân hệ và các nhóm nhỏ có chức năng, nhiệm vụ khác nhau. Mỗi
nhóm, mỗi phân hệ này nếu không được tổ chức tốt, không có sự phối hợp thì khó
có thể hoạt động hiệu quả. Điều này phụ thuộc rất nhiều vào vai trò của người lãnh
đạo.
 47

Thứ tư, dự kiến các tình huống có thể xảy ra và tìm cách ứng xử tốt nhất.

Lãnh đạo là quá trình hướng đến mục tiêu trước mắt và lâu dài. Tương lai
luôn có sự biến động đòi hỏi người lãnh đạo phải tiên đoán. Điều có thể làm là
người lãnh đạo dự kiến các tình huống có thể xảy ra, căn cứ vào khả năng của tổ
chức để giải quyết tình huống phát sinh.

Thứ năm, giao tiếp và đàm phán.

Quá trình lãnh đạo là quá trình làm việc và tiếp xúc với con người thông qua
hoạt động giao tiếp và đàm phán. Kỹ năng giao tiếp, đàm phán tốt giúp người lãnh
đạo nâng cao uy tín và hiệu quả lãnh đạo của mình.

* Đặc điểm, căn cứ để lựa chọn phong cách lãnh đạo

Phong cách lãnh đạo là kiểu hoạt động đặc thù của người lãnh đạo được hình
thành trên cơ sở kết hợp chựt chẽ và tác động qua lại biện chứng giữa yếu tố tâm lý
chủ quan của người lãnh đạo và yếu tố môi trường xã hội trong hệ thống quản lý.

Có ba phong cách lãnh đạo chính: phong cách lãnh đạo độc đoán, phong
cách lãnh đạo dân chủ và phong cách lãnh đạo tự do.

Mỗi phong cách lãnh đạo có điểm tích cực và hanjc hế nhất định và chúng
khác nhau ở một số điểm cơ bản sau: cách thức truyền đạt mệnh lệnh; cách thức
thiết lập các mục tiêu của tổ chức; cách thức ra quyết định; quá trình kiểm soát và
đánh giá kết quả.

Phong cách lãnh đạo có vai trò quan trọng trong quản lý. Quản lý là quá
trình thực hiện các chức năng theo những nguyên tắc quản lý. Các nguyên tắc quản
lý chỉ được thể hiện thông qua các phong cách lãnh đạo nhất định. Vì vậy, vận
dụng các phong cách lãnh đạo là một nội dung cơ bản của hoạt động quản lý. Vai
 48

trò quan trọng nhất của chức năng lãnh đạo trong quản lý là nhằm khơi dậy những
động lực, khuyến khích, động viên sự năng động, sáng tạo của cán bộ, công chức
và các tiềm năng trong tổ chức.

Sử dụng các phong cách lãnh đạo vừa là một khoa học, vừa là một nghệ
thuật. Quản lý có hiệu quả khi người quản lý biết lựa chọn đúng đắn và kết hợp
linh hoạt các phong cách lãnh đạo. Đó là nghệ thuật của người lãnh đạo, quản lý.

** Đặc điểm

Phong cách lãnh đạo có các đặc điểm sau:

- Các phong cách lãnh đạo luôn biến động. Sự biến động này ở mỗi thời
điểm, mỗi đối tượng khác nhau là không giống nhau. Đối với những đối tượng
quản lý có văn hóa thấp, ý thức tôn trọng pháp luật kém thì không thể áp dụng
phong cách lãnh đạo dân chủ; ngược lại, đối với những đối tượng quản lý có văn
hóa cao, những người nghiên cứu khoa học, văn nghệ sĩ thì không thể áp dụng
phong cách lãnh đạo độc ddaosn, quân phiệt mà phải dùng phong cách lãnh đạo
dân chủ hoặc tự do.

- Các phong cách lãnh đạo luôn luôn đan kết vào nhau, hỗ trợ, bổ sung cho
nhau. Chỉ có kết hợp nhuần nhuyễn các phong cách lãnh đạo mới phát huy được
tác dụng và hạn chế được nhược điểm của từng phong cách lãnh đạo.

- Các phong cách lãnh đạo chịu sự tác động của nhu cầu và động cơ làm việc
của người bị tác động.

** Căn cứ để lựa chọn phong cách lãnh đạo

Phong cách lãnh đạo là do người quản lý lựa chọn nhưng điều đó không có
nghĩa là sự lựa chọn tùy tiện mà phải căn cứ vào các yêu cầu cụ thể sau:
 49

- Các phong cách lãnh đạo phải bám sát mục tiêu và mục đích của quản lý.
Phong cách lãnh đạo luôn bị mục tiêu, mục đích của quản lý chi phối.

- Các phong cách lãnh đạo phải xuất phát từ thực trạng của tổ chức. Tổ chức
mới được thành lập, tổ chức chưa ổn định thường phải áp dụng phong cách lãnh
đạo độc đoán; ngược lại, khi tổ chức đã ổn định, hoạt động có nền nếp thì có thể áp
dụng phong cách lãnh đạo dân chủ.

- Các phong cách lãnh đạo phải căn cứ vào truyền thống văn hóa, mức độ
dân chủ của quốc gia và tổ chức ấy. Đối với các quốc gia đã có nền dân chủ lâu đời
mà những người quản lý vẫn áp đặt phong cách lãnh đạo quân phiệt, độc đoán, mất
dân chủ thì chắc chắn họ sẽ bị thất bại.

- Phong cách lãnh đạo phải căn cứ vào đối tượng bị lãnh đạo: độ tuổi, trình
độ, khí chất, nghề nghiệp… Phong cách lãnh đạo đối với người cao tuổi khác với
phong cách lãnh đạo đối với người trẻ tuổi; phong cách lãnh đạo đối với những
người lao động trí óc khác vớ phong cách lãnh đạo đối với những người lao động
chân tay; phong cách lãnh đạo đối với văn nghệ sĩ khác với phong cách lãnh đạo
đối với những người vận hành máy móc.

- Phong cách lãnh đạo còn phụ thuộc vào tính chất của công việc. Trong
những trường hợp khẩn thiết, người quản lý không thể sử dụng phong cách lãnh
đạo dân chủ. Trong chiến tranh chúng ta không thể áp dụng phong cách lãnh đạo tự
do.

Chức năng lãnh đạo, quản lý đồng nghĩa với việc hướng dẫn, chỉ huy, điều
khiển, tác động, ảnh hưởng đến người khác cùng mình làm một công việc cụ thể
nào đó nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức. Nhà quản lý trong khu vực công cần
áp dụng không khéo các biện pháp khuyến khích, động viên sau: Khuyến khích
bằng vật chất; khuyến khích sự tăng cường những nhân tố tích cực; Tạo điều kiện
 50

cho nhân viên tham gia nhiều hơn vào công việc; Làm cho công việc phong phú
hơn, có nhiều thử thách hơn.

2.1.2.5. Chức năng kiểm soát trong quản lý công

* Khái niệm kiểm soát

Thông thường, người ta nhìn nhận kiểm soát từ giác độ tiêu cực, tức là xem
xét khía cạnh áp đặt ý chí của chủ thể kiểm soát lên đối tượng bị kiểm soát và
người bị kiểm soát thường có xu hướng cho rằng người kiểm soát sẽ tập trung chủ
yếu vào việc vạch ra các sai lầm trong hoạt động của người bị kiểm soát. Tuy
nhiên, trong thực tế việc kiểm soát cần được hiểu từ giác độ tích cực là hoạt động
cần thiết giúp cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cá nhân, tổ chức
được tốt hơn, là công cụ để hoàn thiện hoạt động của tổ chức khiến nó ngày càng
có hiệu lực, hiệu quả hơn. Từ giác độ này, hoạt động kiểm soát phải trở thành một
hoạt động bình thường, thường xuyên trong mọi tổ chức.

Có thể coi kiểm soát như là một quá trình giám sát các hoạt động của một cá
nhân, một nhóm hay cả tổ chức nhằm đảm bảo cho các thành viên trong tổ chức
thực hiện tất cả các nhiệm vụ đã được thông qua trong kế hoạch và trong những
trường hợp cần thiết đưa ra các điều chỉnh để khác phục sai lệch.

Như vậy, kiểm soát gắn liền với quá trình giám sát nhưng đồng thời kiểm
soát cũng nhằm chỉ ra những biện pháp cần thiết để khắc phục những sai lệch của
kế hoạch. Mọi tổ chức nếu có nhiệm vụ thực hiện những kế hoạch đã được phê
duyệt thì chức năng kiểm soát là chức năng không thể thiếu. Thực hiện chức năng
này cũng có nghĩa là phải đánh giá hoạt động đã làm, so sánh với kế hoạch đã đề ra
và điều chỉnh các sai lệch để hoạt động của tổ chức đi đúng quỹ đạo.

** Các loại kiểm soát

 51

- Kiểm soát trước hay còn gọi là kiểm soát đề phòng

Kiểm soát trước giúp các nhà quản lý công ngăn chựn, phòng ngừa được các
vấn đề có thể cản trở, gây khó khăn cho tổ chức trước khi nó xảy ra. Kiểm soát
trước có thể là kiểm soát tài chính, kiểm soát nguồn nhân lực, vật lực… Loại kiểm
soát này đòi hỏi phải có nhiều thông tin và thời gian xử lý.

- Kiểm soát hiện hành, nghĩa là kiểm soát khi các hoạt động đang xảy ra.

Loại kiểm soát này chính là một hình thức giám sát để xử lý các vấn đề xảy
ra trong quá trình tổ chức hoạt động. Nó giúp nhà quản lý đưa ra các điều chỉnh
ngay sau khi giám sát.

- Kiểm soát phản hồi, nghĩa là kiểm soát những gì đã xảy ra.

Loại giám sát này để xử lý các loại thông tin phản hồi. Thông tin phản hồi
giúp các nhà quản lý nhìn lại cụ thể hơn các mục tiêu mà kế hoạch đã vạch ra, tính
xác thực của những số liệu báo cáo và hiệu quả của nó.

* Quá trình kiểm soát

Kiểm soát không phải là một hoạt động riêng lẻ mà thực chất là một quá
trình bao gồm nhiều hoạt động, có thể chia thành các nhóm và các hoạt động cụ
thể. Quá trình kiểm soát bao gồm đo lường hoạt động hiện tại của các thành viên
hay nhóm và tổ chức; so sánh hoạt động hiện tại với những mục tiêu đã được vạch
ra; tiến hành các hoạt động điều chỉnh cần thiết để khắc phục những sai lệch.

- Đo lường hoạt động hiện tại

Trong bước này, cần trả lời các câu hỏi đo cái gì, đo như thế nào.

Trong hoạt động quản lý khu vực công, có thể tìm ra một số tiêu chí chung
để đo lường hoạt động của tổ chức và các nhà quản lý phải thực hiện các tiêu chí
 52

chung ấy. Những tiêu chí chung ấy có thể là sự hài lòng của người lao động hay
những người có liên quan; tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách hay chi
phí cho các hoạt động; số lượng sản phẩm được sản xuất theo quý, năm… Tuy
nhiên trong khu vực công có khá nhiều công việc khó có thể đo lường bằng số liệu
cụ thể, đặc biệt ở các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Trong trường hợp không
lượng hóa được, có thể sử dụng các chỉ số đánh giá khác như chất lượng của dịch
vụ, sự hài lòng nhiều hay ít của người sử dụng dịch vụ.

Đo như thế nào cũng là một vấn đề quan trọng trong hoạt động kiểm soát.
Sử dụng các phương pháp khác nhau để đo cũng chính là sử dụng các biện pháp
khác nhau để giám sát, như quan sát thực tế, xem xét các báo cáo… cũng là cách
thức để tiến hành kiểm soát.

- So sánh kết quả hoạt động thực tế với mục tiêu đã được xác định trong kế
hoạch. Đây là bước quan trọng của chức năng kiểm soát. Kết quả của bước này để
chỉ ra sự sai lệch giữa các kết quả hoạt động thực tế và các tiêu chuẩn, mục tiêu đã
được xác định trong kế hoạch.

- Tiến hành các hoạt động điều chỉnh cần thiết nhằm đạt được các mục tiêu
của tổ chức.

Trong giai đoạn này, nhà quản lý cần tiến hành các hoạt động đòi hỏi điều
chỉnh khi thấy cần thiết. Có nhiều hoạt động nhà quản lý phải điều chỉnh ngay
nhằm đưa hoạt động trở lại trạng thái đúng của nó; cũng có những hoạt động các
nhà quản lý cần phân tích kỹ lưỡng nguyên nhân dẫn đến sai lệch. Loại điều chỉnh
thứ hai phức tạp hơn nhưng cũng rất cần thiết khi mà kế hoạch được thông qua
thiếu cơ sở khoa học và không đầy đủ về thông tin.
 53

Điều chỉnh mục tiêu của kế hoạch trong thực tế áp dụng cần phải thận trọng.
Trong những trường hợp môi trường bên ngoài tổ chức có những biến đổi lớn thì
mới cần sự điều chỉnh này.

* Kiểm soát trong nội bộ tổ chức công

** Hoạt động thanh tra

Hoạt động thanh tra là hoạt động kiểm soát do một bộ máy đặc biệt của tổ
chức tiến hành. Hoạt động thanh tra được tiến hành nhằm phòng ngừa, phát hiện và
xử lý các hành vi vi phạm; phát hiện những sơ hở trong quá trình quản lý để kiến
nghị các giải pháp khắc phục; phát huy các nhân tố tích cực, bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và của người lao động.

Hoạt động thanh tra là hoạt động không thường xuyên và được tiến hành
dưới hai hình thức là thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất.

Thanh tra là hoạt động kiểm soát nội bộ, vì vậy đối tượng thanh tra có nghĩa
vụ cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu theo yêu cầu của đoàn thanh tra,
chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của tài liệu, thông
tin đã cung cấp và nghiêm chỉnh chấp hành quyết định của đoàn thanh tra. Hoạt
động thanh tra phải tuân theo pháp luật; đảm bảo sự chính xác, khách quan, trung
thực, công khai, dân chủ. Hoạt động thanh tra không làm cản trở hoạt động bình
thường của cơ quan, đơn vị, cá nhân là đối tượng bị thanh tra.

** Hoạt động kiểm tra

Kiểm tra là một trong những công việc thường xuyên, quan trọng của bất kỳ
một nhà quản lý nào. Xét về mối quan hệ giữa chủ thể kiểm tra và đối tượng bị
kiểm tra thì kiểm tra gồm kiểm tra chức năng và kiểm tra nội bộ. Kiểm tra chức
năng thường do các cơ quan bên ngoài tổ chức thực hiện. Hoạt động kiểm tra nội
 54

bộ do thủ trưởng cơ quan tiến hành. Mục đích của hoạt động kiểm tra nội bộ là để
đánh giá hoạt động của cơ quan hay những mặt hoạt động nhất định của nó trong
quá trình thực hiện kế hoạch, giúp cho các hoạt động này đi đúng mục tiêu đã đặt
ra. Hoạt động kiểm tra phải thể hiện tính quyền lực trực tiếp, áp dụng các biện
pháp mang tính quyền lực trực tiếp, như khen thưởng các cá nhân, bộ phận hoàn
thành tốt nhiệm vụ; kỷ luật những cá nhân, bộ phận vi phạm, không thực hiện đầy
đủ nghĩa vụ; ra quyết định đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ các quyết định sai trái của
đối tượng bị kiểm tra…

Việc kiểm tra trong nội bộ cơ quan cần được tiến hành theo các nguyên tắc
cơ bản sau đây:

- Kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên

- Kiểm tra phải đảm bảo tính khách quan

- Kiểm tra phải đảm bảo tính dân chủ, công bằng, công khai, đúng pháp luật

- Kiểm tra phải có kết luận kiểm tra, phải chỉ ra được nguyên nhân của các
sai phạm, kiến nghị những giải pháp xử lý, giải quyết.

Tóm lại, nhà quản lý muốn kiểm tra có hiệu quả cần phải tiến hành kiểm tra
một cách thực chất. Những kết luận kiểm tra phải khách quan, trung thực, tạo điều
kiện để các nhà quản lý nắm được thực trạng các hoạt động của tổ chức, làm cơ sở
đưa ra các quyết định thích hợp.

** Những nội dung cần quan tâm trong kiểm soát

Hoạt động kiểm soát cần tập trung vào năm lĩnh vực: con người, tài chính,
hoạt động tác nghiệp, thông tin và các hoạt động chung của tổ chức.
 55

- Kiểm soát con người là nội dung được các nhà quản lý quan tâm nhiều
nhất bởi vì con người trong tổ chức là nhân tố quan trọng giúp tổ chức hoàn thành
được mục tiêu đề ra. Việc đánh giá, giám sát hoạt động của nhân viên trong tổ
chức có thể bằng nhiều cách khác nhau nhằm đảm bảo họ thực hiện đầy đủ những
gì mà các nhà quản lý mong muốn.

- Kiểm soát tài chính nhằm mục tiêu giảm chi phí sản xuất vào do đó nâng
cao hiệu quả hoạt động của tổ chức

- Kiểm soát các tác nghiệp cụ thể là giám sát các hoạt động sản xuất nhằm
đảm bảo các hoạt động đó được thực hiện theo đúng lịch trình; đúng với năng lực
của tổ chức nhằm tạo ra hàng hóa bảo đảm số lượng và chất lượng.

- Kiểm soát thông tin giúp các nhà quản lý điều hành công việc được chính
xác, đúng mục tiêu. Thiếu hay thông tin sai lệch, không kịp thời sẽ gây khó khăn
cho công tác chỉ đạo, điều hành tổ chức.

- Kiểm soát hoạt động chung của tổ chức thông qua kiểm soát các giá trị
mang tính bản chất của tổ chức. Thông thường có thể tiến hành kiểm soát tổ chức
thông qua việc:

+ Tiếp cận theo các mục tiêu của tổ chức để kiểm soát

+ Xem tổ chức như là một hệ thóng để kiểm soát

+ Kiểm soát theo từng bộ phận quan trọng, mang tính chiến lược.

2.2. NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ CÔNG

2.2.1. Quan niệm về nguyên tắc trong quản lý công

Để quản lý nhà nước đối với khu vực công có hiệu quả, nhà nước và các cơ
quan chức năng quản lý cung ứng dịch vụ công và hành hóa công cộng cần phải
 56

tuân thủ nghiêm ngặt các nguyên tắc quản lý. Nguyên tắc quản lý công là các ràng
buộc khách quan, khoa học mà nhà nước và các cơ quan chức năng quản lý cung
ứng dịch vụ công và hàng hóa công cộng các cấp phải tuân thủ trong hoạt động
quản lý của mình.

Các nguyên tắc quản lý nhà nước đối với khu vực công phải phù hợp với
nguyên tắc tổ chức và hoạt động chung của nhà nước, phải bám sát các mục tiêu
quản lý đề ra, phải phản ánh đúng các quan điểm của nhà nước trong việc quản lý
cung ứng dịch vụ công và hàng hóa công cộng, phải tuân thủ đúng các đòi hỏi của
các quy luật khách quan liên quan đến hoạt động cung ứng dịch vụ công đồng thời
phải phù hợp với thực trạng đất nước và các thông lệ, ràng buộc của quốc tế.

2.2.2. Các nguyên tắc trong quản lý công

2.2.2.1. Nguyên tắc công bằng, bình đẳng

Đòi hỏi việc cung ứng dịch vụ công và hàng hóa công cộng phải đảm bảo
cung cấp cho xã hội các hàng hóa công cộng với ý nghĩa và đặc trung vốn có của
các hàng hóa công cộng.

Một trong những nội dung cơ bản của nguyên tắc bình đẳng là bình đẳng
giữa các dân tộc,

2.2.2.2. Nguyên tắc ổn định

Nguyên tắc này đòi hỏi việc cung ứng các dịch vụ công và hàng hóa công
cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội phải liên tục, đầy đủ và đồng đều về chất
lượng; tránh cùng một loại dịch vụ công và hoàng hóa công giống nhau nhưng việc
cung ứng lại có kết quả khác nhau ở các địa phương khác nhau, cho các cá nhân
khác nhau
 57

2.2.2.3. Nguyên tắc phi lợi nhuận

Đây là nguyên tắc đặc thù đòi hỏi việc cung ứng các dịch vụ công và hàng
hóa công cho xã hội không thể tuyệt đối tuân theo các quy luật của thị trường.
Nguyên tắc này chỉ cho phép sử dụng các nhân tố tích cực của thị trường trong
việc cung ứng các dịch vụ công và hàng hóa công cho xã hội và với quan điểm
hiệu quả phải là hiệu quả tổng hợp.

2.2.2.4. Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả

Nguyên tắc này đòi hỏi việc cung ứng các dịch vụ công và hàng hóa công
cho xã hội phải tiến hành đạt kết quả mong muốn vớ mức chi phí và tổn thất hợp lý
nhất trong phạm vi có thể. Hiệu quả tiết kiệm phải đạt được sự thống nhất của ba
yêu cầu: kinh tế, có nghĩa là cung cấp dịch vụ công và hàng hóa công chất lượng
tốt bằng chi phí ít nhất; Hiệu quả có nghĩa là làm được nhiều việc trong phạm vi
cho phép, mang lại nhiều lợi ích cho xã hội một cách công bằng và đúng đắn; Chất
lượng có nghĩa là thuận tiện cho dân, công khai và làm cho người dân hài lòng.

2.2.2.5. Nguyên tắc pháp chế xã hội

Nguyên tắc này đòi hỏi tổ chức và hoạt động cung ứng dịch vụ công và hàng
hóa công cho xã hội phải dựa trên cơ sở hiến pháp và pháp luật của nhà nước, các
cam kết mà nhà nước đã hứa thực hiện trước dân chúng. Thực hiện nguyên tắc này
cũng đòi hỏi các chủ thể quản lý công phải tự giác tôn trọng thực hiện các quy định
của pháp luật. Hoạt động quản lý công được tiến hành lấy thước đo của pháp luật
làm chuẩn mực, và phải chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Tổ chức và hoạt động của quản lý công chỉ
được tiến hành trong phạm vi luật định, không được phép vượt quá thẩm quyền.
Các hành vi quản lý phải được tiến hành đúng trình tự, đúng thủ tục pháp lý. Các
quyết định quản lý công được ban hành phải đảm bảo yêu cầu hợp pháp và hợp lý.
 58

2.2.2.6. Nguyên tắc minh bạch, công khai

Đây là yêu cầu chính đáng của dân chúng đòi hỏi nhà nước cho biết việc tổ
chức thực hiện cung ứng dịch vụ công và hàng hóa công như thế nào, những cản
trở, khó khăn đối với các hoạt động của các công chức nhà nước trong việc cung
ứng các dịch vụ công và hàng hóa công là gì, ai chịu trách nhiệm về cái gì và các
giải pháp khắc phục khi mọi thứ đi chệch hướng.

Thực hiện nguyên tắc công khai minh bạch trong quản lý đòi hỏi các chủ thể
quản lý công phải có trách nhiệm cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác những thông
tin chính thức có trong quyết định quản lý công và phương thức thực hiện công
việc của mình. Minh bạch trong quản lý công có nghĩa là những thông tin phải phù
hợp với những điều kiện kinh tế - xã hội, vớ tập quán truyền thống, trình độ dân trí
để người khác dễ khai thác, dễ sử dụng vào những mục đích hợp pháp.

Nguyên tắc công khai, minh bạch ở Việt Nam được thể hiện rõ trong cơ chế
dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra mà Đại hội VI đã nêu ra.1

2.2.2.7. Nguyên tắc tập trung dân chủ

Nguyên tắc này đòi hỏi sự phân cấp phải đảm bảo mối quan hệ biện chứng
giữa các chủ thể tham gia vào việc cung ứng và tiêu dùng dịch vụ công và hàng
hóa công trong xã hội. Trong mối quan hệ này, nhà nước trung ương giữ vai trò chỉ
đạo và chịu trách nhiệm cuối cùng đối với việc cung ứng dịch vụ công và hàng hóa
công cho xã hội thông qua luật pháp, chiến lược và các công cụ điều tiết vĩ mô
khác. Đồng thời cũng sử dụng và phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách
nhiệm của các chính quyền địa phương, các bộ, ngành có liên quan và các tổ chức
trực tiếp cung ứng dịch vụ công và hàng hóa công thông qua các hình thức tản
quyền, ủy quyền và trao quyền theo hướng xã hội hóa cung ứng dịch vụ công và
1
Khoa Khoa học quản lý, Đại học Kinh tế Quốc dân: Giáo trình “Khu vực công và quản lý công”, H, 2008, Tr. 221.
 59

hàng hóa công. Bên cạnh đó, cũng phải gắn nhà nước, công dân và xã hội công dân
với các nhà cung ứng dịch vụ công, hàng hóa công.

Nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý công nghĩa là bộ máy quản lý
công do nhân dân xây dựng nên nên phải chịu trách nhiệm trước nhân dân; Tổ
chức bộ máy quản lý công sắp xếp theo hệ thống thứ bậc chặt chẽ nên trong hoạt
động phải có sự thống nhất về chủ trương, chính sách chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch phát triển, thống nhất về quy chế và nguyên tắc quản lý; Thực hiện chế độ
một thủ trưởng hoặc trách nhiệm cá nhân người đứng đầu ở tất cả các cấp chính
quyền, các cơ quan, đơn vị; cấp dưới tham gia thảo luận góp ý kiến về những nội
dung của quá trình quản lý; Cấp dưới cũng được chủ động, linh hoạt trong việc tìm
kiếm các biện pháp và nguồn lực để hoàn thành nhiệm vụ được giao và chịu trách
nhiệm trước cấp trên về kết quả thực hiện của mình.
 60

Chương 3. HÌNH THỨC PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ CÔNG

Có rất nhiều hình thức và phương pháp trong lĩnh vực quản lý công, việc lựa
chọn hình thức hay phương pháp nào sẽ thể hiện tính sáng tạo hay nghệ thuật quản
lý của nhà lãnh đạo đó.

Mối quan hệ biện chứng giữa phương pháp quản lý và hình thức quản lý là chặt
chẽ và gắn bó mật thiết với nhau.

3.1. HÌNH THỨC QUẢN LÝ CÔNG

3.1.1. Quan niệm về hình thức quản lý công

Hình thức là cách thức làm một hoạt động nào đó. Hình thức quản lý là cách
thức, sự biểu hiện ra bên ngoài các hoạt động của chủ thể quản lý trong việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý xã hội. Hình thức quản lý là
phong cách, hành vi, bản lĩnh của những người lãnh đạo nhà nước trong việc quản
lý xã hội, nó đóng vai trò quan trọng đối với sự quyết định thành công hay thất bại
của các hoạt động quản lý xã hội ( Nghĩa là quá trình quản lý xã hội của người lãnh
đạo sẽ thành công hay thất bại phụ thuộc vào sự lựa chọn hình thức quản lý của
người lãnh đạo đó). Trong mối quan hệ này, có thể hiểu hình thức quản lý công là
cách thức thực hiện phương pháp quản lý công trong thực tế cuộc sống.

Những hình thức của hoạt động quản lý công thường liên quan với những
hình thức pháp lý của hoạt động nhà nước nói chung. ( Ở bài đầu tiên ta đã tìm
hiểu về khái niệm QLC là sự tác động có tổ chức bằng pháp luật của bộ máy nhà
nước đối với khu vực công, luôn luôn phải dựa trên pháp luật)

Từ các quan niệm trên ta có thể tổng kết lại, về hình thức quản lý công là
cách thức sử dụng các phương pháp quản lý, là hoạt động biểu hiện ra bên ngoài
của chủ thể quản lý công nhằm thực hiện các tác động quản lý.
 61

3.1.2. Các hình thức quản lý công

3.1.2.1. Theo cách sử dụng quyền lực nhà nước

Theo tiêu chí này, quản lý công thường có các hình thức quản lý hoặc mô
hình quản lý cơ bản sau:

Thứ nhất, hình thức tập quyền ( tập trung quyền lực) nhà nước nắm trong tay
quyền quyết định mọi vấn đề, dùng quyền lực bắt buộc các địa phương, đơn vị, cá
nhân phải chấp nhận các tác động của mình. Nói một cách kỹ hơn, Nhà nước sẽ
điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, nên
các cơ quan chính quyền địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục
tùng mọi quyết định từ cấp trên đưa xuống như việc ban hành việc thực thi luật
pháp thống nhất trong toàn quốc, tổ chức lực lượng an ninh, quốc phòng thống
nhất trong cả nước…

Thứ hai, hình thức phân quyền, trên cơ sở các mục tiêu, trách nhiệm, chuẩn
mực, quyền lợi, quyền hạn, quy chế thực hiện phải tiến hành, nhà nước trung ương
ủy quyền cho chính quyền các cấp địa phương phải thực thi nhiệm vụ cung ứng các
dịch vụ và hàng hóa công cho cư dân trong phạm vi cai quản, nhưng nhà nước vẫn
là chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng. ( phân quyền theo cách hiểu chung nhất là
chế độ quản lí “phân cho một tập thể hay một đơn vị– lãnh thổ tự quản lí, có những
quyền hạn và những nguồn lực nhất định, dưới sự kiểm tra của Nhà nước”)

Thứ ba, hình thức thả nổi, nghĩa là nhà nước không làm gì cả mà giao cho
các cấp bên dưới tự xử lý các vấn đề quản lý và cung ứng dịch vụ, hàng hóa công
cho cư dân thuộc cấp quản lý được phân giao.
 62

Việc lựa chọn một trong ba hoặc kết hợp 2 hoặc cả 3 hình thức quản lý trên
tùy thuộc vào từng loại vấn đề, tùy thuộc điều kiện thực tế cho phép và tùy thuộc
vào hệ quan điểm quản lý mà nhà nước sử dụng.

3.1.2.2. Theo tính chất của vấn đề quản lý công

Quản lý công thường sử dụng các hình thứ phổ biến sau:

Thứ nhất, phục vụ theo tuần tự, nghĩa là nhà nước đáp ứng nhu cầu dịch vụ
công và hàng hóa công cho nhân dân theo quy tắc ai đến trước phục vụ trước, ai
đến sau phục vụ sau. Vấn đề nào gay cấn, cần gấp và cấp thiết được xử lý trước,
vấn đề nào không gay cấn, cần gấp và không cấp thiết thì xử lý sau.

Thứ hai, phục vụ theo giải pháp sốc, nghĩa là nhà nước tập trung giải quyết
dứt điểm một vấn đề công bức bách trong một thời gian ngắn như vấn đề ngăn
chặn dịch bệnh, vấn đề buôn lậu qua biên giới, vấn đề tàn phá tài nguyên môi
trường…

Thứ ba, phục vụ theo chiều sâu, nghĩa là nhà nước giải quyết vấn đề quản lý
công theo một chiến lược lâu dài, triệt để, nhất quán. Hình thức này phù hợp với
những vấn đề đòi hỏi một sự đầu tư hết sức dài hạn, kiên trì mục tiêu cuối cùng và
phải nhiều thế hệ các nhà lãnh đạo đất nước kế tục sự nghiệp của nhau cùng thực
hiện chẳng hạn như vấn đề phát triển giáo dục, khoa học công nghệ tiếp cận những
đổi mới KHCN như phát triển mạng 4G 5G hay phát minh ra đổi mới….

3.1.2.3. Theo công cụ sử dụng

Theo công cụ sử dụng, quản lý công thường sử dụng các hình thức cơ bản
sau:
 63

Thứ nhất, Xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch cung ứng
các dịch vụ và hàng hóa công cho xã hội. Đó là hệ quan điểm phát triển cụ thể về
khu vực công; các mục tiêu, các đích lớn cần đạt được; và các nguồn lực, các
phương thức cần thực hiện. Đây là sứ mệnh mà nhà nước sau khi cân nhắc, tính
toán đã liệt kê ra thành một văn bản các mục đích, mục tiêu, tiêu chuẩn, để công bố
công khai trước nhân dân và quyết tâm biến các hứ hẹn này thành hiện thực.

Thứ hai, ra văn bản quản lý. Đây là những thông tin, quyết định quản lý của
nhà nước ban hành dưới dạng ngôn ngữ theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhằm
thực hiện các mục đích và mục tiêu quản lý khu vực công ở mỗi giai đoạn phát
triển của xã hội, buộc các thực thể xã hội phải biết và tuân thủ thực hiện.

Thứ ba, các hình thức tổ chức như tổ chức hội nghị, hội thảo, thi đua, tổng
kết và phổ biến kinh nghiệm. Đây cũng là một hình thức quản lý công quan trọng
để nhà nước thực hiện nhiệm vụ quản lý khu vực công của mình. Đó là sự đối thoại
trực tiếp giữa những người lãnh đạo nhà nước hoặc được nhà nước ủy quyền, đại
diện với các chủ thể có liên quan đến các quyết định và kế hoạch quản lý công; để
thông tin, giải thích, tuyên truyền, tranh thủ sự ủng hộ và đồng thuận đối với các
quyết định của nhà nước.

Thứ tư, sử dụng các phương tiện thông tin đại chúng, các tổ chức đoàn thể
xã hội. Đây là biểu hiện rõ nhất các nguyên tắc pháp chế, minh bạch,c ông khai và
tập trung dân chủ của mọi nhà nước hiện đại. Đây cũng là một hình thức tốt nhất
để kiểm định sự hiệu quả và tính trong sạch của bộ máy công quyền và đội ngũ cán
bộ công chức phục vụ trong khu vực công.

Thứ năm, ra các quyết định quản lý công.

Thứ sáu, bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức quản lý công.
 64

3.2. PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ CÔNG

3.2.1. Quan niệm về phương pháp quản lý công

Để quản lý khu vực công có hiệu quả, sau khi đã có đường lối, chủ trương
chuẩn xác, các nguyên tắc quản lý khoa học và bộ máy quản lý tương thích, thì vấn
đề có ý nghĩa quyết định tiếp theo chính là việc lựa chọn phương pháp và hình thức
quản lý thích hợp. Phương pháp quản lý công, theo cách thường hiểu, là những
cách thức mà nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước, các nguồn lực cho phép, các
mối quan hệ và các cơ hội có thể đạt đến mục đích, mục tiêu nào đó trong quá trình
quản lý khu vực công.

Nói một cách ngắn gọn, phương pháp quản lý công là cách thức mà các chủ
thể quản lý công sử dụng để tác động lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được
mục tiêu của mình.

Về cơ bản, phương pháp quản lý công được lựa chọn phải đáp ứng được các
yêu cầu sau đây:

Thứ nhất, phương pháp quản lý công đa dạng, phong phú do đối tượng quản
lý công là rất rộng.

Thứ hai, phương pháp quản lý công phải có tính khả khi, nghĩa là có khả
năng thực hiện được trên thực tế.

Thứ ba, phương pháp quản lý công phải ddame bảo đem lại hiểu quả cao

Thứ tư, phương pháp quản lý công phải mềm dẻo và linh hoạt, phù hợp vớ
từng loai đối tượng riêng biệt và đặc thù.

3.2.2. Các phương pháp quản lý công

3.2.2.1. Phương pháp giáo dục thuyết phục

 65

Đây là phương pháp tác động gián tiếp thông qua các biện pháp giáo dục,
vận động, tuyên truyền của nhà nước, các cơ quan công quyền, các cán bộ công
chức ở khu vực công, các phương tiện thông tin đại chúng, các tổ chức đoàn thể xã
hội trong việc quản lý khu vực công để mọi người có liên quan đến khu vực công
tự giác tuân thủ trách nhiệm, nghĩa vụ của mình mà không cần phải dùng đến các
biện pháp hành chính đi kèm.

Phương pháp tuyên truyền, giáo dục thuyết phục có vai trò rất tích cực trong
việc quản lý khu vực công, nó thể hiện rĩ nét tính xã hội của việc quản lý khu vực
công. Nhờ tuyên truyền vận động tốt người dân hiểu rõ các nghĩa vụ phải thực
hiện, các đòi hỏi được quyền hưởng thụ ở khu vực công; đồng thời khuyến khích
người dân biết tổ chức lại để giám sát, phản biện việc cung ứng dịch vụ và hàng
hóa công của nhà nước, các cơ quan công quyền có liên quan, các nhà cung ứng và
đội ngũ cán bộ công chức thực thi nhiệm vụ quản lý và cung ứng dịch vụ công và
hàng hóa công cho xã hội.

Cũng nhờ có công tác tuyên truyền có hiệu quả thì kết quả công tác của các
cơ quan nhà nước, các nhà cung ứng và đội ngũ cán bộ công chức thuộc khu vực
công mới có thể được cải tiến, hoàn thiện và không ngừng nâng cao để phục vụ tốt
cho người dân.

Thông qua phương pháp tuyên truyền, giáo dục thuyết phục, nhà nước còn
có dịp quảng bá bản chất ưu việt của xã hội mình ra bên ngoài, tranh thủ được sự
ủng hộ, đồng tình của các quốc gia khác.

Để thực hiện tốt phương pháo giáo dục, thuyết phục trong quản lý công, nhà
nước cần phải: Xác định rõ quan điểm, đường lối chiến lược quản lý công một
cách khoa học, chuẩn xác, phù hợp với nguyện vọng của xã hội; Có các cam kết
phục vụ chuẩn xác được công bố công khai; Có một bộ máy quản lý và đội ngũ cán
 66

bộ quản lý hiệu quả với các chuẩn mực, tiêu chuẩn rõ ràng được công bố để công
luận biết và theo dõi, giám sát; Tuân thủ đúng mọi nguyên tắc mà quản lý công đặt
ra; Huy động được đông đảo mọi tầng lớp, giới chức trong xã hội tham gia.

Mục đích cuối cùng của phương pháp giáo dục thuyết phục là tác động vào
tâm lý và nhận thức của đối tượng quản lý làm cho họ thay đổi về suy nghĩ, thái độ
từ đó tự điều chỉnh hành vi cho phù hợp với chuẩn mực và mong muốn của chủ thể
quản lý.

3.2.2.2. Phương pháp cưỡng chế

Đây là phương pháp bắt buộc bằng bạo lực của chủ thể quản lý công trong
những trường hợp do pháp luật quy định. Phương pháp này được sử dụng trong
trường hợp đối tượng quản lý công không tuân thủ ý chí của nhà quản lý. Tuy
nhiên nó cũng chỉ được sử dụng trong những trường hợp đặc biệt vì sự phản kháng
hoặc vì lí do quốc phòng, an ninh hay lợi ích công cộng.

3.2.2.3. Phương pháp hành chính tổ chức

Đây là phương pháp quản lý mang tính tác động trực tiếp đặc trưng của nhà
nước trong việc quản lý xã hội nói chung, quản lý khu vực công nói riêng thông
qua các quyết định biện pháp bắt buộc mang tính cưỡng chế của nhà nước đòi hỏi
các đối tượng bị quản lý (các cơ quan quản lý công các cấp dưới, các nhà cung ứng
dịch vụ và hàng hóa công, các cân dân tiêu dùng dịch vụ và hàng hóa công) phải
tuân thủ cho dù họ tán đồng hay không tán đồng.

Các phương pháp hành chính, tổ chức sẽ xác lập trật tự môi trường cung ứng
và hưởng thụ dịch vụ công và hàng hóa công một cách chuẩn xác trong vòng trật tự
kỷ cương của xã hội.
 67

Để thực hiện các phương pháp hành chính, tổ chức trong quản lý công, nhà
nước phải làm tốt các việc sau: Thể chế hóa các vấn đề quản lý công: các cam kết
phục vụ, các kế hoạch chuẩn mực phục vụ, hệ thống các cơ quan quản lý các cấp
và phương thức cơ chế hoạt động…; Tiêu chuẩn hóa các vấn đề quản lý công: chức
danh cán bộ, định rõ công việc và tiêu chuẩn phải đạt được của từng chức danh cán
bộ.

Phương pháp hành chính, tổ chức chỉ thực sự có hiệu quả nếu nó được tính
toán cân nhắc khách quan, khoa học và phải gắn kết tốt với các phương pháp quản
lý khác.

3.2.2.4. Phương pháp kinh tế

Đây là phương pháp quản lý gián tiếp thông qua nhân tố tâm lý cá nhân cân
nhắc giữa chi phí và lợi nhuận để các đối tượng chịu tác động của phương pháp
quản lý tự lựa chọn hành vi ứng xử của mình trong việc quản lý khu vực công.

Phương pháp kinh tế rất phù hợp với xu thế phát triển của nền kinh tế thị
trường, nó được sử dụng khá tốt trong việc lựa chọn nhà cung ứng dịch vụ công và
hàng hóa công. Phương pháp kinh tế chỉ có tác dụng nếu vẫn tuân thủ đúng các
nguyên tắc quản lý công và chỉ phù hợp với các vấn đề quản lý công có thể đưa
vào sử dụng yếu tố thị trường và phải đáp ứng được các ràng buộc nhất định.

Như vậy, phương pháp kinh tế là phương pháp tác động gián tiếp đến hành
vi của các đối tượng quản lý thông qua việc sử dụng đòn bẩy kinh tế tác động đến
lợi ích để đinh hướng hành động cho đối tượng.

Ngoài ra còn có các phương pháp khác như phương pháp tự tác động là
phương pháp quản lý công mang tính gián tiếp thông qua cơ chế tạo điều kiện cho
các thực thể thuộc đối tượng quản lý tự theo dõi, giám sát, kiểm tra lẫn nhau; nhờ
 68

đó việc quản lý sẽ nhanh nhạy và hiệu quả hơn; Phương pháp tự động là phương
pháp quản lý gián tiếp sử dụng trong quản lý công thông qua các thành tựu của
khoa học công nghệ theo hướng tự động hóa các hoạt động cung ứng, quản lý và
hưởng thụ dịch vụ và hàng hóa công, giảm dần sự xuất hiện trực tiếp của con
người trong quá trình phục vụ ở khu vực công; Phương pháp không tác động là
phương pháp quản lý sử dụng trong khu vực công của nhà nước bằng cách không
làm hoặc về hình thức bên ngoài là làm nhưng thực chất sẽ không thực hiện về một
mục đích hợc mục tiêu quản lý công nào đó; Phương phaspthuwr nghiệm là
phương pháp dựa trên nguyên lý thử - sai – sửa (hoặc nguyên lý bổ sung ngoài).

3.2.2.5. Sự cần thiết của việc kết hợp các phương pháp

Mỗi phương pháp quản lý đều có ưu điểm và hạn chế riêng và thường được
các chủ thể quản lý lựa chọn áp dụng trong những trường hợp cụ thể gắn với
những vấn đề riêng biệt. Việc lựa chọn phương pháp quản lý công dựa trên những
căn cứ cụ thể. Có thể có nhiều căn cứ để lựa chọn phương pháp song về cơ bản
phải dựa trên những căn cứ sau đây: Hệ giá trị được sử dụng bao gồm cả giá trị
khoa học và giá trị chuyên gia; các nguyên tắc quản lý; các mục tiêu quản lý và
cuối cùng cũng phải căn cứ vào thực tiễn kinh tế - xã hội của đất nước.

Chính sự phong phú, đa dạng của đối tượng quản lý quy định sự phong phú,
đa dạng của các phương pháp quản lý. Việc lựa chọn phương pháp quản lý thế nào
cho phù hợp và tăng tính hiệu quả của hoạt động quản lý là phụ thuộc vào các chủ
thể quản lý. Chính vì vậy, lựa chọn phương pháp quản lý còn được coi là một nghệ
thuật.

3.3. NGHỆ THUẬT QUẢN LÝ CÔNG

3.3.1. Khái niệm nghệ thuật quản lý công

 69

Nghệ thuật quản lý công là việc sử dụng khôn khéo các phương pháp quản
lý, các nguồn lực quản lý, các mối quan hệ có thể phát sinh và các cơ hội hoặc
nguy cơ rủi ro đột biến để đạt đến mục đích, mục tiêu quản lý một cách hiệu quả
nhất.

Nghệ thuật quản lý công thực chất là việc xem xét, phân tích, nghiên cứu
vấn đề quản lý một cách kỹ lưỡng, thấu đáo, toàn diện, trước sau để tìm ra cách
khống chế vấn đề một cách tốt nhất. Chỉ những nhà lãnh đạo quốc gia tài năng,c ó
tầm nhìn ra trông rộng, có trí tuệ uyên bác, có nhân cách lớn, biết sử dụng nhân tài,
có các mối quan hệ bên ngoài rộng rãi, dám chịu trách nhiệm mới có thể nâng tầm
phương pháp quản lý thành nghệ thuật quản lý; buộc diễn biến của quá trình quản
lý diễn ra theo đúng kịch bản mà mình đã trù liệu sẵn.

3.3.2. Các yếu tố hình thành nghệ thuật quản lý công

Nghệ thuật quản lý công nói riêng, nghệ thuật quản lý nói chung là sản phẩm
chủ quan, đặc biệt của những người lãnh đạo nhà nước. Nó phụ thuộc vào các yếu
tố sau đây:

3.3.2.1. Tri thức, sự hiểu biết

Người lãnh đạo, quản lý phải là những người có kiến thức và kinh nghiệm
sâu rộng về khoa học quản lý. Họ phải có triết lý và quan điểm quản lý chuẩn xác,
phù hợp với tiến trình phát triển của thời đại.

3.3.2.2. Sự công tâm và quyết đoán

Người lãnh đạo, quản lý phải là những con người trung thành tuyệt đối với
lợi ích của quốc gia, dân tộc; toàn tâm toàn ý phục vụ cho lợi ích của đất nước. Họ
làm việc không phải để được nhân dân ca tụng, chịu ơn; không phải chỉ để đem lại
lợi ích vật chất cho cá nhân, gia đình, dòng họ, quê quán mình. Họ có thể và biết
 70

cách phát hiện người tài và sử dụng người tài, loại bỏ kẻ xấu, kẻ ác, kẻ gina tham,
kẻ cơ hội ra khỏi bộ máy, tổ chức; họ có thể và biết cách tổ chức nhân dân, đưa
nhân dân vào giám sát các hoạt động của chính quyền.

3.3.2.3. Có khả năng nắm bắt tâm lý, xử lý hài hòa các mối quan hệ

Người lãnh đạo, quản lý phải thực sự nắm rõ được tâm tư, nguyện vọng, khó
khăn trở ngại của người dân và có quan hệ thân hữu với mọi quốc gia trong khả
năng cho phép, tức là phải nắm chắc mọi thông tin và dư luận cần có trong hoạt
động quản lý công để thực sự làm chủ hoạt động này.

3.3.2.4. Có năng lực thực sự

Người lãnh đạo quản lý phải tạo lập được một bộ máy hành chính hữu hiệu
với một cơ chế vận hành, hoạt động có hiệu quả. Thêm vào đó, họ phải có được
các nguồn lực nhất định để thực thi nghệ thuật quản lý như của cải, hệ thống kết
cấu hạ tầng xã hội.

3.3.2.5. Khả năng dùng mưu kế, thuật dụng người

Mưu kế là sản phẩm tư duy sáng tạo của người lãnh đạo, quản lý trong việc
sử dụng khéo léo các phương pháp quản lý để điều hành khu vực công, buộc mọi
việc phải diễn ra như ý mình mong muốn, dùng người mà người vẫn không biết là
họ đang bị mình sử dụng, biết cùng một lương chi phí bỏ ra nhưng thu lại lợi ích
cao nhất, biết khai thác sử dụng nguồn lực bên ngoài để tăng thêm nguồn lực cho
đất nước.

3.3.2.6. Khéo giữ bí mật

Nghệ thuật quản lý còn phụ thuộc rất lớn vào khả năng giữ gìn bí mật của
nhà lãnh đạo, quản lý. Mọi ý đồ khi chưa thành hiện thực thfi phải biết khéo léo
 71

che giấu, không được khoe khoang quản cáo ồn ào. Binh thư liễu đôi của tỉnh Hà
Nam đã viết “Tam nhân bất cơ mật, tam nhật bất cơ binh” vớ nghĩa việc gì chỉ hai
người biết mà để người thứ ba cũng biết hoặc việc gì để lộ trước ba ngày thì đều
thất bại. Trần Hưng Đạo trong Binh thư yếu lược cũng đã viết “Ý muốn không như
thế, cho nên làm như thế, khiến họ lại ngờ là ý muốn không như thế, để làm ý
muốn như thế” với nghĩa là việc phải làm hư hư, thực thực để kẻ thù hoặc người
chịu tác động không hiểu ý đồ thực chất của mình là gì, và nhờ đó đem lại thành
công, lợi ích cho nhân dân.

Chương 4.

NHÀ QUẢN LÝ CÔNG VÀ CÁC MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG TIÊU BIỂU

4.1. NHÀ QUẢN LÝ CÔNG

4.1.1. Khái niệm và đặc điểm nhà quản lý công

4.1.1.1. Khái niệm nhà quản lý công

Có một số cách hiểu về “nhà quản lý” như sau:

- Nhà quản lý là một cá nhân trong tổ chức chủ huy người khác hoạt động và
thông qua người khác để đạt được mục tiêu.

- Nhà quản lý là người chịu trách nhiệm quản lý, điều hành một bộ phận hay
toàn bộ một tổ chức.

Nhà quản lý công là những cá nhân hay nhóm người thực hiện các hoạt động
quản lý trong khu vực công. Những người này có thể chia ra hai nhóm chủ yếu:
 72

những người nắm giữ quyền lực nhà nước để điều tiết xã hội và những người thực
hiện các hoạt động sự nghiệp. Trong khi nhóm thứ nhất có hoạt động mang tính
tương đối đặc thù thì nhóm thứ hai hoạt động gần giống như trong khu vực tư
nhân.

Căn cứ vào chức năng quản lý, nhà quản lý công có thể hiểu theo hai nghĩa
rộng và hẹp.

Theo nghĩa rộng, tất cả những người tham gia vào bộ máy quản lý, bao gồm
nhà quản lý cấp cao, nhà quản lý tham mưu và nhà quản lý nghiệp vụ đều là nhà
quản lý công.

- Nhà quản lý cấp cao: là những người đứng đầu một tổ chức, một bộ phận.
Họ có quyền ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định và chịu trách nhiệm về
quyết định của mình trước cấp có thẩm quyền.

- Nhà quản lý tham mưu: là những người có trình độ và thông thạo về một
lĩnh vực chuyên môn nào đó. Họ không có quyền ra quyết định mà chỉ giúp nhà
quản lý cấp cao soạn thảo các quyết định quản lý và chịu trách nhiệm về mặt
chuyên môn.

- Nhà quản lý nghiệp vụ: là những người thành thạo và tinh thông nghiệp vụ
như thông tin, kiểm tra, giám sát, kế toán, kiểm kê… Họ không có quyền ra quyết
định nhưng giúp nhà quản lý cấp cao trong việc bảo đảm cho tổ chức vận hành
theo mục tiêu, kế hoạch đã định.

Theo nghĩa hẹp, nhà quản lý công chỉ bao gồm những người trực tiếp ra
quyết định và tổ chức thực hiện quyết định quản lý.

4.1.1.2. Đặc điểm nhà quản lý công

 73

Giống như tất cả các nhà quản lý khác, nhà quản lý công cũng phải thực hiện
những chức năng quản lý khu thực hiện nhiệm vụ của mình. Henry Fayol khi xác
định tính chất việc làm của các nhà quản lý đã chỉ ra năm chức năng chủ yếu của
hoạt động quản lý là dự báo và lập kế hoạch; thiết kế tổ chức; phối hợp; chỉ đạo
điều hành; và kiểm soát. Nhiều nhà nghiên cứu khác cũng trình bày những quan
điểm khác nhau về chức năng quản lý. Tuy nhiên, do môi trường thực hiện các
hoạt động quản lý khu vực công khác với khu vực tư nhân, các nhà quản lý khu
vực công bên cạnh các đặc điểm của nhà quản lý tư nhân còn chịu sự chi phối của
nhiều yếu tố khác:

- Chịu sự chi phối mạnh mẽ của chính trị

- Chịu sự chi phối của hệ thống pháp luật: tuân theo pháp luật, chịu trách
nhiệm trước pháp luật.

- Chịu sự ràng buộc của các quy định pháp luật do sử dụng nguồn lực công

- Mục tiêu hoạt động là đảm bảo lợi ích của quốc gia, tập thể và cá nhân.

- Bảo đảm hiệu quả kinh tế gắn liền vối hiệu quả xã hội.

- Chịu sự kiểm tra, giám sát cảu các cơ quan quyền lực nhà nước, các tổ
chức chính trị - xã hội và của quần chúng nhân dân.

Ngoài ra, nhà quản lý khu vực công còn bị ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác
như tính đại diện cho cộng đồng, tính ổn định cao so với khu vực tư.

Lao động của những nhà quản lý công có một số đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, lao động của các nhà quản lý công là một dạng lao động gián tiếp,
tức là nó phải thông qua hoạt động của người khác mới tạo ra sản phẩm. Tuy là
loại lao động gián tiếp nhưng lao động của nhà quản lý công có vai trò rất quan
 74

trọng, Không có lao động quản lý thì các dạng lao động trực tiếp khó lòng hợp nhất
với nhau trong một quá trình thống nhất để đạt được mục tiêu chung.

Thứ hai, lao động của nhà quản lý công là một dạng lao động phức tạp. Tính
phức tạp của lao động quản lý do tính tổng hợp của hoạt động quản lý công quy
định, bao gồm hoạch định, tổ chức, động viên, điều khiển… Do vậy, nhà quản lý
công một mặt phải có kiến thức toàn diện về nhiều lĩnh vực như kinh tế, chính trị,
ngoại giao, kỹ thuật, tâm lý, xã hội…; mặt khác nhà quản lý công phải vận dụng
những kiến thức đó một cách nhuần nhuyễn để trở thành các kỹ năng quản lý.

Thứ ba, lao động của nhà quản lý công là một dạng lao động sáng tạo. Lao
động của nhà quản lý công không thể như lao động của người vận hành máy móc
với một quy trình thao tác cố định. Thực tiễn các tình huống quản lý rất đa dạng
đòi hỏi lao động quản lý phải luôn sáng tạo, linh hoạt, tránh rập khuôn. Trong
nhiều khía cạnh, lao động của nhà quản lý công đòi hỏi tài năng.

Thứ tư, lao động của nhà quản lý công mang tính nghệ thuật. Tính nghệ
thuật trong lao động của nhà quản lý công xuất phát từ sự đa dạng, phong phú,
muôn hình muôn vẻ của các sự vật, hiện tượng trong đời sống xã hội và trong quản
lý. Tính nghệ thuật còn biểu hiện trong quan hệ, ứng xử với con người – làm việc
với con người, cộng đồng người. Mỗi người có một thế giới quan riêng, cá tính và
có những nhu cầu, đòi hỏi khác nhau, tâm tư, tình cảm khác nhau. Lãnh đạo con
người không chỉ dừng lại ở chỗ tuyển chọn, sắp xếp họ vào một vị trí lao động nào
đó mà quan trọng hơn là động viên, khích lệ họ phát huy hết tài năng, sức lực của
mình cống hiến cho tổ chức. Do vậy, hoạt động quản lý không chỉ dựa vào kiến
thức khoa học mà đòi hỏi nhà quản lý công phải có tâm, có đức, có sự đồng cảm…
Trong quản lý, điều hết sức quan trọng là nhà quản lý công vừa phải tuân theo
những nguyên tắc quản lý chung vừa phải linh hoạt, khéo léo phù hợp với từng con
 75

người cụ thể, phải biết kiên nhẫn, thông cảm với nhân viên của mình. Chỉ khi nào
nhà quản lý trở thành người đáng kính trọng, tin cậy và thuyết phục được cấp dưới
thì khi đó họ mới gặt hái được thành công.

Chính vì những đặc điểm trên mà nhiều người đã nhận định “Trong hoạt
động quản lý, các nhà quản lý khu vực công thường chịu nhiều áp lực hơn các nhà
quản lý trong khu vực tư’.

4.1.2. Những yêu cầu đối với nhà quản lý công

4.1.2.1. Có kiến thức cơ bản và kiến thức chuyên môn

Nhà quản lý công cần có kiến thức cơ bản, nhất là kiến thức về kính tế,
chính trị, triết học, luật pháp và quản lý. Những kiến thức này một mặt hình thành
thế giới quan, nhân sinh quan, mặt khác giúp nhà quản lý công có tầm nhìn bao
quát và năng lực tư duy khoa học, đặt cơ sở cho việc nắm bắt các quy luật khách
qian và tư duy khoa học quản lý hiện đại.

Nhà quản lý công còn cần phải có kiến thức khoa học tự nhiên cơ bản cũng
như phải biết sử dụng máy tính, hệ thống thông tin.

Ngoài kiến thức cơ bản, nhà quản lý công cũng cần có kiến thức chuyên
môn hẹp, tức là những kiến thức mang tính kỹ thuật. Nhà quản lý công không nhất
thiết phải trở thành chuyên gia của chuyên môn hẹp nhưng họ cần có những kiến
thức chuyên môn cơ bản. Có kiến thức chuyên môn, người quản lý mới có thể giữ
vị trí trong ngành, có quyền ra lệnh trong ngành. Các nhà nghiên cứu đều cho rằng,
kiến thức chuyên môn có ảnh hưởng lớn đến hoạt động điều hành của nhà quản lý
công và trong nhiều trường hợp quyết định uy tín và qua đó tạo nên ảnh hưởng
quyền lực của nhà quản lý công đối với nhân viên của mình, Tuy nhiên, nhà quản
lý công cấp càng cao đòi hỏi về năng lực chuyên môn càng ít, tức là các nhà quản
 76

lý cấp cao đòi hỏi phải có tầm nhìn bao quát hơn, không bị hạn chế bởi chuyên
môn hẹp.

4.1.2.2. Có năng lực quản lý

Trong các yêu cầu đối với nhà quản lý công, năng lực quản ly có ý nghĩa rất
quan trọng. Trong hoạt động quản lý, mục tiêu của tổ chức có trở thành hiện thực
hay không phụ thuộc rất nhiều vào năng lực quản lý của nhà quản lý. Thực tế đã
chứng minh rằng, nhiều người có tri thức rất phong phu, điều kiện tâm lý tốt nhưng
không có năng lực quản lý thì hiệu quả quản lý cũng không cao. Năng lực quản lý
của nhà quản lý công phụ thuộc vào hai yếu tố: năng lực sáng tạo và năng lực tập
hợp, điều chỉnh.

* Năng lực sáng tạo của nhà quản lý công

Năng lực sáng tạo của nhà quản lý công rất quan trọng vì hoạt động quản lý
là hoạt động sáng tạo, dẫn dắt và hướng dẫn. Trong một điều kiện nhất ddinhh, nhà
quản lý công cần lựa chọn đúng đắn mục tiêu và có những bước đi thích hợp. Hoạt
động quản lý là đưa ra quyết sách, mà phần lớn các quyết sách đều đòi hỏi sự sáng
tạo. Quyết sách cần biến đổi hiện trạng, mở ra tương lai nên nó bao gồm các mục
tiêu mới, biện pháp mới, bước đi mới và đương nhiên đòi hỏi rất nhiều sự sáng tạo.

Năng lực sáng tạo của nhà quản lý công được thể hiện trên các mặt chủ yếu
sau đây:

- Khả năng quan sát; là khả năng nắm bắt những biểu hiện, những thay đổi,
sự khác biệt từ các dấu hiệu để nhận thức vấn đề, con người, sự vật… và khái quát
thành bản chất, quy luật. Đi sâu vào thực tiễn và tư duy sáng tạo thường giúp nhà
quản lý công có được năng lực này.
 77

- Khả năng dự báo: là năng lực phán đoán mang tính khoa học và thực tiễn
về xu thế phát triển của sự vật, hiện tượng. Sự phán đoán trên cơ sở phân tích quy
luật, sự thay đổi, sự điều chỉnh… là cơ sở của sự sáng tạo.

- Khả năng quyết đoán: là năng lực lựa chọn phương án và quyết định vấn
đề một cách nhanh chóng, có cơ sở khoa học. Khả năng quyết đoán là một loại sức
mạnh ý chí. Nhà quản lý công cần có khả năng quyết đoán. Mọi sự rụt rè, nhút
nhát, do dự đều không phải là tính cách phù hợp với một nhà quản lý công.

- Khả năng khuyến khích, động viên: là năng lực, nghệ thuật tác động tới
cấp dưới để đạt mục tiêu chung của tổ chức. Một nhà quản lý công dù tài giỏi đến
mấy cũng không thể chỉ dựa vào sức của riêng mình. Nhà quản lý công giỏi phải là
người có khả năng tác động, thúc đẩy tất cả mọi thành viên trong tổ chức cùng
hành động. Sự thể hiện cụ thể của khả năng khuyến khích, động viên là sức cảm
hóa, sự thu hút, tập hợp và ảnh hưởng uy tín cá nhân. Đặc biệt, nhà quản lý công
phải biết khuyến khích nhân viên cả trong thuận lợi lẫn khó khăn, tạo dựng lòng tin
đối với họ.

- Khả năng ứng biến: là năng lực xử lý tình huống, vấn đề trong thực tiễn
trước sự biến đổi, phát triển, thay đổi… của sự vật, hiện tượng. Nhà quan rlys công
cho dù có giỏi đến đâu cũng không thể dự tính hết được mọi biến cố có thể xảy ra.
Tính ngẫu nhiên, đột xuất luôn tồn tại trong quản lý. Trong biến cố, nhà quản lý
công cần bình tính xem xét, từng bước tháo gỡ khó khăn, không chịu lùi bước. Họ
cần khôn khéo điều chỉnh các nguồn lực, thay đổi quyết sách, xác định lại mục
tiêu, biến những nhân tố bất lợi thành nhân tố thuận lợi để phát triển tổ chức.

- Năng lực lựa chọn và sử dụng nhân tài: nhà quản lý công phải là người biết
phân biệt và sử dụng nhân tài. Hiểu người và sử dụng đúng người là việc làm
không dễ dàng. Vua Lê Thánh Tông từng nói “Trăm quan là nguồn gốc của trị
 78

loạn. Nước thịnh hay suy hoàn toàn phụ thuộc vào bề tôi hay hay dở”. Người xưa
cũng có câu “Thử ngọc cần phải đốt lửa ba ngày, lựa chọn người tài cần phải chờ
bảy năm”. Nhà quản lý công hiểu người tài, biết sử dụng người tài, biết phát huy
tài năng và trí tuệ của người tài cũng là sự thể hiện quan trọng của năng lực quản
lý.

* Năng lực tập hợp, điều chỉnh của nhà quản lý

Năng lực tập hợp trong tổ chức là khả năng liên kết, phối hợp các bộ phận,
các lợi ích, các lực lượng thành một khối thống nhất để thực hiện mục tiêu chung
của tổ chức. Các năng lực tập hợp khác của nhà quản lý công còn bao gồm:

- Năng lực thu nhận thông tin: đây là khả năng thu nhận thông tin rộng, đầy
đủ, nắm bắt nội dung, biết tổng hợp, xử lý thông tin, loại bỏ cái “thô”, lấy cái
“tinh”, bỏ cái “hư”, lấy cái “thực”.

- Năng lực điều chỉnh lợi ích: thực tế cho thấy, nhiều mâu thuẫn trong tổ
chức đều bắt nguồn từ việc phân phối lợi ích không công bằng. Nhà quản lý công
giỏi cần có năng lực điều chỉnh các lợi ích phân tán, thậm chí là các lợi ích xung
đột thành lợi ích chung được mọi người trong tổ chức chấp nhận, coi đó là cơ sở để
đề ra chính sách.

- Năng lực điều hòa tổ chức: năng lực này bảo đảm các yếu tố của tổ chức
trong trạng thái phối hợp tốt nhất nhằm đạt được sự hợp lực tổng thể. Nhà quản lý
công cần có phương pháp chỉ huy, đoàn kết các nhóm, đánh giá thành tích của cá
nhân công bằng, loại bỏ trở ngại, giải quyết mâu thuẫn. Loại năng lực điều hòa tổ
chức này về bản chất là năng lực tập hợp các loại tính tích cực lại với nhau.

4.1.2.3. Có phẩm chất tâm lý tốt

Phẩm chất tâm lý tốt của nhà quản lý công được thể hiện ở một số mặt sau:
 79

- Linh hoạt, sáng tạo: trong hoạt động quản lý, nhà quản lý công rất cần sự
hoạt bát, nhanh nhạy, sáng tạo, có nhiệt tính, say mê với công việc.

- Chấp nhận cạnh tranh: nhà quản lý công hiện nay phải luôn cởi mở, thích
ứng với hoàn cảnh, chấp nhận cạnh tranh, coi cạnh tranh là động lực cho sự phát
triển của tổ chức.

- Ý chí kiên định: trong quá trình hoạch định chính sách và triển khai thực
hiện các chính sách, nhà quản lý công thường gặp phải rất nhiều khó khăn và trở
ngại. Nhà quản lý công cần phải rèn luyện ý chí kiên định, không nao núng trước
mọi khó khăn, thử thách mới có thể biến các ý tưởng, mục tiêu của tổ chức trở
thành hiện thực.

4.1.2.4. Có năng lực giao tiếp

Duy trì các mối quan hệ cá nhân, liên cá nhân là nhiệm vụ của bất kỳ một
nhà quản lý công nào. Trong thực tế, người có khả năng quản lý là người phải biết
làm việc một cách hiệu quả với các thành viên trong tổ chức của mình, duy trì các
mối quan hệ với các tổ chức khác và với các đối tượng khác trong xã hội. Với các
nhà quản lý công, năng lực giao tiếp có vai trò đặc biệt quan trọng vì đối tượng
phục vụ của các cơ quan nhà nước là công dân với những trình độ, cá tính, nét văn
hóa khac snhau và đòi hỏi về chất lượng phục vụ của khu vực công ngày càng cao.

4.1.2.5. Có năng lực tư duy

Năng lực tư duy của nhà quản lý công thể hiện qua khả năng phân tích, phán
đoán, dự báo và ra các quyết định đúng đắn, kịp thời, chính xác. Năng lực tư duy
được thể hiện một cách rõ ràng nhất khi nhà quản lý công cần ra quyết định trong
các tình huống không rõ ràng. Nhà quản lý công chỉ có thể thành công khi họ nhạy
 80

bén với các sự kiện, nhạy cảm với các thông tin. Nhà quản lý công ở cấp càng cao
thì đỏi hỏi về năng lực tư duy càng lớn.

4.1.2.6. Có phẩm chất đạo đức

Với nhà quản lý công, khái niệm đạo đức có nội hàm hẹp hơn khái niệm đạo
đức công vụ. Những tính chất đặc biệt của hoạt động trong khu vực công như
hướng tới cộng đồng, tôn trọng và tuân thủ pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi
nhuận kinh tế… chi phối hành vi của các nhà quản lý công. Các nguyên tắc đạo
đức công vụ quy định các nhà quản lý công không chỉ hướng tới thỏa mãn các lợi
ích của mình và xã hội, không gây thiệt hại cho xã hội mà còn phải hướng tới sự
phục vụ, cống hiến cho xã hội để thực hiện sứ mệnh của nhà nước.

Các quy tắc đạo đức cụ thể của nhà quản lý công gồm những tiêu chí sau:

- Đối xử với đồng nghiệp và cấp dưới công bằng, công minh, tôn trọng
quyền con người.

- Chấp nhận cạnh tranh bình đẳng, không chấp nhận sự thiếu khách quan,
thiếu công bằng, thông đồng và chủ nghĩa cá nhân.

- Trung thực trong công việc, đánh giá nhân viên công bằng, không tranh
công của cấp dưới, không quản cáo sai sự thật, lừa dối đối tác và khách hàng.

- Không gian lận trong chi tiêu, tránh thất thoát, tham nhũng, lãng phí.

- Có trách nhiệm đối với tổ chức,lãnh đạo đơn vị kinh doanh đúng pháp luật,
đạt hiệu quả, khuyến khích phát triển lợi ích tập thể thay vì chỉ nghĩ tới lợi ích cá
nhân.

- Tôn trọng và phục tùng pháp luật.

- Có trách nhiệm đối với cộng đồng và xã hội.

 81

4.1.3. Một số kỹ năng của nhà quản lý công

4.1.3.1. Kỹ năng ra quyết định quản lý công và thực hiện quyết định quản lý
công

* Thực hiện đúng quy trình ban hành quyết định quản lý

Quy trình ban hành quyết định quản lý gồm bốn bước cơ bản:

(1) Xử lý thông tin và lựa chọn phương án cần tiến hành

- Kiểm tra tính chính xác, khách quan của thông tin, hệ thống hóa thông tin
và phân tích thông tin.

- Xử lý thông tin để giải quyết vấn đề hiện tại nhưng luôn phải dự báo tương
lai để có những điều chỉnh phù hợp.

- Đề ra các phương án để có cơ hội lựa chọn, dự tính các phương tiện, biện
pháp, thời gian thực hiện và thời hạn có hiệu lực của quyết định.

- Trong quá trình xây dựng phương án, cơ quan chủ trì phải phối hợp chặt
chẽ với các cơ quan hữu quan và cần thiết tổ chức các cuộc hội thảo, cần nghiên
cứu yếu tố pháp lý và trong những trường hợp cần thiết phải có tư vấn, cố vấn pháp
lý.

Khi chọn phương án cần căn cứ theo các tiêu chí hợp pháp và hợp lý của
quyết định quản lý. Chọn phương án theo các tiêu chí hợp lý, người ra quyết định
có thể sử dụng phương pháp chấm điểm. Phương án được chọn là phương án tối
ưu, đảm bảo các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý.

(2) Soạn thảo quyết định quản lý

Trong soạn thảo quyết định quản lý, cơ quan chủ trì cần lưu ý:
 82

- Tùy theo từng loại quyết định, cơ quan chủ trì thành lập bộ phận bien soạn
dự thảo quyết định hoặc giao cho cá nhân biên soạn. Những cá nhân này phải là
những người có năng lực, am hiểu pháp luật và các lĩnh vực chuyên môn.

- Lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan. Nếu cần, ý kiến góp ý bắt buộc
phải bằng văn bản.

- Huy động sự tham gia của xã hội trong các trường hợp quyết định có liên
quan đến đời sống nhân dân trên phạm vi rộng. Qua hệ thống thông tin đại chúng
để tập hợp ý kiến xã hội về dự thảo quyết định quản lý.

- Huy động đóng góp của các chuyên gia đối với các quyết định quản lý có
tính chuyên môn hẹp, chuyên ngành.

(3). Thông qua quyết định quản lý

Quyết định quản lý phải được thông qua theo thủ tục do phapr luật quy định.
Có hai phương thức thông qua quyết định:

- Thông qua quyết định quản lý theo chế độ tập thể được thực hiện tại các
cuộc họp của cơ quan có thẩm quyền. Việc tổ chức cuộc họp cần chú ý các nội
dung sau:

+ Chuẩn bị hồ sơ đã được thẩm định liên quan đến quyết định.

+ Gửi các tài liệu liên quan trước cho thành viên của cuộc họp

+ Ý kiến đóng góp phải cụ thể, rõ ràng, tránh xa rời mục đích của cuộc họp

+ Kết luận cuộc họp cần đưa ra các vấn đề phải biểu quyết.

- Thông qua quyết định theo chế độ thủ trưởng

 83

Trong phạm vi thẩm quyền, thủ trưởng các cơ quan có quyền ban hành các
quyết định quản lý. Khi quyết định, người có thẩm quyền cần:

+ Nắm vững yêu cầu của việc ban hành quyết định. Quyết định ban hành
phải cụ thể, thiết thực, có điều kiện để thực hiện.

+ Không quá tin vào cán bộ tham mưu, cần thiết phải xem xét, kiểm tra lại
các nội dung trong quyết định và hình thức của quyết định.

+ Thủ trưởng cơ quan thông qua quyết định quản lý cần quan tâm các yêu
cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định quản lý. Quyết định quản lý phải có
căn cứ pháp lý và có lý do thực tế, không trùng lắp, chồng chéo.

(4) Ban hành quyết định quản lý

Ban hành quyết định quản lý là bước văn bản hóa các quyết định quản lý.
Việc văn bản hóa quyết định quản lý phải đảm bảo đúng thể thức, kỹ thuật trình
bày, ngôn ngữ và văn phong của văn bản pháp luật.

Hiệu lực của quyết định có từ khi quyết định được ban hành. Cần phải tính
tới thời điểm quyết định đến và được triển khai bởi đối tượng điều chỉnh của quyết
định. Quyết định quản lý cần thời gian để phổ biến, nhận thức và tổ chức thực
hiện.

* Quyết định quản lý phải được tổ chức thực hiện nghiêm túc

Việc tổ chức thực hiện quyết định quản lý có ba bước:

Bước 1: Sử dụng các phương tiện, phương pháp phù hợp để quyết định được
triển khai đúng thời hạn, có hiệu lực. Cần lập kế hoạch thực hiện quyết định, công
bố công khai, tuyên truyền, giải thích để mọi người hiểu và tự nguyện thực hiện.
 84

Bước 2: Tổ chức lực lượng thực hiện quyết định quản lý. Chuẩn bị các điều
kiện về cơ sở vật chất, tài chính, nguồn nhân lực để tổ chức thực hiện quyết định
quản lý. Biện pháp thực hiện quyết định phải phù hợp với tầm quan trọng và tình
hình thực tế. Có thể triển khai thực hiện quyết định đại trà hoặc thực hiện thí điểm
có tổng kết, đánh giá sau đó mới thực hiện ở diện rộng.

Bước 3: Xử lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quyết định quản lý kịp thời.
Tiếp nhận thông tin từ các phía trong tổ chức thực hiện quyết định để điều chỉnh
quyết định nếu nhận thấy cần thiết. Điều chỉnh quyết định quản lý theo những hình
thức: sửa đổi, bổ sung, đình chỉ hoặc bãi bỏ.

* Kiểm tra, đôn đốc và đánh giá quyết định quản lý

Thực hiện kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện quyết định quản lý có các khâu:
ban hành, tổ chức thực hiện quyết định và tổng kết, đánh giá.

Thẩm quyền kiểm tra thuộc về cấp trên, cơ quan chủ trì, chủ quản và chính
thủ trưởng cơ quan ban hành và chỉ đạo việc thực hiện quyết định.

Thẩm quyền kiểm tra còn thuộc về các cơ quan kiểm tra, thanh tra chuyên
ngành, thanh tra nhà nước, thanh tra nhân dân.

Yêu cầu kiểm tra phải đảm bảo tính độc lập, khách quan và khoa học.

Phương pháp kiểm tra linh hoạt, đa dạng: tiền kiểm, hậu kiểm, kiểm tra
thường xuyên, kiểm tra đột xuất.

Căn cứ vào kết quả kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền cần:

- Đôn đốc việc thực hiện quyết định, sửa đổi, bổ sung quyết định khi thấy
cần thiết.
 85

- Khen thưởng những cá nhân, tập thể tốt, kỷ luật những cá nhân, tổ chức
mắc khuyết điểm, sai phạm.

Đánh giá quyết định quản lý nhằm xác định tính hiệu quả, hiệu lực của quyết
định quả lý. Đánh giá quyết địn quản lý phải trung thực, nhìn thẳng vào sự thật, nói
đúng sự thật, không thổi phồng thành tích, thi hành kỷ luật đối với những cán bộ,
tổ chức không trung thực.

Đánh giá đúng quyết định quản lý đã qua là tiền đề cho một quyết định quản
lý mới tốt hơn ra đời. Không có sự đánh giá sẽ khó có sự phát triển trong quản lý.

Tóm lại, tổ chức tốt quy trình ban hành quyết định và thực hiện quyết định
quản lý, kiểm tra đánh giá quyết định quản lý sẽ tạp khả năng nâng cao chất lượng
ban hành và thực hiện các quyết định quản lý, nâng cao uy tín của chủ thể quản lý.

4.1.3.2. Kỹ năng quản lý sự thay đổi trong quản lý công

* Các kỹ thuật giảm bớt sự chống đối

Khi người quản lý thấy có chống đối bất lợi thì họ phải làm gì? Khi xuất
hiện sự chống đối trong tổ chức, các nhà quản lý có thể sử dụng năm kỹ thuật sau:

- Giáo dục và tuyên truyền

Có thể giảm bớt sự chống đối thông qua việc giáo dục, tuyên truyền để mọi
người hiểu, thấy được cần thiết phải có sự thay đổi. Kỹ thuật này dựa trên giả định,
chống đối là do thông tin không đúng hoặc chưa được tuyên truyền và khi được
tuyên truyền và cung cấp đầy đủ thông tin, chống đối sẽ giảm bớt. Việc này có thể
tiến hành thông qua các hoạt động như trao đổi trực tiếp, thông báo, báo cáo hoặc
thuyết trình của những người lãnh đạo, quản lý.

- Đàm phán
 86

Một cách khác các nhà quản lý có thể sử dụng để đối phó với những chống
đối tiềm năng là đánh đổi cái gì đó có giá trị để làm dịu bớt sự chống đối. Ví dụ,
nếu sự chống đối chỉ tập trung vào một số cá nhậ, người lãnh đạo, quản lý có thể
đề nghị đàm phán về một khoản khuyến khích nào đó có thể đáp ứng các yêu cầu
của họ. Đàm phán là cần thiết nếu sự chống đối xuất phát từ những tổ chức có ảnh
hưởng lớn như công đoàn chẳng hạn. Tuy nhiên biện pháp này có thể tốn kém,
thậm chí có tác động lan truyền. Khi các tác nhân thay đổi đàm phán để giảm bớt
sự chống đối với một nhóm đối tượng này thì các nhóm đối tượng khác có thể thấy
khả năng kiếm lợi và sẽ “tống tiền”.

- Tham gia

Người ta sẽ khó có thể chống đối các quyết định thay đổi khi mà họ đã được
tham gia bàn bạc, xây dựng. Những người lãnh đạo, quản lý cần tạo điều kiện cho
những đối tượng có nhiều khả năng chống đối, nhất là những cá nhân có trình độ,
năng lực và có ảnh hưởng rộng trong tổ chức tham gia vào quá trình ra quyết định
thay đổi.

- Thúc đẩy và trợ giúp

Các nhà quản lý có thể trợ giúp bằng nhiều cách để giảm bớt sự chống đối.
Khi nhân viên sợ hãi và lo lắng về những thay đổi thì các biện pháp tư vấn, đào tạo
các kỹ năng mới, cho nghỉ ngắn hạn có trả lương ... có thể tạo điều kiện để nhân
viên trong tổ chức thích ứng dần với sự thay đổi.

- Sử dụng thủ thuật lôi kéo, vận động và thu nạp

Thủ thuật lôi kéo, vận động ám chỉ việc dùng các “mánh lới” để gây ảnh
hưởng, làm biến dạng thực tế cho chúng hấp dẫn hơn. Trong thủ thuật này, người
lãnh đạo, quản lý cần giữ kín các thông tin có thể gây hại, tạo ra các dư luận sai để
 87

nhân viên chấp nhận sự thay đổi. Khi người lãnh đạo một công ty dọa sẽ đóng cửa
một nhà máy nếu công nhân không chấp nhận việc giảm lương nhưng trong thực tế
lãnh đạo công ty không có ý định làm như vậy là lãnh đạo công ty đã sử dụng thủ
thuật.

Thu nạp là một dạng sử dụng cả thủ thuật và sự tham gia. Biện pháp này sẽ
phải “mua” lãnh đạo của nhóm chống đối bằng cách cho họ một vai trò quan trọng
trong quá trình ra quyết định thay đổi. Mặc dù có lấy ý kiến của họ nhưng chỉ để có
được sự chấp thuận của họ chứ không phải nhằm có được một quyết định hợp lý
hơn. Cả hai biện pháp sử dụng thủ thuật và thu nạp đều ít tốn kém và dễ sử dụng để
có được ủng hộ của những người chống đối nhưng có thể xảy ra tác dụng ngược lại
“gậy ông đập lưng ông” nếu họ phát hiện ra là họ đang bị lừa gạt và qua mặt.

* Các kỹ thuật quản lý thay đổi

Người quản lý có thể thay đổi được gì? Các lựa chọn thay đổi của người
quản lý có thể rơi vào ba loại: thay đổi cơ cấu tổ chức, thay đổi công nghệ và thay
đổi con người.

- Thay đổi cơ cấu tổ chức là các thay đổi trong quan hệ về quyền lực, cơ cấu
điều phối, mức độ tập trung hóa, thiết kế vị trí công việc và các biến số cơ cấu
khác.

- Thay đổi công nghệ bao gồm các thay đổi trong cách thức tiền hành công
việc hoặc cách thức sử dụng các phương pháp quản lý và trang thiết bị mới.

- Thay đổi côn người là nói đến những thay đổi trong thái độ của nhân viên,
những kỳ vọng, nhận thức hoặc hành vi.

(1) Thay đổi cơ cấu tổ chức

 88

Các nhà quản lý có trách nhiệm về hoạt động như chọn mô hình cơ cấu tổ
chức cho tổ chức, phân công chức năng, nhiệm vụ, xác định mức độ tập trung hóa
và thiết kế các vị trí công việc.

Người quản lý có những lựa chon nào về thay đổi cơ cấu tổ chức? Người
quản lý có thể thay đổi một hoặc một số thành phần của tổ chức. Ví dụ, các phòng,
ban chức năng có thể ghép lại, các lớp quản lý theo chiều dọc có thể bị loại bỏ,
phạm vị kiểm soát có thể mở rộng làm cho tổ chức ít tầng quản lý hơn và giảm
được sự quan liêu. Người quản lý cũng có thể thêm các quy trình và quy định để
tăng mức độ chuẩn hóa, tăng cường phi tập trung hóa ...

Một lựa chọn khác là đưa ra một số thay đổi trong thiết kế về cơ cấu tổ chức
thực tế. Điều đó có thể bao gồm việc chuyển từ cơ cấu tổ chức theo trực tuyến sang
cơ cấu tổ chức theo chức năng hoặc thiết kế một cơ cấu tổ chức theo ma trận. Các
nhà quản lý có thể thiết kế lại các vị trí công việc; sửa đổi các bảng mô tả công
viêc, làm phong phú thêm các vị trí công việc hoặc quy định linh động hơn về giờ
làm việc...

(2) Thay đổi công nghệ

Ngày ngay các tiến bộ công nghệ chủ yếu thường liên quan đến việc sử dụng
các trang thiết bị và phương pháp quản lý mới, tự động hóa hoặc tin học hóa.

Tiến bộ công nghệ trong một ngành thường là đưa vào sử dụng các trang
thiết bị, công cụ hoặc các phương pháp quản lý mới. Tự động hóa và thay đổi công
nghệ sẽ thay thế con người bằng máy móc. Điều này bắt đầu từ cách mạng công
nghệ và vẫn còn tiếp tục là lựa chọn của nhiều quốc gia ngày nay. Tự động hóa đã
được áp dụng trong nhiều doanh nghiệp, như FedEx phân loại th tự động và trong
các dây chuyền ráp xe hơi của Toyota dưới dạng các rô bốt.
 89

Có lẽn thay đổi công nghệ dễ nhận thấy nhất trong hững năm vừa qua là sự
phát triển mạnh của các thế hệ máy tính. Các máy tính thế hệ mới có thể chạy hàng
trăm phần mềm chuyên môn và hệ thống mạng có thể giúp các máy tính tương tác
được với nhau.

(3) Thay đổi con người

Thật ngữ phát triển tổ chwdcs (Organisational Development hay OD) được
hiểu là tất cả các dạng thay đổi tập trung vào các kỹ thuật hoặc thay đổi con người.
Các kỹ thuật OD phổ biến hơn cả là đào tạo nhạy cảm, điều tra phản hồi, tư vấn
quy trình, xây dựng nhóm và phát triển liên nhóm. Sợi chỉ xuyên suốt các kỹ thuật
này là nhằm đưa đến sự thay đổi nhân sự trong tổ chức.

* Các kỹ năng cần thiết để quản lý sự thay đổi

Quản lý sự thay đổi trong tổ chức đòi hỏi nhiều kỹ năng tổng hợp. Quan
trọng nhất là các kỹ năng sau đây.

- Kỹ năng chính trị

Tổ chức trước hết là các hệ thống xã hội. Không có con người thì không có
tổ chức. Nếu quên mất điều này thì chủ thể thay đổi sẽ dễ bị thất bại. Các tổ chức
đều mang tính chất chính trị mạnh. Thêm nữa, quyền lợi càng nhiều thì tranh đấu
càng mạnh. Chủ thể thay đổi phải biết được điều này. Kỹ năng chính đòi hỏi nhà
quản lý phải tự học tập, tự đánh giá và phải trở thành năng lực thường ngày của họ.

- Kỹ năng phân tích

Để tránh nhầm lẫn, các nhà quản lý phải có kỹ năng phâ tích. Trong bất kỳ
trường hợp nào họ cũng phải xem xét trên cơ sở các căn cứ khoa học, không thể
phán đoán một cách chủ quan. Nếu người quản lý chỉ bằng cảm tính để xem xét
 90

bản chất của vấn đề thì họ rất khó thuyết phục được người khác và cũng không thể
đưa ra những thay đổi phù hợp.

Có hai loại kỹ năng cần thiết cho phân tích là phân tích chu chyển công việc
hay phân tích hệ thống và phân tích tài chính. Chủ thể thay đổi phải học cách bố trí
lại các hoạt động và hệ thống theo các cách thức mới, sau đó đánh giá tác động tài
chính và chính trị của những thay đổi họ vừa thực hiện. Họ sẽ phải khởi đầu bằng
các chỉ tiêu hoặc thước đo tài chính như các mục tiêu và tìm ra các hoạt động hay
hệ thống mà nếu bố trí lại sẽ có các tác động như mong muốn.

- Kỹ năng làm việc với con người

Yếu tố con người cũng chính là yếu tố của tổ chức. Con người có các đặc
điểm về trí tuệ, năng lực, tính cách, sở thích, ngôn ngữ, thái độ đối với cuộc sống
và công việc khác nhau. Người lãnh đạo, quản lý phải có kỹ năng làm việc từng
đối tượng cụ thể.

Kỹ năng làm việc với con người chủ yếu thuộc về các kỹ năng giao tiếp. Để
hiểu và tác động đến nhân viên có hiệu quả, người lãnh đạo, quản lý phải biết quan
tâm, lắng nghe một cách chủ động, thân thiên và đặc biệt phải chân thành. Một
nhiệm vụ quan trong của các nhà quản lý là kỹ năng thỏa hiệp và giải quyết mâu
thuẫn giữa các cá nhân và các nhóm khác nhau.

- Kỹ năng kinh doanh

Đơn giản là người lãnh đạo, quản lý phải hiểu tổ chức, doanh nghiệp của
mình cần phải hoạt động như thế nào. Cụ thể họ phải hiểu tổ chức, doanh nghiệp
của họ đang làm những gì để tồn tại và phát triển. Điều này đòi hỏi phải có hiểu
biết về tài chính: lấy tiền từ đâu ra, làm thế nào để kiếm tiền và làm thế nào để giữ
và phát triển được tiền. Kỹ năng kinh doanh cũng đòi hỏi các kiến thức về
 91

marketing và thị trường, sản phẩm và phát triển sản phẩm, tìm kiếm khách hàng,
bán hàng, cho thuê, sa thải ...

4.1.3.3. Kỹ năng giải quyết xung đột trong quản lý công

4.1.3.4.1. Vai trò của nhà quản lý công trong giải quyết xung đột

Vai trò của các nhà quản lý trong giải quyết xung đột trong tổ chức là rất
quan trọng. Họ phải có khả năng nhận diện và quản lý tốt xung đột. Đây là thách
thức nhưng đồng thời cũng là trách nhiệm không thể từ chối của các nhà quản lý.
Đồng thời đây cũng là cơ hội để họ thể hiện năng lực của mình trong việc xây
dựng tổ chức thành một khối đoàn kết thống nhất, hướng tới mục tiêu cuối cùng là
đạt hiệu quả hoạt động và sự phát triển của tổ chức.

Nhà quản lý cần biết nhìn thằng vào sự thật, không nên che giấu hay bưng
bít những xung đột trong tổ chức của mình. Biết nhận diện xung đột, xác định đúng
nguyên nhân của xung đột và quản lý được xung đột một cách có hiệu quả đòi hỏi
người lãnh đạo, quản lý phải có kiến thức, kỹ năng và đặc biệt họ thật sự phải có
thành ý. Mỗi nhà quản lý đều có kiểu quản lý và giải quyết xung đột khác nhau. Có
thể tập trung vào một số kiểu giải quyết xung đột như sau:

- Kiểu độc đoán: nhà quản lý kiểu này thường không tôn trọng, không đề cao
người khác, xem xung đột như một hiện tượng không thể chấp nhận, như một hình
thức bất tuân. Họ thường đề cao quan điểm của mình nhằm triệt tiêu mâu thuẫn,
thậm chí tìm mọi cách để tiêu diệt tận gốc mọi sự khác biệt.

- Kiểu cơ hội: kiểu này thường né tránh hoặc giải quyết xung đột một cách
hình thức với mục đích làm vừa lòng các bên liên quan. Về lâu dài, giải quyết xung
đột kiểu này dễ ạo ra sự nghi ngờ giữa các bên và làm giảm uy tín của nhà quản lý.
 92

- Kiểu tôn trọng con người đồng thời đề cao công việc: người lãnh đạo, quản
lý chủ động phòng ngừa các xung đột thông qua việc tạo điều kiện để mọi thành
viên trong tổ chức có cơ hội tranh luận, đối thoại, thể hiện chính kiến của mình.
Người lãnh đạo, quản lý luôn đối xử công bằng, dân chủ với mọi người, thể hiện ra
như một tấm gương trong công việc cũng như trong cuộc sống để mọi người nể
phục.

Để giải quyết tốt xung đột, nhà lãnh đạo, quản lý cần có ý thức và các kỹ
năng trong quản lý xung đột. Người lãnh đạo, quản lý cũng cần phải biết phòng
ngừa các mâu thuẫn có thể dẫn đến xung đột tiêu cực, quản lý xung đột một cách
chủ động, sáng tạo, có hệ thống.

4.1.3.4.2. Các chiến lực và kỹ thuật giải quyết xung đột

* Các chiến lược giải quyết xug đột

Có một số chiến lược phổ biến để giải quyết xung đột trong một tổ chức.
Mỗi chiến lược có thể có những ưu điểm hoặc hạn chế nhất định khi được áp dụng
cho các giai đoạn khác nhau của xung đột. Vấn đề là ở chỗ, các nhà lãnh đạo, quản
lý có thể lựa chọn một chiến lược này rồi lại chuyển sang một chiến lược khác
hoặc áp dụng cùng một lúc vài chiến lược.

- Chiến lược né tránh

Bản chất của chiến lược này là một hoặc cả hai bên không muốn đối mặt với
thực tế là đang tồn tại xung đột, không muốn thừa nhận xung đột, không muốn tìm
ra nguyên nhân và cũng không muốn giải quyết chúng.

Sự né tránh này có thể hiện diện ở hai phạm vi nhất định. Một là, mỗi bên tự
họ không muốn động chạm đến vấn đề này. Động cơ của biểu hiện này có thể là
muốn bảo vệ uy tín của mình trước đám đông, muốn thể hiện là mình có tinh thần
 93

đoàn kết, sống hòa thuận với đồng nghiệp. Hai là, hạn chế các tiếp xúc trực tiếp với
bên kia để khỏi phải thảo luận hay đối chất về xung đột.

Lựa chọn chiến lược né tránh có thể đem lại cái lợi trước mắt hoặc trong
ngắn hạn. Nó giúp các tác nhân có thời gian suy ngẫm về những gì đã và đang diễn
ra giữa họ, các nguyên nhân và các vấn đề có liên quan. Thời gian cho phép các
bên trở nên bình tĩnh và sáng suốt hơn trong nhìn nhận vấn đề. Tuy nhiên, về lâu
dài, chiến lược này không phải là một sự lựa chọn khôn ngoan, nhất là trong
trường hợp mức độ trầm trọng của xung đột đã tăng lên.

- Chiến lược nhường nhịn

Các bên có thể đối diện với thực tế xung đột, thừa nhận sự tồn tại của xung
đột, biết rõ nguyên nhân dẫn đến xung đột nhưng một hoặc các bên quyết định
nhường nhịn – chấp nhận một sự thua thiệt nào đó ở mức độ có thể chấp nhận
được.

Động cơ của sự lựa chọn này có thể mang tính tự thân, liên quan đến suy
nghĩ rằng một sự nhịn là chín sự lành. Chỉ khi bên nhường nhịn xác định được tác
dụng tích cực thực sự đối với bản thân họ cũng như cả đôi bên thì việc rút lui này
mới có thể bền vững.

- Chiến lược cạnh tranh

Điều này xảy ra khi mỗi bên hoặc các bên liên quan đến xung đột chỉ quan
tâm đến lợi ích và quan điểm của bản thân, thậm chí quan niệm rằng trong mọi
trường hợp chỉ có một quan điểm, một cá nhân duy nhất thắng. Bên hiếu thắng thể
hiện công khai thái độ hiếu thắng, không chấp nhận quan điểm cảu bên kia.

Chiến lược này có hại cả về trước mắt lẫn lâu dài đối với cả hai bên xung
đột.
 94

- Chiến lược hợp tác

Các bên cộng tác để tìm ra giải pháp giải quyết xung đột vì lợi ích của các
bên liên quan. Khi chấp nhận chiến lược hợp tác, các bên xung đột:

+ Tìm hiểu mối quan tâm và thái độ của bên kia

+ Chấp nhận sự khác biệt, tái ngược và mâu thuẫn.

+ Cùng bàn bạc cởi mở, giải thích quan điểm, chia sẻ cảm nhận

+ Lựa chọn cách giải quyết vì lợi ích các bên.

Chiến lược hợp tác thường được các bên áp dụng để giải quyết xung đột vì
nó có các ưu điểm sau:

+ Góp phần củng cố không khí đoàn kết, hài hòa trong nội bộ tổ chức.

+ Mỗi bên rút ra được những bài học kinh nghiệm để tránh dẫn đến các xung
đột khác.

* Các kỹ thuật cơ bản trong quản lý xung đột

Để giải quyết xung đột theo hướng hợp tác, cùng có lợi, các bên tham gia
giao tiếp có thể áp dụng quy trình chung như sau:

- Đối diện với xung đột

Giai đoạn này có vai trò rất quan trọng vì các thông tin và phân tích cho
phép các bên liên quan nhận diện đúng về xung đột. Trong không ít các trường
hợp, kết quả phân tích cho thấy là thực chất những gì đang diễn ra giữa các bên
không phải là xung đột mà chỉ là những khác biệt tự nhiên, tuy nhiên cả đôi bên đã
bị bên thứ ba nào đó lợi dụng để làm vấn đề thêm căng thẳng và phức tạp hơn.
 95

Đối diện với xung đột là một hành động khó khăn, đòi hỏi các bên phải có
thiện ý tìm cách giải quyết xung đột, đỏi hỏi bản lĩnh của các bên liên quan bởi vì
nếu không khéo léo và tế nhị có thể rất dễ dẫn đến “rút dây động rừng”, động chạm
đến khía cạnh nhạy cảm của xung đột và có thể dẫn tới sự bắt đầu của việc soi mói,
đào bới các vấn đề khác có liên quan.

- Kêu gọi bên kia đối thoại để tìm cách gỡ rối

Trong rất nhiều trường hợp, sự đối thoại của đôi bên cần đến nhân vật thứ ba
có thiện chí. Bên chủ động đối thoại cần:

- Chủ động hẹn lịch và địa điểm đối thoại

- Tạo dựng bối cảnh thuận lợi cho cuộc đối thoại

Các bên hoặc bên chủ động đối thoại nên lựa chọn địa điểm đối thoại phù
hợp, tạo điều kiện cho cuộc đối thoại thành công.

- Đối thoài và cùng tìm kiếm giải pháp

Để đối thoại có kết quả, các bên tham gia đối thoại cần;

- Đặt mình vào tâm thế của bên kia

- Tập trung vào vấn đề chứ không tập trung vào cá nhân

- Tìm kiếm lợi ích chung và lợi ích từng bên

- Tìm các giải pháp hướng tới tương lai thay vì chỉ chú trọng vào chì chiết
những chuyện trong quá khứ.

- Cam kết hiện thực hóa các giải pháp

 96

Khi các bên tham gia đối thoại đã nhất trí thực hiện các giải pháp để giải
quyết xung đột, công việc tiếp theo cần làm là:

- Chỉ rõ trách nhiệm của mỗi bên

- Định ra thời hạn nhất định cho cuộc tiếp xúc sau để cùng nhìn lại các cam
kết và sự nỗ lực của các bên.

* Tìm ra nhân vật thứ ba tích cực

Lựa chọn nhân vật thứ ba tích cực làm trung gian hòa giải là một trong
những biện pháp phổ biến ở nhiều tổ chức. Nhân vật này cũng có thể là thành viên
của các tổ chức chính trị - xã hội trong cơ quan, đơn vị như công đoàn hoặc nữ
công, nhưng cũng có thể không nhất thiết phải là người trong tổ chức.

Nhân vật thứ ba này phải là người có uy tín, không thiên vị, có kỹ năng giao
tiếp tốt, có thành ý thực sự đối với các bên đang gặp khó khăn trong giải quyết
xung đột và vì sự tốt đẹp và phát triển chung của tổ chức. Dù nhân vật thứ ba này
có uy tín và được trông cậy nhiều đến đâu thì họ cũng cần biết vai trò của mình và
ranh giới của tư vấn. Giải pháp cuối cùng để giải quyết xung đột phải do các bên
trực tiếp đưa ra.

4.1.3.4. Kỹ năng giao tiếp trong quản lý công

4.1.3.4.1. Vai trò của giao tiếp đối với các nhà quản lý

- Đối với các nhà quản lý công, giao tiếp cũng là một nhu cầu như đối với
bất cứ ai. Trong hoạt động quản lý hành chính, giao tiếp có mặt ở tất cả các khâu
của hoạt động quản lý (trực tiếp hay gián tiếp). Có thể nói, phần lớn thời gian trong
ngày làm việc của người lãnh đạo, quản lý dành cho việc giao tiếp với người khác,
 97

với đơn vị. Việc hoàn thành nhiệm vụ của họ phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động
này.

- Giao tiếp là một công cụ quan trọng giúp nhà quản lý điều hành, chỉ đạo
các hoạt động của tổ chức.

- Giao tiếp là một cơ hội để các nhà quản lý tạo ảnh hưởng và thể hiện sự nổi
trội của mình so với các nhà quản lý khác, làm cho cấp dưới “tâm phục, khẩu
phục” mà hành động theo sự chỉ đạo của các nhà quản lý.

- Giao tiếp là cơ sở để đánh giá năng lực và phẩm chất của người lãnh đạo,
quản lý. Không thể nói tôi là người lãnh đạo có năng lực mà giao tiếp vụng về,
thiếu tự tin, không biết tác động đến người khác như thế nào, không biết trình bày
một cách lô gíc, rõ ràng ý kiến, quan điểm của mình, lúc nào cũng phụ thuộc vào
văn bản...

4.1.3.5.2. Một số kỹ năng trong giao tiếp của nhà quản lý công

* Kỹ năng nghe, nói, và phản hồi trong giao tiếp

(1) Kỹ năng nghe

* Vai trò của nghe:

Nhiều nghiên cứu cho thấy, trong cuộc sống người ta thường dùng 42% thời
gian cho việc nghe, còn lại 58% thời gian dành cho việc nói, đọc và viêt. Như vậy
gần một nửa thời gian giao tiếp dành cho việc nghe.

Trong giao tiếp hành chính, nghe đem lại các lợi ích sau đây:

- Giúp giải quyết có hiệu quả các công việc trong thực thi công vụ. Bằng
cách tập trung và khuyến khích người khác nói thì người nghe sẽ có được nhiều
thông tin về công việc của các chủ thể tham gia giao tiếp; cấp dưới hiểu nhiệm vụ,
 98

ý kiến chỉ đạo của cấp trên; cấp trên hiểu tâm tư, nguyện vọng, ý kiến của cấp
dưới; giúp trao đỏi công việc giữa đồng nghiệp và giải quyết tốt các nhu cầu của
người dân.

- Nghe giúp nắm bắt được tính cánh và quan điểm của người nói, hiểu được
những thông điệp qua những ẩn ý không nói bằng lời. Nhờ đó giúp đưa ra phản
hồi, những câu trả lời hoặc tư vấn, hướng dẫn hợp lý, ra quyết định chính xác trong
giải quyết công việc, giúp giải quyết các mâu thuẫn, xung đột trong thực thi công
vụ.

- Giúp thỏa mãn nhu cầu của đối tượng tham gia giao tiếp, tao ra mối quan
hệ tốt đẹp với người khác. Bất kỳ ai khi tham gia giao tiếp cũng mong muốn được
tôn trọng, được hiểu và chia sẻ. Trong giao tiếp, “người nói phải có kẻ nghe”.

- Chú ý nghe người khác nói là thể hiện văn hóa giao tiếp, sự tôn trọng và sự
đồng cảm với người khác. Như vậy người nghe đã tạo ra được một bầu không khí
thân mật, cởi mở, thân thiện, thoải mái, dễ cảm thông, chia sẻ với nhau, nảy sinh
thiện cảm, giúp hình thành và phát triển mối quan hệ tốt đẹp.

* Các cấp độ nghe:

Nếu xét theo mức độ tập trung và mức độ đem lại sự hài lòng đối với người
nói thì có thể chia thành năm cấp độ nghe từ thấp đến cao như sau:

- Nghe phớt lờ: không nghe và thể hiện thái độ không muốn nghe gì cả.

- Nghe giả vờ: không nghe nhưng lại tỏ là mình đang lắng nghe.

- Nghe từng phần: tức là chỉ nghe một phần cuộc nói chuyện.

- Chú ý nghe: chăm chú nghe, tập trung tâm trí và chú ý vào những lời mình
nghe được.
 99

- Nghe thấu cảm: đây là kiểu nghe ở cấp độ cao nhất, nghe như nuốt lấy từng
lời. Nghe thấu cảm không chỉ là việc chăm chú nghe mà còn là sự quan tâm, phân
tích và thông hiểu người nói.

Nghe thấu cảm là đặt mình vào vị trí của người nói để hiểu được họ đang nói
gì và cảm xúc của họ như thế nào. Khi nghe thấu cảm chúng ta đi sâu vào từng ý
của người nói, qua đó nhìn vấn đề theo cách nhìn của người nói, hiểu được tâm tư,
tình cảm của họ.

Trong nghe thấu cảm, không chỉ nghe bằng tai, mà quan trọng hơn là nghe
bằng mắt, bằng trái tim. Lắng nghe không chỉ những điều người ta nói bằng lời, mà
cả những gì không nói thành lời, những gì bộc lộ qua tình cảm, ánh mắt, nét mặt...

* Các lỗi thường gặp khi nghe:

- Tỏ ra không nhiệt tình khi nghe; hay nhìn, đảo mắt đi chỗ khác.

- Nghe chưa hết lời, hiểu chưa hết ý của người nói; không để cho người khác
nói hết đã đáp lại, cắt ngang lời người nói; vội vã đi đến kết luận hay đoán già đón
non ý của người nói.

- Không nghe với mục đích để hiểu mà với ý định để phản đối.

- Nghe nhưng không rút ra được những điểm chính.

- Chỉ nghe lời mà không chú ý quan sát cử chỉ, thái độ của người nói.

- Chỉ chú ý đến đặc điểm về hình dáng, phong cách của người nói.

- Không hướng mặt và cơ thể về phía người nói; không nhìn vào người nói.

- Bị phân tán, thiếu tập trung trong khi nghe: quá dễ dãi để cho các yếu tố
bên ngoài tác động; làm việc riêng khi nghe.
 100

* Rèn luyện kỹ năng nghe hiệu quả:

Trên thực tế khó có thể áp dụng một quy trình nghe theo đúng lần lượt từng
bước nhưng dù sao cũng cần thực hiện theo một chu trình lắng nghe hợp lý. Tùy
từng tình huống thực tế mà vận dụng linh hoạt và phù hợp.

Bước 1: Chuẩn bị nghe

- Xác định mục đích, sự cần thiết của việc nghe: Biết - Hiểu - Đồng cảm...

- Thu thập thông tin về vấn đề đó nếu thấy cần thiết.

- Chuẩn bị trang thái tâm lý thoải mái để nghe; loại bỏ những vấn đề hay
cảm xúc vui buồn riêng tư làm ảnh hưởng đến tâm trạng.

Bước 2: Tập trung nghe

- Nghe bằng tai và bằng mắt. Mắt nhìn thẳng vào người nói, duy trì ánh mắt
thường xuyên và ngắn.

- Cố gắng nghe đầy đủ cả nội dung, quan sát cử chỉ, thái độ của người nói.

- Bình tâm lắng nghe các ý kiến trái ngược nhau, không được phân biệt đối
xử với người đưa ra ý kiến trái ngược với ý kiến của mình.

Bước 3: Tham dự cùng với người nói

- Tạo cơ hội cho người nói được trình bày, tạo điều kiện cho người nói bộc
lộ hết cảm xúc và suy nghĩ của mình;

- Không ngắt lời người nói khi chưa cần thiết; không vội vàng tranh cái hay
đưa ra các phán quyết;
 101

- Khuyến khích người nói bằng những câu bổ trợ: vâng, xin ông/bà cứ tiếp
tục nói... Thế à? Tôi biết; Tôi hiểu; Vậy àh? Sau đó thế nào? ...

- Sử dụng các động tác, cử chỉ đáp ứng: gật đầu, dướn lông mày, nhíu mắt...

(2). Kỹ năng nói

* Vai trò của nói trong quản lý

Nói là hình thức giao tiếp trực tiếp được sử dụng nhiều trong cuộc sống nói
chung và trong hoạt động quản lý nói riêng. Các nhà quản lý, các cán bộ, công
chức muốn giao tiếp có hiệu quả cần phải rèn luyện cho mình kỹ năng nói.

Ngày nay, kỹ năng nói không chỉ là một giá trị thêm vào trong hoạt động
quản lý mà nó đã trở thành một yêu cầu thiết yếu. Vị trí của một người trong cơ
quan càng cao thì kỹ năng này lại càng trở nên cần thiết. Tuy nhiên, ngay cả khi
chúng ta không phải là nhà quản lý, mỗi một người khi thực thi công vụ cũng cần
kỹ năng nói để có thể trình bày quan điểm, ý kiến, tranh luận một vấn đề trước
cuộc họp, trao đổi với đồng nghiệp về những nhiệm vụ hằng ngày hoặc trao đổi với
công dân khi giải quyết một thủ tục hành chính nào đó ... Vì vậy, nói một cách hiệu
quả không đơn thuần chỉ là một điều “có thì càng hay” nữa – nó đã thực sự là một
kỹ năng không thể thiếu đối với mỗi nhà quản lý và nhân viên trong hoạt động
quản lý. Nói trong quá trình quản lý có một số ưu điểm sau:

- Giúp cho việc giải quyết công việc đạt hiệu quả hơn.

- Khẳng định bản thân trươc tập thể, nâng cao uy tín của mình.

- Nâng cao uy tín và hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị.

* Các yếu tố cản trở quá trình nói:

- Cản trở về tâm lý (cảm xúc)

 102

+ Lần đầu tiên thuyết trình một vấn đề quan trọng trước đông người.

+ Tự ti vì vị thế/địa vị của mình khi nói

+ Người nghe dửng dưng với người nói hoặc với vấn đề người nói đưa ra.

- Cản trở về ngôn ngữ, đặc biết là nói ngọng, nói tiếng địa phương, cách
dùng từ ngữ không phù hợp, không chính xác.

- Cản trở về cơ sở vật chất: hệ thống âm thanh tồi, thiếu ánh sáng, nóng quá
hoặc lạnh quá, tài liệu không có hoặc có nhưng khó đọc.

- Cản trở về môi trường, là những cản trở bên ngoài có thể có tác động tiêu
cực tới kết quả của quá trình truyền đạt thông tin, như có quá nhiều thứ diễn ra
cùng lúc; phân tán tư tưởng...

- Cản trở do sự không tương đồng giữa người nói và người nghe. Sự không
tương đồng có thể do kiến thức, trình độ học vấn, cá tính, phong các, văn hóa ...

* Nhưng lỗi thường mắc phải khi nói:

- Không xác định rõ nội dung mình định nói hay nói; không biết mình phải
nói gì, bắt đầu như thế nào.

- Độc thoại một chiều.

- Nói dằn giọng hoặc nói giọng đều đều.

- Nói theo kiểu ra lệnh, khoe khoang, không khiêm tốn, không coi ai ra gì.

- Nói những lời khích bác, miệt thị, xúc phạm người khác.

- Sử dụng ngôn ngữ không phù hợp, thông tin thiếu chính xác, sai số liệu,
không kết hợp một cách linh hoạt với các phương tiện hỗ trợ khác ...
 103

- Quay lưng về phía người nghe.

(3). Kỹ năng phản hồi

Phản hồi là một hình thức đáp ứng. Khi bạn đọc hay lắng nghe, mục đích
của bạn là để hiểu những gì người khác viết hay nói. Khi bạn thực hiện phản hồi,
mục đích của bạn là làm thay đổi tác động vào những gì người khác làm.

Kỹ năng phản hồi làm cho mọi người hiểu nhau hơn, tăng thêm khả năng
tham gia tập thể, duy trì liên hệ công việc tốt hơn.

* Thực hiện phản hồi:

Thực hiện phản hồi là một việc rất tế nhị và khó khăn.

Thực hiện phản hồi có hiệu quả căn cứ vào hai vấn đề: tạo được lòng tin và
đạt được sự hiểu biết lẫn nhau.

Để tạo lòng tin: sự phản hồi sẽ không có hiệu quả nếu thiếu sự tin cậy. Để
chiếm được lòng tin, hãy cân nhắc thực hiện các biện pháp sau đây:

-Thứ nhất, hãy xem xét chính động cơ phản hồi của bạn: giúp đỡ người
khác, chứ không phải phô trương hay trả đũa.

- Thứ hai, tránh dùng những từ nặng nề và có ý nghĩa phê phán, chỉ trích. Cố
giải quyết mọi vấn đề với thái độ tôn trọng người giao tiếp. Ví dụ, thay vì nói “đây
là một báo cáo tồi” thì nên nói “ý tưởng chính của bạn chưa được phát biểu rõ
ràng”.

- Thứ ba, thận trọng đưa ra những đánh giá, bình luận, cả mặt tích cực lẫn
mặt tiêu cực. Người ta không vui lòng chấp nhận sự phản hồi hoàn toàn tiêu cực.
Người ta không vui lòng chấp nhận sự phản hồi hoàn toàn tiêu cực: nếu bị phê bình
dồn dập quá, con người có thể cảm thấy bị đe dọa và có thể không thay đổi thái độ.
 104

Nhưng người ta cũng có khuynh hướng không hoàn toàn thích những lời bình luận
hoàn toàn tích cực. Vì vậy, bạn phải cẩn thận tạo thế quân bình.

Để đạt được sự hiểu biết: người phản hồi phair thể hiện mình là một chuyên
gia về vấn đề đó. Hãy chỉ rõ cho đối tác bức tranh toàn cảnh, đừng nhồi nhét một
đống chi tiết rời rạc, không liên quan đến vấn đề. Bức tranh toàn cảnh càng cụ thể
càng tốt, càng có hi vọng được người ta hiểu bạn rõ hơn.

Không nên hy vọng mọi ý kiến kiểu đều được chấp nhận tức thì. Điều này
đòi hỏi người phản hồi phair kiên trì, biết chờ đợi. Có thể ngày hôm nay người ta
chưa thay đổi nhưng ngày mai họ sẽ thay đổi. Mục đích của sự phản hồi là làm
thay đổi suy nghĩ, thái độ của đối tượng giao tiếp.

* Tiếp nhận phản hồi:

Tiếp nhận phản hồi cũng là kỹ năng quan trọng trong giao tiếp. Biết tiếp
nhận phản hồi là cách tốt nhất để thay đổi và hoàn thiện bản thân.

Bí quyết để tiếp nhận phản hồi là tránh thái độ phòng thủ và khuyến khích
người khác đáp ứng. Thái độ phòng thủ là một trong những trở ngại chính ngăn
cản sự tiếp nhận phản hồi và khuyến khích giao tiếp.

Hãnh tránh thái độ phòng thủ bằng cách:

- Thứ nhất, trao đổi thông tin và tham khảo ý kiến thường xuyên. Bản thân
chúng ta và công việc của chúng ta chỉ có thể cải thiện bằng cách trao đổi thong tin
và các ý tưởng lẫn nhau.

- Thứ hai, đừng xem việc người khác chỉ trích/bác bỏ ý tưởng của ban như là
việc họ chỉ trích bản thân bạn. Bác bỏ ý kiến không phải là bác bỏ con người.
 105

- Thứ ba, hãy nhớ rằng trong quá trình công tác ai cũng có thể mắc sai lầm
và đôi lúc có tâm trang bất an. Không quá nặng nề khi ta mắc phải một sai lầm nào
đó. Vấn đề là ta nhận thức sai lầm đó như thế nào, thái độ sửa chữa sai lầm đó đến
đâu. Nhiều khi, thất bại là mẹ của thành công. Thật ra, một chút tâm trang bất an
nào đó cũng là điều bình thường của một người thông minh, hiểu biết và ham học
hỏi.

- Thứ tư, tránh tự vệ tức thì một cách máy móc khi có người không đồng ý
với ý kiến của bạn. Thay vì né tránh và phủ nhận sự phản hồi, bạn hãy phân tích,
đánh giá ý kiến đó, có thể sử dụng nó để tự hoàn thiện ý tưởng của mình. Hãy tự
hỏi sự phản hồi của người khác có đúng không. Nếu đúng hay biểu lộ sự đồng ý,
nếu chỉ đúng một phần hay đống ý trong chừng mực cần thiết, nếu sai hãy tìm các
đáp ứng lại bằng những câu hỏi và trao đổi với nhau nhiều hơn để xua tan sự bất
đồng.

Hãy khuyến khích sự đáp ứng. Khuyến khích sự đáp ứng có thể cải thiện khả
năng tiếp nhận phản hồi.

- Thứ nhất, khéo léo yêu cầu người giao tiếp trà lời. Hãy yêu cầu người ta
đáp ứng, hãy đưa ra những câu hỏi cụ thể, rõ ràng. Sự cụ thể rõ ràng không chỉ
giúp cho cử tọa đáp ứng dễ dàng hơn mà còn chứng tỏ sự thành thật trong lời yêu
cầu của bạn.

- Thứ hai, tạo thời gian để người giao tiếp trả lời. Hãy ấn định thời gian để
đối tượng giao tiếp có đủ thời gian suy nghĩ, sắp đặt ý tứ.

- Thứ ba, hãy đáp lại bằng thái độ cảm ơn và khen ngợi ý kiến của họ khi
cần. Trong cách nói, nên tỏ ra quan tâm tới ý kiến của người khác bằng cách đặt
những câu hỏi chứng tỏ bạn hiểu sụ đáp ứng xây dựng của họ và khen ngợi sự đáp
ứng đó.
 106

* Giao tiếp phi ngôn từ

(1). Khái niệm và vai trò của giao tiếp phi ngôn từ

* Khái niệm:

Giao tiếp phi ngôn từ là loại hình giao tiếp không sử dụng ngôn ngữ mà
dùng những phương thức khác để truyền đạt thông tin, thể hiện cảm xúc: trang
phục, giọng nói, nhịp điệu, ngữ điệu, cách đi đứng, cử chỉ, điệu bộ, ánh mắt, vẻ
mặt, tư thế...

* Vai trò giao tiếp phi ngôn từ:

- Giúp chúng ta truyền đạt tới đối tượng giao tiếp những thông điệp, ý nghĩ
khó diễn đạt bằng lời nói trực tiếp.

Khi nói đến nghệ thuật giao tiếp trong công sở, chúng ta thường nghĩ đến
vấn đề ngôn ngữ, lời ăn tiếng nói hằng ngày. Tuy nhiên, ngôn ngữ cơ thể, bao gồm
các cử chỉ, động tác, ánh mắt, nụ cười, hành động của bàn tay... tưởng như đơn
giản nhưng lại có tác dụng rất lớn. Hầu hết các nhà nghiên cứu đều cho rằng, lời
nói chủ yếu dùng để truyền tải thông tin còn ngôn ngữ cơ thể dùng để trao đổi thái
độ, tình tảm, và trong một số trường hợp nó còn được dùng để thay cho lời nói.

- Giúp chúng ta đọc được thái độ và cảm nghĩ của đối tượng giao tiếp.

Ngôn ngữ cơ thể là sự phản ánh trạng thái cảm xúc của một người ra bên
ngoài. Mỗi một điệu bộ hoặc động tác đều có thể cho thấy cảm xúc của môt người
vào thời điểm đó.

(2). Một số vấn đề trong giao tiếp phi ngôn từ

* Trang phục:
 107

Trong giao tiếp, việc ăn mắc như thế nào để phù hợp với hoàn cản là hết sức
quan trọng, đặc biệt trong những buổi lễ xã giao chính thức.

* Các yêu cầu về sự “phù hợp” đối với việc ăn mặc:

- Phù hợp với môi trường (nóng, lạnh, gió...);

- Phù hợp với vóc dáng cơ thể (cao, thấp, gầy, béo, đen, trắng... )

- Phù hợp với độ tuổi (trẻ, già);

- Phù hợp với nghề nghiệp và hoàn cảnh (nghề nghiệp, công nhân, nông dân,
trí thức, văn nghệ sĩ; hoàn cảnh: dự mít tinh, dự đám tang, dự đám cưới, sinh
nhật...);

* Nguyên tắc (TPP) của việc mặc

TPP là ba chữ cái đầu của ba từ tiếng Anh:

- Thời gian (Time);

- Địa điểm (Place);

- Mục đích (Purpose).

* Ánh mắt:

Ánh mắt có tác dụng quan trọng nhất và chiếm vị trí chủ yếu trong khả năng
biểu cảm của khuôn mặt. Ánh mắt được xem là “cửa sổ của tâm hồn”, “là vương
quốc của trời sao”. Ánh mắt phản ánh tâm trạng, xúc cảm, tỉnh cảm của con người,
như vui, buồn, hạnh phúc, thỏa mãn, yên tâm hay tức giận, sợ hãi, lo lắng....
 108

Ánh mắt cũng có thể cho ta biết mong muốn, ý nghĩ của đối tượng giao tiếp.
Khi dùng ánh mắt để biểu thị hay truyền đạt điều gì đó trong giao tiếp, chúng ta
phải chú ý một số vấn đề sau:

* Thời gian nhìn:

Trong một cuộc chuyện trò, hay duy trì sự tiếp xúc bằng mắt từ 50 đến 60%
thời gian khi nói và từ 75 – 85% thời gian khi nghe.

Trong giao tiếp, một số người tao cho người khác cảm giác rất dễ chịu,
ngược lại không ít người tạo cho người khác cảm giác khó chịu, không thoải mái,
thậm chí không muốn giao tiếp. Khi đưa tay ra bắt tay đối phương mà ánh mắt lại
nhìn đi chỗ khác, nhất định đối phương sẽ cho rằng bạn không có chút thành thật
nào cả. Đối với người chưa quen không nên nhìn chằm chằm vào mắt người đối
thoại. Trong giao tiếp nếu thái đô, tâm tư không tập trung, hay nhìn ngang nhìn
ngửa, hoặc xấu hổ không dám nhìn thẳng người đối thoại thì rất khó có thể tạo ra
sự tin tưởng cho người đối thoại.

* Vị trí nhìn:

Tùy thuộc và người nói chuyện và hoàn cảnh mà ánh mắt hướng đến những
vị trí không giống nhau.

- Giao tiếp trong công việc, đàm phán thì ánh mắt nên hướng tới khu vực
đỉnh đầu, trán và phần giữa hai mắt.

- Giao tiếp trong tiệc trà, vũ hội, dự tiệc ... ánh mắt phải hướng tới giữa vùng
hai mắt và miệng trên khuôn mặt.
 109

- Giao tiếp với người hơ mình về tuổi tác, địa vị hay cấp trên ... thì chỗ đứng
và chỗ ngồi cũng nên chọn những vị trí thấp hơn; hướng mắt thể hiện sự kính nể,
ngưỡng mộ tới người đối diện.

Trong giao tiếp nhất thiết phải biết giao tiếp bằng mắt. Có cái nhìn làm
người đối diện cảm thấy tự tin, thoải mái, gần gũi, nhưng cũng có cái nhìn gây lo
lắng, phân vân. Để giao tiếp bằng mắt có hiệu quả, cần tránh một số điểm sau đây:

- Nhìn chằm chằm vào người đối thoại;

- Nhìn người khác với ánh mắt coi thường, giễu cợt;

- Đảo mắt hoặc đưa mắt liếc nhìn một cách vụng trộm;

- Nheo mắt hoặc nhắm mắt cả hai mắt trước mặt người khác.

* Nét mặt:

Nét mặt biểu hiện thái độ, cảm xúc của con người: vui, buồn, ngạc nhiên, sợ
hãi, tức giận, hoài nghi... Nét mặt còn cho ta biết ít nhiều về cá tính con người.
Người vô tư, lạc quan, yêu đời thì nét mặt thường vui vẻ, người vất vả, phải lo nghĩ
nhiều thì vẻ mặt thường căng thẳng, trầm tư...

Cách biểu cảm qua lông mày:

- Lông mày nheo lại: hai bên lông mày nheo lại gần nhau, biểu thị sự lúng
túng, không tán thành, không vui.

- Lông mày nhướn lên: đỉnh lông mày nhướn lên biểu thị sự ngạc nhiên,
khủng hoảng.

- Lông mày trễ xuống: đôi lông mày hạ xuống, biểu thị sự phẫn nộ, tức giận.

- Một bên lông mày cao hơn: biểu thị sự nghi vấn.
 110

Cách biểu cảm qua miệng:

- Miệng há to: biểu thị sự ngạc nhiên, sợ hãi.

- Miệng cắn chặt lại: biểu thị sự tự hiểu, tự tỉnh ngộ, tự suy nghĩ ...

- Miệng chúm lại: biểu thị sự nỗ lực, kiên trì.

- Bĩu môi: biểu thị sự khinh rẻ, coi thường.

* Nụ cười:

Nụ cười là phương tiện giao tiếp quan trọng chứa đựng nhiều nội dung
phong phú. Cười là hoạt động chủ yếu của cơ miệng, có khả năng thể hiện tình
cảm một cách rõ ràng nhất.

Trong giao tiếp, có lẽ không có gì dở bằng một bộ mặt cau có, lầm lì, lạnh
lùng, không biết mỉm cười.

Cách cười:

Khi cười ngôn ngữ và hành động cơ thể phải có sự biểu hiện thống nhất. Nụ
cười tự nhiên tại ra những nếp nhăn đặc trưng quanh mắt. Những người không
chân thật chỉ cười bằng miệng.

Những kiểu cười cấm kị trong giao tiếp:

- Cười giả: miệng cười mà da mặt không cười.

- Cười nhạt: hàm ý phẫn nộ, châm biếm, bất mãn.

- Cười nịnh bợ: cười có mục đích xu nịnh, không xuất phát từ nội tâm.

- Cười xã giao: cười không thật, cười cho qua chuyện.

 111

- Cười quê kệch: cười ngượng ngập, xấu hổ, rụt rè khi gặp gỡ.

- Cười bí ẩn: thể hiện đang giấu diếm một điều gì đó hoặc hàm ý thỏa mãn vì
đã hại được người khác.

- Cười dữ dằn: khuôn mặt thể hiện sự hung ác, phẫn nộ, dọa dẫm ...

Một số kiểu cười khác: cười nụ, cười duyên, cười hồn nhiên, cười ý nhị,
cười toe toét, cường vang, cười ngặt nghẽo, cười e thẹn, cười mắc cỡ, cười ra nước
mắt, cười trừ, cười nhạt nhẽo, cười vô duyên, cười gượng, cười lẳng lơ, cười châm
biếm, cười đểu, cười xảo trá, cười khinh bỉ...

* Tư thế:

Tư thế đứng:

- Ngực thẳng, bụng thót lại, đầu ngẩng cao;

- Đứng thẳng, hai mắt nhìn về phía trước, dung nhan tươi tỉnh;

- Nam giới khi đứng, hai chân để bằng nhau, ngang vai, tư thế thẳng, đầu
ngẩng cao, hai tay thả lỏng tự nhiên;

- Nữ khi đứng ngực phải hướng về phía trước, thu bụng lại, mắt nhìn về phía
trước, hai tay để tự nhiên, không dạng chân.

Tư thế ngồi:

Khi ngồi tư thế phải nghiêm chỉnh, vững chãi. Trong quan hệ giao tiếp chính
thức, dù là ngồi trên ghế hay trên ghế đêm sa lông, tốt nhất không nghiêng về một
bên, lưng và đàu phải thẳng. Khi ngồi, nam giới có thể bắt chéo chân nhưng không
ghệch chân quá cao, không rung chân. Nữ giới có thể bắt chân lên nhau hay gác
bàn chân lên nhau nhưng không được duỗi thẳng ra phía trước.
 112

Đối với nữ, khi đứng hoặc ngồi đều phải ở tư thế khép, không mở.

* Cử chỉ tay:

Khi sử dụng cử chỉ bằng tay lưu ý một số điều cấm kỵ sau:

Trước mặt người khác không dùng tay gãi đầu, vò tai, cậy gỉ mắt, ngoáy
mũi, xỉa răng, gãi ngứa, hai tay khua khoắng, sờ mó, đặt để không đúng chỗ, cắn
móng tay, vê gấu áo, đút tay vào túi, dùng ngón tay để chỉ người khác...

* Kỹ năng giao tiếp trong hành chính

(1). Kỹ năng giao tiếp trong các cơ quan hành chính nhà nước

Nếu như quan hệ giao tiếp đời thường của con người được đặt trong mạng
quan hệ nhân văn với những mối quan hệ chằng chịt, thì với tư cách là một tiểu
loại trong đó, giao tiếp hành chính, mà cụ thể giao tiếp trong nội bộ cơ quan chủ
yếu được thể hiện trên ba mối quan hệ giao tiếp chính, đó là: giao tiếp giữa cấp
trên với cấp dưới; giao tiếp cấp dưới với cấp trên; và giữa đồng nghiệp với nhau.
Tuy nhiên, sự phân biệt này chỉ mang tính tương đối mà thôi bời vì trong những
mối quan hệ đó có thể trong trường hợp A, người này là lãnh đạo nhưng ở một
trường hợp khác người này có thể lại là nhân viên. Chính vì vậy, mỗi cán bộ, công
chức trong quá trình giao tiếp cần phải xác định rõ vai giao tiếp của mình trong
từng bối cảnh cụ thể.

* Kỹ năng giao tiếp với cấp dưới

Giao tiếp từ cấp trên xuống cấp dưới là hình thức giao tiếp từ thủ trưởng tới
nhân viên, từ những người lập kế hoạch, chính sách tới những người thực hiện, tức
là giao tiếp theo cấu trúc thứ bậc của tổ chức. Sự giao tiếp đó mang tính chỉ thị
hướng dẫn và tăng cường tham gia trong quản lý.
 113

Giao tiếp với cấp dưới được dùng cho bốn mục đích:

- Phổ biến, hướng dẫn công việc.

- Phản hồi ý kiến của cấp dưới.

- Khuyến khích sự tham gia của cấp dưới

- Động viên, gây cảm tình, tạo động cơ làm việc.

Trong giao tiếp với cấp dưới cần chú ý một số vấn đề sau;

Một là, Trong giao tiếp từ cấp trên xuống cấp dưới thường xảy ra việc thất
thoát thông tin ở mỗi cấp, nghĩa là thông tin có thể bị cắt xén hay bóp méo.

Hai là, Sự giao tiếp đó không nhất thiết phải là giao tiếp một chiều từ trên
xuống dưới. Trong một số tình huống, có thể thực hiện giao tiếp hai chiều như: hợp
lấy ý kiến tập thể, đưa ra bản câu hỏi để phát hiện những vấn đề có thể có ...

Ba là, Chỉ thị của cấp trên cho cấp dưới phải rõ ràng, cụ thể. Những mong
muốn của cấp trên phải được cấp dưới hiểu đúng và đầy đủ.

Bốn là, Sự giao tiếp từ cấp trên xuống phải đặt trên cơ sở tin cậy lẫn nhau.
Nếu có thiên kiến, sẽ cản trở quá trình giao tiếp. Thiếu sự tin tưởng của cấp trên
với cấp dưới, nhân viên sẽ không cố gắng trong công việc, thiếu sự phấn khởi và
có thể cố ý trì hoãn công viêc.

Những yêu cầu khi giao tiếp với cấp dưới:

- Nhìn nhận, đánh giá cấp dưới một cách khách quan, trung thực, cụ thể và
toàn diện. Trong giao tiếp với cấp dưới phải hết sức công bằng, không nhìn nhận
cấp dưới một cách hời hợt.
 114

- Trong giao tiếp của cấp trên đối với cấp dưới tránh thái độ bề trên, hách
dịch hoặc sự nồng nhiệt giả tạo.

- Tôn trong, không coi thường cấp dưới, cư sử có văn hóa, không xúc phạm
cấp dưới; không so sánh người này với người khác.

- Công khai, minh bạch, công bằng. Không cho tất cả ý kiến của mình luôn
đúng, coi thường ý kiến của cấp dưới.

- Tỏ thái độ cởi mở, quan tâm, giúp đỡ đối với những người có hoàn cảnh
khó khăn, đặc biệt đối với các nhân viên nữ.

- Giao tiếp chân thành, cụ thể với cấp dưới. Các nhà lãnh đạo, quản lý cần
phải tìm hiểu xem cấp dưới có những tâm tư, tình cảm gì, những khó khăn gì trong
công việc cũng như trong cuộc sống. Tùy theo từng loại thông tin, có thể trao đổi
trực tiếp hoặc gián tiếp.

- Quan trọng hơn cả, dù cấp trên có chọn cách nào để giao tiếp với nhân viên
thì cũng luôn biết giữ khoảng cách phù hợp, không quá thân mật nhưng cũng
không quá xa cách.

Kỹ năng khen ngợi và phê bình cấp dưới.

- Kỹ năng khen ngợi cấp dưới: lãnh đạo cần dành những lời động viên, khích
lệ kịp thời với cấp dưới và công nhận những cố gắng và thành tích của họ. Khi sự
phấn đấu của cấp dưới được cấp trên đánh giá đúng mức, họ sẽ cảm thấy phấn khởi
và càng cố gắng nhiều hơn.

Khi khen ngợi cấp dưới, cấp trên cần tỏ rõ sự chu đáo, trân trọng đối với
những cố gắng và đóng góp của cấp dưới. Khen ngợi cả về mặt tinh thần, cả về mặt
vật chất.
 115

- Kỹ năng phê bình cấp dưới: khi nhắc nhở, phê bình cấp dưới, cấp trên phải
phân tích sự việc rõ ràng, tìm ra thực chất của vấn đề. Khi phê bình cần hướng vào
công việc, không hướng vào cá nhân (phê bình việc chứ không phê bình người).
Không phê bình cấp dưới một cách gay gắt trước mặt những người khác. Trong
phê bình cấp dưới cần tránh thái độ miệt thị, coi cấp dưới là người vô dụng, ở họ là
những yếu kém, khuyết điểm.

* Kỹ năng giao tiếp với cấp trên

Giao tiếp với cấp trên là để phản hồi thông tin, báo cáo, đề đạt ý kiến,
nguyện vọng ... từ cấp dưới với cấp trên, tức là cấp dưới báo cáo với cấp trên về
các biện pháp, cách thức hoạt động, kết quả thực hiện công việc của chính bản
thân, đồng nghiệp và của tổ chức.

Yêu cầu chung khi giao tiếp với cấp tren:

- Chăm chú lắng nghe ý kiến của cấp trên, sau khi cấp trên nói xong nên
phát biểu ý kiến của mình để thể hiện nhận thức của bản thân đối với các vấn đề
cấp trên đã nói. Trong giao tiếp với cấp trên , cấp dưới cũng nên trao đổi, đồng thời
ghi chép những ý kiến của cáp trên.

- Nói ngắn gọn, sâu sắc, đầy đủ ý, tức là nói có trọng tâm, trọng điểm, nói rõ
ràng, mạch lạc đồng thời phải thể hiện được tư duy, ý kiến của mình.

- Phải chịu trách nhiệm về những nội dung, ý kiến mình đưa ra. Điều đó biểu
hiện sự tự tin, tự trọng và khẳng định giá trị, vị thế của người nói.

- Tôn trọng cấp trên nhưng không e dè, sợ sệt cấp trên quá mức.
 116

- Có thái đô tích cức trong giao tiếp. Khi nói chuyện với cấp trên cần khiêm
tốn, đánh giá đúng về mình và về các đồng nghiệp. Đây là cách để cả nhân đề cao
được uy tín của mình đối với cấp trên.

- Hiểu cấp trên: cấp dưới khi giao tiếp với cấp trên phải hiểu cá tính, năng
lực sở trường và cả những yếu kém, hạn chế của cấp trên để biết cách ứng xử,
tránh được đung chạm đến “miền kỵ” của cấp trên. Đã có trường hợp do cấp dưới
không biết quê của sếp ở đâu nên đã chê hết lời người dân địa phương nơi sếp sinh
ra, nào là dân ở tỉnh ấy háo danh, thủ đoạn, ky bo... , con gái có ế chồng cũng
không bao giờ gả cho con trai tỉnh ấy ... Có trường hợp không biết sếp của mình là
người họ hàng với ông này, bà kia nên đã nói xấu về những người ấy... Nhìn chung
không nên để những tình huống “éo le” ấy xảy ra.

- Không hành động vượt cấp: xin ý kiến cấp trên khi thực hiện nhiệm vụ.

- Biết lắng nghe và phát biểu ý kiến đúng thời điểm. Khi sếp ra lệnh sai
không nên phản đối gay gắt. Cần lựa chọn thời điểm thích hợp để bày tỏ quan điểm
của mình. Không nên ra vẻ lõi đời và lên lớp dạy không sếp.

- Cư xử với sếp như một đồng nghiệp và đồng minh. Bạn cần thiết lập lòng
tin giữa hai người; không nên quá để bụng với những gì sếp đã nói về bạn vì sếp có
lúc cũng sai, cũng có lúc nóng giận vô cớ.

- Duy trì khoảng cách phù hợp; quan hệ, giao tiếp với cấp trên không nhất
thiết phải quá thân mật nhưng cũng không nên xã lánh. Xa lánh sếp sẽ bị sếp suy
nghĩ là nhân viên coi thường mình hoặc không cần đến mình. Thân mật quá mức
với sếp cũng dễ dẫn đến những dị nghị, hoài nghi về sự trong sáng, dễ bị các đồng
nghiệp khác coi thường.

Một số lỗi thường gặp khi giao tiếp với cấp trên:
 117

- Quá đề cao cấp trên dẫn đến xu nịnh cấp trên một cách thái quá, lộ liễu, thô
kệch hoặc ngược lại, coi thường, thiếu tôn trọng cấp trên.

- Cố ý truyền đạt thông tin sai lệch, không chính xác dẫn đến mât lòng tin
đối với cấp dưới.

- Báo cáo vượt cấp hoặc báo cáo cấp trên những vụ việc quá vụn vặt, không
cần thiết.

- Kêu ca quá nhiều về hoàn cảnh gia đình, những thiệt thòi, khó khăn của
bản thân;

- Nói xấu đồng nghiệp với cấp trên.

- Giao tiếp kiểu “xuề xòa”, “bằng vai phải lứa” với cấp trên.

Kỹ năng xin ý kiến cấp trên:

- Lựa chọn thời điểm thích hợp để xin ý kiến là rất quan trọng. Nếu chọn
thời điểm không thích hợp, ví dụ như khi cấp trên đang bận hoặc tâp ký không vui
(mới bị phê bình, mới bị vợ giận dỗi ...) thì việc xin ý kiến sẽ dễ thất bại.

- Chuẩn bị chu đáo, chính xác nội dung cần xin ý kiến. Khi cấp dưới muốn
xin cấp trên một chủ trương, một kế hoạch mới thì cần phải chuẩn bị cụ thể các nội
dung và căn cứ, suy nghĩ trước những vấn đề cần trình bày.

- Trước khi xin ý kiến cấp trên một vấn đề chuyên môn nào đó cần trao đổi
trước với người lãnh đạo chuyên môn trực tiếp.

Kỹ năng khen ngợi và góp ý với cấp trên:

- Cũng như mọi người, cấp trên cũng có nhu cầu được khen ngợi, đề cao.
Sếp nữ thường muốn được khen là xinh đẹp, khen có bộ cánh mới, hợp thời
 118

trang ... Sếp nam thích được khen là ga lăng, phong độ, có năng lực... Khi cấp trên
có ý kiến hay việc làm tốt, trong điều kiện thích hợp nhân viên cũng nên tán dương
cấp trên, hưởng ứng và cổ vũ.

- Góp ý với cấp trên một cách chân thành, khéo léo, chọn đúng thời điểm
phù hợp. Cấp dưới không nên góp ý với cấp trên về những vấn đề mà mình chưa
hiểu hết hoặc suy nghĩ chưa kỹ. Không nên quá sợ sệt, e dè nhưng cũng không nên
quá tự kiêu khi góp ý với cấp trên. Tránh tối đa góp ý (nhất là những ý kiến phê
bình) cho cấp trên trước mặt những người khác.

Nhân viên cần hiểu rõ cá tính, điểm mạnh, năng khiếu của cấp trên để khen
hợp lý (đào tạo ở nước ngoài; năng khiếu ngoại ngữ, âm nhạc, ca hát ...).

Trong giao tiếp đừng quá tiết kiệm lời khen song phải khen chính xác, đúng
chỗ. Chỉ có lời khen chân thành, không xu nịnh, không vụ lợi mới là những lời
khen dễ được chấp nhận. Khen thái quá sẽ phản tác dụng.

* Kỹ năng giao tiếp với đồng nghiệp (giao tiếp hàng ngang)

Bản chất và mối quan hệ đồng nghiệp:

Giao tiếp giữa đồng nghiệp với đồng nghiệp thực chất là giao tiếp giữa các
các nhân và bộ phận cùng cấp trong cùng một cơ quan, tổ chức. Giao tiếp đồng
nghiệp đóng một vai trò quan trọng trong bất kỳ cơ quan, tổ chức nào bởi nó sẽ
giúp tăng cường sự hiểu biết, thiết lập các mối quan hệ, trao đổi kinh nghiệm,
thông tin ..., đặc biệt đối với những cơ quan, tổ chức lớn, phức tạp.

Nhưng để giao tiếp với đồng nghiệp phát huy được vai trò của nó thì trong
mỗi cơ quan, tổ chức thậm chí trong mỗi cá nhân cần nỗ lực để xây dựng được một
mối quan hệ thân thiết nhưng thẳng thắn, bình đẳng, thông cảm và hiểu biết lẫn
 119

nhau. Quan hệ đồng nghiệp tốt không hình thành một cách tự nhiên mà nó đòi hỏi
ý thức, sự thành tâm và kỹ năng giao tiếp của các thành viên trong tổ chức.

Giao tiếp với đồng nghiệp nhằm mục đích trao đổi công việc và cả những
vấn đề cá nhân không liên quan đến công việc. Giao giếp với đồng nghiệp bao gồm
giao tiếp chính thức và giao tiếp không chính thức.

Các yêu cầu khi giao tiếp với các đồng nghiệp:

- Chân thành, tin tưởng và tôn trọng lẫn nhau. Với niềm tin và sự tôn trọng,
các đồng nghiệp sẽ trao đổi cởi mở hơn và thẳng thắn hơn mọi vấn đề, mọi khúc
mắc. Tránh tình trạng “bằng mặt không bằng long”.

- Đồng cảm trong giao tiếp. Trong một tập thể có thể chúng ta không đồng
quan điểm với nhau về một vấn đề nào đó nhưng điều quan trọng là mọi người
phải đồng cảm với nhau, biết chia sẻ và yêu thương nhau. Hãy chiếm được niềm
tin của những người chung quanh bằng sự đồng cảm. Hãy mở rộng các mối quan
hệ tích cực để có thêm nhiều người bạn tốt, vì ông cha ta có câu : “nước trong
không có cá, người xét nét quá thì không có bạn”.

Các nghiên cứu còn cho thấy, những người cởi mở trong giao tiếp có năng
suất làm việc cao hơn những người luôn giữ khoảng cách với mọi người.

- Chú ý giữ số lần thích hợp trong giao tiếp. Chúng ta đều biết hiệu quả
trong giao tiếp tỉ lệ thuận với khoảng cách, thời gian và tần số. Giao tiếp trực tiếp
là tốt nhất, nó có thể trao đổi thông tin một cách đầy đủ nhất, biểu lộ tình cảm rõ
nhất và dễ xóa bỏ được sự hiểu lầm. Nhưng phải chú ý đến số lần giao tiếp trực
tiếp, nếu giao tiếp quá nhiều sẽ gây nên bão hòa và làm phiền người khác.
 120

- Nói năng, hài hước cũng phải biết giữ đúng chừng mực. Điều quan tring là
phải nói đâu ra đấy: thái độ; ngôn ngữ cơ thể lịch sự; nói chuyện pha chút hài hước
một cách hợp lý là rất cần thiết trong giao tiếp với đồng nghiệp.

- Khen và “tặng lời” trong giao tiếp với đồng nghiệp là điều cần lưu ý. Tặng
lời trong giao tiếp cũng có nghĩa như lời khen vậy. Chẳng hạn, việc chúc mừng,
tặng hoa vào những ngày đặc biệt (8 tháng 3; sinh nhật ...) kèm một lời chúc sẽ làm
cho người nhận quà tràn ngập niềm vui, tạo cho họ cảm giác ấm áp, được quan
tâm.

Những lời khích lệ khi đồng nghiệp có thành tích, được tăng lương, đề bạt...
cũng có tác dụng tốt, tạo sự đồng cảm, sẻ chia.

Cần lưu ý, phải biết sử dụng lời khen một cách nghệ thuật và tinh tế. Phải
biết sử dụng lời khen một cách kín đáo, theo kiểu “buột miệng nói ra”, chứ không
phải khen kiểu tâng bốc, có dụ ý từ trước.

Một số lỗi thường gặp khi giao tiếp với đồng nghiệp:

- Hành vi giao tiếp không phù hợp, nói với đồng nghiệp cao giọng quá hay
quá rụt rè, nói quá nhỏ. Nói cao giọng có thể tạo ra căng thẳng cho đồng nghiệp và
họ cảm thấy như mình đang bị sai khiến.

- Khong tôn trọng người khác khi giao tiếp, ngắt lời người khác một cách
tùy tiện. Bất cứ tình huống nào trong cuộc họp hay trong những câu chuyện với
đồng nghiệp, mỗi cá nhân cũng nên tôn trọng người nói bằng cách biết lắng nghe
và đợi khi họ kết thúc mới nói’

- Thái độ giao tiếp thô lỗ, cáu bẳn, thiếu thiện chí. Khi hai bên không có
thiện chí với nhau, thông tin thường bị bóp méo theo hướng tiêu cức. Thái độ thiếu
 121

thiện chí làm cho quá trình giao tiếp truyền đạt thông tin chuẩn xác trở nên vô cùng
khó khăn.

- Lôi kéo, tạo bè phái nơi công sở. Điều tối kỵ nơi công sở và cũng là điều
khó tránh nhất tại các công sở là nạn bè phái, “buôn chuyện” riêng tư và nói xấu
sau lưng.

- Không biết nhận lỗi khi mình mắc lỗi với đồng nghiệp.

* Kỹ năng tranh luận

Tầm quan trọng của tranh luận:

Tranh luận là một hoạt động mang tính chất thường xuyên trong cơ quan,
đơn vị, đặc biệt là trong các cuộc hội nghị, hội thảo. Tranh luận là giải pháp nhằm
góp phần nâng cao chất lương, tính đúng đắn của vấn đề và tăng cường sự hợp tác
của mọi người. Nếu các vấn đề sẽ có được phương án tối ưu, và vì vậy công việc
sẽ được giải quyết hiệu quả.

Một số yếu tố đảm bảo cho việc tranh luận có kết quả:

Thứ nhất, đối với các yếu tố mang tính chất kỹ thuật: Để tranh luận có kết
quả, trước hết phải làm tốt khâu chuẩn bị, bắt đầu từ việc lựa chọn vấn đề, xác định
phạm vi vấn đề; tác động hay ảnh hưởng của vấn đề đó đến quyền lợi của các cá
nhân và tập thể. Vấn đề đưa ra tranh luận phải là hiện trạng, mang tính số đông, có
tính đặc thù.

Thứ hai, người tranh luận cần sử dụng tốt một số kỹ năng như:

- Kỹ năng phát biểu ý kiến, đảm bảo các ý kiến cụ thể, rõ ràng, nội dung
tranh luận nằm trong phạm vi vấn đề; có tính bao quát cao và được minh họa bằng
những ví dụ hay những con số cụ thể.
 122

- Kỹ năng xây dựng và truyền đạt các thông điệm một cách có hiệu quả.
Thông điệp phải là những thông tin ngắn gọn, súc tích; thể hiện được ý tưởng của
người pháp biểu, dễ ghi nhớ và buộc người nghe phải suy nghĩ về nó.

- Đưa ra thông điệp đúng thời điểm, thông tin thường là khi mở đầu hoặc khi
kết thúc; luôn hướng tới người nghe; luôn quan sát họ để có thể sơ bộ đánh giá tác
động của ý kiến phát biểu, tìm kiếm sự đồng tình của người nghe. Đặc biệt chú ý là
giọng nói phải rõ ràng, có ngữ điệu; tránh nói quá nhỏ hoặc giọng đều đều gây
nhàm chán, buồn ngủ.

- Có khả năng làm chủ nội dung và thời gian. Tránh trình bày lan man, lạc
đề vượt quá thời gian quy định vì không những không thuyết phục được người
nghe mà còn gây ra tác động có hại.

- Ngoài ra, để tranh luận có kết quả người tranh luận còn phải có kỹ năng
thương thuyết; kỹ năng thuyết phục. Kỹ năng thương thuyết được vận dụng khi có
ít nhất hai hoặc nhiều bên quan tâm đến vấn đề tranh luận có lợi ích không hoàn
toàn giống nhau nhưng đồng ý bàn bac với nhau để cùng tìm một giải pháp mà các
bên có thể chấp nhận được.

Thứ ba, để việc tranh luận thực sự có ích và không rơi vào một cuộc kịch
chiến mà không đạt được kết quả, trong quá trình tranh luận chúng ta cần:

- Tôn trọng ý kiến của người khác; đừng vội khẳng định ý kiến mình là đúng
và của người đối thoại là sai.

- Nên đặt mình vào hoàn cảnh của người đối thoại để hiểu họ và làm rõ sự
khác biệt còn lại của hai bên.

- Thái độ khi tham gia tranh luận cần nhẹ nhàng, điềm tĩnh, làm cho người
tham gia tranh luận cảm thấy thoải mái, dễ tiếp thu.
 123

- Phải khuyến khích và dnahf thời gian cho người đối thoại. Biết lắng nghe
là cách tốt nhất để thuyết phục người tham gia tranh luận.

- Phải cởi mở và chân thành trong đối thoại để tìm hiểu vì sao có người tham
gia tranh luận lại nhận thức vấn đề khác với mình, từ đó xác định được những nhân
tố chủ quan ảnh hưởng đến thái độ của họ và củng cố lập luận đã nêu ra.

- Áp dụng nguyên tắc thắng – thắng trong tranh luận, cố gắng chứng minh
rằng giải pháp do mình đề xuất sẽ có lợi cho cả hai bên.

- Thiết lập các luận cứ vững chắc, nên có ví dụ cụ thể và thực tiễn minh họa
cho lập luận của mình.

- Cần biết khai thác những lý do về trách nhiệm, về đạo đức và tính nhân
văn để tăng sức thuyết phục đối với lập luận của mình.

- Phải biết dừng lại đúng lúc khi cảm thấy đạt được mục đích tranh luận
hoặc nhận thấy cuộc tranh luận bắt đầu vô bổ và đi quá xa làm sứt mẻ mối quan hệ.

(2). Giao tiếp với công dân, tổ chức

* Đặc thù của hoạt động giao tiếp với công dân và tổ chức

Giao tiếp với công dân và tổ chức là trách nhiệm và nhiệm vụ thường xuyên
của các cơ quan nhà nước. Giao tiếp với công dân và tổ chức có những đặc điểm
của giao tiếp công vụ nói chung, đồng thời có những đặc thù riêng, khác với giao
tiếp trong nội bộ cơ quan giữa cấp trên, cấp dưới và với đồng nghiệp, thể hiện ở
những khía cạnh sau:

Thứ nhất, về chủ thể và đối tượng tham gia giao tiếp:
 124

Đây là hoạt động giao tiếp mà một bên là cán bộ, công chức – đại diện cho
nhà nước, nhân danh cơ quan nhàn ước và được sử dụng quyền lực nhà nước với
một bên là các công dân và tổ chức trong xã hội.

Giao tiếp của cán bộ, công chức với công dân và tổ chức chính là cầu nối
giữa nhà nước với nhân dân, thể hiện tích chất của mối quan hệ giữa nhà nước và
nhân dân. Thái độ của người tiếp dân chính là thái độ của nhà nước đối với nhân
dân. Cách thức giao tiếp của cán bộ, công chức với công dân và tổ chức là biểu
hiện cụ thể thể hiện bản chất của nhà nước pháp quyền dân chủ “của dân, do dân,
vì dân”.

Thứ hai, về mục đích giao tiếp:

Giao tiếp của cơ quan nhà nước với công dân và tổ chức nhằm hướng tới các
mục tiêu cụ thể sau:

- Nắm bắt đúng vấn đề, giải quyết thấu đáo các yêu cầu và quyền lợi của
công dân và tổ chức trong phạm vi thẩm quyền và quyền hạn được giao.

- Giao tiếp với công dân và tổ chức thể hiện bản chất của nhà nước, là kênh
để truyền đạt, giải thích, hướng dẫn người dân, tổ chức thực hiện các chủ trương,
chính sách của nhà nước.

Thực hiện tốt việc tiếp công dân là sự thể hiện trách nhiệm của cơ quan nhà
nước đối với nhân dân, sẽ tác động tích cực đến nhận thức, tình cảm, thái độ của
nhân dân, xây dựng niềm tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước. Sự hài lòng,
sự tin tưởng của nhân dân đối với nhà nước phụ thuộc vào cách thức giao tiếp, thái
độ và biện pháp giải quyết công việc của cán bộ, công chức.

- Thông qua giao tiếp, các cơ quan nhà nước tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng
của người dân, thu thập thông tin phản hồi và những ý kiến đóng góp về những vấn
 125

đề liên quan đến chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước, công
tác quản lý của các cơ quan nhà nước để điều chỉnh cho phù hợp, hiệu quả.

Thứ ba, về các hình thức giao tiếp với công dân và tổ chức

Hoạt động giao tiếp của cán bộ, công chức nhà nước với công dân và tổ
chức có thể diễn ra tại trụ sở cơ quan nhà nước hoặc tại một địa bàn dân cư thuộc
phạm vi quản lý, có thể với một người hay một nhóm người, dưới các hình thức
trực tiếp hay gián tiếp:

- Giao tiếp trực tiếp với công dân và tổ chức trong quá trình giải quyết công
viêc (cung cấp các dịch vụ hành chính công, trình bày, giải thích, hướng dẫn, tuyên
truyền, vận động, đối thoại, hòa giải, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm
hành chính...).

- Giao tiếp với công dân bằng hình thức tiếp xúc cử tri của các cơ quan dân
cử và tiếp dân của các cơ quan nhà nước các cấp theo quy định.

- Giao tiếp với công dân, tổ chức thông quá văn bản và các hình thức thông
tin khác như điện thoại, Internet, hòm thư góp ý, đường dây nóng ... Đây là hình
thức giao tiếp gián tiếp để trao đổi thông tin giữa cơ quan nhà nước với công dân,
tổ chức.

Xuất phát từ các tính chất đặc thù trên, cán bộ, công chức khi giao tiếp với
công dân và tổ chức cũng có những khó khăn rào cản nhất định như:

- Do được sử dụng quyền lực nhà nước nên thường cán bộ, công chức có
tâm lý mình là “bề trên” trong giao tiếp với người dân và tổ chức.
 126

- Trong giao tiếp với công dân và tổ chức, cán bô, công chức phải tiếp xúc
với nhiều tầng lớp nhân dân với những phong tục, tập quán, tính cách, trình độ văn
hóa khác nhau.

- Các văn bản quy phạm pháp luật nhiều, được bổ sung, thay đổi liên tục nên
tạo nên những khó khăn nhất định trong việc áp dụng văn bản pháp luật trong giao
tiếp.

- Cán bộ công chức khi giao tiếp trong nội bộ cơ quan thường chú ý tạo
thiện cảm với nhau vì hằng ngày cần phối hợp với nhau, cần đề sự ủng hộ của
nhau. Còn khi giao tiếp với công dân, tổ chức, cán bộ, công chức không có những
suy nghĩ đó. Trong giao tiếp với công dân và tổ chức, cán bô, công chức có tâm lý
không được hưởng lợi từ việc phục vụ nên dẫn tới không chú ý đến các hành vi
giao tiếp.

* Các lỗi thường gặp trong giao tiếp với công dân và tổ chức

Xuất phát từ những khó khăn nêu trên, cùng với hạn chế về năng lực chuyên
môn, kỹ năng giao tiếp và phẩm chất đạo đức dẫn tới những khiếm khuyết của cán
bộ, công chức trong giao tiếp với công dân và tổ chức như:

- Có thái độ hách dịc, lạnh nhạt, nói năng cộc lốc, sẵng giọng hay dễ nổi
nóng, cáu bẳn, thiếu lịch sự, thiếu tôn trọng, đồng cảm, chia sẻ.

- Hướng dẫn, giải thích các quy định, thủ tục cho người dân, tổ chức một
cách qua lao, không rõ ràng, cụ thể.

- Sợ trách nhiệm nên bắt người dân phải làm them nhiều thủ tục rườm ra hay
đùn đẩy công việc cho người khác hay lên cấp trên.
 127

- Cố tình đưa ra những yêu cầu gây khó dễ, phiền hà, trái quy định của pháp
luật khiến người dân phải đi lại nhiều lần, tốn kém thời gian và công sức với mục
đích thể hiện quyền lực của mình hoặc để sách nhiễu, trục lợi.

- Thờ ơ, thiếu kiên nhẫn khi nghe người dân trình bày, có sự phân biệt đối
xử trong giải quyết công việc.

Do cách giao tiếp trên mà người dân dần dần thở nên e ngại, sợ và mất thiện
cảm, giảm lòng tin đối với các cơ quan nhà nước và tìm đến những cách thức khác
để giải quyết công việc.

* Kỹ năng giao tiếp với công dân và tổ chức

Yêu cầu chung:

Các yêu cầu chung khi giao tiếp với công dân và tổ chức đã được nhà nước
quy định trong Luật Cán bộ , công chức năm 2008, trong Quy chế văn hóa công sở
tại các cơ quan hành chính nhà nước (ban hành kèm theo quyết định số
129/2007/QĐ-TTg ngày 02-8-2007 của Thủ tướng Chính phủ) và Quy tắc ứng xử
của cán bộ, công chức và viên chức làm việc trong bộ máy chính quyền địa
phương (ban hành kèm theo Quyết định số: 03/2007/QĐ-BNV ngày 26-02-2007
của Bộ trưởng Bộ Nội vụ), theo đó, khi giao tiếp với nhân dân, cán bộ, công chức
phải:

- Tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt ché với nhân dân.

- Lắng nghe ý kiến; giải thích, hướng dẫn rõ ràng, cụ thể về các quy định
liên quan đến công việc phải giải quyết;

- Không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, nhũng nhiễu, gây khó khăn,
phiền hà trong khi giải quyết các công việc của nhân dân, tổ chức;
 128

- Bảo đảm đúng trình tự, thủ tục và thời gian giải quyết công việc của nhân
dân; không được từ chối thực hiện những công việc thuộc phạm vi trách nhiệm của
mình, trong trường hợp từ chối thì phải nêu rõ lý do và có hướng dẫn cụ thể;

- Tôn trọng và giữ đúng lịch hẹn tiếp dân; nhanh chóng phúc đáp các khiếu
nại, góp ý của nhân dân;

- Tác phong làm việc phải gần gũi, thái độ, hành vi, trang phục và ngôn ngữ
phải nghiêm túc, văn mình, lịch sự, nhã nhặn.

4.2. CÁC MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG TIÊU BIỂU

4.2.1. Mô hình quản lý công truyền thống

Mô hình quản lý công truyền thống được xây dựng trên cơ sở lý thuyết về
mối quan hệ giữa chính trị và hành chính của T.W.Wilson, nguyên tắc thiết lập bộ
máy quan liêu của Max Weber và các nguyên tắc quản lý theo khoa học của
F.W.Taylor. Đây được coi là mô hình hành chính lâu đời nhất và là lý thuyết quản
lý khu vực công thành công nhất.

Mô hình quản lý công truyền thống có những đặc trưng cơ bản sau:

- Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên
xuống dưới; mang tính vững bền và ổn định;

- Quản lý xã hội bằng pháp luật, luật lệ và thực hiện các chính sách do các
nhà chính trị ban hành. Các quyết định được viết chính thức bằng văn bản và áp
dụng một cách nhất quán;

- Viên chức nhà nước làm việc mang tính chuyên nghiệp và phi chính trị;

- Mỗi tổ chức có đội ngũ nhân sự với những quy định nội bộ riêng biệt;
 129

- Quá trình thực hiện công việc khách quan, công bằng, không thiên vị (đối
xử với mọi trường hợp là giống nhau).

Các đặc trưng của mô hình quản lý công truyền thống đưa ra đảm bảo cho
nền hành chính có hiệu lực cao; thủ tục chặt chẽ, chính xác; đảm bảo tính công
bằng trong hoạt động hành chính. Tuy nhiên, mô hình này cũng bộc lộ một số
nhược điểm như: tính quan liêu, cứng nhắc cao do hệ thống hành chính được thiết
kế theo hệ thống thứ bậc chặt chẽ, nhiều tầng nấc và cồng kềnh; hiệu quả quản lý
thấp do quá quan tâm đến quá trình làm việc; quan tâm nhiều đến yếu tố đầu vào, ít
quan tâm tới đầu ra; hạn chế tính năng động, sáng tạo, linh hoạt của người lao
động…

4.2.2. Mô hình quản lý công mới

4.2.2.1. Hoàn cảnh ra đời

Mô hình quản lý công mới (New Public Management) là cụm từ viết tắt của
nhóm các xu hướng cải cách hành chính thuộc chương trình cải cách của các nước
OECD những năm 1970. Người đưa ra ý tưởng này là bà Megerete Thatcher – Thủ
tướng nước Anh và tổng thống Ronald Reagan của Mỹ. Việc ra đời mô hình quản
lý công mới xuất phát từ những nguyên nhân chính sau đây:

Một là, qua một thời gian dài được áp dụng ở rất nhiều quốc gia khác nhau,
mô hình hành chính công truyền thống đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Vì vậy,
cần phải xem xét lại vai trò của Chính phủ.

Hai là, xuất phát từ cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 khiến giá dầu thế
giới tăng cao đột ngột và gây ra cuộc khủng hoảng kinh tế 1973 – 1975 có quy mô
toàn cầu. Cuộc khủng hoảng kinh tế đã gây ra thâm hụt ngân sách và đặt Chính
phủ trước những yêu cầu cấp thiết phải nỗ lực đổi mới cách thức quản lý bởi họ
 130

nhận ra rằng việc thay đổi cách thức quản lý là tiền đề để nâng cao hiệu quả (đặc
biệt là hiệu quả kinh tế) hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, từ đó sẽ
khôi phục được nền khinh tế đang trong giai đoạn suy thoái. Điều này đã thôi thúc
các nhà quản lý và các nhà khoa học nghiên cứu, đề xuất mô hình quản lý mới có
hiệu quả cao hơn. Vì vậy, cần phải xem xét lại vai trò của Chính phủ, nên chuyển
từ vai trò “chèo thuyền” sang vai trò chủ yếu là “lái thuyền”. Nghĩa là Nhà nước
không nên trực tiếp cung ứng tất cả mọi dịch vụ mà nên chuyển giao bớt cho khu
vực tư nhân nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý của Nhà nước.

Ba là, sự ra đời của một số lý thuyết kinh tế gây áp lực phải thay đổi cách
thức quản lý. Có thể kể tới một số lý thuyết như: Lý thuyết về sự lựa chọn công
cộng; Lý thuyết chủ - tớ… Ngoài ra, có thể kể tới mô hình “Sáng tạo lại Chính phủ
- Reinventing Government” của hai nhà tư tưởng Osborne và Gaeebler. Đây là mô
hình quản lý mới với phong cách lãnh đạo hành pháp thiết thực; phân quyền mạnh;
hướng theo thị trường, theo khách hàng với tinh thần kinh doanh, hợp tác giữa khu
vực công và khu vực tư để giải quyết các nhu cầu của cộng đồng. ở Mỹ, nền kinh
tế thị trường ngày càng phát triển dẫn tới sự giao thoa ngày càng sâu sắc giữa kinh
tế và hành chính. Người ta chống lại mô hình quan liêu bằng cách đề ra phương
hướng cải cách “Chính phủ mang tinh thần kinh doanh” để đáp ứng nhu cầu của
người dân – những người có quyền lựa chọn và đòi hỏi dịch vụ công cộng có chất
lượng cao.

Bốn là, xu hướng toàn cầu hóa dẫn đến việc phải nâng cao năng lực cạnh
tranh của quốc gia với quốc tế, khu vực tư và khu vực công, giữa những người
thực thi công vụ trong tổ chức.
 131

Năm là, xu hướng dân chủ hóa đời sống xã hội do trình độ dân trí được nâng
cao, đòi hỏi Nhà nước phải điều chỉnh nền hành chính Nhà nước thích ứng,
chuyển từ hành chính “cai trị” sang hành chính “phục vụ”.

Sáu là, sự phát triển mạnh mẽ của khoa học – kỹ thuật đòi hỏi sự điều chỉnh
kinh tế và phát triển nền hành chính.

Do vậy, để đáp ứng những vấn đề trên thì hoạt động hành chính của các
quốc gia phải thay đổi cách thức quản lý để giảm tính quan liêu, linh hoạt hơn, giải
quyết công việc sáng tạo hơn, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả hơn, tập trung vào
thỏa mãn nhu cầu của công dân.

4.2.2.2. Các xu hướng mang tính đặc trưng của mô hình quản lý công
mới

Mục tiêu của mô hình quản lý công mới là làm tăng hiệu quả hoạt động do
đó các nhà quản lý phải tính toán, dự toán, sáng tạo và năng động để đạt được mục
tiêu. Họ không quan tâm nhiều đến chu trình, cách thức tiến hành mà quan tâm
trước hết đến mục tiêu cần đạt được, cụ thể là hiệu quả đo đếm được bằng một hệ
thống chỉ tiêu đánh giá, so sánh giữa kết quả và chi phí. Bên cạnh hiệu quả về mặt
kinh tế, thước đo để đánh giá hoạt động quản lý hành chính còn được đo bằng hiệu
quả xã hội (mức độ phục vụ, mức độ thỏa mãn, hài long của xã hội đối với nền
hành chính…).

Xuất phát từ mục tiêu làm tăng hiệu quả hoạt động của hành chính nhà nước,
các nước áp dụng mô hình NPM đã tìm kiếm các xu hướng cải cách khác nhau,
nhưng tựu chung lại có các xu hướng phổ biến sau:

a. Đơn giản hóa hệ thống quy định, quy tắc (deregulation)

 132

Nền hành chính công truyền thống đòi hỏi công chức phải tuân thủ một cách
cứng nhắc và nghiêm ngặt những quy định chặt chẽ. Còn trong mô hình quản lý
công mới, cơ chế hoạt động của hành chính nhà nước mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn,
dễ thích nghi với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội mới.

Các Nhà nước cần đơn giản hóa các thể chế, các quy định, thủ tục để người
dân thực sự hiểu, có thể thực hiện đúng các quy định và các cơ quan hành chính
nhà nước cũng có thể dễ dàng áp dụng trong thực tế. Để đơn giản hóa các quy
định, thủ tục cần giảm số lượng các quy định, quy tắc, tránh gây phiền hà cho
người thực thi công vụ và nhân dân và nâng cao chất lượng các văn bản quy phạm
pháp luật.

b. Đẩy mạnh phân quyền

Quá trình phân quyền diễn ra rất mạnh mẽ ở nhiều quốc gia khác nhau, thể
hiện mối quan hệ giữa Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương, ví dụ
như ở Anh, New Zealad, Cộng hòa liên bang Đức hay Thụy điển.

Đẩy mạnh phân quyền tức là Chính phủ Trung ương chuyền giao nhiều hơn
các quyền hạn, trách nhiệm, thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương trong
việc chủ động giải quyết các công việc của địa phương và được tự chủ trong quản
lý và sử dụng các nguồn lực được phân bổ trong phạm vi thẩm quyền của họ.

Phân quyền phải đảm bảo thực hiện đồng bộ trên hai phương diện:

- Phân quyền thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ).

- Phân quyền trong quản lý và sử dụng các điều kiện đảm bảo cho phân
quyền (nhân sự, tài chính)
 133

Mô hình NPM chú trọng việc đẩy mạnh phân quyền do nó tạo sự chủ động,
sáng tạo, linh hoạt cho chính quyền bên dưới, dẫn đến tăng hiệu quả của hoạt động
hành chính nhà nước.

c. Áp dụng cơ chế thị trường và áp dụng nhiều phương pháp quản lý hiện đại
của doanh nghiệp vào hành chính nhà nước như cạnh tranh; đấu thầu; so sánh kết
quả và chi phí; coi công dân là “khách hàng” của nền hành chính, quản lý theo mục
tiêu… để làm cho nền hành chính trở nên năng động, để tăng hiệu quả, chất lượng
và sự linh hoạt trong đáp ứng các dịch vụ cho yêu cầu ngày càng cao của công dân.
Thoát khỏi vỏ ốc quan liêu của bộ máy thư lại cũ.

d. Xây dựng đội ngũ viên chức nhà nước mang tính chuyên nghiệp với
những tiêu chuẩn và thước đo rõ rang về thực thi công vụ. Trong công vụ, phải xác
định rõ mục tiêu, buộc công chức phải chú ý đến việc thực hiện các mục tiêu và
tăng trách nhiệm công vụ. Công chức không còn hoàn toàn trung lập với chính trị.

e. Tư nhân hóa một phần các hoạt động của Nhà nước đặc biệt là đối với các
dịch vụ công.

Xu hướng này bắtđầu từ nước Anh khi bà Margret Thatcher lên nắm quyền
và sau đó lan rộng ra nhiều nước trên thế giới. Theo các nhà nghiên cứu thì tư nhân
hóa không chỉ là chuyển sở hữu công tành tư bằn cách bán đi các tài sản của Nhà
nước mà bao hàm rất nhiều hình thức như cổ phần hóa các doanh nghiệp và tập
đoàn hóa các công ty để nâng cao tính cạnh tranh.

Tư nhân hóa có ý nghĩa quan trọng trong việc thu hút được đông đảo các
thành phần xã hội, nhất là khu vực tư nhân, các công dân và tổ chức phi chính phủ,
tham gia vào hoạt động của nền hành chính công. Đồng thời, xu hướng này cũng
có tác dụng huy động các nguồn lực trong xã hội để phục vụ hoạt động quản lý nhà
 134

nước một cách hiệu quả nhất. Xu hướng tư nhân hóa, giúp công dân được tiếp cận
với các dịch vụ đa dạng hơn.

4.2.3. Mô hình quản trị nhà nước tốt

4.2.3.1. Hoàn cảnh ra đời

Thuât ngữ Good Governance khi dịch sang tiếng Việt có thể được hiểu là
“quản trị nhà nước tốt”, “quản trị hiệu quả” hoặc “điều hành chính phủ tốt”. Mô
hình này xuất hiện vào cuối những năm 1980, đầu năm 1990 trong bối cảnh các
nhà quản lý muốn tìm kiếm một cách thức quản lý thích ứng với tiến trình phát
triển, những thách thức và biến động của xu thế toàn cầu hóa, khu vực hóa. Hơn
nữa, sự dân chủ này ngày càng được mở rộng đặt ra những yêu cầu mới trong việc
xây dựng xã hội dân sự và đẩy mạnh sự tham gia của người dân vào quản lý nhà
nước diễn ra ở nhiều quốc gia khác nhau.

Đứng trước đòi hỏi đó, các nhà cải cách và các nhà nghiên cứu đã tìm kiếm
và đưa ra một cách thức quản lý mới, được thể hiện rõ nét trong mô hình “quản trị
nhà nước tốt”. “Quản trị nhà nước tốt” là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến
hiện nay trong quản lý khu vực công.

4.2.3.2. Đặc trưng của mô hình quản lý nhà nước tốt

Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa chung về thuật ngữ “quản trị nhà nước
tốt” song có thể xem xét quan điểm của Ngân hàng thế giới 2, UNDP3 và Ủy ban
châu Âu. Có thể hiểu, quản trị nhà nước tốt là việc thực hiện các công việc của

2
“Governace – the World Bank’s experience”, 1996. (Quản trị nhà nước – kinh nghiệm của Ngân hàng thế giới,
1996)

3
“Governance for sustainable human development” (Quản trị nhà nước vì sự phát triển nguồn nhân lực bền vững)
– a UNDP policy document, 1997.
 135

Nhà nước một cách có hiệu quả với sự tham gia của nhiều chủ thể trong xã hội,
thỏa mãn nhu cầu và bảo đảm quyền của công dân, tổ chức…

Quản trị nhà nước tốt có một số đặc trưng cơ bản sau:

a. Huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào hoạt động quản lý
của Nhà nước

Một trong những đặc trưng tiêu biểu nhất của mô hình này chính là tăng
cường sự tham gia của xã hội đối với hoạt động của hệ thống hành chính từ trung
ương đến địa phương. Các cá nhân, tổ chức trong xã hội có thể tham gia vào hoạt
động của Chính phủ (cụ thể là việc ban hành các quyết định hành chính, các chính
sách, biện pháp hành động) một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua người đại
diện hoặc tổ chức hợp pháp. Bên cạnh đó, khi ban hành và tổ chức thực hiện các
quyết dịnh hành chính, chính sách, những đối tượng dễ tổn thương nhất trong xã
hội được các chủ thể quản lý quan tâm hợp lý. Các tổ chức chức năng phải thông
báo và sắp xếp các buổi gặp gỡ với công dân để đảm bảo quyền tự do ngôn luận và
đảm bảo mọi nguyện vọng của công dân được bày tỏ và thực hiện.

b. Quản lý theo các quy định pháp luật

Quản trị nhà nước tốt đòi hỏi các quy định pháp luật không chỉ đầy đủ mà
còn phải đảm bảo tính khách quan và công bằng. Pháp luật phải tạo thành khung
pháp lý an toàn để bảo vệ quyền con người, đặc biệt là bảo vệ quyền lợi của các
dân tộc thiểu số, những đối tượng chịu thiệt thòi trong xã hội. Việc thực hiện pháp
luật phải có sự độc lập tương đối với hoạt động tư pháp, hoạt động của các lực
lượng vũ trang,

c. Tính công bằng, minh bạch

 136

Chính phủ quản trị tốt là Chính phủ phục vụ công bằng, bình đẳng với mọi
đối tượng khác nhau trong xã hội, không phân biêt giai cấp, dân tộc, tôn giáo…
Tính minh bạch trong quản tị nhà nước tốt thể hiện ở việc các hoat động của Chính
phủ phải liên tục được thông tin chính xác tới mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội;
và các thông tin đầy đủ, dễ truy cập và dễ hiểu.

d. Sự thích ứng linh hoạt đối với sự thay đổi của môi trường quản lý

Một Chính phủ quản trị tốt là một Chính phủ có thể đối mặt và giải quyết tốt
mọi thay đổi. Những thay đổi đó có thể diễn ra bên trong hệ thống Chính phủ của
mỗi quốc gia, cũng có thể do sự tác động của môi trường quốc tế (xu hướng quốc
tế hóa, toàn cầu hóa). Sự thích ứng của Chính phủ không chỉ thể hiện ở sự kịp thời
đúng đắn của các quy định pháp luât được ban hành mà còn biểu hiện rõ nét ở sự
sáng tạo, linh hoạt của các cá nhân, tổ chức thực thi pháp luật.

e. Sự định hướng và đồng thuận

Quản trị tốt phải chỉ ra được cách thức để tìm được sự đồng thuận của xã hội
đối với Chính phủ thông qua những hoạt động nhằm điều hòa lợi ích của cá nhân
công dân, của các tổ chức và của Nhà nước. Có như vậy mới thiết lập được một xã
hội mở rộng và bảo đảm được lợi ích của cả cộng đồng.

Đồng thời, Chính phủ cũng cần quan tam đến những chính sách mang tàm
chiến lược để hướng tới một sự phát triển bền vững, vừa giữ được ổn định xã hội,
tăng trưởng kinh tế, vừa giữ gìn một môi trường trong sạch cho thế hệ tương lai.
Điều này chỉ có thể đảm bảo thực hiện được chỉ khi các nhà quản lý hiểu rõ được
những đặc trưng về các di tích lịch sử, văn hóa, nguồn lực và bối cảnh của một xã
hội hoặc của cộng đồng.

f. Trách nhiệm báo cáo và giải trình

 137

Trách nhiệm báo cáo và giải trình là một yêu cầu thiết yếu đối với một
Chính phủ quản trị tốt. Các chủ thể ban hành và thực hiện quy định pháp luật
không chỉ có trách nhiệm giải trình đối với cơ quan cấp trên, đối với cơ quan dân
cử mà còn có trách nhiệm giải trình đối với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội,
công chúng và các bên liên quan đến các quy định đó. Tuy nhiên, trách nhiệm giải
trình không thể thực hiện nếu thiếu đi tính minh bạch và hệ thống các quy định
pháp luật đầy đủ, chính xác.

g. Hiệu lực và hiệu quả

Quản trị tốt có nghĩa là kết quả của quá trình ban hành và thực hiện các quy
định pháp luật phải đảm bảo sự tuân thủ đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh.
Đồng thời, kết quả đạt được phải đáp ứng được nhu cầu của xã hội trong việc sử
dụng hợp lý và tiết kiệm nhất các nguồn lực. Tuy nhiên tính hiệu quả trong xu
hướng quản trị tốt cũng có nhiều điểm khác biệt so với mô hình NPM khi nó bao
gồm cả việc sử dụng bền vững nguồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường
sinh thái.

Với những đặc trưng trên thì rõ ràng được là quản trị tốt là một mô hình lý
tưởng nhưng rất khó đảm bảo thực hiện một cách tuyệt đối với bất kỳ Chính phủ
nào. Song, để đạt được sự phát triển bền vững thì việc nghiên cứu và áp dụng mô
hình này vào thực tiễn là một yêu cầu cần thiết đối với hầu hết các quốc gia hiện
nay.

Chương 5. QUẢN LÝ CÔNG TRÊN MỘT SÔ LĨNH VỰC CƠ BẢN

VÀ KINH NGHIỆM THẾ GIỚI

5.1. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC

5.1.1. Quản lý tài chính công

 138

5.1.1.1. Những vấn đề chung về quản lý tài chính công

5.1.1.1.1. Khái niệm và phạm vi tài chính công

Tài chính công là một phạm trù kinh tế gắn với thu nhập và chi tiêu của Nhà
nước. Tài chính công vừa là nguồn lực để Nhà nước thực hiện các chức năng vốn
có của mình, vừa là công cụ để Nhà nước chi phối, điều chỉnh các hoạt động khác
của xã hội. Tài chính công là công cụ quan trọng của Nhà nước để thực hiện những
nhiệm vụ phát triển kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước.

Về mặt sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công
thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là
sở hữu nhà nước.

Về mặt mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài chính công
được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng.

Về mặt chủ thể: Các hoạt động thu chi bằng tiền trong tài chính công do chủ
thể thuộc khu vực công tiến hành.

Về mặt pháp luật: Các quan hệ tài chính chịu sự điều chỉnh bởi các "luật
công", dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy. Các quan hệ tài
chính công là quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ
tiền tệ công mà một bên của quan hệ là chủ thể thuộc khu vực công.

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các
hiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liền với
việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh
tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong lĩnh vực kinh tế xã hội khác
nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và sử dụng. Ví dụ như: Quỹ
 139

tiền tệ của hộ gia đình, quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ
chức bảo hiểm tín dụng, các quỹ tiền tệ công.

Gắn với chủ thể là nhà nước, các quỹ tiền tệ công được tạo lập và sử dụng
gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các
chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước. Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ
tiền tệ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính
thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính công. Các hoạt động thu,
chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện của bên ngoài của tài chính công, còn các quỹ
tiền tệ công là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính công. Tuy vậy cần nhận rõ
rằng quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền của Nhà nước tiến hành trên
cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước với chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh
trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo
lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên
trong của tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính công.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính công
như sau:

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước
tiến hành, nó phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử
dụng, các quỹ tiền tệ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước
và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội.

Phạm vi tài chính công bao gồm:

- Ngân sách nhà nước (Trung ương và Địa phương).

- Tài chính các cơ quan hành chính nhà nước.

 140

- Tài chính các đơn vị sự nghiệp nhà nước.

- Tài chính phục vụ hoạt động công ích do Nhà nước tài trợ (các doanh nghiệp nhà
nước hoạt động công ích).

- Các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước.

5.1.1.1.2. Khái niệm quản lý tài chính công

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý
tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác
động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động và phát triển phù hợp với quy luật
khách quan và đạt được các mục tiêu đã định.

Trong hoạt động quản lý, các nội dung về: chủ thể quản lý, đối tượng quản
lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm
đòi hỏi phải được xác định đúng đắn.

Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý tài chính và là một mặt
của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý tài chính công, các vấn đề kể
trên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ.

Trong hoạt động tài chính công chủ thể quản lý tài chính công là Nhà nước
hoặc các cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và
sử dụng các quỹ tiền tệ công. Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công là bộ máy tài
chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.

Đối tượng của quản lý tài chính công là các hoạt động tài chính công. Nói cụ
thể hơn đó là các hoạt động thu chi bằng tiền của nhà nước; hoạt động tạo lập và sử
dụng các quỹ tiền tệ công diễn ra trong các bộ phận cấu thành của tài chính công.
Đó cũng là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công.
 141

Trong quản lý tài chính công, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều
phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau.

Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý
trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động tài chính công theo những khuôn mẫu
đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó.

Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý tài chính
công muốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một
cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.

Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất để
kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức
và cá nhân đang tổ chức các hoạt động tài chính công.

Các công cụ quản lý tài chính công bao gồm:

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính công được sử dụng để quản lý
và điều hành các hoạt động tài chính công được xem như một loại công cụ quản lý
có vai trò đặc biệt quan trọng.

Trong quản lý tài chính công các công cụ pháp luật được sử dụng để thể hiện
dưới các dạng cụ thể là chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài
chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục Ngân sách
Nhà nước (NSNN).

Cùng với pháp luật, hàng loạt các công cụ phổ biến khác được sử dụng trong
quản lý tài chính công như: Các chính sách kinh tế tài chính; kiểm tra, thanh tra
giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý tài chính công...
 142

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo các cách
khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt
động tài chính công nhằm đạt tới mục tiêu đã định.

Từ những phân tích kể trên, có thể có khái niệm tổng quát về quản lý tài
chính công như sau:

Quản lý tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý tài chính công
thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản
lý để tác động và điều khiển hoạt động của tài chính công nhằm đạt được các mục
tiêu đã định.

Thực chất của quản lý tài chính công là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều
hành và kiểm soát hoạt động thu chi của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách hiệu quả nhất.

5.1.1.1.3. Mục tiêu quản lý tài chính công

Quản lý tải chính công hướng vào các mục tiêu sau:

Bảo đảm huy động các nguồn lực tài chính một cách hợp lý nhằm cân đối
với nhu cầu chi tiêu của nhà nước để đáp ứng tốt nhất việc thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của nhà nước.

Bảo đảm phân bổ nguồn lực tài chính của nhà nước một cách có hiệu quả
nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội.

Thông qua chức năng phân phối lại, quản lý tài chính công hướng đến bảo
đảm công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội.
 143

Bảo đảm sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô trên cơ sở ban hành và thực thi
các chính sách tài khóa phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế trong từng giai
đoạn nhất định.

5.1.1.1.4. Nguyên tắc quản lý tài chính công

Hoạt động quản lý tài chính công được thực hiện theo những nguyên tắc cơ
bản sau đây:

- Nguyên tắc tập trung dân chủ: Tập trung dân chủ là nguyên tắc hàng đầu
trong quản lý tài chính công. Điều này được thể hiện ở quản lý ngân sách nhà
nước, quản lý các quỹ tài chính nhà nước và quản lý tài chính đối với các cơ quan
hành chính và đơn vị sự nghiệp. Tập trung dân chủ đảm bảo cho các nguồn lực của
xã hội, của nền kinh tế được sử dụng tập trung và phân phối hợp lý. Các khoản thu
- chi trong quản lý tài chính công phải được bàn bạc thực sự công khai nhằm đáp
ứng các mục tiêu vì lợi ích chung của cộng đồng.

- Nguyên tắc hiệu quả: Nguyên tắc hiệu quả là nguyên tắc quan trọng trong
quản lý tài chính công. Hiệu quả trong quản lý tài chính công được thể hiện trên tất
cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế và xã hội.

- Nguyên tắc thống nhất: Thống nhất quản lý theo những văn bản pháp luật
là nguyên tắc không thể thiếu trong quản lý tài chính công. Thống nhất quản lý
chính là việc tuân thủ theo một quy định chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh
tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý những vướng mắc trong quá trình triển khai
thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý thống nhất sẽ đảm bảo tính bình đẳng,
công bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro khi quyết
định các khoản chi tiêu công.
 144

- Nguyên tắc công khai, minh bạch: Công khai minh bạch trong động viên,
phân phối các nguồn lực tài chính công là nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo
cho việc quản lý tài chính công được thực hiện thống nhất và hiệu quả. Thực hiện
công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát,
kiểm soát các quyết định về thu, chi trong quản lý tài chính công, hạn chế những
thất thoát và đảm bảo hiệu quả của những khoản thu, chi tiêu công.

5.1.1.2. Quản lý chi tiêu công

5.1.1.2.1. Khái niệm chi tiêu công

Để thực hiện các chức năng của mình, hay nói cách khác để cung cấp cho xã
hội các hàng hóa và dịch vụ công, Chính phủ phải chi tiêu từ các quỹ tiền tệ của
mình cho việc cung cấp đó. Tuy nhiên cho đến nay người ta vẫn còn đưa ra những
quan niệm khác nhau về chi tiêu của Chính phủ.

Xét một cách trực tiếp, chi tiêu công là các khoản chi của Chính phủ từ ngân
sách nhà nước và các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm cung cấp các hàng hóa và
dịch vụ công. Chi tiêu công phản ánh các sự lựa chọn chính sách của Chính phủ.
Mỗi quyết định chính sách do Chính phủ đưa ra đều phản ánh chi phí để thực hiện
các quyết đó.

Theo đó chi tiêu công là các khoản chi tiêu từ các quỹ tiền tệ của Nhà nước
nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Chi tiêu công bao gồm chi
ngân sách nhà nước và chi tiêu từ các quỹ ngoài ngân sách

Tuy nhiên, nếu nhìn một cách toàn diện hơn, có thể thấy mọi quyết định
chính sách của Chính phủ đều trực tiếp hoặc gián tiếp tác động đến chi tiêu của
khu vực tư nhân và do đó sẽ ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực chung của nền
kinh tế. Chẳng hạn khi Chính phủ ban hành chính sách đòi hỏi các doanh nghiệp
 145

phải xử lý ô nhiễm môi trường do doanh nghiệp đó gây ra thì các doanh nghiệp
phải bỏ ra chi phí của mình cho hoạt động này. Do đó nhiều nhà kinh tế cho rằng
phải tính toán cả các chi phí này thì mới phản ánh hết tác động của một quyết định
của Chính phủ đến toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Theo đó, chi tiêu công phản ánh
chi phí xã hội đối với các quyết định của Chính phủ. Như vậy, theo nghĩa rộng, chi
tiêu công là tổng hợp các khoản chi của chính quyền các cấp, các doanh nghiệp và
dân cư khi cùng trang trải kinh phí cho các hoạt động do Chính phủ quản lý. Tuy
nhiên, trên thực tế người ta khó có thể tính toán đầy đủ các chi phí của xã hội đối
với quyết định của Chính phủ. Do đó, người ta thường đề cập đến chi tiêu công
theo nghĩa hẹp.

Ngoài các khoản chi của các quỹ ngoài ngân sách, về cơ bản chi tiêu công
thể hiện các khoản chi của Chính phủ từ ngân sách nhà nước hàng năm được Quốc
hội thông qua. Chi tiêu công phản ánh giá trị của các hàng hóa mà Chính phủ mua
vào để qua đó cung cấp các loại hàng hóa công cho xã hội nhằm thực hiện các
chức năng của Nhà nước.

Trong nền kinh tế hiện đại, các khoản chi tiêu công không mất đi mà nó lại
tạo ra sự tái phân phối giữa các khu vực trong nền kinh tế, trong đó Nhà nước đóng
vai trò trung tâm của quá trình này. Thông qua các khoản chi tiêu công, Nhà nước
cung cấp cho xã hội những hàng hóa mà khu vực tư không có khả năng cung cấp
hoặc cung cấp không có hiệu quả mà nguồn từ các khoản thu của xã hội như thuế,
phí và lệ phí. Như vậy, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập xã hội công
bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường, bảo đảm nền kinh tế
tăng trưởng và bền vững.

5.1.1.2.2. Đặc điểm của chi tiêu công

 146

- Chi tiêu công phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng
hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền
kinh tế xã hội của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó
Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công khổng lồ cho nền kinh tế.

- Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh
tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện. Các khoản chi tiêu công do chính
quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo các nội dung đã được quy định trong phân
cấp quản lý ngân sách nhà nước và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các
cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Các cấp
của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung,
mức độ của các khoản chi tiêu công nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh
tế, chính trị, xã hội của đất nước.

- Chi tiêu công mang tính chất công cộng, tương ứng với những đơn đặt
hàng của Chính phủ về mua hàng hóa, dịch vụ nhằm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước. Đó cũng là những khoản chi cần thiết và phát sinh tương
đối ổn định như chi lương cho đội ngũ cán bộ, công chức, chi hàng hóa, dịch vụ
công đáp ứng nhu cầu tiêu dùng công cộng của dân cư,...

- Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp
và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa
chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức các khoản chi tiêu công.

5.1.1.2.3. Vai trò của chi tiêu công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

- Chi tiêu công có vai trò quan trọng trong việc thu hút vốn đầu tư của khu
vực tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế thể hiện thông qua các khoản chi cho đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng. Việc nhà nước tạo ra các hàng hóa công, tạo điều kiện
 147

nâng cao chất lượng sống của dân chúng và góp phần điều chỉnh nền kinh tế theo
những mong muốn của nhà nước.

- Chi tiêu công góp phần điều chỉnh chu kỳ kinh tế. Chi tiêu công hình thành
nên một thị trường đặc biệt. Chính phủ tiêu thụ một khối lượng hàng hóa khổng lồ
đã làm cho tổng cầu của nền kinh tế được gia tăng một cách đáng kể. Tổng cầu nền
kinh tế tăng làm nâng cao khả năng thu hút vốn và kích thích sản xuất phát triển
hơn nữa. Như vậy, thị trường của Chính phủ lại trở thành công cụ kinh tế quan
trọng của Chính phủ nhằm tích cực tái tạo lại cân bằng của thị trường hàng hóa khi
bị mất cân đối bằng cách tác động vào các quan hệ cung cầu thông qua tăng hay
giảm mức độ chi tiêu công ở thị trường này.

- Chi tiêu công góp phần tái phân phối thu nhập xã hội giữa các tầng lớp dân
cư, thực hiện công bằng xã hội. Nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi tiêu công để
tái phân phối lại thu nhập xã hội, với công cụ thuế mang tính chất động viên nguồn
thu cho Nhà nước thì công cụ chi tiêu công mang tính chất chuyển giao thu nhập
đó đến những người có thu nhập thấp qua các chương trình phúc lợi xã hội.

5.1.1.2.4. Yêu cầu đối với quản lý chi tiêu công

Quản lý chi tiêu công phản ánh hoạt động tổ chức, điều khiển và ra quyết
định của Nhà nước đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính
công nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước. Nói cách khác chi
tiêu công là một trong những thuộc tính vốn có khách quan của tài chính công,
phản ánh sự phân phối nguồn lực tài chính của Nhà nước.

Trong quản lý chi tiêu công Nhà nước là người trực tiếp tổ chức, điều khiển
quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính công với mục tiêu là thúc đẩy nền
kinh tế tăng trưởng bền vững.
 148

Quản lý chi tiêu công có hiệu quả đóng vai trò quan trọng trong việc thực
hiện các dịch vụ nhằm tăng trưởng nền kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Quản lý chi
tiêu công gắn liền với quá trình lập ngân sách nhà nước, phản ánh về mặt tài chính
các lựa chọn kinh tế và xã hội của Nhà nước.

Khi chuyển sang lập ngân sách theo kết quả đầu ra, thì chính sách quản lý
chi tiêu công của các nền kinh tế hiện đại đã có những thay đổi quan trọng về chiến
lược theo 3 cấp độ nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả, đó
là: Kỷ luật tài chính tổng thể; Phân bổ và sử dụng nguồn lực dựa trên chiến lược ưu
tiên; Tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình cung cấp hàng hóa công.

Có thể nói, ba nội dung chiến lược trên là việc tái lập của 3 chức năng -
kiểm soát những nguồn lực, lên kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực và quản lý
nguồn lực - mà vốn đã được định hướng trong cải cách quản lý chi tiêu công suốt
hơn một thế kỷ qua.

* Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể

Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung cấp để thỏa mãn các nhu
cầu là có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả: (i)
Gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai, (ii) Gia tăng gánh nặng về thuế;
(iii) phá vỡ cân bằng kinh tế, đó là cân bằng về tiết kiệm - đầu tư, cân bằng cán cân
thanh toán, từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.

Vì vậy, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô.
Kỷ luật tài chính tổng thể trước hết yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết
lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể vĩ mô như: Quy mô GDP; tỷ suất thu/GDP; sự gia
tăng chi hàng năm trong tổng GDP; tỷ lệ nợ/GDP; tỷ lệ tiết kiệm đầu tư/GDP; mức
độ thâm hụt cán cân thanh toán,... Giới hạn tổng chi tiêu ngân sách phải được tăng
cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì, giữ vững ổn định
 149

trong dài hạn. Thứ đến, nó yêu cầu chi ngân sách phải được thiết lập một cách độc
lập và trước khi ra quyết định chi tiêu từng phần (từng khoản mục chi tiêu ngân
sách).

Việc xây dựng khuôn khổ tài chính luôn luôn là trách nhiệm của các cơ quan
trung ương. Trần chi tiêu tài chính tổng thể nên đưa vào trong các cuộc thảo luận
của chính phủ để phân tích tính hợp lý của chính sách tài chính trong những năm
ngân sách tiếp theo. Trong quá trình lập kế hoạch, mức trần có thể được điều chỉnh
sao cho phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội, nhưng sự điều chỉnh được kiềm chế ở
mức tối thiểu để đảm bảo tính minh bạch.

Sau khi trần chi tiêu tổng thể đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, các cơ
quan hành pháp phải tăng cường các biện pháp để thực thi và thường xuyên kiểm
tra chi tiêu thực tế trong suốt quá trình chấp hành ngân sách nhằm phát hiện sớm
những điểm gây áp lực đến mức trần chi tiêu tổng thể. Một sự ràng buộc quan
trọng nữa đối với những người hoạch định chính sách là yêu cầu họ phải tổng hợp
tất cả những khoản chi tiêu thực tế vào dự toán ngân sách trong suốt quá trình chấp
hành ngân sách và công khai khi kết thúc năm ngân sách. Tính toàn diện và minh
bạch là những điều kiện cần thiết cho kỷ luật tài chính tổng thể hữu hiệu.

*. Phân bổ nguồn lực tài chính theo những ưu tiên chiến lược

Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài chính tổng thể, vấn đề quan trọng trong
quản lý chi tiêu công là làm thế nào để ưu tiên hóa những nhu cầu hay mục tiêu có
tính cạnh tranh với nguồn lực tài chính khan hiếm. Nói khác đi, đối với một nền
kinh tế, do nguồn lực tài chính là có giới hạn, cho nên chính phủ cần phải đánh đổi
và lựa chọn giữa các mục tiêu chiến lược trong từng giai đoạn phát triển kinh tế xã
hội. Thử thách ở đây là cấu trúc sắp xếp thể chế như thế nào để tạo ra động lực cho
 150

sự phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược chặt chẽ và nâng cao chất lượng
thông tin cần thiết để thực hiện điều đó có hiệu quả.

Để tạo ra những thông tin đáng tin cậy và kịp thời đòi hỏi phải có hệ thống
kế toán và luật lệ hợp lý, hệ thống thông tin quản lý tài chính hoạt động hữu hiệu,
cũng như năng lực kiểm soát và đánh giá của bộ máy hành pháp. Chức năng kiểm
toán bên ngoài và sự độc lập của nó là yếu tố quan trọng trong việc sắp xếp thể chế
nhằm tăng cường hoạt động kiểm tra và giám sát.

Một khi bộ phận hành pháp soạn lập xong ngân sách, thì những giải pháp
chọn lựa chính sách để thực hiện ngân sách phải được trình bày trước cơ quan lập
pháp nhằm tăng tính giám sát và hiệu lực. Giám sát việc thực hiện chính sách trong
suốt thời gian điều hành ngân sách là trách nhiệm của mỗi bộ, ngành.

* Kết quả hoạt động: Tính hiệu lực và hiệu quả

Chiến lược này đòi hỏi nhà nước phải cung cấp hàng hóa công với mức chi
phí hợp lý để đạt được hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất.

Để làm được điều này, đòi hỏi phải:

- Người quản lý được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động của
họ và nâng cao tính chịu trách nhiệm của họ về kết quả.

- Người quản lý có đủ năng lực và chủ động để ra những giải pháp làm giảm
chi phí hoạt động và nâng cao khối lượng hoặc chất lượng đầu ra cung cấp cho xã
hội.

- Tạo ra những đòn bẩy kinh tế khuyến khích người quản lý cải thiện và
nâng cao chất lượng hoạt động.

Các thể chế cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công là:
 151

- Cần giới hạn chi phí hoạt động. Những người quản lý nên được trao quyền
tự chủ rộng rãi trong việc sử dụng nguồn lực tài chính. Thực hiện tốt chế độ khoán
chi để người quản lý chủ động trong phân bổ nguồn lực và tạo động lực kích thích
họ tiết kiệm chi phí và nâng cao kết quả hoạt động. Đồng thời, cần tăng cường chế
độ khuyến khích vật chất và chịu trách nhiệm vật chất của người quản lý.

- Thiết lập hệ thống thông tin minh bạch. Những thông tin tài chính về công
việc thực hiện cần được công khai trong các bản báo cáo hàng năm và trong các tài
liệu khác.

- Chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang việc kiểm soát các yếu tố
đầu ra. Theo đó cần chi tiết hóa các kết quả đầu ra. Những kết quả cần được chi tiết
hóa trong ngân sách và trong những bản báo cáo tài chính có liên quan, qua đó tạo
điều kiện cho người quản lý thấy trước kết quả thực hiện và giúp cho chính phủ so
sánh được kết quả mục tiêu và kết quả thực tế.

- Phải tách bạch giữa người mua và người cung cấp. Đồng thời tăng cường
vai trò kiểm soát của thị trường.

- Tăng cường kiểm soát bên trong và bên ngoài; tăng cường trách nhiệm giải
trình đối với việc sử dụng nguồn lực.

5.1.1.3. Quản lý thu nhập công

5.1.1.3.1. Khái niệm thu nhập công và quản lý thu nhập công

Thu nhập công là các khoản thu hình thành các quỹ tiền tệ của Nhà nước.
Thu ngân sách nhà nước là phần chủ yếu của thu nhập công.

Quản lý thu nhập công là sự tác động, điều hành của các cơ quan làm nhiệm
vụ thu các khoản đóng góp theo quy định của pháp luật vào ngân sách nhà nước và
 152

các quỹ tiền tệ của nhà nước nhằm bảo đảm huy động một cách hợp lý, đầy đủ
nguồn lực tài chính phục vụ các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Đây là quá
trình lập kế hoạch, tổ chức triển khai kế hoạch thu và phối hợp, kiểm tra, đánh giá
quá trình thu nhập công.

Quản lý thu nhập công được xác lập trên cơ sở các văn bản pháp luật do nhà
nước ban hành. Quản lý thu nhập công phải phù hợp và phản ánh quá trình vận
động của nền kinh tế, gắn với các hoạt động kinh tế của các chủ thể có nghĩa vụ
đóng góp vào ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm huy động các nguồn thu một
cách hợp lý và hiệu quả. Quá trình quản lý thu nhập công phải bảo đảm sự phối
hợp giữa các khâu công việc, các bộ phận liên quan, đặc biệt là bảo đảm vai trò tổ
chức, điều hành của các cơ quan chịu trách nhiệm thu các khoản đóng góp vào
ngân sách nhà nước như Tổng Cục thuế và Tổng Cục hải quan.

5.1.1.3.2. Cơ cấu thu nhập công

Cơ cấu thu nhập công bao gồm các khoản thu sau:

- Thứ nhất, các khoản thu thường xuyên có tính chất bắt buộc: Thuế, phí, lệ
phí.

- Thứ hai, các khoản thu không thường xuyên bao gồm thu từ kinh tế nhà
nước; thu từ hoạt động sự nghiệp; tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà
nước; các khoản thu khác.

Trong cơ cấu thu nhập công, thuế luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất (thường từ
80% đến trên 90% tổng thu nhập công). Nền kinh tế của quốc gia càng phát triển
thì tỷ trọng thuế trong thu nhập công càng cao.
 153

Thuế là một hình thức động viên bắt buộc của Nhà nước nhằm tập trung một
bộ phận nguồn lực của cải xã hội vào ngân sách nhà nước để đáp ứng nhu cầu chi
tiêu của Nhà nước thích ứng với từng giai đoạn phát triển của đời sống xã hội.

Thuế có các đặc điểm như sau:

- Tính cưỡng chế và pháp lý cao: Thuế là khoản đóng góp không mang tính
tự nguyện mà là bắt buộc đối với các thể nhân pháp nhân trong diện mà Nhà nước
quy định phải có nghĩa vụ thuế. Do tầm quan trọng của mình nên công tác quản lý
thuế luôn được thể hiện dưới dạng các văn bản có giá trị pháp lý cao nhất như luật,
pháp lệnh do Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua.

- Tính không hoàn trả trực tiếp: Việc nộp thuế không gắn với lợi ích cụ thể
của người nộp thuế mà họ hưởng lợi ích gián tiếp thông qua việc sử dụng các hàng
hóa và dịch vụ công do nhà nước cung cấp. Giá trị các hàng hóa, dịch vụ mà họ
được hưởng không tương ứng với số thuế mà họ phải nộp.

Phí và lệ phí là các khoản thu tuy chiếm tỷ trọng không lớn trong tổng thu
của ngân sách nhà nước, song vẫn là một nguồn thu quan trọng để đáp ứng các nhu
cầu chi tiêu ngày càng tăng của Nhà nước.

Phí là khoản thu mang tính chất bù đắp một phần chi phí thường xuyên và
bất thường về các dịch vụ công.

Lệ phí là khoản thu nhỏ, có tính ước lệ về việc cung cấp các dịch vụ công do
các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện nhằm tạo ra sự công bằng giữa những
người sử dụng dịch vụ và những người không sử dụng dịch vụ.

Phí và lệ phí là khoản thu bắt buộc, có điều kiện, phát sinh thường xuyên,
mang tính chất hoàn trả gắn trực tiếp với việc hưởng thụ các hàng hóa, dịch vụ
công do nhà nước đầu tư cung cấp theo quy định của pháp luật.
 154

5.1.1.3.3. Quản lý thuế

Do thuế là bộ phận chủ yếu trong thu nhập công nên các Nhà nước đều có
chiến lược quản lý thuế để tập trung có hiệu quả nguồn lực tài chính nhằm phục vụ
cho chi tiêu công của Chính phủ.

Quản lý thuế là quá trình tác động, điều hành của Nhà nước đến hoạt động
thu, nộp thuế nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước một cách
hiệu quả nhất.

Quá trình tác động và điều chỉnh của Nhà nước ở đây được hiểu:

- Là quá trình vận dụng các chức năng, vai trò của thuế để hoạch định chính
sách, chế độ liên quan đến thuế.

- Là việc vận dụng các phương pháp thích hợp tác động đến quá trình thu
thuế của Nhà nước phù hợp với yêu cầu khách quan cũng như điều kiện của đất
nước trong từng thời kỳ.

- Là quá trình vận dụng các phương pháp thích hợp thực hiện thanh tra, kiểm
tra bảo đảm cho quá trình thu, nộp thuế đúng pháp luật, chống các hiện tượng tiêu
cực.

Như vậy, khái niệm quản lý thuế bao hàm những khía cạnh chủ yếu sau:

Một là, đối tượng quản lý thuế là các hoạt động thu, nộp thuế. Tác động của
nhà nước ở đây là xây dựng hệ thống thuế, ban hành chế độ, quy trình, thủ tục thu
nộp thuế, tổ chức thực hiện và kiểm tra tốt nhất, chống trốn, lậu thuế.

Hai là, hệ thống quản lý thuế là sự liên kết giữa cơ quan thuế với khách thể
quản lý là các tổ chức, doanh nghiệp và các cá nhân. Đây là quan hệ giữa tài chính
nhà nước với các bộ phận tài chính khác trong hệ thống tài chính quốc gia
 155

Ba là, phương pháp quản lý thuế mang tính tổng hợp, gồm nhiều biện pháp
khác nhau như phương pháp kinh tế, hành chính, giáo dục, tuyên truyền. Trong đó
phương pháp hành chính được xem là phương pháp chủ yếu của quản lý thuế

Bốn là, quản lý thuế là nhằm mục tiêu phục vụ việc thực hiện tốt các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước và được thực hiện trên cơ sở vận dụng các quy luật
kinh tế - tài chính một cách phù hợp.

* Đặc điểm quản lý thuế

Quản lý thuế là quản lý bằng pháp luật và theo kế hoạch. Quản lý thuế
mang sắc thái là một thiết chế chặt chẽ, rõ ràng nằm trong khuôn khổ thiết chế
quản lý chung của Nhà nước được xác lập trên cơ sở hệ thống các quy phạm pháp
luật. Đặc điểm này bắt nguồn từ tính chất phi hình sự của thuế, công tác quản lý
thuế nếu không được xây dựng trên một thiết chế chặt chẽ rõ ràng thì công tác
hành thu khó lòng đạt được kết quả tốt. Không những thế, thiết chế này phải được
xác lập trên nền tảng hệ thống thiết chế chung về quản lý của nhà nước. Có như
vậy hoạt động quản lý thuế mới có khả năng thực thi trong cuộc sống.

Đất nước ta có Hiến pháp, Luật ngân sách nhà nước, các Luật thuế như Luật
thuế giá trị gia tăng, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp,... và các văn bản hướng dẫn
việc thực hiện các luật đó. Tất cả các hoạt động quản lý thuế đều phải được quy
định rõ ràng, chặt chẽ, từ khâu lập kế hoạch thu, tổ chức hành thu, kiểm tra giám
sát; xác định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các
công chức trong quản lý thuế.

Việc lập kế hoạch thu, hành thu, kiểm tra, giám sát hoạt động thu, nộp thuế
thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý thuế.
 156

Quản lý thuế đặc biệt coi trọng phương pháp hành chính. Quản lý thuế cần
kết hợp chặt chẽ nhiều biện pháp quản lý, nhưng cần phải nhấn mạnh đến phương
pháp hành chính. Phương pháp hành chính trong quản lý thuế là hoạt động tổ chức
và thực hiện quyền lực của nhà nước để bảo đảm thu thuế theo pháp luật và kế
hoạch. Với phương pháp này, Nhà nước sử dụng quyền lực hành chính của mình
để triển khai tổ chức bộ máy thu thuế trên diện rộng và quy định về mặt pháp lý
quy trình thủ tục thu nộp thuế.

Đặc điểm này của quản lý thuế thể hiện tính thống nhất, chỉ huy và quyền
lực của chủ thể quản lý, đồng thời góp phần bảo vệ lợi ích cộng đồng.

Quản lý thuế xét ở tầm vi mô là hoạt động mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ
chặt chẽ, tính nghiệp vụ đó được thể hiện ở chỗ mọi hoạt động quản lý thu thuế
phải được thực hiện theo đúng quy trình cụ thể, chặt chẽ, với các nghiệp vụ và kỹ
thuật có tính khoa học nhằm hợp lý hóa quy trình thu thuế và bảo đảm thu đúng,
thu đủ theo pháp luật.

* Mục tiêu quản lý thuế

Một là, đảm bảo nguồn thu từ thuế được tập trung nhanh chóng, thường
xuyên, ổn định cho ngân sách quốc gia.

Thuế luôn là nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ lệ khá cao trong tổng số thu
NSNN của hầu hết các quốc gia. Nguồn huy động tập trung thông qua thuế là tổng
sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân trong nước tạo ra. Nhờ đó một bộ phận đáng
kể thu nhập của xã hội được tập trung vào trong tay nhà nước để đảm bảo nhu cầu
chi tiêu, giúp nhà nước thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của mình. Đảm bảo
nguồn thu từ thuế là mục tiêu quan trọng hàng đầu của công tác quản lý thuế.
Không đảm bảo được nguồn thu cho ngân sách nhà nước sẽ phá vỡ các kế hoạch
chi tiêu dự kiến của nhà nước, và khi các kế hoạch chi tiêu bị phá vỡ thì sẽ tác
 157

động tiêu cực đến quá trình phát triển của đất nước. Tuy nhiên, điều đó không có
nghĩa là nhà nước cần phải tăng thu thuế bằng mọi giá. Một tỷ lệ thu thuế hợp lý sẽ
vừa kích thích nền kinh tế phát triển, hiệu quả, vừa đảm bảo nguồn lực tài chính
đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Nhìn chung, nguồn thu từ thuế chỉ có thể
gia tăng khi và chỉ khi nền kinh tế có sự tăng trưởng, đạt năng suất và hiệu quả cao.
Vì vậy, quản lý thuế phải đảm bảo nguồn thu được tập trung một cách nhanh
chóng, thường xuyên và ổn định. Xét trong năm tài chính, mục tiêu này chính là
đảm bảo thực hiện kế hoạch thu thuế đã được ấn định. Kế hoạch thu thuế được xác
lập trên cơ sở dự kiến nguồn thu phát sinh trong hoạt động kinh tế và nhu cầu chi
tiêu của nhà nước.

Hai là, quản lý thuế phải nhằm mục tiêu tối thiểu hóa chi phí thu thuế của cơ
quan thu thuế cũng như là chi phí của các đối tượng nộp thuế. Đây là một mục tiêu
nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý thuế.

Hiệu quả của công tác quản lý cần được quan tâm đến:

- Đạt được kết quả tối đa với mức độ chi phí nguồn lực nhất định ;

- Đạt kết quả nhất định (theo kế hoạch hàng năm đã đặt ra) với mức độ chi
phí các nguồn lực tối thiểu càng ít càng tốt;

- Đạt hiệu quả không chỉ quan tâm đến hiệu quả kinh tế mà còn phải quan
tâm đến hiệu quả xã hội.

Việc đánh giá, tính toán hiệu quả của công tác quản lý thuế là vấn đề hết sức
phức tạp, hầu như chỉ dừng lại ở đánh giá định tính hoặc định lượng thì cũng chỉ
bộ phận, nhất là khi xét đến giá trị bằng tiền. Đối với quản lý thuế, mục tiêu hàng
đầu là đảm bảo ổn định nguồn thu ngân sách, số thu về thuế thường có tính ổn định
tương đối và có mối quan hệ mật thiết với tổng sản phẩm quốc dân. Do đó, để nâng
 158

cao hiệu quả, quản lý thuế phải hướng tới mục tiêu tối thiểu hóa chi phí, gắn chi
phí thu thuế với số thu về thuế trong mối tương quan chặt chẽ, đồng thời cũng phải
giảm thiểu chi phí của các đối tượng trong quá trình nộp thuế. Muốn vậy, cần phải
xây dựng, tổ chức bộ máy thuế gọn nhẹ; quy trình, thủ tục thu thuế đơn giản, rõ
ràng; đội ngũ công chức thuế làm việc có năng suất và chất lượng lao động cao.

Ba là, nâng cao hiệu lực của quản lý thuế.

Hiệu lực được hiểu là khả năng và tác dụng thực tế của một cơ quan, một tổ
chức thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý của mình. Hiệu lực của quản lý thuế
phụ thuộc trực tiếp vào năng lực, chất lượng của hệ thống quản lý thuế, tức là tổng
hợp các yếu tố về thể chế, tổ chức bộ máy, đội ngũ công chức. Bộ máy ngành thuế
phải được vận hành một cách nhịp nhàng, thông suốt, có tính tổ chức, kỷ luật
nghiêm ngặt, phân công, phân cấp, phân quyền hợp lý, tạo thành năng lực tự thân
của hệ thống quản lý. Đó là hiệu lực bên trong của cơ quan thuế. Ngày nay, chức
năng của nhà nước chuyển từ cai trị sang phục vụ nhân dân, do đó sự tín nhiệm,
ủng hộ của nhân dân càng cao đối với hệ thống quản lý thuế nói riêng và nền hành
chính nhà nước nói chung thì mức độ hiệu lực quản lý càng lớn. Đó là hiệu lực từ
bên ngoài hệ thống quản lý. Do đó, để nâng cao hiệu lực của quản lý thuế cần phải
giải quyết tốt các nhân tố cơ bản sau:

- Cách thức tổ chức, quy trình quản lý thu nộp thuế phải phù hợp với xu thế
của thời đại;

- Nâng cao trình độ năng lực của đội ngũ công chức thuế;

- Tạo được hình ảnh tốt trong xã hội, có được sự tín nhiệm, ủng hộ và chấp
hành của nhân dân.

Bốn là, đảm bảo thi hành nghiêm pháp luật về thuế, chống trốn, tránh thuế.
 159

Các luật về thuế đã được Quốc hội - cơ quan quyền lực cao nhất, đại diện
cho các lợi ích của cử tri thông qua. Pháp luật về thuế xác định rõ quyền lợi và
nghĩa vụ của người nộp thuế. "Trốn thuế" và "tránh thuế" là các hành vi thường
gặp trong quá trình thực hiện luật thuế. Trốn thuế là hành vi vi phạm pháp luật, đây
là hiện tượng khá phổ biến ở hầu hết các quốc gia. Khác với trốn thuế, tránh thuế là
lợi dụng các quy định của luật thuế để có thể được giảm một phần nghĩa vụ nộp
thuế mà đối tượng nộp thuế phải nộp. Nguyên nhân chủ yếu của hiện tượng này là
sự hạn chế của hệ thống thuế, sự non kém trong quản lý và sự phức tạp trong các
hoạt động kinh tế xã hội. Những hành vi này gây ra sự thất thu đáng kể về thuế, nó
còn làm suy giảm đáng kể đến tính pháp lý, công bằng của thuế, làm xói mòn lòng
tin của nhân dân đối với nhà nước. Vì vậy quản lý thuế phải hướng đến mục tiêu
chống trốn, tránh thuế.

Năm là, phát huy vai trò tích cực của hệ thống thuế trong đời sống kinh tế xã
hội.

Nhà nước đánh thuế bao giờ cũng gây ra những ảnh hưởng đến thu nhập,
tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư. Tùy theo mức độ phù hợp của chính sách và biện
pháp quản lý thuế mà ảnh hưởng đó có thể diễn ra hai chiều hướng tích cực và tiêu
cực đối với quá trình phát triển kinh tế xã hội. Mục tiêu của quản lý nhà nước là
trên cơ sở vận dụng đúng đắn chính sách thuế, tìm mọi biện pháp quản lý phù hợp
nhằm phát huy khía cạnh tích cực của hệ thống thuế, đảm bảo nền kinh tế phát
triển ổn định, có hiệu quả, đảm bảo yêu cầu công bằng xã hội.

* Nội dung quản lý thuế

Quản lý thuế phải bao gồm các nội dung cơ bản sau:

Một là, hoạch định xây dựng hệ thống thuế. Hệ thống thuế của một quốc gia
bao giờ cũng được thể hiện bằng các văn bản pháp luật, nó quy định các điều kiện,
 160

chuẩn mực pháp lý cho hoạt động thu và nộp thuế. Hệ thống quy định pháp luật
thuế cần được đổi mới thường xuyên cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế -
xã hội đất nước trong từng giai đoạn.

Hai là, tổ chức quy trình quản lý thu thuế. Quy trình quản lý thu thuế là nội
dung quan trọng trong công tác quản lý thuế, nó là khâu thực hiện, đưa hệ thống
pháp luật thuế vào cuộc sống. Một hệ thống thuế hiện đại phải được thể hiện ở quy
trình quản lý thu thuế hiện đại, tối ưu. Quy trình quản lý thu thuế bao gồm nhiều
khâu từ lập kế hoạch thu đến tổ chức các biện pháp hành thu và tổ chức hệ thống
thanh tra, kiểm tra thuế, mỗi khâu đều có gắn bó hữu cơ với nhau.

Ba là, hệ thống tổ chức bộ máy ngành thuế cùng với việc xác lập những
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong ngành thuế. Tổ chức và con
người bao giờ cũng là công cụ quan trọng trong quản lý. Hệ thống tổ chức chặt
chẽ, gọn nhẹ cho phép sự phối hợp nhịp nhàng trong quản lý. Năng lực, tinh thần
của cán bộ là yếu tố quyết định trong quản lý nói chung và quản lý thuế nói riêng.

5.1.1.4. Quản lý phí và lệ phí

Phí và lệ phí từ các dịch vụ do Nhà nước cung cấp là khoản thu bắt buộc và phát
sinh thường xuyên của ngân sách nhà nước. Đây là các khoản thu mang tính chất
hoàn trả trực tiếp đối với việc hưởng thụ các dịch vụ công do nhà nước đầu tư cung
cấp, góp phần tăng thêm nguồn thu cho ngân sách nhà nước để đầu tư cung cấp
dịch vụ công đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội. Vì vậy Nhà nước phải quản lý
chặt chẽ các khoản thu này.

Quản lý phí và lệ phí là việc Nhà nước tổ chức, điều hành việc thu và sử dụng các
khoản thu từ phí và lệ phí nhằm phục vụ hoạt động cung cấp dịch vụ công của Nhà
nước. Đó là quá trình xây dựng, thiết lập hệ thống phí, lệ phí, tổ chức thực thi các
biện pháp thu và quản lý phí, lệ phí trong thực tiễn.
 161

5.1.1.4.1. Đặc điểm quản lý phí và lệ phí

Bảo đảm tính thống nhất giữa quy mô, cơ cấu các dịch vụ công với mức độ,
cơ cấu các loại phí.

Bảo đảm tính thống nhất trong chỉ đạo ban hành các loại phí, lệ phí đi đôi
với việc phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí.

Thống nhất việc áp dụng các biện pháp quản lý thu, nộp các loại phí, lệ phí.

Bảo đảm cho số thu phí và lệ phí phải lớn hơn chi phí bỏ ra để thu phí và lệ
phí.

Bảo đảm sự công bằng giữa các thể nhân, pháp nhân trong việc thụ hưởng
những lợi ích từ một số dịch vụ công do Nhà nước đầu tư cung cấp.

Góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của người dân đối với các giá trị vật
chất, tinh thần của cộng đồng, tránh tình trạng sử dụng lãng phí các dịch vụ công.

5.1.1.4.2. Phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí

Phân cấp thẩm quyền quy định phí và lệ phí được thực hiện dựa vào tính
chất và phạm vi ảnh hưởng của từng loại, lệ phí.

Chính phủ quy định đối với một số phí quan trọng, có số thu lớn, liên quan
đến nhiều chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước. HĐND tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương quy định đối với một số loại phí gắn với quản lý đất đai, tài
nguyên thiên nhiên, thuộc chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền
địa phương. Bộ Tài chính quy định đối với các loại phí còn lại áp dụng thống nhất
trong cả nước, hồi vốn trong thời gian hợp lý, có tính đến những chính sách của
Nhà nước trong từng thời kỳ. Mức thu phí đối với các dịch vụ do tổ chức, cá nhân
 162

đầu tư vốn phải bảo đảm thu hồi trong thời gian hợp lý, phù hợp với khả năng đóng
góp của người nộp.

Căn cứ để xác định để xác định mức thu phí gồm vốn đầu tư để trang trải các
chi phí thực hiện các dịch vụ thu phí, bao gồm cả các chi phí thực hiện các thu phí;
khả năng thu phí, hiệu quả thu phí dự kiến trong đề án thu phí; tính chất, đặc điểm
của từng dịch vụ thu phí; chủ trương chính sách nhà nước, tình hình kinh tế - xã
hội và đặc điểm của các vùng trong từng thời kỳ; mức thu loại phí tương ứng ở các
nước trong khu vực và thế giới nếu có.

Các khoản chi phí để thực hiện các dịch vụ thu phí bao gồm:

- Chi phí xây dựng, mua sắm, duy tư, bảo dưỡng, sửa chữa thường xuyên và
định kỳ máy móc, thiết bị, phương tiện làm việc,... hoặc thuê ngoài tài sản trực tiếp
phục vụ công việc thu phí. Chi phí này được phân bổ theo mức độ hao mòn của
những tài sản trực tiếp phục vụ công việc thu phí;

- Chi phí vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu sử dụng trong quá trình thực hiện
công việc thu phí;

- Chi trả các khoản tiền lương hoặc tiền công, các khoản phụ cấp, các khoản
đóng góp theo tiền lương, tiền công, theo chế độ hiện hành cho lao động trực tiếp
thu phí, lệ phí.

Việc xây dựng mức thu đối với những loại phí thuộc thẩm quyền của chính
phủ quy định được thực hiện theo quy định của chính phủ đối với từng loại phí cụ
thể; những loại phí thuộc thẩm quyền của Bộ Tài chính và thuộc thẩm quyền của
NĐND cấp tỉnh quy định do UBND cấp tỉnh trình được thực hiện theo hướng dẫn
của Bộ Tài chính.
 163

Mức thu lệ phí được ấn định trước bằng một số tiền nhất định đối với từng
công việc quản lý nhà nước, mức thu không nhằm mục đích bù đắp chi phí do xuất
phát từ chỗ nó mang ý nghĩa quản lý nhiều hơn vì NSNN đã bố trí, đảm bảo cho
việc thực hiện chức năng QLNN. Riêng với lệ phí trước bạ, mức thu được tính trên
tỷ lệ % giá trị tài sản khoản lệ phí đăng ký, quản lý quyền sở hữu, sử dụng tài sản.

Số thu phí và lệ phí được xác định bằng công thức

Số thu phí, lệ phí Số đối tượng phải chịu

dự kiến năm kế = số thu phí, lệ phí kỳ kế x Mức thu
hoạch hoạch

- Mức thu của mỗi mục dự kiến năm kế hoạch trên một đối tượng thu sẽ căn
cứ vào các văn bản quy định về chế độ thu, nộp hiện hành hoặc theo sự hướng dẫn
trực tiếp của cơ quan tài chính các cấp.

- Số lượng, đối tượng thu được tính toán cân nhắc trên cơ sở thực tế năm báo
cáo và dự kiến tăng giảm trong năm kế hoạch

5.1.1.4.3. Nội dung quản lý phí và lệ phí

Tiền phí, lệ phí do cơ quan thuế trực tiếp tổ chức thu và trường hợp tổ chức
khác thu phí, lệ phí đã được NSNN bảo đảm kinh phí cho hoạt động thu phí, lệ phí
theo dự toán hàng năm thì tổ chức thu phải nộp toàn bộ số tiền phí, lệ phí thu được
vào NSNN.

Trường hợp tổ chức thu chưa được NSNN bảo đảm kinh phí cho hoạt động
thu phí, lệ phí hoặc tổ chức thu được ủy quyền thu phí, lệ phí thì tổ chức thu được
để lại một phần trong số tiền phí, lệ phí thu được để trang trải chi phí cho việc thu
phí, lệ phí; phần tiền phí, lệ phí còn lại phải nộp vào NSNN. Phần phí, lệ phí để lại
cho tổ chức thu để trang trải chi phí cho việc thu phí, lệ phí được tính theo tỷ lệ
 164

phần trăm trên tổng số tiền phí, lệ phí thu được hàng năm. Căn cứ vào nội dung chi
cho việc thu phí và lệ phí, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần
trăm để lại cho tổ chức thu phí và lệ phí ổn định trong một số năm.

Số tiền để lại đơn vị sẽ không phải chịu thuế và được quy định sử dụng cụ
thể để chi dùng cho thanh toán trực tiếp thực hiện công việc (lương cho cá nhân,
VPP điện nước, thông tin liên lạc trực tiếp, duy tu bảo dưỡng sửa chữa tài sản thiết
bị).

Đối với phí thuộc NSNN mà tiền thu phí thu được Nhà nước đầu tư trở lại
cho tổ chức thu như học phí, viện phí... thì việc quản lý, sử dụng phải bảo đảm
đúng mục đích đầu tư trở lại và cơ chế quản lý tài chính hiện hành.

5.1.1.4. Quản lý ngân sách nhà nước

5.1.1.4.1. Khái niệm ngân sách nhà nước

Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của
một đơn vị trong thời gian nhất định, một bản tính toán các chi phí để thực hiện
một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể
nào đó; nếu chủ thể đó là Nhà nước, thì ngân sách đó được gọi là ngân sách nhà
nước (NSNN).

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã định nghĩa: "Ngân sách nhà nước là
toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan có thẩm quyền của nhà
nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức
năng và nhiệm vụ của nhà nước".

Định nghĩa này phản ánh được nội dung cơ bản của ngân sách, quá trình
chấp hành ngân sách, niên độ của ngân sách; đồng thời thể hiện được tính pháp lý
 165

của ngân sách, thể hiện quyền chủ sở hữu ngân sách của Nhà nước; thể hiện vị trí,
vai trò, chức năng của NSNN.

Về bản chất của NSNN, đằng sau những con số thu, chi là các quan hệ lợi
ích kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá
nhân... trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng
quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, phát sinh khi Nhà nước tham gia vào quá trình
phân phối các nguồn tài chính quốc gia.

5.1.1.4.2. Vai trò của ngân sách nhà nước

Vai trò của Ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường về mặt chi tiết
có thể đề cập đến nhiều nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song có
thể khái quát trên các khía cạnh sau:

* Vai trò của một ngân sách tiêu dùng: Bảo đảm duy trì sự tồn tại và hoạt
động của bộ máy Nhà nước

NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước bằng cách khai thác, huy
động các nguồn lực tài chính từ mọi lĩnh vực, mọi thành phần kinh tế, dưới các
hình thức bắt buộc, tự nguyện. Trong đó, quan trọng nhất vẫn là nguồn thu từ thuế.

- Từ các nguồn tài chính tập trung được, Nhà nước tiến hành phân phối các
nguồn tài chính để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo tỷ lệ hợp lý nhằm
vừa đảm bảo duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo
thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với các lĩnh vực khác
nhau của nền kinh tế.

- Nhà nước kiểm tra giám sát việc phân phối và sử dụng các nguồn tài chính
từ Ngân sách nhà nước đảm bảo việc phân phối và sử dụng được tiến hành hợp lý,
 166

tiết kiệm và có hiệu quả, đáp ứng các nhu cầu của QLNN và phát triển kinh tế xã
hội.

* Vai trò của ngân sách phát triển: Là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn
định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của Nhà nước

NSNN là một công cụ sắc bén nhất để Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của mình và tác động vào nền kinh tế:

- Thông qua NSNN, Nhà nước định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu của nền
kinh tế theo các định hướng của Nhà nước cả về cơ cấu vùng, cơ cấu ngành.

- Thông qua chi NSNN, Nhà nước đầu tư cho kết cấu hạ tầng - lĩnh vực mà
tư nhân sẽ không muốn tham gia hoặc không thể tham gia. Nó tạo điều kiện thuận
lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời
sống dân cư.

- Bằng nguồn chi NSNN hàng năm, tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hóa và tài
chính, trong trường hợp thị trường biến động, giá cả tăng quá cao hoặc xuống quá
thấp, nhờ vào lực lượng dự trữ hàng hóa và tiền, Nhà nước có thể điều hòa cung
cầu hàng hóa để bình ổn giá cả, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng và người sản xuất.

- Nhà nước cũng có thể chống lạm phát bằng việc cắt giảm chi NSNN, tăng
thuế tiêu dùng, khống chế cầu, giảm thuế đầu tư để khuyến khích đầu tư mở rộng
sản xuất kinh doanh, tăng cường cung. Sử dụng các công cụ vay nợ như công trái,
tín phiếu kho bạc... để hút bớt lượng tiền mặt trong lưu thông nhằm giảm sức ép về
giá cả và bù đắp thâm hụt ngân sách

* NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và
giải quyết các vấn đề xã hội
 167

NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng và giải quyết
các vấn đề xã hội. Nó được thể hiện thông qua các khoản thu chi của NSNN nhằm
điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớt những bất hợp lý trong
phân phối, đảm bảo công bằng và góp phần giải quyết các vấn đề xã hội.

a) Trong việc thực hiện công bằng, Nhà nước cố gắng tác động theo hai
hướng: Giảm bớt thu nhập cao của một số đối tượng và nâng đỡ những người có
thu nhập thấp để rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân
cư

+ Giảm bớt thu nhập cao: đánh thuế (lũy tiến) vào các đối tượng có thu
nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hàng hóa mà
người có thu nhập cao tiêu dùng và tiêu dùng phần lớn.

+ Nâng đỡ các đối tượng có thu nhập thấp: giảm thuế cho những hàng hóa thiết
yếu, thực hiện trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu như lương thực, điện, nước.... và
trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn,

b) Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội: Thông qua NSNN tài trợ cho các
dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, văn hóa, tài trợ cho các chương trình việc
làm, chính sách dân số, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội, v.v..

5.1.1.1.3. Những nguyên tắc cơ bản quản lý ngân sách nhà nước

Quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau đây:

- Nguyên tắc thống nhất: Theo nguyên tắc này, mọi khoản thu chi của một
cấp hành chính phải đưa vào một kế hoạch ngân sách thống nhất. Thống nhất quản
lý chính là việc tuân theo một khuôn khổ chung từ việc hình thành, sử dụng, thanh
tra, kiểm tra, thanh quyết toán, xử lý những vướng mắc trong quá trình triển khai
thực hiện. Thực hiện nguyên tắc quản lý này sẽ đảm bảo tính bình đẳng, công
 168

bằng, đảm bảo hiệu quả, hạn chế những tiêu cực và những rủi ro, nhất là những rủi
ro có tính chất chủ quan khi quyết định các khoản chi tiêu.

- Nguyên tắc dân chủ: Một ngân sách tốt là một ngân sách phản ánh lợi ích
của các tầng lớp, các bộ phận, cộng đồng người trong các chính sách, hoạt động
thu chi ngân sách. Sự tham gia của xã hội, công chúng được thực hiện trong suốt
chu trình ngân sách, từ lập dự toán, chấp hành đến quyết toán ngân sách, thể hiện
nguyên tắc dân chủ trong quản lý ngân sách. Sự tham gia của người dân sẽ làm cho
ngân sách minh bạch hơn, các thông tin ngân sách trung thực, chính xác hơn.

Tuy nhiên, thực hiện dân chủ, tăng cường sự tham gia của người dân trong
quản lý ngân sách đôi khi làm cho quản lý ngân sách trở nên khó khăn. Các nhà
lãnh đạo sẽ phải đối mặt với các ý kiến, các luồng quan điểm khác nhau của người
dân, đôi khi là những hành động mang tính lợi dụng, chống đối.

- Nguyên tắc cân đối ngân sách: Kế hoạch ngân sách được lập và thu chi
ngân sách phải cân đối. Mọi khoản chi phải có nguồn thu bù đắp.

- Nguyên tắc công khai, minh bạch Ngân sách là một chương trình, là tấm
gương phản ánh các hoạt động của chính phủ bằng các số liệu. Thực hiện công
khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm
soát các quyết định về thu, chi tài chính, hạn chế những thất thoát và đảm bảo tính
hiệu quả. Nguyên tắc công khai, minh bạch được thực hiện trong suốt chu trình
ngân sách.

- Nguyên tắc quy trách nhiệm:

Nhà nước là cơ quan công quyền, sử dụng các nguồn lực của nhân dân thực
hiện các mục tiêu đặt ra. Đây là nguyên nhân yêu cầu về trách nhiệm của các đơn
vị cá nhân trong quá trình quản lý ngân sách, bao gồm:
 169

Trách nhiệm giải trình về các hoạt động ngân sách; chịu trách nhiệm về các
quyết định về ngân sách của mình.

Trách nhiệm đối với cơ quan quản lý cấp trên và trách nhiệm đối với công
chúng, đối với xã hội.

Quy trách nhiệm yêu cầu phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của
từng cá nhân, đơn vị, chính quyền các cấp trong thực hiện ngân sách nhà nước theo
chất lượng kết quả công việc đạt được.

5.1.1.4.4. Quản lý chu trình ngân sách nhà nước

NSNN được Nhà nước quản lý theo năm ngân sách (còn gọi là năm tài chính
hay năm tài khóa). Năm ngân sách được hiểu là khoảng thời gian mà hoạt động thu
chi NSNN được thực hiện. Thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở các
nước có sự khác nhau. Ví dụ: ở Mỹ và Thái Lan, năm ngân sách bắt đầu từ 01/10
đến 30/9 năm sau; ở Nhật, năm ngân sách bắt đầu từ 1/4 đến 31 tháng 3 năm sau.
Tại Việt Nam, Trung Quốc, Malaixia, Hàn Quốc, năm ngân sách trùng khớp với
năm dương lịch.

Hoạt động NSNN có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại hình thành chu trình ngân
sách. Chu trình ngân sách bao gồm: dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách.

Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ
hoạt động của một năm ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc
chuyển sang ngân sách mới. Như vậy chu trình ngân sách có độ dài hơn năm ngân
sách.

Xét về mặt nội dung, trong một năm ngân sách cũng đồng thời diễn ra cả 3
khâu: quyết toán năm trước, chấp hành ngân sách, dự toán năm sau.
 170

* Lập dự toán ngân sách

a) Mục tiêu của lập dự toán NSNN

Lập dự toán ngân sách là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn
bộ các khâu của chu trình quản lý ngân sách. Lập dự toán ngân sách thực chất là
lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu chi của ngân sách trong một năm ngân sách
(hoặc trong giai đoạn ngân sách dự kiến). Kết quả của khâu này là dự toán ngân
sách được các cấp có thẩm quyền quyết định.

Quá trình lập dự toán ngân sách nhằm mục tiêu sau:

Trên cơ sở nguồn lực của Nhà nước là có hạn, cần đảm bảo rằng ngân sách
đáp ứng được việc thực hiện các chính sách kinh tế xã hội.

Phân bổ nguồn lực phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước trong từng thời
kỳ.

Tạo điều kiện cho việc quản lý thu,chi trong khâu thực hiện cũng như việc
đánh giá, quyết toán ngân sách nhà nước hữu hiệu.

b) Phương pháp lập dự toán

Khuôn khổ kinh tế vĩ mô là điểm khởi đầu của việc lập dự toán ngân sách.
Việc lập dự toán ngân sách trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, dựa trên các giả định
thực tế, không tính quá cao các chỉ tiêu về thu ngân sách, ngược lại không tính quá
thấp các khoản chi tiêu bắt buộc là hết sức quan trọng để đảm bảo tính khả thi của
kế hoạch ngân sách.

Lập ngân sách hàng năm thường được tổ chức thực hiện như sau:

Cách tiếp cận từ trên xuống dưới, bao gồm: Xác định tổng các nguồn lực sẵn
có cho chi tiêu công cộng trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô; Chuẩn bị thông tư hướng
 171

dẫn lập ngân sách; Hình thành số kiểm tra về thu, chi cho các Bộ, các địa phương,
đơn vị phù hợp với chính sách ưu tiên của Nhà nước...; Thông báo số kiểm tra cho
các bộ, địa phương, đơn vị.

Cách tiếp cận từ dưới lên, bao gồm: Các bộ, địa phương, đơn vị đề xuất ngân
sách của mình trên cơ sở các hướng dẫn ở trên.

Trao đổi, đàm phán, thương lượng: Đàm phán ngân sách giữa các bộ, đơn vị
với cơ quan tài chính là quá trình rất quan trọng để xác định dự toán ngân sách cuối
cùng trình lên cơ quan lập pháp trên cơ sở đạt được sự nhất quán giữa mục tiêu và
nguồn lực sẵn có.

c) Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước:

Để dự toán ngân sách nhà nước thật sự trở thành công cụ hữu ích trong điều
hành ngân sách, lập dự toán NSNN phải căn cứ vào các nhân tố chủ yếu sau đây:

- Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng nói
chung và Nhiệm vụ cụ thể của các Bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác ở TW
và các cơ quan địa phương.

- Căn cứ vào phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN.

- Chính sách chế độ thu ngân sách; tỷ lệ % phân chia các khoản thu và mức
bổ sung cho ngân sách cấp dưới (trong năm tiếp theo của thời kỳ ổn định); chế độ,
tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách.

- Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội và dự toán ngân sách. Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc
lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về xây
dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân
 172

sách nhà nước và văn bản hướng dẫn của Ủy ban nhân dân các cấp: tỉnh, huyện và
xã.

- Số kiểm tra về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước.

- Tình hình thực hiện NSNN của năm trước, đặc biệt là năm báo cáo.

* Chấp hành ngân sách

Chấp hành ngân sách là khâu tiếp theo khâu lập ngân sách. Đó là quá trình
sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ
tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch NSNN năm trở thành hiện thực.

a) Mục tiêu của việc chấp hành NSNN

Biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch ngân sách năm từ khả năng, dự
kiến thành hiện thực. Từ đó góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội của Nhà nước.

Kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về kinh tế và tài
chính

Đối với quản lý NSNN, chấp hành NSNN là khâu trọng tâm có ý nghĩa
quyết định đến một chu trình ngân sách.

b) Nội dung tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước:

Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước bao gồm tổ chức thu ngân sách nhà
nước và tổ chức chi ngân sách nhà nước.

Trên cơ sở nhiệm vụ thu cả năm được giao và nguồn thu dự kiến phát sinh
trong quý, cơ quan thu lập dự toán thu ngân sách quý chi tiết theo khu vực kinh tế,
địa bàn và đối tượng thu chủ yếu, gửi cơ quan tài chính cuối quý trước. Cơ quan
 173

thu bao gồm: Cơ quan thuế, Hải quan, Tài chính và các cơ quan khác được Nhà
nước giao nhiệm vụ thu ngân sách.

Về nguyên tắc, toàn bộ các khoản thu của ngân sách nhà nước phải nộp trực
tiếp vào Kho bạc nhà nước, trừ một số khoản cơ quan thu có thể thu trực tiếp song
phải định kỳ nộp vào Kho bạc Nhà nước theo quy định.

Tổ chức chi ngân sách nhà nước. Giai đoạn này gồm các khâu:

- Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách: Các đơn vị dự toán cấp I sau khi
nhận được dự toán của cấp trên giao, tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân
sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Dự toán chi ngân sách bao gồm
dự toán chi thường xuyên và dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản.

- Lập nhu cầu chi quý: Trên cơ sở dự toán năm được giao, các đơn vị sử
dụng ngân sách lập nhu cầu chi ngân sách quý (có chia ra tháng) chi tiết theo các
nhóm mục chi gửi Kho bạc Nhà nước và cơ quan tài chính cuối quý trước để phối
hợp thực hiện chi trả cho đơn vị.

- Cơ chế kiểm soát NSNN trong quá trình chấp hành ngân sách.

Luật NSNN quy định chỉ có cơ quan thuế và các cơ quan được Nhà nước
giao nhiệm vụ thu mới được phép thu NSNN. Toàn bộ các khoản thu NSNN phải
nộp vào kho bạc, hạn chế mức thấp nhất qua người trung gian.

Luật NSNN quy định chi chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau: Đã
có trong dự toán; Đúng chế độ tiêu chuẩn; Được thủ trưởng đơn vị quyết định chi.

* Quyết toán ngân sách

 174

Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách.
Quyết toán ngân sách là bảng tổng hợp toàn bộ số thực thu và thực chi trong năm
ngân sách vào cuối năm ngân sách.

a) Mục đích của quyết toán ngân sách là việc tổng kết, đánh giá lại toàn bộ
quá trình hoạt động thu, chi ngân sách trong một năm ngân sách, đồng thời cung
cấp đầy đủ thông tin về quản lý điều hành thu chi trong năm ngân sách đã qua của
đơn vị mình cho các cơ quan quản lý cấp trên và các đối tượng liên quan.

b) Yêu cầu đối với báo cáo quyết toán ngân sách:

- Số liệu báo cáo quyết toán phải chính xác, trung thực, đầy đủ. Nội dung
báo cáo quyết toán ngân sách phải theo đúng các nội dung ghi trong dự toán được
giao (hoặc được cơ quan có thẩm quyền cho phép) và chi tiết theo mục lục ngân
sách.

- Số liệu trên sổ kế toán của đơn vị phải bảo đảm cân đối và khớp đúng với
chứng từ thu, chi ngân sách của đơn vị và số liệu của cơ quan tài chính, kho bạc
nhà nước về tổng số và chi tiết.

- Mẫu biểu báo cáo quyết toán phải theo quy định của Bộ Tài chính.

c) Phương pháp: Lập quyết toán ngân sách thường được thực hiện theo
phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên. Với phương pháp này cho phép
công tác lập quyết toán ngân sách được thực hiện đầy đủ, chính xác và khách quan,
trung thực với tình hình hoạt động thu chi ngân sách.

d) Trình tự lập, xét duyệt báo cáo quyết toán ngân sách:

Sau khi năm ngân sách kết thúc, các đơn vị dự toán tiến hành lập báo cáo
quyết toán theo trình tự sau:
 175

- Cuối năm ngân sách, Bộ Tài chính hướng dẫn việc khóa sổ kế toán và lập
báo cáo quyết toán ngân sách theo đúng các nội dung ghi trong dự toán năm được
duyệt và theo mục lục ngân sách nhà nước.

- Căn cứ vào hướng dẫn của Bộ Tài chính, thủ trưởng các đơn vị có nhiệm
vụ thu, chi ngân sách lập quyết toán thu, chi ngân sách của đơn vị mình gửi cơ
quan quản lý cấp trên, số liệu quyết toán phải được đối chiếu và được kho bạc nhà
nước nơi giao dịch xác nhận.

- Thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên phải có trách nhiệm kiểm tra và duyệt
quyết toán thu chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc, sau đó tiến hành tổng hợp
quyết toán thu chi của các đơn vị này thành quyết toán thu chi ngân sách thuộc
phạm vi mình quản lý gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp.

- Cơ quan tài chính cùng cấp ở địa phương thẩm định quyết toán thu chi
ngân sách của các cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách của cấp dưới, tổng
hợp, lập quyết toán ngân sách địa phương trình Ủy ban nhân dân cùng cấp xem xét
để trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính
nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.

Bộ Tài chính thẩm định quyết toán thu chi ngân sách của các Bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và quyết toán ngân
sách địa phương.

- Sau khi tổng quyết toán ngân sách nhà nước do Bộ Tài chính lập đã được
cơ quan kiểm toán nhà nước xác nhận trình Chính phủ thì Chính phủ tiếp tục trình
Quốc hội xem xét.

5.1.1.4.5. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

* Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

 176

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền
hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý, điều hành nhiệm vụ
thu chi ngân sách nhà nước.

Phân cấp quản lý ngân sách giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền
nhà nước Trung ương và các chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề
liên quan đến hoạt động của NSNN trong 3 nội dung sau: Quan hệ về mặt chế độ
chính sách; quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi; quan hệ về quản lý chu
trình ngân sách.

Theo Luật NSNN 2002, Điều 4: "NSNN bao gồm ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các đơn vị
hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân". Như vậy hệ thống
ngân sách nhà nước bao gồm:

- Ngân sách trung ương.

- Ngân sách tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương).

- Ngân sách huyện (quận, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh).

- Ngân sách xã (phường).

Việc tổ chức NSNN thành nhiều cấp là một tất yếu khách quan, nó phụ
thuộc vào cơ chế phân cấp quản lý hành chính:

- Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ và cần được đảm bảo bằng nguồn
tài chính nhất định.

- Mặt khác, mỗi cấp chính quyền, đặc biệt là chính quyền địa phương ở từng
vùng, từng khu vực có những yêu cầu, mục tiêu đặc thù riêng phụ thuộc vào hoàn
cảnh, tình trạng kinh tế, chính trị, xã hội của khu vực đó. Do đó, sẽ là không hiệu
 177

quả nếu đánh đồng các nội dung NSNN cho từng cấp và cho từng khu vực. Phân
cấp quản lý ngân sách là cách tốt nhất để gắn các hoạt động NSNN với những hoạt
động kinh tế xã hội cụ thể, theo đặc điểm của từng cấp và theo đặc điểm của từng
khu vực.

* Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

a) Quan hệ giữa các cấp chính quyền về chính sách chế độ

Về cơ bản Nhà nước trung ương vẫn giữ vai trò quyết định các loại thu như
thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện
thống nhất trong cả nước.

Bên cạnh đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định chế độ chi ngân
sách, phù hợp với đặc điểm thực tế ở địa phương. Riêng những chế độ chi có tính
chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các Bộ
quản lý ngành, lĩnh vực. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng quyết định một số chế
độ thu gắn với quản lý đất đai tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý
hành chính Nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của
nhân dân theo quy định của pháp luật".

b) Quan hệ giữa các cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

Trong Luật Ngân sách quy định cụ thể về nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương được ổn định từ 3 đến 5 năm. Bao gồm
các khoản thu mà từng cấp được hưởng 100%; Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ
phần trăm (%) cũng như nhiệm vụ chi của từng cấp trên cơ sở quán triệt các
nguyên tắc phân cấp.

Ngân sách trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn
với trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập
 178

khẩu, thu từ dầu thô... hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: thuế thu
nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành.

Ngân sách trung ương chi cho các hoạt động có tính chất bảo đảm thực hiện
các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng
kinh tế xã hội, chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do
Trung ương quản lý... và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu chi ngân
sách.

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực
hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương
như: thuế nhà, đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập đối
với người có thu nhập cao.

Chi ngân sách địa phương chủ yếu gắn liền với nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã
hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý.

Đảm bảo nguồn lực cho chính quyền cơ sở cũng như được luật hết sức quan
tâm, Luật NSNN quy định các nguồn thu về nhà đất phải phân cấp không dưới
70% cho ngân sách xã, đối với lệ phí trước bạ thì phải phân cấp không dưới 50%
cho ngân sách các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

c) Quan hệ giữa các cấp về quản lý chu trình ngân sách nhà nước

Mặc dù, ngân sách Việt Nam vẫn nằm trong tình trạng ngân sách lồng ghép
giữa các cấp chính quyền trong chu trình ngân sách, nhưng quyền hạn, trách nhiệm
Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân
sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đã được tăng lên đáng kể.

Bên cạnh các quyền về quản lý ngân sách có tính chất truyền thống, Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh còn có nhiệm vụ:
 179

Quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa
phương

Quyết định tỷ lệ phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương
đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ các khoản thu phân chia giữa
ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và các khoản thu có phân chia
giữa các cấp ngân sách ở địa phương.

Ngoài ra, việc tổ chức lập ngân sách ở các địa phương được phân cấp cho
UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định cụ thể cho từng cấp địa
phương. Thảo luận về dự toán với cơ quan tài chính chỉ thực hiện vào năm đầu của
thời kỳ ổn định ngân sách, các năm tiếp theo chỉ tiến hành khi địa phương có đề
nghị.

Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu và
nhiệm vụ chi cụ thể phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của NN.

NSTW giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng
của quốc gia và hỗ trợ cho các địa phương chưa cân đối được thu, chi:

- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa
chủ yếu trên cơ sở quản lý NSTW

- NSTW chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh tế và xã
hội.

Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu, bảo đảm chủ động trong
thực hiện những nhiệm vụ được giao, tăng cường năng lực cho ngân sách cấp cơ
sở.
 180

Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì do NS cấp đó đảm bảo. Nếu cơ quan
cấp trên ủy quyền cho cơ quan cấp dưới thực hiện nhiệm vụ của mình thì phải
chuyển kinh phí từ NS cấp trên xuống cho cơ quan cấp dưới

Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phân chia
giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để đảm bảo
thực hiện công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, địa phương. Tỷ lệ % được
ổn định từ 3 - 5 năm. Thời gian này được gọi là thời kỳ ổn định ngân sách.

5.1.1.2. Kinh nghiệm quản lý tài chính công của một số nước

Ở phần này tập trung vào kinh nghiệm quản lý và đầu tư tài chính của một
số quốc gia đối vớ giáo dục đại học – một vấn đề quan trọng và có ý nghĩa thiết
thực với Việt Nam hiện nay.

Sự đầu tư của nhà nước luôn ở mức cao

Nhận thức rõ vai trò của giáo dục, chính phủ các nước luôn quan tâm và tăng
cường đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo, trong đó, có giáo
dục đại học.

Từ đầu những năm 80 của thế kỷ trước trở lại đây, Mỹ rất chú trọng đầu tư
cho giáo dục, nhất là giáo dục đại học. Theo đó, ngân sách đầu tư cho giáo dục của
Mỹ rất cao: năm 1985 khoảng 300 tỉ USD, năm 1989 là 353 tỉ USD, đến năm 1999
đạt 653 tỉ USD, kéo theo đó là sự gia tăng về số lượng tuyệt đối chi ngân sách cho
giáo dục đại học. Hiện nay, tỷ lệ đầu tư cho giáo dục của Mỹ chiếm khoảng 7%
GDP, toàn bộ chi tiêu cho giáo dục đào tạo hằng năm xấp xỉ 1.000 tỉ USD, trong
đó giáo dục đại học chiếm khoảng hơn 700 tỉ USD.

Ngân sách nhà nước là thành phần chính trong các nguồn vốn cho giáo dục
đại học ở Trung Quốc, điều đó được ghi rõ trong Điều 60, Luật Giáo dục đại học
 181

của nước này. Từ năm 1994, thực hiện yêu cầu “3 tăng trưởng”, có nghĩa là “mức
tăng ngân sách nhà nước cho giáo dục phải cao hơn mức tăng thu nhập ngân sách
thường xuyên để từng bước tăng chi phí giáo dục tính bình quân theo đầu học sinh,
bảo đảm tăng lương giáo viên và tăng chi phí dùng chung tính theo đầu học sinh”,
từ đó đến nay, ngân sách đầu tư cho giáo dục của Trung Quốc không ngừng tăng
lên. Tuy nhiên, sức ép về nhu cầu mở rộng quy mô nâng cao chất lượng giáo dục
đại học cộng với nhu cầu đầu tư cho các lĩnh vực khác đã buộc Chính phủ Trung
Quốc phải giảm tỷ lệ đầu tư từ ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học và chỉ
tăng lượng đầu tư tuyệt đối. Hiện nay, mức chi cho giáo dục của Trung Quốc
chiếm khoảng 3,28% GDP.

Huy động nguồn tài chính từ cá nhân, các tổ chức và doanh nghiệp

Huy động các nguồn tài chính ngoài ngân sách nhà nước để đầu tư cho giáo dục
đại học là biện pháp phổ biến ở các nước trên thế giới, từ nước phát triển cho đến
những nước chậm phát triển nhằm góp phần giảm gánh nặng cho ngân sách nhà
nước và giải quyết bài toán về nhu cầu mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng giáo
dục đại học trong giai đoạn hiện nay. Hàn Quốc, Nhật Bản, Mỹ là những nước có
tỷ lệ đóng góp của tư nhân cao hơn so với đóng góp của ngân sách nhà nước cho
giáo dục đại học. Những khoản đóng góp tư nhân được thể hiện dưới các hình thức
sau:

Một là, đóng góp học phí của các bậc cha, mẹ sinh viên. Đây là một hình
thức chuyển gánh nặng chi phí trong giáo dục đại học từ những người đóng thuế
hoặc từ công dân nói chung sang người học, cha, mẹ người học.

Ở nước Mỹ, thu học phí của sinh viên được xem là một giải pháp chủ yếu
nhằm chia sẻ chi phí giáo dục đại học. Học phí đại học được tính toán sao cho có
thể bù đắp đáng kể các chi phí hoạt động của nhà trường và các chi phí do lạm phát
 182

gây ra. Vì vậy, mức học phí ở các trường đại học luôn thay đổi theo xu hướng tăng
lên.

Ở Trung Quốc, trước năm 1989, Nhà nước bao cấp hoàn toàn kinh phí cho
giáo dục đại học. Từ năm 1989 trở lại đây, Chính phủ nước này đã thực hiện chế
độ thu học phí đối với giáo dục đại học trong các trường công lập, ngay cả sinh
viên được học bổng theo kế hoạch tuyển sinh của Nhà nước cũng phải đóng học
phí từ 100 đến 300 nhân dân tệ một năm học. Năm 1995, Trung Quốc chính thức
quy định mức thu học phí cao nhất của các trường đại học là 1.200 nhân dân tệ
(trường hợp cụ thể có thể tăng thêm 20%).

Ở Hàn Quốc, trong điều kiện thuận lợi, các bậc cha mẹ sẵn sàng chi trả cao
để cho con em họ có học vấn càng cao càng tốt. Thực tế, chi phí tư nhân trong lĩnh
vực giáo dục đại học của Hàn Quốc chiếm tỷ lệ cao nhất trong các nước thuộc Tổ
chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD). Chính điều đó đã giúp Hàn Quốc huy
động được nguồn lực tài chính rất lớn từ khoản đóng góp của các bậc cha, mẹ sinh
viên. Chỉ trong vòng bốn thập niên, Hàn Quốc đã giải quyết thành công bài toán
đuổi kịp về giáo dục cùng lúc với bài toán đuổi kịp về kinh tế so với các nước phát
triển.

Hai là, phát triển khu vực giáo dục đại học tư nhân. Đây là chính sách của
nhiều quốc gia nhằm góp phần chia sẻ gánh nặng chi phí và mở rộng cơ hội học
tập cho nhiều người dân, đồng thời huy động được nguồn lực xã hội tham gia phát
triển giáo dục. Hệ thống các trường đại học tư thường được phân thành hai loại:
phi lợi nhuận và vì lợi nhuận. Ở một số nước như Hàn Quốc, Mỹ, nhiều trường
thuộc nhóm vì lợi nhuận được đánh giá cao về chất lượng, và do vậy, đã thu hút
được ngày càng nhiều sinh viên theo học, mặc dù chi phí theo học tại các trường tư
thục ở những nước này rất cao.
 183

Ở Hàn Quốc, giáo dục đại học tư thục phát triển rất mạnh mẽ. Từ những
năm 1960, các trường đại học tư này đã thu hút được rất nhiều nguồn tài chính. Vì
vậy, giáo dục được coi như một ngành kinh tế lớn thứ hai sau nông nghiệp. Ngay
từ năm 1962, quy mô sinh viên theo học tại các trường cao đẳng và đại học tư thục
đã chiếm 3/4 tổng số sinh viên của Hàn Quốc. Thông qua nhà trường tư thục và
khát vọng học tập của người dân, giáo dục Hàn Quốc đã có sự phát triển theo kiểu
đón đầu, kịp thời bổ sung nguồn nhân lực trình độ đại học cho yêu cầu phát triển
kinh tế tri thức từ những năm 1990.

Ở Mỹ hiện có khoảng 3.900 trường đại học, trong đó, có khoảng trên 1.800
trường tư do những người không có chuyên môn về học thuật điều hành và trên
1.800 trường công lập. Hệ thống các trường tư thục có tiêu chuẩn cao chủ yếu
tuyển chọn sinh viên thuộc tầng lớp thượng lưu trong xã hội, đồng thời, cũng có
loại trường dành cho sinh viên nghèo. Có một số trường đại học tư thục nổi tiếng
đã đào tạo ra nhiều nhân tài kiệt xuất cho nước Mỹ và thế giới như Harvard, Yale,
Columbia, Stanford. Tuy nhiên, ở các trường này, sinh viên phải đóng kinh phí
mỗi năm cũng rất cao (khoảng 20.000USD/năm trở lên).

Ba là, các trường đại học tự tạo nguồn vốn thông qua các hoạt động dịch vụ
đào tạo và nghiên cứu khoa học. Xu hướng hiện nay trên thế giới là các trường đại
học tận dụng lợi thế sẵn có của mình để thực hiện các hoạt động dịch vụ, liên kết
đào tạo và nghiên cứu khoa học để tăng nguồn thu cho hoạt động của trường.

Ở Mỹ, việc đào tạo nguồn nhân lực có trình độ cao được các công ty Mỹ rất
chú trọng. Mỗi năm, các công ty ở Mỹ đóng góp khoảng trên 150 tỉ USD cho giáo
dục đại học. Các trường đại học Mỹ chịu tác động sâu sắc của thị trường và có mối
quan hệ đa dạng với thị trường thông qua các doanh nghiệp. Họ nhận được sự đầu
tư dồi dào của các doanh nghiệp qua cạnh tranh các hợp đồng nghiên cứu khoa
học, dịch vụ tư vấn, đào tạo nhân lực chất lượng cao.
 184

Ở Nhật Bản, công tác giáo dục phát triển nghề nghiệp được tiến hành một
cách có hệ thống trong nội bộ các công ty. Nhiều công ty lớn ở Nhật tìm kiếm và
nâng cao chất lượng nguồn nhân lực bằng cách kết hợp với các trường đại học để
đào tạo và giáo dục mở rộng cho nhân viên. Điều đó đã giúp cho các công ty chủ
động trong việc nâng cao chất lượng cán bộ, đồng thời cũng góp phần tăng nguồn
thu cho các trường đại học.

Bốn là, các nguồn hỗ trợ, tài trợ tư nhân khác. Trong lúc học phí là nguồn
lực tư nhân chủ yếu hỗ trợ cho các trường đại học, vẫn có một số nguồn lực tư
nhân khác ngày càng chi phối nhiều trường. Đó là, các khoản hỗ trợ thường đến
dưới hình thức quà tặng. Một số trường đại học tư thục như Harvard, Yale,
Columbia, Stanford ở Mỹ đã sản sinh ra hàng trăm nhà triệu phú, những nhà triệu
phú này quay lại giúp đỡ tài chính cho trường phát triển. Nhiều trường công ở Mỹ
và các nước khác cũng gia tăng hoạt động gây quỹ bằng những nỗ lực tăng nguồn
lực tư nhân như một cách làm giảm mức bao cấp của ngân sách đối với giáo dục
đại học.

5.2. QUẢN LÝ NGUỒN NHÂN LỰC VÀ KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC

5.2.1. Quản lý nguồn nhân lực

5.2.1.1. Nhân lực và quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính

5.2.1.1.1. Nhân lực trong các tổ chức hành chính nhà nước

* Quan niệm về nhân lực trong các tổ chức hành chính

Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước là một bộ phận trong
nguồn nhân lực khu vực nhà nước

Nguồn nhân lực của tổ chức là một thuật ngữ dùng để chỉ những người làm việc
cho tổ chức đó. Nói đến nguồn nhân lực tổ chức là nói đến nguồn lực con người
 185

của tổ chức, do đó không chỉ đơn thuần bàn đến số lượng người làm việc trong tổ
chức đó mà còn tính đến các yếu tố thuộc về tiềm năng lao động của con người bao
gồm: thể lực, trí lực, nhân cách của con người nhằm đáp ứng yêu cầu của tổ chức.

Nhà nước bao gồm rất nhiều tổ chức khác nhau, vì vậy, người làm việc cho nhà
nước cũng rất đa dạng nhưng trong đó người làm việc cho tổ chức hành chính nhà
nước là một bộ phận cơ bản, quan trọng. Để hiểu rõ về bộ phận nguồn nhân lực
này cần phải hiểu về nguồn nhân lực của khu vực nhà nước (những người làm việc
cho nhà nước) và các loại nguồn nhân lực của khu vực này.

Người làm việc trong khu vực nhà nước có số lượng rất lớn và có nhiều loại
khác nhau. Việc phân loại người làm việc trong các cơ quan nhà nước rất phức tạp
nhưng được nhiều nước quan tâm nhằm mục đích quản lý có hiệu quả nguồn nhân
lực của nhà nước.

* Đặc trưng nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

Người lao động làm việc trong bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành
chính nhà nước nói riêng thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn do pháp luật
nhà nước quy định. Mọi hoạt động của họ đều dựa vào nguồn lực của nhà nước và
nhằm hướng đến mục tiêu do nhà nước đề ra. Họ là một lực lượng lao động đặc
biệt, khác với lực lượng lao động làm việc trong các tổ chức khác như doanh
nghiệp.

Để thực thi công vụ, những người làm việc trong cơ quan hành chính nhà
nước có quyền hạn hay thẩm quyền nhất định. Đó là quyền lực pháp lý của nhà
nước trao cho họ để giúp họ thực hiện tốt nhất nhiệm vụ được nhà nước trao cho.
Người làm việc trong các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hay công dân không có
quyền lực pháp lý này.
 186

Người làm việc cho cơ quan hành chính nhà nước chịu sự ràng buộc chặt
chẽ của luật pháp. Do công việc trong các cơ quan này đòi hỏi phải tuân thủ đúng
các quy trình, thủ tục. Vì vậy, nguồn nhân lực cũng phải tuân thủ theo những quy
định máy móc đó. Tính linh hoạt kém hơn so với khu vực tư và khi cần có một sự
thay đổi, đòi hỏi một quy trình thay đổi phức tạp.

Những người làm việc trong các cơ quan nhà nước có những nghĩa vụ riêng
do chính hệ thống pháp luật liên quan đến nhóm các cơ quan nhà nước quy định.
Trong hệ thống pháp luật dành cho đội ngũ những người là cán bộ, công chức,
nghĩa vụ được xác định cụ thể trong các đạo luật như Luật công vụ hoặc các đạo
luật công khác.

Hoạt động của các tổ chức nhà nước mang tính "bao cấp" hơn là cơ chế thị
trường, cạnh tranh, lợi nhuận. Tất cả các hoạt động đó đều dựa trên nguồn ngân
sách nhà nước. Chính vì vậy, tính nhân đạo, tính cho không của các hoạt động của
các cơ quan nhà nước làm cho việc quy định các vấn đề liên quan đến việc làm,
nguồn nhân lực đều dựa vào nguyên tắc "không có lợi nhuận".

* Tầm quan trọng của nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước

- Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước quyết định đến hiệu quả
hoạt động của bộ máy nhà nước

- Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng
trong quá trình cải cách hành chính

- Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước là lực lượng quan trọng
giúp gia tăng khả năng thích ứng của nền hành chính nhà nước trước những biến
động do môi trường mang lại
 187

- Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng
trong nâng cao chất lượng dịch vụ công

- Nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng
trong hội nhập quốc tế

5.2.1.1.2. Quản lý nguồn nhân lực trong các tổ chức hành chính

* Khái niệm quản lý nguồn nhân lực

Quản trị nhân sự hay quản lý nhân sự là một trong những chức năng chính
yếu của quá trình quản lý, là một khoa học có lịch sử lâu đời vởi vì con người bao
giờ cũng là một yếu tố quan trọng nhất của một tổ chức dù thuộc khu vực công hay
khu vực tư.

Giáo sư Felix Migro định nghĩa: Quản lý nhân sự là nghệ thuật chọn lựa
những nhân viên mới và sử dụng nhân viên cũ sao cho năng suất và chất lượng
công việc của mỗi người đều đạt tới một mức tối đa có thể được.

Một giáo sư người Mỹ khác là Dinock thì cho rằng: quản lý nguồn nhân lực
bao gồm toàn bộ những biện pháp và thủ tục áp dụng cho nhân viên của một tổ
chức và giải quyết tất cả những trường hợp xảy ra có liên quan đến một công việc
nào đó.

Trong lĩnh vực quản lý nguồn nhân lực, hiện nay, trên thế giới có hai hệ
thống đối lập nhau: Hệ thống chức nghiệp và hệ thống chức vụ. Hệ thống chức
nghiệp là hệ thống vừa đảm bảo công việc thường xuyên cho viên chức nhà nước
vừa tạo ra cho họ một triển vọng thăng tiến trên con đường chức nghiệp đó. Hệ
thống chức vụ là hình ảnh của khu vực tư nhân, đó là hệ thống tuyển dụng công
chức vào những chức năng xác định. Như vậy, có quốc gia nhấn mạnh số lượng
công chức thuộc quy chế quốc gia, có quốc gia hạn chế số lượng công chức đó mà
 188

gia tăng số lượng viên chức hợp đồng, thường được sử dụng bởi các chính quyền
địa phương, và cũng tại một số nước thì chính phủ trung ương cũng sử dụng các
viên chức không thuộc biên chế.

Trong nhiều tài liệu viết về quản lý và phát triển con người, khái niệm quản lý
nguồn nhân lực (Human Resource Management) và phát triển nguồn nhân lực
(Human Resource Development) là hai khái niệm khác nhau, nhưng có mối tương
quan chặt chẽ với nhau. Trong hoạt động quản lý nguồn nhân lực, có hai thuật ngữ
cùng chỉ một hoạt động quản lý con người nhưng cần phân biệt, đó là "quản lý
nhân sự" và "quản lý nguồn nhân lực". Trước những năm 1980, người ta dùng
thuật ngữ quản lý nhân sự thay vì dùng quản lý nguồn nhân lực. Khi đó, quản lý
nhân sự được hiểu là quản lý người lao động trong tổ chức. Cụ thể hơn, đó là quản
lý các yếu tố hành chính liên quan đến con người trong tổ chức và các vấn đề phát
sinh liên quan đến họ. Nói cách khác, quản lý nhân sự là quản lý con người trong
phạm vi nội bộ một tổ chức. Theo đó, nguồn lực tiềm năng ít được quan tâm, họ
chỉ quan tâm đến con người với sức lao động như một yếu tố đầu vào bình thường
khác của sản xuất và quan tâm đến việc giải quyết những vấn đề hành chính nảy
sinh trong việc sử dụng con người trong sản xuất.

Từ những năm 1980, quản lý nguồn nhân lực là thuật ngữ được sử dụng thay thế
dần cho "quản lý nhân sự" khi người ta muốn nhìn nhận lại vai trò của con người
trong tổ chức và thay đổi bản chất của hoạt động quản lý con người. Không chỉ
trong các tổ chức tư nhân mà trong cả các cơ quan hành chính nhà nước, thuật ngữ
quản lý nguồn nhân lực cũng được sử dụng và dần thay thế thuật ngữ quản lý nhân
sự. Nhiều quốc gia trên thế giới coi sự chuyển đổi từ "quản lý nhân sự" sang "quản
lý nguồn nhân lực" như một chiến lược quan trọng trong tiến trình cải cách hành
chính nhà nước. Với việc chuyển từ quan niệm "quản lý nhân sự" sang quản lý
nguồn nhân lực, con người không còn được coi là một yếu tố đầu vào, độc lập với
 189

các yếu tố khác của quá trình quản lý mà con người được coi là yếu tố chính, yếu
tố quan trọng nhất của mọi tổ chức. Theo đó, quản lý nguồn nhân lực trở thành một
phần chính, phần cơ bản trong quản lý tổ chức.

Có nhiều cách hiểu khác nhau về quản lý nguồn nhân lực do ảnh hưởng cách tiếp
cận và nhận thức khác nhau. Một số các khái niệm sau thường được đề cập đến
trong hệ thống tài liệu nghiên cứu về quản lý nguồn nhân lực như sau4:

- Quản lý nguồn nhân lực là việc thiết kế, xây dựng hệ thống các triết lý, chính
sách và thực hiện các hoạt động chức năng về thu hút, đào tạo - phát triển và duy
trì nguồn lực con người trong một tổ chức nhằm đạt được kết quả tối ưu cho cả tổ
chức và người lao động.

- Quản lý nguồn nhân lực là những hoạt động nhằm tăng cường những đóng góp có
hiệu quả của cá nhân vào mục tiêu của tổ chức trong khi đồng thời cố gắng đạt
được những mục tiêu của cá nhân.

Cho dù tiếp cận ở góc độ nào thì đều có những điểm chung là :

- Quản lý nguồn nhân lực được thực hiện thông qua nhiều hoạt động khác nhau
như thu hút, đào tạo, phát triển, sử dụng, đánh giá con người trong tổ chức,...

- Quản lý nguồn nhân lực nhằm giúp cho tổ chức có được nguồn nhân lực đáp ứng
được yêu cầu về cả số lượng và chất lượng.

- Quản lý nguồn nhân lực nhằm đạt được kết quả tối ưu cho tổ chức và cho người
lao động.

Từ các điểm chung đó, quản lý nguồn nhân lực có thể hiểu là tất cả các hoạt động
của tổ chức để thu hút, phát triển, sử dụng, đánh giá, duy trì một nguồn nhân lực
phù hợp với yêu cầu công việc của tổ chức cả về mặt số lượng và chất lượng.
4
Bộ Nội vụ: Quyết định 2367/QĐ – 2013; Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính.
 190

Thông qua các hoạt động của quản lý nguồn nhân lực đó, tổ chức sẽ đạt được mục
tiêu.

Quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước một mặt cũng có những
điểm chung giống như quản lý nguồn nhân lực của các tổ chức khác. Đối tượng
chung của quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước và trong các
tổ chức khác đều con người. Vì vậy, nhiều kỹ thuật trong quản lý và phát triển con
người đều có thể áp dụng chung cho các loại hình tổ chức khác nhau này. Mặt
khác, nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước gồm những người lao
động đặc biệt (gồm chủ yếu là cán bộ, công chức) với những đặc trưng cơ bản như
đã trình bày ở phần trên, do đó quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành, chính
nhà nước đòi hỏi có những điểm khác biệt so với quản lý nguồn nhân lực trong các
tổ chức thông thường khác.

Sự khác biệt đó xuất phát từ sự khác nhau về công việc (việc làm) của tổ chức
hành chính nhà nước so với các tổ chức thông thường khác. Vì thế, đòi hỏi nguồn
nhân lực của các cơ quan hành chính nhà nước cũng có những tính chất khác so
với hoạt động của các tổ chức khác. Hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước
luôn gắn liền với quyền lực nhà nước. Cán bộ, công chức được sử dụng các nguồn
lực của nhà nước để thực thi công vụ, họ hoạt động vì các mục tiêu chung của Nhà
nước, không mang tính lợi nhuận. Các cơ quan nhà nước hoạt động trên những
nguyên tắc khác với hoạt động của các tổ chức khác. Do đó, quản lý nguồn nhân
lực trong cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi phải có sự khác biệt để đảm bảo
cho nguồn nhân lực thích ứng được với những đặc trưng đó của các cơ quan hành
chính nhà nước. Người làm việc trong các tổ chức hành chính nhà nước, ngoài việc
chịu sự điều tiết chung của Bộ Luật Lao động giống như những người lao động
khác, còn chịu sự ràng buộc của luật riêng biệt. Hầu hết các quốc gia trên thế giới
đều có những luật riêng để quản lý nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà
 191

nước. Điều đó cũng thể hiện sự khác biệt của quản lý và phát triển nguồn nhân lực
trong cơ quan hành chính nhà nước với quản lý và phát triển nguồn nhân lực của
các tổ chức khác.

* Các nguyên tắc quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà
nước

Nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước phải tuân thủ những
nguyên tắc cơ bản của quản lý con người cũng giống như quản lý nguồn nhân lực
của bất cứ tổ chức nào. Những nguyên tắc đó bao gồm:

- Các chính sách và thực tiễn quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính
nhà nước phải hướng đến mục tiêu của tổ chức.

- Đảm bảo tăng cường vai của các nhà quản lý trong việc đạt được mục tiêu
của tổ chức đề ra thông qua quản lý nguồn nhân lực.

- Đảm bảo mối quan hệ hợp tác giữa các nhà quản lý các cấp với nhân viên
cấp dưới và giữa cách thành viên của tổ chức.

- Đảm bảo được trách nhiệm của từng cá nhân trong tổ chức và tạo động lực
làm việc cho cá nhân và tập thể.

- Đảm bảo tính linh hoạt: Các chính sách quản lý nguồn nhân lực phải đảm
bảo linh hoạt để thích ứng được với những thay đổi.

- Đảm bảo tính thống nhất và tính minh bạch trong các chính sách quản lý
nguồn nhân lực của tổ chức, từ chính sách tiền lương, đánh giá, đào tạo, bồi
dưỡng...

- Đảm bảo tạo ra môi trường làm việc hiệu quả, tạo cơ hội phát triển nghề
nghiệp của cá nhân để thông qua đó đóng góp cho tổ chức được nhiều nhất.
 192

- Bình đẳng, công bằng trong các chính sách và thực tiễn tuyển dụng, đánh
giá, khen thưởng, kỷ luật...

- Chính sách và thực tiễn quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức phải đảm
bảo dựa trên thành tích, công trạng.

- Quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước phải luôn gắn
liền với đào tạo, bồi dưỡng và tạo cơ hội để người làm việc trong tổ chức được
thăng tiến theo chức nghiệp, công trạng.

Do người làm việc trong tổ chức hành chính nhà nước là những người lao
động đặc biệt, với những đặc trưng riêng biệt, khác với nguồn nhân lực trong tổ
chức thông thường. Đây là lực lượng trực tiếp tổ chức và thực hiện các chủ trương
đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước, đảm bảo cho những chủ trương và
chính sách này đi vào thực tiễn cuộc sống. Vì vậy, ngoài những nguyên tắc cơ bản
của khoa học quản lý nguồn nhân lực ra thì trong quản lý người làm việc cho các
tổ chức nhà nước nói chung và hành chính nhà nước nói riêng phải đảm bảo các
nguyên tắc sau:

- Quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức hành chính nhà nước đặt dưới sự
lãnh đạo của Đảng.

- Tuân thủ các quy định của pháp luật.

* Chức năng quản lý nguồn nhân lực tổ chức hành chính nhà nước

Chức năng của quản lý nguồn nhân lực chỉ các phương diện hoạt động chủ
yếu của quản lý nguồn nhân lực. Chức năng quản lý nguồn nhân lực nhằm đảm bảo
thu hút duy trì và phát triển được một nguồn nhân lực có trình độ, kỹ năng, phẩm
chất, đáp ứng được yêu cầu của Nhà nước nói chung và của từng tổ chức nói riêng
 193

về cả chất lượng và số lượng nguồn nhân lực. Các chức năng này có thể được chia
thành:

- Chức năng quản lý: Chức năng này được thực hiện thông qua việc ban
hành các thể chế, quy định, chính sách, các quyết định quản lý nguồn nhân lực.
Các chính sách, quyết định này liên quan đến tất cả các nội dung của quản lý
nguồn nhân lực như chính sách tuyển dụng, đào tạo, bổ nhiệm, tiền lương và phúc
lợi...

Chức năng này nếu được thực hiện tốt sẽ phát huy được tiềm năng và tính
sáng tạo của con người, tác động vào động cơ của từng cá nhân giúp họ hăng say
làm việc, đạt kết quả và hiệu quả cao.

- Chức năng kỹ thuật: Chức năng này liên quan đến việc xây dựng các kế
hoạch cụ thể trong quản lý nguồn nhân lực như kế hoạch tuyển dụng; kế hoạch đào
tạo, bồi dưỡng; kế hoạch luân chuyển, điều động; kế hoạch giảm biên chế...

- Chức năng tác nghiệp: Chức năng này liên quan đến việc thực hiện các kế
hoạch. Đó là các tác nghiệp để thực hiện các kế hoạch cụ thể về tuyển dụng; đào
tạo, bồi dưỡng...

Để thực hiện các chức năng quản lý nguồn nhân lực khu vực công, cần tiến
hành nhiều hoạt động khác nhau. Đây cũng chính là các nội dung cơ bản trong
quản lý nguồn nhân lực. Các nội dung này quản lý nguồn nhân lực do pháp luật
quy định. Ở Việt Nam, Luật Cán bộ, công chức (2008) xác định những nội dung
quản lý cán bộ, công chức như sau:

- Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công
chức;

- Xây dựng kế hoạch, quy hoạch cán bộ, công chức;

 194

- Quy định chức danh và cơ cấu cán bộ;

- Quy định ngạch, chức danh, mã số công chức; mô tả, quy định vị trí việc
làm và cơ cấu công chức để xác định số lượng biên chế;

- Các công tác khác liên quan đến quản lý cán bộ, công chức quy định tại
Luật này.

Cụ thể hóa những quy định trên, Nghị định 24/2010/NĐ-CP quy định cụ thể
về nội dung quản lý cán bộ công chức như sau:

- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về công chức;

- Xây dựng kế hoạch, quy hoạch công chức;

- Quy định ngạch, chức danh, mã số công chức; mô tả, quy định vị trí việc
làm và cơ cấu công chức;

- Xác định số lượng và quản lý biên chế công chức;

- Tổ chức thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng công chức;

- Tổ chức thực hiện chế độ đào tạo, bồi dưỡng đối với công chức;

- Tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ đối
với công chức;

- Tổ chức thực hiện việc khen thưởng, kỷ luật đối với công chức;

- Thực hiện chế độ thôi việc, nghỉ hưu đối với công chức;

- Thực hiện chế độ báo cáo, thống kê và quản lý hồ sơ công chức;

- Thanh tra, kiểm tra việc thi hành quy định của pháp luật về công chức;
 195

- Chỉ đạo, tổ chức giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với công chức.

5.2.2. Kinh nghiệm quản lý nguồn nhân lực ở một số nước trên thế giới

5.2.2.1. Về quản lý nguồn nhân lực ở Nhật Bản

Trước hết về chế độ kiểm tra, tuyển dụng công chức. Chế độ kiểm tra, tuyển
dụng công chức của Nhật Bản có bài bản được tính từ năm 1887, đến nay đã có
lịch sử hơn một thế kỷ.Việc kiểm tra tuyển dụng nhân sự ở Nhật Bản nhấn mạnh
hai nguyên tắc: nguyên tắc công khai và nguyên tắc bình đẳng. Trong đó nguyên
tắc công khai là các hình thức kiểm tra, tuyển dụng được thông báo công khai. Sau
khi việc kiểm tra hoàn tất, Viện nhân sự sẽ thông báo danh sách những người đủ
điều kiện dự thi và cấp cho người đó một tờ thông báo gọi đi thi. Còn nguyên tắc
bình đẳng là những người có điều kiện đăng kí dự thi phù hợp yêu cầu đều có
quyền đăng kí thi, bất kì một quan chức đương nhiệm nào cũng không có quyền
cản trở.

Biện pháp kiểm tra thường áp dụng hai biện pháp trở lên trong bảy biện
pháp sau: 1) Thi viết; 2) Đánh giá quá trình thành tích; 3) Thể nghiệm thực tế; 4)
Đánh giá nhiệm vụ; 5) Thi nói; 6) Kiểm tra tư cách cá nhân; 7) Biện pháp khách
quán khác để đánh giá năng lực hoàn thành nhiệm vụ.

Khoa mục, môn thi phải theo đặc điểm công tác các ngành chính phủ và yêu
cầu quy định thống nhất của pháp luật.

Thứ hai, về chế độ đánh giá công tác. Nhật Bản thực hiện chế độ đánh giá
công tác lấy thưởng phạt, sự sáng tạo xuất sắc trong thành tích công tác làm thước
đo của nhân viên công chức. Mục đích đánh giá công tác là nâng cao trình độ và
hiệu quả công tác của công chức, lấy kết quả đánh giá làm cơ sở chính đáng để đề
bạt chức vụ, xác định mức lương, điều tiết chức vụ và miễn chức. Để thực hiện
 196

đánh giá, Nhật Bản định ra chế độ chuyên môn với những tiêu chí rõ ràng và thực
hiện tiêu chuẩn cơ bản để đánh giá công tác.

Đánh giá công tác của Nhật Bản có thể phân làm hai loại. Một là, đánh giá
định kỳ, tức là mỗi năm theo định kỳ phải đánh giá công chức một lần. Hai là,
đánh giá theo hình thức đặc biệt, tức là tiến hành đánh giá công chức một vài lần
trong năm hoặc phải kịp thời tiến hành đánh giá khi thủ trưởng yêu cầu.

Có bốn vấn đề cần đánh giá: Thứ nhất, thành tích công tác, bao gồm kết quả
công tác, thái độ công tác, tốc độ hoàn thành công tác. Thứ hai, Năng lực công tác,
bao gồm năng lực chỉ đạo, năng lực làm cho hiệu quả ngày càng cao, năng lực quy
hoạch, năng lực phán đoán, năng lực sáng tạo, năng lực nghiên cứu. Thứ ba, tính
cách, bao gồm những tính cách như vững vàng, nhẹ nhàng, tích cực, kiên cường,
tiêu cực, uể oải, ung dung, vội vã, nhanh nhẹn, chậm chạp, tỉ mỉ, qua loa, lưu loát,
trầm tĩnh. Thứ tư, tính thích ứng, bao gồm những nhiệm vụ có tính chất không
giống nhau như tính quy hoạch, tính phân tích – nghiên cứu, tính quyết đoán, tính
linh hoạt – uyển chuyển, tính thẩm tra, tính dự đoán, tính bí mật, tính hòa hợp, tính
tổng hợp.

Về chế độ tu nghiệp. Chính phủ Nhật Bản hết sức chú ý đến việc nâng cao
trình độ nghiệp vụ của các công chức đương nhiệm thông qua việc tăng cường bồi
dưỡng, rèn luyện họ. Nội dung tu nghiệp trong quy chế của Viện Nhân sự quy định
rõ: “sự giáo dục và rèn luyện của công chức tất yếu phải gắn vớ kỹ năng và kiến
thức về chức vụ và có trách nhiệm với những vấn đề liên quan mật thiết đến bản
thân công chức hiện đang đảm nhiệm chức trách, hoặc dự tính được trước sau
những công việc phải đảm nhiệm của chức trách đó”.

Viện Nhân sự Nhật Bản còn quy định mục đích tu nghiệp của công chức là:
tăng cường năng lực để nắm chức vụ; bồi dưỡng năng lực sau khi thăng để nắm
 197

quyền hành, chức vụ; Bồi dưỡng những nhân viên kiểm tra để có năng lực kiểm
tra; Bồi dưỡng năng lực cho những nhân viên mới được bổ nhiệm để thích hợp với
công tác và hoàn thành nhiệm vụ; bồi dưỡng những người có năng lực, thiên
hướng về lãnh đạo hành chính.

Viện Nhân sự Nhật Bản thường chủ trì mấy hình thức tu nghiệp sau đây: tu
nghiệp cho nhân sự mới bổ dụng; tu nghiệp hành chính; các khóa tu nghiệp dành
cho người quản lý; chế độ công chức hành chính nghiên cứu, học tập ở nước ngoài;
chế độ nghiên cứu sinh trong nước của công chức hành chính; tu nghiệp dành cho
công chức ngành kiểm tra.

Về chế độ đề bạt. Nhật Bản thi hành chế độ đề bạt theo định kỳ để cỏ vũ
công chức có hướng phấn đấu, cố gắng nâng cao trình độ công tác, lập nhiều thành
tích tốt trong công tác. Phương thức thăng chức chủ yếu có ba loại: chế độ kiểm tra
để đề bạt; chế dộ lựa chọn để đề bạt; lựa chọn những người được đề bạt chủ yếu
căn cứ vào thành tích công tác, thành tích kiểm tra năng lực công tác.

Về kỷ luật, thưởng phạt và chế độ thẩm tra công bằng. Pháp luật Nhật Bản
quy định: các công chức là lãnh đạo các cấp và các công chức ngạch đều được áp
dụng chế độ khen thưởng và kỳ luật. Những người có thành tích công tác xuất sắc
đều được khen thưởng, thăng chức; những người không có thành tích công tác
phải được giáo dục, rèn luyện, có hình thức xử phạt; đối với những người vi phạm
pháp luật sẽ bị cách chức.

Những người đạt thành tích xuất sắc có thể được khen thưởng đặc biệt hoặc
khen thưởng của các cấp và có thể được đề bạt hoặc tăng lương. Người đạt được
thành tích xuất sắc trong công tác có thể lĩnh thưởng về thành tích công tác. Số tiền
thường nhiều nhất là 60% tổng số tiền thù lao của người đó trong một tháng.
 198

Việc xử phạt công chức có chức vụ và công chức tại các cơ quan chính phủ
Nhật Bản có năm hình thức: cảnh cáo, hạ mức lương, hạ chức, đình chỉ chức vụ,
miễn chức. Căn cứ để xử phạt là: Xâm phạm Luật công chức quốc gia và các pháp
lệnh có liên quan; vi phạm chức trách, vi phạm kỉ luật làm mất thanh danh công
chức nhà nước.

Thời hạn đình chỉ chức vụ là một năm. Người bị đình chỉ chức vụ vẫn bị bảo
lưu chức vụ trong thời gian đình chỉ đó, nhưng không được cấp lương. Kỳ hạn xử
phạt hạ mức lương cũng trong vòng một năm. Tỉ lệ hạ mức lương là 1/5 số lương
trong tháng của người đó.

Nhật Bản thiết lập chế độ “Thẩm tra công bằng” để sửa lại những quyết định
xử phạt không thích đáng đối với công chức, để bảo vệ quyền lợi và lợi ích của
công chức, đảm bảo sự công bằng. Theo quy định của “Luật công chức quốc gia”
Nhật Bản, khi tiến hành hạ mức lương, hạ chức, đình chỉ chức vụ, miễn chức hoặc
các xử phạt khác đối với công chức, thì người xử phạt phải đưa cho người bị phạt
văn bản giấy tờ ghi rõ lí do xử phạt. Trong giấy tờ cần phải viết rõ: nếu không
đồng ý với hình thức xử phạt này, thì đương sự có quyền đưa ra khiếu nại ở Viện
Nhân sự.

Nếu công chức bị xử phạt nhận thấy việc xử phạt không phù hợp với thực tế,
hoặc hình thức xử phạt không đúng thì có thể yêu cầu Viện Nhân sự tiến hành “
thẩm tra công bằng”. Viện Nhân sự sau khi nhận được yêu cầu, thì tổ chức “ Hội
đồng thẩm xét công bằng” để điều tra, thẩm tra, đưa ra quyết định xử phạt cho
đúng. Việc xét xử được tiến hành công khai theo yêu cầu của người bị xử phạt,
người bị xử phạt có quyền nói lý do và ý kiến của mình trong xét xử , có quyền cho
phép người làm chứng và người biện hộ làm chủ trì và biện hộ. Viện Nhân sự sau
khi xét xử điều tra, nhận thấy việc xử phạt không phù hợp, có quyền hủy bỏ xử
 199

phạt, khôi phục lại quyền lợi cho công chức và lệnh cho cơ quan xử phạt phải bồi
thường cho công chức. Quyết định của Viện Nhân sự là quyết định cuối cùng về
việc xử phạt hành chính. Hơn nữa, theo quy định của pháp luật Nhật Bản đối với
việc xử phạt hành chính thì chỉ Viện Nhân sự mới có quyền thẩm tra, xét lại xử
phạt.

5.2.2.2. Kinh nghiệm đánh giá, xử phạt và tiền lương công chức trong bộ
máy nhà nước Mỹ

Về việc kiểm tra, đánh giá thành tích công tác. Tại Mỹ, các nguyên tắc cơ
bản để kiểm tra thành tích công chức do Cục Quản lý nhân sự Liên bang định ra.
Hạng mục kiểm tra, đánh giá chủ yếu đối với nhân viên công chức Mỹ có ba loại:
số lượng công việc, chất lượng công việc và năng lực thích ứng công việc. Trong
đó, số lượng công việc bao gồm: số lượng các đầu việc; mức độ hoàn thành công
việc; sự cố gắng làm việc; Hiệu quả nỗ lực hoàn thành; Các nhân tố khách quan
liên quan đến lượng hóa công việc. Chất lượng công việc bao gồm: tính chuẩn xác
của công việc; tính nhanh chóng, khoa học tiếp cận công việc; tính mỹ quan của
công việc; trình độ phù hợp với quy định công việc; kỹ năng và năng lực hoàn
thành công việc; có được sự phán đoán và quyết định chính xác; mọi nỗ lực có liên
quan đến chất lượng công việc. Khả năng thích ứng công việc bao gồm: Có sự hợp
tác cần thiết với cấp trên và đồng nghiệp; khả năng học tập và nguyện vọng đối với
công việc mới; sự coi trọng pháp luật; khả năng thích ứng với hoàn cảnh công tác.

Để làm cho kết quả đánh giá công chức được công bắng, chính xác, thường
các cơ quan của bộ máy nhà nước thiết lập ra “Ban kiểm tra, đánh giá”, “ban phúc
tra”, “Hội đồng kiểm tra thành tích”. Mỗi ban này đều được quy định rõ chức
trách.
 200

Việc kiểm tra thành tích tại Mỹ đã áp dụng biện pháp kiểm tra thành tích
hàng năm, mỗi năm tiến hành một lần, kết thúc vào ngày 31 tháng 3. Kết quả kiểm
tra thành tích phân ra ba mức: loại tốt, loại khá và loại kém. Mức thành tích tốt
nhất là hoàn thành công việc vượt quá tiêu chuẩn quy định: tăng một bậc lương;
mức kém là làm việc không đạt tiêu chuẩn quy định, xét các tình tiết mà xử lý
giảm lương, hạ bậc, miễn chức.

Trong chế độ kiểm tra thành tích của Mỹ còn có một biện pháp khác gọi là
cảnh cáo trước. Thủ trưởng các đơn vị cần đưa ra cảnh cáo đối với người làm việc
kém trước khi kiểm tra chính thức ba tháng. Nội dung cảnh cáo gồm: làm việc
không đủ số lượng đầu việc; cải tiến ít, không đạt tiêu chuẩn yêu cầu; có cơ hội cải
tiến, sáng tạo trong công việc, được sự giúp đỡ của đồng nghiệp, lãnh đạo, nếu như
không chịu thực hiện sẽ bị coi là loại kém.

Luật kiểm tra thành tích công tác của Mỹ còn quy định mỗi tuần làm việc 5
ngày, mỗi ngày 8 tiếng, buổi sáng và buổi chiều đều có 15 phút nghỉ ngơi. Buổi
trưa có cơm trưa. Trong thời gian làm việc nghiêm cấm nói chuyện phiếm, hút
thuốc, tụ tập, viết thư, xem báo.

Việc kiểm tra, đánh giá công chức này là cơ sở để thăng chức, sau đó được
thủ trưởng xác nhận và quyết định công chức có xứng đáng hay không.

Về chế độ kỷ luật và xử phạt. Chính phủ Mỹ quy định chế độ kỷ luật nghiêm
khắc đối vớ nhân viên công chức. Nội dung kỷ luật gồm các mục sau: tuân thủ
pháp luật; tận tụy với công việc; tiết kiệm, không tham ô lãng phí; không lừa dối
nhau; không được tiết lộ bí mật công việc; không được khai báo sai thành tích;
không được làm lẫn lộn trắng đen, lừa dối cấp trên; không được cản trở những
người đủ điều kiện tham gia vào thi tuyển công chức hoặc thi cử nâng cấp; phục
tùng và chấp hành mọi mệnh lệnh của cấp trên; khi làm việc phải có tác phong dân
 201

chủ; không được tham gia các hành động nhận tiền mang tính chính trị; không
được tham gia hoạt động tranh cử, nếu muốn tham gia thì cần từ chức quan chức
hành chính; không được cùng với các đoàn thể như công đoàn, công hội sản nghiệp
tổ chức bãi công hoặc tham gia các hoạt động yêu cầu tăng lương; công chức cần
phải ủng hộ Chính phủ, trung thành với Chính phủ.

Công chức nếu vi phạm luật thì trước tiên phải đình chỉ chức vụ và đưa ra
tòa án xử. Nếu chỉ vi phạm kỷ luật hành chính thì căn cứ vào mức vi phạm mà xử
phạt, cụ thể có các mức sau: cảnh cáo, thay đổi công tác, ghi tên vào sổ, giảm tiền
lương, ngừng nâng cấp, cắt lương, hạ cấp, miễn chức.

Khi tiến hành xử phạt đối vớ nhân viên công chức, cần thông báo bằng văn
bản cho người bị xử phạt, nõi rõ nguyên nhân, sự thật, căn cứ pháp luật xử lý và
người bị xử phạt có quyền đưa đơn khiếu tố. Bất cứ cấp nào cũng đều phải xử theo
pháp luật, chưa có căn cứ pháp luật thì không được ra quyết định xử phạt. Nếu
công chức bị xử phạt cho rằng việc xử phạt là không thỏa đáng hoặc không có căn
cứ thì có quyền đưa đơn khiếu tố lên tòa án hoặc Ủy ban bảo hộ chế độ thành tích
công chức, yêu cầu tiến hành “hội nghị khiếu tố”. Người bị xử phạt có thể cùng vớ
luật sư có mặt tại “Hội nghị khiếu tố” để phản bác việc xử phạt. Luật sư của Ủy
ban bảo hộ chế độ thành tích công chức có thể phúc tra đối với việc xử phạt.

Quyết định cuối cùng phải căn cứ vào toàn bộ các văn bản, gồm có: đơn tố
cáo, báo cáo điều tra, ý kiến xử phạt, đơn khiếu tố của người bị xử phạt và mọi tài
liệu chứng minh có liên quan, báo cáo thẩm tra đối với đơn khiếu tố. Nếu quyết
định cuối cùng cho rằng việc xử phạt không thỏa đáng thì có thể hủy bỏ hoặc cải
chính việc xử phạt.

Về chế độ tiền lương: chế độ tiền lương mà Mỹ đang thực hiện dựa trên các
nguyên tắc sau: cấp lương bình đẳng, cấp lương định kỳ; tăng lương theo trượt giá;
 202

chú ý bảo đảm sự công bằng về tiền lương so với các xí nghiệp tư doanh; xác định
tiền lương và điều chỉnh một cách công khai; thành phần của tổ chức nghiên cứu,
quyết định các vấn đề về tiền lương bao gồm cả đại diện của nhân viên công chức.

Cơ cấu tiền lương của Mỹ có bốn loại: một là biểu lương hành chính nói
chung của đại đa số nhân viên công chức; hai là biểu lương của ngành bưu chính
viễn thông; ba là biểu lương của một số ít quan chức hành chính cao cấp; bốn là,
biểu lương hành chính dùng cho công nhân viên chức thuộc các tổ hợp công.

Biểu lương hành chính nói chung phân thành 18 bậc. Trong mỗi bậc lại phân
thành các mức. Từ bậc 1 đến bậc 15 phân thành 10 mức. Bậc thứ 16 phân thành 9
mức. Bậc thứ 17 phân thành 5 mức. Bậc thứ 18 chỉ có 1 mức. Bậc 1 thấp nhât, bậc
thứ 18 cao nhât, càng lên cao số mức càng ít bởi vì càng lên cấp cao càng ít chức
vị.

Viên chức trong một bậc lương nói chung một năm tăng lên một mức lương,
10 năm lên một bậc lương. Những người có học lực cao, uyên bác, có năng lực
công tác cao thì mức lương ban đầu tương đối cao.

Về tiền thưởng có các loại: thưởng do thành tích đặc biệt; thưởng do làm
việc chất lượng cao; thưởng do tiết kiệm; thưởng do có kiến nghị tốt, khả thi.

5.2.2.3. Các nguyên tắc được luật hóa về quan hệ nhân sự của bộ máy công
quyền Đức và Áo

a) Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý nhân sự của Cộng hòa Liên bang
Đức

Pháp luật Cộng hòa Liên bang Đức công nhận các nguyên tắc cơ bản của
quản lý công chức bao gồm: quản lý công chức là một cơ chế đặc biệt; việc tuyển
dụng về cơ bản là suốt đời và là nghề chính theo cam kết; tính trung lập về chính
 203

trị của công chức; nghĩa vụ của công chức bảo vệ chế độ Hiến pháp; nguyên tắc
thành tích; cấm các biện pháp đấu tranh tập thể đòi quyền lợi nghề nghiệp chung;
cấm gây thiệt hại tớ lợi ích công cộng; nghĩa vụ giữ bí mật theo quy định về chức
trách; yêu cầu về lương và phụ cấp tương xứng; có một đạo luật chính xác về
lương và phụ cấp của công chức; mức lương về cơ bản tính theo chức trách được
bổ nhiệm; trả lương như nhau đối với những người có vị trí công vụ như nhau hoặc
tương tự trong cùng một ngạch trên cơ sở có cùng một công việc, thành tích, trách
nhiệm và gánh nặng công tác; việc tính toán các khoản để trả lương hưu của công
chức tiến hành trên cơ sở mức thu nhập từ công vụ của chức vụ cuối cùng đảm
nhiệm; quy định về các điều kiện và hình thức nghỉ hưu, cũng như bất kỳ sự kết
thúc quan hệ công vụ nào đều căn cứ trực tiếp vào luật; toàn quyền quyết định của
cấp trên về các vấn đề nhân sự.

Đặc biệt, luật cũng quy định cụ thể nội dung cơ bản về việc bồi thường thiệt
hại; nguyên tắc suốt đời; nguyên tắc thành tích; nghĩa vụ trung lập; bảo vệ bà mẹ;
việc phụ.

b) Một số điểm về quyền lợi, nghĩa vụ của công chức thuộc cơ chế quản lý
nhân sự nước Áo

Quyền lợi và đãi ngộ: Pháp luật nước Áo quy định, ngoài quyền lợi làm
việc, hưởng lương và phụ cấp, viên chức còn được quyền nghỉ phép mỗi năm sau
sáu tháng làm việc liên tục mới được hưởng quyền lợi này. Thời hạn nghỉ phép của
viên chức tùy thuộc vào thâm niên công tác và cấp bậc của viên chức. Những
người chưa đủ 10 năm công tác, mỗi năm nghỉ phép 24 ngày; chẵn 10 năm thì mỗi
năm được nghỉ 26 ngày; chẵn 18 năm thì mỗi năm được nghỉ 30 ngày. Những viên
chức từ cấp 5 trở lên không cần tính thâm niên công tác, và viên chức từ cấp 8 trở
lên, mỗi năm được nghỉ 36 ngày. Thời gian ốm trong kỳ nghỉ phép không tính vào
 204

thời gian nghỉ phép. Viên chức có giấy chứng nhận thương tật thì mỗi năm được
cộng thêm bốn đến sáu ngày phép. Khi có lí do cá nhân hay gia đình có việc hệ
trọng, viên chức có thể xin phép nghỉ đặc biệt, vẫn hưởng lương bình thường.

Ngoài ra viên chức còn có thể xin phép nghỉ việc riêng với thời gian khá dài,
nhưng không được quá ba tháng, thời gian nghỉ không được hưởng lương.

Về nghĩa vụ của công chức: Luật Viên chức của nước Áo có quy định về
nghĩa vụ của viên chức, yêu cầu viên chức phải tận tâm tận lực và gin giữ chế độ
dân chủ của Cộng hòa Áo, phải trung thực tuân thủ chế độ pháp luật hiện hành,
phải đem hết khả năng thực hiện chức trách của mình một cách thực sự công bằng
và không được có tư tâm. Khi sử dụng quyền lợi chính trị và quyền tự do ngôn
luận của mình, viên chức phải chú ý đến địa vị và nghĩa vụ là viên chức nhà nước
của mình. Ngoài nghĩa vụ trên, luật còn quy định nghĩa vụ đối với lãnh đạo và cấp
dưới như sau:

Nghĩa vụ của cấp dưới đối với cấp trên: trong công tác, viên chức phải ủng
hộ lãnh đạo của mình, chấp hành chỉ thị của lãnh đạo. Luật Viên chức quy định rõ,
nếu việc chấp hành chỉ thị đó vi phạm pháp luật thì viên chức phải từ chối việc
chấp hành. Nếu viên chức thấy chỉ thị miệng của lãnh đạo là sai lầm, thì trước khi
chấp hành phải trình bày với lãnh đạo ý kiến riêng của mình, trong trường hợp này
cần đề nghị lãnh đạo viết chỉ thị miệng thành văn bản, nêu không thì coi như đã
nhận chỉ thị đó về. Khi viên chức phát hiện được điều nghi vấn cần truy cứu trước
pháp luật thì phải báo cáo ngay với lãnh đạo; khi thay đổi tên họ, nơi ở, tình trạng
hôn nhân, quốc tịch và khi mất quyền lợi công tác đều phải báo ngay với lãnh đạo.

Nghĩa vụ của người lãnh đạo: người lãnh đạo phải chú ý để cho nhân viên
dưới quyền thực thi công vụ theo phương thức đúng pháp luật, có hiệu quả, kinh tế
và tiết kiệm. Trong quá trình thực thi công vụ, người lãnh đạo phải đảm đương tốt
 205

chức trách lãnh đạo của mình và có những chỉ thị cần thiết đối với nhân viên thuộc
quyền, kịp thời uốn nắn những sai lầm, lệch lạc, giám sát nhân viên cấp dưới trong
công tác, đồng thời căn cứ vào thành tích công tác của cấp dưới để đề bạt họ, làm
cho họ phát huy được hết năng lực của mình. Người lãnh đạo còn phải chú ý phối
hợp mật thiết trong công tác giữa các đơn vị thuộc quyền, giám sát những đơn vị
này giải quyết công việc một cách có hiệu quả, kinh tế và tiết kiệm. Trong khi thực
hành công vụ, nếu người lãnh đạo phát hiện vấn đề nghi vấn có khả năng phạm
pháp thì phải tố cáo ngay với cơ quan tư pháp.

5.2.3. Các mô hình chủ yếu và một số xu hướng cải cách hoạt động
trong quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước

5.2.3.1. Các mô hình chủ yếu trong quản lý nguồn nhân lực

Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cơ bản về quản lý nguồn nhân lực của
tổ chức hành chính nhà nước, đó là mô hình chức nghiệp hay còn gọi là mô hình
ngạch, bậc (career system) và mô hình việc làm hay còn gọi là vị trí công việc
(position - based system hoặc job - based system).

5.2.3.1.1. Mô hình chức nghiệp

Trong mô hình này, người làm việc cho nhà nước nói chung và tổ chức hành
chính nhà nước được phân loại theo trình độ đào tạo để làm cơ sở cho việc xếp
ngạch. Mỗi một ngạch lại bao gồm nhiều bậc khác nhau. Mỗi một bậc tương ứng
với một chỉ số tiền lương. Các chỉ số tiền lương tăng dần theo chiều tăng của bậc.
Như vậy, lương gắn liền với ngạch, bậc chứ không gắn liền với vị trí hay nội dung
công việc mà công chức đảm nhận. Việc trả lương hoàn toàn căn cứ vào bằng cấp
và thâm niên công tác. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là làm thế
nào trả lương một cách "công bằng" dựa trên cơ sở bằng cấp. Điều này có nghĩa là
trong số những người có thâm niên công tác bằng nhau thì ai có bằng cấp cao hơn
 206

sẽ được trả lương cao hơn. Mỗi một ngạch, bậc gắn liền với chức năng, nhiệm vụ
của công chức ở ngạch đó phải thực hiện nhưng không gắn liền với vị trí mà công
chức đảm nhiệm. Như vậy công chức ở các vị trí công việc khác nhau có thể cùng
giữ chung một ngạch và có cùng chức trách chung như nhau nhưng không gắn liền
với các vị trí công việc mà mỗi công chức đảm nhận. Công chức vẫn được giữ
ngạch bậc ngay cả khi vị trí công việc mà mình nắm giữ không còn.

Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức tuyển dụng vào làm việc
theo ngành hay lĩnh vực chuyên môn và đây cũng chính là căn cứ để bổ nhiệm
công chức vào ngạch và phân công công việc đối với công chức, nhưng trong quá
trình hoạt động công vụ, họ có thể được chuyển từ vị trí công việc này sang vị trí
công việc khác hoặc từ cơ quan này sang cơ quan khác.

Ở mô hình này, công chức bắt đầu "nghề nghiệp" của mình khi được bổ
nhiệm vào bậc đầu tiên của ngạch tuyển dụng (thường dựa trên trình độ đào tạo và
từ đó phát triển "nghề nghiệp" của mình qua những vị trí công việc khác nhau theo
quy định rất chặt chẽ của luật (tuyển chọn nội bộ). Chỉ có rất ít trường hợp vào
công vụ mà không bắt đầu từ ngạch bậc ban đầu. Các công chức bậc cao trong nền
công vụ thông thường phải trải qua một số vị trí thấp hơn trong hệ thống thứ bậc
của nền công vụ trước khi được đề bạt lên các vị trí cao hơn. Bổ nhiệm công chức
cấp cao thường phải tuân theo các quy trình, thủ tục chặt chẽ và mang tính tập
trung cao. Với những đặc điểm của mô hình chức nghiệp, nhân sự trong cơ quan
nhà nước được sử dụng rất linh hoạt, có thể được thuyên chuyển từ vị trí này sang
vị trí khác, bộ phận này sang bộ phận khác hay cơ quan này sang cơ quan khác bởi
vì việc thuyên chuyển đó không ảnh hưởng đến ngạch, bậc cũng như tiền lương
của họ. Phát triển chức nghiệp rất được coi trọng. Mô hình công vụ chức nghiệp
được bắt nguồn từ Pháp, sau đó được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước bên ngoài
 207

châu Âu, đặc biệt là ở các nước đang phát triển từng là thuộc địa của Pháp và Bồ
Đào Nha.

5.2.3.1.2. Mô hình việc làm

Đây là mô hình quản lý nguồn nhân lực dựa trên vị trí việc làm. Mô hình
này thực chất là một hệ thống tiền lương được thiết lập dựa trên cơ sở đánh giá
công việc, do đó coi trọng vào công việc hơn là đặc điểm cá nhân của người nắm
giữ công việc. Nền công vụ bao gồm một hệ thống thứ bậc công việc được thiết lập
dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội dung các công việc đó. Như vậy
trong mô hình việc làm, công việc được sắp xếp theo theo một trật tự thứ bậc chứ
không phải bản thân công chức và trình độ học vấn của họ như trong mô hình chức
nghiệp.

Yêu cầu cơ bản của mô hình này là phải đánh giá được công việc và phân
loại công việc. Việc này thường được thực hiện bởi độ ngũ chuyên gia mang tính
chuyên môn cao. Các vị trí công việc khác nhau được xếp vào các mức khác nhau
căn cứ vào mức độ phức tạp của công việc. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô
hình này là đảm bảo việc trả lương công bằng theo các vị trí công việc. Mỗi một
mức lại được phân chia thành nhiều bậc gắn với chỉ số tiền lương tăng dần. Việc
tăng bậc lương phụ thuộc vào kết quả thực hiện công việc và thâm niên công tác.
Mô hình việc làm dựa trên khái niệm "chuyên gia". Hay nói cách khác, mỗi công
chức được coi là một chuyên gia, bởi mỗi một vị trí công việc nhất định đòi hỏi
một công chức cụ thể với những tiêu chuẩn phù hợp để đáp ứng yêu cầu công việc,
về nguyên tắc, công chức có thể chuyển từ vị trí này sang vị trí khác nhưng với
điều kiện các vị trí đó phải có nhiệm vụ và mức độ trách nhiệm tương tự, và do đó
tiền lương được nhận cũng tương đương.
 208

Mô hình việc làm thường được coi là một mô hình "mở" vì nó tạo điều kiện
cho tất cả những ai quan tâm đều có thể tiếp cận đến các vị trí công việc và cho
phép dự tuyển vào công vụ bất cứ khi nào có vị trí công việc trống. Trong nền
công vụ việc làm, người ta quan tâm đến việc chọn được người phù hợp nhất cho
mỗi vị trí, mà không quan tâm đến việc người đó được chọn thông qua tuyển chọn
nội bộ hay từ bên ngoài. Khi có nhu cầu và cơ hội, người lao động thường chuyển
đổi công việc từ khu vực tư sang khu vực công và ngược lại. Muốn đảm nhận các
vị trí công việc ở mức cao hơn, các công chức phải thực thi tốt công việc hiện tại
để chứng minh được mình có thể hoàn thành các công việc phức tạp hơn. Không
giống như mô hình công vụ chức nghiệp, trong mô hình công vụ việc làm, việc
tuyển dụng nói riêng và các hoạt động quản lý nguồn nhân lực nói chung thường
được phân cấp. Theo đó, các nhà quản lý có nhiều quyền hơn trong việc tuyển
chọn hay thuê người vào làm việc, thậm chí được phép trả lương theo cơ chế thị
trường và cho phép ký các hợp đồng ngắn hạn để lựa chọn được người giỏi. Mô
hình việc làm được áp dụng ở Anh, Ốt-xtrây-lia, Niu-di-lân, Ca-na-đa và Mỹ cũng
như các nước đang phát triển chịu ảnh hưởng của khối thịnh vượng chung.

Khác với mô hình quản lý theo chức nghiệp gắn liền với các ngạch, bậc
chuyên môn rất chặt chẽ và với chế độ công chức suốt đời, mô hình quản lý theo
việc làm coi việc phục vụ trong bộ máy nhà nước không phải là một "nghề nghiệp
suốt đời" mà đơn giản chỉ là một việc làm nên việc tuyển chọn công chức được
tiến hành khi có chỗ trống các vị trí công việc trong nền công vụ. Việc tuyển người
vào bộ máy nhà nước thực chất là tuyển vào các vị trí trống của một công việc nhất
định chứ không phải tuyển vào "ngạch, bậc" và làm bất cứ công việc gì được giao
như trong mô hình chức nghiệp. Một người chỉ có thể trở thành công chức sau khi
thi đỗ vào một chỗ trống trong nền công vụ đã được thông báo công khai trên các
phương tiện thông tin đại chúng. Việc thông báo công khai này là bắt buộc không
 209

chỉ đối với việc tuyển mới vào công vụ mà còn đối với các vị trí cao hơn trong nền
công vụ khi thực hiện bổ nhiệm, thăng tiến đối với công chức. Đối với việc đề bạt,
cũng cần phải phải được thông báo công khai để công chức và những người nộp
đơn từ bên ngoài cùng nhau cạnh tranh. Như vậy, đối tượng tuyển dụng vào một vị
trí nào đó trong nền công vụ được mở rộng và tạo cơ hội cho không chỉ những
người bên trong công vụ mà cả những người làm việc ở các doanh nghiệp và khu
vực ngoài nhà nước có thể tham gia. Chế độ công vụ này cho phép các cơ quan nhà
nước dễ dàng thay đổi vị trí công tác của công chức theo yêu cầu công việc dựa
theo thành tích, công trạng và năng lực thực tế của bản thân công chức.

Nhiều nước trên thế giới hiện nay đang tiến hành cải cách khu vực công,
trong đó nhấn mạnh đến cải cách nội dung quản lý nguồn nhân lực khu vực này
theo mô hình công vụ việc làm. Ngay cả những nước được coi là có nền công vụ
điển hình theo mô hình chức nghiệp như Pháp cũng đang trong quá trình cải cách
sâu sắc theo hướng tăng cường các yếu tố của nền công vụ việc làm nhằm khắc
phục những hạn chế của nền công vụ chức nghiệp và để đáp ứng nhu cầu phát triển
của đất nước.

Ở Việt Nam, quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước mang
rõ những đặc trưng cơ bản của mô hình chức nghiệp. Trong suốt một thời gian dài
do ảnh hưởng của tư duy gắn liền với nền kinh tế nhỏ, kế hoạch hóa tập trung,
quan liêu bao cấp, hệ thống quản lý công chức, viên chức nước ta còn nhiều hạn
chế, không theo kịp được nhu cầu phát triển, hiệu lực, hiệu quả không cao. Công
chức được phân loại theo ngạch, bậc. Mỗi ngạch có các tiêu chuẩn riêng1, nhưng
không gắn liền với vị trí công việc cụ thể mà gắn liền với trình độ đào tạo. Các quy
định về nhiệm vụ của công chức ở các ngạch còn quá chung chung và áp dụng cho
tất cả các công chức cùng ngạch nhưng làm việc ở các cơ quan, tổ chức khác nhau,
đảm nhận các vị trí công việc khác nhau. Cũng không có sự phân biệt giữa những
 210

người cùng một ngạch nhưng làm việc ở trung ương và địa phương. Đây cũng
chính là nguyên nhân dẫn đến hiện tượng là người có trình độ chuyên môn cao thì
làm việc thấp và ngược lại hoặc những người làm những công việc phức tạp, trách
nhiệm đòi hỏi cao hơn nhưng lương lại được trả thấp hơn những người làm công
việc đơn giản hơn, trách nhiệm thấp hơn. Khó có thể đảm bảo được tính khách
quan, công bằng trong việc trả lương và các chế độ đãi ngộ. Việc đánh giá công
chức cũng chỉ mang tính hình thức vì thực chất các tiêu chí đánh giá chủ yếu "gắn
với người" chứ không "gắn với công việc". Các phương pháp đánh giá thiếu tính
khoa học. Các yếu tố chủ quan còn chi phối hoạt động đánh giá do các tiêu chí
đánh giá không rõ ràng. Những hạn chế này cùng với chủ nghĩa bình quân trong
chính sách đãi ngộ với công chức đang triệt tiêu dần động lực làm việc của công
chức.

Chính vì vậy, trong xu thế cải cách công vụ, Việt Nam đang nghiên cứu để
có thể áp dụng một số các yếu tố của mô hình công vụ việc làm nhằm góp phần
khắc phục được những hạn chế của nền công vụ hiện hành, tạo ra sự thay đổi mạnh
mẽ trong đội ngũ công chức không chỉ về chất lượng mà cả ở tư duy làm việc, cách
thức làm việc và hiệu quả làm việc. Luật Cán bộ, công chức ban hành năm 2008 đã
tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý công chức theo vị trí việc làm.

5.2.3.2. Một số xu hướng cải cách quản lý nguồn nhân lực trong tổ chức
hành chính nhà nước

Cùng với những thay đổi của hành chính công theo những xu hướng mới
như: quản lý công mới, quản trị nhà nước... thì cũng xuất hiện yêu cầu về một
nguồn nhân lực có đủ năng lực, trình độ để thích ứng với những thay đổi đó. Nhằm
xây dựng được một nguồn nhân lực có đủ năng lực, trình độ để thích ứng với
những biến đổi của môi trường và những thay đổi do cải cách hành chính mang lại,
 211

hầu hết các nước đều tập trung đổi mới các hoạt động liên quan đến quản lý nguồn
nhân lực theo hướng linh hoạt, giảm bớt tập trung, đảm bảo được sự nhất quán và
tăng cường trách nhiệm cho các nhà quản lý trong quản lý nguồn nhân lực. Ở phạm
vi công việc, cải cách đã tạo ra những công việc đòi hỏi phải có các kỹ năng đa
dạng, tập trung vào quá trình thực thi và kết quả thực thi, do đó, nguồn nhân lực
cần phải có đủ năng lực đạt được các kết quả mong đợi của cá nhân và tổ chức.
Theo đó, cải cách quản lý nguồn nhân lực của tổ chức hành chính nhà nước quan
tâm đến cách thức để thu hút và duy trì được những người có năng lực và đưa ra
khỏi hệ thống những người không đáp ứng được yêu cầu; quan tâm đến việc tạo
động lực làm việc cho tất cả mọi người; đến cơ chế và biện pháp để đảm bảo công
chức đạt được kết quả như mong đợi.

Một số xu hướng thay đổi cụ thể như sau:

1) Cải cách chính sách tuyển dụng và chế độ làm việc

Những thay đổi ở khía cạnh này theo hướng thời gian làm việc linh hoạt
hơn, việc tuyển dụng lại người vào làm việc trong bộ máy nhà nước thực hiện dễ
dàng hơn, các thủ tục tuyển dụng đơn giản hóa và linh hoạt hơn, việc tuyển dụng
được thực hiện công khai, trên cơ sở cạnh tranh, các hình thức làm việc đa dạng và
linh hoạt hơn theo hướng có thể làm việc theo hợp đồng, thường xuyên hay bán
thời gian, các thủ tục chấm dứt việc làm (sa thải) đơn giản hơn.

2) Cải cách chế độ công chức

Nhiều nước xóa bỏ chế độ công chức suốt đời, đặc biệt đối với các vị trí
công vụ bậc thấp và điều chỉnh họ bằng luật Lao động. Công chức làm việc theo
các hợp đồng ngắn hạn và không đảm bảo tính liên tục của việc làm trong công vụ.
 212

Đối với những nước vẫn duy trì chế độ công chức suốt đời thường sử dụng hợp
đồng cho các vị trí công việc nhằm tăng tính trách nhiệm cá nhân trong thực thi
công vụ (đặc biệt là các vị trí công vụ cao cấp). Không có trường hợp công chức
được đảm nhận mãi vị trí quản lý cao cấp dù có làm tốt công việc hay không, hoặc
đã "lên cao" thì không thể xuống "thấp". Nếu công chức không đảm đương được vị
trí công việc đó, có thể được chuyển sang công việc khác có yêu cầu thấp hơn.

3) Cải cách liên quan đến trách nhiệm của công chức

Các nước đều nhấn mạnh đến trách nhiệm của công chức và có cơ chế và
quy định để xác định rõ trách nhiệm của công chức, bao gồm:

- Trách nhiệm trong mối quan hệ với tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong
mối quan hệ trực thuộc;

- Trách nhiệm với kết quả công việc. Trách nhiệm với kết quả công việc cho
thấy các cá nhân có thể tạo ra sự khác biệt về kết quả so với trước đây, thông qua
những hoạt động và nỗ lực cần thiết. Điều này có nghĩa là mỗi cá nhân phải có
trách nhiệm với những ảnh hưởng và đóng góp của mình cho tổ chức;

- Trách nhiệm báo cáo và giải trình về công việc và kết quả công việc;

- Trách nhiệm với các hậu quả của thực thi công việc không đáp ứng được
yêu cầu;

- Trách nhiệm cải tiến hiệu quả công việc. Trách nhiệm này đòi hỏi người có
trách nhiệm phải chú ý đến tất cả các hoạt động của quá trình quản lý để nhằm cải
tiến kết quả công việc chứ không tìm những lý do giải thích cho những kết quả
không đạt được.

4) Cải cách chính sách tiền lương của công chức

 213

Ở nhiều nước cải cách chính sách tiền lương công chức theo hướng gắn tiền
lương với vị trí công việc và với kết quả thực thi công việc của công chức.

Trả lương theo công việc tức là trả lương theo vị trí hay thực tế công việc
đảm nhận. Công việc đòi hỏi trình độ, trách nhiệm cao, đóng góp cho tổ chức
nhiều thì phải được trả lương cao hơn so với những công việc đòi hỏi trình độ,
trách nhiệm thấp hơn và đóng góp cho tổ chức ít hơn. Trả lương theo công việc là
cơ sở để nâng cao trách nhiệm của nhà quản lý và từng công chức trong thực thi
công vụ bởi chỉ có thể đòi hỏi công chức có trách nhiệm cao khi tiền lương trả cho
họ phải ở mức tương xứng.

Khi tiền lương gắn với mức độ hoàn thành công việc, công chức sẽ có động
lực phấn đấu để đạt kết quả cao nhất trong thực thi các nhiệm vụ được giao. Công
chức sẽ chủ động học tập, nâng cao năng lực bản thân để đáp ứng được yêu cầu,
chủ động tìm ra các giải pháp để hoàn thành công việc ở mức tốt nhất.

- Tập trung vào các vị trí công vụ cao cấp và quản lý họ như một nhóm đặc
biệt

Nhiều nước chú trọng đến xây dựng các chiến lược quản lý công chức cao
cấp và các chương trình phát triển công chức cao cấp riêng.

Hệ thống quản lý thực hiện công việc đối với công chức cao cấp khác với
các công chức ở cấp thấp hơn. Nhiều nước như Anh, Pháp, Niu - di - lân, hợp đồng
thực thi công việc (performance contract) được áp dụng để xác định kết quả mong
đợi và làm căn cứ đánh giá kết quả thực thi công việc.

Thủ tục lựa chọn và tuyển dụng công chức cao cấp cũng có những điểm
riêng. Các tiêu chuẩn để lựa chọn các ứng viên thường được xác định trước. Muốn
vào làm việc ở những vị trí công vụ cao cấp phải qua thi tuyển. Các vị trí công vụ
 214

cao cấp này, thông thường được thông báo công khai để mọi đối tượng nếu đáp
ứng được yêu cầu đều có thể dự tuyển. Năng lực thực tiễn được xem là tiêu chí
quan trọng hơn bằng cấp. Đối tượng dự tuyển có thể là những công chức cao cấp
đang làm việc trong công vụ hoặc người làm việc trong khu vực tư hoặc những
người đáp ứng được yêu cầu mặc dù chưa làm việc trong khu vực nhà nước hoặc
không có thâm niên. Những người này nếu trúng tuyển sẽ được bổ nhiệm vào các
vị trí quản lý cao cấp trong hệ thống hành chính và làm việc theo hợp đồng. Với
những đối tượng bên ngoài công vụ, nếu trúng tuyển họ cũng không là công chức,
họ chỉ làm việc dựa trên các hợp đồng có thời hạn. Mục đích của việc thi tuyển này
là nhằm tuyển người tài cho nền công vụ và nhằm tăng tính cạnh tranh, tiếp thu
kinh nghiệm quản lý, đặc biệt về quản lý tài chính và quản lý nguồn nhân lực của
khu vực tư vào khu vực công.

- Phân quyền nhiều hơn trong hoạch định và thực hiện các chính sách quản
lý công chức

Ở nhiều nước, việc phân quyền này được thực hiện theo hướng:

+ Phân quyền cho các bộ, các cơ quan tổ chức cấp dưới trong quản lý công
chức. Cơ quan nhân sự trung ương chỉ tập trung vào các vấn đề mang tính chiến
lược;

+ Đơn giản hóa các quy tắc, thủ tục hành chính trong quản lý nhân sự;

+ Các chính sách quản lý công chức mang tính linh hoạt hơn. Ví dụ chính
sách tiền lương vẫn được quyết định bởi cơ quan quản lý nhân sự trung ương,
nhưng các Bộ, cơ quan ngang bộ được linh hoạt hơn trong việc trả lương;

+ Cơ quan nhân sự Trung ương chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề như: bổ
nhiệm, lương, phân loại các vị trí công vụ cao cấp; Quản lý công chức cao cấp;
 215

Đảm bảo cơ hội bình đẳng về việc làm, an toàn sức khỏe; Các quy định, quy tắc,
thủ tục liên quan đến kỷ luật công chức và giảm biên chế.

5.3. QUẢN LÝ VIỆC PHÂN PHỐI CÁC DỊCH VỤ CÔNG VÀ KINH NGHIỆM
MỘT SỐ NƯỚC

5.3.1. Một số vấn đề cơ bản về dịch vụ công và quản lý dịch vụ công

5.3.1.1. Một số vấn đề cơ bản về dịch vụ công

5.3.1.1.1. Quan niệm về dịch vụ công

Khái niệm dịch vụ công được dịch ra từ tiếng Anh - Public services và tiếng
Pháp là Service publique. Theo đó, từ dịch vụ (service) có gốc Latinh từ thời cổ
đại, dùng để chỉ thân phận của người nô lệ, người phục vụ chủ nô. Công (public)
ngược nghĩa với tư, là việc chung mà Nhà nước cần nắm giữ, Nhà nước nhân danh
lợi ích chung mà hoạt động.

Có các quan niệm khác nhau về khái niệm dịch vụ công:

- Theo từ điển Petit Larousse: Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do
một cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"5.

- Theo Từ điển Oxford, dịch vụ công là: Các dịch vụ như giao thông hoặc
chăm sóc sức khỏe do Nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân
nói chung6.

Ở Việt Nam cũng có nhiều nghiên cứu về khái niệm dịch vụ công, chẳng
hạn:

5
Bộ Nội vụ: Sđd
6
Bộ Nội vụ: Sđd.
 216

- Dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu
chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội, do Nhà
nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận7.

- Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì
lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy
quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện[4].

Qua đó có thể thấy, quan niệm về dịch vụ công không phải là đã có sự thống
nhất hoàn toàn, tuy nhiên có thể chỉ ra một số nét cơ bản của dịch vụ công là:

- Đó là việc làm của Chính phủ, chính quyền, hoặc của tư nhân được Chính
phủ ủy nhiệm phục vụ cộng đồng, nhân dân;

- Vì lợi ích chung;

- Không vì mục tiêu lợi nhuận.

Trên cơ sở đó, có thể nêu lên khái niệm dịch vụ công như sau:

Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người
dân vì lợi ích chung của chung của xã hội, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã
hội (trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư thực hiện)
nhằm bảo đảm ổn định và công bằng xã hội.

5.3.1.1.2. Phạm vi dịch vụ công

Từ cách hiểu dịch vụ công như trên, phạm vi của dịch vụ công cũng được
xác định rất khác nhau. Phạm vi dịch vụ công biến đổi tùy thuộc vào cách nhìn
nhận của mỗi quốc gia. Chẳng hạn, ở Canada, dịch vụ công bao gồm từ quốc
phòng, an ninh, pháp chế, đến các hoạt động cụ thể như y tế, giáo dục, bảo hiểm xã

7
Bộ Nội vụ: Sđd.
 217

hội. Trong khi đó, Pháp và Italia quan niệm dịch vụ công là các hoạt động phục vụ
các nhu cầu thiết yếu của người dân do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm hoặc do
các tổ chức tư nhân thực hiện theo những quy định và tiêu chuẩn của Nhà nước.
Như vậy, có thể xem xét phạm vi dịch vụ công theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp như
sau:

Theo nghĩa rộng nhất, dịch vụ công là những hàng hóa, dịch vụ mà Nhà
nước can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng. Theo đó,
dịch vụ công là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của
Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật, an ninh,
quốc phòng, cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng.

Theo nghĩa hẹp, dịch vụ công được hiểu là những hàng hóa, dịch vụ phục vụ
trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc
cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng.

Việc sử dụng khái niệm dịch vụ công theo nghĩa rộng hay hẹp phải nhằm
hướng tới các mục tiêu phù hợp. Trong điều kiện nước ta hiện nay, khái niệm dịch
vụ công được hiểu theo nghĩa hẹp với các lý do sau đây:

Thứ nhất, do yêu cầu tách biệt giữa chức năng quản lý nhà nước và chức
năng phục vụ của Nhà nước để từ đó có thể đề ra các biện pháp cải tiến thích hợp
đối với từng loại hoạt động nói trên.

Chức năng quản lý nhà nước (trước đây thường được gọi là chức năng cai
trị) bao gồm các hoạt động quản lý và điều tiết đời sống kinh tế - xã hội thông qua
các công cụ quản lý vĩ mô như chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và bằng
các biện pháp tổ chức, điều hành và kiểm tra, giám sát.
 218

Chức năng phục vụ bao gồm các hoạt động cung cấp các dịch vụ công cho
xã hội, cho các tổ chức và công dân nhằm phục vụ các lợi ích thiết yếu, các quyền
và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân.

Thứ hai, do càng ngày người ta càng chú trọng hơn đến chức năng phục vụ
của Nhà nước. Trước đây chúng ta thường nhấn mạnh chức năng cai trị hay chức
năng quản lý nhà nước, chức năng phục vụ chỉ được tách riêng ra và giữ một vị trí
tương ứng với chức năng quản lý nhà nước khi điều kiện kinh tế - xã hội trên thế
giới và ở mỗi quốc gia có sự biến đổi lớn lao, xu thế dân chủ hóa và đòi hỏi của
nhân dân đối với Nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công ngày càng cao hơn.
Nhà nước không còn là một quyền lực đứng trên nhân dân và cai trị nhân dân nữa,
mà có trách nhiệm phục vụ nhân dân, thể hiện bằng các hoạt động cung cấp dịch
vụ công phục vụ trực tiếp nhu cầu của các tổ chức và công dân.

5.3.1.1.3. Đặc trưng của dịch vụ công

Dịch vụ công có các đặc trưng sau đây:

Thứ nhất, đó là các hàng hóa, dịch vụ phục vụ cho lợi ích chung, thiết yếu,
các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân.

Thứ hai, do Nhà nước chịu trách nhiệm trước xã hội (trực tiếp cung cấp hoặc
ủy nhiệm việc cung cấp). Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư
nhân cung cấp thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công
bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các khiếm khuyết của thị
trường.

Thứ ba, là các hoạt động có tính chất phục vụ trực tiếp, đáp ứng các nhu cầu,
quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân.

Thứ tư, bảo đảm tính công bằng và tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ.
 219

5.3.1.1.4. Phân loại dịch vụ công

Cần thiết phải có sự phân loại đúng đắn các hình thức dịch vụ công để hình
thành cơ chế quản lý phù hợp. Có một số cách phân loại dịch vụ công chủ yếu sau
đây:

a) Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể:

- Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt;

- Dịch vụ xử lý và thoát nước thải, nước mưa;

- Dịch vụ thu gom và xử lý rác thải;

- Dịch vụ vận tải công cộng;

- Dịch vụ chăm sóc sức khỏe;

- Dịch vụ giáo dục;

- Dịch vụ văn hóa - thông tin...

b) Phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể cung cấp

- Loại dịch vụ do nhà nước độc quyền cung cấp (còn gọi là dịch vụ cốt lõi):
Đây là những loại dịch vụ gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền hành chính -
pháp lý của nhà nước (dịch vụ hành chính công) và những loại dịch vụ mà khu vực
ngoài nhà nước thực hiện không tốt hay không muốn thực hiện. Việc cung cấp trực
tiếp dịch vụ của nhà nước có thể được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau
như dịch vụ công do cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp cung cấp, dịch vụ công do
các đơn vị sự nghiệp của nhà nước trực tiếp cung cấp hay dịch vụ công do các
doanh nghiệp nhà nước cung cấp.
 220

- Loại dịch vụ do nhà nước và tư nhân phối hợp với nhau cùng cung cấp:
Đây là những dịch vụ mà chủ thể cung cấp có thể là nhà nước hay tư nhân hoặc
hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau
trong khi nhà nước vẫn giữ quyền can thiệp, điều tiết để duy trì định hướng trong
việc phân phối và sử dụng dịch vụ. Trong trường hợp này, sự hỗ trợ của nhà nước
về kinh phí và cơ chế là cần thiết để bảo đảm các dịch vụ được cung cấp đầy đủ.

- Loại dịch vụ do nhà nước bảo đảm cung cấp nhưng tư nhân hoàn toàn đảm
nhiệm dưới sự kiểm soát của nhà nước. Nhà nước can thiệp rất ít hoặc hầu như
không can thiệp vào quá trình cung cấp các dịch vụ này mà chỉ tiến hành điều tiết
vĩ mô thông qua hệ thống pháp luật và các chính sách cụ thể.

c) Phân loại theo mức độ thu tiền trực tiếp từ người sử dụng:

- Dịch vụ công do Nhà nước cung cấp miễn phí cho người sử dụng: dịch vụ
hải đăng, cứu hỏa, điện chiếu sáng trên đường phố, vệ sinh đường phố...

- Dịch vụ công phải trả tiền một phần: là những dịch vụ được cung cấp
chung cho mọi người, nhà nước thu một phần tiền của người sử dụng, còn phần
khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách nhà nước (giáo dục, y tế công).

- Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ: như điện, nước, ga, vận tải công cộng,...

d) Phân loại theo tính chất và tác dụng của dịch vụ công

Có thể chia dịch vụ công thành ba loại:

- Dịch vụ hành chính công: là dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà
nước, mà đặc trưng của nó là gắn với thẩm quyền hành chính và thường do các cơ
quan hành chính thực hiện. Đó là những hoạt động của nhà nước cung cấp các giấy
tờ hành chính, tư pháp như: cấp phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thi
 221

hành án, thị thực, hộ tịch... Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo
quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường mà thông qua việc đóng lệ phí hoặc
phí cho các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này được nộp vào ngân sách
nhà nước.

- Dịch vụ sự nghiệp công: Bao gồm các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội
thiết yếu cho người dân như: Giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học, thể dục - thể thao,
bảo hiểm, an sinh xã hội,...

- Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hóa, dịch vụ có tính
chất kinh tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt của người dân và
cộng đồng, nó gắn liền với việc cung cấp các cơ sở hạ tầng kỹ thuật cơ bản như:
Vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp thoát nước, điện chiếu sáng, giao thông đô
thị,... Loại dịch vụ này chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước cung cấp. Có một số
hoạt động cung cấp ở cơ sở do tư nhân được nhà nước ủy quyền thực hiện như thu
gom rác thải, cung cấp nước sạch vùng nông thôn.

5.3.1.1.1.5. Vai trò của Nhà nước đối với việc bảo đảm cung cấp dịch vụ
công cho xã hội

Mọi nhà nước, không phụ thuộc vào chế độ chính trị - xã hội đều có trách
nhiệm bảo đảm cung cấp dịch vụ công cho nhân dân. Chương trình cải cách của
Chính phủ nhiều nước đều đặt trọng tâm vào nâng cao chất lượng dịch vụ công,
đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của người dân.

* Sự cần thiết can thiệp của Nhà nước đối với thị trường

Bàn tay vô hình của kinh tế thị trường không phải bao giờ cũng thành công
trong vận hành nền kinh tế. Các thất bại của thị trường dẫn đến chỗ người ta thừa
nhận sự can thiệp của Chính phủ - bàn tay hữu hình vào nền kinh tế là cần thiết.
 222

Các thất bại của thị trường thể hiện rõ nét trong bốn trường hợp sau đây:

Một là, cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy. Hàng hóa công cộng thuần
túy là những hàng hóa và dịch vụ có hai đặc tính: tính không cạnh tranh và tính
không loại trừ. Tính không cạnh tranh thể hiện ở chỗ tiêu dùng của mỗi cá nhân
không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. Tính không loại trừ là việc một
người tiêu dùng hàng hóa công cộng thuần túy lại không làm giảm khả năng tiêu
dùng của người khác; đồng thời không thể loại trừ hoặc sẽ rất tốn kém nếu loại trừ
một người nào đó ra khỏi việc sử dụng hàng hóa công cộng này.

Thị trường tư nhân không muốn cung cấp các hàng hóa công cộng thuần túy
vì gặp khó khăn lớn trong việc tạo doanh thu để bù đắp chi phí, nói cách khác là
nhà cung cấp tư nhân không có khả năng bắt người tiêu dùng phải trả tiền.

Hai là, tác động ngoại ứng. Tác động ngoại ứng xuất hiện khi tác động của
một giao dịch trên thị trường có ảnh hưởng tích cực hoặc tiêu cực đến người thứ
ba, mà người này không phải trả tiền (nếu nhận tác động tích cực) hoặc không
nhận được sự bù đắp (nếu là tác động tiêu cực). Ví dụ như việc doanh nghiệp gây ô
nhiễm môi trường là tác động tiêu cực, và giáo dục là tác động ngoại ứng tích cực.

Thị trường tư nhân có thể cung cấp các hàng hóa và dịch vụ có lợi nhuận mà
không quan tâm đến những tác động ngoại ứng gây ra do hoạt động của mình.

Ba là, độc quyền thị trường. Đó là tình trạng một số ít hãng thống trị, chi
phối thị trường, hình thành nên thế lực độc quyền. Thất bại thị trường xuất hiện do
không có cạnh tranh dẫn đến tình huống các nhà độc quyền giới hạn việc cung cấp
ở mức thấp hơn mức tối ưu nhằm tăng giá và tăng lợi nhuận.

Bốn là, thông tin không hoàn hảo. Trên thị trường có thể xuất hiện trường
hợp một bên nào đó tham gia thị trường mà không có đầy đủ các thông tin cần
 223

thiết. Một ví dụ điển hình là dịch vụ chăm sóc y tế, khi người cung cấp dịch vụ biết
nhiều hơn người tiêu dùng, và do vậy có thể dẫn đến việc tăng các nhu cầu giả tạo
hoặc nhu cầu do người cung cấp tạo nên. Ví dụ như bác sỹ kê đơn tăng thêm các
loại thuốc cho bệnh nhân vì mục tiêu lợi nhuận của mình mà bệnh nhân không biết
được.

Các thất bại của thị trường nói trên là cơ sở khách quan để Chính phủ can
thiệp vào nền kinh tế.

* Mục tiêu can thiệp của Nhà nước vào thị trường

Sự can thiệp của Chính phủ vào thị trường là nhằm hai mục tiêu:

Thứ nhất, bảo đảm hiệu quả kinh tế. Thất bại của thị trường là những trường
hợp mà thị trường không thể tự cung cấp các hàng hóa và dịch vụ ở mức hiệu quả
xã hội. Khi đó, sự can thiệp của Chính phủ là cần thiết để nâng cao hiệu quả kinh
tế, cụ thể là:

- Chính phủ là người cung cấp các hàng hóa công cộng bằng cách sử dụng
nguồn thu có được từ sự đóng góp chung có tính bắt buộc (thuế, phí, lệ phí) để
trang trải các chi phí về hàng hóa công cộng cho tất cả mọi người.

- Trong trường hợp ngoại ứng, sự can thiệp của Chính phủ buộc các bên
tham gia giao dịch phải tính đến tác động mà mình gây ra cho đối tượng thứ ba,
nhờ đó có thể điều chỉnh thị trường đạt tới mức tối ưu xã hội.

- Với tình trạng độc quyền, Chính phủ cần kiểm soát chặt chẽ thị trường để
xóa bỏ các rào cản đối với việc gia nhập thị trường, tạo ra môi trường cạnh tranh
có hiệu quả.
 224

- Khi có thông tin không hoàn hảo, sự can thiệp của Chính phủ sẽ giúp bổ
sung thông tin cho thị trường, hoặc kiểm soát hành vi của những bên có lợi thế về
thông tin để bảo đảm cho thị trường hoạt động có hiệu quả hơn.

Thứ hai, bảo đảm công bằng xã hội. Cùng với các nguyên nhân về hiệu quả,
Chính phủ còn can thiệp vì những lý do công bằng để đạt được các kết quả mong
muốn trong việc phân phối thu nhập hay dịch vụ.

Có những loại dịch vụ mà tư nhân có thể cung cấp, nhưng việc tư nhân cung
cấp sẽ dẫn đến chỗ những người có thu nhập thấp (nhất là người nghèo) sẽ có ít
hoặc không có cơ hội sử dụng các dịch vụ này, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo
dục, cung cấp điện, nước sinh hoạt... Khi đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực
tiếp cung cấp hoặc điều tiết, kiểm soát thị trường tư nhân nhằm bảo đảm cho việc
cung cấp dịch vụ đó được bình thường, phục vụ nhu cầu cơ bản của con người.

* Các cách thức can thiệp của Nhà nước trong cung cấp dịch vụ công

Những nội dung thể hiện trách nhiệm cụ thể của Nhà nước về dịch vụ công
bao gồm:

a) Trực tiếp tổ chức thực hiện một số dịch vụ công

Đối với một số hàng hóa, dịch vụ, Nhà nước thấy cần thiết phải duy trì vị trí
sở hữu, là người trực tiếp cung cấp để bảo đảm việc cung cấp đầy đủ các dịch vụ
này. Nhà nước trực tiếp thực hiện cung cấp một số dịch vụ công thông qua các cơ
quan, tổ chức của mình lập ra. Điều quan trọng là Nhà nước cần phải nghiên cứu
xác định rõ các dịch vụ nào thực sự cần thiết mà Nhà nước phải trực tiếp làm,
phạm vi đến đâu, để tránh ôm đồm quá với khả năng cho phép.

Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ trực tiếp cung cấp các dịch vụ công thiết yếu
cho đa số trong các trường hợp mà thị trường thất bại và không bảo đảm công bằng
 225

trong cung cấp các dịch vụ này đối với người nghèo. Song ngay cả khi đó, Nhà
nước cũng chỉ nên cung cấp các dịch vụ công sau đây:

- Dịch vụ không thể xác định được các đặc tính đầu ra: một số dịch vụ khó
có thể xác định được các đặc tính đầu ra (chẳng hạn như vấn đề giữ gìn an ninh trật
tự trên một địa bàn), hoặc rất khó có thể giám sát việc cung cấp các dịch vụ này, từ
đó có thể dẫn đến các hậu quả xấu (chẳng hạn như việc sản xuất vũ khí). Trong các
trường hợp đó Nhà nước nên trực tiếp cung cấp để có thể điều phối và giám sát tốt
hơn việc sản xuất và cung cấp các dịch vụ này, tránh các ảnh hưởng tiêu cực cho
xã hội.

- Dịch vụ khó cạnh tranh: Các dịch vụ công mà tư nhân không muốn tham
gia, không đủ khả năng để tham gia.

- Dịch vụ có sự nhạy cảm về chính trị: Một số loại dịch vụ có tính chính trị,
Nhà nước phải trực tiếp đứng ra cung cấp để tránh những hậu quả xấu về mặt
chính trị, chẳng hạn như tạo ra sự bất ổn về chính trị, tư tưởng, an ninh, quốc
phòng... Đương nhiên, tùy theo bối cảnh chính trị của mỗi nước mà Nhà nước
quyết định phạm vi các dịch vụ cần được cung cấp trực tiếp.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, việc Chính phủ nên làm đến đâu
còn phụ thuộc rất lớn vào nguồn lực tài chính và năng lực thể chế và khả năng
quản lý hiện có của Chính phủ. Trong điều kiện năng lực và nguồn lực của Chính
phủ hạn chế, Chính phủ chỉ nên thực hiện các chức năng tối thiểu như cung cấp các
dịch vụ y tế công cộng, xóa đói giảm nghèo, trợ giúp thiên tai, địch họa. Khi năng
lực và nguồn lực cao hơn, Chính phủ mới nên cung cấp các dịch vụ về giáo dục, vệ
sinh môi trường, các chính sách an sinh,... Nói cách khác, điều kiện cần cho sự can
thiệp của Chính phủ là khi trường thất bại và không bảo đảm công bằng trong cung
cấp các dịch vụ thiết yếu cho cộng đồng, còn điều kiện đủ cho sự can thiệp của
 226

Chính phủ là khi Chính phủ có nguồn lực tài chính và năng lực quản lý phù hợp
với trách nhiệm của Chính phủ về cung cấp các dịch vụ công nhất định.

b) Gián tiếp tác động vào việc cung cấp các dịch vụ công do khu vực tư
cung cấp:

- Đối với những dịch vụ công mà Nhà nước không cần thiết phải trực tiếp
cung cấp bằng các cơ sở thuộc khu vực công, Nhà nước có thể để cho khu vực tư
tham gia cung cấp, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đối với việc cung cấp các
dịch vụ này nhằm bảo đảm các mục tiêu mà Nhà nước đề ra, thể hiện ở các nội
dung sau:

+ Điều chỉnh bằng quy định: Nhà nước để cho khu vực tư thực hiện cung
cấp dịch vụ công, nhưng đặt ra các quy định cụ thể để điều tiết các nhà cung cấp
của khu vực tư theo các mục tiêu đề ra. Với quyền lực của mình, Nhà nước sử
dụng pháp luật, đề ra các thể chế quy định cụ thể những vấn đề cần thiết để điều
tiết và kiểm soát các tổ chức, cá nhân trong việc cung cấp dịch vụ công theo đúng
yêu cầu về giá cả, chất lượng, đối tượng thụ hưởng dịch vụ...

+ Nhà nước có thể sử dụng việc hỗ trợ về tài chính cho việc cung cấp một
loại dịch vụ nào đó nhằm bảo đảm mục tiêu công bằng cho những người nghèo.
Nhà nước có thể thực hiện việc này bằng hai cách thức sau:

* Nhà nước sử dụng biện pháp miễn giảm thuế hoặc trợ cấp cho những
doanh nghiệp nào cung cấp các dịch vụ công. Ở đây, Nhà nước dùng biện pháp
miễn thuế hoặc trợ cấp với mục tiêu là một phần lợi ích này sẽ được chuyển lại cho
người tiêu dùng qua mức giá thấp hơn. Để bảo đảm cung cấp một số dịch vụ công
cần thiết cho xã hội, như quét dọn vệ sinh, thu gom rác thải, Nhà nước có thể trợ
cấp cho các tổ chức tư nhân trong hoạt động này. Nhà nước có thể miễn thuế cho
những doanh nghiệp tư nhân cung cấp nước sạch cho các vùng nông thôn, hoặc
 227

phạt hay bắt đóng thuế cao đối với những doanh nghiệp nào gây tác hại cho xã hội
như làm ô nhiễm không khí, nguồn nước...

* Nhà nước trợ cấp cho những người tiêu dùng bằng cách cấp tiền đến tay
người tiêu dùng và cho phép họ lựa chọn giữa các nhà cung cấp dịch vụ khác nhau.
Ví dụ: Nhà nước trợ cấp bằng học bổng cho những sinh viên đang học đại học; trợ
cấp hoặc miễn thuế cho các chương trình nghiên cứu cơ bản; trợ cấp cho bệnh
nhân nghèo bằng thẻ khám chữa bệnh miễn phí...

+ Ký hợp đồng với tư nhân: Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng
trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để mua lại các dịch vụ và giữ quyền phân
phối dịch vụ. Nhà nước cũng có thể ký hợp đồng với các doanh nghiệp tư nhân để
cho doanh nghiệp này tự cung cấp các dịch vụ nhất định theo các điều khoản cam
kết với Nhà nước.

Tất cả những hoạt động cung cấp dịch vụ công nói trên, dù được tiến hành
dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng là người chịu trách nhiệm trước xã hội về
việc cung cấp chúng. Vì vậy, khác với các dịch vụ tự do tư nhân trực tiếp cung cấp
và thu lời, các dịch vụ công chịu tác động quan trọng của Nhà nước trong việc thực
thi, phân phối, giá cả, chất lượng...

5.3.1.2. Nội dung quản lý nhà nước về cung cấp dịch vụ công

5.3.1.2.1. Xây dựng chiến lược và các chính sách, cơ chế về cung cấp dịch
vụ công

Để quản lý và bảo đảm trách nhiệm của mình trước xã hội về dịch vụ công,
Nhà nước phải xây dựng chiến lược cung cấp dịch vụ công nhằm đề ra định hướng
và các giải pháp bảo đảm về số lượng và chất lượng dịch vụ công cho xã hội gắn
với tầm nhìn dài hạn.
 228

Việc xây dựng chiến lược về dịch vụ công tập trung vào:

- Xác định các mục tiêu chiến lược bảo đảm cung cấp dịch vụ công, bao
gồm các chỉ tiêu cả về số lượng và chất lượng.

- Xác định các yêu cầu đặt ra đối với việc cung cấp các dịch vụ công quan
trọng.

- Xác định mối tương quan giữa khu vực công và khu vực tư về cung cấp
dịch vụ công.

- Tách hoạt động cung cấp dịch vụ công ra khỏi các hoạt động quản lý nhà
nước.

Trên cơ sở chiến lược cung cấp dịch vụ công trong dài hạn, Nhà nước tiến
hành hoạch định chính sách và cơ chế cung cấp các loại dịch vụ công cơ bản. Hệ
thống cơ chế chính sách này là căn cứ pháp lý để tổ chức, chỉ đạo thống nhất hoạt
động cung cấp dịch vụ công. Việc xây dựng hệ thống chính sách, cơ chế cung cấp
dịch vụ công là để bảo đảm dịch vụ công có đủ số lượng và đáp ứng các yêu cầu về
chất lượng, bảo đảm dịch vụ công được cung cấp đến tận tay người hưởng thụ,
khắc phục sự thất thoát. Đồng thời đó cũng là cơ sở để các tổ chức xã hội và công
dân có thể lựa chọn và tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu
quả. Các chính sách về cung cấp dịch vụ công cần đáp ứng các yêu cầu sau đây:

- Làm rõ đặc thù của dịch vụ công và tầm quan trọng đối với xã hội.

- Xác định rõ phạm vi và nội dung của từng loại dịch vụ công.

- Xác định rõ vai trò của Nhà nước đối với việc bảo đảm cung cấp loại dịch
vụ công nhất định.
 229

- Xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của cơ sở cung
cấp dịch vụ công.

- Xác định cơ chế hoạt động của các cơ sở cung cấp dịch vụ công.

- Quy định các biện pháp tổ chức cung cấp và trách nhiệm của các bên tham
gia vào quá trình cung cấp dịch vụ công.

5.3.1.2.2. Quản lý chi tiêu công hướng tới dịch vụ công cho đa số nhân dân

Cơ sở vật chất cho sự can thiệp của Chính phủ vào việc cung cấp dịch vụ
công là nguồn lực tài chính của Nhà nước. Chính sách chi tiêu công là chính sách
của Nhà nước về việc sử dụng các quỹ công, chủ yếu là quỹ ngân sách nhà nước
cho việc cung cấp các dịch vụ công. Do đó, cải cách dịch vụ công phụ thuộc rất
nhiều vào việc Nhà nước cải cách chi tiêu công nhằm mục tiêu: Bảo đảm kỷ luật
tài khóa tổng thể, hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động.

Nhà nước cần định hướng chi tiêu công của Nhà nước cho cung cấp dịch vụ
công như sau:

- Xác định phạm vi và trật tự ưu tiên trong chi tiêu công: Với nguồn lực tài
chính công có hạn, Nhà nước phải xác định xem cần thiết chi vào những hoạt động
nào, trực tiếp cung cấp các dịch vụ công nào? Phạm vi và trật tự ưu tiên trong chi
tiêu công gắn liền với việc xác định phạm vi can thiệp trực tiếp của Nhà nước trên
cơ sở xem xét vai trò và năng lực hiện có của Nhà nước trong bối cảnh cụ thể của
đất nước.

- Dành tỷ trọng ngày càng gia tăng cho các lĩnh vực dịch vụ công quan
trọng, thiết yếu với đời sống của đại đa số (như giáo dục, y tế, cung cấp nước sạch,
vệ sinh môi trường, thủy lợi...).
 230

- Phân bổ ngân sách vào những dịch vụ công mà người nghèo sử dụng nhiều
nhất. Thông thường, người nghèo sử dụng các dịch vụ công phục vụ các nhu cầu
thiết yếu nhất, những dịch vụ mà người nghèo dễ dàng tiếp cận tới (các dịch vụ ở
địa phương); dịch vụ được cung cấp miễn phí hoặc phải trả một phần tiền; các dịch
vụ công được cung cấp phổ biến cho xã hội; các dịch vụ không đòi hỏi trình độ
tiếp nhận cao của người sử dụng.

- Chi tiêu công hướng đến xóa bỏ sự bất bình đẳng về hưởng thụ dịch vụ
công giữa các địa phương. Nhà nước cần tăng cường chi tiêu công về các dịch vụ
công thiết yếu cho các địa phương nghèo, vì vậy, đối với một số dịch vụ công quan
trọng, mức phân bổ ngân sách không thể chỉ tính trên đầu dân số, mà còn cần một
khoản hỗ trợ phụ thêm cho các địa phương nghèo, nơi mà các nhà cung cấp dịch
vụ tư nhân sẽ không tham gia vào thị trường cung cấp dịch vụ công.

- Quản lý theo đầu ra: Mục tiêu của một chương trình chi tiêu công là nhằm
cung cấp được các dịch vụ công theo số lượng và chất lượng mong muốn. Điều
quan trọng trong lập ngân sách chi tiêu theo kết quả đầu ra là xác định được các chỉ
số đánh giá đầu ra cần đạt được.

- Sử dụng một phần ngân sách để trợ cấp trực tiếp cho các đối tượng là
người nghèo, các đối tượng chính sách thông qua các hình thức như: cấp học bổng
hoặc thẻ khám chữa bệnh miễn phí, trợ cấp qua giá bán dịch vụ đối với mỗi loại
đối tượng...

5.3.1.2.3. Phân cấp quản lý trong cung cấp dịch vụ công

Nếu xem xét hoạt động của nhà nước bao gồm việc quản lý nhà nước và
việc cung cấp dịch vụ công, có thể thấy việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước
tập trung nhiều ở cấp quản lý cao hơn, trong khi đó chức năng cung cấp dịch vụ
công lại tăng lên theo sự dịch chuyển từ cấp trên xuống các cấp dưới.
 231

Về nguyên tắc, các cấp chính quyền bên dưới chủ yếu thực hiện các nhiệm
vụ gắn với cung cấp dịch vụ công. Hơn nữa, các cấp chính quyền cơ sở là những
cấp gần dân nhất, họ là người nắm vững nguyện vọng của dân và có khả năng đáp
ứng trực tiếp nhất các nhu cầu gắn với đời sống của dân cư trên địa bàn.

Trên thực tế, đa số các dịch vụ công phù hợp với cấp địa phương, bao gồm
cả giáo dục tiểu học, y tế công cộng, vệ sinh môi trường, cấp và thoát nước, phòng
cứu hỏa, công an và các dịch vụ vệ sinh khác.

Hiệu quả kinh tế đã khẳng định ưu thế của việc chuyển giao trách nhiệm
cung cấp dịch vụ công cho các cấp chính quyền địa phương, nhằm làm cho dịch vụ
đó gần với người dân hơn, đồng thời tăng trách nhiệm giải trình và tính năng động
của chính quyền địa phương. Điều đó cũng cho thấy nguồn lực tài chính cho hoạt
động của bộ máy nhà nước ở địa phương sẽ phục vụ chủ yếu cho việc cung cấp
dịch vụ công.

Việc xác định một dịch vụ công nào đó thuộc phạm vi cung cấp của trung
ương hay đại phương căn cứ vào các yếu tố sau:

Thứ nhất, dịch vụ công đó là có lợi chủ yếu cho quốc gia hay cho địa
phương? Nếu như lợi ích này thuộc về địa phương và không có tác động lan truyền
nào khác, thì việc cung cấp chúng có thể chuyển giao cho cấp chính quyền địa
phương để đạt hiệu quả lớn nhất.

Về nguyên tắc, các đơn vị ở cấp cơ sở gắn trực tiếp với người hưởng lợi sẽ
là người cung cấp dịch vụ công thích hợp và có hiệu quả nhất, vì họ hiểu rõ nhất
nhu cầu của người dân và có thể tạo ra sự thuận lợi nhất cho người dân trong việc
tiếp nhận và sử dụng các dịch vụ công. Tuy nhiên, chính quyền trung ương vẫn
duy trì vai trò của mình trong việc cung cấp một số dịch vụ công có tính địa
phương để đảm bảo sự công bằng giữa các địa phương.
 232

Thứ hai, dịch vụ công do địa phương đảm nhận sẽ được cung cấp bằng
nguồn tài chính địa phương. Khi địa phương sử dụng ngân sách của mình để trang
trải kinh phí cho các dịch vụ công thì địa phương đó cũng có quyền ra quyết định
và quyền quản lý các dịch vụ công này.

Tuy nhiên, trong một số trường hợp, khi quy mô hiệu quả tối thiểu để cung
cấp dịch vụ có thể vượt ra khỏi phạm vi của một cấp chính quyền địa phương thì
việc cung cấp dịch vụ đó có thể giao cho cấp chính quyền cao hơn hoặc thành lập
các tổ chức đặc thù để cung cấp dịch vụ cho một số địa phương. Chẳng hạn việc
cấp nước, cung cấp điện và tổ chức các trường trung học phổ thông sẽ kém hiệu
quả hơn nếu mỗi xã tự thực hiện, trong trường hợp đó, cấp huyện sẽ đứng ra tổ
chức cung cấp chung các dịch vụ nói trên cho các xã trên địa bàn huyện mình.

5.3.1.2.4. Thực hiện chỉ đạo, điều hành, kiểm tra và giám sát hoạt động
cung cấp dịch vụ công nhằm bảo đảm các mục tiêu của Nhà nước

Dịch vụ công do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp để bảo đảm tính hiệu
quả (khắc phục các khiếm khuyết của thị trường) và công bằng xã hội. Tuy nhiên,
do hoàn cảnh phát triển nền kinh tế thị trường, với sự tham gia của các thành phần
kinh tế vào quá trình cung cấp dịch vụ công, trong điều kiện phát triển không đồng
đều giữa các vùng, do các đặc điểm kinh tế, văn hóa, xã hội giữa các địa phương
không giống nhau, vì vậy Nhà nước cần có sự chỉ đạo, điều hành thống nhất trên cả
nước theo các nguyên tắc cơ bản trong cung cấp dịch vụ công, bảo đảm việc cung
cấp dịch vụ công có hiệu quả và đến đúng các đối tượng thụ hưởng. Dưới sự chỉ
đạo tập trung thống nhất của Nhà nước, các địa phương, các ngành và các cơ sở
cung cấp dịch vụ công phải có những điều chỉnh trong việc cung cấp dịch vụ về số
lượng, loại hình, chất lượng và giá cả cho phù hợp.

Sự điều hành của Nhà nước nhằm bảo đảm:

 233

- Duy trì việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội một cách liên
tục, ổn định;

- Thiết lập được môi trường chung, thống nhất cho các chủ thể tham gia
cung cấp dịch vụ công để họ tự nguyện cùng tham gia giải quyết các vấn đề của
cộng đồng;

- Thúc đẩy sự cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức cung cấp dịch vụ;

- Tạo điều kiện cho người tiêu dùng là khách hàng có quyền lựa chọn; bảo đảm
quyền lợi của người tiêu dùng;

- Bảo đảm cung cấp các loại dịch vụ công cơ bản đáp ứng yêu cầu đề ra cả
về số lượng, chất lượng và có giá cả hợp lý.

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hình thành xã hội dân sự,
việc khu vực tư và các tổ chức xã hội tham gia cung cấp các dịch vụ là một tất yếu
khách quan. Sự tham gia của nhiều chủ thể trong cung cấp dịch vụ công góp phần
làm cho các sản phẩm, dịch vụ đa dạng hơn, giá cả rẻ hơn và chất lượng được nâng
cao. Tuy nhiên, trên thực tế không phải lúc nào các đơn vị cung cấp dịch vụ cũng
bảo đảm cung cấp dịch vụ theo đúng các yêu cầu của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước
cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát, thực hiện sự can thiệp kịp thời, bảo đảm tính
công bằng trong cung cấp dịch vụ.

5.3.1.2.5. Tạo lập môi trường để tăng cường tiếng nói của người dân đối với
các chính sách của Nhà nước

Nhà nước là cơ quan hoạch định các chính sách về dịch vụ công, đồng thời
chịu trách nhiệm trước xã hội về việc bảo đảm cung cấp các dịch vụ công nhằm
mục tiêu hiệu quả, ổn định và công bằng. Nếu Nhà nước không lắng nghe tiếng nói
của người dân thì các chính sách đề ra có thể tách rời thực tế, không đáp ứng
 234

nguyện vọng của nhân dân. Vì vậy, Nhà nước cần quán triệt quan điểm cung cấp
dịch vụ công định hướng khách hàng, cụ thể:

- Công dân không phải là người tiếp nhận một cách thụ động dịch vụ công
do các tổ chức nhà nước độc quyền cung cấp.

- Nhà nước phải có trách nhiệm trước công dân và tạo điều kiện cho công
dân được phát biểu ý kiến của mình về quá trình cung cấp dịch vụ công.

Có hai yếu tố cơ bản để tăng cường quyền lực của khách hàng, đó là:

Thứ nhất, tạo điều kiện cho người dân có quyền lựa chọn giữa các nhà cung
cấp dịch vụ khác nhau.

Thứ hai, tạo điều kiện cho người dân phát biểu ý kiến của mình nhằm cải
thiện khả năng tiếp cận đến dịch vụ và nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Để người dân có điều kiện và cơ sở phát biểu ý kiến của mình, Nhà nước
phải thông tin cho người dân những vấn đề liên quan đến chính sách và thực trạng
cung cấp dịch vụ công, đồng thời tạo điều kiện và hỗ trợ người dân mạnh dạn đưa
ra ý kiến của mình. Cụ thể là:

- Thông tin về chủ trương, chính sách của Nhà nước về dịch vụ công.

- Công khai ngân sách và việc sử dụng ngân sách cho cung cấp các dịch vụ
công cụ thể.

- Thông tin về kết quả hoạt động cung cấp dịch vụ công trong các lĩnh vực.

- Thông tin kiểm toán các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công.

- Thông tin về các sai phạm, thất thoát, tham nhũng trong cung cấp dịch vụ
công.
 235

- Tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội dân sự xây dựng và sử dụng các
thông tin cụ thể về cung cấp dịch vụ công.

- Hỗ trợ các tổ chức trong việc huy động quần chúng có tiếng nói có trọng
lượng.

- Hỗ trợ các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh sự phản hồi về cung
cấp dịch vụ công của các tổ chức nhà nước.

5.3.1.2.6. Ban hành cơ chế khuyến khích các nhà cung cấp cải thiện dịch vụ
công

Trong suốt một thời kỳ dài, chúng ta áp dụng chung một cơ chế quản lý cho
tất cả các cơ quan đơn vị thuộc Nhà nước, từ các cơ quan hành chính nhà nước đến
các đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ ngành, địa phương. Cơ chế đó thích ứng
trong thời kỳ bao cấp, khi toàn bộ hoạt động của các tổ chức này đều sử dụng kinh
phí từ ngân sách nhà nước (NSNN) và hoạt động theo cách thức xin - cho.

Để khuyến khích các nhà cung cấp tăng cường dịch vụ công cả về số lượng
và chất lượng, Chính phủ đang từng bước đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với
các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Do hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ
công được chia thành ba loại tương ứng với ba loại dịch vụ công đã nêu, nên cơ
chế quản lý của mỗi loại hình đơn vị cung cấp dịch vụ công có những đặc thù
riêng. Các cơ quan hành chính nhà nước cung cấp dịch vụ hành chính được đổi
mới cơ chế hoạt động theo hướng mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong
khuôn khổ kinh phí do NSNN cấp. Các đơn vị sự nghiệp công lập có cơ chế quản
lý với mức độ tự chủ lớn hơn nếu tự bảo đảm được một phần hay toàn bộ chi phí
thường xuyên. Các cơ sở cung cấp dịch vụ công ích hoạt động theo luật doanh
nghiệp, với nguồn kinh phí được cấp theo kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu từ
NSNN.
 236

Cơ chế quản lý mới đối với các đơn vị cung cấp dịch vụ công tạo ra được sự
tự chủ lớn hơn cho các đơn vị này trên các mặt sau:

Thứ nhất, có quyền tự chủ lớn hơn trong việc xác định tổ chức bộ máy và
nhân sự phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao. Xác định rõ chức năng,
nhiệm vụ của các phòng ban, bộ phận trực thuộc; bố trí hợp lý lao động, phân công
nhiệm vụ cho từng cán bộ công chức hoặc người lao động, trên cơ sở đó xác định
số biên chế hợp lý, tinh giản những lao động dư thừa hoặc làm việc không có hiệu
quả.

Thứ hai, đơn vị được chủ động hơn trong quản lý và tổ chức thực hiện
nhiệm vụ được giao. Các đơn vị sự nghiệp được quyền liên doanh liên kết, hợp
đồng cung cấp dịch vụ... nhờ đó góp phần đa dạng hóa các hoạt động cung cấp
dịch vụ. Các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ công ích, bên cạnh các hoạt động
công ích theo kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu của Nhà nước, có quyền tổ chức
hoạt động kinh doanh thêm phù hợp với khả năng của doanh nghiệp và nhu cầu
của thị trường.

Thứ ba, đơn vị được trao quyền lớn hơn trong quản lý tài chính, thủ trưởng
đơn vị được quyết định các khoản thu và nhiệm vụ chi đối với phần kinh phí được
giao tự chủ.

Thứ tư, với phần kinh phí dôi ra sau khi trang trải các chi phí hoạt động và
trích lập các quỹ theo quy định, các đơn vị này được sử dụng để tăng thêm thu
nhập cho người lao động.

Thứ năm, việc chi trả thu nhập cho người lao động được thực hiện dựa vào
mức độ đóng góp của mỗi người. Để đảm bảo xác định đúng mức sự đóng góp của
mỗi cá nhân, các đơn vị cung cấp dịch vụ công đã tổ chức đánh giá cán bộ, công
 237

chức và người lao động một cách công khai, chặt chẽ hơn và bước đầu đổi mới
phương thức đánh giá dựa trên đóng góp thực tế của mỗi người.

Việc đổi mới cơ chế hoạt động của các tổ chức cung cấp dịch vụ công góp
phần đa dạng hóa các hoạt động cung cấp dịch vụ, mở rộng cung cấp dịch vụ cả về
số lượng dịch vụ, địa bàn, số cơ sở cung cấp và nâng cao chất lượng dịch vụ đáp
ứng nhu cầu ngày càng lớn của các tổ chức và công dân.

5.3.1.2.7. Tăng cường sự phản hồi của khách hàng đối với nhà cung cấp

Nhà cung cấp chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công cho mọi người.
Nguồn kinh phí để thực hiện các hoạt động về dịch vụ công có thể dưới các hình
thức như sau:

- Nhà nước cấp toàn bộ kinh phí trực tiếp cho cơ sở cung cấp dịch vụ; cơ sở
cung cấp dịch vụ miễn phí cho khách hàng hoặc có thu phí một phần.

- Nhà nước cấp một phần kinh phí, một phần do cơ sở tự bảo đảm; Cơ sở
cung cấp dịch vụ và thu một phần phí của khách hàng để trang trải các chi phí.

- Cơ sở cung cấp dịch vụ tự bảo đảm toàn bộ kinh phí và thu hồi vốn thông
qua bán dịch vụ.

Thông thường, các cơ sở cung cấp dịch vụ công công lập đều được ngân
sách nhà nước cấp toàn bộ hay một phần kinh phí hoạt động. Tại các cơ sở này,
ngoài lý do được bao cấp kinh phí từ Nhà nước, còn có ảnh hưởng khá lớn của
cung cách làm việc theo cơ chế xin - cho trước đây. Vì vậy khách hàng nhiều khi
không được quan tâm đúng mức, thậm chí còn xảy ra tình trạng dịch vụ không
được bảo đảm về số lượng và chất lượng, việc xếp hàng chờ đợi rất lâu để nhận
được dịch vụ, hay thái độ cửa quyền, gây sách nhiễu, phiền hà của người trực tiếp
giao dịch với khách hàng...
 238

Để góp phần cải thiện tình trạng nói trên, Nhà nước cần khuyến khích và yêu
cầu các cơ sở cung cấp dịch vụ thực hiện các cơ chế nhằm tăng cường tiếng nói
của khách hàng đối với nhà cung cấp dịch vụ. Theo đó, cơ sở cung cấp dịch vụ
công sẽ tạo cơ chế phản hồi của khách hàng về: thời gian chờ đợi để được cung cấp
dịch vụ công; thái độ ứng xử của công chức, viên chức trong cung cấp dịch vụ;
chất lượng dịch vụ; mức giá cả hay phí dịch vụ; thủ tục trong cung cấp dịch vụ; sự
thuận tiện, thoải mái tại nơi cung cấp dịch vụ.

Có thể có các cách lấy ý kiến của khách hàng như sau:

- Lập hộp thư góp ý của khách hàng;

- Thông báo công khai số điện thoại hoặc email để khách hàng kiến nghị;
công chức, viên chức tiếp xúc với khách hàng phải đeo biển có ghi tên, đơn vị
công tác, mã số...

- Mở các cuộc thăm dò ý kiến khách hàng;

- Bố trí lịch tiếp công dân của thủ trưởng cơ quan, tổ chức cung cấp dịch vụ
công.

Để tạo điều kiện cho người dân có tiếng nói, cần công bố cho mọi người biết
các cách thức phản hồi và khiếu nại về các dịch vụ và các cách thức tổ chức cung
cấp dịch vụ công.

Một cơ chế khiếu nại tốt bao gồm các yếu tố sau:

- Dễ dàng tiếp cận đối với người sử dụng;

- Vận hành đơn giản, quy định rõ trách nhiệm và thủ tục;

- Công khai và được phổ biến rộng rãi trong công chúng;
 239

- Giải quyết khiếu nại nhanh chóng;

- Công bố kết quả xử lý;

- Có thể thiết lập cơ chế điều tra khiếu nại độc lập;

- Kết quả giải quyết khiếu nại phải được tính đến khi đánh giá và khen
thưởng nhân viên;

- Bảo vệ người khiếu nại, chống việc trù dập.

5.3.1.2.8. Xã hội hóa các dịch vụ công

Việc Nhà nước trực tiếp cung cấp các dịch vụ công không có nghĩa là các tổ
chức nhà nước luôn có hiệu quả hơn tư nhân. Trên thực tế, có rất nhiều tổ chức
công hoạt động kém hiệu quả, gây tổn thất cho xã hội và lãng phí nguồn lực ngân
sách do nhân dân đóng góp. Xã hội hóa là một chủ trương đúng đắn của Đảng và
Nhà nước ta nhằm cải thiện hiệu quả cung cấp dịch vụ công.

Có thể hiểu xã hội hóa là quá trình huy động, tổ chức sự tham gia rộng rãi,
chủ động của nhân dân và các tổ chức vào hoạt động cung cấp dịch vụ công trên
cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người.

Xã hội hóa dịch vụ công bao gồm những nội dung cơ bản như sau:

Một là, chuyển giao việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực tư. Đối với các
dịch vụ công mà Nhà nước không cần can thiệp hoặc can thiệp không có hiệu quả
thì Nhà nước có thể chuyển giao nhiệm vụ này cho khu vực tư, tức là cho phép các
tổ chức trong khu vực tư tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công này.

Hai là, huy động sự đóng góp của các tổ chức và công dân. Việc huy động
sự đóng góp của các tổ chức và công dân được thực hiện với hai phương thức cơ
bản:
 240

- Huy động kinh phí đóng góp của dân vào việc cung cấp dịch vụ công của
các tổ chức nhà nước.

- Động viên, tổ chức sự tham gia rộng rãi, chủ động và tích cực của các tổ
chức và công dân vào quá trình cung cấp dịch vụ công, đa dạng hóa các hoạt động
cung cấp dịch vụ công trên cơ sở phát huy công sức và trí tuệ của dân. Chẳng hạn,
huy động chất xám, năng lực quản lý, công sức của người dân vào các hoạt động
cung cấp dịch vụ công.

Xã hội hóa dịch vụ công có những tác động tích cực như sau:

- Việc chuyển giao một số dịch vụ công cho các tổ chức ngoài nhà nước sẽ
tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các tổ chức này và tạo cơ hội cho người tiêu
dùng lựa chọn và sử dụng những dịch vụ tốt nhất.

- Việc xã hội hóa các dịch vụ công tạo điều kiện cho mọi người tham gia
tích cực vào các hoạt động này, phát huy được khả năng và năng lực tiềm tàng
trong xã hội, khơi dậy tính sáng tạo và chủ động tích cực của người dân, nhờ đó đa
dạng hóa và tăng nguồn cung cấp các dịch vụ công cho xã hội.

- Xã hội hóa dịch vụ công còn bao hàm ý nghĩa động viên sự đóng góp kinh
phí của mỗi người cho hoạt động cung cấp dịch vụ công của Nhà nước (dưới hình
thức thu phí), nhờ đó làm giảm bớt gánh nặng của ngân sách nhà nước trong điều
kiện ngân sách nhà nước ta còn hạn hẹp.

- Xã hội hóa dịch vụ công trong điều kiện phân hóa giàu nghèo ngày càng
tăng cùng với sự phát triển cơ chế thị trường là một giải pháp cần thiết để góp phần
tạo ra sự công bằng tương đối trong tiêu dùng các dịch vụ công. Điều đó có nghĩa
là những ai tiêu dùng nhiều dịch vụ công thì phải trả tiền nhiều hơn. Riêng trong
trường hợp cung cấp các dịch vụ tối cần thiết cho những người thuộc diện khó
 241

khăn, nghèo đói hoặc là đối tượng chính sách, Nhà nước cần có những quy định ưu
đãi hoặc hỗ trợ phù hợp để bảo đảm sự công bằng xã hội, giảm bớt sự chênh lệch
giữa người giàu và người nghèo.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, quá trình xã hội hóa nếu không
được quản lý phù hợp cũng dễ nảy sinh các mặt tiêu cực, chẳng hạn như việc các tổ
chức tư nhân tăng phí dịch vụ, không bảo đảm chất lượng dịch vụ ...

Điều cần lưu ý ở đây là: tất cả những hoạt động cung cấp dịch vụ công dù được
tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm trước xã
hội về việc bảo đảm cung cấp chúng. Nhà nước có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức,
điều hành, kiểm tra, giám sát đối với việc cung cấp các dịch vụ này nhằm bảo đảm
đáp ứng ở mức cao nhất nhu cầu của nhân dân.

9. Hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo để tăng khả năng tiếp cận của họ đến các
dịch vụ công

Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đi liền với sự gia tăng bất bình đẳng,
sự phân hóa giàu nghèo trong xã hội. Điều đó không chỉ tồn tại trong sự khác biệt
về thu nhập, mà còn phản ánh trong việc hưởng thụ các hàng hóa và dịch vụ, bao
gồm cả dịch vụ công - là những dịch vụ thiết yếu cho cuộc sống của tất cả mọi
người. Sự chênh lệch về mức độ hưởng thụ dịch vụ công càng gia tăng với việc mở
rộng xã hội hóa dịch vụ công. Vì vậy, để tránh tình trạng giá cả của dịch vụ có thể
trở thành hàng rào ngăn cản người nghèo sử dụng dịch vụ công và nhằm thực hiện
công bằng xã hội, Nhà nước cần quan tâm hỗ trợ người nghèo trong việc tiếp cận
đến các dịch vụ công.

Xu hướng chung hiện nay là Nhà nước chuyển từ việc hỗ trợ gián tiếp cho
người nghèo thông qua các cơ sở cung cấp dịch vụ công, sang hỗ trợ trực tiếp cho
đối tượng hưởng thụ dịch vụ đó. Việc Nhà nước trực tiếp hỗ trợ cho người nghèo
 242

là cách thức bảo đảm cho người nghèo tăng cường khả năng tiếp nhận các dịch vụ
công cụ thể. Cách thức này tránh được những rủi ro do cơ sở cung cấp không chi
cho đúng đối tượng được hưởng ưu đãi và sự lạm dụng nguồn lực này cho các mục
đích khác. Việc hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo được thực hiện thông qua các
hình thức như: miễn giảm học phí, miễn giảm các khoản đóng góp, cấp học bổng
hoặc thẻ khám chữa bệnh miễn phí, trợ cấp qua giá bán dịch vụ đối với mỗi loại
đối tượng... Để hỗ trợ các học sinh nghèo trong lĩnh vực giáo dục, Nhà nước cần
dành một phần thích đáng các nguồn lực để thực hiện chính sách miễn giảm học
phí cho người nghèo. Trong lĩnh vực y tế, để tạo điều kiện cho người nghèo được
tiếp cận dịch vụ khám chữa bệnh, Nhà nước tổ chức mua bảo hiểm y tế cho tất cả
những người nghèo trong diện được miễn viện phí, đồng thời từng bước nâng cao
mức trợ cấp cho người nghèo lên cao hơn cho phù hợp với mức giá cả của thị
trường.

Việc xây dựng các chương trình trợ cấp cần có sự định hướng vừa theo vùng
địa lý, vừa theo loại hàng hóa. Định hướng theo vùng địa lý sẽ bảo đảm chương
trình trợ cấp đến với các vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa là nơi có nhiều người
nghèo sinh sống. Định hướng theo loại hàng hóa sẽ giúp cho các chương trình trợ
cấp đưa được những loại hàng hóa, dịch vụ mà người nghèo sử dụng nhiều hơn các
nhóm dân cư khác đến với họ.

5.3.2. Kinh nghiệm quản lý và cung cấp dịch vụ công cơ bản ở các nước
và khu vực trên thế giới

5.3.2.1. Kinh nghiệm của Anh và Mỹ

Ở Anh và Mỹ, nói đến việc cung cấp các dịch vụ công trước hết phải nói đến
vai trò của khu vực tư nhân trong việc thực hiện nhiệm vụ này. Tại các nước này,
nói đến tư nhân hóa chủ yếu là đề cập đến việc tư nhân hóa các tổ chức cung cấp
 243

dịch vụ công nhằm thu hút vốn, trình độ nghề nghiệp, kinh nghiệm quản lý, nâng
cao chất lượng, hạ giá thành các dịch vụ công cộng. Cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỳ
XX, tại Anh và Mỹ, các dịch vụ về nước, kênh đào, khí đốt, xe điện, xa lộ và điện
hầu hết đều được cung cấp bằng con đường tư nhân. Ngay từ năm 1890, các công
ty tư nhân ở Mỹ sở hữu 57% hệ thống cấp nước. Chính quyền các thành phố nhiều
khi ký những hợp đồng dài hạn với những công ty này, chủ yếu vì những lí do tài
chính: các thành phố thiếu vốn và trợ cấp quốc gia tất hạn chế. Vào gia đoạn đầu
phát triển đô thị, các nhu cầu về dịch vụ công của người dân khác nhau rất nhiều và
công nghệ đo đạc – tính toán còn chưa có sẵn. Trong hoàn cảnh như vậy, những
nhà cung cấp tư nhân “tại chỗ” hiểu rõ khu vực của mình và khách hàng của mình,
có nhiều khả năng hơn trong việc làm cho cung đáp ứng cầu. Còn ở Anh, đến đầu
thế kỷ XIX, các công ty cấp nước tư nhân đã phục vụ ở Luân Đôn được trên 200
năm. Trong thập kỷ 80 của thế kỷ XX, nước Anh đã tiến hành một loạt cải cách lớn
– tư nhân hóa nhiều lĩnh vực dịch vụ công. Đầu thế kỷ XXI, tuy không có những
xáo trộn lớn, nhưng một số lĩnh vực dịch vụ công vẫn tiếp tục được tư nhân hóa.

Tuy nhiên, dần dần, người dân trở nên không hài lòng với những nhà cung
cấp tư nhân. Những ý kiến phàn nàn tập trung vào tình trạng thiếu dịch vụ tại
những khu vực ở xa, giá cả cao, chất lượng tồi và tham nhũng chính trị. Ngoài ra,
việc dùng nhà vệ sinh kiểu cũ làm tăng lượng nước thải, gây ô nhiễm cho việc cấp
nước ở địa phương, và các công ty tư nhân tỏ ra không muốn đầu tư vào những
nguồn nước xa xôi hơn. Khi công nghệ chữa cháy thay đổi, đòi hỏi nhiều nước hơn
và có áp lực mạnh hơn, thì nổi lên những bất đồng về việc cung cấp nước chữa
cháy như thế nào và ai phải trả tiền. Các tòa án thấy khó đương đầu với những vấn
đề phức tạp về quy định nổi lên trong những cuộc tranh chấp này. Vào cũng thời
gian đó, thu nhập tăng lên dẫn đến có sự đồng nhất lớn hơn trong nhu cầu về
những dịch vụ như khí đốt, nước, vệ sinh và điện, làm mất đi lợi thế của việc có
 244

những nhà cung cấp nhỏ ở liền trong khu vực. Những nhà cung cấp nhỏ này cũng
không có khả năng khai thác hiệu quả kinh tế quy mô lớn của dịch vụ mạng cung
cấp bởi các nguồn nước được quản lý theo từng vùng, các bể chưa nước, và những
phương tiện xử lý nước thải tập trung hóa. Tất cả những khía cạnh này đã dẫn đến
một chuyển biến lớn trong cách cung cấp các dịch vụ thiết yếu trong thế kỷ XX.
Do đó, dần dần đã xuất hiện các thực thể – thể chế tự trị, việc cung cấp dịch vụ
công cộng phải tuân theo các điều lệ, quy định, nhận trách nhiệm cung cấp những
dịch vụ cơ bản. Trong mấy năm gần đây, ở Anh và Mỹ xảy ra các vụ khủng bố cài
bom, thuốc nổ trên các phương tiện giao thông công cộng như tàu điện ngầm, ô tô
buýt thì tổ chức cung cấp dịch vụ không chỉ chịu trách nhiệm cấp dịch vụ giao
thông đi lại mà còn phải chủ động có kế hoạch thường xuyên phối hợp với cơ quan
cảnh sát để đề phòng nguy cơ bọn khủng bố trà trộn trong khách hàng; việc kiểm
tra, giám sát đồ đạc hành khách được coi là một khâu quan trọng…

5.3.2.2. Kinh nghiệm cung cấp dịch vụ công ở khối EU

Gần đây, việc cung cấp của tư nhân hiện đang trờ lại một cách khá rõ rệt tại
các nước công nghiệp và một sự thay đổi sâu sắc đang diễn ra tại châu Âu khi các
khu vực tư nhân và khu vực công cộng của cả xã hội đã phát triển các mối quan hệ
cộng tác chặt chẽ để cấp vốn cho hoạt động của những dự án về cơ sở hạ tầng.
Những mối quan hệ đó phần nào là kết quả của những hạn chế về chi tiêu công
cộng được áp đặt trong quá trình dẫn đến sự ra đời của đồng euro. Nhưng bước
chuyển đổi của châu Âu sang cơ sở hạ tầng tư nhân cũng phản ánh những bước
tiến trong khả năng đề ra những luật lệ vốn bị hạn chế nghiêm trọng ở cuối thế kỷ
XIX. Kinh nghiệm của Pháp nói lên tầm quan trọng và khó khăn của việc đề ra
những luật đối với những nhà cung cấp dịch vụ cơ bản. Pháp có một lịch sử dài về
việc tư nhân cung cấp các dịch vụ công cộng. Chế độ lập cơ quan đấu thầu thị
chính công cộng – tư nhân phi tập trung hóa, phát triển trong thế kỷ XX tỏ ra rất
 245

thành công. Nhưng kinh nghiệm của Pháp cũng cho thấy rằng, một chế độ như vậy
không phải lúc nào cũng dễ dàng thực hiện và nó đòi hỏi có những cơ chế giám sát
vững mạnh. Vào giữa thập kỉ 90 của thế kỷ XX, các cơ quan tổ chức đấu thầu thị
chính công cộng có những tố cáo về tham nhũng trong đấu thầu cung cấp nước. Đã
nổ ra những cuộc tranh cãi giữa chính quyền thành phố với các tô nhượng về cấp
nước, một phần do có tình trạng bấp bênh xảy ra khi có liên tục những thay đổi về
luật pháp vào đầu thập kỷ 90, và một phần vì số lượng các hợp đồng bất lợi mà các
chính quyền thành phố không có kinh nghiệm đã thương lượng. Kết quả là, các
mối quan hệ cộng tác liên thông giữa khu vực công cộng của xã hội và tư nhân đã
mất đi sự hậu thuẫn của các quan chức dân cử. Tình thế này đang thay đổi, với hai
tổ chức của chính quyền địa phương đang kết hợp với nhau tạo ra một cơ quant ư
vấn gọi là Service Public 2000. Nhiều luật cũng được thông qua kể từ năm 1995,
đã và đang đòi hỏi các nhà kinh doanh có cổ phần trong các cơ quan đứng chủ thầu
dịch vụ phải có sự công khai rõ ràng nhiều hơn và phải công bố công khai các cổ
phẩn. Những diễn biến này cải thiện tình hình một cách đáng kể và khôi phục lòng
tin ở các cơ quan chủ thầu cung cấp nước.

5.3.2.3. Kinh nghiệm cung cấp dịch vụ công ở các nước thuộc khu vực Mỹ
Latinh

Lịch sử của việc quản lý các dịch vụ đô thị tại Buenos Aires (Áchentina) về
mặt nào đó cũng tương tự kinh nghiệm ở Pháp. Vào cuối thế kỷ XIX, các công ty
tư nhân hoạt động trong một thị trường cạnh tranh đã cung cấp hầu hết cơ sở hạ
tầng và các dịch vụ thiết yếu, có thể gần sánh được với những dịch vụ mà các
thành phố ở châu Âu đã có. Tuy nhiên, theo thời gian, các nhà chính trị bắt đầu can
thiệp vào quá trình soạn thảo các văn bản quy phạm trong việc cung cấp dịch vụ và
đến giữa thế kỷ XX, họ đưa ra một sự biện hộ cho việc áp dụng chế độ quản lý
công cộng tập trung hóa. Nhưng, cơ quan tổ chức dịch vụ của khu vực nhà nước
 246

không ngang tầm với nhiệm vụ. Nhu cầu sử dụng dịch vụ của người địa phương và
các mặt ưu tiên của các phương tiện do liên bang kiểm soát xung đột với nhau
ngày một nhiều, và một lần nữa, chất lượng của dịch vụ lại giảm sút. Đồng thời, số
cư dân không được tiếp xúc với dịch vụ tăng lên. Đến khoảng năm 1990, chính phủ
bắt đầu thay thế các công ty độc quyền trong khu vực cộng đồng bằng nhiều nhà
cung cấp tư nhân. Hơn mười năm trôi qua, đã có những đánh giá kết quả của giai
đoạn này, và người ta rút ra một số kinh nghiệm rằng: muốn cho việc cung cấp
dịch vụ của tư nhân thành công thì cần thể chế hóa hoạt động cung cấp dịch vụ;
việc cung cấp dịch vụ phải được quy định một cách chặt chẽ, có trách nhiệm rõ
ràng, đáp ứng hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường; đồng thời, nhấn mạnh hoạt
động kiểm tra, chế tài của nhà nước và các hội nghề nghiệp, chuyên môn. Việc ấn
định các điều lệ là một vấn đề đặc biệt quan trọng tại những nước đang phát triển,
nơi các bộ máy theo dõi việc tuân thủ các quy định pháp luật về dịch vụ vẫn còn
non yếu.

5.3.2.4. Cung cấp dịch vụ công tại các nước đang phát triển

Khu vực công tại các nước đang phát triển đã được hưởng những ưu tiên
rộng rãi, nhất là ở các khu đô thị. Tại nhiều thành phố, khu vực công sở hữu hầu
hết đất đai. Nhiều khi nhà nước đồng nghĩa với khu vực ông và là nơi cung cấp độc
quyền nhiều dịch vụ, đặc biệt là những dịch vụ dựa trên những mạng lưới vật chất
như cấp nước, cống rãnh, điện, khí đốt và viễn thông. Các tổ chức nhà nước được
quyền kinh doanh các dịch vụ và việc cung cấp dịch vụ công do tư nhân là bất hợp
pháp. Trong các lĩnh vực khác như nhà ở, khu vực công tự đề ra các tiêu chuẩn và
quy định nhiều khu thuận lợi hơn cho chủ thể cấp dịch vụ mà chưa tiện lợi cho
công chúng.
 247

Khi sứ mệnh rộng lớn này được thực thi tốt, sự kết hợp giữa độc quyền kiểm
soát và quản lý tập trung hóa trên lý thuyết có thể đem lại hiệu quả kinh tế quy mô
lớn cho các dịch vụ mạng. Tuy nhiên, khi không được thực hiện tốt thì nó có thể
gây ra những vấn đề nghiêm trọng. Thực tế là, khi khu vực công không có khả
năng thì các công ty tư nhân và các cá nhân bắt đầu cung cấp nước, vận tải, nhà ở
và các dịch vụ khác trên cơ sở đặc biệt, vượt ra ngoài tầm kiểm soát, với các quy
tắc chính thức – một tình thế tạo ra nhiều vấn đề khó xử và nhiều tình trạng lộn
xộn, thiếu hiệu quả.

Đối với nhiều dịch vụ như nhà ở và cấp nước, khu vực tư nhân rất sẵn sàng
đáp ứng nhu cầu, vì cung cấp những dịch vụ này có thể có lợi nhuận rất cao.
Nhưng tại nhiều nước đang phát triển, các công ty tư nhân không thể cung cấp nhà
ở vừa túi tiền số đông người mà không vi phạm các quy định về xây dựng. Có
nhiều trường hợp, các quy định này căn cứ vào những tiêu chuẩn công trình hiện
đại không thích hợp với một số nước có thu nhập thấp. Hơn nữa, khu vực tư nhân
không sẵn sàng đầu tư dài hạn khi nó hoạt động bên ngoài luật pháp và bị động
chịu quyền điều khiển của nhà nước. Hoàn cảnh trên có thể đẩy những dịch vụ cơ
bản vào lĩnh vực không chính thức với tính hợp pháp mập mờ, sẽ không cho phép
có những đầu tư đủ lớn để thu được hiệu quả kinh tế quy mô lớn. Nó cũng làm nảy
sinh một nền kinh tế ngầm, trong đó việc mua đất đai của nhà nước, việc chia nhỏ
nó, phát triển và xác định quyền sở hữu đất, cũng như việc cung cấp các dịch vụ
công – tất cả đều mập mờ và có phần thiếu công khai, có dáng dấp, biểu hiện của
tham nhũng.

5.3.2.5. Mô hình hợp tác, chia sẻ trách nhiệm giữa các khu vực tư và các
nhóm xã hội trong cộng đồng, dưới sự quản lý khoa học, dân chủ của nhà nước
 248

Từ những cách giải quyết đối với những dịch vụ không thỏa đáng của các
khu vực công gợi ra một mô hình mới dựa trên các mối quan hệ phối hợp, chia sẻ
trách nhiệm cho việc cung cấp dịch vụ. Đó là việc hợp nhất tính năng động của khu
vực, các hội nghề nghiệp, các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức phi chính phủ
đối với vấn đề quy hoạch, kế hoạch hóa phát triển mọi mặt của đời sống công
cộng. Lúc này, vai trò chính của nhà nước chỉ là quản lý vĩ mô hoặc cho phép các
tổ chức công liên kết với tư nhân để cung cấp dịch vụ. Về bản chất thì đây cũng là
một hình thức cổ phần hóa, tức là nhà nước bán một tỉ lệ phần trăm cổ phần cho tư
nhân để huy động vốn, kinh nghiệm điều hành, nâng cao chất lượng dịch vụ…
Những mô hình kiểu này đã được sử dụng tại nhiều nước trên khắp thế giời và do
thành công của chúng nên chúng đã được miêu tả như là “cuộc cách mạng lặng lẽ”
về cách quản lý địa phương.

Cách tiếp cận mới mẻ này về quản lý đô thị đòi hỏi những mối quan hệ có
tính liên thông, cộng sự đồng nghiệp, hợp tác, chia sẻ trách nhiệm rõ ràng mang
tầm chiến lược và những thể chế đã được cải cách, được cả các khu vực công cộng
lẫn tư nhân chấp thuận. Các mối quan hệ hợp tác – phối hợp nói trên cũng cần đề
cập đến các vấn đề quyền công dân, an ninh, sự tham gia, tính công khai và trách
nhiệm.

Như vậy, tại nhiều nước, nhà nước chỉ đóng vai trò định ra luật, kiểm soát
điều tiết, trọng tài, can thiệp bằng những chính sách tương thích để các thành phần
kinh tế của khu vực tư làm hoặc hợp đồng nhận làm các loại dịch vụ một cách
công khai, bình đẳng; việc gì, lĩnh vực gì, địa bàn nào mà khu vực tư không tham
gia hay không chịu tham gia thì nhà nước phải đứng ra chịu trách nhiệm cung cấp
dịch vụ đó. Cần chú ý rằng, có loại dịch vụ thuộc nghĩa vụ nhà nước như lĩnh vực
công lý, an ninh, quốc phòng thì nhà nước phải đảm trách, còn các loại dịch vụ
thương mại vì lợi ích xã hội chung như giao thông, điện, nước, bưu điện, hàng
 249

không… và dịch vụ phi thương mại như bảo hiểm xã hội, giáo dục phổ cập thì tùy
điều kiện xã hội mà có thể cho phép tư nhân hoặc liên doanh giữa khu vực công và
khu vực tư để làm. Mục tiêu của việc xã hội hóa, tư nhân hóa nhiều hoạt động cung
cấp dịch vụ công là nhằm thúc đẩy sự cạnh tranh, nâng cao chất lượng dịch vụ để
đáp ứng sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia.
 250

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Tài liệu tiếng Việt

1. Đào Công Bình: Nhà lãnh đạo tương lai, Nxb Thống kê, H, 1997.

2. Lê Thanh Bình: Một số vấn đề về quản lý nhà nước kinh tế, văn hóa, giáo
dục trên thế giới và Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2009.

3. Bộ Nội vụ: Tài liệu bồi dưỡng ngạch chuyên viên chính, H, 2013.

4. Phạm Thị Doan: Các học thuyết quản lý, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội,
1995.

5. Nguyễn Ngọc Hiển (Chủ biên): Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch
vụ công, Nxb Văn hóa – Thông tin, H, 2002.

6. Học viện Hành chính quốc gia: Quản lý sự thay đổi trong tổ chức, H,
2005.

7. Bùi Huy Khiên (Chủ biên), Nguyễn Thị Vân Hương: Quản lý công (sách
chuyên khảo), Nxb Chính trị - Hành chính, H, 2013.

8. Khoa Khoa học quản lý, Đại học Kinh tế quốc dân: Giáo trình “Khu vực
công và quản lý công”, H, 2008.

9. Mitokazu Aoki: Nghệ thuật quản lý kiểu Nhật Bản, Nxb Sự thật, H, 1999.

10. Paul Hersley và Ken Blanc Hard: Quản lý nguồn nhân lực, Nxb CTQG,
H, 1995.

11. Richand S. Sloma: Để là nhà quản lý thành công, Nxb Văn hóa Thông
tin, H, 1993.
 251

12. Chu Văn Thành (chủ biên): “Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công-
Một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nhà XB Chính trị quốc gia. Hà Nội.2004

13. Vũ Huy Từ (chủ biên): Quản lý khu vực công, Nxb Khoa học và Kỹ
thuật, Hà Nội, 1998.

14. Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức quản lý: Khoa học tổ chức và
quản lý – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Thống kê, H, 1999.

15. Hồ Văn Vĩnh: Một số vấn đề về tư tưởng quản lý, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2003.

2. Tài liệu tiếng Anh

16. Laurence E. Lynn, Jr. Sydney Stein, Jr. Professor of Public Management,
The University of Chicago: public management, November 15, 2001.

17. Wren, Daniel, 1979, The Evolution of Management Thought, Second

Edition. New York: John Wiley & Sons.

18. Perry, James L. and Kenneth L. Kraemer. 1983. Public Management: Public
and Private Perspectives. Palo Alto, CA: Mayfield.

19. Rainey, Hal G. 1990. ‘Public Management: Recent Developments and

Current Prospects,’ in Naomi B. Lynn and Aaron Wildavsky, eds., Public
Administration: The State of the Discipline, Chatham, NJ: Chatham House, pp.
157-184.

20. Reich, Robert B. 1990. Public Management in a Democratic Society.

Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

21. Norma M. Riccucci: The ''Old'' Public Management Versus the"New"

Public Management: Where Does Public Administration Fit In?
 252

22. Allison, Graham T. 1980. Public and Private Management: AreThey

Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? In Current Issues in Public
Administration, 3rd ed., edited by Frederick S. Lane, 184-200. New York: St.
Martin's Press, 1986.

23. Carroll, James D. 1995. The Rhetoric of Reform and Political Reality in the
National Perfomriance Review. Public Administration Review 55(3): 302-12.

24. deLeon, Linda, and Robert B. Denh ardt. 2000. The Political Theory of
Reinvention. Public Administration Review 60(2):89-97.

25. Drucker, Peter F. 1995. Really Reinventing Govemment. Atlantic Monthly

275 (February): 49-57.

26. Frederickson, H. George. 1996. Comparing the Reinventing Govemment

Movement with the New Public Administration Public Administration Review
56(3): 263-70.

27. Can Bureaucracy Be Beautiful? Public Administration Review 60(1): 47-53.

28. Goodsell, Charles. 1993. Reinventing Govemment or Rediscovering It?

Public Administration Review 53 (1): 85-6.

29. Public Management as Art, Science, and Profession. Chatham, NJ:

Chatham House Publishers, 1996.

30. UNDP: “Governance for sustainable human development” (Quản trị nhà
nước vì sự phát triển nguồn nhân lực bền vững) – a UNDP policy document, 1997.
31. Worl Bank: “Governance – the World Bank’s experience”, 1996. (Quản trị
nhà nước – kinh nghiệm của Ngân hàng thế giới, 1996).
253