公共选择理论

许 云 霄 编著

1
 内容简介
公共选择理论是对非市场决策的经济学研究，或者简单
地定义为是把经济学运用于政治科学研究对象，譬如国家理
论 、投 票 规 则 、选 民 行 为 、政 党 以 及 管 理 体 制 等 的 分 析 。本 教
材 以 国 家 与 市 场 的 起 源 为 出 发 点 ，探 讨 政 府 与 市 场 的 关 系 ，用
经济学分析方法探索政治市场的存在基础着重探讨了政府与
市 场 的 渊 源 、政 治 市 场 的 产 品 、选 民 理 论 、政 党 理 论 和 政 治 市
场 的 运 行 与 均 衡 等 内 容 ；最 后 对 公 共 选 择 的 前 沿 性 理 论 进 行 了
论述和拓展。

1
 前 言

作为经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论，公共选择理论是 20 世纪 50 年代由公
共选择学派形成和发展起来的西方经济学理论之一。用公共选择学派的代表人物布坎南的话
说“公共选择是政治上的观点,它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产
生” （布坎南《自由、市场和国家》北京经济学院出版社,1988 Ｐ18）。公共选择的主题与
政治科学的主题是相同的,涉及国家理论、投票规划、投票者行为、政党政治、官僚机构，
等等。然而公共选择所使用的是经济学的方法,在“经济人”的基本假定下，其运用经济学
分析方法研究了传统上被分开的经济学和政治学两个学科领域中的选择行为。公共选择的分
析对政治过程作出不同于传统政治学理论的解释，也扩展了经济学分析方法的应用领域。
我国现在正处在建立社会主义市场经济的过程中，政府部门也存在着许多无序的现象，
如机构臃肿、行政效率低下以及相当严重的腐败现象。因而，公共选择学派提倡的对政治市
场的分析对于我国正在进行的政治经济体制改革有着丰富的借鉴意义。公共选择学派的研究
在中国也已经具有一定的影响，许多著作被译成了中文，其中比较重要的有《同意的计算》
（布坎南，塔洛克，2000） ，
《民主财政论》 （布坎南，1993），
《自由、市场和国家》 （布坎南，
1988），
《赤字中的民主》 （1988），
《社会选择与个人价值》 （阿罗，1987）和《社会选择：个
性与多准则》 （阿罗，2000）
《公共选择》 （缪勒，2000）。国内的很多学者也在积极的尝试着
用公共选择的方法来研究中国的实际问题，并写了很多的著作和论文来介绍和发展公共选择
的内容，比较出色的有汪翔、钱南的《公共选择理论导论》，方福前的《公共选择理论》等。
本书在结合了前人的研究创作的基础上而完成，但有着自己的体系和思路。本书从体
系上而言，一个明显的特征是把政治过程也当作一个市场来进行分析，这样就把人类社会分
成两个市场，经济市场与政治市场。所以在结构上本书做出了与其他的公共选择著作不一样
的安排，希望借鉴成熟的现代西方经济学的结果来发展公共选择的内容，也尝试着从需求、
供给的角度来分析问题。当然公共选择作为交叉学科，是经济学、政治学等多个学科发展的
成果，所以本书在内容上也不想受到很大的限制，希望把其他的有关内容也加进去。由于公
共选择理论是经济学体系中的一部分，本书在介绍公共选择理论的时候也会在适当的地方插
入一些专栏，适当地介绍其他的相关学派或者学者关于该问题的论述。对某些读者而言有些
论述显得复杂，本书将这些问题用※表明。
全书分为三个部分：
第一篇 基础理论。包括导论、市场的起源与存在的基础和国家的起源与政府存在的基
础三章，重点介绍公共选择理论的理论渊源、主要派别和方法论等，并对市场与政府的基本
原理进行论述。
第二篇 政治市场。主要论述一下政治市场上的各个主体的行为特征和他们共同作用以
后的均衡结果，指出政府干预的问题。第四章将外部性与公共物品理论主要介绍政治市场中
的产品—公共物品。第五章选民理论从需求者的角度分析选民的行为特征。第六章官僚理论
分析了官员的效用函数及其变量，指出追求最大预算规模是政府官僚的目标函数。第七章政
治家与政党理论从供给者的角度分析政党和政治家的行为特征。第八章我们对政治市场上的
运行机制进行论述，详细的分析各种投票机制和官员的行为特征以及寻租腐败等问题。第九
章描述了政治市场的均衡状态，主要就政府规模扩张和政府失灵的问题进行讨论。
第三篇 规范与实证。介绍了宪制经济学、分权理论和新公共管理等理论，希望读者从
各个角度理解市场和政府作为资源配置方式存在的逻辑基础、基本特征与优缺点。从规范的

1
公共经济目标进行论述公共选择实现的目标。
本书适合于已经有了一定的经济学基础的读者进行阅读。因为不同的内容难度不一样，
本书也尽量进行了区分，读者可以按照自己的能力和要求进行阅读。作为一般本科生的教材，
本书尽量避免了一些比较深的数学证明，在每一章的末尾本书都给出了进一步相关的文献，
有的更是有关内容的经典读物。有兴趣的读者可以按照附录中的书目找到相关的书进行阅
读。对于每一章的内容本书也给出了一个简单的总结和几个简单的进一步的问题。当然，由
于认知水平的限制，书中难免会有一些错误和遗漏，希望大家原谅和指导。
本书是北京大学立项教材，感谢相关人员的帮助。本书在写作过程中得到了经济学院部
分领导和同事的指导和关心，他们分别是院领导孙祁祥副院长、教务处刘洁主任、财政学系
刘怡主任等。经济学院 02 级财政班的部分同学参与了很多意见和建议。05 级硕士麻志明同
学为本书做了大量的资料收集工作，并协助我对本书进行了校订，在此一并致谢。同时要感
谢北大出版社给予的大力支持。

北京大学经济学院
许云霄
2005 年 8 月

2
 目录

第一篇 基础理论

第一章 导 论.......................................................................................................1

引 言 ........................................................................................................................................ 1
第一节 公共选择理论发展历史 ............................................................................................... 1
第二节 公共选择基本内容概论 ............................................................................................... 6
第三节 公共选择学派及其主要观点........................................................................................ 9
第四节 公共选择理论的方法论 .................................................................................................. 12
本章总结 ............................................................................................................................................ 17
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................... 18
思考与练习 ........................................................................................................................................ 18

第二章 市场的起源与存在的基础 ...................................................... 19

引 言 ........................................................................................................................................ 19
第一节 市场起源 ..................................................................................................................... 19
第二节 市场失灵 ........................................................................................................................... 22
本章总结 ............................................................................................................................................ 32
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................... 32
思考与练习 ........................................................................................................................................ 33

第三章 国家的起源与政府存在的基础 ............................................ 34

引 言 ......................................................................................................................................... 34
第一节 国家的定义和起源 ..................................................................................................... 34
第二节 政府的职能 ....................................................................................................................... 42
本章总结 ............................................................................................................................................ 43
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................... 43
思考与练习 ........................................................................................................................................ 44

第二篇 政治市场

第四章 外部性与公共物品理论 .......................................................... 45

引 言 ........................................................................................................................................ 45
第一节 外部性理论 ................................................................................................................. 45
第二节 纯公共物品理论 ......................................................................................................... 52
第三节 俱乐部理论 ................................................................................................................. 64
第四节 公共资源 ........................................................................................................................... 71

1
 本章总结 ............................................................................................................................................ 73
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................... 74
思考与练习 ........................................................................................................................................ 74

第五章 选民理论 ................................................................................. 75

引 言 ......................................................................................................................................... 75
第一节 理性选民理论 ............................................................................................................. 75
第二节 利益集团 ..................................................................................................................... 81
第三节 利益集团存在的分析 ...................................................................................................... 88
本章总结 ............................................................................................................................................ 97
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................... 98
思考与练习 ........................................................................................................................................ 98

第六章 官僚理论 ................................................................................. 99

引 言 ......................................................................................................................................... 99
第一节 官僚与官僚机构 ....................................................................................................... 100
第二节 几种官僚经济理论模型 ................................................................................................ 106
本章总结 .......................................................................................................................................... 124
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 124
思考与练习 ...................................................................................................................................... 125

第七章 政治家与政党理论.............................................................. 126

引 言 ...................................................................................................................................... 126
第一节 政治家理论 ............................................................................................................... 126
第二节 两党制 ....................................................................................................................... 132
第三节 多党制 .............................................................................................................................. 137
本章总结 .......................................................................................................................................... 142
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 143
思考与练习 ...................................................................................................................................... 143

第八章 政治市场的运行机制............................................................ 144

引 言 ...................................................................................................................................... 144
第一节 投票规则 ................................................................................................................... 144
第二节 寻租 ................................................................................................................................. 167
本章总结 .......................................................................................................................................... 179
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 179
思考与练习 ...................................................................................................................................... 180

第九章 政治市场的均衡.................................................................. 181

引 言 ...................................................................................................................................... 181

2
 第一节 政府增长与政府失灵 ............................................................................................... 181
第二节 政府失灵 ......................................................................................................................... 195
本章总结 .......................................................................................................................................... 200
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 200
思考与练习 ...................................................................................................................................... 200

第三篇 规范与实证

第十章 优化政府 ............................................................................... 201

引 言 ...................................................................................................................................... 201
第一节 分权理论与联邦主义 ............................................................................................... 201
第二节 新公共管理理论 ....................................................................................................... 210
第三节 立宪与宪法约束............................................................................................................. 214
本章总结 .......................................................................................................................................... 224
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 225
思考与练习 ...................................................................................................................................... 225

第十一章 公共经济目标：规范角度 ................................................ 226

引 言 ....................................................................................................................................... 226
第一节 效率 ........................................................................................................................... 227
第二节 公平 ........................................................................................................................... 234
第三节 社会福利函数 ................................................................................................................. 246
本章总结 .......................................................................................................................................... 249
进一步阅读的相关文献 .................................................................................................................. 249
思考与练习 ...................................................................................................................................... 249

参考文献 ............................................................................................. 249

3
第一篇 基础理论

第一章 导 论

本章概要
作为经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论,公共选择的研究对象和政治科学的研
究对象很多是相同的，包括国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。
但公共选择与政治学不同的地方在于它是经济学的，它是用经济学的分析方法和分析框架来
分析这些研究对象。公共选择在政府失灵、官僚政治等方面给出了不同于传统主流的经济学
和政治学的解释，在处理政府与市场的关系上给出了自己的独特的观点，这对于正在建立社
会主义市场经济的中国有着一定的借鉴意义。本章主要对公共选择的发展历史、基本学派和
主要内容做简单的描述,并就本书的结构和内容给读者做出一个简单的介绍，希望对于读者
的继续阅读起到一定的指导作用。

学习目标
1. 初步了解公共选择的理论渊源和发展历史。
2. 了解公共选择的几个学派和各个学派的代表人物和基本情况。
3. 了解公共选择研究的对象和公共选择理论的基本观点。
4. 理解公共选择的方法论中的特点。

引 言
“公共选择是一种研究政府决策的经济学和政治学，公共选择理论考察了不同选举机制
运作的方式，指出没有一种理想的机制能够将个人偏好综合为社会选择，研究了当国家干预
不能提高经济效率或收入不公平时带来的政府失灵，还研究了国会议员的短视，缺乏严格预
算，为竞选提供资金所导致的政府失灵等问题。”萨缪尔森和诺德豪斯在他们合著的经典教
材《经济学》中对公共选择理论的定义和内容做出了这样的描述。公共选择到底是怎样的一
门学科？研究的是什么样的主题？它和传统的政治学和经济学有着什 么样的不同和联系
呢？它有哪些特点？它的分析框架是怎么样的？有着什么样的现实意义呢？

第一节 公共选择理论发展历史
公共选择理论是 20 世纪 50 年代由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之
一。公共选择理论，在英文文献里通常称作“公共选择”(public choice)，又称新政治经
济学或政治学的经济学(economics of politics)，是一门介于经济学和政治学之间的新的
交叉学科。公共选择，用公共选择学派代表人物布坎南的话来说， “是政治上的观点，它从
经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。” （布坎南，1988）缪勒也认为

1
公共选择是“对非市场决策的经济学研究”或“是把经济学运用于政治科学的分析”。他说，
公共选择对非市场决策的分析思路是；“做出与一般经济学相同的行为假设，通常把偏好显
示过程描述为类似于市场，提出与传统价格理论相似的问题。” （丹尼尔·Ｃ·缪勒，1999）
一般认为，现代公共选择理论是经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论。在“经济人”
的基本假定下，其运用统一的微观经济学分析方法研究传统上被分开的经济学和政治学两个
学科领域中的选择行为。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票
规划、投票者行为、政党政治、官僚机构等等。但其方法是经济学的分析方法。澳大利亚学
者休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德指出： “大多数公共选择理论都依赖于如下四个假设：(1)
个人的物质自利足以激发经济行为；(2)使用古典经济理论足以理解这些经济行为；(3)同样，
个人物质自利足以激发多数政治行为；(4)使用同样的新古典经济理论也能足以理解这些政
治行为。” （休·史卓顿，莱昂内尔·奥查德，2000)现代公共选择理论运用现代经济学的
逻辑和方法，分析非市场的集体决策过程。对政治过程做出不同于传统政治学理论的解释。
同时也改变了经济理论的传统的发展趋势，扩展了经济学分析方法的应用领域。

一、公共选择理论渊源

公共选择理论的历史渊源可以上溯到 200 年以前，当时法国的两位数学家勃劳德和孔

多塞就对投票规则的特性进行了研究。
19 世纪在欧洲大陆流行的霍布斯、洛克等人的政治学说，尤其是社会契约理论，构成
公共选择理论的思想来源之一。社会契约理论家们认为，人类曾经生活在一种没有法律和政
府的自然状态之中，生命、自由与财产等自然权利是天赋的，人们的活动受体现理性的自然
法支配，人们彼此相互为敌。由于这种自然状态缺少一个公正的、强有力的裁判者而存在着
许多的不便，于是人们便通过相互订立契约，把部分自然权力让给社会，从而产生了国家或
政府。政府是不同于自然物体的人工物体，目的主要是保护私有财产和公民的自然权利。政
府的权力不是无边无际的，它受宪法的制约或限制，统治者也必须遵守社会契约，否则选民
有权推翻他。这种自然法思想和有限的政府学说构成公共选择理论中的国家学说的潜在基
础。
20 世纪初瑞典经济学家维克赛尔和林达尔都企图用边际价值来说明公共行动的决定。
维克赛尔甚至在《公平赋税的新原理》中提出了公共选择理论的三个构成要素：“方法论上
的个人主义、经济人、以及看作交易的政治。” 他认为，传统的公共财政理论中的那种同一
个人在一般经济领域(经济市场)和公共经济领域(政治市场)会按两种完全不同的行为方式进
行活动的说法是不正确的，没有个人利益就没有任何利益，政治市场的交易同样是自愿的。
政治是—种在个人之间进行复杂交易的结构，人们基于自身利益通过自愿的交易来形成所需
要的政治过程。由于政治行为人是在一定的规则内做出选择的，所以规则是极其重要的。改
革的方向必须集中于改变决策规则，而不是通过对决策行为人施加影响来改善预期的结果。
在维克赛尔看来，判断规则的改变是否有效率的标准只能是—致性原则，这对后来的布坎南
1
等公共选择学派的经济学家产生了巨大的影响 。
20 世纪初的意大利经济学家庞塔雷奥尼、德·马尔科、萨克斯等人的公债理论和国家
学说对公共选择理论也有着重大的影响。意大利财政学派否认当时的民主秩序，提出总是要
由一个小集团为集体做出决策的观点，这对公共选择理论产生了较大的影响。同时，意大利
学者试图把古典边际价值论分析的模式扩大到对决定公共行动结构的理解，他们的方法对布

1布坎南承认，
“我的许多著作，尤其是政治经济学和财政理论方面的著作，可以看作是维克赛尔论题的复
述、推敲和扩展”。
（布坎南，1988）

2
坎南和布莱克的公共选择观点的形成起了积极的作用。布坎南曾经在一篇题为《公共选择与
财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的
主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。” “布莱克在他写的第一本书中
严格地按照传统的财政理论论述了所得税的征收范围。布莱克阅读了意大利作者有关财政的
著作和维克赛尔的书，并且由此写出了他论证委员会理论的经典著作，这个理论已经被广泛
运用于解决财政之外的问题。我的情况也是如此。最初，我所受的教育使我完全成了财政经
济学家。一个偶然的机会，我拜读了维克赛尔的书，接着开始对意大利学者的著作进行了研
究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构、研究宪法规则
上。”1
说到公共选择理论，不得不提几个代表人物和他们的作品。
英国北威尔士大学的经济学教授邓肯·布莱克(Duncan Black，1908～1991 年)被尊为“公
共选择理论之父”，他于 1948 年发表的《论集体决策原理》一文为公共选择理论奠定了基础。
布莱克在这篇文章中提出，只要投票人的偏好都是单峰值的，简单多数规则一定可以产生出
一个唯一的均衡解，这个均衡解和中间投票人的第一偏好正好一致，即中间投票人偏好的议
案或公共物品会被通过。布莱克的这些观点后来被称作单峰偏好理论和中间投票人定理。
阿罗在 1951 年出版的《社会选择与个人价值》一书中提出了阿罗的“不可能性定理”。
他在多数票规则的研究中指出，如果我们排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合
成为表达社会偏好的所谓最理想的方法必然是强加的，或者是独裁的。由于获取信息的差异
和利益的多元化，每个人的偏好是不同的，因此，从个人偏好次序推导出一致的共同社会偏
好次序是不可能的。
公共选择理论的领袖人物当推美国著名经济学家詹姆斯·布坎南，他因在公共选择理论
领域中的建树而获得 1986 年度诺贝尔经济学奖。瑞典皇家科学院在该年度的颁奖公告中指
出：“布坎南的贡献在于他把人们从相互交换中各自获益的概念应用于政治决策领域”，他提
出的公共选择理论“弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府
预算赤字为何难以消除的原因”。公共选择理论的学术阵地是公共选择理论的另一位代表人
物美国著名经济学家戈登·塔洛克于 1966 年创办的《公共选择》杂志，这个杂志现在被列
为全世界 30 个最重要的期刊之一。公共选择理论的学术大本营是“公共选择研究中心” ，这
个中心现在设在美国弗吉尼亚州的乔治·梅森大学，公共选择理论的追随者大多云集于此，
布坎南和塔洛克是这个中心的学术领袖。布坎南与塔洛克合著的《同意的计算》，首次对公
共选择理论的基本问题进行全面的探讨，详细地研究了为了促进共同利益而由市民设计的政
治制度，证实了单纯多数规则导致政府支出的无限膨胀和效率的低下。这本书的出版也被看
成是公共选择学派形成的一个标志。
奥尔森的《集体行动的逻辑》，唐斯的《民主的经济理论》，尼斯坎南的《官员与代议
制政府》等一系列专著的出版，继续了用经济学的方法进行政治学的研究的思路。取得了很
大的成就。
奥尔森在 1965 年出版的《集体行动的逻辑》中提出，利益集团在政治领域里是主要的
行为者，赖克与奥尔森的研究认为，“有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现
他们共同的或集团的利益” 。
唐斯则就在选举和政治有关的空间投票研究方面进行了论述。他指出，一个人的投票
影响到选举结果的概率极小，加上信息往往是不对称的，投票需要成本，个人的合理行动应
该是不会特意去投票。在两党制的前提下，为了获得选票而展开竞争可以带来一种均衡。而
在多党制下，寻求选票展开竞争的候选人与委员会的情形相同，很容易陷入循环。赖克进一
步提出最小胜利联合假说，说明了由多党形成的议会在大多数情况下都会产生联合。

1
布坎南《经济学家应该做什么》西南财经大学出版社 1988，P161

3
 尼斯坎南在 1971 年出版的《官员与代议制政府》中运用官员供给理论来补充公共选择
中代议制政府的服务需求理论。另外克拉克和格罗维斯分别在发表的论文中提出“需要显示
过程”。蒂伯特提出“用脚投票”定理，哈丁和奥斯特洛姆对政府存在理由和政府形态的研
究，豪尔塞和伯切丁对政府规模的研究也很有启发性。
丹尼斯·缪勒在上述研究的基础上作了系统的归纳整理并加以发展。他将直接民主制
的一些投票规则，如全体一致规则，最优过半数、过半数规则，循环、互投赞成票等，代议
制民主制的公共选择理论如中间投票者模型，最小获胜联盟假说，候选人行为等，都系统地
纳入了实证性公共选择理论之中。在规范性公共选择中，缪勒将帕累托最优、阿罗不可能定
理、罗尔斯的公正性理论都作了系统的整理和评价。他的三版《公共选择》成为学习公共选
择的经典教科书，广泛流传。布坎南于 1986 年荣获诺贝尔经济学奖可以说是西方经济学界
对公共选择理论的最好承认。从此以后，很多经济学教科书在分析政府失灵等问题时，也都
开始运用公共选择理论的工具。在有关学术文章中，也大量出现公共选择理论的论述。

专栏 1-1
有关公共选择理论――布坎南自述
我之前曾写过一篇自传性的文章，题目是《胜过耕田》。文中指出，我的研究方
法与研究主题，乃至对学术生涯、实证分析与规范性立场的态度，受到两个人的重
要影响。其中一位是维克赛尔，他的影响完全在观念上。我曾在诺贝尔奖的受奖演
说中，回溯在公共选择理论中维克赛尔的奠基与后续发展之间的关系，尤其是其中
和我的研究有紧密关联的宪法经济学。
公共选择是一个总括性的名词，是指将分析扩充到市场外的另一选择——政治
力量。部分经济学者只把市场单纯地视为一种配置机制，无关乎其在降低政治活动
的种类与范围上所扮演的政治性角色，因此他们不大可能进行这种扩大分析。在此，
我当然可以只陈述我个人的经验，但倘若不是先有奈特有关协调原理的教诲奠定了
基础，我很可能根本无从认识维克赛尔的理论。
“社会选择”与“公共选择”这两项相关但又有清楚区别的现代理论，可以有
助于说明我的观点。我曾界定公共选择理论的两项中心的要素：一是将政治视为交
易的概念，二是所谓的经济人的模型。其中第二项基本上和社会选择理论有共通处，
后者是在个人追求效用最大化的价值上建立社会选择的基础。而社会选择理论和公
共选择理论重大的差异在第一项上。社会选择理论并没有把政治化为复杂的交易；
而在其模型建构中，纳入了一项由来已久的观念，即其中必然存在某些独特因而可
察觉的“最佳”结果，政治的因素即有形或无形地纳入此观念中。从阿罗以来的社
会选择理论，在这一项要素方面，是直接源自正统经济学的配置典范，此时社会福
利函数的极大化，只不过是把标准的效率微积分扩大到整体经济而已。

二、公共选择产生的背景

公共选择学派的产生有深刻的社会历史背景，勃劳德和孔多塞两位数学家在 200 年前
就对投票规则特性进行了研究。20 世纪初瑞典经济学家维克赛尔和林达尔都企图用边际价
值来说明公共行动的决定。维克赛尔甚至在《公平赋税的新原理》中提出了公共选择理论的
三个构成要素：
“方法论上的个人主义、经济人以及看作交易的政治。”在维克赛尔看来，政
府公共财政活动确实带有某种政治性质，公共财政学是与政治紧密联系在一起的，脱离对政

4
治过程的研究来研究财政是不能从根本上解决财政问题的。政府公共财政活动不应是政治权
力结构的结果，而应是人们在自愿基础上选择和交换的结果，政治权力结构本身也是如此。
西方经济学将人视作理性人，追求效益最大化，却将由
同时认为社会效用是各个成员的效用的加总。在政治过程中，个人按成本——收益原则来进
人组成的政府视作是社会计划者/试图实现社会效益最
行决策。政府官员总是从增进自身的效用出发来制定政策。他们不会一心一意地从单纯增进 大化。
公共福利的愿望出发去制定提高全体成员福利的政策。官员们会从政府的财政活动中得到好
处，不存在什么仁慈的君主。经济学家应该停止好像他们是被一位仁慈的君主所雇佣那样地
提供政策建议，应该关心在其中进行政治决策的结构。维克赛尔还很早就提出人人要在法律
面前平等协作，尽管由于他所处时代的局限，他并没有把自己的分析结构发展到法制选择的
水平，而只限于对当时的资源配置决策的评论，但这对后来的布坎南等经济学家产生了巨大
1
的影响。 同时代的林达尔和意大利的经济学家马尔科等也给后来的公共选择带来了很大的
影响。
熊彼特的《资本主义、社会主义和民主主义》一书的发表对公共选择理论的发展也产
2
生了巨大的影响。 一般认为，熊彼特的《资本主义、社会主义和民主主义》对政治学的影
响远远超过经济学。由于公共选择理论的特点，所以他对公共选择的贡献不可忽视。有观点
甚至认为这一书的发表开创了公共选择理论。霍特林对两个竞选者选举时的空间竞争的论述
和勃文对于投票以及与公共资源配置关系的研究，也是对公共选择的大贡献。
但作为独特的学科领域，公共选择理论还是四五十年代才得到充分的发展的。传统的西
方经济理论中坚持自由放任主义的各经济流派，是一种市场选择理论，是亚当·斯密“看不
见的手”学说的派生。他们都认为仅靠市场选择就能使社会资源达到最优配置。1929 年资
本主义世界特大危机爆发，宣告了“市场神话”的破灭。事实表明了所谓自由竞争的市场机
制虽然促进了生产力的高速发展，但这种发展却始终伴随着周期性的波动和危机，这种危机
甚至可能发展到引起严重的社会动荡。为了对付这场危机，西方各主要资本主义国家被迫采
取若干国家干预经济的措施。理论上，在福利经济学、凯恩斯主义的宏观经济学影响下，人
们也逐渐地意识到了市场失灵的存在，意识到有必要运用行政政策来稳定产量、缓解失业、
抑制通货膨胀、调节分配等。政府对于经济活动的影响逐渐加大，但是随着时间的推移，产
生了种种弊病。这样，经济学家开始研究公共经济活动的理论，并开始反思非市场的集体决
策为什么带来政府干预的失败。
在传统的理论中，假设政府制定政策时是以促进公共利益为目的的，经济政策的制订被
看作是外生给定的。宏观经济学理论虽然论述了政府各项财政政策及其效果，但是没有讨论
经济政策的制订过程。他们没有走出“仁慈政府”的误区，没有把经济政策的制订过程看成
是决定经济活动的内在因素，也就找不到失败的原因。这就为公共选择理论的兴起创造了舞
台。
而福利经济学和新制度经济学的发展为公共选择的产生创造了条件。社会福利函数涉及
如何将个人偏好加总为社会偏好次序，从而找到社会福利最大化的目标函数。对于加总个人
偏好次序的研究，发展出了不同的投票方式，从而促进了投票理论的发展。而新制度经济学
的研究解释和解决了存在公共产品和外部性条件下资源配置的问题，对研究公共产品的需求
问题有很大的帮助。
正是在上述的背景下，公共选择理论和其他自由主义经济学派一起，对凯恩斯学派发起
了进攻，并直接导致了 20 世纪 80 年代初的自由主义经济政策。

1布坎南从维克赛尔的未被人们所知和未经翻译的论文《财政理论研究》得到了启发。他后来的理论观点有

许多源于维克赛尔的财政学观点，“我的许多著作，尤其是政治经济学和财政理论方面的著作，可以看作
是维克赛尔论题的复述、推敲和扩展。 ”
2唐斯 1957 年说，
“自己的主张，以及所有与自己主张有关的设想和基础，与熊比特 1942 年出版的《资本
主义、社会主义和民主主义》相比，差距甚大。 ”

5
 第二节 公共选择基本内容概论

一、经济学发展主线与公共选择理论层次递延

新古典主义
古典学派自由 凯恩斯主义的国
货币主义
主义经济 家干预主义
公共选择

市场失灵 政府失灵

（经济学发展）

直接民主 投票悖论
重新创造市场
市场失灵 公共选择
政府失灵
政党政治
代议民主
利益集团
宪制政府
官僚体制

（公共选择理论逻辑）

二、公共选择理论的基本内容

公共物品的特征构成了公共选择存在的理由。公共物品是具有消费非排他性和非竞争性
的物品。公共物品的这两个特征使得它在消费中存在免费搭车的问题，市场机制不能提供或
只提供远低于社会需要的少量公共物品。人们不得不比较其他的提供方式和市场的区别，以
找到成本最低的制度安排。非市场选择中政府通常是一个容易被想到和用到的方法，人们常
把政府作为市场的代替。在公共选择学者看来，人并不会因他所处的地位不一样而使其本性
1
改变。“个人的行为天生地要使效用最大化，一直到受他们遇到的抑制为止”。 “无论在市
场活动中还是在政治活动中，人都是追求效用最大化的人。但是这种方法并不要求一个个体
的人牺牲其他人以增强自己的效用。这种方法把政治活动表现为一个特殊形式的交换；而且，
2
就像市场关系中那样，理想上还期望这种政治关系使所有各方面都互有收获。 ” 公共选择学
者的理论从一开始就假定有代表性的或者普通的个人在参与市场活动和政治活动时，都是以
同样的普遍价值尺度为基础而行动的，在这一基础上，公共选择理论认为国家的决策过程是
与经济市场类似的，由供求双方相互决定的过程。他们把人类社会分成两个市场：一个是经
济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），
他们之间交易的对象是私人物品；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团和政治家、官
员。选民和利益集团是政治市场上的需求者，相当于商品市场的消费者，他们手中的选票相

1
布坎南，1988，
《自由，市场和国家》
，关良键、桑伍，曾获译，北京经济学院出版社
2
布坎南，塔洛克，2000，
《同意的计算》中国社会科学出版社

6
当于商品市场中消费者手中的货币；政治家是政治市场上的供给者，用对大多数人有利的政
策换取尽可能多的选票。他们之间交易的对象是公共物品。在经济市场上，人们通过货币选
票来选择能给他带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给他
带来最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。
在上述的基础上，公共选择理论进一步对政治市场上的各个主体和民主政治活动在现
实生活中的运行方式进行了分析。
选民。公共选择理论认为选民是理性的“经济人”，他们总是希望选出代表自己利益的
政治家（或政党），从而改善自己的状况。其投票与否以及投谁的票是建立在自己成本——
收益分析的基础上。投票所能给选民带来的收益是潜在的，而选民投票与否以及投谁的票需
要去搜集信息，显然，搜集信息是有成本的，而且这成本是明显的。加上如果有足够多的人
去投票，每个人就都能清醒地了解到他那一票对投票最终结果丝毫不产生影响，在自己进行
成本——收益计算的基础上。理性的选民将不去搜集信息，尽量减少成本，保持对政治、政
党和候选人的无知，当然也就不会去参加投票了。当然，现实中很多的时候有些选民还是会
去投票的，这要考虑到其他的原因如利他主义等的存在。
特殊利益集团。公共选择理论认为，在政府决策过程中，具有共同利益的投票人往往结
成特殊的利益集团来操纵政局，实现自己的利益。特殊利益集团一方面为缺乏信息的选民提
供有利于自己的信息，竭力鼓动选民支持自己，另一方面又向政府官员游说，鼓动他们批准
对本集团有利的议案。当然，政党和政府部门在某种程度上是需要这类特殊利益集团的存在，
以便依靠他们的资助获得竞选胜利和实现自己的利益。这样，特殊利益集团往往会和当选议
员，官僚形成一个“铁三角”，从中获益。在这样的情况下，政府表面上代表公共利益，实
际上是为了维护某些利益集团的特殊利益，在被“俘获”的行政、立法机构背后，都有其代
表的特殊利益集团。这样的政府所制定的政策必然只有利于少数人，而有损多数人的利益，
显然是非效率的，会导致社会福利状况的恶化。
政治家和政党。公共选择理论认为，政治家也是理性人，他从事政治活动的目的是追求
自身利益的最大化。对于政治家而言，自身利益的最大化意味着获得政治支持最大化，政治
支持最大化可以使他上台执政或竞选连任，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最大
化。
“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，
他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一
1
样，……。” 这样，为了获得政治支持或选票最大化，政治家和政党力图制订为大多数人所
欢迎的能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。然而为使自己最少的承担公共
物品的成本，选民们都有隐瞒自己对公共产品的偏好的动机，信息不对称使得政治家和政党
很难得到全体选民偏好的信息。而与此同时一些特殊利益集团千方百计提供制订有利他们的
政策的信息，并且给出了一些使政治家和政党本身受益的条件。这些因素都使得政治家往往
屈服于代表特殊利益的压力集团。制订的政策并不能代表广大选民们的偏好和利益，而是有
利于少数特殊利益集团。
官僚。在公共选择论者看来，官僚是由政治家任命的公共政策和公共项目的执行人，在
政治市场中起着十分重要的作用。政府机构中的官僚也像经济中其他人一样，是效用最大化
的追求者。官员的效用函数包括下列变量：他获得的薪金、他所在的机构或职员的规模、社
会名望、额外所得、权力和地位。而这些变量的大小又直接和预算拨款规模正相关。因此，
追求最大预算规模成为了政府官僚的目标。在政治市场上，政府机构的主要特征是其产出的
非市场性质，官员与政治家之间的关系是一种双边垄断的关系，这就自然给政府官员创造了
追求个人私利的机会与手段。官员可以利用自己的信息优势为自己牟利，官员们缺乏一种把
公共物品的生产费用压缩到最低限度的动力，从而使社会支付的总服务费用大大超出了社会

1 ， An Economic Theory of Democracy[ M]。New York：Harper&Row 。1957 。295

Downs， A。

7
本应支付的总成本，导致了资源的浪费。为了实现自己的效用最大化，官僚往往不管政府机
构中的工作量是否增加，而只是不断的证明本部门比别的部门更重要，以便扩大其下属的人
数和争取更多的预算。加上预算决策的分散化和制度约束的软化，现代税收结构愈来愈隐蔽
和间接，选民容易出现财政幻觉，低估税收，倾向于支持更多的公共支出。政府部门的支出
水平不断增长，政府提供的公共物品不断增加、相对于最优的产量有供给过多的趋势。
投票决策的规则。在民主社会里，典型的公共选择是通过投票来进行的。不同的投票规
则对于集体选择的结果和个人偏好的满足程度有着不同的影响。通常所用的规则有一致同意
规则和多数同意规则。在公共选择理论看来，全体一致规则能使全体选民的偏好得到最大满
足，是实现帕累托最优的唯一途径，但它的决策成本太高，没有决策效率甚至是没有结果的。
因而只适用于选民人数很少或人们的意见本来就比较一致的场合。现实社会生活中更为通行
的是多数票规则，因为其决策成本和预期外在成本之和较低。但多数票规则会使一部分选民
得到满足而另一部分选民利益受损，会产生收入和财富的再分配效应，在某些时候直接导致
“多数人暴政”。而且多数同意规则很可能会出现循环投票悖论和其他的问题。因为多数同意
规则只有在集体选择中的每个人对唯一的公共产品（或投票方案）进行表决，且选民们的偏
好是单峰的时候，才存在唯一的最终结果。所以多数同意规则在很多的时候也受到了一些质
疑。当然，公共选择理论还对直接民主制和代议制民主制下的其他的一些投票规则，比如互
投赞成票等做了论述。
在传统的主流经济学理论中，虽然也探讨了国家干预经济事务的政策选择问题，但却很
少分析经济政策的制定过程，在传统的主流经济学里，政治市场与经济市场是彼此独立、互
不相干的。政治过程与经济过程是截然分开的，作为政策制定者的国家和政府被看作是整个
经济体系的一个外生变量，并且被假定为以促进公共利益为其目标函数。因而，传统理论无
法正确认识现实中经济失败的真正根源，甚至误认为经济失误仅仅是经济理论的失误。主流
经济学认为：在经济市场上，个人受利己心支配追求自身利益最大化；而在政治市场上，个
人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的，政治家的目标是谋求社会利益。公共选择理
论则认为政府并不是完全按照选举人要求提供公共物品的机器。国家和市场一样，都可能失
灵，政府本身也存在难以克服的弱点和缺点，这使得政府不仅不能弥补市场的缺陷，甚至会
使资源的配置更无效率，最终使实现的社会福利水平更低。政府既是由个人选出、又是由个
人组成的机构，选举规则和个人的多元化目标追求就成为决定政府行为的关键变量，在任何
不合理的选举规则下产生的政府以及政府官员追求个人效用最大化的行为都会导致“政府失
灵”，从而把经济状况和社会福利引入恶化的境地。很多的经济问题恰恰出在政治决策的过
程之中，政治对经济的影响是巨大的，政治过程与经济过程是紧密相联的。在公共选择学派
看来，必须抛弃国家和政府会全心全意为公众利益服务的观念，摆脱政府一心为公的神话。
公共选择理论主张限制国家干预，坚决反对凯恩斯主义强调借助国家的力量去调节和稳定经
济的做法。在他们看来，要改善政治，必然要改善或改革规则。决策规则的选择比决策的选
择更关键。要努力创造新的政治技术、完善表现集体偏好的新方式，以使人们能在众多的、
相互对立的个人或集体的目标偏好中做出更好的选择。图洛克大力宣扬所谓的“需求显示
法”，就是要鼓励选民或选民代表更诚实地表明自己的真正偏好，促使选民为了解人们向他
们提出的政治选择而做出某种个人努力，以最终制止国家领域不断扩张的必然趋势。同时公
共选择的经济学家们提出要建构“政治权力分散化”的民主政治模式，以有效地制约政府行
为，限制官僚主义无限扩大的政策主张。具体的做法可以在政府部门引进竞争机制，形成利
润约束；引进成本——收益分析，进行项目评估等等。尼斯坎南认为，在机构之间引入竞争
机制，虽然最初也许会造成官僚机构的努力扩张趋势，但却能打破某些机构在公共物品提供
上的垄断倾向，打破由垄断供给者地位赋予他们的对服务成本的信息封锁，从而最终限制机
构规模的全面扩大。同时，允许公共机构对节省成本的财政剩余有一定程度的自主处置权，

8
或直接的分享成本节余、或作为奖金津贴发放。同时对政府机构实行的各种公共支出项目必
须进行成本——收益评估，把开支项目所能获得的社会效益与所付成本进行比较，由此来评
估一个项目的净效益。只有那些效益较高的项目才能获准通过，以防止一味扩大项目预算的
行为。布坎南还提出改变国家的基本税法结构，以达到对政府的长期制约，防止出现政府的
无限膨胀趋势以及政府的低效率现象。
公共选择学者在对各种投票和选举规则以及这些规则在实施中涉及到的各种问题和解
决办法这样的实证性问题进行讨论的同时，也对规范性的公共选择内容进行了论述。帕累托
最优、阿罗不可能定理、罗尔斯的公正性理论等理论都得到了系统的整理和评价。

第三节 公共选择学派及其主要观点
公共选择理论的发展也是很曲折的，其实早在 1957 年，布坎南就和沃伦•纳特在弗吉尼
亚大学创办了“托马斯•杰斐逊中心”，其宗旨是“促进以个人自由为基础的社会秩序” 。但
是由于其宗旨与当时流行的凯恩斯主义格格不入，该中心备受校方的排挤。到 1968 年，布
坎南和塔洛克不得不转往其他大学谋求发展。1969 年，布坎南和塔洛克来到弗吉尼亚理工
学院，创办了“公共选择研究中心”，并创办《公共选择》杂志。目的是“把 40 年来人们用
来研究市场失灵的所有方法，原封不动地用来研究国家和公共经济的一切部门。”但他们的
研究仍然不受重视。1982 年，弗吉尼亚理工学院将“公共选择研究中心”作为一个单位全
部移交给了乔治•梅森大学。直到布坎南因为在公共选择理论方面的贡献和传播获得了 1986
年的诺贝尔经济学奖后，公共选择理论才被西方经济学所接受。很多经济学教科书在分析政
府失灵等问题时，也都开始运用公共选择理论的工具。在有关的学术文章中，也大量出现公
共选择理论的论述。
一般认为，公共选择理论可以分成三个流派，这就是布坎南和塔洛克为核心的弗吉尼亚
公共选择学派（Virginia School）
，罗切斯特社会选择学派（Rochester School）和芝加哥政治
经济学派（Chicago School），（也有学者把印第安纳大学的多中心学派看作是公共选择的三
个学派之一，而芝加哥政治经济学派不在其内）弗吉尼亚学派主要研究宪法经济学、公共财
政和寻租等问题，与公共财政关系最为密切。代表人物是布坎南、塔洛克。罗切斯特学派的
成员一般都是政治学家，他们坚持用数理方法研究政治学，运用数学研究投票规则，利益集
团和官僚等。他们主张将实证的政治理论与伦理学区分开来,理性选择理论和博弈理论是他
们的方法论特色。而芝加哥学派则是完全用私人市场分析方法分析政治市场，坚持市场至上。
认为政府应建立在效用和利润最大化的原则上。在他们看来，经济学家可以观察、解释和描
述历史过程，但不能影响之，改变这个世界的努力总的来说是枉费心机的，是对本来就稀缺
的资源的一种浪费。因此，经济学家没有必要向政府提供政策建议，政府也没有干预经济的
必要。代表人物有贝克尔和斯蒂格勒。当然芝加哥学派中还拥有许多法律经济学家，像波斯
纳等。

一、弗吉尼亚学派

在布坎南和塔洛克学术领导下的弗吉尼亚学派是公共选择理论中影响最大的一个学派，
其理论与公共选择理论中的芝加哥政治经济学派同宗共源。不过，弗吉尼亚学派的理论源流
更多地是来自奈特和西蒙斯二人的经济学思想。布坎南本人的学术思想除受奈特的经济自由
主义观点影响以外，还受亚当·斯密的自由交易学说、瑞典经济学家维克赛尔的公共财政理
论、20 世纪初意大利财政学派的公债理论和国家学说的影响。

9
 弗吉尼亚学派也是公共选择理论中最有争议的一个学派，因为其成员坚定地主张把公共
选择理论与伦理学分开。这个学派既反对传统的新古典经济学，又反对传统的政治学，它还
对凯恩斯主义宏观经济学、庇古的福利经济学、马斯格雷夫等人的公共财政学和对多数主义
民主制的崇拜提出挑战，从而把自己置于西方经济学和政治学的异端地位。
弗吉尼亚学派的特色是强调方法论上的个人主义和宪法政治经济学，这个特色使它既不
同于社会选择学派，又与芝加哥政治经济学派相区别。
布坎南等人认为，个人是社会秩序的基本组成单位，政府只是个人相互作用的制度复合
体，个人通过复合体做出集体决策，去实现他们相互期望的集体目标。只有个人才做出选择
和行动，集体本身既不选择也不行动。社会选择仅仅是个人做出的选择和采取的行动的结果。
弗吉尼亚学派的主要兴趣不是研究投票动机，因为他们认为投票人理性的无知中隐含
着投票悖论，在大多数选举中存在理性的弃权，并且在选择中还存在程序控制问题。弗吉尼
亚学派的分析主要集中于利益集团、寻租、立法、司法、行政和联邦官员制度。这些分析的
结果大多都得出现行的政治市场失灵的结论。
与芝加哥学派不同，弗吉尼亚学派没有假定政治市场上的个人总是政策的接受者，而
是假定个人有相当大的斟酌权。他们也没有像芝加哥学派那样假定政治市场是瞬时出清和完
全出清的。弗吉尼亚学派不赞同把未经修改的私人市场理论原封不动地应用于政治市场分
析，认为政治市场上的决策者并非总是对现状具有完全的信息。这些决策者不可能总是可以
把未来的不确定性转换成等值的确定性，决策者不可能不犯错误。在弗吉尼亚学派看来，政
府并不会比私人市场做得更好，现行的政治市场运行缺乏效率，政府失灵是普遍的现象。政
府失灵的出路在于宪法改革。因为宪法可以看作是能够使个人从相互交易中获得利益的一套
规则，政府失灵的原因是约束政府行为的规则过时了或约束乏力。要改善政治，就必须改善
或改革规则。他们主张对投票（选举）规则、立法机构、官员政治和政府决策规则（尤其是
制定政策的规则）进行一系列改革，通过这些规则起到约束政府，甚至是守夜人——国家的
作用。

二、罗切斯特学派

罗切斯特学派的主要成员有：赖克、奥德斯霍克、布拉蒙斯、希里奇、艾拉逊、麦克
尔维、 菲奥瑞勒、费雷约翰、 谢泼斯尔和温盖斯特。他们大多在美国罗切斯特大学执教，
这一学派因此而得名。其中赖克是罗切斯特学派的领袖人物。
罗切斯特学派有两个特点：一是坚持用数理方法来研究政治学，二是坚持把实证的政治
理论与伦理学区分开来。前一个特点导致这个学派与弗吉尼亚学派之间存在诸多分歧，后一
个特点使它与西方传统的政治学相区别，也是和弗吉尼亚学派的共同特点。
1962 年，赖克用博弈理论来批评唐斯的《民主的经济理论》（1957 年）。唐斯在他的著
作中认为，民主政治中的政党与经济中追求利润的企业家是类似的，为了达到其个人的目的，
他们制定了将能获得最多选票的政策，这就像企业家生产能获得最多利润的产品一样。政党
是为了赢得选举而制定政策，不是为了制定政策而赢得选举。换句话说，政党从事活动是为
了获得政治支持最大化，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最多。为了实现这一目标，
执政党在其政策决策中一般采用多数原则，这一多数规则是指它所追求的只是能给它赢得更
多选票而不是失去更多选票的那些政策。在多数票规则（或选择制度）下，每个政党为了获
得过半数票，必须在许多方面与不确定性做斗争，由此会导致党派合作，最终会形成两个大
党的政治联盟。赖克则认为，政治活动是一个博弈过程，政党竞争是一个零和博弈，一方所
得是另一方所失，每个政党的最优策略是让对手规模尽可能大，而自己只需保持略有优势（有
时甚至是一票之差）就可以战胜对手。因此，在多数票选举制度下，最终将会形成在规模上

10
略有差异，但仍然是势均力敌的两个政党。据此，赖克认为，冲突和冲突解应是公共选择理
论必不可少的组成部分。
1973 年，赖克和奥德苏克出版了《实证的政治理论导论》一书。在这本书中，他们提
出可以把政治学定义为“(探索)社会选择如何由个人偏好发展演化而来的奥秘”的科学，并
认为这个奥秘可以通过使用精确的统计方法建立起来的数理政治科学来加以解析。罗切斯特
学派倡导的这种研究方法遭到布坎南的反对。布坎南认为，这种方法会把经济学变成应用数
学或工程学，经济学的本意会被自然科学的含意所取代。
罗切斯特学派始终一贯地把实证的政治理论用来研究选举、政党策略、投票程序控制、
政党联盟形成、立法机构和政府官员。直到 20 世纪 80 年代初，罗切斯特学派论著的大部分
内容都是理论性的和抽象的，基本上不涉及制度内容。这一派的成员大多对西方传统的政治
学偏好制度主义持反感态度，而注重空间投票模型的研究。但是，到 20 世纪 80 年代，谢泼
斯尔和温盖斯特的一篇题为《结构诱导均衡和立法选择》的论文(1981 年)在很大程度上改变
了罗切斯特学派的研究方向。他们发起了一项研究美国的立法和联邦官员制度的计划，这项
研究计划大量地利用了新制度经济学的最新研究成果，把政治学和经济学融合在一起。
罗切斯特学派的大多数论著不讨论规范问题，他们试图站在中性立场上来研究民主选举
中的多数票循环、互投赞成票所造成的缺乏效率、利益集团政治学、官员斟酌权等公共选择
论题。与弗吉尼亚学派不同，罗切斯特学派的一部分成员对布坎南等人倡导的宪法改革持极
端怀疑态度，谢泼斯尔于 1982 年发表的《宪法改革有助于解决政府预算问题吗?》一文是这
种态度的代表作。罗切斯特学派的另一些成员则公开反对那些寻找联邦官员制度缺陷的研
究，菲奥瑞勒于 1983 年发表的《对美国联邦官员制度的鞭挞》一文就公开为美国联邦官员
制度的弊端进行辩解。

三、芝加哥政治经济学

公共选择理论中的芝加哥学派又称芝加哥政治经济学，其主要成员有贝克尔、佩茨曼、
波斯纳、兰德斯和斯蒂格勒。斯蒂格勒一直是这个学派的学术领袖，直至他 1991 年去世。
公共选择理论中的芝加哥学派的思想源流主要是西方经济学中的芝加哥学派的代表人物奈
特、瓦伊纳、西蒙斯和弗里德曼等人的思想。公共选择理论中的芝加哥学派成员大多又是法
律经济学的芝加哥学派成员，他们的基本假定与法律经济学的基本假定也是相同的。
芝加哥政治经济学是公共选择理论中起步较晚的一个学派，直到 20 世纪 70 年代他们
才着手公共选择研究。斯蒂格勒于 1971 年发表的《经济规则理论》—一文打响了芝加哥政
治经济学研究计划的第一炮，随后兰德斯、波斯纳等人加入了这个研究行列。
在公共选择理论的三个学派中，芝加哥学派的自由主义色彩尤其是“反历史”的色彩最
为明显。芝加哥学派认为，经济学家可以观察、解释和描述历史过程，但是不能影响历史过
程；改变这个世界的努力总的来说是枉费心机的，是对本来就稀缺的资源的一种浪费。根据
这个基本思想，芝加哥学派排除了经济学家向政府提供政策建议以及政府干预的必要性。
芝加哥政治经济学建立在效用和利润最大化的强假设前提上，它从价格理论和实证经
济学的角度来分析政府，把政府主要看作是受追求自身利益的理性的个人所利用的、在社会
范围内对财富进行再分配的一种机构。在芝加哥政治经济学模型中，经济人几乎惟一地被看
作预期财富最大化者。在个人的效用函数中，不可能知道其他人的观点，如利他主义、恩赐
的态度等。这个学派认为，在个人的效用函数中能了解其他人的观点的只能是社会学家。因
此，芝加哥政治经济学否认政府是为公众谋福利的，它嘲笑西太平洋沿岸学术界顽固坚持政
府的公共利益理论。它认为，从结果而不是从任何直接的公共利益设计来看，政治市场只不
过是起决定性作用的利益集团成员满足其再分配偏好的技术上有效率的一种机制。

11
 芝加哥政治经济学把在私人市场分析中所使用的方法扩展应用于政治市场分析。它把
政府也看作是一种市场，在这个市场上是货币与权力相交换。芝加哥学派的多数成员认为，
这个市场是有效率的：价格趋于合理，交易符合所有交易者的利益，政策尽可能地好(也有
芝加哥学派成员认为政府或政治市场是无效率的)。
芝加哥学派认为，无论是瞬时均衡还是长期均衡，政治市场总是出清的。在均衡状态
下，没有一个人可以增加他的预期效用(财富)而又不减少另一个人的预期效用，即政治市场
均衡是处于帕累托最优状态。由于政治代理人(政治市场上的拍卖人)受约束因素支配而不是
受偏好支配，所以，政治代理人使政治市场出清时不会损害他们的委托人的利益。在芝加哥
政治经济学看来，意识形态在政治市场运行中不起作用。
芝加哥政治经济学中的一系列假说保证了政治市场均衡既是严格的，又是瞬时的。首先，
它假定个人是价格接受者而不是价格制定者，因而在政治市场上个人很少有甚至完全没有斟
酌使用权。其次，它假定个人同意进行交易的价格是和最优行为联系在一起的市场出清价格。
再次，它假定这些价格反映了一切相关的经济信息，因此，个人在政治市场上着力进行最优
搜寻。最后，它假定对经济行为的一切约束都是有效率的，这些约束也反映了生成或修改这
些约束的这部分人的效用最大化行为。
芝加哥政治经济学在公共选择理论方面提出了许多有影响的见解，其中的大多数见解与
弗吉尼亚学派的观点相左。例如，它认为投票人具有完全的信息，官员由立法有效率地加以
控制，习惯法法律制度在经济上是有效率的。实证的政治理论与伦理学区分开来，前一个特
点导致这个学派与弗吉尼亚学派之间存在诸多分歧，后一个特点使它与西方传统的政治学相
区别。

第四节 公共选择理论的方法论
公共选择理论是把经济学方法运用于政治学研究的一种理论，因而经济学的几种基本
研究方法都在其中有所体现。根据布坎南的总结，公共选择理论的方法论由三个要点组成：
个体主义的方法论、理性人假设和把政治过程视为一个交换过程。

一、方法论的个人主义

传统的政治理论一直主要采用集体主义的分析方法。即把集体当作基本分析单位，它在
分析集体行为时，往往将团体当作一个不可分割的整体，而从整体的角度分析个人的政治的
或社会的行为；在分析国家时，往往将之看作代表社会的唯一决策单位，而且国家利益(公
共利益)凌驾于个人利益之上。在公共选择理论看来，人类的一切行为，不论是政治行为，
还是经济行为，都应从个体的角度去寻找原因。个体是组成群体的基本细胞，个体行为的集
合构成了集体行为，个人才是分析的基础“只有个人在进行选择，并且如果要引入理性的行
为，那么这种行为也只能根据个体行动来予以有意义的讨论。”社会被看作一种个人追求其
自身利益的总量效果，国家被当作个人得以通过它寻求自身利益的一种机构。集体行动是一
些个人为了各自的利益而共同行动，并承诺遵守相应的规则的活动。布坎南和塔洛克在《同
意的计算》中指出“按我们的假定，集体行动必定由个体行动组成的。因此，我们的建构工
作的第一步是，就个人在与私人的或个性化的活动相对照的社会活动中的动机与行为提出某
种假设。于是我们的理论就从那些在组织群体选择的过程中行动或决策的个人开始。既然我
们的模型把个体行为当作其核心特征来加以体现，所以把我们的理论归类方法论的个人主义
理论或许有可能是最好的。”
（布坎南，塔洛克，2000）依照这种方法论，个人被认为是决定

12
私人行动与集体行动的唯一的终极抉择者。只有个人才做出选择和行动，集体本身不选择也
不行动，把集体当作进行选择而提出分析是不符合通行的科学准则的， “集体选择应该被看
成个人通过集体而不是通过个人，来实现自己最大目的的个人行动选择。”由于每个人的爱
好、能力及条件不同，个人所理解的成本、收益是有区别的。个人的选择具有主观性质，他
人无法预测。由于个人是集体决策的最终承受者，也只有个人才具备评判决策结果的资格。
英国学者Ｇ·洛克斯利在《个人、契约和宪法：布坎南的政治经济学》一文中说：“布
坎南的研究方法对于理解他的理论至关重要，因为这既涉及他所提出的问题，又影响到这些
问题给出的答案。他自己声称坚持个人主义的方法，这不仅是一个使用什么样的研究工具的
问题，而且还意味着一种信念。”（沙克尔顿，洛克斯利，1999)其实，这只能算是公共选择
与传统政治学的区别。传统的政治学以团体或组织为分析的单元，把集团当成不可分割的整
体，从整体的角度分析政治行为。就经济学而言，西方的传统就是个人主义的，自由主义的
核心价值观就是个人主义。哈耶克在 40 年代批评国家干预主义时指出，凯恩斯主义的福利
政策是用假想的单一目标代替众多的个人目标，而福利或幸福不能充分地表达为一个单一的
目标，而只能表达为一个种种目标的等级、一个每个人的每种需要都在其中占据一席之地的
全面的价值尺度。为了每个人的社会目标或最终的社会目标都是不存在的，现实的只有个人
的目标。社会共同目标如果存在的话，只能是实现个人目标的工具。“我们在理解社会现象
时没有任何其他方式，只能通过对那些作用于其他人并且由其预期行为所引导的个人活动来
理解社会现象”。
（哈耶克，1989）弗里德曼在 60 年代批评当时美国的福利政策时指出，福
利政策的悖理在于把选择的权力从个人转到国家手中，是以局外人的价值判断来代替参与者
的价值判断，应让人们按自己的价值观来过他们自己的生活。这些论述的精神实质也是方法
论的个人主义。
当然，个体主义并不是说个人的决策和选择是孤立的，个人选择行为不因为制度环境的
变化而永远不变。相反，个人的选择会随着制度环境的不同而不同。但是，无论是什么制度
环境，选择都是个体的选择。其次，个人主义不必然是利己主义，个人主义并未限定个人所
追求的目标一定是个人主义的。个人主义的目标取向也可以是利他主义的。最后，个人选择
的方案与选择的结果不要求一致。个人参与集体选择时的方法与选择的集体结果是两回事。
个体主义的方法论坚持个人同意是政治活动应遵循的基本标准。个人同意就意味着自
愿交换，这实际上是主张让个人对自己的行为负责，从而维护个人自由。当然方法论的个人
主义也存在难题。最明显的是从方法论的个人主义出发，无法解释个体行为的整体后果。例
如，有理性个人只会使用个人的成本—收益进行分析。福利经济学提出的帕累托最优的概念
希望用个人的情况来说明整体的状态是很难达到的。

二、“经济人”假说

“经济人”是一个最早由斯密系统运用的经济学基本范畴。所谓“经济人”假设。即
“人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者” 。每一个活动在经济过程
中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收
益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动。经济人假设认为
人有两个基本特点：自利和理性。人的自利性表现为： （1）人是自私的。所谓自私是指个人
的行为只受个人利益的驱使。 （2）人的目的是追求个人效用的最大化。所谓个人效用的最大
化是指个人在经济活动中的目的是追求个人效用的最大化，或是以尽量少的投入换取尽量多
的产出，或是以尽量少的花费买得尽量多的效用。个人的这种利益最大化行为直到遇到抑制
为止。人的理性表现为：（1）人在行动时必然进行成本—收益分析。所谓成本—收益分析是
指个人在经济活动中既注重收益，也关注成本，或是取得最大收益，或是把所支付的成本降

13
到最低。（2）所谓理性包括这样三层意思：一是知识的完备性，即个人在经济活动时具备关
于其所处环境的各方面知识，其具备程度即使达不到绝对完备，至少也是相当丰富、相当透
彻的；二是个人的偏好体系是稳定的、有序的，理性排序是经济学对个人偏好的起码要求；
三是个人拥有很强的计算能力，能计算出在各种备选方案中，哪个可达到其偏好尺度上的最
高点。所以有人称经济人具有完全理性。按照公共选择的观点，“经济人”范式反映了人的
基本行为特征，是社会中所有个体行为特征的统计描述，因而用这个范式，既可以用来分析
经济市场上当事人的行为，也可以用来分析政治市场上当事人的行为；既可以用来分析官员、
政治家的行为，也可以用来分析投票者(选民)的行为。因为个人无论是处于什么地位，其本
性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或极大化个人的效用作为最基本的动机。人并不
会因他所处的地位不一样而使其本性改变。“无论在市场活动中还是在政治活动中，人都是
追求效用最大化的人。但是这种方法并不要求一个个体的人牺牲其他人以增强自己的效用。
这种方法把政治活动表现为一个特殊形式的交换；而且，就像市场关系中那样，理想上还期
望这种政治关系使所有各方面都互有收获。”（布坎南，塔洛克， 2000) “如果把参与市场
关系的个人当作效用最大化者，那么，当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的
动机发生了变化。至少存在一个有用的假定，即当人由市场中的买者或者卖者转变为政治过
程中的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他的品行不会发生变化” 。公共选择将
这种关于人类动机的假设引入政治领域 “公共选择观点中体现的第二个要素或方面就是行
为假设，人们熟练地称为‘经济人’假设。个人的行为天生地要使效用最大化，一直到受他
们遇到的抑制为止” 。按照公共选择的观点，选民选举的目的是效用最大化，选民在选票箱
前的行为与消费者在市场上的行为没有本质的区别，都把自利作为行动的原则。选民投票时
只愿支持能给自己带来最大好处的候选人。当参与投票的成本过高或当选民认为得不到直接
收益时，他们放弃参选是合理的。而当一个人的选票对于有众多选民参加的选举结果无足轻
重，而了解候选人需要耗费时间和精力的时候，一个利润最大化的“理性选民"，就会减少
自己的成本，合乎理性地保持无知状态。而政治家从事政治活动的目的是追求自身利益的最
大化。“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目
的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一
样，……。”（唐斯，1957）政治家的利益在于获得权力、地位、威望，等等。他们的这些追
求未必符合公共利益。在西方代议制国家，政治家的目的首先是追求最多选票。政治家们被
假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为。他们被假定是选票最大化者—正像厂商
被看作是利润最大化者一样。为了获得政治支持最大化，他们不惜屈服于代表特殊利益的压
力集团。布坎南等公共选择理论家认为经济人假设的合理性在于这种假设反映了人们的基本
行为特点，是社会中所有个体（无论是经济个体，还是政治个体）行为特点的统计表现。第
一，经济人假设可确保在分析人的行为时的一致性。过去经济学与政治学的分析出于两个相
反的标准，经济学假定在经济活动中人人都是自私的，政治学则认为政治人是利他主义者。
公共选择认为这种政治经济截然对立的善恶二元论是完全不能成立的，人的本质应统一于
经济人"。人的政治行为动机并非永远纯洁，没有必要拔高人的政治行为动机，人不是为了
追求真善美，而是为了追求各自的利益而参与政治的。第二，经济人假设为制度分析提供了
一致的基础。制度分析的目的是通过比较，探讨什么样的制度是好的，什么体制下可能产生
坏政策。如果假定人人都是利他主义者，就不会存在坏的体制，无法解释坏政策的产生。
“经济人”范式是一个相当有用的分析工具，是一个人类行为动机的简化的假说，也
是人类行为特征的一般性刻画，它可以用来解释社会经济活动中一系列相当广泛的问题。在
理论上把社会个体抽象成“经济人”，是有其合理性的。可以说，没有亚当·斯密创立的“经
济人”范式，便无法建立现代微观经济学的理论大厦，也就没有新古典经济学的理论体系。
经济人假设确保了分析人的行为时的一致性。并且为制度分析提供了一致的基础。当然对于

14
经济人的假设的批评也是很多的。

三、经济学的交换模式
1
以布坎南为代表的公共选择学派认为，经济学的基本命题是交换， 在他们看来，经济
学的研究应该基于 18、19 世纪经济学界前辈们关于“经济学是交换科学”的论述，经济学
家可以不管资源的稀缺性，也可以不考虑收入的分配是否公平，只要经济主体之间的关系是
自愿交换，那就会产生有效率的市场结果，人们也可以实现自己的最大利益。相反，如果市
场过程不能保证人们的自愿交换，那一定会产生不公正和不平等。因而可以把市场机制看成
各种交换过程。所以经济学应该是关于契约的学科。
公共选择学者将这种观点用于对政治过程的观察，把政治过程看作是市场过程。市场过
程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。经济关系和政治关系两者都
代表着由两个以上的个人进行的合作。市场和国家两者都是手段，合作就通过这些手段而被
组织起来并成为可能。人们通过在有组织的市场上交换货物和服务而进行合作，且这样的合
作还意味着相互获益。个人进入一种交换关系。在这种交换关系中，他通过某种直接有益于
交易的另一方的产品或服务而促进其自己的利益。基本上，按照个体主义的国家观，政治的
或集体的行动与此非常相同。两个以上的个人发现，合力完成某些共同的目标，对彼此都有
好处。与在经济市场一样，政治制度就是一个市场，在那里，人们建立起契约关系，一切活
动都以起码的个人成本—收益计算为基础。“我们没有理由认为个体公民在选举人秘密写票
室中的行为与个体消费者在超级市场中的行为有本质上的不同。”政治市场上的每一个人都
有各自的效用函数，这些效用函数或价值判断之间没有高下优劣之分，应受到承认和尊重。
交易达成以使交易双方的福利状态得到了促进是交易的目的。市场与政治之间难以划出清楚
的界限，只要集体行动以个人决策者作为基本单位的模式进行，只要这样的集体行动基本上
被想象为反映了一个社团全体成员之间的复杂交换或协议，这样的行动或行为或选择可以很
容易地列入交换经济学的范畴。只是经济市场上交换的是商品的归属，政治市场中通过交易
形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品。这些公共物品的形成必须通过集体协议，因
而需要一系列特殊的中介（议会、政府等）。经济市场交换发生在个体之间，政治市场是集
团之间的交换。政治领域中人追求个人利益的方式与市场上不同，政治是人们相互之间一种
复杂的交易结构，通过这个结构，人们达到各自的个人目标。这些个人目标在市场交易中是
无法实现的，只能借助团体，通过政治过程，比如利益集团在立法机构中的讨价还价，进而
影响政策过程的完成。市场经济基本上是一种商品交换，政治市场则是“服从与统治的交换”。
在个人单独保护自己的利益成本过高时，选民与政府之间以服从换取安全。政治交换中有非
自愿的成分。
公共选择理论强调政治活动的交换本质，其目的是说明国家的作用是通过政治规则的制
定与实施来保证人们自愿选择的自由。有效率的政策结果来源于集团之间、个人与集团之间、
组成集团的个人之间的讨价还价、协商与调整产生的。所有的政治活动应该是建立在政治参
与者自愿合作的基础上的。强制性和权力的前提是自愿交换，其目的也是为了维护和促进人
们的自由权利。用交换的方法观察政治改变了对政治活动目的的传统看法，对公正提出了一
种新的解释。并且为政治分权化提供合理性。

布坎南甚至把经济学的交换范式看作公共选择理论的第一方法论因素。他说：
1
“广泛范围的公共选择观点
的第一个要素或方面就是经济学的交换科学方法，即作为交换科学的经济学范例。”布坎南，
《自由、市场
和国家》北京经济学院出版社，1989 (Ｐ23)

15
四、对公共选择的简要评价

对公共选择的批评一个方面是对公共选择方法理论的逻辑基础进行批评。大多数公共
选择理论家坚持“经济人”的假设，并致力由这一假定推导出政治市场上的个体的一般行为。
批评者认为，这种假设—演绎模式用高度概括和抽象的模型来解释和预测人的行为尤其是政
治行为，是难以证明的。从“经济人”假设要推导出人们对任何实际情形下的可预期的反应
尤其是政治行为是做不到的。首先，人的本性有社会性的一面，把追求自身利益当作人的基
本动机和不变动机，实际上是抹掉了人的动机中的社会属性。人的本性既有动物性的一面，
也有社会性的一面，只强调其中的一面都是片面的。从历史的纵断面上看，自利并不是人的
永恒本性。在原始社会，生产力不发达，生活资料极度贫乏，如果人的行为主要从自利动机
出发，原始公社制度就无法存在。实际上，人的自利动机是随着商品交换的出现而逐步形成
的。由于要用自己生产的商品和别人生产的商品进行交换，交换双方都必须仔细权衡自己的
利害得失。都必须“斤斤计较”。不加计较地把自己生产的产品让渡给别人是不合理性的。
正是因为这种原因， “经济人”概念直到商品经济和市场制度有了相当程度发展的亚当·斯
密时代才逐渐形成。因此， “经济人”概念是一个历史概念，而不是一个超历史的永，恒概
念。其次，政治活动和经济活动还是有差别的。首先，与经济活动不同，个人在政治活动中
对他的行为所产生的成本并不是直接承担的，对他的行为带来的收益也不是独享的，这就削
弱了个人对政治活动进行成本一收益计算的动力。此外，政治活动是一种集体活动，参与者
众多，中间环节较多，因此，政治活动的结果具有很大的不确定性，这就使得个人从事政治
活动的动机难以服从自身利益的最大化。事实上，个人也可能是出于理想、信念、归属感等
非经济因素而参与政治。常见的论述是要搞清政客和政治家的区别。在批评者看来，不能用
“追求个人利益最大化”来说明乔治·华盛顿，亚伯拉罕·林肯，富兰克林·罗斯福这些政
治家的动机和行为。再者，人的需要从其结构上看是多元的，不是单一的。所以支配个人经
济活动和政治活动的动机都是多元的。其他的因素，如利他主义、自我牺牲精神等也会支配
个人行为。他们认为，在亚当·斯密那里，“经济人”的两种属性是有机统一的，这就是经
济中的利己主义和伦理学中的利他主义，而公共选择理论中的“经济人”范式只是将斯密的
“经济人”概念中的自利属性发展到极致，从而不能给出个人属性的最接近实际的解释。
休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德在《公共物品、公有企业和公共选择》一书中指出，个人的
行为动机是复杂多样的，不能简单地划分为利己或利他。个人的动机中含有大量的对物质利
益的自利的欲望，这种欲望渗透得既深又广，因而每个公共机构和私人机构都必须用某种方
式对其加以约束和限制。但是，大多数人的动机中还包含着程度不同的慷慨因素、无私的品
德因素、对他人义务的习惯接受和对金钱以外的回报的兴趣。因而人的动机不能归结为单一
的自利动机，“人类行为中普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。“公共选择理论作为
一种对政治行为动机的描述是不真实的”。（休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德，2000。）美
国历史学家福山也指出，“人类行为的确有百分之八十的情况符合这种模式（“经济人”模
式），问题是隐匿的另外的百分之二十，新古典经济学只能提出难以服人的解释。”（福山，
1998）他认为，这个百分之二十的动机需要用道德、习俗等文化因素来解释。制度经济学也
把人看作是“社会人”、“组织人”，认为人除了追求物质利益以外，还追求安全、自尊、
情感和社会地位等社会性的需要，分析人的行为不能脱离他生活其中的那个社会一文化环
境。新制度经济学的代表人物诺斯认为：“人的行为比经济学家模型中的个人效用函数所包
括的内容更为复杂，有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，
它们会根本改变人们实际做出选择的结果。”（诺斯，1994）
对公共选择的批评的另一个方面是对公共选择方法论的内容的批评，即对“经济人”

16
假设、经济学交换范式以及方法论个人主义的批评。方法论集体主义者认为方法论个人主义
片面强调个体的作用，将集体看作是一个个体的累加，试图从个体行为推导出集体行为，这
种做法实际上是一种机械论。可以说，方法论个人主义和方法论集体主义这两种方法论的对
立几乎是贯穿于近现代社会科学发展始终的。可以说，公共选择理论的方法论将经济学的假
说、理论和模式应用于政治过程，力求对政治过程做出不同于传统政治学理论的解释，这既
是它的力量的源泉，又是它的弱点之所在。既有创新，又陷入困境。
公共选择理论通过对政治市场的分析，从反面为市场机制的有效性提供了辩护理由。通
过对政治市场中的各个主体的行为特征的分析，公共选择理论对国家增长等一些政治事情的
原因做出了深刻的解释。并提出了限制政治权力，重建民主政体的措施。通过在政治活动中
对经济人假设的科学运用，拓展了整个经济学的解释范围，其中的一些经典的分析对中国政
府职能转变，机构改革和反腐败斗争也有一定的借鉴意义。
中国传统的价值观认为政治家、官僚是“大公无私”，“克己奉公”的代表，是“毫不
利己，专门利人”的模范，是“是全心全意为人民服务的人民的公仆”。这些观点否认了政
治过程中有个人利益的存在，或者说在相当程度上把个人利益放在极次要的地位。公共选择
的“经济人”假设则打破了这一理想。按照“经济人”假设，任何人，无论他处于何种地位，
都有一样的本性，即追逐自身利益的最大化。在政治过程中，政治家、官僚与在经济过程中
的自然人一样都是自身利益最大化的追求者。他们认为在市场结构中自私自利的利己主义者
不可能在政治决策过程中成为克己奉公的利他主义者，个人在这两种制度下行为结果的不
同，并不是由于其行为动机方面的转变，而源于两种制度的结构差别。
在计划经济体制下，政府是社会资源的配置者，是积极的主体，社会是被动的客体。政
府自然而然凌驾于社会之上，排斥甚至是否定市场的作用。“没有政府办不到的事情”的观
点在政府管理层一度占据主导地位。这种观念和体制的巨大惯性使政府和官员在发展社会主
义市场经济的过程中依然习惯性地运用“全能思维”看待和解决问题，而公共选择则认为，
政府的力量是有限的，政府对社会的全方位干预只会导致政府决策和政府机构的低效率。他
们认为必须要打破政府的垄断地位，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境。

本章总结

1. 公共选择理论是经济学和政治学交叉融合而产生的一种理论。是 20 世纪 50 年代由
公共选择学派形成和发展起来的西方经济学理论之一。
2. 公共选择理论的历史渊源可以上溯到勃劳德和孔多塞对投票规则的研究。霍布斯，
洛克等社会契约论者的思想也可以算是公共选择理论的思想来源之一。瑞典经济学家维克赛
尔和林达尔的研究对公共选择经济学家有着很大的启发。意大利财政学派经济学家庞塔雷奥
尼，德·马尔科，萨克斯等人的公债理论和国家学说对公共选择理论也有着重大的影响。熊
彼特对公共选择的贡献也是不可忽视的。
3.作为独特学科的公共选择理论形成与当时的传统西方经济学自由市场经济的自由放
任政策以及凯恩斯国家干预主义的经济政策的缺陷和不足有关。福利经济学和新制度经济学
的发展对公共选择的产生和发展也产生了很大的影响。
4. 公共选择的代表人物有布莱克（《论集体决策原理》），阿罗（《社会选择与个人价值》）
布坎南与塔洛克（ 《同意的计算》）
，奥尔森（《集合行动的理论》），唐斯（《民主的经济理论》），
尼斯坎南（《官员与代议制政府》）等。公共选择可以分成三个流派：弗吉尼亚公共选择学派，
罗切斯特社会选择学派和芝加哥政治经济学派。
5. 公共物品的特征构成了公共选择存在的理由。在公共选择学者看来，无论在市场活
动中还是在政治活动中，人都是追求效用最大化的人。在这一基础上，公共选择理论把人类

17
社会分成两个市场，经济市场和政治市场。公共选择理论进一步对政治市场上的各个主体和
民主政治活动在现实生活中的运行方式进行了分析。

进一步阅读的相关文献

1．巴克豪斯，1992，《现代经济分析史》，四川人民出版社
2．托利森，1984，《公共选择理论》，密执安大学出版社
3．布坎南，塔洛克，2000，《同意的计算》中国社会科学出版社
4．布坎南，1989，《自由，市场和国家》，北京经济学院出版社
5．汪翔、钱南，1993，《公共选择理论导论》，上海人民出版社，
6．缪勒，《公共选择理论》第二版，第三版

思考与练习

1． 公共选择可以具体的分分成哪几个学派？各个学派的代表人物和基本观点如何？
2． 公共选择研究的对象包括哪些？公共选择理论对这些主体抱有怎么样的看法？
3． 公共选择在经济学发展中的地位与作用如何？
4． 公共选择理论和其他的经济自由主义学派的观点有何异同？
5． 公共选择理论在方法论上有着什么自己的特点？

18
第二章 市场的起源与存在的基础

本章概要
作为资源配置的一种方式，市场在促进经济增长和提高效率方面所做出的贡献，已经被
人类久远的经济活动历史所证实。可以说，市场经济是人类社会所发明的一种富有智慧的制
度安排。市场机制能取代宗教、家族等配置方式，成为主要的资源配置方式，有着自己的特
点和问题。本章主要讨论作为资源配置的一种方式的市场的一些问题。由于市场经济是以市
场为基础而形成的，因而市场在市场经济中具有非常重要的地位。第一节将讲述几种市场起
源说。第二节探讨市场失灵的问题。

学习目标
1．了解市场起源和发展的基本路径。
2. 学会运用市场失灵的知识分析现实生活中的一些问题。

引 言
“一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利是什么。在他使
用他的资本来使其产出得到最大的价值的时候，他所追求的仅仅是个人的利益。在这样做时，
有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标绝对不是他个人所追求的东西。”亚
当·斯密这样描述着市场上的主体，这也就是著名的看不见的手的作用。市场是怎么样的一
个体系？市场经济又是怎么样的一种制度？他们正常运行的基础条件是什么？它能达到怎
么样的一个结果呢？

第一节 市场起源

一、马克思恩格斯的市场起源说--历史唯物主义的研究

马克思主义经典作家都很重视对“起源”问题的分析，因为在历史唯物主义看来，对于
某个事物或某类现象的“起源”问题的研究，一般总是揭示该事物或现象之本质规律性的一
个最为基本的途径。马克思主义学说是从社会发展史和社会进化论的角度来把握交换和市场
的起源问题的。在他们看来，人类社会，包括交换和市场的行为和现象在内，无一例外地都
有一个从无到有、从简单到复杂、从初级到高级的进化发展过程。交换与市场的起源问题，
无疑也是从属于这样一个人类社会进化过程的总问题的。交换和市场都是人类社会发展到一
定阶段时才产生和逐渐发展起来的，不是历来就有，亘古不变的。
在名著《家庭、私有制和国家的起源》中，恩格斯提出了著名的三次社会大分工的理论,
很清楚的论述了历史唯物主义对市场的基本看法。在恩格斯看来，在野蛮时代的低级阶段，
“分工是纯粹自然产生的；它只存在于两性之间。男子作战、打猎、捕鱼，获取食物的原料，

19
 1
并制作为此所必需的工具。妇女管家，制备食物和衣服，做饭、纺织、缝纫” 。在这个阶
段上“人们只是直接为了自身的消费而生产；间或发生的交换行为也是个别的，只限于偶然
2
留下的剩余物。” “除了部落内部发生的交换以外，决不可能有其他的交换；而且即使是
3
部落内部的交换，也是一种例外的现象。” 在这样的情况下，“它们交换的量的比例起初完
4
全是偶然的，它们能够交换，是由于它们的所有者彼此愿意把它们让渡出去的意志行为。”
这种部落内部出现的偶然性交换，也就是市场最初的萌芽。
到了野蛮时代的中级阶段，随着对动物驯养水平的发展，游牧部落从没有畜群、没有种
植业的渔猎采集部落中分离出来， 当拥有了相当数量的牲畜时，就可以经常提供超出自身
消费的若干剩余，也就为与渔猎采集部落的交换提供了经常性的条件。因而出现了第一次社
会大分工。这次社会大分工的发生，使商品交换趋向于经常化、稳定化，从而标志着市场的
出现。对于这样的情况，恩格斯写道：“游牧部落从其余野蛮人群中分离出来——这是第一
次社会大分工。游牧部落生产的生活资料，不仅比其余的野蛮人多，而且也不相同。同其余
野蛮人比较，他们不仅有数量多得多的牛乳、乳制品和肉类，而且有兽皮、绵羊毛、山羊毛
和随着原料增多而且日益增加的纺织物。这就第一次使经常的交换成为可能。……自从游牧
部落分离出来以后，我们就看到，各不同部落的成员之间进行交换以及作为一种经常制度来
5
发展和巩固的一切条件都具备了。” “起初部落和部落之间通过各自的氏族首长来进行交
换；但是当畜群开始变为特殊财产的时候，个人和个人之间的交换便越来越占优势，终于成
6
为交换的唯一形式。 ”
在野蛮时代的高级阶段，织布业、金属加工业以及食品加工业等手工业从农业中分离了
出来。这是第二次社会化大分工。“农业和手工业之间发生了进一步的分工，从而发生了直
接为了交换的、日益增加的一部分劳动产品的生产，从而使单个生产者之间的交换变成了社
7
会的迫切需要”。
到了文明时代的初期，第三次分工使一个专门从事产品交换的商人阶级从生产中分离出
来，使商人成了每两个生产者之间的不可缺少的中间人，并使生产者免除交换的辛劳和风险，
可以使他们的产品的销路一直扩展到遥远的市场，从而使市场得到了进一步的发展。某一较
大区域内被经常交换而具有固定价值的物品承担着货币的职能。货币“从交换中和在交换中
自然产生的”。货币的产生，极大的推动了市场的发展。
可见，在恩格斯看来，生产力的发展水平和状况，直接决定着社会分工的发展程度和状
况，社会分工的发展程度和状况，直接决定着市场的发展程度和状况。生产力发展导致社会
分工，进而导致交换的商品数量和范围日益扩大，并逐渐产生了货币和专业的商人。所以，
从根本上说，是生产力的发展水平和状况，决定着市场的发展程度和状况。

1
恩格斯： 《家庭、私有制和国家的起源》
，载《马克思恩格斯全集》，第 21 卷，人民出版社，1965 年，第
180 页。
2
恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，载《马克思恩格斯全集》
，第 21 卷，人民出版社，1965 年，第
188 页。
3
恩格斯：《家庭，私有制和国家的起源》第 157 页。
4
恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，载《马克思恩格斯全集》
，第 23 卷，人民出版社，1965 年，第
126 页。
5
上文，第 157 页
6
上文，第 157—158 页
7恩格斯： 《家庭、私有制和国家的起源》
，载《马克思恩格斯全集》，第 21 卷，人民出版社，1965 年，第
189 页。

20
二、波拉尼关于“交换与市场起源”的研究。

匈牙利经济学家波拉尼(Karl Polanyi)在《人的经济》一书中，从经济史学的角度对交换
1
与市场起源的问题进行了深入、独到的研究。 在波拉尼看来， “交易”的定义是：如果从
运行功能方面来定义，那么交易就是一种为获取不能直接得到的财物而采取的间接手段。对
于交易和市场的起源问题，波拉尼认为： “市场”并不是一种同原始人在共同体内进行的少
许交易或少量货币的使用相联系在一起的制度，而是在较为晚期的社会中才逐渐发展起来
的。
波拉尼认为，市场有两个不同的起源，一个在共同体的外部，另一个在共同体的内部。
在他看来，市场的外部发展，与所谓的“异地交易”密切相关，由于交易本身是按特定的等
价关系进行的，因此，所有交易都只是对应于不同的交易物的特定的交易，而这种特定交易
首先发生在两个共同体相接触的边缘地带，市场的内部发展则同粮食的对内供给密切关联。
而且在他看来，以往在经济史上常被当作“三位一体”的交易、货币、市场，无论在共同体
的内部发展上，还是在共同体的对外关系中，其实都有各自独立的起源，都经历了各自独立
2
的发展过程，并且在外部要先于内部而产生。

三、马林诺夫斯基的“库拉交易圈”

著名的功能主义社会学大师马林诺夫斯基(Bronislaw Malinowski)，在其 1922 年出版的

代表作《太平洋西部的航海者》里3，描述了美拉尼西亚西部特罗布里安德群岛的民族史和
他们的文化体系，并主要从人类学的角度，考察了那里的原始人的经济活动。他发现在一种
被叫做“库拉”的礼仪性赠予交换系统下，普通的交易很是盛行。 “库拉圈”的运动以贝壳
装饰品为媒介，它是进行交换的人送给另一地终生贸易伙伴的“介绍信”。饰品流向也有规
定，红者逆时针，白者顺时针，这样，圈内的物物交换实际上可以较为自由地展开。从一个
岛到另一个岛的物物交换，大量地和经常性地输入本地区通常没有但必不可少的实用品。物
品交换的圈子，同时又表现为平时岛民社群的合作圈子，它对于维持社群内外的地位级序，
起到了关键的作用。而且，交换的参与者，也都是世代相传的社会圈子，而绝对不是偶然的
个人组合。“礼物”在这里便成为了经济性物品的一种联系物与保护层。社会性和经济性的
相互交叉，保证了原始的交换行为得以实现。

四、莫斯的“全面性报称体系”

法国著名社会学家、人类学家莫斯(Marcel Mauss)在他的《礼物：旧社会中交换的形式
4
与功能》 一书中，提出的“全面性报称体系”的主要观点。莫斯认为，在表面上看起来像
是自动自发、慷慨无私的“报称”馈赠行为，事实上，其背后是以道德上身不由己的义务性

1 栗本慎一郎著，王名等译： 《经济人类学》 ，商务印书馆，1997 年。

2
在波拉尼于看来，经济分配制度是有三个类型的，互惠的交换、再分配的交换、市场交易。互惠交换的目
的不在于物质利益，而在于社会义务和亲情的维系与延伸。再分配制度则是阶层化社会的特征，部落首领
集中来自下面的物品或劳务，然后再把它们“慷慨地”赐予社会；市场交易则是现代社会尤其是现代资本
主义社会的特征，其交换的目的是获取最大的物质利益，亦即谋求利益的最大化。在这种体系中，市场的
供求关系起着决定性的作用。
3 B. Malinowski, Argonauts of the western Pacific, London: Rout ledge and Kegan Paul, 1978。
4 莫斯著，汪珍宜、何翠萍译： 《礼物：旧社会中交换的形式与功能》 ，台湾远流出版事业股份有限公司。

21
和在经济上的利己属性作为根本基础的。在原始社会和所谓的“旧社会”里，存在着一种可
以命名为“报称”的交换制度，这种交换制度是在相互馈赠的人群之间，就像是公共享有一
种财产的所有权，不断地产生彼此给予、接受和回报的义务，这就使得在此义务束缚之下的
人和团体相互之间约定了一个长期的交换契约。这种现象表面上表现出来的是物质上互通有
无的经济现象，而实质上则是体现了社会全面的、整体性的政治、社会、伦理和宗教等秩序
的象征。莫斯的“互惠性原理”对后来的人类学有很大影响，甚至列维-斯特劳斯的结构主
义，也把婚姻干脆直接理解为涉及女性的“交换”。在这个延长线上，日本人类学家小马彻
1
则在其《礼物和交换的文化人类学》 一书里，进一步展开了对现代社会里的礼物馈赠和交
换现象的研究。

五、萨林斯关于“原始交换方式”的研究

美国文化人类学家、新进化论的代表性人物萨林斯认为，
“石器时代”的渔猎采集社会
通常并不需要把生产力用到极限，人们是够吃即可、知足长乐的。社会成员用于生产的时
间不多，生活的要求也不高，人们有充裕的时间来娱乐，故可称为“原富社会”。在“原富
社会”里，原始交换方式构成了整个社会关系的一部分，物品的流动和社会地位及礼仪之
间发生互动，特定的社会关系制约着物品如何流动，而具体的交换行为又暗示着特别的社
会关系。朋友创造礼物，礼物也创造朋友。亲属关系的远近，决定着互惠形式，近亲之间
2
实行普遍互惠，远亲之间实行消极互惠。
综上所述，在很多的经济学家们和人类学家看来：市场的起源和演进就是这样的一条道
路， 在习俗经济中逐渐演化出市场组织，从零星和偶然的自发交易逐步扩展到大规模的交
易，并不断的扩大和正规化，逐步的向市场经济体制过度。恰如哈耶克所言，市场经济的本
质就是一种“自发扩展的秩序”。当然，作为资源配置的市场更多的是体现为市场经济这样
的经济形态上，而不是简单的交换的概念。市场经济作为一种经济形式或经济制度，为市场
运行提供了制度保障。市场经济制度是人类社会迄今为止最有效率的经济制度，市场经济制
度确立以后为市场的高效运行提供了有效保障，发挥了重要的作用。作为资源配置的市场经
济是一个不断发展的过程，是建立在一系列的条件的基础上的。

第二节 市场失灵
尽管自由主义经济学家一直认为，市场能有效地调节经济运行和各个经济主体的活动，
但从来没有出现过完全由市场配置资源的情况，这不但是因为公共部门带来的好处，而且还
因为自由放任的市场经济中的无约束行为带来的恶果。
1776 年，现代经济学鼻祖亚当·斯密在巨著《国富论》中论述到，竞争把追求自我利益
的个人导向追求公共利益，好像被一只“看不见的手”引导着，增进整个社会的福利。从那
以后，十八到十九世纪的古典经济学家和二十世纪的新古典经济学家都力图使他的理论精确
化、规范化，他们应用数学工具试图证明市场机制的有效性，其主要成果是市场均衡理论和

1小马彻：
《礼物和交换的文化人类学》
，御茶水书房，2000
年。
萨林斯也提出了三种互惠形式：普遍互惠、平衡互惠、消极互惠。
2
“普遍互惠”就是利他的互助，包括共
享、赠与、义务等内容。在这样的背景下，物品的交换通常要服从于社会关系。尽管有时候是不等价的，
但施惠一方也不会计较日后是不是能得到回报。
“平衡互惠”是指直接交换、等价交换。“消极互惠”则是
指“无付出受惠”
，也就是白吃白拿，充满了诡计。

22
福利经济学的基本定理。完全竞争的市场是非常理想的市场，能够使得资源达到帕累托最优
配置。在严格的假设条件下，生产者能够以最低的生产成本去生产社会最需要的产品，并以
最低生产成本生产出最优的产量，消费者以等于完全成本的最低生产成本购买商品，这时的
产品价格等于完全成本也等于最低成本与边际成本。也就是说消费者以边际成本决定的产品
价格来购买该商品。只有在这种条件下，经济资源的配置才是最有效率的。但是，实际上价
格机制并不能孤立地发挥作用，市场在配置全社会资源、实现全社会的一般均衡的过程中，
还有赖于一些前提条件。除了市场经济内含的个人自由选择和个人之间激励相容原则的假设
之外，还要求经济信息的完全对称、市场完全竞争、无外部性、主体理性、不存在规模经济
效益、无交易成本等前提假设。只有使价格信号具有充分的灵活性和收缩性，市场才是资源
配置的有效手段。如果没有了这些前提，完全竞争的状况是不一定满足的。这时市场难以发
挥作用进行资源的配置，被称作市场失灵。在这个时候，单靠市场自己的力量来调节经济，
不能生产社会最优的产量，资源配置不能达到应有的效率。市场失灵的存在通常被认为是“对
集体或政府采取行动来改进资源配置的效率提供一个理由”。“如果人们想要在这样根本失灵
1
的面前来实现有效率的资源配置，人们就必须承认自身利益，并探究非市场的选择办法。”
广义市场失灵不仅仅是指微观经济缺乏效率，而且还包括收入分配不公平、宏观经济不
稳定以及市场行为对文化和政治制度的影响。一般认为导致市场失灵的原因主要有外部性、
公共产品、垄断势力的存在、不对称信息和道德风险、有益品等。下面我们分别就这几个方
2
面来论述市场失灵的具体内容。

一、外部性与公共物品

所谓外部性，意指一个人或一个厂商的活动对其他人或其他厂商的外部影响，或称溢
出效应。布坎南和斯塔布尔宾曾给外部效应下的定义是：只要某一个人的效应函数所包含的
变量是在另一个人或厂商的控制下，则外部效应存在。设 U 表示个人 A 的效应，那么若 U=F
（X1，X2，……Xn，Y），即有一项外部效应存在（其中，X1，X2，……Xn 为个人 A 所能控制
的活动，Y 是个人 B 或厂商控制的活动，Y 产出的效应就是外部效应） 。就是说价格体系受到
的影响是外来的，存在没有经济报偿的经济交易。外部性会带来社会边际收益与私人边际收
益的不一致，社会边际成本与私人边际成本的不一致。对消费者或生产者会产生影响。从而
使生产与消费等经济活动偏离最优状况。最常见的外部效应问题如污染问题、噪音问题等。
与外部性类似的是公共物品。公共物品的特征是非竞争性和非排他性，非竞争性意味
着某个人对一种物品的消费并不妨碍其他任何人对该物品的享受；非排他性是指，对一种物
品未付费的各个人不可能被阻止享受该物品的好处。受益者无需花费代价就可以得到该物
品，由于公共物品消费具有非排他性和非竞争性，所以消费者会产生一种隐瞒或低报自己对
公共物品的偏好程度、从而达到不付成本或少付成本地享受公共物品的倾向，由此致使在公
共物品的消费中出现“免费搭车”问题。这一问题的存在，将会致使由市场价格显示个人偏
好的机制失灵，使公共物品无法像私人物品一样，由消费者根据市场价格来调整自己的消费
构成和数量，满足边际替代率等于商品价格比率的消费均衡条件，实现消费品的帕累托最优
配置。从公共物品的供给或生产角度看，由于免费搭车问题的存在，则会使每个消费者都想
让别人来生产公共物品，为他支付生产公共物品成本，自己免费享受，结果可能谁也不生产。
一般来说，公共物品覆盖的人数越多，则免费搭车问题越严重，公共物品由私人市场提供出

约翰·伊特韦尔，等。新帕尔格雷夫经济学大辞典 第 3 卷。 第 351 页。
1
2
林德布罗姆在《政治与市场》中给出了更多的“市场失败”的内容。包括“个人的无能为力”、“无法统
计的成本”、“无保障和不稳定”、“激励的失效”等。也有学者按照市场失灵产生原因的基本性质这种划
分标准，将市场失灵划分为局限性市场失灵、缺陷性市场失灵、负面性市场失灵几种基本类型。

23
来的可能性就越小。概括地讲，消费者免费搭车动机产生的一个直接结果是：公共物品不可
能由交易市场来实现公共物品的最优配置，也不能由私人生产和供给。而缺乏必要的公共产
品，就不能满足社会经济的客观需要，大大降低社会资源配置的效率。市场价格信号是不能
引导公共物品的最优配置，由此产生市场失灵。
公共产品提供的困难使国民经济运行难于达到某些社会公共目标。在经济发展过程中，
一些投资金额大、回收周期长、经济效益低，同时对国计民生的具有重大影响的项目，如果
只是通过市场来供给，可能无法满足日益增长的需求。市场不能满足（灯塔、公共信息、国
防等）公共物品的有效供给是市场经济中的价格机制不能促使微观经济效率提高的具体表
现。
有关外部性与公共物品的问题，我们将在第四章作详细论述。

二、垄断

市场对于资源的有效配置是以充分竞争为基础条件的，这意味着有无数的平等的竞争
者的参与，而垄断势力的存在会使市场不再是完全竞争的。 “个体与群体可以通过保护特别
的子市场的过度权
力来阻止经济过程
P MC 有次序地发挥功
能。”
（布坎南，弗劳
尔斯，1991）我们在
P2 C 这里讲到的“垄断势
P1 B 力”是指厂商不是价
AR 格的接受者，而是处
在可以左右市场的
A 价格水平的位置，因
MR 而拥有垄断势力的
Q 既可以是垄断厂商，
Q1 Q2 也可以是寡头厂商。
图 3.1 垄断势力的存在，导
致社会福利水平下
降，社会生产能力浪费及社会收入不平等。
在经济生活中，我们可以发现不完全竞争现象普遍存在，包括卖方垄断、寡头垄断、
买方垄断等。这些问题在不少场合可以根据技术革新和需求的变化由市场机制内在地解决。
但是，在很多情况下，由市场机制内在地解决需要较长的时间，或者不完全竞争者充分利用
市场权力干扰市场机制发挥作用。
垄断厂商与完全竞争厂商不一样，它不再是价格的完全接受者。而是价格的制定者。
它面临的需求就是整个市场的需求，所以它面临的需求曲线不再是水平线，而是与完全竞争
市场下该行业的市场需求曲线相同。在完全竞争的市场中价格是等于边际成本的，垄断厂商
想增加产量就必须以降低价格为代价。由于垄断的存在，价格将大于边际成本。导致平均收
益（价格）曲线与边际收益曲线的分离。引入边际成本曲线，如图 3.1 所示，为了追求利润
的最大化，垄断者会根据企业的边际收入曲线与边际成本交点来决定产出水平，并根据这一
产出水平上的边际效用来决定价格。垄断者利润最大化的产出与价格分别为Ｑ1 和Ｐ2，而满
足效率要求的产出与价格分别为Ｑ2 和Ｐ1。在图（3.1）中△ＡＢＣ即为垄断者所造成的效
率损失。可见，完全垄断情况下的厂商利润最大化的均衡产量与价格要分别低于和高于完全

24
竞争时的状况。这时，边际成本不再等于价格，偏离了帕累托最优的要求，导致了消费者剩
余与生产者剩余的损失，造成社会福利的损失。
除垄断所造成的社会福利损失外，垄断还有可能使社会遭受其他损失。如垄断使社会
既定的产量花费更多的成本，垄断缺乏降低成本和进行技术革新的动力。如果市场是自由公
开的，超额利润的存在一定会吸引其他企业进入，使某种商品的产量增加，垄断利润逐渐消
失。但现实是垄断企业集团极力阻止其他企业进入本行业，以保持长期的垄断地位，获取超
额利润，他们会用各种各样的手段游说政策制定者限制竞争，以保持垄断价格。而其他进入
者也在对政策进行影响而使自己得利。为了寻求额外的利润而进行的寻租行为所带来的结果
可能造成浪费更多的社会成本，造成低效率。而从社会角度来看，政府制定各种规章制度以
限制竞争需要费用，监督执行又需要费用。这时，垄断的社会福利损失还意味着寻租行为造
成了更大的资源耗费，造成低效率。 （关于寻租的问题我们将在下面的章节中进行讨论）
而在寡头市场下，只有少数企业供给商品，如果它按经济上有效率的水平来生产，其
利益就会受损。若按垄断价格出售商品就会导致低效率，生产能力过剩，社会资源不能得到
最优配置。在寡头的市场结构下，各个厂商既可能联合在一起，组成卡特尔，最大限度地榨
取消费者剩余；也可能由于某些厂商的自私自利，偏离同盟，造成寡头之间的恶性竞争。在
后一种情况下，寡头厂商为了扩大市场份额，置竞争对手于死地，往往会提供超过社会最优
水平的产量，当有的商品卖不出去时，只能积压或者销毁，造成社会资源的浪费。还有一种
情形，有些寡头或者垄断厂商，为了遏制潜在的竞争对手进入市场，往往会装备超额的生产
能力，威胁进入者，如果他们胆敢进入，就开足马力生产，让进入者无利可图，从而达到遏
制进入的目的。
因此，垄断势力存在的要害是阻碍竞争，或者造成过度的竞争，这都会造成社会资源
的浪费，或者资源配置没有效率。阻碍竞争，还会影响到一个国家技术进步和科技创新的速
度，最终影响一个国家经济的发展。
一般而言，行业中出现垄断主要有以下几点原因：
首先，自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面——垄断。生产成本的水平（不
一致）使市场主体在竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断
地位。同时为了获得规模经济效益，一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成
对市场的垄断，从而偏离帕累托最优的状况而使资源配置无法达到最优。极端的情况是自然
垄断。所谓自然垄断是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，市场仅存
在一个卖者或极少数卖者。自然垄断最大的特点是成本递减。即生产规模越大，生产越是集
中，产品的成本就越低。在这样的情况下，即使存在竞争性的市场结构，即使厂商按照竞争
性行业的标准办事，私人部门也不会按照帕累托最优的规则行事。
其次，政府特许和专利规定所反映出的人为和法律的因素，是形成进入障碍导致垄断
的另一原因。政府特许的最典型的例子是第二次世界大战之前的美国制铝公司，该公司从
19 世纪末到 20 世纪 40 年代，一直控制着全部铝矾土矿产资源，从而成为美国制铝行业的
垄断者。一家企业可能因拥有某种商品或其生产技术的专利权而成为该商品市场的垄断者。
专利受到法律的保护，从而使其他企业不能进入该市场。专利法的实施是对发明和创新的保
护，是为了促进新产品与新技术的发展。在一段时间内发明者拥有制造某种商品或使用某种
特殊工艺的独占权。
再次，地理位置、稀缺资源等自然因素也是形成垄断的原因。
更极端的情况是张伯伦的说法，在他看来，产品不同质，即产品间有差异就会带来垄
断，垄断程度的大小则与产品替代性的大小刚好相反。而在他之前，斯拉法就曾尖锐地指出
垄断归因于完全竞争。

25
三、分配不公平

人们对公平的追求和对效率的追求一样的执著。罗尔斯在《正义论》中试图回答这样
的问题，假设每一个人都认为他处于某一个环境下的无知的纱幕之后，在这样的环境中，他
具有同等的处于这一社会的任何地位的机会，这时他会接受怎样的原则呢？罗尔斯提出了一
个类似从理想化的契约中产生的分配原则一样的原则，就是最大化原则，即收入的差异对于
处于社会次序中最不利的人是有益的，只有这样的差异是可以接受的。
法律性契约中的保险原则在另一个模型中得到了体现。布坎南与塔洛克提出：把观察
到的一些财政再分配视为体现在法律性契约中的保险动机的结果，假设人们或许不能断定他
们未来的收入地位，为了保证自己免于灾难，人们可能同意一个财政再分配的方案，这一方
案可以拉平财政再分配后的地位，或者在一定的程度上是可以的。不同于罗尔斯的地方是这
个模型试图根据契约而不是诸如规范性的公正规则来解释已实行的再分配方案。人们被看成
严格地根据自己的利益办事，但是避免不希望的结果出现的动机促使他们提前选择一定的再
分配准则。尽管人们不会对自己的未来一点都不知道，同时这样一种理想化的社会契约的初
始环境从来没有存在过。
而市场分配缺乏与效率相适应的公平性。市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两
极分化，表现在过程和结果两个方面。一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发
展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。单靠市场机制的作用，财富分配过分悬殊
和社会成员的两极分化是不可避免的。竞争市场是按照效率办事的，不顾及社会对哪种收入
分配格局更为偏好。个人收入分配状况不仅取决于个人不同的禀赋、机遇等自身因素，而且
还要受到税制、社会政策的动态变化、社会关系和财富跨代分配的程度等外在因素的影响。
在要素价格既定的条件下，个人收入分配状况首先取决于个人的收益能力，即使个人收益能
力相同，机会的不平等也使得个人之间的收入分配不尽平等；同时，个人财富分配状况还要
受到支配财产分配的继承法规与家庭规模的影响。“个人在获得收入而分享社会经济品的能
力是不一样的。即使每一个人在开始成年生活时具有十分等同的能力，即具有平等的经济机
会，允许充分发挥个人选择作用的市场结果，也会导致给定时期在测定的收入方面的巨大差
异。爱冒险的人可能得到更高的收入，而那些胆小的人可能收入来的相对的较少一些。人们
在生产价值的能力方面是不一样的。而且也不会面对着真正平等的经济机会。获得收入的能
力取决于初始的财产分配与技能，在经济报偿方面所观察到的一些不平等的现象并非起源于
自由的私人选择，而是产生于能力与天赋上的初始差异。”（布坎南，弗劳尔斯，1991）。此
外，各种经济政策，如鼓励或管制投机、使用土地等也对个人的收入分配产生影响。奉行等
价交换、公平竞争原则的市场分配机制由于各地区、各部门（行业）、各单位发展的不平衡
以及各人的自然禀赋、教养素质及其所处社会条件的不同，造成其收入水平的差别，产生事
实上的不平等，而竞争规律往往具有强者愈强，弱者愈弱，财富越来越集中的“马太效应”，
导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。这对于社会进步和人的全面发
展来讲不能不说是一个大的缺陷。市场调节本身不能保障充分就业，而失业现象更加剧了贫
富差距。如果社会分配领域的差距大到一定程度，就有可能影响经济效率的提高，引起社会
的不稳定，最终也会导致经济增长的波动或停滞。这也是市场经济的根本缺陷之一。 “道德
准则可能与可观察到的经济结果发生剧烈的冲突，很多人可能不愿接受这样的结果。” （布
坎南，弗劳尔斯，1991）
。
然而，“在纯粹的市场上，或者不存在以公平分配为目标的分配机制。或者这种机制虽
然存在，但是作用太小，私人慈善机构或许能进行再分配活动，但是不能从根本上解决问题。
因缺乏一种相互配合的政策，一种慈善行为可能与另一种慈善行为发生冲突。”（平新乔，

26
1995）在市场失灵，调节机制不能很好地解决分配公平问题的情况下，就需要政府更好地发
挥经济职能，进行适当的宏观经济调控。
而且公平具有一定的公共物品的性质，当受益者是那些纳税人认为的有关社会的成员
时，再分配就具有一定的公共性质了。从对于公共品的分析中我们可以得知，私人缺乏提供
公共物品的动机，因此也需要政府的介入。

四、宏观经济不稳定

从微观上考察，经济效率的衡量可以运用帕累托最优准则，但是该准则从宏观上来考
察效率时就显得不够用了。在宏观上，有三个衡量经济体系的效率的重要指标：就业水平、
物价水平和经济增长。
市场上存在的各种不确定性和非对称信息使得市场很难出清，其产出往往偏离最优水
平。价格机制存在着信息的滞后性，使市场主体在激烈的竞争中，为了谋求最大的利润，更
倾向于把资金投向周期短、收效快、风险小的产业，主体追求短期利益，这导致了产业结构
不合理，从而造成社会资源的浪费及社会资源配置不合理。
市场行为导致宏观经济总量和结构失衡，经济出现大起大落，而这种状态又不能依靠市
场自身得到解决。自发的市场并不能自行地趋向充分就业，物价稳定和适度的经济增长，这
一点早就被凯恩斯所证明，凯恩斯在《通论》中批判了“供给自动创造需求” ，经济能够自
动保持均衡的观点。他认为，在“三大心理规律”的支配下，市场机制不能自动调节社会有
效需求，必然会导致有效需求不足，从而导致生产能力闲置和劳动力失业。为了提高社会有
效需求，就要有政府行动。凯恩斯强调政府宏观经济政策在影响有效需求上的重要作用。在
《自由放任的终结》一文中他讲到，“有些事业个人已经在进行，已经有了成就，而有些事
业则在个人活动范围以外，关于后一类，政府如果不做出决定，就再没有人来过问；政府最
1
重要的任务是与后者而不是与前者有关的” 因此，凯恩斯认为应抛弃自由放任的抽象原则，
使政府承担起某些经济管理职能，刺激经济的发展。
在西方市场经济数百年的自由放任发展历史中，高失业率、过度的通货膨胀和经济的萧
条与危机等，不间断地周期地发生着。在经济危机的状况下，社会资源处于不同程度的闲置
状态，大量的工人失业，设备物质闲置，社会生产力遭到了极大的破坏，甚至有的产品被人
为地销毁，经济运行远远没有达到社会生产可能性曲线上。1929-1933 年资本主义的大萧条
正是长期执行自由主义政策，任经济自行发展的恶果。东南亚金融危机使部分国家至今还对
它心有余悸。市场机制不能控制通货膨胀，因而必须依靠政府的宏观财政政策和货币政策来
解决这个问题，这正是各资本主义国家在实践中的普遍做法。

五、信息不对称

充分竞争的市场导致资源的有效配置的结论，是以消费者与生产者知道现在与未来的产
品与要素的确切价格为前提的，不仅生产者对市场有关信息有着完全的了解，而且消费者对
市场的各种信息也是完全了解的。人们的市场活动是靠理性预期来决定的，市场价格很多的
时候是表现为一种预期的价格，市场价格信号是通过预期价格来传递的。但由于人的“有限
理性”和“机会主义行为”的存在，使市场参与者不可能完全掌握市场交易的有关信息，而
且信息作为一种有价值的资源，收集是需要成本的，不可能免费获得。这使得生产者或消费

1凯恩斯：
《劝说集》
，蔡受百译，北京：商务印书馆 1962，P239

27
者无法获取充分的信息，就只能在有限信息的条件下做出决策。一旦预期价格与市场价格发
生了背离，则意味着人们要根据错误的市场价格信号去配置资源。其结果明显的不可能是最
1
优的。
市场交易双方所掌握的信息如果出现一方多、一方少，或者一方有、一方无的情况，
就叫做出现了非对称信息。当交易的主体不是两个而是多个时，只要有一方比其他各方知道
的多，或者有一方比其他各方知道的少，这种情况也叫做非对称信息。拥有信息的一方可能
通过逆向选择和道德风险两种途径在与对方的交易中充分地利用自己的信息优势而造成市
场失灵。
逆向选择指交易双方在信息不对称时，买方总是优先购买质量差的商品，使质量好的商
品在市场上无法存在，表现为质量差的商品总是把质量好的商品驱逐出市场。这样虽然价格
是等于边际成本的，但是市场却萎缩了，同样产生了无效率的结果，并将市场变成一个“柠
檬”市场，充斥着低质量商品。首先提出逆向选择问题的是2001年诺贝尔经济学奖得主阿克
洛夫，他早在1965年就提出了著名的旧车市场模型，从而论证了信息不对称可能造成市场的
不存在。逆向选择常见的例子是二手车市场，交易双方对交易对象拥有的信息是非对称的，
因而造成交易困难，车主对旧车的性能、损坏程度、价值等拥有充分的信息，而购车者只能
猜测，风险中性的购车者愿意接受的价格将是所有旧车价值按概率加权计算的一个平均值，
即预期价格，而不管购得的旧车质量如何，买方在外观相似的情况下，只能选择价格低的汽
车，而这些车之所以价格低的原因就是因为质量差，买方因此所出的价格更低，但是质量好
的汽车是不会在低价下成交的，成交的都是质量差的汽车，结果质量好的汽车被质量差的汽
车驱逐出市场，“劣币驱逐良币”的情况出现。假设旧车市场上有100个卖者，旧车分为两种，
一种性能好，值10万，另一种性能差，值2万，两种车各占一半。但是卖者比买者拥有更多
的信息，所谓“买的不如卖的精” ，他们知道自己的车究竟是好车还是坏车，而买者却不知
道谁的车好，谁的车不好。这样，理性的买者只愿意出价6万（10×0.5+2×0.5）。这种情况
下，质量好的车主卖不到合理的价钱，只好退出市场，市场上只剩下那些质量差的车主，这
样“坏车”把“好车”驱逐出了市场（所谓的“逆向”就源于此） ，信息的不对称造成了本
来可以提高社会福利的交易无法进行。
逆向选择会使市场无法有效地运转，当市场中大量存在逆向选择现象时，人们就会失去
了对市场的信任，市场就会崩溃。与上面所说的二手车市场类似，保险市场中人寿保险一般
也会出现逆向选择的现象。保险公司只能根据人权的平均健康状况设计保单。而这时，那些
健康状况良好的人就会觉得保费太高，不如不参加保险，这时购买保单的人就都是那些健康
状况不佳的人了。如果保险公司因此提高保费，又会有健康状况稍好的人退出市场。
道德风险或败德行为指的是市场交易的一方无法观察到另一方所控制和采取的行动时
所发生的知情方故意不采取谨慎行为的情况。败德行为的产生显然不利于了市场机制发挥作
用，使市场机制的运行受到破坏，严重的话甚至使某些市场不复存在。道德风险的例子是保
险市场，个人在投保以后，不再采取措施预防风险的发生，有些人甚至采取更冒风险的行为，
从而使发生风险的概率大大提高。例如有人买了一辆汽车之后，他就面临汽车被盗从而遭受
损失的危险。如果此人对汽车没有投保的话，就会非常小心，采取诸如安装防盗锁之类的防
护措施。如果此人对汽车投了保险，在汽车丢失后会得到保险公司的全额赔偿，这时他就不

也有人按照把市场失灵可以区分为原始的市场失灵和新的市场失灵。把不完全信息、信息的有偿性以及带
1

来的不完备市场为基础的市场失灵称为新的市场失灵。把诸如公共物品、污染的外部性等因素相联系的市
场失灵称为原始的市场失灵； “这两种市场失效之间主要存在两点差别：原始的市场失效在很大程度上是
容易确定的，其范围也容易控制，它需要明确的政府干预。由于现实中所有的市场都是不完备的，信息总
是不完全的，道德风险和逆向选择问题对于所有市场来说是各有特点的，因此经济中的市场失效问题是普
遍存在的。……因此，政府把注意力集中在较大、较严重的市场失效情况上是比较合理的。” （约瑟夫·E ·斯
蒂格利茨《社会主义向何处去》，中文版，第 48—49 页，吉林人民出版社 1999 年。
）

28
会采取相应的防盗措施，结果汽车被盗的概率就增加了，保险公司理赔的概率也相应增加了。
假设一个地区有 100 户人家，每一家有 10 万的财产，没有财产保险之前，失窃率为 1%、
，
假设每次失窃损失为 10 万。保险公司基于此，以 1000 元向所有住户提供财产保险。但是住
户获得保险后，开始放松防盗措施，使失窃率上升至 5%，保险公司为此赔付 50 万，净亏损
40 万。如果人人都存在败德行为，投保事件发生的概率就增大了，保险公司被迫增加保费，
但是在保险公司增加保费之后，只有败德行为更严重的人会继续投保，迫使保险公司再次增
加保费，这样循环几轮下来，保险公司会收取 100%的保费，就不会有人投保，市场将不复
存在。

六、市场行为对文化和政治的消极影响

现在许多经济学家对市场失灵有了更新、更深刻的认识。他们认为以往对市场失灵的看
法是有局限性的，实际上市场涉及到政治的、文化的和经济的组织制度等方面，应该说市场
同样是文化的组织制度和政治的组织制度，其程度与市场是经济的组织制度一样，因而，市
场失灵必须扩大到包括市场对权力结构和人文发展进程两个方面的影响。所以，他们便从更
广泛的角度来认识和界定市场失灵问题。他们认为，在资源的配置过程中，有些活动是合乎
需要的活动，也有些活动是不合乎需要的活动。只有能够保证合乎需要的活动持续进行并停
止不合乎需要的活动的价格——市场制度，才是有效率的。因此， “所谓‘市场失灵’ ，其意
是指，维护‘合乎需要的’活动或停止‘不合需要的’活动（活动包含消费和生产）的价格
——市场制度理想化系统的失灵。 ”（胡代光，1998）
。
也有经济学家（波拉尼，1992）指出：“市场只关注经济领域，经济领域在社会生活中
常常占据主导地位，经济领域所附带的利润最大化，实利主义与个人主义等特点将会导致对
于社会文化组织的破坏，可能这种破坏是无意的但确是可悲的。”
市场对文化制度产生的影响是很明显的，市场在协调经济活动的同时，也影响人的生活
方式、思维方式等。对短期利益的追求带来的可能是对长远利益和社会利益的忽视、投机、
欺诈这类的行为在带来利益的同时也无疑给社会文化带来消极的影响。甚至有经济学家指
出；“市场缺少对个人的关怀，自由放任的另一个方面是必须承受做出决策的心理负担，而
这种负担有时是无法忍受的，以至于人们忍不住要逃避自由。” （弗罗姆，1987）。
市场对有益和有害物品的调节有违社会道德。用社会伦理道德作为判断标准，社会上
存在着有益于社会的物品和有害于社会的物品。有益物品包括教育、博物馆、生态保护等，
有害物品则包括卷烟、烈性酒、赌博等等。市场会把包括有益物品和有害物品在内的所有物
品的生产及其供求不加区分地进行调节，其结果不可能不有违于社会伦理道德规范。有益于
社会和个人的教育、博物馆、生态环境保护等物品，由于投资金额大、成本高、收益低，在
市场自发调节的过程中会趋向于萎缩；有害于人们健康、社会风气和社会稳定的卷烟、烈性
酒、赌博以至于毒品等物品，则会由于成本低、收益高、收益快，市场会刺激其规模扩张、
生产速度加快。这样的后果，都是与社会伦理道德规范背道而驰的。

七、有益品

竞争市场无法保证人们在各种情况下都根据自己的最佳利益行动，或者是因为信息，
或者是因为缺少远见等。这样的例子还是很多的，比如吸烟等。
庇古把人的个人偏好分成三级：愿望、满足、福利。愿望指事前的偏好或显露的偏好，
个人以此为基础做出实际的选择，但事后的偏好不一定与事前一致，可以将事后的偏好称为

29
真实偏好，只有两者一致时才是满足，即使事后满足了也并不一定意味着符合个人的真实利
益，只有当两者一致时才可以说改善了个人的福利状况。当愿望与满足，满足与福利出现差
异时，就产生了提供有益品的必要性。
人是社会性动物，人的行为、个人偏好会受到社会环境的影响和严格约制，如个人总要
受到社会道德和伦理准则的影响，在次基础上形成个人偏好的第四个等级：道德偏好。这个
层次上的偏好也可能与上几个层次的偏好发生冲突，这样也需要提供适当的有益品来处理当
事人。就算个人完全理性，市场上的个人理性行为也往往导致“合成谬误”，而使市场不能
保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。市场经济中个人的理性选择在个别产业、个别
市场中可以有效地调节供求关系，但个人的理性选择的综合效果却可能导致集体性的非理性
行为，典型的例子是当经济发生通货膨胀时，作为理性的个人自然会做出理性的选择增加支
出购买商品，而每个人的理性选择所产生的效果便是集体的非理性选择维持乃至加剧通货膨
胀；在发生经济衰退时，个人会减少支出，市场需求进一步萎缩，经济更加萧条，甚至导致
严重的经济危机。当经济过热时，个人会扩大投资和消费需求，进一步为经济加温，甚至形
成泡沫经济。市场经济就是在这样的个人理性导致的合成谬误下，始终摆脱不了经济周期和
经济危机的阴影，而靠市场机制的力量走出危机则要花费巨大的成本，经历很长的时间。

八、剥削、有限理性1

有经济学家（波拉尼，1992）认为：竞争市场资本主义制度不可避免地与剥削联系在
一起，而剥削意味着分配上的不平等，劳动者将因此而在资源配置中处于不平等的地位。因
为他们手中的货币选票过少，而且剥削所造成的工人与生产资料的分离还会导致生产过程的
异化。
有限理性：西方经济学家在理论分析中一般把市场经济活动的主体视为理性人。这种
理性人都充分理智，既不会感情用事，也不轻信盲从，而且精于判断和计算，其行为符合始
终如一的偏好原则。然而在实际市场活动中，经济活动主体的素质、观念、行为都存在着重
大差异。即使存在理论上设计的有效率的市场，但人类却不是完美和无缺的。只有存在完整、
始终如一、道德的生产者和理智的消费者，才能真正达到社会以最低成本生产人们所需要的
产品的状态。但事实并非如此，生产者盲目的畸形生产、消费者盲目的畸形消费无处不在，
从而在一定程度上降低了市场的效率。

九、交易成本

在新制度经济学看来，任何一项交易的达成，都需要进行合约的议定，交易者必须为市
场交易支付制度运行成本即交易成本。“利用价格机制是有交易成本的。通过价格机制‘组
织’生产的最明显的成本就是所有发现相对价格的工作。……市场上发生的每一笔交易的谈
判和签约的费用也必须考虑在内。”（科斯，1994）。在他们看来，市场失灵主要有五种原因：
（1）在净态市场中进行了专用性投资；（2）契约的不完全性； （3）由于一方的“败德行为”、
价格歧视等造成另一方战略的失误；（4）企业在信息处理上具有规模效应；(5)企业在应付
2
产权界定不完全以及其他规避风险问题上能进行制度适应。

1
关于市场失灵的描述还有菜单成本，效率工资，协调失灵，经济波动与周期，市场的内在不稳定性等等
美国加州州立大学经济学教授迈克尔·佩罗曼《市场的天生不稳定性》一书，给出了对于市场失灵问题的
富有启发性的分析，中信出版社 2003 年。
2威联姆森：
《生产的纵向一体化：市场失灵的考察》，载于《反托拉斯经济学———兼并、协约和策略行为》
，

30
 市场交易发生的频率很低时会产生较高的交易费用，从而会使交易退出市场。企业内部
组织交易有从市场交易得不到的好处，通过明晰产权与纵向一体化可以完善市场机制。但市
场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界，以谋求自我利益最大化为目标的市场主体
在复杂的经济联系中存在着很多的利益矛盾和冲突。按照科斯的观点，如果能够确定产权，
则很多的问题就可以得到解决。但是市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的
机制，从而不具备化解冲突的能力，这时以社会公共权力为后盾的政府设计和保障各种市场
的“游戏规划”就十分有必要了。

十、有限市场

市场失灵的出现，与市场作用的有限性有直接的联系。法国学者罗奈·勒努阿从以下几
个方面来分析与市场失灵相联系的市场局限性（也即市场的界限）1，他认为：
（1）市场有政治上的界限。尽管政治民主可以保护和促进市场经济的发展，但是市场与
政治民主并没有直接的联系。希特勒和皮诺切特都主张市场经济，但在政治上他们却都是独
裁者。他们的失败并不是经济上的失败。因而，市场不能自发地产生政治上的民主。虽然市
场经济与资本的所有制形式无关，它可以同私有企业、也可以同国家和私人混合企业或混合
经济的企业一起运行，同时，企业的资本也可以由私人、国家或外国人来掌握，但是任何资
本主义国家都不会让外国资本完全控制对国民经济具有重要意义的部门。这种政治上的界限
不是由市场来确定的，而是只能由国家来确定。这也就是说，市场有政治上的局限性。
（2）市场有分配上的界限。市场本身并不能保证公平分配， 因为它不能阻止纯租金的
出现。纯租金的主要形式有三种：第一种是同物质财产的所有权相联系的纯租金。例如，国
家或集体开发基础设施给私人带来的土地收入的增加，这种收入的增加很明显是与财产所有
者的经营活动无关的。第二种是由市场的不确定性和不稳定性产生的纯租金。例如，通货膨
胀或通货紧缩造成的货币混乱，使某些人收入增加，而另一些人则遭受收入损失。第三种是
垄断条件下产生的纯租金。纯租金只能由国家通过税收和货币等方面的政策来消除，市场是
无法解决纯租金问题的。这也就是说，市场有分配上的局限性。
（3）市场有社会化上的界限。社会化的发展暴露了市场的短期行为局限性。作为市场经
济主体的企业所关心的只是消费者的直接需要以及物价、利率、汇率的变动等方面的情况，
而对长期的经济发展不感兴趣，因此，像高速公路、高速火车、运河、机场等基础设施与公
共设施以及基础科学研究等等投资大、利润小和风险大的长期发展项目，就只能由国家来承
担或组织，而无法由市场来调节。虽然这些项目将保证一个国家长期的经济繁荣，从而使市
场经济达到预期目的，那也是无法由市场来调节的。这也就是说，市场在社会化过程中是有
局限性的。
（4）市场有伦理上的界限。经济自由主义创始人斯密和洛克的时代是伦理价值高于效率
价值的时代，后来资本主义的发展进入了效率高于一切的时代，而当今则是伦理—政治的时
代。首先，市场经济需要并创造了日益完善的社会保障制度，但这种制度并不是市场机制的
产物。例如，医疗保险制度是社会互助的人道原则在起作用，而不是市场原则在起作用。其
次，社会伦理要求限制和取消某些市场，例如近些年来兴起的精子市场、卵子市场、子宫市
场等，因为这些市场买卖引起了复杂的道德问题和法律问题。最后，社会舆论还要求保护少
年儿童免受色情市场的危害。以上社会伦理问题都是市场无法解决的问题，也就是说市场在
社会伦理上有局限性。

经济科学出版社 1999 年版。

1 参见李其庆编译《法国学者勒努阿谈市场与市场经济的效益和局限》
，载《国外理论动态》，1992（41）
，
第 1—4 页。

31
 （5）市场有生态环境上的界限。生态环境的平衡与生态环境问题，是不能交给市场去解
决的。人类的生产活动必须与生态环境例如土壤、植物区系、动物区系、大气等保持平衡，
这种人类生产活动与生态环境的平衡必须由国家进行监督、管理和保护，而不能由市场进行
调节。从人类社会的长期发展和可持续发展相结合的角度来看，必须坚持生态原则高于市场
原则的立场，就是因为市场在生态平衡方面有局限性。
（6）市场有作用上的界限。市场在经济运行中具有多方面的积极作用，但是，市场并不
能保护自身不产生消极作用。在经济运行的实践中，市场就像一把双刃剑，在发挥积极作用
的同时还会自发地产生一些消极的和破坏性的作用。例如，垄断的倾向、无效益竞争、过度
投机、舞弊等市场行为，就是市场自发产生的消极作用因素。再如，贩毒、洗黑钱、走私和
暴力等行为，也是与市场直接联系的社会犯罪，它对市场和市场经济的发展起着破坏作用。
由于这些消极的和破坏性的作用是市场自发产生或由市场引发的，因而，无法由市场自身来
加以解决，必须依靠国家的力量才能克服。这也是由市场自身作用的局限性所决定的。

本章总结

1．市场经济则是建立在市场基础上的，市场是市场经济存在和发展的根本点或起点。
市场经济正是通过市场的作用来完成对资源的有效配置的。
2．市场起源分析中几种代表性的观点包括历史唯物主义的市场起源说和波拉尼，萨林
斯，莫斯，马林诺夫斯基等经济人类学家的研究。
3．市场作为一种有效的资源配置方式，是建立在经济自由，有效的产权制度，完善的
法律条件和适当的国家干预制度等几个条件的基础之上的。历史上也正是这几个条件的不断
满足才使市场的作用不断的扩大。
4． 完全竞争的市场是非常理想的市场，是建立在一些前提条件的基础之上的。在前提
没有得到满足的时候，单靠市场自己的力量来调节经济就不能保证社会最优的产量，资源配
置不能达到应有的效率。市场失灵的存在通常被认为是“对集体或政府采取行动来改进资源
配置的效率提供一个理由” 。
5． 广义市场失灵不仅仅是指微观经济缺乏效率，而且还包括收入分配不公平、宏观经
济不稳定以及市场行为对文化和政治制度的影响。一般认为导致市场失灵的原因或者说表现
主要有外部性、公共产品、垄断势力的存在、不对称信息和道德风险、有益品等。
6．市场失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件，这也是公共选择理论学家工
作的出发点。

进一步阅读的相关文献

1 ． P.J.D.Wiles ， The Political Economy of Communism ， Cambridge Mass, Harvard

University Press, 1964。
2．Pigou，Arthur C, The Economic of Welfare,4th ed London；Macmillan，1932 Chap2。
3．黄有光，1991，《福利经济学》，中国友谊出版公司
4．马克思，恩格斯，1980，《马克思恩格斯全集》，人民出版社
5．希克斯，1987，《经济史理论》，商务印书馆
6．巴克豪斯，1992， 《现代经济分析史》 ，四川人民出版社

32
7．平狄克·鲁宾费尔德，1997， 《微观经济学》，张军等译，中国人民大学出版社
8．世界银行，1997，
《1997 年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社
9．诺斯，1989，
《西方世界的兴起》 ，华夏出版社

思考与练习

1．作为制度的市场经济的基础是什么？
2．中国在向市场经济转变的过程和西方的路径之间有哪些区别？中国的市场经济的特色表
现在什么地方？
3. 市场对于市场失灵的领域有着什么样的方法进行自我调整？

33
第三章 国家的起源与政府存在的基础

本章概要
市场的发展离不开国家（或者政府）的作用和影响。国家的发展必然在一定程度上对资
源配置产生作用，即一定程度上对市场形成替代。对国家的探讨无不以国家起源、本质、特
性为基础。对于国家理论，我们并不打算像政治学那样系统地加以介绍，本章只是就与本书
主题相关的一些内容进行论述。作为资源配置的主体，与市场对应的更多的体现在政府的行
动上，不过在现代化的进程中，各个国家的政府总是执行某一特定社会经济制度的国家意志，
而且国家的一些行为也是公共选择的结果，所以我们在这里没有特意去区别国家和政府这两
个概念。不同的学说给出不同的国家观，在本章中，第一节我们将对社会契约论等几种国家
观进行论述，第二节将从市场失灵的角度来说明政府职能的必要性。

学习目标
1. 了解关于国家的定义和起源方式的相关学说。
2. 了解国家存在的理由。
3．理解政府的职能。

引 言
亚里士多德在他的《政治学》的开篇中这样写道：“一切社会团体的建立，其目的总是
为了完成某种善业。既然一切社会团体都是以善业为目的，那么，政治团体(城邦或国家)，
作为社会团体中最高而包含最广的一种，其所追求的善业也一定是最高而最广的。”那么国
家是怎么样产生的？配置资源的逻辑出发点和优点是什么？又有哪些缺点呢？
帕累托效率——理想的竞争的市场经济可以达到，而现实的市场经济则无法达到。对于
验证市场有效性的帕累托效率标准，曾任克林顿总统经济顾问委员会主席、世界银行副行长
斯蒂格利茨说过：市场的失灵在很多时候被理解成为国家干预经济的直接理由。作为一种资
源配置方式，市场机制在哪些方面存在着问题，又将通过什么样的方式进行调整和改进呢？

第一节 国家的定义和起源
关于国家的定义和起源是所有国家观发展的基础，它直接影响到从哪个角度去认识国家
的本质。在古希腊，国家一词用于指城邦，在古罗马，则指一个城市的主体居民。在中国的
古籍中，也曾出现过这一概念，春秋战国时代，诸侯统治的疆域称国，大夫统治的疆域称家，
后来便统称国家。“国家”一词的出现同它所指代的实体的产生相比要晚得多，而深入地研
究国家问题，则是近现代的事情。

34
一、国家的定义

对于国家的定义，主要有这样几种观点：
1、国家是各种社会结构的综合体，它使这些机构共同管理一个特殊的、高度进化了的
社会。如怀特·弗里德就认为，国家是“一种建制的复合体，是在超越血缘关系的基础上而
1
建立起来的社会政权。” 卡内罗也写道：
“我指的国家是一种自治的政治单位，在其领土上
包涵了多种社会群体，并拥有一个中央政府，施行征税，征募劳力从事劳动和战争以及颁布
2
和实施法律和权力。”卢梭则主张从公民的利益、愿望及国家主权的角度去揭示国家的本质，
在他的思想中，国家是社会契约的结果，是集合了全体人民的共同要求和共同意志，同时具
有最高权威的道德共同体。郏烈纳克认为，国家是位于一定的土地内，赋有一种固有统治权
的人类团体。克拉勃则把国家看成是一种以法律的统治权力为基础的利益团体，他强调法律
权威的至高无上性和国家在保护各种利益中的作用。这种观点明显地强调统治机构在国家中
的作用。
2、国家是一种特殊的、有明确标志的社会。这种国家观试图从“社会”中划分出作为
特殊阶段产物的“国家”来，并以进化的观点阐明国家同部落酋长领地的不同。这种提法可
以在斯图尔德《文化的变化》和塞维斯《原始社会的组织：一种进化的观点》中见到。
哈斯把国家定义为“具有实行中央集权的专门化政府的社会”（乔纳森·哈斯，1988）,
这种观点在某种意义上可以看作是上述两种思想的总和。它既把国家看作是一种社会类型，
又强调政府在国家中的特定作用。

二、几种国家起源观

关于国家的起源，现有的学说中就有国家契约说，还有国家统治说、国家要素说、国家
神权说、国家有机体说等，应该说每一种理论都是以特定的假说为基础，根据理论提出者个
人的实践经验，站在所代表阶层的立场上，并结合时代的特征，来阐述对国家起源的理解。
最有影响的学说有两种：一是西方国家的“社会契约论”，二是马克思主义的历史唯物主义
学说。前者从逻辑上论述了国家的形成过程，而后者则是从历史的角度运用阶级分析的办法
来论述国家的起源。最新发展的新制度经济学经济史学派诺斯等人的国家学说又给出一种新
的解释，而哈斯（1988）则对当时现有的几种国家观进行一个综合的论述。

1. 西方“社会契约论”

国家由个体的契约产生，国家来源于社会契约。关于这一点，我们可以在马克思的哲
学笔记中对伊壁鸠鲁的《格言集》所作的摘录里得到验证：“自然法是一种求得互不伤害和
都不受害的[对双方]有利的契约……国家起源于人们相互之间的契约……公正不是某一个
自身存在的东西，而是存在于人们的相互交往中，它是一种契约，是每一次在一些国家内为
3
了不损害他人和不受他人损害而制定的契约” 。作为社会契约论的代表，霍布斯是“克伦
威尔同时代的人，他在时代的事变里、在英国革命里找到了机会对国家和法律的原则加以反

1
Fried, M. H.1976, The Evolution of political society An Essay in Anthropology, Random House,
New York.
2 Carneiro, R. L.1970, A theory of the Origin of the State Science,p733—738.
3马克思，恩格斯， 《马克思恩格斯全集》(第 40 卷) 北京：人民出版社，1972,p36.

35
 1
思” 。他的思想对后来的思想家产生了很大的影响。

霍布斯的观点
“利维坦”这个概念来自《圣经》 ，是指传说中生活于海洋中的一种威力巨大的动物。
在欧洲近代民族意识高涨的基础上产生的国家，是一个凌驾于社会之上并与社会日益脱离的
庞大的客观力量。霍布斯用“利维坦”来象征强大到足以吞噬一切的国家力量，显示了他对
国家的直观感受。通过对“利维坦”即国家的解剖，他构筑了系统的国家学说体系。霍布斯
的国家学说从人心开始，由“自然状态”与“社会契约”这两个部分构成。前者是人类生活
的原初形态，后者则是在扬弃前者的基础上而实现的国家形态。
霍布斯的国家学说是从分析“人心”开始，在他看来，国家是“人造的人”，要统治整
个国家的人必须了解人心，他自信掌握了了解人心的办法，并看透了现在人的本质。恩格斯
在论述 18 世纪的英国状况时曾指出： “政治学在一定程度上是以人作为基础了。 ”马克思指
出，霍布斯等人“都已经用人的眼光观察国家了，他们从理性和经验中而不是从神学中引出
2
国家的自然规律” ， “人论”在政治哲学中的地位是为政治理论提供出发点或理论范式，以
这种观点看来，欲望与厌恶是其它情感心理的基础，欲望是人的一种对象性需要，是人的生
3
命存在之所系，所以霍布斯说： “没有欲望就是死亡。” 人的欲望是人对自己的利益的关注。
霍布斯认为，推理是步伐，学识的增长就是道路，而人类的利益则是目标，欲望、利益是人
心之本。他说： “我毫不怀疑如果‘三角形三内角之和等于两直角’这一说法和任何人的统
治权或具有统治权的一些人的利益相冲突的话，这一说法即使不受到争议，也会由于有关的
人在力所能及的情况下采取把所有几何学书籍统统烧掉的办法，而受到镇压。 ”恶是历史发
展的动力借以表现出来的形式，资本主义上升时期的思想家一般都毫不掩饰这一点，对于英
国古典经济学家来说就是这样。不仅他们，连马克思也曾指出：“贪欲以及贪欲者之间的战
4
争即竞争，是国民经济学所开动的仅有的两个飞轮。 ” 恩格斯也并不讳言私有制状态下人的
私欲的作用，他承认：“自从阶级对立产生以来，正是人的恶劣的情欲——贪欲和权势成了
历史发展的杠杆。”
霍布斯首先设定在国家出现以前，人类生活在“自然状态”中。所谓自然状态，就是人
按照他的自然本性而行动，而这样行动被认为是合理的、自然的。在自然状态下，由于人的
自私本性，人人都有统治他人的冲动。因为你不去统治别人，别人就会统治你；你不去加强
统治，就会失去已得到的统治及成果。为了自身的生存与安全，每个人都有制服他人的最后
权利，这是人的自然权利。 “自然权利”是个人追求利益和安全的绝对自由， “是每个人按照
自己所愿意的方式运用自己的力量保全自己的天性——也就是保全自己的生命——的自
由。”自然状态是一个一切人都互不信任的状态， 如果人们单纯地按照自然权利行事，就会
陷入“一切人反对一切人的战争状态”。霍布斯在《利维坦》中写道： “在这种状况下，产业
是无法存在的，因为其成果不稳定。这样一来，凡举土地的栽培，航海，外洋进口商品的运
用，舒适的建筑，移动与卸除需费巨大力量的物体的工具，地貌的知识，时间的记载，文艺，
文学，社会等都将不存在。最糟糕的是人们不断的处于暴力死亡的威胁和危险中。人的生活
孤独、贫困、卑污、残忍而短寿。 ”在这样的自然状况下，人们没有任何的社会安慰，没有
任何的便利，他们处于孤独状态中，惶恐不安，尤其害怕死于非命。仅有诺言是不够的，没
有对某种强制力量的畏惧，诺言就“太微弱，不足以约束人们的野心、贪婪、愤怒和别的激
情。” 因为、按照本性，人永远不会遵守没有强制力做后盾的诺言。在自然状态下，每个人
对任何事物都享有自然权利，而所有的人的智力体力又都相等。因而，任何人不论如何强悍

1
黑格尔，
《哲学史演讲录》(第 4 卷) 北京：商务印书馆，1978
2
马克思，恩格斯， 《马克思恩格斯全集》(第 1 卷)。北京：人民出版社，1956。
3霍布斯，
《利维坦》 ，北京：商务印书馆，1985。
4马克思，
《1844 年经济学哲学手稿 》北京：人民出版社，1979。

36
或聪明，其生存和安全都不能获得保障。就个人而言，保全生命是最大的善，而死亡则是最
大的恶。每一个人为了获致最大的善即保全生命，必须获得能够占有一切，甚至包括占有他
人天赋的自然权利的权力。
霍布斯推测人们会尽力结束“悲惨的战争局面”，人们会去寻求和平，以使自己的人生
安全和幸福得到保证。他们并不是生性善良，而是相互惧怕，为了能更好的生存，避免同归
于尽，人们组成了社会。在社会中，人们开始受到理性的控制，学会应用判断和推理来进行
合理的自我保护。订立契约是国家产生的直接原因，霍布斯指出：国家的本质“用一个定义
来说，就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能够拥有按其认为有
利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”国家的产生过程交
织着人的理性和本性的斗争。当个人寻求利己本性的满足反而威胁到个人生存的时候，也就
意味着个人的利己本性要接受理性的抑引，订立“社会契约”，建立合理的个人准则和社会
秩序。每一个个人都对另一个别人说“我承认这个人或这个集体，并放弃我管理自己的权利，
把它授予这个人或集体，但条件是你也把你自己的权利拿出来授予他，并以同样的方式承认
他的一切行为。”权利的互相转让就是契约。权利既是自愿转让他人，就有义务守约，否则
就是不义。转让自己的权利是为了从中得到某种对自己的好处，因而就有权要求获得这样的
好处。
“社会契约”论是霍布斯国家学说的理论核心，这一理论实质上是人的社会角色从身
份到契约的转换在政治上的反映。他把国家作为一个自然物来研究，揭去了笼罩在国家之上
的神秘的神学面纱，与当时君主及教会宣扬的“君权神授”说是根本对立的，具有鲜明的人
文主义特征。黑格尔认为：“霍布斯试图把维系国家统一的力量、国家权力的本性回溯到内
在于我们自身的原则。”
“在霍布斯的学说中，至少存在着这样一个特点，即在人性、人的欲
求、嗜好等等基础上设定了国家的本性和机体。”同时，霍布斯的国家学说朦胧意识到，国
家是社会发展到一定阶段的产物，在国家产生之前，还有一个“自然状态”时期，国家不是
原初地和自在地存在着。尽管他所描绘的自然状态并不能全幅展示人类史前状态的社会生
活，而只是理论上的假设。

约翰·洛克的观点
在约翰·洛克那里，人类比霍布斯想象的要有更多的理性和更少的侵略性，自然状况并
不是一种持续不断的战争状况，而是“一种和平的，有善良意志存在的，人们相互帮助和相
互维护的状况。 ” 在这种状态下生活的人们是平等的，“一切权力和管辖权都是相互的，没
有一个人享有多于别人的权力”，“不存在从属和受制关系” ，管理社会的权力是全体委托赋
予的。但同时他还强调指出，这种自由状态并不是“为所欲为的状态” ，而是由“一种为人
人所应遵守的自然法对它起着支配作用” 。自然法没有任何强制性的权威作为后盾，但是却
约束着每一个人，他在《政府论》中写道：“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它
起着支配作用，而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类，人们既然都是平等
和独立的，任何人就不得侵害他人的生命，健康，自由或财产……正因为每一个人必须保存
自己……所以基于同样的理由，当他保存自生不成问题时，他就应该尽其所能保存其余的
人。” “自然法约束所有的人不侵犯他人的权力，不互相伤害，使大家都遵守旨在维护和平
和保卫全人类!”。但是，自然法状态中存在着显而易见的不便，尽管自然法在直观中是明确
而可以理解的，但人们总是不能一目了然地发现它，一个人常常因为自己的利益而看不到什
么对别人来说才是公正的，再者，蒙冤者往往不能依靠自己的努力求得公断，自然状况的这
些不便使人趋向于建立一个公民社会。人类在自然状态“同其他人协议联合组成为一个共同
体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的
保障来防止共同体以外任何人的侵犯”。通过对美洲原始的印第安人的社会考察及对古代以

37
色列等民族社会的研究，把人类最早的政治社会起源归结为“自愿的结合和人们自由地选择
他们的统治者和政府形式的协议”，即人类最早政府起源于相互订立的契约。
上述的契约论对政府决策的研究主要是对冲突及其解决方案的研究，它认为国家是履行
警察职能的保护者和处理冲突、纠纷的仲裁者，但是，正如林德布洛姆指出的，“政府不仅
仅是冲突的解决者，当它关心冲突时，冲突并非如霍布斯和卢梭所看到的那样，仅是资源和
1
财富的冲突，而是政府控制本身和国内人们的合作以及有关合作的目的方面的冲突。” 。

2. 马克思、恩格斯的观点

如果说霍布斯在抽象的人性论的基础上，从他自己想象的“个人”出发，逻辑地确证了
国家的合理性的话，马克思、恩格斯则是在民族学（人类学）研究的基础上，历史地说明了
国家的现实产生过程。
马克思、恩格斯关于国家起源与本质的学说集中地反映在这样一个思维链条上：即社会
分工--私有制--阶级--阶级矛盾与斗争--国家。在马克思、恩格斯看来，任何事物都是一个
过程，都必然经历产生、发展、灭亡的历史，国家也不能例外。在国家产生之前，人类曾经
历了若干万年的无国家社会，国家社会只有几千年的历史。由于这一无国家社会处于人类社
会的起始阶段，因而，称之为原始社会。他们在分析人类学、历史学知识的基础上，认为最
初的人类是成群结队地走出森林到陆地生活的，单独的个人由于无法与猛兽和自然界相抗
争，生命缺乏保障，于是不得不组织起来共同劳动和分配，从而形成原始公社制度。在原始
公社制度下，最基本的社会组织是氏族，氏族是按血缘关系划分的，具有自己的首领。几个
邻近的氏族结成部落，几个部落又组成部落联盟。随着氏族组织发展，生产工具不断改进，
人们的劳动技能不断提高，产品逐渐有了剩余，这就为私有制的出现提供了可能。与这一进
程相伴随的是社会分工的实现，共同劳动的进步和生产力的提高，必然带来社会的分工，最
初是从农业中分离出畜牧业，随后手工业、商业也分离出来。由于剩余产品和社会分工的出
现，使社会分裂为两大阶级——奴隶主和奴隶。社会的平等被打破了，奴隶主不仅占有奴隶
的全部劳动，而且占有奴隶本身，毫无人身自由的奴隶必然要起来反抗奴隶主的统治，于是，
维持社会秩序的暴力组织的出现就具备了前提条件。这种最终出现的暴力组织，就是所谓的
2
国家，“这种从社会中产生但又自居于社会之上的并且日益同社会脱离的力量，就是国家”。
恩格斯还分析了国家产生的三种基本形式：①雅典式。这类国家的产生纯粹是由氏族社
会内部发展起来的阶级对立的结果，世界上多数民族国家起源都属这一类型。恩格斯在《家
庭、私有制和国家的起源》的第五章中以希腊人父系氏族资料为证，指出“雅典人国家的产
生乃是一般国家形成的一种非常典型的例子” 。②罗马式。罗马国家也是从罗马人父系氏族
基础上发展来的，这类国家的起源不仅仰赖于本氏族内部的阶级斗争，而且还掺杂着外来居
民反抗罗马氏族中的贵族的斗争。公元前 7—前 6 世纪，在生产力发展、地区扩大和人口增
加条件下，整个“罗马人民”形成三部分人，即出身于氏族上层的“贵族阶层”，他们拥有
大量私有财产，属于“保护人”；广大氏族日益贫困，依附贵族，平时为其劳役，战时出征，
是贵族的“被保护人”；第三种人是外族人，他们是自由人，可占有地产和经商，但不能做
官，不能参加人民大会等，没有权利也不受法律保护，他们是“平民阶层”。 “被保护民”和
“平民阶层”与贵族存在着阶级对立，平民与贵族的对立尤为严重，在经历了激烈的斗争后，
平民最后战胜氏族贵族，建起罗马国家。③德意志式。这类国家是靠战争征服而建立的。民
族大迁徙时代，德意志人曾是父系氏族社会，有部落和部落联盟组织，但还未发展成国家。

1林德布洛姆，1977：
《政治与市场—世界政治—经济制度》
，王逸舟译，上海三联书店，1992
2马克思，恩格斯，《马克思恩格斯选集》第 4 卷，人民出版社 1995 年版，第 170 页

38
而国家的建立，则是在征服了罗马帝国之后，在其“废墟”上改造自己原有氏族机关并设置
一部分新的机关的基础上完成的。以上就是国家在氏族制度的废墟上兴起的三种主要形式，
雅典是最纯粹、最典型的形式，在这里国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来
的阶级对立中产生的。在罗马，氏族社会变成了封闭的贵族制，它的四周则是人数众多的、
站在这一贵族制之外的、没有权利只有义务的平民，平民的胜利炸毁了旧的氏族制度，并在
它的废墟上面建立了国家，而氏族贵族和平民不久便完全溶化在国家中了。最后，在战胜了
罗马帝国的德意志人中间，国家是直接从征服广大外国领土中产生的。
在恩格斯看来，尽管世界上有各种不同的国家产生形式，但本质上都是阶级斗争尖锐化
的结果，区别仅在于有的是阶级对立的直接结果，有的是其延伸和渗透。国家起源无论属于
何种类型，均是私有制和阶级对立的产物，它不同于氏族的主要特点是：按地区划分国民，
设立公共权力机关，不论是君主制，君主立宪制或共和制，本质上都是阶级统治的工具。在
揭示国家起源的过程的同时，恩格斯也对国家的本质作了说明：“国家无非是一个阶级镇压
1
另一个阶级的机器。” 。列宁继承了这一说法，指出：“国家是维护一个阶级对另一个阶级
2
的统治的机器。” 。显然，这是把国家看成一种高于社会之上的特殊的暴力组织，它存在的
基本前提和目的在于维护统治阶级的统治，镇压被统治阶级的反抗，解决不可调和的阶级矛
盾。在这里，他们普遍使用了“机器”这个形象的比喻，用以说明国家的工具性和联系性。

3. 新制度经济学的国家观

国家理论是新制度经济学的理论基石之一，“理解制度结构的两个主要基石是国家理论
和产权理论。因为是国家界定产权结构，因而国家理论是根本性的。”对于契约论和掠夺论，
新制度经济学认为尽管契约论解释了最初签订契约的得利，但未说明不同利益成员背后的最
大化行为，而掠夺论忽视了契约最初签订的得利，而着眼于掌握国家控制权的人从其选民中
榨取租金。两种理论都是不全面的。契约论假定主体间暴力潜能的平等分配，而掠夺论假定
不平等的分配。
诺思等人在综合前人学说的基础上出色地构造了一个有关国家的新古典理论，他们认
为，国家是享有行使暴力的比较利益的组织，这个组织的目的是使统治者的福利或效用最大
化。国家的行为由成本——收益原则驱使，国家带有浓厚的经济人色彩，其效用最大化的实
现依赖于四种关系：即统治者与选民的关系；统治者与代理人（官僚）的关系；国家与其他
国家的关系；统治者与潜在统治者的关系。统治者与选民的关系是决定国家效用最大化的根
本因素。国家通过为选民提供保护和公正等基本服务来换取来自选民的收入。同时，国家试
图将每个选民团体分开，为每个选民团体发明和设计所有权以最大限度增加国家的收入。这
四组关系的变动决定历史上国家的稳定和变革。技术的革新，人口的变化，更有效率市场的
扩展在国内改变了相对价格和选民的机会成本，造成了统治者与选民、统治者与代理人关系
两端力量对比的变动，并可能导致与国家规定的原有所有权的基本结构发生冲突，最后促使
国家对所有权进行调整或对统治者的更替。国家具有经济人的人格特征决定了国家行为的悖
论，即“诺思悖论”。国家一方面要使统治者的租金最大化，另一方面要降低交易费用以使
全社会总产出最大化，从而增加国家税收。然而，这两个方面之间存在着持久的冲突。 “诺
思悖论”描述了国家与社会经济相互联系、相互矛盾的关系，即“国家的存在是经济增长的
关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。 一方面，政府是积极的、公利的。国家作为
在暴力方面具有比较优势的组织，代表着公共规则。从人类经济结构的变迁分析，没有一个

1 《马克思恩格斯选集》第 4 卷，人民出版社 1995 年版，第 336 页

2 《列宁选集》第 3 卷，人民出版社 1995 年版，第 48 页

39
明智政府的积极促进，任何经济增长都是不可能的。所以，政府的作用和个人的积极性对于
经济增长都是不可或缺的。同时，统治者为了自我效用的最大化而制定的减少统治费用的规
则在客观上也会起到降低社会成本的作用，从而有利于经济的增长。另一方面，政府是消极
的、自利的。国家的建立同时意味着产生了依靠公共强制力的、或多或少不受委托者影响的
统治者。
诺思提出的“暴力潜能”分配论认为国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。若暴力
潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了
掠夺性（或剥削性）的国家。

4. 哈斯的观点

乔纳森·哈斯在《史前国家的演进》一书中，认为国家起源理论有四种，即融合论、冲
突论、折衷论和他自己的权力中心论。
①融合论。融合论的中心思想即社会契约理论，代表人物是前面论述过的霍布斯和洛克。
在社会契约者看来，对于人类来说，任何形式上的政府都比没有政府强。为了从管理上获益，
人们必须放弃在损害他人的情况下寻求幸福的自然权利，而放弃这种权利，就意味着要使个
人意志服从共同意志，这种共同意志最终转化为一个至高无上的统治者。为了从有秩序的社
会中获益，人们签订社会契约，把自己的权力交给了政府。融合论的代表人物还有斯宾塞、
萨默、杜克海姆等。
②冲突论。冲突论的代表人物是卢梭。在关于理想政府的思想中，他同融合论者差别不
大，但在政府的历史发展问题上却提出了与融合论相对立的观点。按照他的假设，由于精耕
细作的农业和冶金技术的发展，经济和政治上的不平等便开始了。人口数量不平等同时增长。
然而，一个人财富的增加就意味着另一个人财富的减少，于是一些人完全丧失了土地和财富，
乞丐和偷盗者增加了，社会的混乱也便增多了。在这种混乱状态下，富人意识到了正规地管
理社会的重要性，并最终想出了建立一个有严格法律机构的正规政府制度的方案。冲突论的
代表还有摩尔根、弗里德、马克思、恩格斯等。
③折衷论。折衷论是想调和融合论与冲突论的国家起源观。代表人物是维科和弗格森。
维科认为，世界上存在着气质完全不同的人，有生活在先于国家的自然状态中的不敬神的、
软弱的人，也有生活在原始家族的敬神的、强健的人，城市是后者的主要居地，为了避免混
乱，前者也逃往城市，并被后者接纳而服从和服务于家族首领。长期地受奴役使他们举行叛
乱以反抗统治者，同时也使家族首领们团结在一个唯一的统治者即国王之下。国王的作用是
执行维护家族首领财产权的法律和指挥保卫国家的战争。国家的起源是基于融合利益和普遍
同意的，然而，国家的维持却是武力的。弗格森则提出了一种从原始状态到野蛮状态再到文
明状态的政治演化模式。在他看来，从原始社会到野蛮社会的转变是以经济不平等和私有财
产的出现为标志的。这一转变导致了在财产分配的基础上一些人从属于另一些人。从野蛮状
态到文明社会的转变以及真正的政府的建立是在持续的战争状态中完成的，战争时期的整体
利益是政府形成的基本动力，当时人们服从王权以获得军事上联合的优势和社会内部的稳
定。
④以权力为中心的国家起源模式。这一理论是哈斯在总结分析了启蒙学者关于国家起
源的理论并对美洲国家进行了系统分析后提出来的。他认为，国家是一个分层社会，在这个
社会中，管理机构控制着基本生活资料的生产或谋取方式，从而必然对其余居民行使强权。
所以所有国家形成理论的中心点，是由社会首领发展了一个新的经济权力基础。最初的经济
权力基础支持着武装和意识形态权力基础，三者合一形成坚固的统治权力结构。经济权力基

40
础不仅为首领们提供行使权力的强制性经济手段，而且也给予他们理由和能力去发展和利用
附属的武装力量基础与意识形态权力基础。武装力量基础可用作相对独立的强制性行政手
段，也可用来保护社会和管理的经济权力基础不受外来威胁。意识形态权力基础，可作为左
右社会意识的工具，以便把首领的经济权力和武装权力合法化。

三、国家产生的具体途径

在探索国家产生的具体途径时，西方学者提出了几个重要线索，即战争、人口、贸易、
灌溉等。
战争。卡内罗论述了国家起源的战争理论，他认为，由于自然资源短缺和人口密集等自
然与社会条件的限制和人口压力，必然导致频繁的兼并战争。它的直接结局是强者征服弱者，
直到一个区域被最强大的酋邦统一为止。当一个有限地区里所有的社区都逐步从属于单一的
政体时，国家便出现了。在他看来，国家是指在军事强权统治下一定人口的联合。
贸易。坚持这样的观点的学者认为，具有国家水平的权力是通过管理包括基本生活资料
在内的大范围贸易系统而得到完成和加强的。具体而言，又有两派观点：一派认为，地区之
间的贸易是导致以社会分层为基础的国家社会最初产生的媒介，该派代表人物是拉思杰，在
他看来，一定的地域内，由于各个地方自然资源与地理条件上的差异，便导致了各自在产品
和生产率上的优势，为了互通有无和最大限度地获得生活资料，交换便成为一种必然，久之
便必然形成中心贸易系统，随着中心贸易系统的建立，社会分层和国家的建立便具备了条件；
另一派则认为，区域内的贸易是导致以融合为基础的国家社会最初产生的媒介。该派代表人
物是赖特和约翰逊，他们认为，由于人口和环境的变化，导致了对日用品和食物需要的不断
增长，促成了劳动的专业分工，这样就产生了从事特殊物质资料交换的管理问题。在解决这
类问题的过程中，管理事务逐渐集中到一个特殊的管理阶层手中。管理阶层的进一步进化和
发展达到了国家的水平。
人口。哈纳认为，由于农业导致大规模的定居，人口密度增加，使土地和资源短缺而价
值提高。对于资源和土地的竞争会促进社会区域内和跨区域的合作，使社会结构的血缘关系
向超家庭的社会关系发展，在社会内部会产生一种世袭的体制，并形成集中的军事和政治结
构。杜蒙德则认为，人口规模和密度的增长造成对基本生产资源的压力，而这种压力在内部
一般通过首领的协调来加以化解。这种再分配体制的形成，会促使土地和其他资源私人拥有
和世袭体制的发展。
灌溉。魏特夫在《东方专制主义》中从农业灌溉形式与社会组织机构之间的因果联系
角度，提供了一个国家形成和发展的理论模式。尽管他并不认为国家必定起源于灌溉，但他
实际上指明了灌溉在世界各地早期国家的产生中所起的主要作用。在他看来，在水源充足、
经济富裕而又远离雨量充足的农业中心地区的农民，要发展农业必须选择灌溉；而要引入和
积蓄大量的水必须依赖于群体的劳动，这种群体劳动必须是有领导、有纪律的，同时要进行
大规模的水利工程建设，也要求建立一个特殊的管理集团来组织劳动力。这种集团一旦建立
起来，便不断扩充自己的职权，担负起计时、制定建筑计划、建立社区制度和军事防务等任
务。这些多功能的集团的首领们就是未来具有国家水平的社会专职管理人员的前身。而这样
的集团就形成了国家。
由于强调单一变量的理论存在许多缺陷，因此，亚当斯在总结了各种理论的基础上，提
出了一种变量互动的综合说。他至少讨论了 12 种相互作用的因素，认为所有这些因素都对
一个新的政治组织即国家的形成做出过贡献。
上述种种流派，无论是融合论、冲突论，还是折衷论，无论是把国家当作解决冲突的手
段还是其他，大都没有解释清楚隐含在政策过程中的政治行为和经济行为之间的关系，也没

41
有对政府决策的性质和基本根据给出明确解释，却为这项工作的进行奠定了基础。从公共选
择理论的视角，市场失灵才是国家起源和产生的根本原因。

第二节 政府的职能

通过第二章对公共物品、外部性、垄断、分配的不公平和宏观经济失衡等方面市场缺陷
的分析，我们可以看到，作为一种由市场机制来配置社会资源的经济体制或经济运行方式的
纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的。市场失灵有两个层次上的意思：一是有些事
情是我们不能期望市场来完成的，二是有的事情市场不能做得令人满意（平新乔，1995）。
从西方市场经济的理论与实践来看，市场的缺陷及市场的失灵被认为是政府干预的基本理
由。现代市场经济国家的政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、负的外在效应的
消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的调控者等角色。政府采取
一系列的干预行为来调节市场机制，既要保证市场运行的外部条件，又要作为市场机制的补
充。在市场经济发展的任何阶段，政府都必须发挥其作用，履行其社会经济职能，只不过是
在不同的国家、在市场经济发展的不同阶段，政府干预的程度有所不同而已。1924 年凯恩
斯就预言“政治经济学演变的下一步发展将产生于旨在决定个人与政府行为之适当范围的新
1
试验” 。战后西方各国所采取的干预措施，对其经济持续二三十年的“繁荣”起到了一定
的作用。
对于政府职能问题的讨论在当代西方经济学家那里是一个重要的论题，很多西方经济学
家对此作过讨论，这些既反映在他们的学术著作、学术论文中。
萨缪尔森、诺德豪斯认为政府的经济职能是：
(1)促进效率，具体包括抑制或禁止垄断、促进竞争，解决(或减少)外部经济效应，鼓
励公共物品生产和提供公共物品等。
(2)增进平等。他们提出要通过累进税和转移支付制度等增加穷人的收入、减少富人的
收入。
(3)促进宏观经济稳定和刺激经济增长。
斯蒂格里茨在《经济学》中将政府在经济中的作用归结为以下三个方面：
(1)进行收入再分配，促进形成公平的收入分配；
(2)促进宏观经济稳定；
(3)进行资源的再配置。包括：第一，通过解决经济的外在性问题，重新配置资源，即
增加具有正的外在性的产品的生产，而减少具有负的外在性的产品的生产；第二，组织提供
公共物品。
在《政府经济学》提出政府应在以下几方面发挥作用：
(1)反垄断。对自然垄断行业进行管制或由政府直接所有、经营。
(2)提供纯公共物品。
(3)解决外部经济效应问题。
(4)补充不完善的市场(incomplete markets)，即政府提供或鼓励私人提供私人不愿意
提供的产品，如某些保险项目、某些类型的贷款。
(5)改进或增加信息的供应。一是由政府收集、发布信息，如气象信息、海洋信息等等；
二是强制生产者或卖方向消费者或买方提供更多的信息。
(6)政府采取措施解决失业、通货膨胀和宏观经济失衡问题。
平狄克、鲁宾费尔德在《微观经济学》中认为政府应在以下方面发挥作用：平狄克、鲁

1哈罗德：
《凯恩斯传》
，刘精香译， 北京：商务印书馆 1995，P377

42
宾费尔德： 《微观经济学》，第 480~481 页，中国人民大学出版社 1993 年版。
(1)政府通过价格管制、税收、反垄断法等措施限制或禁止垄断。
(2)通过立法措施使优势方向弱势方提供所需要的更多的信息，增加市场信息供应。
(3)解决经济的外在性。
(4)提供公共物品。
米德在《明智的激进派经济政策指南：混合经济》一书中指出政府应在以下几方面发挥
作用：米德：《明智的激进派经济政策指南：混合经济》，第 246 页，上海三联书店 1989 年
版。
(1)采取一般性财政经济措施来控制通货膨胀或通货紧缩。
(2)政府应对垄断权力的行使“给予适当的社会干预” 。
(3)“在某些方面，比如铁路运输、电力供应，以及诸如此类的公用事业方面，必须追
求规模经济的效益，因此，这些行业的垄断是无法避免的。有鉴于此，我们主张将这些行业
收归国有，由国家来经营” 。
(4)政府在提供“供全体社会成员共同享用的”商品和劳务方面必须“担负起重要的责
任”。
(5)帮助居民实现均等的受教育机会和就业机会，即应采取有助于机会均等的措施，同
时应采取税收和支出等方面的措施进行收入再分配，以“限制高收入者积累财富，并扶持低
收入者提高收入”。
(6)政府对未来进行预测，并预先做出计划。
(7)“经济结构发生较大的变动，也需要中央计划进行全面的规划” 。
(8)通过政府行动来解决由个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题。

本章总结

1． 关于国家的定义，不同的经济学家给出不同的结论。
2． 关于国家的起源，西方的"社会契约论"和马克思主义的历史唯物主义学说是影响最
大的两个学派。以诺思等人为代表的新制度经济学也给出了自己的国家观。而在《史前国家
的演进》一书中，乔纳森·哈斯把国家起源理论有四种，即融合论、冲突论、折衷论和他自
己的权力中心论。
3． 在探索国家产生的具体途径时，西方学者提出了几个重要线索，即战争、人口、贸
易、灌溉等。代表人物分别是卡内罗、拉思杰、赖特和约翰逊、哈纳和魏特夫。
4．政府职能的体现主要是解决市场失灵。

进一步阅读的相关文献

1.约瑟夫·斯蒂格里兹，1988，《政府经济学》，春秋出版社
2.霍布斯，1985，《利维坦》，商务印书馆
3.乔纳森·哈斯，1988，《史前国家的演进》，求实出版社
4.陈东琪，2000，《新政府干预论》，首都经济贸易出版社
5.道格拉斯·诺思，1991，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，
6.卢现祥，1996，《西方新制度经济学》，中国发展出版社
7.钱颖一，2000，《市场与法治》，经济社会体制比较，
8.道格拉斯·Ｃ·诺思，1991，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店

43
 9.李其庆编译， 《法国学者勒努阿谈市场与市场经济的效益和局限》， 《国外理论动态》，
1992
10.Carneiro, R.L.1970 A theory of the origin of the state, Science 169
11.Fried,M.H.1976，The Evolution of political society An Essay in Anthropology,
Random House, New York.

思考与练习

1．国家概念的核心是什么？
2．现有的国家起源说有哪几种？他们的主要观点是什么？
3. 市场失灵的表现有哪些？市场失灵在经济学学说体系中具有怎么样的地位？

44
第二篇 政治市场

第四章 外部性与公共物品理论
“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真
实的。所有人都可以自由得到的财富将得不到任何人珍惜。如果有人愚笨地想等到合适的时
间再来享用这些财富，那么，到那时他们便会发现，这些财富已被人取走了。”
--------------- H.S. Gordon

本章概要
公共物品是公共选择的逻辑出发点，外部性和公共物品有着很多的区别和联系，他们的
存在对于资源配置提出了新的要求。可以说公共物品是政治市场上交换的对象，所以在介绍
政治市场之前对于公共物品的基本特征和问题进行论述是很有必要的。本章主要讨论有关公
共物品的一些问题，我们首先讨论外部性的存在对资源配置的影响和几种解决外部性的办
法，然后对公共物品的特征和提供机制进行论述。

学习目标
1．了解外部性和公共物品的特征和对资源配置的影响。
2．理解政府、私人、第三部门在处理外部性问题和提供公共物品时的各自特点。
3．掌握解决外部性的几种方法和它们之间的关系。
4．学会运用外部性理论和公共物品分析中国现实问题。

引 言
美国著名经济学家保罗·萨缪尔森曾这样描述公共物品的特征：“每个人对该产品的消
费不会造成其他人消费的减少……而公共物品的困难在于，虽然每个人的消费不影响对其他
人的供给，但是却无法将任何一个享受者排除出去，或者说排除的成本太高了，以至于我们
无法支付。”公共物品问题的存在是公共选择的原因之一，因为外部性和公共物品有着很多
的联系，所以外部性也进入了我们的研究范围。公共物品到底由谁来提供，外部性问题应该
怎么样解决？各种方式方法之间有着怎么样的关系？
公共部门应当提供什么样的物品和服务？目前由政府提供的哪种服务应当由私人提
供？这些问题是某些最重要的公共政策的核心。本章讨论在什么情况下，这些物品和服务由
公共提供是恰当的；尤其需要理解，市场为什么不能在帕累托效率水平上提供特定的物品。

第一节 外部性理论
外部性问题与公共物品理论有很大共性，在外部性覆盖的范围与区域内，具有消费时的
非竞争性与非排他性，不管外部性的接受者是不是愿意，影响是存在的，从这个意义上说，

45
外部性实际上是公共物品的一个特例（张馨，1999）
。但是两者又是有差异的，首先，公共
物品本身很多时候是正产品，而外部性很多时候是私人或企业行为的一种副产品或伴生物而
已，是他们提供个人物品的过程中附带产生的；其次，公共物品的提供者进行的是以提供公
共物品为目的的有意识的行为，而外部性的生产者的行为是以个人物品而不是外部性为目的
的，外部性往往是无意识或者不得以产生的结果。

一、外部性的定义与分类

一般认为，外部性理论最早是由英国经济学家剑桥学派的奠基者西奇威克 (Henry
Sidgwick)提出的。西奇威克在其《政治经济学原理》一书中从“个人对财富拥有的权利并
不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”中认识到了外部性的存在。

二、外部性对资源配置的影响1

正外部性是指
私人成本大于社会
P MSC
MR 成本、私人收益小于
MPC 社会收益的情况。负
外部性是指私人成
MD 本小于社会成本、私
人收益大于社会收
益的情况。由于额外
Q 的收益或成本并不
Q2 Q1 为市场所承认，当经
济主体的活动产生
图 4.1
了外部经济或外部
不经济的时候，私人的边际成本与边际收益与社会的边际成本与边际收益发生了偏离。但该
经济主体并不为此获得相应的收益或承担相应的成本。在私人生产的条件下，企业以自身利
益为行为目标，只考虑自己所承担的成本和所得到的利益，根据的是私人的边际成本与边际
收益。而不是社会的边际成本与边际收益作为生产决策。从整个社会的角度来说，该项经济
活动的全部收益或全部成本没有得到充分的体现，资源配置也就没有达到最优。在这种情况
下，仅仅依靠市场机制将无法达成社会资源的有效配置。
图4.1对负外部性产生的结果作进一步的分析和证明，正外部性同理可得到。经济活动
的成本与收益被表示出来：
社会成本=内部成本+外部成本
社会收益=内部收益+外部收益
MPC、MSC、MR 分别表示产生负的外部效应活动的私人边际成本，社会边际成本和边际
收益。MD 表示边际外部损失。从私人角度，按照边际成本等于边际收益的原则来确定产量，
生产者会把产量确定在 MPC 曲线和 MR 曲线交点决定的产量 Q1 上。但从社会角度上看，产量
应确定在 MSC 曲线和 MR 曲线交点决定的产量水平 Q2 上。可见，由于外部性的存在。私人确
定的产量多于全社会要求的产量，存在效率的损失。

1
关于外部效应下市场失灵的数学分析也可参见缪勒公共选择第二版第 33－35 页。

46
 可见，外部负效应的存在使得产生这种负效应的商品供给过多、价格过低，而市场机制
无法解决这个问题，因为外部成本无法通过市场纳入企业的成本计算之中。正因为如此，使
得污染的控制和环境保护始终是一个相当艰巨的任务，使得我们正面临着大自然的严厉惩罚
和报复。在这种情况下，政府必须承担起责任，必须通过有效的措施对存在外部负效应的商
品的生产加以规制。
当外部效应为正效应的时候，所谓资源配置的扭曲就表现为相关商品生产的过少，相应
的价格则过高，此时同样需要政府对市场进行某种干预。在现实经济生活中也存在正的外部
边际收益递减的情
图 4.2 况。某些物品与劳务
P 的外部边际收益往往
MPB+MEB=MSB 不是不变的，它有可
S 能随着消费量的增加
S1 而递减。疫苗就是一
个典型的例子，每个
P A 人次的疫苗接种带来
M 的外部边际收益 MEB
P1 C 是会随着接种人次的
数量的增加而递减
的，因为随着接种人
MPB 次的增加，疾病传播
O 的可能性在递减，担
N MW N 心感染上疾病的人数
就在递减。给外部带
来的边际收益也就递减了。当疫苗接种人数达到一定的数量后，其外部边际收益将减少到零。
这种情况用图（4.2）说明，假定疫苗接种的 MEB 在逐渐的下降，并在 M 数量的接种水
平上接近于零，社会边际收益 MSB 大于私人边际收益 MPB 的情况只有在疫苗接种人数少于 M
的条件下存在，而且，由于 MEB 随着疫苗接种人数的增加而递减，MSB 曲线与 MPB 曲线的距
离也就将越来越小。
这种形式的外部效应对于理解市场失灵有着重要的意义，假设社会边际成本曲线是 S，
S 也是完全竞争条件下的供给曲线，这时，市场均衡在 A 点产生，由此而决定的接种数量为
N 人次，价格为 P，由于在这一点上，疫苗接种的社会边际收益大于其社会边际成本。这一
点肯定不是最优的产量水平，市场失灵的现象存在。只有点 M 才是最优，因为在这一点上，
MSC=MSB=MPB+MEB。
如果供给曲线是 S1 而不是 S 时，市场的均衡就变成了 C 点了。由此决定的疫苗的价格
为 P1。接种数量为 W 人次，在这一点上，MEB=0 社会边际收益等于社会边际成本。市场失灵
的现象消失。这个例子表明，在存在外部边际收益递减的正的外部性产品处于较低产量水平
时，市场机制在资源配置的效率方面发生失灵。当产量较高时，市场失灵现象消失。

三、外部性问题的解决

从上面的分析我们可以看到，在存在外部性的情况下，具有外部性的物品的提供不是
不足就是过多，常常会导致一种非最优的资源配置。如何解决这一问题，市场和政府都将
采取一定的措施来将其内部化。下面是几种常见的解决外部性的方法。

47
1．税收与补贴：

这种方法的代表人物是英国经济学家、福利经济学创始人阿瑟·赛斯尔·庇古。 庇古认
为，当存在正外部性时，政府要给予产生外部经济的生产者补贴或税收上的优惠，鼓励其多
生产，而对于存在负外部性时，政府则需要对造成外部不经济或外部损害的生产者征以特别
的税收，使行为的成本提高，从而使其产品的价格提高，进而减少对这种产品的生产或消费。
这样，在利润最大化原则作用下，生产者从各自利益出发，会将其产量调整到价格等于边际
社会成本之点。从而“以市场为基础的政策向私人提供社会效率的激励，与任何税不同，它
关注受到影响者的福利，它是存在正外部性时的正确激励，从而资源配置接近于社会最优。”
（曼昆，1999），这在某种程度上有效解决了外部性问题。庇古指出，政府实行的这些特殊
鼓励和限制，是解决边际私人收益和边际社会收益相背离的有效手段。政府干预能弥补市场
机制之不足。
征税可以使私人的边际成本上升从而使私人成本等于社会成本。图 4.3 中就税收作用给
予了初步的说明。补
图 4.3 贴的例子可以同理推
P MSC 出。在图中，MPC、MSC、
MR
MR 分别表示产生负的
MPC
外部效应活动的私人
MS 边际成本、社会边际
MD
成本和边际收益。MD
表示边际外部损失。
负外部性产生效率损
Q
失是由于私人成本与
Q2 Q1
图 6。3 社会成本相偏离造成
的。即图中 MPC 曲线
与 MSC 曲线相偏离。
税收办法就是对产生负外部性活动征收一定的税款，税款征收的额度以其产生的外部损失为
标准，即以 MD=MSC-MPC 为标准征收。结果，MPC 曲线上升到 MS 曲线的位置，产量由 Q1 减
少到 Q2，外部性问题得以解决。

2．行政方法

与庇古传统方法相同，著名经济学家斯蒂格勒认为政府在矫正外部性方面可以发挥较大
的作用，不过与经济措施不同，他主张政府采用行政措施来进行管制与指导。
最常见的几种管制的方法是：总量控制，发放许可证。
总量控制：
政府规制最直接的措施是对行为的总量进行控制。以控制污染为例，规定排放标准成为
了一种典型的并为许多政府所采用的行政手段。显然，如果政府能够准确地估计出最优污染
排放量，那么，政府就可以对每一家企业制定出污染排放的限额，排放规定对于允许的污染
数量既不收费也不惩罚。一旦企业的污染排放量超过这一限额，政府就可以对其实施严厉的
惩罚，甚至诉诸法律。但是和收税一样,这种方法在实际中面临着这样的难点：1、最优排放
量的确定，如果最优排放量不能确定的话，效率就不可能达到了。2、工作量过大，政府对
污染数量的控制只能以企业为单位，也就是说，政府的有关职能机构必须对每一家企业制定

48
出污染的最高限额。这一工作也是具有较高难度的。3、行政手段缺乏灵活性，对排放污染
的企业来说，政府制定的最高排放限额是一种硬约束，企业无法通过成本和效益的比较来进
行调整，当环境条件发生变化的时候，政府的反应可能滞后。
发放许可证：
政府发放许可证，而且这种许可证应是可转让的，可以通过市场进行交易的。还是以污
染为例，政府需要确定社会的总的污染排放数量，并根据这一数量来发放排污许可证，而每
一家企业都必须拥有许可证才可以排放污染。每一张许可证都明确规定可排放的污染数量，
企业的排放量不得超过其拥有的许可证所规定的数量。在许可证的数量足够多，排放污染的
企业家数也足够多的情况下，排污许可证应通过市场进行交易，并由市场交易来决定其价格。
对政府来说，确定最优的总污染排放量是实施这种措施的前提和主要任务。与确定每个企业
的最优污染排放量相比，确定总量更为容易和简单，在估计最优数量的时候，也会比较准确，
误差会较小。另一好处是与收取排污费相似的，即在企业这方面，它可以激励企业对其排污
的最优数量做出合理安排，企业须比较市场价格和其污染的边际收益，来决定其购买的许可
证数量。这一制度的运作是建立在市场机制基础上的，当然也就要求政府着力来制定一些交
易规则，以建立起一个比较规范的许可证交易市场。

3．自愿协商：科斯定理

在 60 年代之前，经济理论界基本上认为在处理外部性过程中应该引入政府干预力量，
外部性生产者或被课税、惩罚或给予津贴，外部性受影响者则获得补偿。美国经济学家罗纳
德·哈里·科斯则从产权界定和安排这个角度提出了外部性存在的根源及解决途径。在 1960
年发表的论文《社会成本问题》中，科斯指出：通过交易成本的选择和私人谈判、产权的适
当界定和实施来寻求解决外部性的方法。在科斯看来， “人们一般将该问题（即外部不经济
性）视为甲给乙造成损害，因而所要决定的是：如何制止甲？但这是错误的。我们正在分析
的问题具有相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害，必须决定的真正问题是，是允许
甲损害乙？还是允许乙损害甲？关键在于避免较严重的损害。 ”科斯进一步强调，“在设计和
选择社会格局时，我们应当考虑总的效果。 ”
为了说明问题，他举了走失的牛损坏邻近谷物生长这样一个例子。假定农夫和养牛者在
毗邻土地上经营，并且两块地之间没有任何栅栏，这样，牛群就经常跑到农夫的地里吃谷物，
养牛人从中获得了外在收益，而农夫却因此而付出了外在成本，导致农夫的生产成本大于他
种植该地所能得到的收入。如何解决由此而引起的矛盾呢？科斯作了两种假定：首先，假定
农夫有在自己田里种植谷物的权利，养牛人对他的牛造成损害有不可推卸的责任，这样，养
牛人给农夫一笔赔偿费作为补偿，农夫将对他的收入和成本进行比较，在感到合算情况下，
会与养牛人达成这笔交易，使双方利益达到最大化。其次，假定养牛人有让他的牛群到农夫
田里吃谷物的权利，农夫为了能使养牛人放弃或减少对他的损害，付给养牛人一笔赔偿费，
在养牛人感到合算时，将与农夫达成这笔交易，双方利益达到最大化。科斯在上述分析基础
上，强调指出，无论最初权利界定在哪一方面，只要最初权利界定是清晰的，其结果（利益
或产值最大化）是一样的。即在交易费用为零条件下，外部性可以通过市场交易予以消除，
实现产值最大化，资源配置最优化。斯蒂格勒根据其想法总结出著名的“科斯定理”：“在
完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本”。 （乔治·施蒂格勒，1992）。尽管科斯定理后
来有各种不同的表述，但其基本思想在于：“若交易费用为零，无论初始权利如何界定，都
可以通过市场达到资源的最佳配置。” （科斯，1994）
在科斯看来，通过立法来定义产权以解决和处理社会产生的各类负外部性有两个优点：

49
一是它不受利益集团压力的影响；二是它可以通过审判过程来得到恰当的阐述。但由于法律
制度调整权力是需要付出成本的，通过法律途径解决负的外部性必须考虑“防止妨害的收益
是否大于作为停止产生该损害行为的结果而在其他方面遭受的损失”（科斯 1990）。
可能获得的收益或减少的损失，交易就无法进行。加上交易没有制度上的保障，结果可
能存在很大的不确定性。没有交易费用的世界就如同物理世界没有摩擦力一样，是不具有很
大的说服力的，科斯自己也很清楚这个问题，用他自己的话说：“一旦考虑到进行市场交易
的成本，……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种调整会比
其他安排产生更多的产值。但除非这是法律制度确认的权利的调整，否则通过转移和合并权
利达到同样后果的市场费用如此之高，以至于最佳的权利配置以及由此带来的更高的产值也
许永远也不会实现”（科斯，1994）。

4．法律手段

当政府采用经济措施和行政手段都不能有效纠正由外部性引起的资源配置不当时，不少
人逐渐意识到，在一个法制社会，解决外部性问题最有效的常规办法之一是依靠法律手段。
而自由谈判的前提是产权清晰，很多的时候也要依靠法律的力量。法律对产权的保护是通过
强制惩罚侵权行为以及由此而产生的威慑力量而实现的。法律之所以具有这种强制性，是因
为在其后存在着由武装部队、警察、监狱等组成的国家暴力机器。正如罗伯特·考特和托马
斯·尤伦的思想实验所阐明的那样，与许许多多的产权所有者各自为政地建立起的小规模暴
力系统相比，国家暴力机器由于其规模经济性，在提供同样或者更好的防卫服务的条件下，
能够实现费用的大幅度节约。从这个意义上讲，以国家暴力为基础的法律在产权保护上拥有
无可争辩的比较优势。
当然，法律并不是保护产权的唯一有效的机制，也可能不是费用最低的机制。
一方面，任何产权形式，只有获得法律认可，才能合法地加入社会交易过程，否则便要
面临难以逾越的障碍。法律可以承认某些产权形式的存在，也可以限制以及禁止某些产权形
式的存在。对允许存在的产权形式也可能对其中的某类或某部分权利加以限制，如对使用权
和转让权做出限制性规定等。法律这种特定的地位，使它在发生积极作用的同时亦可能发生
抑制某些能够节约交易费用的产权关系发展的消极作用。正如诺斯所说： “国家的存在是经
济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。 ” 大量产权低效率现象不是由于无可克
服的排他技术上的困难，而是由于国家法律制度对产权形式的不适当的限制与不适当的保
护。因此，在一定程度上可以说，法律在解决了某些外部性问题的同时，又为其他的外部性
的产生提供了制度基础。
另一方面，法律机制亦不便利，通过诉诸法律来解决外部性问题会受到几个方面的约束：
第一，由于行政措施和经济措施在处理外部性时，其交易成本主要由公共部门来负担，而在
法律系统中由私人承担，因此，如果相对于一定的外部性损失而言诉讼的交易成本较大，当
事人会认为不值得动用法律武器。第二，由于诉讼费用昂贵，厂商会投机取巧将外部性的影
响削弱到接近但小于受损者诉讼的成本，这就意味着存在效率损失。第三，诉讼的结果具有
未来不确定性因素，受害者在预期不足的情况下就不太情愿诉诸法律。第四，当外部性的受
害者众多，作为个人而言，分摊的损失价值很小时，他可能“无动于衰” ，从而出现唐斯（1957）
和布坎南（1986）等人所说的“理性的无知”的现象。第五，同样当外部性的受害者众多时，
可能出现 “搭便车”的现象：让别人去起诉，如果他成功了，自己就可坐享其成。

50
5．其他的方式

兼并
把外部性的产生者与承受者各方联合成一体实现内部化也能解决外部性问题。最典型的
例子是养蜜蜂者与苹果园主的合并，即苹果园主人自己养蜜蜂。或者是养蜜蜂者出资把苹果
园承包了。一体化机制要求企业规模尽可能大，大到所有外部效益内部化，这不仅难做到，
而且企业规模过大易导致垄断，又垄断导致新的效率损失，兼并受交易成本影响并非总能有
效。

道德
社会准则即对人们进行社会准则的教育以解决外部性问题。生产者或者消费者的自我
道德约束可以使其避免采取导致负的外部经济效应的行动，积极从事具有正的外部经济效应
的经济活动。或者是加害人尽量减少其生产或消费活动所产生的负的外部经济效应，或者主
动采取措施使其经济活动所产生的外部成本内在化(包括主动对受害人给予经济赔偿或补
偿，主动采取能减少负的外部经济效应的措施，如使用污染处理设备等)，或者是受益人主
动向施益人给予经济补偿，或者是生产者、消费者基于道德的追求而增加能产生正的外部经
济效应的经济活动。斯蒂格利茨认为：社会准则的内容就是“黄金律”。他认为，用经济学
的语言来解释黄金律就是“要产生外部经济性，不要产生外部不经济性”。许多的社会传统
企图迫使人们在意自己产生的外部性。道德可以约束给他人带来外部负效益的行为。由于人
们的行为是相互影响的，所以人们要时时刻刻用社会准则来要求自己。“已所不欲，勿施于
人”。例如教导孩子乱扔垃圾是不好的，如果教导是有效的，则孩子在以后的日子里都会好
好的把握自己的行为，虽然多走一些路去扔垃圾会给他带来一定的成本，但是他能够忍受这
样的损失，这个损失也比其他人因为这垃圾而带来的负外部性要好的多。这种黄金律在家庭
中一般来说成功地避免了外部性，尽管就社会化过程来说却没有成功地解决现代社会产生的
各种外部性问题。黄有光提出了“良心效应”。在他看来，任何一件外部性事件的产生，
“良
心”或多或少的将发挥一定的作用。特别当外部性生产者给他人的福利带来不利的影响，而
且不给予补偿时，良心效应将会降低自身的整体福利水平而使生产者在一定的程度上减少生
产。

非营利性民间组织
社会上存在的各种名目的非营利性民间组织对于减少具有负的外部经济效应的产品的
生产或经济活动，对于增加具有正的外部经济效应的产品的生产或经济活动起到了一定的作
用。如民间环境保护组织对于减少环境污染，保护环境，民间动植物保护组织对于保护自然
资源，维护生态平衡，民间的反吸毒组织对于减少毒品消费，维护人们的身体健康和公共安
全，民间的反吸烟组织对于减少烟草消费，维护人们的身体健康，等等，都起到了积极的作
用。社会不应该限制民间组织在解决外部经济效应问题中的作用。

51
 第二节 纯公共物品理论

一、公共物品的涵义与特征

公共物品的英文名为 public goods，在国内被译为公共物品、公共物品、公共物品、

公益品、公共货物、公共财产、公共商品等。目前较普遍接受的概念为公共物品、公共物品
和公共物品。
公共物品是与私人物品相对应的概念，公共物品指一种商品具有效用的不可分割性，非
排它性和非竞争性。一般通过把握公共物品的这几个特征来把握公共物品的概念。
效用的不可分割性：公共物品或劳务是向整个社会共同的提供的，具有共同受益或联合
消费的特点，其效用为整个社会成员所共同享有，不能将其分割成若干部分而分别归属于某
些厂商或个人使用。或者按照谁付款谁受益的原则限定为付款的厂商或个人使用。我们可以
通过以下简单的办法来看私人物品和公共物品的区别。
对于一种纯粹的私人商品或劳务来说，有 X=∑Xi，即物品的总量等于每一个消费者所
拥有的或消费的该物品的总和。它意味着私人物品与劳务是可以在消费者之间分割的。
对于一种纯粹的公共商品或劳务来说，有 X=Xi，即每一个消费者所拥有的或消费该物品的
数量就等于该公共物品的总量。它意味着私人物品与劳务是不可以在消费者之间分割的。但
不可分割性并不意味着要求所有的个人都支持这种服务。
消费的非竞争性：只要有人提供了公共物品，则该产品效应覆盖范围和区域内的消费者
人数多寡，与该公共物品的数量和成本的变化无关。某一个厂商或个人对公共物品或劳务的
使用不排斥和妨碍其他的厂商或个人对其使用。增加一个消费者不会减少任何一个人对公共
物品或劳务的消费量。或者说增加一个消费者，其边际成本为零。一旦提供了这种商品，其
他人就可以没有成本的同样进行消费。对于私人物品来说，消费是具有竞争性的，增加一个
人的消费必然减少另一个人的消费，消费量具有累加性。一套衣服，你穿了我就不能穿，一
块蛋糕，我吃了你就不能吃。而对于公共物品而言，原有消费者在已有的公共物品的数量下
所享用的消费量和效用程度丝毫不会由于新消费者加入而有所减少和损失。以电视系统为
例，公共电视台为所有消费者服务，电视信号发射之后，其成本就已经产生，有多少消费者
接收电视信号对成本没有影响，也就是说，多一个消费者接收电视信号的边际成本为零。再
一个典型的例子是路灯，走在它这个路段的行人都可以用它来照明，任何人对它的消费，并
不影响其他人的消费效果。多一个人从它下面走过，并不会增加任何费用，禁止所有的人通
行，也不会使成本有任何的降低，反而会给别人带来不便。
受益的非排他性：技术上没有办法将拒绝为之付款的厂商或个人排除在公共物品或劳务
的受益范围之外。或者是由于排除成本高于排除带来的收益而造成经济上的不可行。与此同
时任何人也不能通过拒绝付款的办法将其不喜欢的公共物品与劳务排除在其享用范围之外。
对于私人物品来说，通常其消费是严格排他的。只有支付了费用，你才能消费。比如你想拥
有一台电视机，那就得花钱买，否则，就别想得到它。而对于公共物品，例如一个国家的安
全防务系统，不可能只为花钱的人服务，也不可能将任何一个居民单独排除在它的保护之外，
即使对到本国旅游的外国人来说，也是如此。正因为如此，美国著名经济学家保罗·萨缪尔
森曾这样描述公共物品的特征：“每个人对该产品的消费不会造成其他人消费的减少……而
公共物品的困难在于，虽然每个人的消费不影响对其他人的供给，但是却无法将任何一个享
受者排除出去，或者说排除的成本太高了，以至于我们无法支付。 ”
“消费的非竞争性”主要取决于消费品本身的消费容量。消费容量的决定来自消费品的
规模和特性，公共物品的“消费非竞争性”特性来自其消费容量对共同消费群体来说充分大，

52
以致每个消费者的消费效用并没有影响到其他消费者的消费效用，即使再增加部分的外来消
费者，每个人消费效用水平仍然不变。信息类消费品的消费容量很大而更接近于这个定义，
物质类消费品的消费容量决定于其规模，这部分产品随着消费者的增多，容量会满载而出现
拥挤，消费者的效用将出现递减。
“消费非排他性”取决于技术上的因素，技术将决定着产权确定的成本和难度，公共物
品的消费非排他性特征来自于技术上确定产权是不可行的，或者是花费的成本太高，或者是
技术上干脆就没有可能。当技术上允许排他时，常常出现的是俱乐部产品这样的形式，如公
园、学校、社区游泳池等。
现实中可能没有那一种物品能满足纯公共物品的严格定义，甚至国防也不是谁都可以同
等的得到的。但就像斯特尼尔在谈论到公共物品的定义的时候所说：“设计这样狭窄的定义
是为了说明，也许存在社会想要的，但不能由自发的私人市场提供的一类活动。它很好的显
示了公共物品存在的目的。然而，如果它导致了这类物品是可以由政府合法提供的唯一物品
的看法，则可能导致相反的结果。事实上，纯公共物品的例子并非无所不在，而且很难发现
的。大量的公共支出用在了并不满足这个定义的物品和服务上。”

二、公共物品的分类
1
对于公共物品的分类，有学者根据竞争性和排他性的有无将其分为四类。 见下图： （图
4.5） 从表中可以看出， 产品基本可以分为四类：
第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收入分配、有
效率的政府或制
竞争性
度、环境保护、
有 无
基础科学等。
第 二类 产品
的特点是消费上
排 有 私人物品 俱乐部物品
具有非竞争性，
他
但是却可以较轻
性
易地做到排他，
无 公共资源 纯公共物品
如公共桥梁、公
共游泳池以及公
共电影院等，这
类物品也被称为
图 4.5
俱乐部产品。有
线电视是典型的
排他而非竞争的商品，因为在光缆传输网络建立起来之后，多向一个消费者提供服务的边际
成本几乎等于零，但有线电视台显然可以将不付费的消费者排除在外。公共电视一旦经过加

1
布朗和杰克逊把社会物品分为纯公共物品、混合物品和私人物品三类，布坎南把社会物品分为公共物品、
俱乐部物品和私人物品三类，萨瓦斯把社会物品分为个人物品，可收费物品，共用资源和集体物品四类。
也有学者根据公共物品的消费属性把公共物品分成物质消费需求的公共物品和精神消费需求的公共物品；
有学者根据公共物品和社会经济的联系把公共物品分成生产资料和生活资料两大类。有人根据公共物品的
消费空间范围把公共物品分成全国性的公共物品和地方性的公共物品。还有学者根据公共物品的提供把公
共物品分析国有公共物品和私人物品两大类。

53
密处理，就成为排他的。
第三类产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，
如公共渔场、牧场等，有学者将这类物品称为公共资源。公共渔业资源是竞争而非排他的一
个典型例子，你可以到公共领域捕鱼，但你捕到的鱼越多，和你在同一个领域的其他人能够
捕到的鱼就越少。俱乐部产品和共同资源产品通称为“准公共物品”，准公共物品一般具有
“拥挤性 ”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，
准公共物品达到“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。
第四类产品是私人物品，其是指具有排他性和争夺性的那一类产品。即当一个消费者消
费某一种私人物品的时候，其他的人是不可能同时对它进行消费的。你买的苹果吃掉了，别
人就没法去吃了。同时，消费者也可以因为某种原因而拒绝消费私人物品。因为，如果你不
付钱，那么你就不能得到苹果。

专栏 4-1
全球公共物品
在当今日益全球化的世界里，人们的福利不仅需要私人物品和公共物品的平衡，更需要
国内的、区域的及全球公共物品的平衡，全球公共物品对国家及个人的作用和意义越来越重
要。斯蒂格利茨（1998）指出：“为了自身利益，也为了全球利益，中国应该更多的参与创
造全球公共物品——即能使全世界受益的集体行为，诸如充满活力的国际贸易体系，或防止
全球变暖”。最早对全球公共物品研究做出贡献的包括 Richard Cornes 和 Todd Sandler 等
学者。根据英格·考尔(Inge Kau)的界定，一种产品若是全球公共物品，它必须首先满足公
共物品的特性，即消费上的非竞争性与非排他性。其次，作为一种“全球”公共物品，还应
以下列三个特殊条件作为衡量尺度：世界按国家划分、全球范围、代际。全球公共物品的提
出必须满足基础、横向和纵向三个条件，这三个条件也指出了研究全球公共物品的必要性和
现实意义。
全球公共物品是许多行为共同作用的结果，而最重要的全球公共物品是“国际制度” ，
它为其它能够带来全球利益的中间产品提供了基础，其中包括国际监督体系、国际基础设施
及国际援助计划等。国际制度有不同的表现形式，而且相互联系、相互制约，它可以按以下
标准进行分类：1、国际协定，即是一种对约定的声明，通常来讲是解决政策特权、原则、
准则、标准、决策制定程序及义务等；2、由国际协定产生的国际组织、团体和制度，目的
是敦促成员方进行磋商和谈判，监督条约的履行或提供各种信息及采取必要的行动。各种国
际组织之间也存在差别，有的是用来进行磋商和谈判，有的是通过检查和监督为国家提供重
要的信息，有的则致力于制定可实施的计划。因此，像世贸组织、国际货币基金组织及世界
银行这些国际组织都是全球公共物品。
在全球公共物品中，一个明显的特征是国际规章制度迅速增多，涉及到的领域有国际交
通运输、国际贸易、国际货币政策等，而且在这些领域中，政策问题的解决一直都限于一国
国内。随着经济开放程度的日益提高及各个国家相互依赖性的加强，制定有效的公共政策显
得尤为重要。世贸组织作为各国贸易联系的纽带，从全球公共物品角度进行分析将对世界贸
易组织及其相关问题有清晰的认识，进而为政策制定、问题解决提供新的思路。
当然，对“全球”的理解不应仅局限于地理的范畴。我们所讨论的“全球”是多维度的，
除了地理这一维度外，还包括社会维度和时间维度。如果一种公共物品仅使一个国家或一个
区域受益，它绝不是全球公共物品，而是国家或区域的公共物品。例如，北约组织在冷战期
间为盟国提供的安全服务就是一种公共物品，或更确切地说，是一种“俱乐部产品” 。如果
一项多边投资协定没有私人国际投资者，它可能是世界“俱乐部产品” ，也可能是私人物品，

54
 1
但绝不是“全球公共物品”
。

三、公共物品提供

1．最优提供

由公共物品或劳务的特征可以看到，对公共物品或劳务的需求完全不同于对私人物品或
劳务的需求。对于纯粹的私人物品或劳务的市场需求，可以通过加总一时间内市场上所有的
单个消费者在各个价格下对该物品或劳务的需求而得出。只要知道市场上的每一个消费者的
个人需求曲线，通过把某种物品或劳务的市场的所有的消费者的需求曲线水平相加就可以得
到对该物品或劳务的市场需求曲线。在公共物品或劳务情况下。每一个消费者面临的都是一
样数量的物品或劳务，但他们愿意支出的价格却是不一样的。
我们知道，实现社会资源配置的最大化条件是：配置在每一种物品或劳务上的社会边际
效益均等于社会边际成本，即 MSB=MSC，这一条件同样适合于纯粹的公共物品的或劳务。下
面我们通过几个模型简单的分析最优提供所要求的条件。

1．1 鲍恩模式

在私人物品市场
P 上，个人在一个竞争的
MC 市场上面对的是同一
DA+B 图 4.7 个价格，能够调整的是
物品的购买量。私人物
DA 品的社会需求曲线是
P1 E 私人需求曲线的横向
相加。由于公共物品的
P2 特征中有在各个消费
者之间提供服务的不
DB 可分性，所以其可以被
P3 不只一个消费者同时
X 消费，个人面对的是相
X 同的公共物品的数量，
他能够调整的只能是
其出价，因此，公共物品的需求总量应该是消费这种产品的所有消费者需求曲线的纵向相加，
而不是前面所说的横向的加总。假设，社会只有两个人，A 和 B，对应两条需求曲线 DA 和
DB（如图 4.7）
，总需求曲线就是通过 A 和 B 的需求曲线的纵向加总而得到的。因为，在每
一点公共物品是确定的，而此时消费者是同时消费的，即所有人愿意为此支付的价格应该是
每个人愿意支付的总和。给定公共物品的供给曲线，则公共物品的最优供给量就应该是图中

1尼古拉·阿克塞拉，
《全球性公共物品供应的分配问题》转自《经济理论与经济管理》2001。

55
的点 E，在这一点上，社会边际成本等于社会的边际收益。

1．2 林达尔均衡

虽然公共物品不能由市场统一定价，但人们都能自觉地按照自己从公共物品中获得的边
际收益相应地承担公共物品成本。这个思想由林达尔最早提出的，后来由约翰森表述为：消
费者为公共物品支付的价格(它与支付愿望相等)之和等于生产者的价格，或边际成本。假设
每一个社会成员都愿意披露自己从社会公共物品或者劳务得到的边际收益，不存在隐瞒自己
的偏好而逃避分担成本的动机，而每一个社会成员都能清楚的了解其他的社会成员的偏好和
收入状况，从而不存在隐瞒的可能性。
瑞典经济学家林达尔从另一角度进行了公共物品有效供给的实证研究，提出了较有启发
性的理论模型，西方经济学家称之为“林达尔均衡” 。因为瑞典经济学家维克赛尔也做过类
似的经济研究，所以也有人将这一模型称为公共物品供给的维—林模型。
假定社会
图 4.8
中有两个人 A
与 B，他们可分
OA
别被看作是选
举时的两个政
H1 G2 G1 AA
党的代表，每个
G
政党的内部人
H
们的偏好是一
BB
致的。图 4.8 表
示两人通过讨
OB
价还价来决定
各自应负担公
共物品成本的
比例的情况，公共物品的成本即为税价。A 的行为由以 OA 为原点的坐标系来描述，B 的行
为由以 OB 为原点的坐标系来描述，将两个坐标系合在一起，则形成了一个长方形。图中纵
轴表示个人 A ，B 负担的公共物品成本的比例，其长度为 1。如果 A 负担的比例为 H，则
B 负担的比例应为 l-H。横轴代表公共物品供给的数量，也可认为是公共支出的规模。AA
曲线代表个人 A 对公共物品的需求，BB 曲线代表个人 B 对公共物品的需求。从 A 的角度
看，BB 相当于他面对的供给曲线，因为这条线中的各点反映的是他承担不同比例的公共物
品成本时，他可以得到的公共物品的相应数量；同理，B 也把 AA 看作他的供给曲线。在
AA 与 BB 的交点 E，表示 A、B 两人经过讨价还价，双方愿意承担的成本的比例加起来等
于 1，这时公共物品的产量为 G。
这一过程可进一步叙述如下：随便在纵轴定下一点 H1，这代表个人 A 要负担 H1 的税收
比例，于是 A 就只愿意要 G1 的公共物品数量，即只会同意 G1 规模的公共开支，而在 H1
点，B 要承担 1-Hl 的税金比例，这种税负使 B 愿意要 G2 的公共物品数量，也就是会同意
G2 规模的公共开支，A 与 B 两人没有达成一致，这时实力较强的那个人就会取胜。为了解
决这种不确定性，维克赛尔和林达尔假定两个人势均力敌，这样双方就会较量下去，直到税
负分配处于 H 点。AA 与 BB 线相交在正点，双方都同意公共支出的规模为 G，则由 AA 线、
BB 线的交点正所决定的均衡状态被称为林达尔均衡。
尽管在理论上公共物品的均衡配置的标准是明确的，但在实践中要达到这一目标却很困

56
难。一个最根本的原因是人们无法弄清各个消费者对公共物品的需求曲线。因为个人不会去
购买公共物品，尽管他对公共物品有自己的效用评价，但这种评价不能通过价格显示出来。
为了避免承担公共物品的成本，他很可能会隐瞒或不真实地反映自己的偏好。这样，人们就
很难了解公共物品的社会边际效用，也难以决定公共物品提供的合理规模。1

2．私人提供

公共物品的私人提供是财政学和经济学的难题之一，也是财政学和经济学理论发展的前
沿。所谓“公共物品的私人提供”指的是没有政府介入和强制的个人自愿提供公共物品的情
形。
从公共物品的生产特征上分析，有些公共物品的生产具有可分割性，只要生产是可分割
的，就存在私人提供的可能性，如公路工程的建设；有些公共物品的价格外延边界是确定的，
那么就有向消费者收费的可能性，其生产就可以由不同的生产组织来提供，包括私人部门。
理论上的依据是：只要公共物品存在生产的可分割性，通过一定的价格机制，使生产能够在
边际效益等于边际成本(MR=MC)的资源配置的最优条件下，完成市场交易，公共物品的市场
提供是可能的。同时，在一定的技术条件下，可以通过市场定价的方式，将免费搭乘排除在
公共物品的消费范围之外，公共物品由市场提供是可能和必然的（还需要考虑市场交易成本
和排他成本）。另外，公共物品政府提供的假设条件正在逐步放松，只要存在私人提供条件，
就有公共物品私人提供的可能，政府与市场的联合提供或私人部门的联合提供都成为可能。
事实上，公共物品提供的市场失灵主要是在非实物性的范围内和一些投资规模巨大的公共工
程领域，如国防、法律、治安、社会保障等。这里既不存在生产的可分割性，更不存在消费
上的竞争和排他性，完全打破了消费者所要求的边际成本等于边际收益的市场均衡条件，私
人部门无法进入；而投资规模浩大的公共工程，是私人部门所无法承受的。科斯定理告诉人
们，通过一系列的制度安排，公共物品消费的外部性得到解决，其生产的成本能够得以补偿，
私人生产和提供是必然的。经济学家所通用的公共物品的特例——灯塔，在许多地方并不是
由政府或公共部门提供的，原因是其提供者可以通过在码头收费使投入的成本得到补偿。
从公共物品提供的约束条件看，只要公共物品提供会给每个成员都带来利益，那么，公
共物品私人提供就有合作的基础，是可以实现的，市场提供公共物品的过程与个人在消费公
共物品中的税收负担的自愿达成是一致的。

2．1 庇古的方法

庇古在讨论税收的规范原则时讨论了资源如何在私人物品和公共物品之间进行最佳配
置的问题，庇古用的是效用方法，他假定每一个人在消费公共物品时得到了利益（效用）。
同时，每一个人为了支付这种公共物品所缴纳的税产生了这个人的负效用。个人支付税收的
负效用被定义为放弃了私人物品享受的机会成本。
庇古认为，对于每一个人来说，公共物品的最优供给发生在这样一点上，公共物品消费
的边际效用=纳税的边际负效用。

1
当然无论是鲍恩均衡还是林达尔均衡，都需要人们告诉其对公共物品的偏好。当人们隐瞒自己的偏好而选
择搭便车的时候，这样的问题就无法得到解决，这也是公共选择或者集体行动的问题所在，在下面的章节
中我们将介绍集中解决搭便车的机制和几种偏好显示机制。

57
 庇古的观点是基于基数效用论的，而基数效用论是有明显的缺陷的，其次，虽然每一个
人也许能在自己的预算内对公共物品与私人物品做出最优的配置，但是并不存在将这些个人
的最佳配置加总的机制，如果社会能向个人一样行动，则通过使公共物品消费的社会边际效
用等于纳税的边际负效用而使庇古的办法有效。在两者相等的时候实现最佳的公共物品数
量。但是对于这种公共物品水平来说，每一个人从公共物品的消费中得到的效用可能等于或
者可能不等于其负担的税收带来的负效用。可见，从庇古的分析出发，整个社会在公共物品
的供给上能达到均衡，但是每一个人则不一定能达到均衡。

2．2 布坎南自愿解——集团提供

布坎南在《公共物品的需求与供给》(1968)一书中把公共物品的需求看作是联合提供物
品的需求，并指出自
图 4.14 愿提供公共物品存在
P 着达成合作解的可
D1+2 能。以两个人为例，
布坎南认为，只要扩
MC 大公共物品的数量还
能增进双方的利益，
D2 S1 那么双方就会志愿进
行交易，直到可能得
S2 D1 到的利益被穷尽为
止。图 4.14
Q 假设 D1D2 是 1、2 两
O Q 个人的对公共物品的
需求曲线，MC 是公共
物品的边际成本， D1 下的直线距离是个人 1 愿意为即定数量公共物品所做出的最大贡献。
显然，只有在个人 2 同时支付 MC-D1 时，个人 1 的支付才有意义（因为个人 1 没有能力单独
承担公共物品的成本）。根据此，可以画出一条个人 1 要求个人 2 支付的最低价格线 S，由
MC 与 D1 的垂直距离相减而得。S 与 D2 相交于 M 点，在这一点决定的产量水平下，个人 1
对个人 2 的最低支付要求刚好等于个人 2 愿意支付的最高水平。均衡达到，在这以前，由于
个人 1 对个人 2 的就既定数量公共物品下进行的最低支付要求总小于个人 2 愿意进行的最高
支付。所以总存在双方都受益的谈判空间。只有到了这一点后，才没有潜在的利益所在。同
样的结果也能由个人 2 出发分析而得到，并且这一产量水平也是在 D1+2 与 MC 的交点上，从
上述分析可以看出，只要有未穷尽的利益，就会发生自愿的，相互受益的谈判，有关各方将
进行任何可能的帕累托改进，直到实现各方的利益最大化。
问题是相互受益的谈判并不总是注定发生的，而是受制于许多的条件，最关键的一条是
交易并不是没有费用的，有关各方必须能够相遇，相互了解共同的利益，而且要求有关的各
个方面的地位相仿，势均力敌，不发生以强凌弱，要求各方真实的显示自己的偏好，并且按
照真实的偏好行事。而且不能发生策略行为。随着人数的增加，满足条件就更加困难，达成
自愿解的可能性就越小。

58
2．3 私人物品与公共物品联合提供

在德姆塞茨看来，可排他的公共物品可由私人有效提供，而非排他公共物品的私人提供
却不现实。不过这也并不意味着完全不可能，办法之一就是将非排他物品与私人物品搭配提
供。例如对于无线电广播和电视信号，就可以将之与广告搭配生产，以获得资金，而广告则
是排他性的。科斯的“灯塔”则是关于公共物品和私人物品搭配提供的经典分析。在其经典
论文《经济学上的灯塔》中，他根据对英国灯塔供应制度演变历史的研究，使人们认识到灯
塔原来也可以由私人有效提供。在英国发达的海运史上，灯塔具有特殊的意义。科斯指出，
在英国，灯塔一直是由私人提供的，并不存在不充分供给的情况。在 17 世纪初期至中叶，
拥有建造灯塔特权的领港公会并未建造一个新灯塔，而必须向政府申请，获得政府同意向船
只收费取得经营灯塔许可证的私人却投资建造了至少 10 个灯塔。在当时灯塔制度下，这种
私营灯塔是向政府租地而建的，租期届满，须交由政府收回让领港公会经营。至 19 世纪 20
年代，英国当时的公营和私营灯塔数分别为 24 个和 22 个，其中 34 个是由私人投资兴建的。
至 1836 年，剩余灯塔全部收回，1842 年后，所有灯塔全由公会经营。政府的作用仅限于灯
塔产权的确定与行使方面。通过经典的灯塔的例子，我们可以看到向灯塔那样的公共物品之
所以能被提供是因为它是与私人物品联合提供的，没有被看成私人物品的港口和泊位，那么，
对灯塔就无法收费，也就不能有效的提供。
另外一个典型的例子是商业大街的例子，绿化，卫生，治安等公共物品和商店所出售的
食物，书籍等私人物品联合提供。由商场的所有者向租借者收取这样的费用。商店主人则利
用地利与私人物品和公共物品的互补性向顾客收取费用。由于购物的方便和环境的舒适和安
全，顾客也可以接受稍微高的价格。从而是私人物品和公共物品的联合提供成为可能。
让公共物品有一定的排他性是问题的关键。奥尔森在分析个人利益与集体利益矛盾时曾
指出这两者的矛盾也并非完全不可解决。如果能设计并运用“选择性激励”，还是有可能组
织起集体行动，从而实现集体利益(奥尔森，1995)。戈丁在“均等进入与选择性进入：对公
共物品理论的批评”一文中注意到，大多数物品都可以两种不同方式来提供：一种是“均等
进入” ，它允许所有消费者免费且有同等机会享用；另一种是“选择性进入”，相当于奥尔森
的“选择性激励”，它可以将不付费者排除在外。戈丁指出，某些公共物品不能由市场提供
足够的数量，仅仅是因为现有技术使得排除不付费者在经济上不可行。未来的技术进步将使
排除不付费者更加便宜可行。布鲁贝克尔则指出，“选择不生产”也总是一种有效的排他方
法。“不生产某种物品”的可能性可以作为企业家的一个杠杆，使得他在生产前能收集到(消
费者)付费的承诺。

3．政府提供

公共物品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共物品的基本特征是非排他性、非竞
争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，而倾向
于成为免费搭乘者，这种情形不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对（由公共
物品的非竞争性特点所决定）。在一个经济社会中，只要有公共物品存在，“免费搭车者”
就不可避免。这样，私人企业如果提供公共物品，就无法收回成本。同时，由于公共物品的
个人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供这类产
品，就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共物品供给的帕累托最优，无法满足
社会对这类产品的需求，因此，需要公共经济部门介入——用税收手段来集资，提供这些产
品。

59
 对于公共物品的政府提供，社会学家和政治学家从不同的分析视角，给出了不同的理
由。从社会学的观点出发，人类历史发展过程中的生产力发展水平可能构成政府存在的重要
原因。在人类历史发展过程中，由于生产工具简陋、文明程度太低，人们抵御洪水、干旱等
自然灾害的能力是非常弱的，组织这类防御工程活动是很困难的，因为这些重大而艰巨的工
程是社会个体和某些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行，而且
在人类历史上这是一种比较普遍的现象。所以，随着历史的延续和发展，组织和管理这一共
同体活动，导致了政府的产生并构成政府活动的主要行为。魏特夫依此得出了“治水社会”
（卡尔·A·魏特夫，1989）或者“东方专制社会”主要起源于干旱半干旱地区的结论。马
克斯·韦伯在分析这一问题时也指出：“在埃及、西亚和中国文化演进中灌溉是具有关键性
的问题。治水问题解决了官僚阶级的存在、依附阶级强制性劳役以及从属阶级对帝王的官僚
集团职能的依附”。阐明了官僚政治存在的基础。马克思对此做出了明确的论述：“节约用
水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，如弗兰德和意大利，曾使私人企业家结成
自愿的联合，但在东方，由于文明程度太低，幅员辽阔，不能产生自愿的联合，所以就需要
中央集权的政府来干预，因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程
1
的职能。” 魏特夫、马克斯·韦伯和马克思都从公共工程的组织的角度阐明了政府存在的
原因，也明确地区分了东西方社会在进行公共物品提供时的不同制度安排。从某种意义上说，
正是由于人类对公共物品的需求，才导致了政府的产生或者形成了这一制度安排。（注：也
有一些西方经济学家把公共物品供给的市场失灵作为政府提供公共物品的逻辑起点，但这一
观点在逻辑上是有矛盾的。公共物品只是政府与市场的结合点，并非是政府存在的逻辑起点。
市场失灵只构成了政府提供公共物品的必要条件，并不意味着政府提供公共物品的条件是充
分的。

3．1 对强制的自愿接受

公共物品在两种情况下由政府提供。一是集团的最优规模为无穷大的时候，集体公共物
品需要全体的公民共同提供。但向全体的公民收费不大可能。因此就运用政府的特权向公民
预期的 C 征税来完成提供，二
成本或收益 C0 是有的集团的最优
规模并不是无穷大，
但是在上面的自愿
B 图 4.16 解不能达成的情况
下，其他的办法效果
也不好或不能解决
时，公共物品就直接
由政府来提供。
C1 公共物品的政府提
N 供其实是一种强制
N0 N2 N1 的行为，公民也很清
楚这一点。但是他们
为什么还是自愿的接受强制呢？这其实也是私人对有关的成本收益做出分析后的结果。
图 4.16 中的曲线表示个人接受强制的成本与收益，假设个人是同质的，纵轴衡量个人
预期的收益与成本，横轴衡量做出决策所需要的人数。总人数为 N，B 线表示典型的个人接

1 马克思恩格斯选集（第 2 卷）人民出版社，P64。

60
受强制的收益，它不随着参与人数的改变而改变，再假设个人接受强制的成本由两部分组成，
决策成本 C0 与外部成本 C1。决策成本 C0 随着人数的增加而增加，而外部成本 C1 随着人数
的增加而减少。将强制之下的个人的收益与成本进行比较，就会发现，当做出决定所需要的
人数在 N0 到 N1 之间的时候，个人将乐于接受强制，因为个人接受强制的收益要大于成本。
公共经济活动，特别是适应性强的公共物品的供给，一般具有成本高，规模大，周期长
和收益低的特点，私人没有能力或者激励来完成公共物品的提供。而政府一般拥有动用大量
社会资源的能力，他具有广泛的社会代表性，有条件有能力来从事具有规模经济优势和非赢
利性的公共经济活动。
所谓的公共物品的政府提供是指政府直接的或者是间接的介入到公共物品的生产中来。
政府提供公共物品有两种基本的类型，即直接生产和间接生产。 政府提供公共物品主要有
两类基本方式：一是政府直接生产，一是政府间接生产。政府直接生产主要是通过政府部门
的服务和通过政府控制的国有企业或非企业机构来进行。前者如国防、社会治安服务、消防
服务、保健事业等，后者如邮政服务、电力、铁路、中小学教育、图书馆、医院等。政府间
接生产指政府利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励，引导私人企业或非营利部
门参与公共物品的生产。不过，在市场经济国家，且不论某些准公共物品，即使是在纯公共
物品领域，公共物品的政府提供也不等于政府直接生产。一般而言，政府间接生产公共物品
有着较低的劳动成本、较好的经营管理等优点，因此在西方市场经济国家越来越多地得到采
用。
合约提供是政府间接提供的主要方式，也是西方国家公共物品市场化的最主要形式。其
主要内容是政府将原先垄断的公共物品的生产权向私人企业或非营利部门进行转让。政府确
定某种公共物品的数量和质量标准，然后对外向私人企业或非营利部门招标，中标的承包商
按合约生产公共物品。在合约订立以前，确定公共物品是一个政治过程，政治机制在起作用。
合约订立以后，公共物品的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。公共物品的合约提
供在西方国家得到广泛应用。例如在美国，地方（城市）政府和私人签订合约的公共服务类
型通常有供水和排水处理、法律服务、交通工具牵引、街灯经营、街道维护、环境美化和土
地保养、废弃物的处理和收集、消防、交通管理、蚊虫控制、精神治疗和戒毒治疗、图书馆
和博物馆等，甚至监狱里的安全、教育和帮助病人改过自新都可以采取这种方式。
对于一些准公共物品，政府增加供给的方式之一就是向私人企业或非营利部门提供补贴
或税收优惠。研究和开发(R&D)是美国及几乎所有工业化国家政府都直接或间接进行资助的
领域。除非存在排除竞争者获得研究与开发成果的可能性，否则，私人企业对研究和开发就
会存在投资不足的问题，而非营利部门（民间研究机构）也往往因为研究经费的匮乏而无法
开展研究工作。在此情形下，典型的政策方案是资助私人企业和非营利的研究和开发，以使
之达到较高的水平。一般对于非营利部门，则采取财政补贴的形式，而对于私人企业则更多
是运用税收减免的手段。此外，由于我国目前非营利组织（如基金会）和私人资本的力量都
仍然较小，因此，如果政府对于非营利部门和私人兴建的教育事业提供一定的财政补贴，显
然可以引导和激励更多的民间力量在提供教育这种公共物品中发挥作用。
对于一些生产准公共物品的国有企业，如自然垄断性质逐渐减弱的行业，政府可以
通过向私人出售股份吸收私人资本或非营利部门的资本加入。这样，一方面可以减少政府财
政补贴支出，另一方面还可改善治理结构，降低生产成本，实现较快的技术创新，从而提高
公共物品的供给效率。此外，对于那些初始投资较大的准公共物品领域，如机场、港口、桥
梁等基础设施项目，政府可以根据其公共性程度的不同，与私人资本组成国有控股或参股的
合资企业，从而缓解一定阶段的财政压力，并增加此类物品的供给。
随着社会和经济的发展，政府作为提供公共物品的唯一主体的地位和合法性受到了前所
未有的挑战，公共物品提供出现了多中心的趋势，私人企业，第三部门，社区，国际组织都

61
逐渐的成为公共物品的提供者。

3．2 公共物品供给民营化

民营化的倡导者认为公共物品的提供与生产是有区分的。政府供给公共物品并不意味着
政府直接卷入公共物品的生产过程。例如萨瓦斯认为：“服务的生产者直接组织生产，或者
直接向消费者提供服务。”而“服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或
选择服务的生产者。” （ Ｅ·Ｓ·萨瓦斯，2002 年）政府有责任提供一些公共物品，特别向
国防这样的物品。但具体的物资的生产却可以交给私营公司去做。公共物品的提供和生产相
区分的理论“是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。 ”
就具体的操作机制和手段而言，几种方式是很常见的。合同承包。政府通过和营利或非
营利的民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化。公私竞争。公共服务对公共组
织和私人组织同时开放，公共组织和任何外部的投标者一同参与竞标。特许经营。在特许制
下，私人组织被赋予在某一地理区域内排他性地提供某一公共物品的权利。私营基础设施发
展与运营。在实践中主要通过建设—经营—转让(ＢＯＴ)、建设—转让—经营(ＢＴＯ)和建
设—拥有—经营(ＢＯＯ)等形式来完成。在实际操作中，上述形式可单独使用，也可混合使
用来提供某一公共物品。
当然公共物品供给民营化并不意味着全部的政府职能都可以民营化，政府可把部分的公
共物品交由私营企业和民间组织来生产，但某些特定的涉及公共权利运用的职能仍属政府。
民营化并不意味政府责任的让渡，政府在其中仍发挥重要作用。
从现实中的实施情况来看，公共物品供给民营化带来了很多积极的影响，民营化改变了
传统的政府治理结构。民营化通过引入市场和社会力量参与公共物品的供给，打破了传统上
政府与市场、政府与社会“两元”对立的局面，开创了公共事务治理的多中心制度安排。正
如奥斯特罗姆所说：“每一个公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共
1
服务产业所服务。” 民营化有利于提高政府的经济理性。民营化通过引入市场竞争机制，使
各公共物品供给的主体把注意力集中在利润目标上，并在利润动机的驱动下尽可能降低成
本，大大地提高了政府的经济理性。根据ＯＥＣＤ的资料，1990—1994 年间，ＯＥＣＤ国
家的营业电话收费，在电话服务垄断经营的国家中，仅下降了 3.5%，而在引入私有化和竞
2
争的国家中，则下降了 8.5%。

4. 判断的标准

通过上面的分析我们可以看出：公共物品与私人物品具有不同的属性，不同属性的产品
应该采用不同的配置规则进行效率、公平的提供。选择配置规则的标准有以下几点：
一是技术判断标准。公共物品的属性与技术特征相关，技术分析侧重于投入—产出之间
的转换。如果公共物品在投入—产出的过程中成本难以测量，则无法通过市场配置。技术判
断标准还与收费技术相关。如果一种产品很难判断消费者的消费量，从而无法向消费者收费，
就无法通过市场机制提供。技术是不断进步变革、创新的，由于技术的变化导致了公共物品
属性的变化，也会导致公共物品配置方式的变化。公共物品属性的判断基本上是一个技术问

1
迈克尔·麦金尼斯：
《多中心体制与地方公共经济》
，上海三联书店，2000 年，第 114 页
2
邓淑莲：
《国外基础设施私有化及其效率研究》
，《世界经济研究》2001 年第 1 期。

62
题。
二是需求判断标准。公民以及社会团体的需求是多种多样的，采用市场还是非市场的方
式提供公共物品与需求相关，主要包括：(1)需求弹性，即需求对价格变化的弹性。如果需
求缺乏弹性，价格调节不会影响消费，这时采用市场方式就不行了。(2)准公共物品的特点
在于当消费者达到一定数目后会产生拥挤。如果产生拥挤就应该把该产品部分或完全交给社
会，由俱乐部、社区或私人组织生产。(3)需求差异，公共物品的效率损失取决于“偏好参
数的方差”，如果广大消费者对某种产品消费偏好差异比较大，则不应该公共生产。
三是伦理判断标准。市场配置资源这种方式追求的目标是效率，但经济和社会发展
的目标并不是唯一的，自由、生命、健康、公平等都是人们追求的目标。其中公平是人们经
常提到的伦理判断标准。公共物品的重要特征在于其非排他性和非竞争性，因此，提供公共
物品可以看成解决公平分配的一种手段。是否为了解决公平问题成为界定公共物品和私人物
品的重要伦理判断标准。首先，公共物品的非排他性和非竞争性，可以使低收入的家庭享受
到福利，有利于福利分配的公平。其次，公共物品如果是由公共部门提供的，那么公共物品
的资金来源是通过税收得到的，消费方式却是免费的、均等的，因此，公共物品起到转移支
付的功能。
四是交易费用的理性判断标准。交易费用理论最早由科斯在解释企业组织与市场的
边界的时候提出来，后来交易费用理论得到深度和广度的发展。交易费用泛指：“经济制度
的运行成本”是与分工、价格等范畴具有同等地位的经济学概念，成为比较制度分析的基础
性概念。制度作为人们之间的交往规则，不同的制度实现相同的目标会有不同的交易费用，
公共物品的提供也一样，不同的提供方式具有不同的交易费用。采用何种提供方式需要交易
费用的理性考虑。首先，需要权衡公共部门与私人部门进行公共物品生产的技术和能力。当
政府没有能力提供公共物品的时候就应该让社会和私人提供，政府从 “掌舵”走向“划
桨”。其次，政府存在失灵，根本原因在于政府是以官僚制组织起来的，政府的生产具有垄
断性，缺乏衡量绩效的“基准线”和生产的终止机制。是否由政府或社会提供公共物品必须
权衡诸种提供方式的组织管理成本和交易成本。
以上判断标准成为衡量公共物品由谁生产、怎样生产的重要依据。我们对不同的生
产方式进行效率比较和伦理抉择最后选定一种合适的生产方式。

5．混合品

对于那种既是又是私人物品又是公共物品的物品，有人把其称为混合品，也给出了混合

图 4.17 图 4.18 图 4.19

P P P

D3+4

D4 P+R
D3 P D1+2+D3+4
D1 D2 D1+2 D1+2
O X O X O X

品供求达到均衡时的条件。
图 1 中代表个人 1 与个人 2 对于 X 物品中私人物品要素的需求，D1 曲线是个人 1 的需

63
求曲线，D2 曲线是个人 2 的需求曲线。社会对 X 的需求曲线是由这两条曲线横向相加而得
到的 D12 曲线，图 2 代表个人 1 与个人 2 对于 X 物品中公共物品要素的需求，D3 曲线是个
人 1 的需求曲线，D4 曲线是个人 2 的需求曲线。社会对 X 的需求曲线是由这两条曲线纵向
相加而得到的 D34 曲线，图 3 中说明 X 物品在达到的均衡时的若干性质，对混合品的社会需
求量是由 D12 与 D34 垂直相加而得到的。当 X 的供给线 MC 线而且其给定的时候，由 D 线与
MC 相交，就可以确定混合物品的均衡产量，当 X 的供给量达到均衡产量 X1 的时候，其对应
的价格是 P+R，其中 P 是市场价格部分，它与 X 的私人物品要素对应，可以通过市场机制收
费，R 是由于 X 的公共物品要素与外部经济性而得到的社会评价，是由社会支付的。往往通
过征税来支付给 X 的生产部门。向医疗教育这样的机构之所以不能完全的向私人收费，也不
能完全的靠政府拨款解决。而是向私人收一部分的费，靠政府拨一定的款，100%的义务教育
与 100%的公费医疗都是不足取的。
当然，由政府筹资或提供的物品或劳务。与由私人市场提供的物品或劳务两者之间并没
有明确的分界线，几乎所有的物品和劳务都具有公共与私人的双重属性。
就像布坎南所说的那样： “甚至私人与公共利益的存在都不能得到科学或者客观的衡量，
人们必须做出自己的主观判断，而且人们的估价可能不尽相同，现实中我们看到不同的政府
1
用不同的方法来处理准公共物品和服务的组织与筹资。 ”同样的公共物品在不同的情况下提
供的机制也很不一样，以公共医疗为例，在英国，国家卫生是公共筹资的，大部分的资金来
源于向全体人口征收的一般税收，而美国直到 60 年代，医疗照顾大部分是通过私人市场过
程来筹资并提供，由政府与慈善机构予以补充。

第三节 俱乐部理论

一、俱乐部物品概念

按照我们上面对物品的分类，介于纯私人物品和纯公共物品之间的产品或服务有一类叫
做“俱乐部产品”。
“其消费包含某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，
但小于一个无限的数目。”“公共的范围是有限的”。研究俱乐部物品的供给、需求与均衡数
量的理论，叫俱乐部理论。
与私人物品和公共物品相比较，俱乐部产品具有如下两个主要特征：
排他性，俱乐部产品仅仅由其全体成员(是由具有某种资格，并遵守俱乐部规则的单个
成员组成)共同消费，因而排他是可能的，纯粹公共物品则由全体消费者共享，如国防设施
要求全体公民共享，对路灯的享用也是非排他的等。从这一排他性来说，俱乐部产品似乎更
像私人物品，只不过后者的消费规模只是一个单位。排斥成本一方面产生于对进入者实施管
理的费用，另一方面也可能是使用者在排除障碍中等候的排队成本导致的。俱乐部产品与纯
公共物品的差别在于排它机制的存在，当俱乐部产品被分享，必须存在一种排它的方法保持
对“自由骑士”的排斥。如果排斥成本低于俱乐部配置安排的准公共物品所得，则俱乐部产
品是可行的。俱乐部产品通常包括高速公路、城市、基础设施、警察力量、动物园、展览馆、
大学、电影院、公园、娱乐设施、海峡、运河、外伤诊所和图书馆等等。
拥挤性，单个“会员”对俱乐部产品的消费不会影响或减少其他会员对同一物品的消费。
而一个人对私人物品的消费会自动地使其他人对同一物品的消费减少相同的量。例如，两个
消费者不可能同时穿着同一双鞋。因而，俱乐部产品又接近于公共物品。但到达某一临界点

1布坎南，弗劳尔斯《公共财政》赵锡军，张成福翻译 袁振宇校 中国财政经济出版社

64
（拥挤点）时，容纳或供应一个追加的消费者的成本将大于零。
按麦圭尔的定义，一个俱乐部就是这样一个组织，它只对其成员提供分享的集体物品，
用其成员的付费支付该商品成本，成员费用按照某一种或多或少平均的税收规则，或者在某
种情况下有差别的税收规则支付，典型的形式是会费或使用费。桑德勒与齐尔哈特的定义是，
俱乐部是一个从分享一个或多个下列因素中得到相互利益的自愿团体：生产成本，成员特性，
或一个具有可排他利益特点的商品。从广义上讲，行政社区或地方政府就是一种俱乐部。可
见，提供俱乐部物品的俱乐部是一种为分享生产成本、会员特权，或通过准公共物品利益排
它机制取得共同利益的自愿组合。俱乐部有如下特征：第一，俱乐部成员自愿加入并享受服
务；第二，俱乐部规模适度的前提是拥挤成本为零；第三，俱乐部会员享有特定的支配权，
这种支配权是非常明确规范确定了的，一般没有弹性，由法律与制度来确定；第四，利益排
除机制的存在；第五，俱乐部产品具有双重决定特征，即俱乐部成员的决策影响俱乐部产品
的提供，反之亦然；
俱乐部经济理论最早可追溯到 20 年代初期 A·C·庇古与 F·奈特有关对拥挤的道路征
收通行费的论述。二人有感于优良道路的拥挤与劣质道路的空闲，主张对前者征收通行费，
以限制道路的使用者，决定谁有资格使用道路。这实质上是组成了俱乐部，并确定了其规模。
但是，现代俱乐部经济理论的真正奠基人是布坎南与蒂伯特。两人的研究是独立的，内容各
有侧重。布坎南明确地在纯公共物品与纯私人物品间架起一个桥梁，指出了介于其间的非纯
公共物品，解释了非纯公共物品的特征、生产成本与成员性质三者之间的关系，建立了同时
包括成员数与产品数在内的俱乐部均衡。与布坎南不同，蒂伯特侧重于需求方面，指出了在
地方公共物品中人们显示自己偏好的机制是以脚投票，即自由流动或进入、退出，这决定了
地方政府的管辖范围。

二、布坎南模型—“内俱乐部理论”

1．俱乐部均衡的布坎南模型

俱乐部是组织非纯公共物品生产的基本形式，在配置资源时涉及到三个问题：俱乐部自
身的性质，俱乐部相互之间或与整个经济的关系，地方公共物品提供。布坎南的创始性研究
解释的是第一个问题，这也就是俱乐部自身的均衡问题，不考虑俱乐部与外部的联系，因而
叫内俱乐部理论。在俱乐部研究上布坎南既是创始人，又最具代表性与影响力，其后的很多
研究都与之紧密相关。
布坎南在分析时为了方便起见作了这样一些假定：俱乐部成员是同质的无差别的，平均
分享俱乐部物品和平均分摊其生产成本，不会受到歧视待遇；排斥非成员极为方便，不用耗
费成本；俱乐部建立在自愿的基础上；俱乐部的运行不存在交易成本。在这样的俱乐部里，
一个成员的状况足以代表全体成员，因此，只需要分析某一代表性成员就够了。
对于任何一个俱乐部成员，假定不存在纯公共物品，他要同时消费私人物品与非纯公共
物品，并力求从中获取最大效用。俱乐部成员的效用，取决于私人物品与非纯公共物品即俱
乐部物品的消费，消费量越多效用越大。每位成员可享受的商品数量或质量，可能取决于成
员的数量与构成，因而个人效用也取决于成员数，成员增加到一定数量时会影响原有成员对
俱乐部物品的消费，使俱乐部变得拥挤起来，让成员感到不适，从而降低其效用。换言之，
俱乐部成员在消费时因成员的每次增加而带来的效用变化即边际效用，在成员达到一定规模
时成为负值(即效用减少)。与此同时，俱乐部成员也要受一定的约束，在自有收入、私人物
品价格、俱乐部物品成本和成员数的约束下购买与消费两种物品，以谋求最大效用。

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俱乐部规模包括提供的物品数与容纳的成员数两方面。如果只从俱乐部成员的角度考虑，那
么按照微观经济理论，俱乐部欲实现均衡，即俱乐部成员欲获取最大效用，就必须满足如下
两个条件：①俱乐部物品与私人物品间的边际替代率与边际转换率相等，即 MRSxy＝
MRTxy；②俱乐部成员数与私人物品间的边际替代率与边际转换率相等，即 MRSny：
MRTny(x、y、n 分别代表俱乐部物品、私人物品与成员数)。
在第一个条件中，边际替代率表示俱乐部成员每增加一单位俱乐部物品消费所愿意放弃
的私人物品消费量，因而实际上代表的是俱乐部成员从享用俱乐部物品中获得的用私人物品
度量的边际效用；边际转换率表示俱乐部成员在既定收入、成本等约束下每增加一单位俱乐
部物品消费所能够放弃的私人物品消费量，这实际上是表示俱乐部成员在消费俱乐部物品时
所必须付出的边际成本，该边际成本用私人物品度量。
在第二个条件中，边际替代率是指某一俱乐部成员当成员数增加时每增加一单位成员所
需要增加的私人物品量。因为成员增加引起拥挤、减少效用，故为保持总效用不变，私人物
品消费应相应增加。由此可见，此边际替代率同样代表了俱乐部成员因成员数增加而得到的
边际效用，只是它表现为负值，意味着效用的递减。第二个条件中，边际转换率是指每增加
一成员所可以增加的私人物品量，因为成员增加可降低分摊成本，从而节省收入以用于私人
物品消费。边际转换率同样可以理解为成员增加带给某成员的边际成本，只是表现为负值，
意味着成本的递减。
因此，两个条件实质上都要求边际收益(效用)与边际成本相等。第一个条件表明，要想
获得最大效用，私人物品与俱乐部物品的消费必须达到一定数量，以满足该条件；第二个条
件表明，要想获得最大效用，俱乐部成员数与私人物品数必须达到一定数量，以满足该条件。
这两个条件应同时满足，若某成员能同时满足这两个条件，就可获最大效用。由于所有成员
都是同质的，即收入、偏好、习惯等所有各方面完全一致，所以，某一成员行为可代表所有
其他成员行为，一个成员满足条件获得最大效用时，其他成员亦复如是。因此，在满足上述
两个条件后，个人是均衡的，俱乐部也是均衡的，个人与集体都达到最优。
由此可见，对俱乐部而言，为获取个人均衡与俱乐部均衡，必须同时确定俱乐部所应提
供的最优俱乐部物品量与应容纳的最优成员数。

2．布坎南模型的推论

布坎南的俱乐部理论解释了非纯公共物品的配置，但这一理论同样可适用于纯公共物品
与纯私人物品两个极端例子。就纯公共物品而言，联合供给特性最强，规模经济所要求的最
优规模是无限的，因而随着成员的增加，人均成本会无限下降，全体成员永不会有拥挤的感
觉。在这种情况下，俱乐部的最优规模趋于无穷大，俱乐部的最优规模也就由全体社会成员
构成。就纯私人物品而言，如果不存在着任何联合供给即规模经济的特性，则俱乐部成员就
是一人；如果存在着某种联合供给特性，则俱乐部成员多于一人，例如我国存在着单位同事
结伴批发购物的现象最与此吻合。
在布坎南模型中，俱乐部是自愿形成的，成员的流动也是自由的。通过流动会使得每个
俱乐部中的成员都大体是同质的，即在偏好、收入、时间等方面大体一致。所谓物以类聚，
人以群分，这样的俱乐部效率最高。从理论上说，如果人们的兴趣有差异，他们完全可以按
照兴趣组成多个不同俱乐部。从现实情况看，如果人们之间的差异相对于总人口而言很微小，
那么建立少数几个俱乐部以保证每个俱乐部成员接近一致的理想就完全能够实现，这样的俱
乐部均衡就是稳定的，并且成员绝不会受到歧视性待遇，原因是每一位成员都面临着许多俱
乐部可供选择。

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 另一方面，如果俱乐部的最优成员规模占全部人口的很大比例，例如超过半数以上，此
时的俱乐部均衡是不稳定的，因为俱乐部外围人员总会出高价或更优惠条件诱使原俱乐部成
员退出来加入新俱乐部，以保证新俱乐部规模适度。这种过程会不断循环下去，未有定局，
因而这种均衡是不稳定的。

三、以脚投票与地方公共物品资源配置

1．蒂伯特假说—以脚投票理论

关于地方公共物品的以脚投票理论，是蒂伯特首次注意到并提出的。蒂伯特的基本观点
是，对于地方公共物品而言，有多种社区提供各不相同的公共物品组合，这时存在着显示个
人对公共物品偏好的有效机制—人们在各社区间的流动。每个人都会选择一个提供的公共物
品为自己满意的社区定居，这样就通过迁移流动而显示了自己的偏好。只要有足够的社区存
在，每个人都能满足自己对地方公共物品的偏好，这时不再存在中间投票人定理，从而投票
机制的缺陷得以消除。对于每一个社区而言，当公共物品组合的人均成本达到最低时，俱乐
部规模为最优，低于这一规模，就会吸引他人加入，反之则驱使一些人迁出。个人通过迁移
流动来显示对公共物品的偏好，就像是以脚投票。以脚投票类似于市场中的自愿交换，是一
种分权决策机制，这种机制是一种以足表示的无言的全体一致投票规则。因此，蒂伯特的观
点表明，分权决策可以自动实现地方公共物品配置上的帕累托效率。
然而，要指出的是，蒂伯特假说要依赖几个比较极端而不太现实的假设，这就影响到蒂
伯特理论的说服力。这些假设有：
第一，不存在着规模经济，或者说地方公共物品在规模收益不变的条件下生产。这就意
味着，无论一个社区的成员有多少，地方公共物品生产的平均成本都不变，因而社区成员的
迁入或迁出不会影响迁入社区和迁出社区生产地方公共物品的平均成本。这就是说，当成员
在两个社区间流动时，其他成员每消费一单位地方公共物品所分摊的成本始终不变。因此，
成员的流动不会给他人造成外在成本或损失。在此前提下，当每个成员经过流动定居于某社
区获得最大效用之后，整个社会也实现帕累托最优。例如，假设某社区有成员 100 人共同拥
有一个花园，花园有各类花儿 1000 株，总成本 10000 元，故人均拥有花儿 10 株，人均分摊
成本 100 元。每人每株花分摊成本为 10000／100＝10 元／人株。设有一人因不喜欢该花园
而迁出此社区，则余下 99 人人均拥有花儿 1000/99 株，人均分摊成本 10000/99 元，比以前
增加；但每人每株花分摊到的成本为 10000/99／1000/99＝l0 元／人株，与原来相同。如果
该社区将花儿由 1000 株减至 990 株，则人均拥有仍然是 10 株；由于规模收益不变，成本开
支将由 10000 元减至 9900 元，于是人均分摊成本仍同以前一样是 100 元。这表明，无论社
区成员多少，每人每单位公共物品分摊成本是不变的。也就是说，如果人均公共物品量不变，
则人均分摊成本不变。这个结论对于迁入社区同样成立。因此，社区间的人员流动只有好处，
没有坏处。
第二，社区成员有完全的流动性，即人们可毫无代价地在各社区间迁移，不存在迁移成
本。
第三，社区成员对各社区拥有完全信息，对各社区的公共物品量与税收结构了如指掌，
从而能确知自己定居于哪个社区能够获得最大效用。
第四，有足够的社区供不同偏好的成员选择。地方公共物品种类很多，如广场、路灯、
绿化树等。人们的偏好有很大差异，如 A 喜欢圆形广场、桔黄色路灯和法国梧桐，而 B 则
可能喜欢方形广场、银白色路灯和万年青，C 喜欢等等，因此，少数社区不足以充分满足每

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个人的愿望，应该设置有足够数量的社区，每一个社区都提供不同类型的公共物品组合， 。
每一个居民都能按自己的偏好找到最能满足自己愿望的社区，每一社区中的公共物品的人均
成本达到最低。结果，具有相同偏好相同收入从而完全同质的人居住于一社区之中，此时便
实现帕累托最优；相应地，包含着不同质居民的混合社区达不到帕累托最优，因为不同偏好
居民须为相同的公共物品分摊相同的成本。最优社区数量取决于人们有差异的偏好种类，偏
好种类越多，或者说偏好有差异的人越多，则要求供人们选择的社区越多。例如，如果 1000
人里有 50 种偏好，则需要有 50 个满足这 50 种偏好的社区供这 1000 人选择定居，其中有相
同偏好的人居住于同一个社区。偏好的差异性取决于人口数与地方公共物品数，人口越多，
有差异的偏好种类可能越多；地方公共物品种类越多，各公共物品的组合种类也就越多，人
们的选择余地越大，因而偏好差异性越多。在每个人偏好都各不相同的极端情况下，就应该
每个人居住于一个不同社区，一个社区只有一个成员。如果规模收益不变，这样做可以获得
最大效率，实现帕累托最优。
第五，各社区的地方公共物品提供互不影响，即不存在外在效应。例如，一个社区的良
好路况对于邻近社区无任何意义。如果一个社区植树造林，就影响到邻近社区，使其空气清
新一些，但这种情况假定其不存在。于是每个社区都自行决定最优规模而不须考虑其他社区
的影响，从而分权性的自由流动足以产生最优的地方公共物品资源配置，社区公共物品生产
不须集中化。
第六，社会成员收入不存在地理性约束，即每个人的收入不受他所处社区的影响，无论
在哪个社区居住，他的收入是相同的。这个条件保证了社会成员在社区间的流动不受限制。
蒂伯特假定人们靠股息收
图 4.21 入为生，这就满足了本条
P 件。在这里不存在找工作
动机，人们的流动仅仅是
寻求合适的地方公共物
MBS 品。
由于消费者可以完全
根据自己的偏好进行社区
MC 的选择，因此，居住于一
MB 个社区的人们将具有相同
的公共物品需求曲线或者
H 说边际收益曲线。模型中，
O Q 如图所示，MB 代表着一个
E 典型的消费者的边际收益
曲线，则 MBS 是所有个人
的需求曲线的垂直加总而得的总需求曲线。由于每一个消费者的需求曲线相同，所以有
MBS=N*MB。N 是消费者的人数。MC 为边际成本，H 为一个典型的消费者分摊的成本，在完全
竞争的情况下，边际收益和边际成本的相交处的公共物品的数量 E 就是该物品的最优数量。
由于偏好相同的人聚在一起，每一个社区的消费者对公共物品的消费是相同的，从而付
出的成本也是一样的。为总支出的 1/N。消费者对公共物品完全满意，社区达到公共物品提
供的最优数量，这是一个理想化的社区模型。
首先，蒂伯特模型中假设“自由流动”，现实中即使没有法律上的限制，还有了解信息
的和迁移的成本。经济上的限制使得人们不能很好的进行迁移。其次，模型的很多的假设和
现实有着一定的差距，如各个社区的税收服务的组合的信息是充分的，社区的选择不影响就
业机会，从而不影响收入。公共物品和服务在社区间没有外部性等。再次，要使最优社区规

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模和对此社区有共同偏好的消费者的人数正好相等的可能性实在是很小。尽管如此，蒂伯特
模型对公共物品尤其是地方公共物品的供给模式和供给效率进行了有价值的探讨。对公共物
品的供给具有重要的意义。奥地利经济学家米塞斯说：“市场只有合作，没有强迫和强制”。
市场的本质就在于平等和自由，市场机制的平等更多地体现为过程、程序和规则的平等。这
种平等使得市场主体成为真正意义上的“自由人”：他拥有自由选择的权力，既可以决定何
时进入，也能决定何时退出；他成为自身利益的最好判断者，可以按照自身的理性分析和判
断，做出最佳的决策选择。

2．蒂伯特假说的意义、缺陷与发展

虽然蒂伯特假说是一个极端的观点，但从中我们可以得出较现实的结论：相对于人口规
模而言，公共物品种类越少，以脚投票越能接近实现帕累托最优；人们的偏好差异越小，不
同偏好数越少，则以脚投票也越接近实现帕累托最优；社区中居住的成员应是同质的，拥有
相同的偏好，以脚投票可实现这一目的。
蒂伯特假说对于地方性公共物品的资源配置是极有意义的。蒂伯特的六个假定实际上意
味着完全竞争的存在，也就是说，蒂伯特是在完全竞争的假设下分析地方公共物品的资源配
置或社区规模的形成的，人们的迁移流动即所谓的以脚投票，类似于市场活动中的自愿交换。
因此，蒂伯特假说实际上是在说，在地方公共物品生产或社区规划方面，自由自愿的个人分
权行动能够实现帕累托最优。蒂伯特假说推导巧妙，结论新颖，富有启发性。
但是，同完全竞争的假设一样，蒂伯特的假设极为苛刻，与现实不符，故应用性有限。
此为蒂伯特理论的第一个缺陷，具体表现如下：
(1)地方公共物品的生产存在着规模经济，而不是始终规模收益不变。规模经济的存在
表明，地方公共物品生产的平均成本是可变的，从而社区有一最优规模，此时平均成本最低
或成员净收益最大。如果社区达到此最优规模，则社区成员的迁入或迁出必定会破坏它，提
高平均成本，降低他人的净获益，从而给他人造成外部性。如果像汉米尔顿指出的，当两个
社区都未达到规模经济要求、仍处于规模收益递增阶段时，居民的流动就会增加迁入地区的
收益而减少迁出地区的收益。这说明，迁移对社区福利存在外在性，一个人的迁移流动影响
着他人。但每个人在决定迁移决策时是不考虑对他人的影响的，即外在性不能内在化于迁移
者的决策中去，故以脚投票不能实现帕累托最优。
布坎南、哥茨、瓦格纳和弗拉特斯等人指出，社区会因为迁入者的迁入或迁出者的迁出
而同时受到正、负外在性的影响。也使新社区人均分摊较低的税额，造成正外在性(即外在
经济)；当有人迁出时，他就提高了原社区人均分摊的税收，造成负外在性，也缓解了原社
区的拥挤，造成正外在性。尽管存在外在性，但是，每位社区成员在做出迁移决策时，仅仅
考虑私人成本与私人收益，力求二者在边际上相等；他们不会考虑社会成本与社会收益，不
会顾及个人活动对他人的影响，因而以脚投票不能实现帕累托最优。例如，当一个社区人均
净收益高于另一社区时，前者就会从后者吸引成员流入，只有各社区人均净收益相等时，社
会成员才不再流动，社区实．现均衡。因此，只要迁移流动自由无障碍，则个人行动导致各
社区人均净收益相等，但不是边际净收益相等。这表明未实现帕累托最优。
尽管规模经济使人员流动产生外在性，破坏了帕累托最优的实现，但还可以采取补救措
施，由各社区对迁移征税或补贴。无论是迁入还是迁出，只要是产生外在经济，给其他成员
造成损失，该社区就课征等额税收以补偿其他成员损失，或用以阻止迁移者迁移；只要是产
生外在不经济，促使社区人均净收益上升，该社区就发放等额补贴予以奖励，或鼓励其流动。
这样也就可实现帕累托最优，这种办法具有分权的性质。另一种办法是集中化的，由中央当

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局采取补救措施。中央当局决定社区最优规模和人口的最优社区分布，通过征税或补贴来阻
止(惩罚)或鼓励(奖励)成员流动以实现该目标。无论是哪种办法，成员在做出迁移决策时不
能不顾及对他人的影响，因为要纳税或接受补贴。于是迁移的外在性内在化了。
(2)很难有足够数量的社区。只有在规模收益不变和社区形成自由无限制时，才可以充
分按照社会成员的不同偏好划分社区，有多少偏好就可以有多少社区。但是，规模收益并非
不变，而是存在着规模经济，因而当社区太多而使社区规模太小不适度时，就达不到规模经
济要求，造成生产成本太高；同时，社区的形成存在制度性限制，可能是政治因素决定的，
也可能是历史上出现的，故社区数量极为有限，很难充分满足偏好不同者分居不同社区的要
求。规模经济的存在表明，一区尽是相同偏好者的纯粹社区，在规模上小于允许有不同偏好
者同处一区的混合社区，因而很可能缺乏效率。在纯粹社区中，社会成员一方面可使自己的
愿望得到充分满足，但另一方面又因社区规模过小达不到规模经济要求，而要负担较高的生
产成本，很可能得不偿失；在混合社区中，成员虽然不能充分满足个人愿望，但可以形成适
度规模的社区，利用规模经济而使人均分摊成本最低，从而可使利大于弊。规模经济的存在
还表明，社区应达到一适度规模以使成本最低，这样一来，社区数量就受到限制。社区形成
的制度性限制也限制了社区数量。因此，混合社区比纯粹社区更常见也更可取，但不能实现
帕累托最优。
(3)社会成员的流动性是不完全的，迁移是有代价的。从一个熟悉的社区到不熟悉的社
区，除了迁移成本之外，还需要有一个适应的过程，其中包含着某种损失。缪勒还指出，社
区越大，则迁移成本越高，流动性越低。但是缪勒又指出，社区越小，相互之间又有外在效
应，也导致非帕累托最优。因而无论社区大小，都不能实现帕累托最优，这是一种两难困境。
此外，个人收入显然要受到他所处社区的限制，人们不可能拥有完全的信息，各社区之间存
在外在效应。
综上所述，蒂伯特的假设．是不成立的。去掉这些假设，则现实中的以脚投票不可能实
现帕累托最优。
蒂伯特模型的第二个缺陷是未能具体考虑地方公共物品的筹资问题，只是泛泛而谈高支
出与高税收相伴。但是，考虑到如何筹资时，筹资方式不妥就容易产生免费乘车行为。例如
埃里克森指出，如果一个社区提供较好的学校教育，同时以财产税筹资支付其开支，那么低
收入者就会迁入这一社区，购买较差较少的住房，从而缴纳较少的税负，却可享用高质量的
学校教育。只有在住房与教育具有很强烈的互补性时，上述问题才可避免。但是这一条件显
然限制性太强。对于这样的免费乘车行为，汉米尔顿主张用分区制来解决，通过分区制可以
将高收入者与低收入者分隔开，从而使财产税成为一个合适的公共物品价格。
社区公共物品组合的确定也存在问题，这是蒂伯特理论的第三个缺陷。如果由权威机构
决定公共物品组合以供人们选择， ，这又违背了蒂伯特假说的分权决策性质；
．如果投票决定，
则只能满足中间投票人偏好。在投票决定中，如果各社区个人偏好分布相同，则各社区公共
物品组合也相同，如此就不存在流动动机；如果有差异，公共物品组合各不相同，倒是会引
起居民的流动，这种流动又会引起公共物品组合的变化，从而产生再一次流动 。。。 。。
，如此
循环往复永无休止，均衡势难实现。循环的原因在于，每个居民都希望迁移至更符合自己偏
好的社区去居住，但当他迁入后又发现他的迁入同时改变了迁入社区与迁出社区的偏好分
布，从而引起中间投票人地位的转移，使原来的中间投票人不再是中间投票人，公共物品需
求组合因此而改变。改变后的公共物品不再接近他的偏好，他又得从刚迁入的社区再度迁出，
而他最初迁出的社区又有人迁入，这个过程将不断重复下去。
与此同时，蒂伯特以脚投票理论也有发展。艾拉德与希尔曼考虑了移民政策对最优社区
规模的影响。若不存在移民政策，则最优社区规模体现在人均平均成本最低上。如果有移民
政策，则在确定社区规模时，必须同时考虑移民政策所招致的政策成本与收益。伯格拉斯指

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出：个人的技术差异影响着边际产品，从而决定着社区类型与居民定居选择。赫尔普曼与潘
斯分析了如何利用投资政策与再分配政策促使居民在不同城市定居，并使这种分散定居最
优。费什从人口增加同时引起规模经济下的收入递增和拥挤程度提高出发，分析了最优城市
规模的确定。

第四节 公共资源

一、公共资源

公共资源与俱乐部产品刚好相反，在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如
公共渔场、牧场等，这样的物品为整个社会所享用，但是随着使用的人数的增加会产生一个
问题，即变的相对的拥挤。从而减少了每一个社会成员或者说使用者对物品使用所获得的边
际效用或者收益。所以这样的物品有时也被称为拥挤性的物品。共同资源一般也被归入“负
外部性”的范畴，但是它具有与公共物品类似的“向一切人开放” 的特点；它具有与俱乐部物
品类似的可能出现拥挤的特点；第三，它与纯粹的负外部性的情形不同，造成负外部性的当
事人自己受益于自己的行为；但是造成拥挤的人自己也身受其害。

二、“公地悲剧”

对公共资源的困境的分析以加勒特·哈丁 1968 年发表在《科学》杂志上的文章“公地

悲剧”作为象征。该问题提出后引起各个领域里的讨论。虽然哈丁之后的许多经济学家对公
共地的悲剧进行了更深人的分析，但对公共资源出现的困境往往用“公地悲剧”来概括。
当然，早在休谟的《人性论》中，他就论述了公地的问题： “每—次破坏公道的后果似
乎是辽远的，不足以抵消由破坏公道所可能获得的任何直接利益。不过这些结果并不因辽远
而减少其实在性；而一切人类既然都在某种程度上受同一弱点的支配，所以必然发生这样一
种现象；就是公道的破坏在社会上必然会成为非常频繁，而人类的交往也因此而成为很危险
而不可能的了。你和我一样都有舍远而图近的倾向。因此，你也和我一样自然地容易犯非义
的行为。你的榜样一方面推动我照样行事，一方面又给了我一个破坏公道的新的理由，因为
你的榜样向我表明，如果我独自一个人把严厉的约束加于自己，而其他人们却在那里为所欲
为，那么我就会由于正直而成为呆子了。”他在文章中指出，在个体自由选择下，理性的个
体偏好于从私利出发消费公共资源，而因为公共资源的非排他性。最终的结果是个体完全出
于私利的使用公共资源的行为反过来使得其获利远远低于社会最优的获利。
哈丁分析了一块对所有人都开放的草地最后的结果。 “让我们想象一块对所有人都开放
的草地。在这块公共地上每一个牧人都会尽可能多地放牧他的牲畜。这样一种模式也许会令
人满意地持续几个世纪，因为部落争斗、偷猎和疾病一直使得人口及牲畜数量都大大低于土
地的承受限度。但随后人类学会了计算，也就是说，一个可以长期追求社会稳定这一目标的
时代来临了。此时，对公共地的出于本能的逻辑思维就会产生无情的悲剧。 ”
哈丁认为，作为理性人，每一个牧人都期望他的收益最大化。他所考虑的是对他本人
来说，增加一头牲畜会带来多大的效用。增加一头放牧的牲畜后，会有积极的影响和消极的
影响。积极的影响是牧群总量增加了，消极的影响是，额外的放牧可能导致每一头牲畜的食
料的减少，使每一头牲畜带来的收益减少。但是，积极的影响是由那个增加放牧的人完全获
得的，而消极的影响却是由全体放牧者分担，个人得到了额外的全部收益，为此承担的只是

71
总成本的一部分。因而，理性的个人会得出这样的结论：对于他来说，使他的牧群多增加一
头牲畜是个明智的选择。但是，如果所有的人都是理性的，那么，每个人都能得出同样的结
论。
“所以悲剧就发生了。每一个人都陷入到一个促使他无限制地增加牲畜数量的机制当中，
而他们所处的世界是有限的。在一个信奉公地自由的社会里，每一个追逐个人利益的人的行
为最终会使全体走向毁灭。公地自由会毁掉一切。哈定说，人口问题，污染问题以及军备竞
赛问题，均具有与此相同的结构。哈定这里所说的悲剧是古希腊意义上的。他借用怀特海的
话说，悲剧不是不幸，而是事物发展的无情性。即，人类知道这个悲剧，但无法摆脱它发展
的必然性。公共地悲剧就是这样的悲剧—每个人均能够预先知道悲剧的必然性，因为这个必
然性是每个人理性行为的结果，但每个人由于自己的理性，均不会约束自己的策略选择，因
而悲剧是不可避免的。
由于不能排他性的使用公共牧地，每个人都可以自由进入，分享报酬，结果必然发生
过度使用。额外的使用会使得所实现的总价值的增加低于成本的追加值，这样，社会产品的
价值就不是最大的。 ”阿尔钦指出，共有产权意味着一条公路或公园或共有的渔场出现的过
度拥挤，公共苹果树上的苹果从没有能长成熟的。在哈丁之后，H·斯考特·戈登在《渔业：
公共财产研究的经济理论》中描述了相似的“公地悲剧”： “属于所有人财产就是不属于任何
人的财产，这句保守主义的格言在一定程度上是真实的。所有人都可以自由得到的财富将得
不到任何人珍惜。如果有人愚笨地想等到合适的时间再来享用这些财富，那么到那时他们便
会发现，这些财富已经被人取走了……海洋中的鱼对渔民来说是没有价值的，因为如果他们
今天放弃捕捞，就不能保证这些鱼明天还在那里等他。”
道威斯(Dawes)认为，可以用囚徒博弈的形式来分析公地悲剧。假定一块牧地上有两个
人，通过在该地放牧得到牲畜，通过在市场上出售牲畜得到收入。对该地来说，经过一定的
放牧期，有一个最佳放牧量 A。如果两个人都守信，也就是都放牧最佳数量的 1／2，如果
这样，双方都可以得到的净收入为 10，但是，如果两个人中一个人守信，另一个人背叛，
则该地总的净收益由下降到原来的一半，即 10，但由于背叛者得到了过度放牧的好处而只
支付了全部损失的一半，另—半由守信者支付，结果背叛者得到的净收益为 11，而守信者
得到的只是-1，即亏损，如果两人都背叛，则牧地的总收益为 0，两人的收益均为 0。

公地悲剧的囚徒博弈
个人 乙
策略 守信 背叛
甲 守信 （10，10） （-1，11）
背叛 （11，-1） （0，0）
如表，放牧者甲和乙都有两种策略，守信或背叛，双方守信的结果是群体最优的，但
是，从个人角度看，自己背叛对方守信的收益是最大的，更重要的是，无论对方的策略是什
么，自己选择背叛总是个人最优的，这样，两人博弈的结果是都选择背叛，结局就是公地悲
剧和每个人的悲剧。
需要指出的是过度使用造成的公地悲剧虽然是针对公共资源进行的分析，但对经过生
产而得到的公共物品也同样适用。新制度经济学家巴泽尔在《产权的经济分析》中就指出过
类似的问题，在几个工人共同使用大型机器或车主和司机为不同的人的时候，就容易发生使
用一方的过度利用或滥用，以及供应一方的供给不足。“在没有对个人行为约束的情况下，
这一机器的许多——也许是全部——属性将被共同拥有，进行认真操作和维护之类的行为的
激励因此会受到很大的削弱。”
公共物品的使用者越多，群体最优的结果就越不可能出现。曼瑟尔·奥尔森在《集体
行动的逻辑》一书中对传统的群体理论提出了挑战。奥尔森认为，除非一个群体中人数相当

72
少，或者存在着强制手段，促使个人为共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将
不会为实现共同的利益而采取行动。如果一个人可以确知某一公共物品一旦提供，就不会被
排除在对该产品的享用及其收益以外，那么，他本人就没有激励去为这一产品的供给做出贡
献。但是当团体的规模变小的时候，最后的结果要视具体的情况而定，关键的因素不是参与
者的人数多少，而是每个人的行动引起注意的程度。
常用的描述公共资源所面临的问题的模型还有牧羊人博弈。一个村庄有ｎ户农民和一
块草地，农民可以在草地上通过养羊谋取收益。如果草地归某户所有，那么只有他才可以自
由地在草地上放羊，这时他会依据利润最大化的原理，选择一个合适的饲养数量，记为 Q1。
如果草地为公地，ｎ户农民都可以在草地上自由地放牧，那么他们会从个人收益最大的原则
出发，选择自己最优的饲养数Ｑ2，这时草地上羊的总数Ｑ等于 N 户农民饲养数目之和，记
为Ｑ=N*Ｑ2。由于草地面积有限，当养羊的数量增加时往往会导致每只羊的产出Ｖ减少，从
而使农户的收益减少。可以简单的假设每只羊的产出Ｖ=A-Ｑ，Ｑ为草地上的放养的羊的总
数。每只羊的成本为Ｃ。每一个农户完全从私利出发的各自得益函数为： Ｕ1=Ｑ2*Ｖ-Ｑ2*
Ｃ=Ｑ2(A-Ｑ)-CＱ2，对于个人而言，个人养羊的最优数量是 A-NC/2N。而对于整个社会而
言，Ｕ=Ｑ*Ｖ-Ｑ*Ｃ=Ｑ (A-Ｑ)-CＱ，最优的养羊数量是 A-C/2，不等式成立 Q1<N*Q2 成立，
由于ｑ1 基于草地的私有性质，它既是符合个人最优，又是符合社会最优的羊的数量。Q2
基于草地的共有性质，上面已经证明不等式成立 Q1<Q2，从不等式可以看出尽管 Q2 也符合
ｎ户农民的个人最优，但它并不符合社会最优，而且它还导致了放牧的外部不经济问题。以
此可以看得出，如果草地的产权公有，那么ｎ户农民只要有利可图，他们就会不断地增加羊 批注 [xyx1]: 删除
的饲养量，最终导致公用草地的过度放牧。这就是“公地悲剧”的由来和核心结论。
“公地悲剧”只是一个极具代表性的经济现象，类似的还有公海的过度捕捞、动物的过
度捕猎，地下水开采，等等。对公地悲剧的经济学解释除了上述的囚犯困境之牧羊人博弈外，
还有集体行动的逻辑，合作的交易成本，产权界定失当等。
M.Olson(1965)指出“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别
的手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则，理性的、追求自身利益的个人将不会为实
现他们共同的或群体的利益而采取行动。” “如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生
集体利益。”若需要谈判才可达成合作，则须付出交易成本，且参与者人数越多，则交易成
本越大，达成合作解就越难。谈判须付出的交易费用包括：信息传递费用，监督费用，
对策费用等。
产权的重要性在于帮助个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，确定人们在相互关
系中如何受益、如何受损，以及如何进行补偿的原则。经济学研究权利的买卖而非商品的买
卖。“完备的”产权“包括一组权利。应该在不减弱的意义上理解产权：完全明确规定的；专
有的；可转让的；可实施的；产权的适当界定使得有效的激励结构有可能形成。比如库特和
尤伦介绍的例子：牡蛎养殖，广播频率资源的分配，这一思路认为，与私人产权相比，公共
产权对资源利用提供的激励要少很多。

本章总结

1． 公共物品是指具有效用的不可分割性，非排斥性和非争夺性的商品。
2．根据竞争性和排他性可以将公共物品分为四类：纯公共物品，俱乐部物品，公共资源和
私人物品。
3．纯公共物品的最优提供要满足由萨缪尔森条件给出，林达尔模型和萨缪尔森模型给出了
最优提供的可能性。
4．
“囚犯困境”，“公地悲剧”说明了由于搭便车的现象的存在，使公共物品的提供十分的困

73
难。
5．政府是传统的公共物品的提供者，现代条件下，私人和第三部门在提供公共物品方面上
起着越来越重要的作用。
6．现代俱乐部经济理论的奠基人是布坎南与蒂伯特。布坎南明确地在纯公共物品与纯私人
物品间架起一个桥梁，指出了介于其间的非纯公共物品，解释了非纯公共物品的特征、生产
成本与成员性质三者之间的关系，建立了同时包括成员数与产品数在内的俱乐部均衡。而蒂
伯特侧重于需求方面，指出了在地方公共物品中人们显示自己偏好的机制是以脚投票，即自
由流动或进入、退出，这决定丁地方政府的管辖范围。
7．“公地的悲剧”说明了公共资源配置的无效率，解决问题的思路有自治型公共事业组织
和多元组织，政府和私有化。

进一步阅读的相关文献

1．范里安，1995，《微观经济学：现代观点》上海三联书店、上海人民出版社
2．布坎南，塔洛克，2000，《同意的计算》 ， 陈光金译，中国社会科学出版社
3．哈维·S·罗森， 《财政学》，第 4 版，中国人民大学出版社
4．黄少安，1995，《产权经济导论》山东人民出版社
5．马歇尔，1981，《经济学原理》（上卷） ，商务印书馆
6．张五常，1988，《卖橘者言》 ，四川人民出版社
7．卢现祥，1996，《西方制度经济学》，中国发展出版社
8．张维迎，1996，《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社，上海三联书店
9．休·史卓顿，莱昂内尔·奥查德，2000， 《公共物品、公共企业和公共选择》经济科学出版
社
10．Musgrave，R。1959。The Theory of Public Finance。NewYork：McGraw-Hill。6。Hume。
1965。

思考与练习

1．外部性和公共物品对资源配置有怎么样的影响？
2．政府、私人在处理外部性问题和提供公共物品时有怎么样的特点？
3．解决外部性的几种方法之间有怎么样的区别和联系？
4．私有化能解决公共资源的配置低效率问题吗？
5．公共物品的特征是什么？它的存在在经济学理论和实践工作中有什么样的意义？

74
第五章 选民理论
“人类有一种聚在一起与其他人群对抗的本能”
------- 意大利政治哲学家莫斯卡

本章概要
作为政治市场中的产品的需求者，选民通过手中的选票把自己的意志表达出来。本章主
要讨论作为需求者的选民的特征，并就其中的特殊情况——利益集团进行论述。第一节主要
介绍唐斯的理性选民理论等，看选民在什么情况下把自己的偏好表达出来，第二节对利益集
团进行论述。第三节我们将分析利益集团的存在及其形式。

学习目标
1．了解影响选民行为的因素。
2．掌握利益集团的行为特征和其对政治过程产生的影响。
3．学会运用选民理论和利益集团的相关理论分析中国的实际问题。
4．了解影响人们进行政治选择的因素，掌握分析行动的基本方法。

引 言
投票人或选民类似于市场过程中的消费者，消费者利用货币选票选择需要的市场物品，
投票人则利用选票、游说、政治捐款和组织技巧选择需要的政治物品。消费者直接购买市场
物品；投票人只能间接地购买，他们要通过选举或支持一个候选人来代表自己需求公共物品、
提供公共物品。那么，什么样的候选人能够获得选民支持呢?电视形象、个人魅力、人生经
历、诚实性格、处事作风、交流技能等等个人品性，都能影响投票人的选择。但是，最重要
的是这个候选人能否代表选民的利益。换言之，投票人是利己主义的，他们希望政府提供的
公共物品能最大程度地符合自己的偏好并且自己承担的税收尽可能地低。因此，在政治市场
上，投票人将尽力支持一个能给自己带来最大净利益的政治纲领，投最符合个人意愿的候选
人一票。

第一节 理性选民理论
选民首先是“经济人”，人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。
每一个活动在经济过程中的个人都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选
择能给自己带来最大收益的机会，每一个选民都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活
动。经济人假设认为选民有两个基本特点：自利和理性。人的自利性表现为个人的行为只受
个人利益的驱使，其目的是追求个人效用的最大化，或是以尽量少的投入换取尽量多的产出，
或是以尽量少的花费买得尽量多的效用，直到遇到抑制为止。选民的理性表现为他在行动时
必然进行成本—收益分析，在经济活动中既注重收益，也关注成本，或是取得最大收益，或

75
是把所支付的成本降到最低。
有关选民的投票行动研究，是公共选择研究者对政治学整体最重要的贡献之一。因为在
代议制民主政体中，选民投票行为具有至关重要的意义。公共选择理论认为，选民扮演着一
种政治市场上的经济人角色。但在大集体活动中，个人理性不是实现集体理性的充分条件。
这是因为在现代社会通行的多数票选举规则的约束下，由于存在信息的不完备性、个人选择
的不确定性、选择结果的强制性以及损益的公共性等方面因素的影响，选民往往会表现出“理
性而无知”的政治冷漠心态，甚至选民是否参加投票都是基于个人理性的成本—收益计算的
结果。

一、唐斯模型

在私人部门或经济市场上，人们通过对他所需要的产品进行“货币投票”来表达他的偏
好；在公共部门或政治领域里，人们进行“民主投票”来表示他对公共物品的偏好，来选举
国会议员和总统。在这两个部门或两个市场上都充满着竞争：市场竞争和选举竞争。但是，
个人无论作为消费者还是投票者，无论是在经济市场上还是在政治市场上，其行为动机和目
标都是一致的，都是为了追求个人利益最大化，即都作为理性的经济人在进行经济活动或政
治活动。这是公共选择理论始终如一的基本假设。
既是利己主义的，则投票人必定也是理性的，他要在慎重权衡损益的基础上决定是否参
与政治活动，是否投票。选民(或投票者)为什么要去投票?选民的投票行为受哪些因素制约
呢? 唐斯认为，选民是理性的，他参与投票的目的是为了通过参与政治获得预期效用最大化。
唐斯的这个观点后来被称为“理性投票人假说”。唐斯认为，对于投票人而言，投谁的票主
要依据自己所掌握的有关候选人的信息，至于是否收集信息，是否投票，那就取决于预期从
这些活动中能获取的收益与付出的代价。若收益大于成本，那就收集信息、投票，反之则不
参与这类政治活动。
根据理性投票人假说，设定在两党制下，决定选民是否去投票站投票的因素主要有下列
几种：
1．自己亲自投票的重要性
这是指选民认为自己的一票关系到选举结果，关系到他所喜欢的候选人能否当选。在两
个候选人势均力敌时选民往往做出这样的判断。
2．对政党政纲的效用预期
在选举过程中，每个政党都要提出自己的政治纲领和政策主张，选民会对每个政党的政
纲和政策给自己带来的效用大小进行估计，他往往对能给他带来最大的预期效用或最大预期
效用差的那个政党投赞成票。
假定在一个时期同一国家(或地区)的选举中是两党(A，B)竞争，选民从当选政党执政时
期获得的预期效用为正(U)，则对两党行动的预期效用差为：
S=E(A)—E(B) 如果 S>0，选民投政党 A 的票；如果 S<0，选民投政党 B 的票；如
果 S=0，选民将投弃权票。
在新一届选举中，面对执政党与在野党的竞争，选民主要是根据对执政党的政绩评价，
即对执政党在当政期间实际给选民带来的利益与选民预期获得的效用的比较，来决定是否继
续投执政党的票。
预期获益除了包括自己最支持的政党或候选人与另外的政党或候选人带给自己的净获
益上的差别，即对政党差别的估价。还包括参与政治活动时附带的好处，如与人相处、交谈
时的愉悦。
3．投票成本

76
 投票成本是指选民参与投票所耗费的费用，如搜集有关候选人、政党政纲和政策等方面
的信息所耗费的时间、精力和费用支出。
4．投票的长期利益
民主制度要靠广大选民的积极参与来维持，选民则依靠民主制度来行使民主权利，进行
公共选择，享受民主利益，因此，选民参加投票可以获得长期的民主利益。
这样，我们就有了选民的目标函数。这个预期效用函数可以写作：
EU= P U（X）— C
其中 EU 表示选民得到所偏好的结果时的预期效用，X 是选民倾向的那个结果，U（X）
表示 X 带给选民的效用，P 是选民投票行为可对投票结果产生决定性影响的概率。假设选民
从非 X 的结果中得到的效用为 0，有 EU=P U（X）
。考虑到无论选举的结果任何，为了参加选
举，选民会收集有关候选人的信息，而且去投票时也会耗费时间和精力，只要选民去投票都
必须为其付出。计算投票的成本为 C，修正后的期望效用为 EU=P U(X)-C，选民将根据其结
果来决定是 不是参加投票，当 EU>0，选民会投票。而当他们发现 P 或者是 U（X）相当小，
或者 C 相当的大而使 EU 很小的时候，他们就决定不用投票的方式来表达自己的想法。
具体地看，如果 U（X）与 C 既定，则当选民发现其投票行为不能改变结果，即 P 值很
小以致使 P U(X)<C 时，理性的选民会选择不去投票。
如果 P 与 U(X)既定，由于各种各样的原因使得投票成本 C 很高，以至于 P U(X)<C 的时
候，理性的选民会选择不去投票。
如果 C 与 P 既定，当选民发现没有那一个政治家或政党的政策令其满意的时候，无论
选谁给他带来的效用都很低，以至于 P U(X)<C 的时候，理性的选民会选择不去投票。
现实生活中，随着选民的数量的增加和候选人的数量增加，可能出现 P 与 U(X)很低而
投票成本 C 很高的情况，无论是哪个政治家和政党当选都无所谓，选举行动对结果也没有什
么影响，选民实际上有很大的动机不参加选举。而且，理解选举的各种信息的成本还来的相
对的高的时候，理性的选民会选择不去投票个体选民会在多数票体制下选择“搭便车”而不
是去投票。
成本是明显的，而预期收益则是潜在的。在权衡损益之后，投票人的理性行为将驱使他
不去参加投票，而是势必导致“无知”的结果：投票人将不去搜集信息，保持对政治、对政
党、对候选人的无知，唐斯称这种现象为“理性无知”。因此投票人将只从候选人与大众传
播媒介那里获取免费信息，从报纸、从电视、从广播、从人际交往、从上班地方、从公共场
所、从政治广告等处接受信息，这种信息的真实度也就大有问题。他们将缺乏有关政治过程
有关候选人的详尽信息。因此，投票人被唐斯描述成“理性而无知”。唐斯的“理性无知”
模型，至今影响着公共选择理论对投票人的看法。
当单个投票者在多数票规则下不重视选举的时候，选举的结果就可能受到一些组织起
来的利益集团的操作。利益集团可以通过很小的代价收买不重视选举的选民，使后者按照他
们的意志投票。而一些选民也会为了自己的利益组织起来形成利益集团，壮大自己的力量，
扩大自己对投票的影响。
在麦克林看来，从理性的利己主义出发，理性的投票人希望自己支持的政党获胜；但
由于上面讨论的搭便车动机，某一个投票人不会去投票；当所有的人都这样想时，就没有任
何人去投票。考虑到这一点，某投票人又打算投票。
在唐斯模型的基础上，奥尔森、赖克和托利森等人又对投票人行为从理论与经验上作了
进一步分析，得出一些更详尽的结论，这些结论基本与由麦克林改进了的唐斯模型一致。第
一，选民越多，则投票率越低；第二，选民越一边倒，投票率越低；第三，选举越不重要，
投票率越低；第四，候选人观点越相近，投票率越低；第五，信息越易得，投票率越高；第
六，选民越有参与感与责任心，投票率越高。

77
 上述理论被认为解释了现代西方政治中投票低的原因，这就在于：第一，一票难以决
定结果，投票获益的可能性太小；第二，候选人不可能在所有问题上完全代表选民意愿，也
难以在当选后恪守竞选中许下的诺言；第三，有关信息太过昂贵。上述理论还被认为解释了
不同阶层的不同投票率。据这一理论，高收入阶层、受过高等教育的阶层、政府雇员以及白
领工人参与投票的积极性要大于另一些阶层。这是因为，他们关心时事，经常阅读书报，因
而获得信息更为方便，并且选举结果对他们影响较大。在唐斯模型中，决定投票与否的变量
有很多，这些变量的值及其相对重要性，随不同的国家与不同的时期而有不同，因而可用于
解释各国各时期各类型投票中所存在不同投票率。总而言之，唐斯模型的主旨基本得到其他
学者的承认，只是在影响投票率的不同变量的相对重要性上存在着争论。

二、投票悖论的解释：理性选民假说的发展

现实中人们的投票行为却显示了另一个投票悖论：明知投票没用，还是选择去投票。对
于这样一个有趣的现象，经济学家给出以下几种解释。
唐斯提到：理性选民假说下，成本 C 可能不高，选民不用费很大的力气去收集和辨别
个别候选人的承诺和相关的信息，完全可以通过了解候选人所在的政党的意识形态来判断各
政党之间的差别，并投票支持在意识形态上和自己最为接近的那个政党，这样就可以大大的
降低投票的成本而使投票的可能性大大的增加了。
赖克和奥德舒克解释说，这是由于参与投票的选民可以从选举中获得政治上的满足感或
政治利益 D，包含在 D 中的因素主要有：
1．选民投票可以获得伦理上的满足感
在一个具有民主传统的社会，选民参与投票这种满足感是正数；他不参与投票这种满足
感就是负数(负罪感)。即无论选举的结果如何，个人都可以从投票行为本身获得某种心理上
的满足。他们把投票本身当作一种消费活动，或者是一些人接受的教育会使其如果不去投票
就有某种负罪感。因而投票也能给他带来心理上的收益。
2．效忠这种政治制度的满足感
对于多数人来说，这是参与投票的主要原因，也是选民的主要政治动机。
3．实现党派偏好的满足感
投票选举为选民提供了对他所拥护的候选人进行表态并支持的机会。对于多数选民来
说，这是投票最重要的并具有政治意义的特色。
4．决定投票、为投票收集信息并去投票站投票所获得的满足感
这些活动要耗费成本，但是热衷于政治的人会从中获得社会满足感。而且投票仍然可以
获得私人物品，朋友们常在投票的地点相会，可以轻易的得到闲谈和社区新闻的机会。
5．投票人在这种政治制度中的能力和作用得到承认的满足感
民主理论认为，个人和投票是重要的，而对于大多数人来说，他在集体选择中的能力和
作用得到发挥的惟一机会是在投票站投票。
根据以上分析，赖克和奥德舒克把效用函数重写如下：
EU= P U（X）–C +D
赖克和奥德舒克认为，对于多数选民来说，决定 EU 的最重要的参数是 C 和 D。选民要
使自己从投票中获得效用最大化，必须降低投票成本，提高投票的潜在收益和额外收益。虽
然 U（X）和 P 可能会随着获取选举的信息而变化，但是可以假定它们为常数。随着信息搜
集的增加，D 是边际递减的，而 C 是边际递增的；当搜集信息的边际收益和边际成本相等
时，搜集政治信息所获得的效用 EU 达到最大值。这和消费者的效用最大化、生产者的利润
最大化的边际条件是相类似的。如果 D=0，个人对投票没有带有任何特别的心理感受，而当

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D 大于 0 时就会对选民的行为产生了影响，特别是当 D>C 时，选民将不管选举的结果任何
都去参加选举。

最小最大成本原则
即将不同对策下的不同结果所可能带来的最大成本进行比较，取其最小者为最优对策。
没有影响 有影响
投票 C 0
未投票 0 U(X)-C
投票策略的最大成本：C，即个人投票但对结果不形成影响，当个人投票而且对结果产
生影响或者是个人不投票而且不对结果产生影响时则表现为无成本。未投票策略的最大成
本： U(X)-C 即不投票但是可能对结果产生影响。
取最小的最大成本， 若 C<U(X)-C， 则投票， 这意味着 C<(1/2)U(X)。比较理性选民
假说下投票的条件 EU>0， 意味着 PU(X)-C>0，亦即
C<PU(X)
已知 P 远远小于(1/2)，所以，最小最大成本原则下投票的条件更容易实现。

选择性激励
奥尔森仔细研究了在大型集团和小型集团这两种类型不同的集体中，其成员所表现出不
同的行为选择，揭示出在一个人员众多的大集团内或称之为“潜在集团”中，由于单个体的积
极行为对于整个集体来说其作用和影响力是微不足道的；同时由于大集团人员众多，集团不
可能是一个友谊集团，成员之间并不相识，个人的积极行为难以获得其他成员的鼓励和嘉许，
因此在大集团内就缺乏社会激励因素来诱导个体参与集体选择的行动。反之，如果个人不行
为，集团中也不会有人对此表示异议和反对。很显然在这样的集体中就缺乏一种激励机制去
激励集团中的个人参与集体行动，为实现集体的利益而付出自己的努力。奥尔森认为，在这
种情况下就需要建立一种“选择性激励”来驱使大集团中的理性个人采取有利于集团的行为，
参加集体行动。激励必须是有“选择性”的，所谓“选择性”就是区别对待，没有选择性的区别
对待，集团所有成员共同分享激励，激励就失去了应有的作用。所以选择性激励的特点就是
具有排他性，它是围绕集团目标对参与集体行为或不参与集体行动给予不同的待遇。 “选择
性激励”有两种不同的形式：积极的选择性激励和消极的选择性激励。所谓积极的选择性激
励，是通过奖励参与行为而示范诱导其他人采取相同的行为。奖励既可以是物质性，也可以
是社会性、精神性，比如给予一种荣誉、邀请其参加某种特权组织等。所谓消极的选择性激
励，是通过惩罚不承担集团行动成本和不行为者，以便对其他人起到警示作用。这里的惩罚
主要是社会性的和精神性，行使惩罚的主体是社会或集团而不是政府或国家。恰当地运用“选
择性激励”的确可以消除部分社会成员在集体性行动中的“搭便车”现象。但是“选择性激励”
的有效运用也需要有条件：一是成本与收益的（比率）关系。“选择性激励”给个体带来的收
益或致使个体失去的利益必须大于参与行为所支付的成本；二是激励必须是显性的、直接的，
而不是隐性的、间接的，否则就起不到激励作用。“选择性激励”仅是在一个特定的规模和范
围内作为动员其成员采取行动的手段，如果将其推广到更大的社会范围，对于普遍的大范围
的公民参与，“选择性激励”的作用可能是很有限的。成员众多，社会或组织难以获得大量的
作为选择性物质刺激的手段。

“强制的民主接受”
根据民主理论的基本原则，公民参与是公民权利的体现，是基于对社会价值的认同和追
求价值实现在行为上的表达方式。公共选择学派的有些学者则也认为，公民参与除了具有追

79
求利益的内驱力外，集体或组织还必须对其成员保持一种外在强迫力，以便化解其内部一些
成员“理性无知”和“搭便车”的策略企图，使集团内和组织中的成员能够协调一致，共同行动，
来实现集体目标和公共利益。德尔和韦尔瑟芬认为，“在集团内要使合作的策略变得吸引人，
而不合作策略被劝阻或者甚至被排除，制裁就变得不可缺少”。由于个人具有自由选择的权
利，个人就有可能单方面拒绝承担集体决策和实现公共产品供给所应承担的成本费用。这种
个人自由的结果是“集团供给无法实现”。
强制有在某一特定集团内或集团外两种执行方式。集团内成员对不合作者的强制称之为
“强制的自愿接受”或称之为“强制的民主接受”。具体操作就是通过一种民主的程序例如通过
多数表决程序来形成集团选择，然后要求集团所有成员必须参与集团的一致行动，否则将受
到惩罚。对于一个大规模的集团，就需要建立一个政府，“它在使用政治暴力方面具有独立
权，因而可以迫使个人遵守集团决策”。
强制与“选择性激励”具有某些不同的特征，“选择性激励”对于个人参与所起的作用主要
基于物质的，社会的或精神因素的积极诱导，对于不参与和不合作行为的惩罚主要是通过道
德力量，而与之相比，强制所使用的手段则带有规则和制度性质，是迫使个人服从的外在的
威慑性力量。因此，“强制的民主接受”是推动集团成员进行参与的外在驱动力。

“价值约束”
马克思主义理论早已科学地揭示人是社会关系的总和，人的行为绝不仅仅是受经济关系
的影响和支配。公共选择理论单纯用经济学的观点和经济分析的方法来说明人们的社会行
为，必然会遇到众多难以解决的难题。面对理论自身推演的困难和社会现实中公民在参与行
为方面所表现出来的种种例外情况，公共选择学派的理论家们不得不改变纯粹的经济学分析
思路，把目光转向社会文化，从中寻找解释某些公民在无“效用”或缺乏激励的情况下，仍然
选择积极参与的原因。
奥尔森承认，经济激励不是唯一的激励，人们有时候还希望去获得声望、尊敬、友谊
以及其他社会和心理目标。所以当缺乏经济激励驱使个人去参与某种集体性行为时，还可能
存在一种社会激励驱使他这样做。德尔和韦尔瑟芬在分析公民投票具有一致性倾向时承认公
民政治行为具有“价值约束”。这里的“价值”就是社会政治文化中所蕴涵的为社会普遍接受的
观念和行为准则。认为，“单峰偏好与价值约束都意味着一种理念上的一致性，没有这种一
致，民主制度将不起作用”。公民表达偏好和参与投票等行为要受到社会长期塑造的基本目
标和为社会所普遍接受的价值观念的影响，社会的基本价值准则经过学习和培养而逐渐内化
成为人们精神世界的一部分，对人们的行为选择具有约束性。丹尼斯·缪勒也提出与此相似
的观点。他在分析选民行为时发现，公民参加投票选举其中有一个重要的动力因素，就是“公
民义务意识”。公民义务意识与价值约束显然具有内在的一致性。公民把参与公共选择和决
策看作为是自己的一种义务，实际上已经接受了一种价值并以这种价值为指导来决定自己的
行为。通常而言，这种价值理念就是“相信在强有力的民主制度下社区功能会更好，相信他
们的投票强化了社区的民主制度。”有学者把选民看成是具有两种不同偏好的人，一种是伦
理偏好，另一种是私人偏好。这两种偏好同时存在于人的一身，但针对不同的对象却有不同
的表现。认为在某些情况下，例如，在市场中的消费者，是根据他人的私人偏好进行决策的，
这时最大化的私人效用就是决策的基本依据；而在另外一些情景中，人们使用自己的价值偏
好。比如，投票就是被假设为是由人们的伦理偏好所决定的那些情景之一。因为，按照公共
选择理论最初设定的“理性的自利的经济人”前提，个人理性的选择往往是不参加投票。所以，
公民的伦理偏好已经不完全是自利的，具有利他性，选民除了关心自己的效用外，还一定程
度上关心其他人的福利水平能够提高。这个时候，哪怕他知道自己去投票对结果影响不大也
会去投票。参与的目的是通过改善政治过程的质量，或者通过有助于维护民主制度，可以改

80
善其他人的福利。同时，人们的伦理偏好是通过学习而获得，并经由社会制度、环境的不断
强化而确立起来。虽然个人在偏好强度和行为的伦理支配程度方面各不相同，但人们具有这
种伦理偏好却是可以观察到的。

第二节 利益集团

一、利益集团的涵义

从十八世纪始，美国一些政治学家就注意到了美国有组织集团的倾向性以及这些利益集
团在美国的政治和社会中的作用并开始从事这方面的研究工作。其中，詹姆斯·麦迪逊被公
认为研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他为利益集团下了这样的定义：“为
某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，
而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的加总的利益的。”1里尔·罗塞蒂在《美国对
外政策的政治学》中，定义利益集团是“特别关心政治过程和决策后果的组织”。《布莱克维
尔政治学百科全书》中定义的利益集团是指“致力于影响国家政策方向的组织，它们自身并
不图谋推翻政府”。在杜鲁门看来，“利益集团是一个持有共同态度、向社会其它集团提出要
求的集团。如果它通过和向政府的任何机构提出其要求，它就变成了一个政治性的利益集
2
团。” 而沃塞曼称：利益集团，就是一部分人组织起来为追求共同利益而对政治过程施加压
3
力。 而阿尔蒙德、小鲍威尔认为所谓利益集团，就是具有特定共同利益要求的人们构成的、
并试图通过影响政府的政策和行为来实现和维护自己利益的社会群体，它既包括具有一定规
则和组织结构的利益团体，也包括大量松散的、缺少组织形态的利益集团类型。如建立在种
族、语言、宗教、地区和职业利益基础之上或可能建立在家族关系和血统基础之上的利益集
4
团。
由以上界定可见，利益集团具有以下几个特征：首先是一个有组织的集团，一个宣称
自己代表着具有共同利益或理想的人们的组织。它是由众多当事者组成的一个群体，是一定
属性相同或相似的人们的集合体，对其成员具有一定的吸引力。其次，其次集团成员具有共
同的利益或目标，战略明确。一般促使利益集团形成的基础有：利益集团形成的基础有：共
同的收入来源，相同的收入水平，相同的行业，同一地区，以及相同的人口统计学上的特征，
如同年龄，同性别等。在这些基础上划分的选民，也具有共同的经济利益。一般而言，利益
相同的选民人数越少，利益所受影响越大，则越易形成联盟。最后，它们为了共同利益向政
府机构提出要求或施加压力，使政策符合它们的需要。它具有影响政府决策的能力，并为影
响政府内外政策不遗余力地采取各种方式进行活动。利益集团可以由普通公民、非赢利性的
组织、公共部门组织组成，也可以由寻租的厂商组成。不同的利益集团在其规模、资源、权
力和政治倾向等方面存在明显的差别。
当然这样的特征也不是固定的，有人指出：并非所有宣称代表某一利益的利益集团都被
看成是真正代表了那一利益，利益集体所宣称和追求的利益是很难界定和很难预测的，甚至
一些利益集团追求的政策目标似乎与其会员的明显利益背道而驰。
经济学研究利益集团问题相对较晚。古典经济学研究的对象是居民户与厂商，而且假定
条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立做出决策。二十世纪三十年代，罗宾逊

1诺曼·奥恩斯坦等，
《利益集团、院外活动和政策制订》
，中译本，世界知识出版社，1981 年版，第 13 页。
2转引自李道揆：
《美国政府和美国政治》
，中国社会科学出版社 1990 年版，第 271 页。
3
加里·沃塞曼：
《美国政治基础》
，中国社会科学出版社 1994 年版，第 182 页。
4
阿尔蒙德、小鲍威尔。比较政治学〔M〕
。商务印书馆，1993

81
第一次比较系统地研究了不完全竞争经济学，已经将勾结起来的厂商作为研究对象并建立了
相应的模型，但仍是将厂商放在市场交易的背景下进行研究。到了六十年代，经济学家奥尔
森在其专著《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也
涉及到了利益集团影响决策问题。进入七十年代，布坎南等人研究公共选择时，首次地将经
济学用于政府决策研究，但重点研究的是政府官员行为决定，并且将官员也作为古典经济学
中原子式个人不可再分的，而没有将其作为一个利益集团对待。
进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，才将利益集团作为制度演进过
程中研究的一个基本单元。其中，诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之
间的博弈对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之
间的博弈过程和结果相关。因此诺斯说：“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家。”1
更具体地，新制度学派还认为，从净态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利
益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取
国家政权的支持：或者通过赎买，或者通过强制。
诺斯等人研究利益集团在制度演进中的作用，与政治学利益集团的研究相比较，一个很
大的区别在于，政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利益集团，政府的角色是在利
益集团之间寻找平衡，因此，尽管某一项决策也许有利于某一利益集团，但长期阶段内政府
决策还是照顾到所有利益集团的利益的。但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，是
制度变迁过程中的利益集团，各利益集团之间势力不平衡。因此，有的学者将诺斯等人所说
的利益集团称为“压力集团”。压力集团本身是利益集团的一种。但恰只有社会中的强势利益
集团，有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持——最极端的情况是迫使现任统
治者下台，扶持自己的利益代理人上台；因此，社会中的强势集团就是社会中的压力集团。
值得注意的是，压力集团的形成往往是一个社会中利益集团失衡的结果与表现。
这里还有必要对“利益集团”、“阶级”、“利益阶层”等概念做一个澄清。“阶级”这一词汇
往往是指传统马克思主义意义上的阶级概念——即由生产资料占有来进行划分的、相互之间
存在利益冲突，对立、斗争关系的群体；“阶层”则常常按照社会中不同职业者拥有不同的资
源状况进行划分，阶层之间的利益有矛盾冲突的一面，但更有可以协调的一面；也是从这个
意义上看，“利益阶层”就是泛“利益集团”，当同一利益阶层中的人对本阶层有认同感与归宿
感，并且通过参与本阶层的活动来争取自己的利益时，“利益阶层”本身就构成真正的“利益
集团”。

二、利益集团分类

利益集团按其性质可以分为两大类，即私人利益集团（也称职业性利益集团）和公共利
益集团（也称非职业性利益集团）。私人利益集团，主要是为自己的会员追求利益，如各国
的农业利益集团，劳工组织和工商业利益集团等。公共利益集团的目标则为整个社会谋利，
如环保组织，妇女运动组织等。
利益集团按其追求的具体利益目标又可以分为四大类。
第一类是追求经济利益的利益集团，其追求的利益是有形的可分割的。譬如金钱等。例
如各国的商会和劳工组织。
第二类其追求的利益是有形的却是不可分割的，譬如提高地位职业接受和个人快乐等。
例如妇女组织等。
第三类其追求的利益是无形的不可分割的。譬如很好的环境等。例如各种环保组织。

1 道格拉斯·诺思，
《历时经济绩效》
，中译文，
《经济译文》1994 年第 6 期。

82
 第四类其追求的利益是有形的却是不可分割的，譬如反对吸烟等。例如各种体育协会。
从变化的角度看，利益集团经历了一个由初级向高级进化的过程。按利益集团高级和
低级层次以及出现的时间先后顺序，也有学者将利益集团划分为原始社会组织、习惯(风俗)
型利益集团、组织上和制度上的利益集团、自我保护型利益集团、倡导公益型的利益集团、
协会或兴趣爱好型的利益集团。
最初级的利益集团性质的组织是原始氏族组织。它建立的基础不是人们的思想和行为，
而是原始氏族血统纽带关系。新的社会成员从一出生就进入某一集团(氏族集团)，不存在新
成员的“录用”程序。最早的原始社会组织是家庭和家族，后来又演变出了种族、民族和种
姓集团。原始氏族组织是人们借以反映和保护自我利益的最初级组织形式。
随着社会发展演进，又出现了一些类似家庭、家族的社会组织。这些组织的存在并没
有什么特殊的目的，但却被认为是社会组织结构不可分割的一部分。它们与原始氏族组织很
接近。在许多社会里，风俗、习惯型利益集团仍发挥重要作用，但在发达社会里的作用不大。
这类社会组织包括部族、宗教迷信等组织。阶级或阶层也具有风俗习惯型利益集团的某些特
征。风俗习惯型利益集团的利益聚集和表达的基础是亲属关系和人际联系。
随着社会、国家的发展完善，出现了军队官僚机构和教会这样的国家制度上和社会组
织上的社会集团。这类利益集团都是正式的社会组织机构，但却又代表自己的集团，影响政
府的政策。官僚机构总是试图扩大自己的管理范围，军队总是强调新装备、新武器的重要性，
教会总是声称社会道德和神的力量，等等，都是这类利益集团影响政策的常见例证。
自我保护型的利益集团也称局部或功能利益集团，它们的存在的目的是保护其成员的
物质利益，像工会和工商业主联合会就是这样的组织。这样的利益集团为达到自己的目的，
经常使用其特有的制裁方法，向政府施加压力，如工会号召工人罢工，资本家罢市或撤出投
资等等。正因为如此，这样的利益集团有时也被称作压力集团。“压力集团”一词意味着自
我保护利益集团拥有向政府实施压力的最后手段，尽管一般情况下，它们愿意与政府合作，
与政府相互依赖，自我保护型利益集团经常会溶合成较大的“总集团” ，以增强自身的影响
力。在不同的国家，这样的总集团有着不同的影响力。在西欧一些国家，总工会是较大的利
益集团结合体，一般在政治舞台上扮演重要角色。
倡导公益型利益集团活动的目的在于提倡、拓展某种共同观念、价值和意识形态。倡导
公益型利益集团不是为了保护局部或地方性利益，相反，它以公共利益为目标。例如，反色
情、反暴力组织、反核组织、反战组织和环境保护组织，就是倡导型的利益集团。另外，一
些保护妇女、儿童和老人的组织也是类似的利益集团。
总之，按成立宗旨和工作性质划分，利益集团可分为：企业、劳工、农业、种族、民族、
妇女、宗教、福利、公共利益、外国利益、单一问题等。例如 1982 年美国有 1．5 万个非赢
利性组织，其中大部分是全国性利益集团。约有 65％的美国成年人分属 10 万个协会、俱乐
部和私人组织，其中包括大量利益集团。最后，兴趣和爱好协会是有着相同习惯、爱好和行
为方式的人们的集体，这样的集体一般不涉足政治领域。但是在某些场合下，它们也会发生
政治影响力。球迷协会、钓鱼协会、登山协会都是这样的组织。
奥尔森将利益集团分为三类：特权集团、中级集团和潜在集团。这三类集团在规模上
大小不一。在特权集团中，至少某些成员，甚至每一个成员，都有动机保证集体物品得以
提供，即使自己承受全部成本也在所不惜。特权集团一般规模比较小，当然也不尽然。在
中级集团中，没有一个成员能从集团公共物品中获得足够多的收益以刺激自己单独提供公
共物品，而且每个成员都能相互注意到对方的行为，能识别他人是否为公共物品的提供尽
力。在这种集团中，公共物品既有可能提供出来，也同样可能得不到生产；如果生产出来，
那就一定是合作生产或集体生产，不可能由某一个人单独生产；这种集团的公共物品之所
以能够生产出来，是因为每一位成员互相监督着对方的行为，通过威胁、允诺而达成有条

83
件的合作。但是，现实中大量的集团属于潜在集团，这类集团的特点是，集团规模较大，
因而不能提供任何刺激以促使个人参与生产公共物品或承担公共物品生产的成本。在这种
集团中，由于成员很多，一个人是否对公共物品生产做出贡献，他人既不会注意到，更不
会做出反应，因而每个人都不愿提供或参与提供公共物品。事实上，潜在的集团很可能根
本就不存在，例如失业者、白领工人等。这类集团成员存在共同的利益尤其是经济利益，
他们有着组织成一个集团进行政治游说活动的潜在可能性。至于这种可能性能否实现，则
要取决于种种条件。有些潜在集团确实存在着，这可能是有一些因素促使它由潜在变为现
实。有些集团是由政府出面设置的，如美国农场局。但更多的潜在集团的存在，则是因为
存在着“选择性刺激”，促使潜在集团的成员按照由集团导向的方式行动，对集团活动做出
贡献。这种选择性刺激可以有选择有区别地作用于不同的成员，区别对待成员与非成员，
或者区别对待参与集团活动的成员与不参与活动的成员。选择性刺激可正可负：正选择性
刺激是一种选择性收益，它具有排他性，可以只提供给对集体物品生产做出贡献的人，对
他予以奖励，例如消费者协会只为自己的成员服务。负选择性刺激是一种选择性强制或惩
罚，它可以专门施加于非集团成员或不参与集体活动的人身上，例如工会有种种方法使非
工会会员受害。因此，选择性刺激将消除搭便车行为，促使人们参与集团活动，提供集体
物品。这表明，这种集团活动并不是纯公共物品，因为其效益存在排他性，是有选择的。
潜在集团的初衷绝不是进行政治游说，因而不是组建成利益集团。这是因为游说活动对利
益集团而言是一项纯公共物品，不存在排他性，不可能有选择性刺激，故在游说问题上集
团成员存在搭便车行为，潜在集团难以根据共同利益形成利益集团。但是，当潜在集团因
为其他目的而成立时，游说活动也就附带产生。这表明，潜在集团往往要实现包括游说活
动在内的种种目的，其中游说活动只是集团，实现其他目的时的一个副产品，只有当潜在
集团完成其他功能时也顺便进行政治游说，这个潜在集团才是利益集团。因此，这种潜在
的利益集团是作为追求其他目的组织的附属活动而存在的。例如工会的主要目的是增强与
资方抗衡的力量以提高工人工资，这种工会不是利益集团；当工会组织起来后，它们也就
顺便进行院外游说活动，这时工会才是利益集团。实际上，潜在利益集团既完成着游说功
能，也完成着经济功能和社会功能。奥尔森的三类利益集团，实际上相当于小、中、大三
种规模的集团。这三类集团中，前两类往往初衷便是进行游说，并且不须有选择性刺激作
为基础；潜在集团中游说则只是一个副产品，并且潜在集团首先是以选择性刺激为基础完
成其他功能而存在的。故奥尔森又特别强调，“选择性刺激”与“副产品”只适用于潜在集
团，而不适用于另外两个集团。麦克林对利益集团也作了自己的分类，将之分为生产者集
团、消费者集团与利他主义集团三类。其中生产者集团强大一些，还可按奥尔森的观点进
一步分为三类；消费者集团与利他主义集团的力量则一个比一个弱，甚至都是潜在的。
利益集团与政党既有联系又有区别。利益集团具有政党的许多功能。如竞选提供组织的
政治候选人基金以及宣传等。但政党所追求的目标是组成政府，利益集团则仅仅是影响政府。
而且利益集团并不推举自己的政府公职候选人。而是在选举活动中，通过组织政治行政委员
会、募集捐款、筹措资金，积极为自己支持的政党候选人进行活动，为使能更好地维护自己
的利益。利益集团通常有着比政党更为严密的组织和充足的经费。可以说，利益集团实际是
政党的后盾，政党是利益集团的政治代表。

三、利益集团作用与手段

利益集团是政治主体或政治共同体的一个重要因素，在西方国家的立法行政过程中产生
重要影响，特别是在发达资本主义国家，利益集团对政府的影响不断加强。在立法行政过程
中，他们采取不同的有效方式作用于立法行政过程，以达到制定有利于集团的法律的目的。

84
这个现象在美国更是如此，利益集团政治是美国政治的核心，世界上没有哪一个国家的利益
集团像在美国那样扮演如此重要的角色，有人甚至说，美国的决策是由政府、政党和利益集
团共同做出的，或者说是由总统、国会和利益集团共同制定的。政策不过是如实反映各个利
益团体的政治过程的政策，政府的决策通常是各种利益平衡之后的结果。
利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集团确定了自
己的要求后，就要把这种特殊的要求传达到政策中心，对公共政策的立法过程施加影响。利
益集团利用各种有效方式影响立法行政。在发达资本主义国家，利益集团为影响立法过程活
动的主要对象是议会。为实现其目的，特殊利益集团具有或取得这种力量的主要方式有：第
一，为缺乏信息的选民免费提供信息，竭力鼓动他们支持自己；第二，向政治家或议员们游
说，提供他们所缺乏的专业技术信息；第三，给予议员们政治资助，鼓动他们批准有利于特
殊利益集团的议案，并把它混杂在一揽子政策之中以防被识破；第四，与其他特殊利益集团
相互捧场，互投赞成票。当然利益集团采取的活动方式除了上述的方法外，还有游说、公开
运动、和平示威、影响选举，停止合作、甚至恐怖活动等。

游说
游说是指利益集团的代表向议会议员进言，说明他们反对议会某项法案的原因，指出如
果议会坚持这一立法可能有什么困难和不良后果，然后建议议会采取别的做法，并强调这些
做法的好处。通过游说说服议会议员，可以使他们投票赞成或是反对有利或不利于本集团的
议案。利益集团的活动主要是进行政治游说，力图政府通过实施于他们有利的政策或者法律。
在立法机构有独立立法权的国家游说是一种被广泛使用的手段。

公开运动
公开运动的形式包括投书电台、报社、公开演讲、张贴标语和举行记者招待会并向记者
提供新闻和真相，由电台、杂志、报纸等加以报道。采取这种手段试图影响立法过程的利益
集团，其目的主要在于制造公共舆论，从而造成这样的印象：他们对议会立法的反对意见获
得广泛的同情，议会不做出让步是没有道理的。利益集团不仅可以利用公共舆论鼓动民众支
持自己的主张，从而以“民意”影响议会立法。而且，通过大众传播媒介形成的公共舆论，
也会影响议会议员对现实情况的认识，从而影响他们的决定：是延续还是调整抑或是彻底终
结某项立法提案。

和平示威
这也是利益集团常用的手段，他们常利用和平示威的方式向议会请愿。在一个和平稳定
的社会里，采取暴力的手段迫使议会改变立法议程，不仅得不到公众的支持和响应，反而会
遭受热爱和平的人民的谴责。因此，利益集团一般不采用暴力手段而是利用和平示威的方式
向议会请愿。当一个利益集团(如工会)人数众多，支持者众多，影响极广时，大范围的和平
示威往往能形成压力，促使议会做出妥协和让步。

威胁
这是与议会有密切合作关系的利益集团经常采用的一种手段。他们通过停止提供议会所
需要的合作，或是暗示可能打算停止提供合作向议会施加压力，就可以影响某一领域的立法。
如各国的警官协会、公务员工会、电力公司协会或武器制造商协会等。这有点罢工的味道，
会使议会在某一方面的职能陷入困境或是瘫痪状态，因而往往十分见效。这也使各国议会在
决定这些领域内的立法时格外小心谨慎，惟恐一招出错，全盘被动。

行贿与恐怖活动
85
 当合法途径对议会立法产生影响没有指望的时候，利益集团会采取极端手段迫使议会
改变主意，行贿是一种常用的手段，而恐怖活动在万不得已的时候也会被某些利益集团所利
用。

当然并不是利益集团的每一次行动都能得到很好的结果的，各个利益集团对政策或者
自己的利益的把握还取决于他们的影响力和实力。
利益集团的影响力大小取决于一定的政治制度的性质，取决于有关的法律规定。在一
个国家里，若把言论的自由表达当成是有益并且是必需的话，会在法律、政策和制度上加以
保护和鼓励。而在另一些国家里，自由地表达意见被看成是有害的，“不正常”的利益是被
牢牢控制着的，只有同政府或执政党的利益一致的意见才能表达出来。
利益集团的影响力还取决于利益集团本身的合理合法性。一个意见、一项利益受公众
支持的程度越高，也就越容易表达和实现。利益集团的合理合法性有二层含义，一是其存在
的合理合法性；一是其行为的合理合法性，前者是难以改变的，后者却可以调适。因而，利
益集团应该将自己的利益表达方式调适到易于受公共接受的程度，并经常地同社会各界建立
正常联系，以期获得更多的同情和支持。
利益集团的影响力取决于其是否有有效的制裁手段。自我保护型的利益集团或压力集
团之所以有巨大的政治影响力，就是因为其有十分有效的制裁手段，最明显的例子就是工会
有能力号召工人罢工，罢工对社会的冲击十分大，各国政府都力图避免，因而在许多方面会
对工会做出让步。在一些国家里，政策对压力集团的依赖十分明显，对于一些特殊领域，如
医疗、法律等，其政策的制定往往委托或授权利益集团进行。
利益集团的影响力取决于其占有的资源的多少。这里讲的资源，包括金钱、物资和人
力。很显然，钱在许多时候起很大作用。有一些利益集团，正因为“财大”才“气粗”。有
了钱就可以购置先进的工作设置，也可以作广泛的宣传和鼓动。利益集团的人力资源同金钱
和物资一样重要。这里的人力资源有两层含义：一是利益集团的成员在社会中的稀缺程度；
一是利益集团的成员的人数多寡。有一些行业，人数不多，但却是社会必不可少的，如医生，
这些人组成利益集团有着较大影响力。当然，人数众多的利益集团也有其自身的优越条件，
人多则势重。为此，许多小的利益集团愿意与同类利益集团联合，结成总利益集团。

86
 利益集团的影响力还取决于利益集团成员的决心和献身精神。有一些利益集中，尽管
人员不多，财力不足，也缺乏公众的广泛支持，但是其成员非常投入，非常具有献身精神，
这也能使利益集团的利益引起政府和公众的关注，从而更有利于其利益的实现。比如，有一
些政治恐怖主义团体，其成员为了团体的利益 (当然也包括自己和亲人的利益)，甘愿献出
生命，不怕牺牲，采取恐怖行为以压迫政府。这在某种程度上弥补了利益集团在其他方面的
不足。
总之，决定利益集团的影响力大小的因素是多方面的，利益集团总是根据自身条件，
利用自身优势，去扩大影响，以表达自己的愿望和要求，最终实现利益。

四、利益集团在政治上的影响

利益集团费尽人力、物力、财力对立法过程进行一系列影响，本质上都是为了实现和维
护本集团的利益，但客观上也起到了一定的积极作用。
具体地说，利益集团在政治中可起到这样一些积极作用：
一是利益集团可以弥补政策制定和立法方面的不足之处，利益集团的存在和与政党的相
互制衡实际上能起到了有效的纠偏作用，以美国为例，议员是由地理区域产生的，这种方式
产生的议员在代表地区利益方面比较称职，但在代表功能和行业的利益上较不理想。而今日
社会，功能与行业的利益和地区利益同样重要。利益集团则可弥补议会之不足。
二是利益集团的存在和发展也是民主意识进步的一个体现。利益集团的存在加大了不同
阶级、阶层集团、派别等对于政治权力和政府决策的影响，也使政治决策过程中更加关注各
个方面的利益。一些政治学家就认为，多元的利益集团存在本身就是民主的一种形式，是民
主的一种固有的特征，所以并不是什么坏事。 当社会中绝大多数人口都参加到了有组织的
集团中去了。虽然个人并不直接参与决策，但他们可以参加到有组织的集团中去，并通过集
团参与决策而显示出他们的影响；公共决策也可能不代表多数人的意愿，但它是各集团影响
大体均衡的表现，因而会相当近似于整个社会的意愿。1
三是利益集团对团体成员的利益有增进的功能。利益集团是团体成员利益的综合体现，
集团利益的实现同时也是团体成员利益要求的完成。可以说，利益集团的立法功能已成为不
同利益要求的人们争取参政、维护自身权益的重要渠道。
当然利益集团的发展壮大也呈现出了消极的一面：
一是误导决策，阻碍正常的立法行政活动，造成政府工作效率低下。利益集团为了追求
私利，所提供给决策者的资讯难免会有偏见，易对决策者起误导作用，同时，利益集团政治
常常使决策程序过分分割，缺乏统一性、系统性，而使决策者无法充分顾及整个目标。利益
集团为达到自己的目的常采用各种合法手段对立法进行抵制、阻挠、拖延，甚至否定。造成
政府工作效率低下。
二是损害公共利益。利益集团政治无形中使真正的自由主义政治程序无以为继。由于少
数集团过分强大，它们成员众多、资金雄厚、与决策者关系密切，其他集团无法与之相比，
这使平等竞争成为虚有。而且利益集团所反映的民情仅为团体成员或集团领导阶层的意见，
有时甚至与公众的意见相悖。公共利益受到损害。
三是利益集团直接导致金钱政治。通过行贿等手段，利益集团有时与政客勾结危害政治
民主，使利益集团蜕化为仅为了少数既得利益分子向政府人员传达旨意的工具。
四是增加了社会的不平等。低收入的人与较富裕的人相比在集团中缺少强有力的代表，
富人团体可以通过金钱实现他们的目标，而不必遭到体制的阻碍。斯查特斯奇内德在他的两

1
托马斯·戴伊等，
《民主的嘲讽》，中译本，世界知识出版社，1991 年版，第 10 页。

87
本著作《政治、压力和关税》(1935 年)和《半自主的人民》(1961 年)中，提出了所谓的上
层阶级偏见理论。在他看来，那些能在华盛顿拥有一些有经验的院外活动人员的集团，在影
响国会方面占有很大的好处。一些集团是通过在竞选运动中的捐献和“内部”联系，来取得
接触国会的途径的，而并非由于它们会员的多少。这种施加影响的方式严重地歪曲了代表制
的过程。
关于利益集团的害处，政治学家西奥多·洛伊提出了四个方面的主要批评： 其一，它扰
乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；其
二，它使政府变得无能，不能计划；其三，它以关心管辖权限（由那些采取行动的人做出决
定）来代替关心正义（做“正当的事”），使政府道德败坏；其四，它用非正式的讨价还价来
反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度。1

专栏 5-1
施瓦辛格募集到百万资金 否认来自特殊利益集团
2003 年，原加州州长戴维斯因地方政府财政危机使其声望不断下降。当时，要求罢
免戴维斯的选民有效联署签名已有 130 多万个，达到举行罢免公决的条件。加州选民将
于当年 10 月 7 日投票决定是否罢免戴维斯，并可同时选出新州长。施瓦辛格于 8 月６
日宣布竞选加州州长。
截止 27 日，参加美国加利福尼亚州州长竞选的著名影星施瓦辛格已经迅速募集到 120
多万美元的竞选资金。施瓦辛格同时否认这些捐款来自与该州有商业关系的特殊利益集
团。施瓦辛格在宣布参选时曾表示不需要来自外界的募捐。他说：“你知道，我并不需
要从其他人那里要钱。我自己就有很多。 ”据报道，施瓦辛格本人为竞选准备了 200 万
美元。
在接受捐款之后，施瓦辛格承认： “事实上，我接受了一些个人捐款，这是当然的。
我没有做的是，我不会接受那些特殊利益集团的捐款。”一些候选人借此抨击施瓦辛格，
说他装出一副没有什么成功希望的样子，实际上却玩着传统政客的把戏。
候选人阿里安娜·赫芬顿说：“仅仅一周前，施瓦辛格还说他不会接受任何人的捐
款，现在他却募集到了 100 多万美元。”

第三节 利益集团存在的分析
现代社会的国家，无论是利益集团的总数，还是加入利益集团的总人数，都显著增加
了，甚至可以说大部分人都与利益集团有关。
为什么会存在利益集团?对于这个问题主要有几种解释。这几种解释分别形成几种不同
的利益集团理论。第一种解释以大卫·特鲁曼和罗伯特·道尔等人为代表。这种解释现在被
认为是传统的利益集团理论。第二种解释是由奥尔森给出的。第三种解释是由罗伯特·萨利
兹伯里等人提出来的。我们在下面的章节详细叙述这几种理论。

1
诺曼·奥恩斯坦等，
《利益集团、院外活动和政策制订》
，中译本，世界知识出版社，1981 年版，第 22 页。

88
一、传统的利益集团理论

特鲁曼和道尔分别在《政府的过程》(1951 年)和《谁是统治者》(1961 年)这两本书中认

为，集团(或组织)的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通
常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进
他的个人利益。工会的目的是为了给工会会员争取更高的工资和更好的工作条件，农场主协
会谋求的是对农产品价格进行保护的法律和政策，卡特尔被认为是为其成员企业争取更高的
价格，股份公司的存在是为了增进股东的利益，国家则被认为是为了增进全体国民的共同利
益。
这种有共同利益的个人所组成的集团谋求的是集团的共同利益的理论，实际上是“个
人行动的目的是追求他自身利益最大化”这一命题的推广。在这种理论看来，理性的经济人
可以通过纯粹个人的、没有组织的行动来有效地增进他的个人利益；但是，如果仅仅依靠没
有组织的人行动，要么根本无法增进共同利益，要么不能有效地增进共同利益。尤其当社会
变得更复杂、和当政府经常干预经济时，更提高了人们对集体行动的需要。于是，理性的经
济人便通过结成利益集团来追求和实现他的共同利益要求。集团或组织的存在是为了谋求个
人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益。
据奥尔森研究，这种有关集团的传统理论至少可以上溯到亚里士多德。在奥尔森以前，
西方社会学和政治学普遍接受的是这种观点。甚至连西方现代政治利益集团理论的开山鼻祖
和奠基人阿瑟·本特利也认为，不存在没有集团利益的集团(本特利于 1908 年出版《政府的
过程》一书。他在该书中把政治压力看作是一种集团现象，并认为集团之间的压力平衡构成
一个社会的现状)。
这种传统的理论进一步认为，社会中的每一个人总是归属于某一个或几个利益集团，
这些利益集团的目的是各不相同的，而这些相互竞争的集团所施加的压力汇总起来就决定了
社会政治活动的进行。
持这种传统观点的人一般假定，社会决策或公共选择是通过许多强大的特殊利益集团
的相互作用做出的。这些集团可能通过竞选捐款、友情、对特殊议题的较多知识，或者通过
直接的贿赂手段，对政治家产生影响。不管通过什么手段，这些压力集团被假定是立法制度
的主要铸造者。这种观点又被称作多元论或复数论(Pluralism)。
有些公共选择理论家积极评价西方民主政治的多元性质，认为在某种意义上，数量众
多的压力集团的相互作用，将会产生一种社会满意的结果。最终被通过的法律和政策表示在
数量众多的压力集团中间的一种均衡。因为没有哪一个单独的集团有足够大的或有效的力量
来影响所有的备选议案，所以，最终的均衡一般是代表全社会利益的。

二、奥尔森的集体行动理论

首先对传统的利益集团理论提出强有力挑战的是美国马里兰大学的经济学教授奥尔
森。奥尔森在他 1965 年出版的《集体行动的逻辑》一书提出，认为从理性的和寻求自身利
益的这一前提可以逻辑地推出集团会从自身利益出发采取行动，这种观念事实上是不正确
的。如果一个集团中的所有个人在实现了集团目标后都能够获利，由此也不能推论出他们会
采取行动来实现这一目标，即便他们都是有理性的和寻求自身利益的。 “实际上，除非一个
集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行
事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集团的利益。换句话
说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自身利益的，而且作为一个集团，他

89
们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动来实现共
同的或集团的利益。 ”
如果由于某个个人活动使整个集团状况有所改善，由此我们可以假定个人付出的成本与
集团获得的收益是等价的，但付出成本的个人却只能获得其行动收益的一个极小的份额。在
一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，
而不管他是否为之付出了成本。只要某种商品的价格下降了，购买这种商品的所有消费者都
将获益；只要最低工资法通过并实施了，所有的产业工人也都将获益。集团收益的这种性质
促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。集团越是大，分享收益的人越是多，为实现
集体利益而进行活动的个人分享份额就越小。所以，在严格坚持经济学关于人及其行为的假
定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动。在得出这个一般性的结论之
后，奥尔森教授对集体行动作了进一步的分析，毕竟在现实生活中集体利益是客观存在的。
奥尔森教授首先对集体利益作了区分，具体有两种：一种是相容性的(inclusive)，另一种是
排他性的(exclusive)。顾名思义，前者指的是利益主体在追求这种利益时是相互包容的，如
处于同一行业中的公司在向政府寻求更低的税额以及其他优惠政策时利益就是相容的，即所
谓的“一损俱损、一荣俱荣”。用博弈论的术语来说，这时利益主体之间是一种正和博弈。
而后者指的是利益主体在追求这种利益时却是相互排斥的，如处于同一行业中的公司在通过
限制产出而追求更高的价格时就是排他的，即市场份额一定，你多生产了就意味着我要少生
产。这时利益主体之间是一种零和博弈。
可以看出，当根据这种集体利益的两分法而将各种各样的集团也相应地分为(利益)相容
性集团和(利益)排他性集团两类时，他们集体行动的逻辑是不同的。排他性的利益多少类似
于我们通常所说的“既存利益” ，这时集团碰到的是“分蛋糕”问题，固然希望分利者越少
越好，分利集团越小越好，故这类集团总是排斥他人进入。而相容性利益在我看来它似乎一
时半晌尚未存在，这时集团碰到的是“做蛋糕”问题，在“把蛋糕做大”过程中总是希望“做
蛋糕”的人越多越好，集团规模越大越好，故这类集团总是欢迎具有共同利益追求的行为主
体加入其中，可谓“众人拾柴火焰高”。所以，奥尔森教授有这样的判断：较之排他性集团，
相容性集团就有可能实现集体的共同利益。可话说回来，相容性集团实现其共同利益仅仅是
种可能，因为它还是绕不开集团成员的“搭便车”行为倾向问题，还是要解决集体与个人之
间的利益关系问题。为此，奥尔森教授设计出了一种动力机制—“有选择性自觉激励” 。这
种激励之所以是有选择性的，是因为它要求对集团的每一个成员区别对待， “赏罚分明”
。它
包括正面的奖励和反面的惩罚。具体是：对于那些为集团利益的增加做出贡献的个人，除了
使他能获得正常的集体利益的一个份额之外，再给他一种额外的收益，如额外的奖金、红利
或荣誉等；而惩罚就是制订出一套使个人行为应该与集体利益相一致的规章制度，一旦某个
成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等。尽管奥尔森教授为解决个人与集
体的关系问题提出了这种“有选择性的激励”手段，但他对组织集体行动并不奢望，原因在
于集团规模大、成员多使做到“赏罚分明”得花费高额的成本，它包括有关集体利益和个人
利益的信息成本和度量成本以及奖惩制度的实施成本等。显然，不仅仅是收益分享问题阻碍
了大集团实现其共同利益，而且组织成本随着集团规模的扩张而剧增也使之难以为继。奥尔
森的理论名为“集体行动的逻辑”，实际上恰恰说明的正是“集体行动的困境” 。但有一种例
外，那就是小集团。奥尔森教授特意申明：上面关于大集团的观点都不适用于小集团。小集
团之所以冠之以“小”的称呼，是因为成员人数少，较之实现的集团总收益，集团的总成本
更小。在此情形下，小集团的每个成员发现，一旦他为集体利益去行动，他从中获得的收益
超过了他为之而付出的成本，这时个人利益才会与集体利益相一致。
对于现实中客观存在的利益集团和集体行动，奥尔森认为主要有三个因素集体行动的形
成从而规避了集团成员“搭便车”行为的普遍产生。

90
 首先，集体行动的结果可能对个人有着重大的价值，这种收益超过了组织集体行动所花
费的所有成本。在这种情形下，无论其他人怎么做，只要他参与就会对他有好处。因此，其
他人就可以不必承担任何成本而从中受益。例如，土地所有者为了防洪而筑坝，其他人则会
因此而受益。
第二，集团会采用“选择性激励手段”，即集团有权根据其成员有无贡献来决定是否向
其提供集体收益。选择性激励手段可以是反面的惩罚，例如国家要求逃税的个人依法补税时，
还给予逃税人相应罚款；也可以是正面的奖励，包括物质和精神上的。在小型集团中，成员
之间的友谊和相互尊重就是一种强有力的社交性激励手段。所以，具有选择性激励手段的集
团比没有这种手段的集团更易于组织集体行动。
第三，集体行动和集团的规模有关。即便没有选择性激励手段，也会促成集体行动。此
时，如果从集体行动中获得利益的个体为数很少，集体成员就可能进行谈判，并取得一致同
意开展集体行动。这种成员之间讨价还价的成本较低，成员之间的博弈是在一种近似于完全
信息的条件下进行，即大家都知道各自可能的行动以及该行动所带来的各种可能后果。所以，
较小的集团比较大的集团更易于组织集体行动。
奥尔森的结论是：小集团比大集团更容易组织起集体行动；具有选择性的激励机制集
团比没有这种机制的集团更容易组织集体行动。
根据奥尔森的上述分析，在一个多元社会里往往存在几类压力集团操纵国家权力的局
面；尤其是会出现代表狭隘的特殊利益的压力集团，而代表“公共利益”的压力集团要么是
力量弱小，要么就根本不可能存在。存在这种情况的原因，在于压力集团向其成员提供集体
物品的性质。在一个组织严密的集团内，每个成员都能认识到集团行动的利益所在，而且存
在一种强有力的约束来阻止其成员成为“逃票乘车”者，因而这类集团会获得相当大的成功。
因为这类集团的每个成员将从参与压力集团活动中看到他或她的利益所在。另一方面，松散
的公共利益集团获得成功的可能性极小，因为这类集团的单个成员不能指望获得他们活动的
大部分利益；如果对其成员没有一种有效的约束的话，这类集团的集体行动往往不可能发生。
1985 年，奥尔森又出版《国家兴衰探源》一书。他在这本书中运用《集体行动的逻辑》
一书中所阐明的利益集团理论，进一步探讨这样的问题：为什么许多声威赫赫的庞大帝国逐
渐衰亡或毁于一旦?为什么许多蛰居蛮荒默默无闻的民族兴起，创造了巨大的财富与灿烂的
文化?这是人类社会发展的一个根本性的问题。奥尔森认为，现有的回答这个问题的各种理
论，包括分析经济增长因素的理论，只给出了这个问题的部分答案，而没有追溯到国家经济
增长、发展和兴衰的最终根源。
奥尔森对这个问题的分析是从他的利益集团理论出发的。他认为，任何集团或组织在
原则上都可以通过两条途径为其成员谋取福利：或者使全社会的生产增加，从而使其成员按
原有份额取得更多的产品；或者在原有的总产量内为其成员争取更大的份额。简单地说，前
者是通过把蛋糕做大，在蛋糕的分法(分配比例)不变的情况下使每个成员获得的份额增加；
后者是保持蛋糕的大小不变，单纯地通过改变蛋糕的分法使一部分成员获得的份额增加。一
般经验表明，集团很少选择前—一条途径，更多的是选择后一条途径。正是这后一种途径导
致社会的经济效率和总产出下降。这里面的原因可以在集团利益的公共物品性质上找到。
为了说明这个问题，奥尔森举例说，假设某一集团所代表的成员的收入占国民收入的
1%。如果这个集团要使国民收入提高，它必须承担促成这一目标的全部活动费用，而该集
团的成员只能获得由此增加的国民收入的 1％。因此，只有当国民收入的提高比促成这一目
标的代价高出 100 倍以上时，该集团的成员才会获得净收益。也就是说，当社会有很多集团
构成时，单个集团要促进社会利益增加，它就要负担这种行动的全部代价，然而只能获得其
成果的一小部分。
如果这个收入占国民收入 1％的集团不是通过提高国民收入，而是通过扩大它在国民收

91
入中占有的份额来为其成员谋取福利，这样做的结果是使国民收入降低。因为国民收入的重
新分配将打击全社会的生产积极性，由此引起社会总产出的下降。虽然这个集团的成员也是
社会成员的一部分，国民收入的降低也会减少他们的利益，但是除非全社会的生产减少量超
过该集团成员由国民收入重新分配获得利益的 100 倍以上，否则他们仍可以通过国民收入重
分配获得净利益。在这种情况下，该集团成员将不会关心社会总收益的下降或公共损失。奥
尔森认为，这种情况与其说是分蛋糕，不如说是在瓷器店里争夺瓷器：一部分人虽然多拿了
一些，但是同时打破了一些本来大家可以分到手的瓷器。
由于一个集团通常只代表整个社会中的一小部分成员的利益，所以，奥尔森得出的结
论是：各种社会组织采取集体行动的目标几乎无例外地都是争取重新分配财富，而不是为了
增加总的产出——换句话说，他们都是“分利集团” 。
奥尔森认为，这种分利集团或特殊利益集团通常通过院外游说活动争取立法，建立卡
特尔来提高某些商品的价格或某部分人的工资，或减少某些类收入的税率等途径提高其成员
的收入，同时降低了全社会的经济效率和总产出。
特殊利益集团对既定的国民收入分配份额的争夺必将加剧这些利益集团之间的矛盾。
当特殊利益集团的地位愈来愈重要，从而分配问题显得格外突出时，政治上的分歧将愈演愈
烈。“在分配问题上的意见分歧，加上由此而引起政局上可能的多变与不稳定，甚至会导致
社会的失控。”
利益集团的分利行动的结果不但降低了社会的经济效率和人均收入，而且降低了经济
增长率。因为，利益集团为了维护其成员的利益，往往阻碍新技术的开发和应用，阻碍经济
改革，阻碍资源的自由流动和资源的重新配置，由此导致经济增长率降低。奥尔森认为，阻
碍新技术采用与资源自由进入有利领域这两个因素所造成的经济损失，将比特殊利益集团所
获得的额外利益大很多倍，特别是从长期看情况更加严重。
奥尔森进一步认为，分利集团的行动不但降低了经济效率、经济增长率和排除新成员
的进入，而且还给社会带来许多负面影响：院外游说活动增加了立法的复杂性并扩大了政府
的活动范围，而市场中的共谋和有组织的活动则增大了讨价还价的难度和达成协议的复杂
性。院外游说活动和卡特尔行为所花费的成本在生产成本中所占的比例上升，意味着越来越
多的资源被耗费在政治活动和卡特尔行为中，越来越少的资源被用于生产活动。这一事实又
会进一步影响社会意识和文化，从而改变社会演进的方向。

麦克林对奥尔森利益集团理论的补充
对于有些公益性的游说，麦克林认为应从利他主义的角度来解释。如同前面提到的，利
他主义包括善行利他主义和参与利他主义。善行利他主义表明，你认为公益性的游说如环境
保护游说其结果惠及全社会，价值极大，因而你愿意加入游说团体。参与利他主义表明，你
认为不管能否影响结果，参加公益性游说都是应该的，能从中获得满足，因而你愿意加入某
一游说组织。

另外，游说的权力有多大呢？麦克林认为应考虑政治家的反应。政治家既要关心选票，
又要关心利益。关心选票则应关注全体选民而疏远利益集团；关心个人利益则应接近利益集
团并与之合作。但是，即使是政治家追求利益最大，他也得重视利益集团，这是因为，第一，
利益集团也拥有选票；第二，利益集团可给政治家以政治资助；第三，政治家在某一领域制
定政策时，需要借助该领域利益集团的特殊知识与技术。然而，游说权力与选票权力往往格
格不入，背道而驰。那么，究竟政治家受哪一种力量影响呢？麦克林认为不能一概而论：有
时是选票力量超过游说力量，从而有 1890 年的谢尔曼反托拉斯法和 1970 年净化空气增补法
案的通过，二者都是照顾全社会利益的；有时又是游说力量击倒选票力量，从而得以通过
1824 年的关税法和 1930 年的斯摩特一哈雷关税法，二者都有利于生产者而不利于消费者。

92
利于自己的政策，而调解、仲裁各企业争端才是次要目的，是因游说而成立的组织的副产品。
从逻辑上看，一旦某一组织成立以后，它可能既完成社会功能或经济功能，也完成游说功能，
不存在主副之别。而且游说活动的成本更低一些，收效更大一些，从而更可能是主业。

三、政治企业家理论

根据奥尔森的理论，大集团获得集体利益相当困难，但是现实情况有时候并非如此；
许多人经常做的恰恰是奥尔森模型认为不可能做的事情，如人们去投票，人们愿意做出牺牲，
人们愿意参加集体行动，甚至当可以“逃票乘车”时人们还愿意为集体行动做出贡献。继奥
尔森以后，罗伯特·萨利兹伯里等人提出政治企业家模型，用来弥补奥尔森理论的不足。
萨利兹伯里等人把利益集团的组织者看作政治企业家，这种政治企业家一方面愿意为
集体行动负担所必要的成本，另一方面期望从集体行动中获得利润和利益。他们强调这种政
治企业家在集团形成和集团有效行动方面的重要性，强调政治企业家在集体行动中战胜其单
个成员“逃票乘车”问题的能力。
萨利兹伯里等人把集团提供给成员的利益区分为三种类型：一种是物质利益。这是一
些有形的、看得见的并且具有排他性的利益，如环保组织定期向其成员提供印刷精美的出版
物，退休人员协会会员可以享受全费医疗保障、半费乘车旅游等。另一种是观念利益
(purposive benefit)。这是一种无形的、看不见的、与意识形态目标或价值取向联系在一起的
利益。第三种是团结一致的利益。参加集体行动可以使人获得一种归属感，享受社会化的利
益。这种利益与集团行动获得的社会报酬联系在一起，只有献身集体行动的人才能获得这种
利益。萨利兹伯里认为，奥尔森模型强调的是物质利益，而忽视了后两种利益；但是，只是
为成员提供一种利益的集团毕竟很少，大多数集团同时提供的是多种利益。萨利兹伯里认为，
这些利益大多是与参与集体行动联系在一起，因此，大集团可以通过利益诱导有效地行动，
并不一定需要采取刺激性的手段或强制性的措施。
在萨利兹伯里看来，政治企业家之所以愿意作为集团行动的组织者，是因为政治企业
家不但可以从集体行动中获得物质利益，而且可以从集体行动过程中获得非物质利益。政治
企业家既可以向其成员收费和征收其他资源，也可以通过集团的有效行动从政府那里获得利
益(例如通过游说使政府制定对本集团有利的政策)，还可以通过组织集团行动获得成就感、
名声和荣誉等非物质利益。
这样，政治企业家也好，集团成员也好，在集团行动过程中，都有一个承担成本和分
享利益的关系问题；集团的绩效和发展方向就取决于集团成员和政治企业家对这种成本分摊
和利益分配的关系的认可程度。如果双方对这种关系不满意，这种关系将会发生调整。
奥尔森的利益集团理论主要从需求角度来讨论政治行动或集团行动的问题，他把利益
集团的寻利或寻租行为看作是一种需求行为。在奥尔森以后，更多的公共选择理论家倾向于
从需求和供给相结合的角度来研究利益集团问题。这方面的研究成果先后有乔治·斯蒂格勒
的理论、萨姆·佩茨曼的理论和加里·贝克尔的理论。

四、斯蒂格勒模型

对“小集团”行动的有效性的很好的例子是寻求管制。在这问题上，施蒂格勒贡献很大，
他于 1962 年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中，施蒂格勒提出问题：
管制者能够管制什么?他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制
定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中，他

93
还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄
断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影
响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必
然存在着进行管制的其他原因。为此，他提出管制“商品”的需求一供给论。他将管制视作
由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对
管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”
可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿
赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。
1971 年，施蒂格勒又发表了《经济管制理论》一文，进一步对政府管制的动机进行分
析。在他看来，国家的权利和强制力是一种资源，他在《经济管制理论》一文中说： “国家、
国家机器和权力……对社会中的每一个行业来说，都是一种潜在的资源或潜在的威胁。” 而
人都是理性人，监管者能理性地选择可使效用最大化的行动。而每一个利益集团都会选择最
大化自身利益的行为，设法利用国家权力来为本集团谋取利益。再假设政治制度是理性设计
和理性使用的。政治制度是满足社会成员需要的恰当工具。管制只不过是财富在不同了利益
集团之间的转移而已。这样， “经济管制理论的中心任务是解释谁是管制的收益者或受害者，
政府管制采取什么形式和政府管制对资源分配的影响。”
在市场经济中，对经济活动的政府管制比比皆是。管制的基本内容是政府通过制定法规
和设计市场激励机制来控制厂商的行为和生产经营决策。管制可以分为两类：经济管制和社
会管制。经济管制是指政府对厂商的定价、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控
制。如政府对电力、电信、金融、电视台、自来水等行业的管制。社会管制是指对产生负的
外部性和消极的派生后果的经济活动的管制，通过这类管制来保护环境，保证劳动者和消费
者的健康和安全。
那么，为什么会出现公共管制?斯蒂格勒模型试图回答这个问题。斯蒂格勒模型使用的
假设和分析方法都是新古典的。他首先假设国家的权力或强制力是一种资源。他在《经济管
制理论》一文中开宗明义就说：“国家，国家机器和权力，对社会中的每一个行业来说，都
是一种潜在的资源或潜在的威胁。 ”他的第二个假设是理性人假设。每个利益集团都会选择
最大化自身利益的行动；利益集团为了使自身的利益最大化，会设法利用国家权力来为本集
团谋取利益。并且，政治制度也假定是理性设计的和理性使用的，也就是说，假定政治制度
是满足社会成员需要的恰当工具。
供求分析法可以用来分析管制的产生。由于利用公共资源和国家权力可以提高经济集团
的经济地位，于是便产生了对管制的需求。而管制的供给则产生于民主政治过程。哪些行业
被管制，管制会采取何种具体的形式，都是由管制的供给和对管制的需求相互作用来决定的。
因此，斯蒂格勒认为，管制本质上是利益集团利用国家权力将社会资源从其他利益集团向本
集团转移的一种工具。“管制作为一种规则被某个行业所获得，它也就按照这个行业的利益
来设计并运行。 ”管制限制了被管制行业的进入，提高了这个行业现有企业的价格和利润。
所以，从管制中获益的利益集团为了阻止竞争者进入和保持高利润会积极地去游说政府，以
求管制被保持下去。
由于一个利益集团寻求国家权力的支持而获得租金时，会损害其他利益集团的利益，因
此其他利益集团为了保护自己的利益也会寻求国家权力的支持来阻止前—个集团的寻租行
为，这就出现了寻租竞争。寻租竞争增加了社会的立法成本，造成社会资源的无谓浪费。
寻租竞争的结果究竟实施有利于哪个集团的管制或什么样的立法被通过，这取决于寻租
竞争中利益相反的两个集团的力量的对比，力量强大的集团往往是赢家。
这样，这个模型的一个结论是，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。
所以政府监管是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。从这个角度上说立法者被

94
产业所俘虏，监管机构最终会被产业所控制。是生产者而不是消费者获得对自己有利的管制
和立法。这样的管制或者立法不会增加一般福利，或者社会福利。政府监管与其说是为了社
会公益的目的，毋宁说是特殊得益集团寻租的结果，管制者将被生产者所俘获，这个模型也
叫做管制的俘获理论。

五、佩茨曼模型

佩尔兹曼进一步完善了施蒂格勒的理论，他用综合经济、政治因素的更一般思想进一步
发展了政府管制理论。1976 年，他发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正
式的净态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。
佩茨曼模型主要讨论在实行政府管制的情况下，由于压力集团之间的斗争，管制者对被
管制的产品如何定价的问题。在长期平均成本连续下降的行业必然会形成自然垄断，这时只
需要一家厂商就可以提供这个行业的全部产出。在这种自然垄断下，根据利润最大化原则确
定的产出总是低于社会所需要的最优水平。桥是自然垄断的一个极端例子，一座桥一旦建立，
允许额外的车辆通过桥的边际成本为零，那么，这座桥的最优通行费应当为零。但是，如果
一家私人厂商来管理这座桥，它将把价格定在收益最大化的水平上，其结果是桥的利用不足。
这对社会来说是无效率的。因此需要通过管制来限制一个厂商利用这种垄断地位来谋取利
益。西方经济学的传统观点认为，对垄断进行管制可以帮助消费者获得消费者剩余三角形的
某些部分。
佩茨曼分别把消费者和生产者看作两个利益冲突的压力集团。他把管制看作是由追求
选票最大化的政治家提供的。设 V 是这位政治家获得的选票数，V 既是被管制产品生产者
效用(UP)的函数，也是被管制产品消费者效用(UC)的函数，即
V=V(UP，UC)
为了简单起见， 假定用 R 和 L 表示的消费者和管制者的效用函数都是线性的，即 UP=R，
UC=K-L-R。式中，K 是为任意常数。假定 V=V(UP，UC)的二阶条件存在(为了保证 R 和 L
的面积最大化)， 追求选票最大化的管制者将按照下列条件来给被管制的产品定价 DV/DP>0。
上述条件意味着，追求选票最大化的管制者这样来定价：由于垄断租金(R)增加，生产者(对
管制者)政治支持的边际收益正好被由 R 和 L 一起扩大而引起的消费者选票的损失所抵消。
说明，管制者不是对被管制的产品随意定价，而是按选票最大化的边际条件来定价。这种定
价方式后来被称作“政治均衡定价” 。
他认为，立法者的行为受其保住职位欲望的驱动，其效用最大化行为将是寻求最广泛的
政府支持。由于监管立法能在社会成员之间重新分配财富，利益集团会以提供他们对立法者
的政府支持作为获取有利于自己的监管立法的交换条件。由此，监管立法也将由立法者的政
治支持最大化所决定。而且，他认为监管将倾向于保护小的利益集团，而以牺牲更大团体的
利益为代价。因此，被监管产业具有出于追求垄断利润动机而试图影响立法监管者的需要，
只要政府监管者所分享的利益不超过垄断利润，这种“寻租投资”就是值得的。
由此可见，第一，管制者可从完全竞争性或垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄
断市场进行管制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞
争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将管制俘虏理论推广到包括任
何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其他利益集团；第四，影响被
管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下
降的成本或分享利润上升的收益。
监管俘虏理论反映了“公共决策的局限性”，即真正做出决策的只是少数人，其决策必

95
将倾向于某些阶层或集团的偏好和利益。当然俘虏并不是必然的。“说一个生产者集团，即
使是最有力的集团能够从政治过程中得到它所希冀的一切，是不正确的。”同时利益集团在
追求利益的过程中也不是不受束缚的。

六、贝克尔模型

贝克尔模型的核心是讨论压力集团对政治影响的竞争及其所导致的收入再分配。由于
压力集团会对立法、政府管制等施加影响，而一项立法或管制的实施，总是会使一部分人得
利，另一部分人受损，这就等于给了前一部分人一种间接补贴，而对后一部分人征收了间接
税。贝克尔假定集团之间的竞争是一种古诺一纳什式的零和博弈，即一个集团的压力增加不
影响其他集团的政治支出；每一个集团的目标都是最大化它的成员的收入。为了实现这个目
标，每个集团都通过向立法者施加压力来提高其政治影响。于是，贝克尔提出了一种政治影
响函数：
S=T=I（PS，PT，NS/NT）

式中，S 和 T 分别为上面所说的补贴和税收；PS 和 PT 分别为获得补贴的集团和承担税

收的集团所施加的政治压力的数量，NS 和 NT 分别为这两类集团的人数。
如果两个集团的利益是相互冲突的，那么每个集团将通过向立法者游说来施加政治压
力；这将会影响另一个集团所施加的压力的数量。一个集团的政治影响会随着该集团的压力
增加而扩大，随着另一个集团的压力增加而减小。最终通过的立法、政策往往有利于施加有
效影响的集团。
例如，生产者提出一项动议，限制某种竞争性的产品进口；如果这项动议被立法者通
过，将会给这些生产者带来好处，这种好处相当于一种补贴，因而这就给这些生产者提供了
向立法者施加政治压力的刺激。但是，如果这项动议被通过，将给这种产品的消费者带来损
害，这种损害相当于一种间接税，因此，消费者就获得施加政治压力来抵制限制这种产品进
口的刺激。如果生产者施加的政治压力比消费者更有效，这项动议就会通过。
既然对立法的最终影响由所有的集团所施加的压力来决定，那么，每个集团施加的压
力大小又由什么来决定呢?贝克尔提出了一个集团施加政治压力的生产函数(PI)，这种生产函
数中的自变量是集团成员的人数(NI)和总的政治支出水平(MI)，这种政治支出是指每一个集
团所花费的竞选捐款、游说以及时间和货币方面的支出。这种生产函数可以写作：
PI=PI（MI，NI） I=S，T
式中，MI=AI。NI，AI 为每人对政治支出贡献的数量。
根据这种生产函数，贝克尔认为，集团生产压力的效率由集团规模和控制集团内部成
员的“逃票乘车”的成本这两方面因素决定。如果一个集团能更有效地控制其成员的“逃票
乘车”行为，就会提高其压力和政治影响力，因而会提高成员所获得的补贴或降低成员所负
担的税收。因此，控制集团内部成员的“逃票乘车”是集团从事的三种类型的活动之一(另
两种活动是支持它所喜欢
Mi 的候选人和反对它不喜欢
Ah 的候选人)。
图 5.4 专用说明了两
个集团对其成员的控制水
Aw 平是不同的。
在图中，纵轴表示政

M1
96

A2 A1 Ai
图 5。4
治贡献的数量(MI)，横轴表示人均贡献的数量(AI)；AH 函数表示人均贡献较高。如果最终
获得的是一种私人物品，并且没有做出贡献的成员将不能获利，每个人的贡献就会较高。
AW 函数表示人均贡献较低；如果最终获得的是一种公共物品，并且没有对政治压力做出贡
献的成员也可以获得利益，每个人的贡献就会较低。要得到相同的贡献水平 M1，在函数为
AH 的情况下，每个成员需要贡献的数量为 A2；而在函数为 AW 的情况下，每个成员需要
贡献的数量为 A1。因此，在公共物品的场合，需要做出政治贡献的人数要比在私人物品的
场合多得多。
但是，贝克尔认为，集团之间的竞争会克服奥尔森模型中的“逃票乘车”问题。这种
力量产生于集团追求“无谓损失”的减少。所谓无谓损失，又称“无谓成本” ，是指征收一
种货物税(如销售税)所造成的另一种大于这个纳税额的净损失。之所以产生这种损失，是因
为征税降低了经济效率。因此，无谓损失就是效率损失(也即是税收到超额负担、消费者剩
余的损失)。贝克尔认为，这种无谓损失会被纳税人认识到，这种认识会转化为要求减少这
种损失的政治压力，这就为受损者结成紧密、有效的压力集团提供了刺激。由于无谓损失比
税收增长得更快，并且随着补贴的增加，受益人的边际收益会下降，贝克尔认为，无谓损失
要有人来承担，因而立法机关既要考虑谁来纳税，纳多少税，又要考虑谁得到补贴，得到多
少。贝克尔模型中的一个基本假说是，当立法机关被说服将收入转让给一个特殊的集团时，
他们就有要选择一种有效率的转让方案的刺激。否则，无谓成本将促使受损者组织起来推翻
这种方案。于是，贝克尔进一步认为，如果从一项动议中获益的人能够施加比那些受损的人
更大的政治压力，如果这两个集团施加政治压力的机会和权利是相等的，那么，如果立法机
关批准受益者的要求，在社会状况方面就会发生潜在的帕累托改进。也就是说，受益者将有
潜力补偿受损者，并且还有余。
因此，贝克尔相信，如果组织成本和交易成本为零，只有有效率的政策才会被通过，
因为减少无效率损失的政策在政治上是受欢迎的。政府会通过税收和补贴来选择有效率的而
不是无效率的收入再分配方式。在他看来，正像厂商之间的竞争会提高市场效率一样，利益
集团之间的竞争会提高政府运行的效率。
贝克尔模型的结论是，由于压力集团追求政治影响的竞争， “政治均衡就取决于每个集
团生产压力的效率，增加压力对政治影响的作用，不同集团中的人数以及税收和补贴的无谓
成本。 ”
由上我们可以看到，贝克尔模型的核心是认为压力集团之间政治斗争的结果取决于集
团所选择的政策带来的无谓损失和每个集团形成政治压力的相对能力；政治竞争将使得有效
率的税收方案得以通过，因为总的来说，无效率的政策更容易被发现，因而不能为纳税人所
接受。
事实上，在代议制下，政府进行公共选择的过程是相当复杂的，立法和政策制定往往受
各种压力影响。因此，公共部门的资源能否像在竞争性市场体系中得到有效率的配置，是很
成问题的。政府有可能通过各种立法和政策，如管制、征税和提供公共物品，来提高效率。
但是，由于政府缺少信息，政治家或立法者追求选票最大化，或对特殊利益集团或官员动机
做出响应，政府采用种种无效率的政策，这也是可能的。一些公共选择经济学家把这后一种
可能性称作“非市场失灵”或“政府失灵”。

本章总结

1． 投票人或选民类似于市场过程中的消费者，选民是否参加投票都是基于个人理性的
成本—收益计算的结果。
2． 投票人被唐斯描述成“理性而无知”。由于收益是潜在的，而参加选举是要支付成

97
本的，在自己的一票只能以很小的概率来影响选举的结果的时候，选民往往选择保持对选举
的无知。
3．与参与选举一样，加入团体也是理性人综合考虑了多个因素的结果，影响人们为何
会加入团体的主要因素，可以用图来描绘。
4．利益集团作为选民中的特殊情况，他们有着自己的特点和问题。经济学家们从不同
的角度论述了这个问题。给出几个有用的经济学模型。

进一步阅读的相关文献

1．奥尔森，1995，《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店
《代议制政府》
2．密尔，1982， ，商务印书馆
《民主的嘲讽》
3．托马斯·戴伊等，1991， ，世界知识出版社，
《社会生活中的交换与权力》
4．布劳，1964： ，孙非、张黎勤译，华夏出版社，1988
5．诺思、托马斯，1973，《西方世界的兴起》 ，厉以平、蔡磊译，华夏出版社，1988
《民主和专制的社会起源》，拓夫、张东东等译，华夏出版社
6．摩尔，1966，
7．诺曼·奥恩斯坦等，1981，《利益集团、院外活动和政策制订》，中译本，世界知识
出版社

思考与练习

1. 影响选民行为的因素有哪些？
2. 选民想组成一定的利益集团，应该具备怎样的条件？
3. 利益集团中是什么在起着主导作用，权威的地位和作用如何？

98
第六章 官僚理论
“人在本质上是一种政治动物”
--------------- 亚里斯多德

本章概要
政治市场上，除了作为生产者的政治家和政党，作为消费者的选民以外，官僚也起到了
很大的作用，对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会
发现决定政府运转的权力重心相当程度上旁落到官僚机构一侧，由于政治家只能对政策做出
原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中。官僚日益脱离或超越了
国会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”。本章对官僚
机构及其理论进行了分析，重点介绍了几种官僚经济理论。

学习目标
1．了解官僚机构的权利来源和其行为动机。
2．掌握尼斯坎南官僚经济模型的内容。
3．了解 X－无效率的种类和原因。

引 言

官僚经济理论是西方公共选择学派的一个重要组成部分，与公共选择学派的其他理论有
着内在的密切联系。公共选择学派对官僚机构的经济研究始于６０年代后期，是由安东尼·唐
斯和戈登塔洛克等人率先进行的。在此以前，公共选择学派一直认为，需求一旦决定，政府
机构会自动有效地形成供给以满足需求，所以供给方面不存在问题，可视为外生变量，不需
要研究。结果在公共选择理论中缺乏官僚机构的地位。后来他们发现，官僚机构实际上经常
不能很好满足社会对公共物品的需求，于是便开展了对官僚机构的公共选择研究，以同时注
重公共物品的供给与需求。由此产生了官僚经济理论，它使公共选择理论更为完整。
官僚经济理论在对官僚机构作为公共物品的供给者加以分析时有着两种倾向：一种是强
调供给的重要性，其中不同的学者又分别注意到官僚机构的垄断性或竞争性；另一种倾向是
强调供给与需求的相互作用。在此基础上，官僚经济理论对官僚机构的内在问题和解决问题
的对策进行了细致的分析。
官僚经济理论的早期代表中最有影响的是威廉·尼斯坎南（W.Niskanen），８０年代则以
布雷顿（A.Breton）和温托布（R.Wintrobe）较有影响。此外，在各时期里，塔洛克、唐斯、
奥热霍夫斯基（W.Orzechowski）和皮科克（A.Peacock）等人也都为官僚经济理论的形成与
发展做出了各自的贡献。

99
 第一节 官僚与官僚机构

一、概论

官僚一词最早出现在１８世纪的法国，最初指所有的政府官员。而在西方文官制度建立
后，它一般指非经政治选举的、经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。
《布莱克维尔政治学百科全书》将官僚或官僚体制归纳为四种含义：(1)一种由训练有素
的专业人员根据固定规则不间断地推行的行政管理体制；(2)一种由职业行政官员而不是当
选代表担任主要行政职务的政府管理体制；(3)职业行政官员这样一个特殊的社会集团；(4)
1
用贬义的方式来指某种带有一些特定缺陷的畸形的管理。
在政治过程中，立法决策过程确定的是公共物品的需求，至于公共物品的供给，那是政
府的各级行政机构提供的。公共选择学派将各行政机关统称为官僚机构。官僚机构一词在英
文里的本来用法有贬意的含义，似乎是低效率的同义语。在我国它同样是和官僚主义、官僚
作风联系在一起而为人诟病。但是马克斯·韦伯却一反传统地给它添加褒意的色彩，认为它
比任何其他组织都有技术上的优越性。一褒一贬两种看法都带有主观评价的性质，而公共选
择学派则以中性的含义使用官僚机构一词和对待现实中的官僚机构。在公共选择学派看来，
官僚机构只是一种客观存在的组织形式，它和其它社会组织在本质上并无区别，至于其具体
内涵，则又有着不同的定义，有广义狭义之分。广义的定义可引用 P·M·杰克逊的观点。
在他看来，官僚机构是一种特定的正式组织，其特点是复杂的管理等级制度、专业化的技术
与任务以及用规章制度对官僚机构权力的明文限制。按这种定义，一切公共部门均在官僚机
构之列，例如各级政府机关、公共公司和私人非盈利组织等。尼斯坎南就持这种观点，而布
雷顿与温托布甚至把私人公司组织也包括在其内。按这种广义定义，国际性的北约和石油输
出国组织等，也都属于官僚机构。
狭义的定义，可引用 C·罗利与 R·艾尔金的观点。他们认为官僚机构的特点是，组织
运转所需资金或收益是从在市场销售产品以外的途径获取，并且收益超过成本之余额不能由
主管者与雇员占为己有作为直接的个人收入。在这种定义里，政府机关是主要的组成部分。
既然公共选择理论涉及的是政治过程，研究公共物品的供给与需求过程，那么在后面的分析
中我们将以狭义的定义来对待官僚机构。尤其是，我们在后面所指的官僚机构主要是指政府
机关，即所谓的公共部门官僚机构。它是一个非盈利性的政府组织，其产出的大部分不在市
场上销售，其主要资金来源依赖于税收。当然，很多官僚经济理论中的官僚机构范围是较广
的。

1．传统的官僚理论

从历史上看，国家的产生，行政集权化的过程伴随着官僚政治的诞生。官僚政治存在具
有的一定的合理性。正如布莱克（1988）所言：
“要使现代国家的功能相对集中化和合理化，
若没有高度组织化的、由官僚阶层维护的法治以及国家与每一个社会成员之间密切的关系是
不可能的。”在西方社会理性文化历史进程中，官僚制体现了超越以前所有文明的重大技术
2
进步，“是一切现代社会的特征，也是所有制度的一个重要组成部分。” 而且，官僚制在社

1
布莱克维尔《政治学百科全书》 中国政法大学出版社，1992

2雷蒙·阿隆，
《社会学主要思潮》
，上海译文出版社，1988

100
会实践层面与理论研究层面交相呼应，使我们的社会生活处处都与这种组织形态及其人员联
系起来，以至于西方社会“组织的现代形态的发展都不过是和官僚制度的建立与持续发展相
一致的。”（安东尼·奥罗姆 ，1989）
在 18 世纪中期，西方学者就开始关注官僚制或官僚统治。德·古内尔就经常说， “法国
有一种后患无穷的病症，这种病症就是官僚病。” “法国的真正精神是官僚制……公职的委任，
不是为了促进公共利益；公共利益确立的目的，似乎倒成了使这些公职得以存在。 ” （阿尔
布罗，1990） 19 世纪初期，官僚制被看成一种政府形式，
“这种政府形式的权力不是掌握
在一个特定的社会阶层手中，也不是掌握在一般公众手中，而是掌握在官员手中。” （阿尔布
罗，1990）
19 世纪，现代官僚政治首先是同欧洲中央集权国家发生联系，或者更直接地说，就是
普鲁士王国。黑格尔在《法哲学原理》中给了官僚政治以异常崇高的地位。这在于黑格尔认
为国家与社会是分裂的，国家是人类活动的理性与普遍原则的化身，因此在黑格尔看来，官
僚就是国家与社会的中介物，通过它，国家与社会才能达到统一。
马克思在《黑格尔法哲学批判》中认为黑格尔给我们作了一番经验的描述。其中一部分
符合实际情况，一部分却只是符合官僚机构本身对自己存在的看法，或者说黑格尔只看到官
僚政治的形式的东西，而没看到官僚政治实质的东西。1马克思认为官僚是在国家中形成的
特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系在于国家脱离了社会，并且
因此在国家—官僚—市民社会之间，马克思认为存在两种表面的肯定关系，一方面，官僚不
是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社
会的全权代表，另一方面是市民与官僚之间关系，每个市民都可能成为国家官吏，途径在于
市民具有必需的国家知识。另外，官僚是依照形式主义的那种千篇一律的精神行事，并且创
造出一种幻想的普遍利益，也就是官僚阶层自身是属于特殊利益集团，却硬把自己当作普遍
利益的化身。官僚政治是一个知识等级制度，将知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追
逐升迁的职业中，并保证他们比其他人有更大的稳定安全。2
韦伯 “理想型”的官僚组织理论的提出可以说是 20 世纪公共行政学领域影响深远的事
件。在韦伯看来，历史上存在着个人魅力型的、传统型的和法理型三种统治类型。这三种统
治类型有着各自不同的权利基础与特性。个人魅力型统治建立在某个具有非凡气质的领袖人
物的人格魅力之上。传统型统治建立在对于习惯和传统信仰的神圣不可侵犯的要求之上，行
政官员是君主的家臣，可以世袭。法理型统治则建立在对于正式制定的规则与法令的正当行
为的要求之上。在这种支配形式中，统治权力不归属于某个特定的个人，而归属于公民根据
法律选举的政府及其官员们。
在这三种统治类型中，只有传统型和法理型的才是官僚制的形式，传统型的官僚制虽然
是合法的，但却不具有合理性或者说只具有一种主观的价值合理性。法理性统治则具有客观
的工具合理性。“合法型统治的最纯粹类型是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统
治。” 法理型统治的权威基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理
人员所发布的命令，这些法律规范由组织成员全体经由协调或强制的手段来建立。
这种官僚制体系是一种纯粹的技术性体系，它主要追求理性与效率。“精确、迅速、明
确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在
由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳
的效果。”（马克斯·韦伯，1997）
韦伯还归结出官僚组织的十个决定性特征即：1.职员具有人格自由，仅仅服从其官位的

1
《马克思恩格斯著作全集》第 1 卷， 人民出版社 1956 年第 1 版，第 299 页。
2
（
《马克思恩格斯著作全集》第 1 卷，人民出版社 1956 年第 1 版，第 300—302 页。
）

101
非人格性职责；2.官位有明确的等级体制；3.对官位的职能有明确的规定；4.在契约的基础
上任命官员；5.官员的选任以专业资格为条件，如有经过考试获得的证书则最为理想；6.
他们领取货币工资，并一般有退休津贴，其工资依其在等级制中的地位高下划分等级，官员
有权随时离职，在特定情况下也可以被解职；7.官员的职位是其唯一的主要的职业；8.存在
晋升阶梯，升迁可凭年资，也可以凭功绩，这些都依靠主管人的评判；6.官员不得非正当地
占用其得到的职位或资源；10.官员服从于划一的控制与纪律制度。 （阿尔布罗，1990)在韦
伯看来，相对于传统的极权统治来说，官僚制避免了权力的滥用，抛弃了人治因素，体现了
科学精神与法制精神。它推崇工具理性原则，只考虑活动的效率和技术可能性，而祛除价值
理性的影响。“在行政官僚领域，要么采用管理制度，要么外行作风，否则别无选择”， “官
僚制成了现代社会的世界命运”。（安东尼·奥罗姆 ，1989）官僚制是基于形式合理性而规
避价值合理性的理论形态和制度设计。不仅仅当局限于政府行政管理领域，而且广泛存在于
教会、经济界、利益群体、志愿团体、慈善机构等诸多领域中，适用于所有领域。
韦伯“理性官僚制”理论 “放弃了西方若干世纪以来普遍采用的以叙述制度的价值规
范为主的研究方式，转而以合理主义价值立场和类型化比较研究与发生学因果分析相结合的
‘理想类型’的方法论”。（ 孔繁斌，1998）从而突破了社会科学研究的方法论当局限，以
一个全新的视角对这种新型组织形式进行了一种理想状态的学理分析。
当然，韦伯的上述观点却遭到了两方面的批评。首先，有人指出韦伯忽略了不同国家的
官僚机构的区别、差异。有一些国家的官僚机构正如韦伯所描述的那样，是经典的，也是理
想的，它们起源于由古代欧洲君主们所创建的行政机构。这样的官僚机构是高度职业化和有
效率的，尽管有时不免落入僵化和教条，甚至有时会对政治决策机构有些不信任和轻视的态
度。另外，有一些国家的官僚机构则是高度政治化了的，它们服从政治决策机构，主动接受
宪法赋予它们的角色和功能，愿意执行政治决策机构的决定。前者的代表是法国和德国的官
僚机构，后者主要是指英国和美国的官僚机构。其次，有的学者认为韦伯模式将政治与行政
的界限划分得太明显了。按照韦伯的理论和分析，政治家制定政策，而官僚们只负责执行；
政治家们作决定，而官僚们则提供各种各样的可能性。然而，在政府机构的上层或顶层，这
样的简单区分是不存在的。许多高级文官在幕后扮演着非常重要的作用，他们的行为和意见，
无时无处不影响(甚至决定)着政治家们的作为。

2．公共选择的官僚经济理论

公共选择关注的是影响经济运行的政治过程，政治过程包括公共物品的需求决定过程
(立法过程)与供给过程(官僚机构的运行)。但是，早期的公共选择文献主要是关注公共物品
的需求方面，研究把个人偏好加总成单一的集体偏好的集体决策机制。那时的公共选择文献
隐含着这样的假定，一旦公共物品的需求确定下来，其供给就会自动地适量产生。在公共选
择文献的这种需求模型中，供给分析没有地位，似乎是一种外生变量；官僚机构被看成是对
需求做出中性的有效的反应的被动代理人，官员被描绘成缺乏激情的苍白形象：他们服务于
公共利益，没有个人野心，如同专司管理的太监。
公共选择学派的这种早期假定，有着逻辑上的不一致性与经验上的不真实性。从理论上
看，公共选择文献中的需求模型与传统的政治理论大相径庭，把政治家与选民描述成理性的
经济人，而在假定为外生变量的供给模型中，却又沿用了传统的政治理论，把官僚描述成服
务于公众利益的公仆，这在逻辑上显然是不一致的。从现实看，官僚机构作为公共物品的生
产单位或供给单位，也存在着很多问题：其产出与供给之间存有差距；其规模与雇员人数在
国民经济中的地位日益呈上涨趋势；其外在监管失控；其运行效率低下；当选政治家与任命

102
官员之间的委托与代理、主管与服从的关系所决定的权限显得含糊不清，后者凭借信息优势
隐然有凌驾于前者之上的倾向；如此等等。这些问题给早期的公共选择理论提出了挑战。
面对这些挑战，塔洛克与尼斯坎南首先开始了用经济方法分析官僚机构的内在组织，把
官僚机构运行纳入公共选择分析中。塔洛克在 1965 年和尼斯坎南在 1967 年的研究成果，成
为以公共选择思路分析的官僚经济论的开端。在他们理论的基础上，尼斯坎南、布雷顿于
70 年代又进行了综合与发展。尼斯坎南同时分析了官僚机构的内在组织与外在环境，他的
研究又刺激了众多的官僚经济理论的出现。
附带指出的是，经济学家研究官僚机构并不始自塔洛克与尼斯坎南。早在 1944 年，
冯·米塞斯就提出过关于官僚行为的某些隐约其辞的理论，但这绝对谈不上具有公共选择的
观点。即如塔洛克与唐斯，他们既是经济学家，又用经济方法分析官僚机构，同时也是公共
选择学派创始人，即便如此，缪勒也认为他们的官僚经济理论还算不上是公共选择理论。虽
然缪勒未详加分析原因，但笔者认为可能是因为塔洛克与唐斯没有把官僚机构与集体决策过
程联系起来分析。在缪勒看来，公共选择观点的官僚经济论最早最有影响的开山之作应是尼
斯坎南发表于 1971 年的《官僚与代议制政府》
。这种看法有一定道理，有很多学者也都重视
尼斯坎南的理论。
官僚经济理论的共同特点是把官僚机构作为生产者纳入公共选择理论的供给模型之中
进行分析，把官僚看成是理性的经济人，追求个人利益如薪金、地位、权限、预算、晋升等
等。官僚机构与官僚行为遵循着制度约束下的刺激反应模式。官僚经济理论基本上是用微观
经济学的均衡范例来分析的。
尼斯坎南在《官僚制与代议制政府》一书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。
在他看来，官僚与所有普通人一样，都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素
“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”。而官僚
的目标大多都与所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大
小正相关。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构
预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。

二、官僚机构的权力来源和机构形式

现代政府规模大，层次和部门繁多，涉及大量的知识、技能和经验。政府各部门在长
期的工作中形成了特有的处理问题的习惯、方法和程序以及工作默契。这一切使得政治家们
对官僚机构的驾驭变得十分困难。官僚机构的权力来源之一就是官僚们特有的知识、技能、
经验、习惯和默契。一个不了解、不熟悉官僚机构工作的政治家走进一个官僚机构，就如同
走入迷宫一样，根本无从对官僚们发号施令。归纳起来官员主要拥有三种优势，这决定了官
员能够在很大程度上影响甚至支配政治家的决策，一是任期优势。官员的任期很多时候长于
政治家。二是专业知识优势，这是官员长期在一个部门任职的必然结果。三是信息优势。官
员处于信息有利的一方。
官僚机构的权力也来源于政治体制的不完善，这在一些不发达国家尤其明显。当政治
体制或政治程序出现某种空缺时，官僚们会毫不犹豫地去填补，替政治家们去作决策，也就
是说，当政治家不愿意或不能够去统治和管理时，官僚们则愿意也能够去填补权力真空。
官僚们的工作任期一般比政治家长。在一些国家里，尤其是在国会制国家里，政府部长们经
常变换，以适应政治舞台上的力量对比关系的变化。这对官僚们来说是一个机会，对于一些
重要问题，他们只要坚持或拖延下去直到部长们离开，事情就会朝着有利于他们的方向发展。
坚持和拖延，等待时机是官僚们对付政治家并扩大自己的影响的又一方法。同他们管理的官
僚们比较而言，政治家们一般缺乏专业知识和技能，也缺乏时间。在政府上层的官僚大都工

103
作多年了，在某一领域里堪称专家，而部长们则多是新手。部长们因此对官僚们有极大的依
赖性，他们需要官僚为之提供信息和决策选择。这样，官僚们在向政治家们提供服务时就有
很大的余地，他们可以决定哪些信息应该告知部长们，哪些应该被搁置。这对政策会有两种
影响：(1)官僚和顾问们如果知道决策人不喜欢某些信息，就会不予提供，即所谓“不报忧”
的做法；(2)官僚们会有意识地将自己的命运同自己的工作联系在一起，他们希望自己所在
部门地位不断提高，因而他们总是设法保护本部门的利益，总是把自己的工作夸大其实地说
得非常重要。也正因为如此，官僚机构会变得越来越庞大，雇佣更多的人，获得更多的资助，
盖更多的房子，处理更多的事务。
所有对官僚制的经济学分析都认为，官僚机构是完全层级化的组织。这有两点原因：第
一，该领域的早期学者都把在集权命令状态下运行的组织，与作为分权化发明制度的市场做
了根本性的比较，由于缺乏利润目标，机构必须经由普遍的规制和监控下属行为而进行集中
的管理。第二，新古典公司理论延续下来的方法论假定，常常包括一个无差别的管理小组，
它作为单一的理性决策者而行事，并能够以自上而下的方式控制他们的组织。
唐斯和尼斯坎南在政府中任职的经历，作为第三个原因而强化了上述倾向。这两位作
者主要都关注国防组织。唐斯在兰德公司时受美国空军的研究资助写就了《透视官僚制》一
书。与国防相关(主要是空军)的实例出现的频率比其他经验性参考多出 4 倍。 尼斯坎南在 1967
—1970 年间是在五角大楼工作的经济学家。写作《官僚制与代议制政府》一书是基于他的
这一信念： “如果我能够从自己作为国防分析家的经历进行抽象，我就有重要的内容要表达”
(Niskanen，1987，第 140 页)。该书是他在华盛顿的国防分析中心休假时写就的。唐斯和尼
斯坎南看来都把自己所经历的国防机构看成政府总体的缩影。而在实践中，任何国家的空军
通常都处于这样的受限制的情形之下：集权式运作、独裁、迷恋层级制和有包容性的机构，
它有发达的内部认同，有单一的多层命令链把高层决策者和普通成员联系起来。
各国的官僚机构组织形式各有不同，以下是主要的四种形式：
第一，按照官僚们的工作目的或功能加以组织。大部分的政府部门是以取得某种目的
或履行某种功能而建立的，如税收、交通、教育、卫生、国防等部门就是这样的官僚机构。
当然，这里还有一些问题需要解决：所谓“目的”、 “功能”是谁的?是这些部门的创建者的
还是政治家和决策者的?或者是在这些部门工作的官僚们的?
第二，按照官僚们的工作或服务地域加以组织。按照这样原则建立起来的一个部门一
般负责某一个特殊区域的政策制定和事务管理。这样的部门有时会跟第一种，也就是按工作
目的和功能建立的部门并存和混杂，从而引起一些难于处理的问题。像英国的苏格兰事务部，
法国的特别区域管理部就是这样的官僚机构。
第三，按照官僚们的工作对象或服务的对象加以组织。这样的部门一般为某一个特殊
的社会集团提供服务和管理。如美国的退伍军人事务部就是这样的官僚机构。在意大利，最
近还有专门的政府机构负责寡妇和孤儿事务和福利。还有一些国家设有少数民族事务部以加
强对少数民族的特殊利益的服务与管理。
第四，根据工作程序或工作性质组织官僚机构。按照这种方式，将某一特别类型的所
有的官僚工作人员集中成为一个部门。有一些专门工作机构，如计算机中心、图书馆和工程
部等就是这样的官僚机构。

三、官僚的动机

官僚是为大型(公共部门或私营部门)组织长期工作的官员。在他们的工作环境中，官僚
自己对组织有效性的贡献不能得到直接的评估(Downs，1967)。官僚与公司理论中的企业家
或管理者一样，都扮演着供给方的角色。唐斯对官僚制的解释也将动机的多样性置于核心地

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位，他将理性官僚如何行为的一般模型与不同官僚个性的分类相结合。
首先是自利行为的一般模型：
在其公共的或私人的角色中，官僚是理性的效用最大化者，他们将扣除成本后的收益最
优化。每个官员至少都部分地根据自我利益行事，某些官员则只受自我利益的驱使，并且，
每个官员都极大地受自我利益的驱使，甚至在以纯官方的身份行事时也是如此。他们的“一
般动机”包括 5 个自利动机和 4 个潜在的利他目标，这 5 个自利动机是：自利动机权力（在
机构内部或在机构外部的权力） 、货币收入、威望、便利（将个人努力最小化） 、安全（权力、
货币收入、威望或便利在未来有损失的最小可能性） 。4 个潜在的利他目标是：个人忠诚（对
临时工作团体、机构整体、更广泛的政府或者国家的忠诚） 、责任使命感、为良好的工作绩
效而自豪、渴望服务于“公共利益”（也就是，官员相信机构在履行社会职能时应该做的事
情）。
官僚行为中的工具性动机体现在 4 个方面。第一，官员总是扭曲向上司或政治家传递的
信息，从而从最有利的角度汇报自己或本部门的行为。第二，官员以自由裁量的方式回应上
级或政治家的决定，即更迅速地执行与自身利益相一致的决定，并贬低那些不一致的决定的
重要性。第三，从大致相当的政策选择中做出抉择时，官员们总是偏爱那些对自己利益有利
的结果。最后，官员们“寻求”新政策方案的行为，极大地受到了自我利益的影响。
为了分析机构组成部分或整个机构如何行为，这些微观层次的主张相应地扩展了。组织
的每一部分都处于部分的生态竞争之中，他们要求更多的资金、人员、政策“领地”或其他
资源。与其他组织一样，机构也有着内在的扩张倾向，但是其所作所为却很少受到正式的约
束。机构增长的好处在于：有助于保留和更新人员，使领导者能够获得更大的权力、更多的
收入和更高的威望，减少内部冲突、促进规模经济、防止高层人员变动、强化机构的生存能
力。与小型机构相比，大型机构可能使它们的环境更稳定。“如果(高层官员)不必为增加更
多人员而支付成本，他就有动力无限期地扩大组织规模，因为每个新成员都在某种程度上增
加了高层官员总体的指挥行动能力。这就是机构通常的情形” 。
其次是动机的多样性：
人们建构或解释自利行为的方式是可变的而非标准的。上述 9 种动机的不同权重，共同
产生了 5 种官僚个性类型的官员。其中两种类型涉及狭义上自私自利的动机，其他类型则混
合了自我利益和更广泛的利他考虑：
攀升者想要将自己的权力、收入和威望最大化。高级的攀升者可能使组织卷入更深，并
推进有助于其个人发展的激进变革。
保守者同样是自私自利的，但需要平净的生活和稳定的未来。他们将便利和安全最大
化，也可能想要提升其现有的权力、收入和威望水平。但保守者几乎抵制所有激进的组织变
革，包括重要的机构增长或职能扩张。
狂热者属于混合类型。他们非常忠实地参与一些特别计划，这些计划是他们的“不可
侵犯的政策”。与攀升者一样，狂热者乐于拥护激进的变革，因为这些变革扩大了机构用以
追求这些不可侵犯政策的责任或资源。但如果狂热者不能推进他们赞同的项目，他们就不会
对获得更广泛的职能或角色感兴趣。
倡导者有着更一般、更理想化的倾向，他们也力图把机构权力最大化，以追求机构使命
或更好地服务于其客户团体。他们使个人福利与组织福利相一致，或者忠诚于客户。倡导者
可能在机构内部鼓励有限的竞争，并公平地看待机构内部事务。对于外部世界，他们总是积
极寻求更广泛的角色和利用更多的资源组织同党。
政治家广泛地看待共同福利，他们寻求权力就是为了实现共同福利。因而，他们接近于
更古老的公共行政教科书中所描述的利他公务员的模型。机构有固定的生命周期。新机构的
诞生可能是从现有组织中分离出来的，或者是源于一些狂热者的创业行为，或者是将政治领

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袖的非凡能力例行化，将政治领袖在政府中的影响力制度化。新机构吸引了大量的攀升者(他
们把新机构当成快速晋升的阶梯)和狂热者(他们对机构的新项目有着使命责任感)。随着机构
年龄的增长，攀升者的数量降至正常水平。处于晚年时期的机构越来越不具有扩张性，而主
要倾向于维持既定的角色。在没有得到迅速增长或没有人员跳槽的情况下，机构存在的时间
越长，它就越可能被保守者支配，越可能抵制任何形式的变革，此乃“保守主义不断增长的
法则”。
在个体层面上，所有官僚都可能随时间的消逝而成为保守者。这是“保守主义者不断增
多的法则”。当快速向上升迁的官员穷尽了可用的晋升选择时，他们就不再成为攀升者，继
而成为保守者。没有得到晋升的中层官员采取保守者的态度，以此作为适应环境的手段。当
拥有自利和利他混合动机的中层官员意识到自己的态度显然不能塑造机构政策时，他们就会
滑向保守者。惟独不受这一法则影响的官员类型是强烈的狂热者、倡导者和政治家。前者对
特定项目的忠诚，使他们在晋升或停留在现有职位之后仍旧继续存在；后两者的职位较高，
足够对机构政策产生明显的个人影响力。
总而言之，官员的分类、机构的生命周期模型以及由此而来的两个“法则”，在唐斯的
解释中共同构成最突出的多元主义要素。

第二节 几种官僚经济理论模型

一、尼斯坎南垄断官僚经济理论

尼斯坎南是在综合塔洛克与唐斯成果的基础上发展自己的理论的。他关注的中心是效率
问题，他研究官僚机构是为了分析官僚机构对资源配置效率的影响和比较官僚组织与其他市
场经济组织的相对效率。

1．官僚的目标函数：最大预算

在尼斯坎南看来，官员是一个非赢利性的组织和机构，他的资金主要来自一次性的预算
的拨款，而不是他的产品销售收入。官员机构中的主管和雇员不会将预算拨款扣除支出费用
后的余额装入自己的腰包。每一个行政官僚都是追求个人效用最大化的“合理的经济官僚”。
目的是个人效用最大化。影响官员个人效用的因素又有很多。尼斯坎南指出， “可以进入官
僚的效用函数中的几个因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、
当局的产出、易于更迭与易于管理当局机构。我坚决主张，除最后两个以外的所有这些变量，
都是官僚在办公室任职期间总预算的一个单调正相关函数。 “这就是说，官僚的最终目的是
个人效用，而为了使个人效用最大，他又要追求薪水等各种因素，而这些因素除易于更迭易
于管理外，又都可归结为使预算最大。因此，追求最大预算就是尼斯坎南所认为的官僚的动
机或目标函数，而官僚机构改进效率的内在动力是弱的。在预算约束条件下， “官员生产的
产量恰好是完全竞争下的厂商生产的均衡产量的两倍。”
尼斯坎南分析了新右派公共选择理论的两个突出特征，即：关注狭义的、经济性的人类
需要，极力主张把个人看成是天生的最大化者 。
“关于个人目的的假定是任何社会行为理论
的必要元素……个人有目的的行为是社会行为的本质”(Niskanen1973，第 20 页)。他对官僚
需要的解释是从标准新古典假定中类推出来的。新古典理论假定：因为私人公司的经营者和

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所有者的报酬通常与绩效相关(理性动机)，因为较高的利润水平可以保护现有的管理者以防
止可能危及他们地位(这是生存动机)的恶意收购(takeoverbids)，所以他们都将利润最大化。
官僚机构是“非营利性组织……它们至少部分地从定期拨款或资助中获得资金”(Niskanen，
1973，第 8 页)。因此，如果没有利润指标，官僚会将什么最大化?源于唐斯的公共选择理论
的基本答案是，官员将机构规模最大化(Tullock，1976)。一些研究者主张，机构规模主要是
根据人员数量来评估的(Noll and Fiorina，1979)。尼斯坎南认为，机构预算(也就是定期拨款
或资助)乃是高层官员的核心焦点。更多的预算在几个方面增加了他们的福利：可能成为官
员动机的几个变量是，工资、办公的额外补贴、公众声望、权力、任免权和机构产出……所
有这些都是官僚任期内机构总预算的积极功能……官僚的效用不一定深深地依赖随预算而
增加的每一个变量，但它一定与机构规模积极而持续地相关着(Niskanen，1973)。
更详细地解读这些“理性”诉求就可以发现，更多的预算有利于官僚提升工资，增加收
益(比如退休金)，因为他们在责任加重时应该得到更高的报酬。更多的预算也改善了官员晋
升的前景，因为预算规模的增加通常会直接引起职位重新定级，或是人员的增加和官僚化。
官员可能更容易用资源来创制额外特权(比如管辖范围更宽或更有声望的职位、更漂亮的女
秘书、额外职员或更多处于其直接控制之下的政策分析师)。大型机构中的官僚已经增强了
其影响力和公众声望，增强了在同类团体中的更高地位。高级公务员通常认为，预算在部门
之间的相对增加标志着资源生态竞争中的赢家和输家。这是一种“强劲指标”(该术语适合
于这种情形，因为绝大多数西方国家的高层官员都主要是男性)。在预算更多的机构中，官
僚也控制着更多的任免权，也更有能力去影响事件或消除抵制。他们也创造了组织松弛和资
源，以便更容易对付可能出现的异常风险或危机。
此外，将预算最大化在两个方面决定着机构的生存：
第一，组织的预算是由下列这些人配置的： “赞助商”；“单一的、支配性的集体组织”，
比如政府、部长、首席行政长官；立法机构中的某个委员会。赞助商希望能得到扩大组织资
金的政策主张。在实施监察的过程中，赞助商的注意力将主要放在正在努力寻求的预算边际
增长之上。如果没有任何增加预算的要求，赞助商就会陷入混乱的境地，它的程序就变得无
效了。完全净态的预算要求很可能象征着机构的停滞或角色缺位。
第二，高级官僚寻求预算扩张，并将其作为能促进机构运作变革的润滑剂。在大型或不
断增长的机构中，难对付的或不胜任的官员可能被委以闲职，可以轻易地分担机构重组的成
本，工资争夺或人员抵制变革都可能更容易地得到处理。把预算最大化将扩大对人员技巧的
要求，并使工资和晋升前景更美好。客户团体也认为提高预算的高级官员有价值，他们可能
更容易与该机构合作，并引起公众对机构运作的热情。当关键客户是组织状况良好的利益团
体时，情况尤其如此。

107
 官僚的预算约束
Y 图 6.1 和常人不一样，这是
为什么他们比非官僚
A 偏好更大的预算规
模。当某一个人不是
官僚的时候，个人的
B E 收入是 Z，PX，PY 是公
共物品和私人物品的
价格，X，Y 分别是公
F U 共物品和私人物品的
数量。这样可以得到
X 非官僚的预算约束线
O G1 G2 A B Z=X*PX+Y*PY 。 在 其 他
的条件相同的情况
下，如果这个人变成了官僚。这样，除了货币收入外还能依其地位得到非货币收入，这个收
入 为 公 共 物 品 的 总 价 值 的 一 个 比 例 ， 假 设 为 M*PX*X 。 这 样 ， 他 的 预 算 约 束 变 成
Z+M*PX*X=X*PX+Y*PY。可以看到，两个人面临的公共物品和私人物品的价格是不一样的，对
于官僚而言，公共物品的价格来的相对的较低，在其他的条件相同的情况下，他将更倾向于
数量更多的公共物品。通过图 6.1 我们可以看到，个人在做官和不做官的时候的预算约束是
AA 和 BB，预算约束线的斜率是公共物品的相对价格，引入无差异曲线，这样我们可以看到，
不是官僚的时候，其均衡点是在 E 点，而作为官僚，其均衡点在 F 点，对应的公共物品的数
量是 G2，远远的大于不是官僚的时候的均衡数量 G1。

2．官僚机构的外在环境：双边垄断

官僚是在一系列约束下活动的。这里的约束来自外界，因而其行为特点不仅受其内在组
织的影响，也受其与外在环境的关系的影响。官僚机构的外在环境表现为向它提供资金购买
产品的机构，如政府或者立法机构。
官僚不仅有追求预算最大化的动力，同时有相应的手段，官僚所处的地位给予了他们这
样的权利。官僚机构作为生产单位生产着各种公共物品，以满足全体选民的需要，全体选民
委托政府或立法机构作代表向官僚机构显示需求提供资金，因此政府与官僚机构之间的关系
是供求关系，是出资人与当局的关系；同时，政府对当局机构又有行政管理与控制权，是主
管与被管的关系。作为出资人与需求方，政府主要从官僚机构那里购买产品，反过来，作为
生产者的官僚机构，也总是从政府那里获得预算拨款。所以在政治市场上，官僚机构与国会
组成的对公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断性质，为官僚实现自己的目标奠定了
客观基础。国会作为民选机构，代表了全体公民对公共物品的需求，是公共物品的唯一买家；
而官僚机构执行立法的过程就是实际生产公共物品的过程，它是公共物品唯一的卖家。在这
种双边垄断关系中，由于官僚与政治家各自所掌握的有关公共物品生产的信息不对称，官僚
机构占居决策优势。作为公共物品的唯一供应者，官僚完全了解公共物品真实的生产成本。
而国会缺乏手段获取有关生产成本的准确信息。在与国会进行讨价还价的过程中，官僚可以
提出高于实际生产成本的预算标准，并向国会谎称这一高成本是唯一可行的选择，而国会在
面对官僚的预算建议方案时，即便心有疑虑，除了接受也别无选择。官僚机构从而凭借其对
公共物品生产者地位的垄断获取了在公共决策中的优势。下面我们通过罗默—罗斯塔尔模型

108
来看他们是怎么样达到目标的：
官僚在选民投票前准备了一个计划的机构预算水平。这个决定或者被简单多数接受或者
拒绝。如果被拒绝，支出水平将被定为由模型外的一个外生变量决定的水平，这个水平可能
就是上年的预算也可能是零，或者通过某些更复杂的方式来确定。罗默与罗斯塔尔考察了官
僚的问题，即形成一个建议并提交选民，并说明支出水平是怎么确定的。
官僚必须首先确定选
Y 图 6.2 民对任何特定的提议将如
何反映。任一单位的投票
A 者对私人产品 Y 与政府机
构支出 X 的偏好。如图中
的无差异曲线所表示。每
U0 一个投票者都必须支付部
U1 分已经知道的官僚支付成
本。这样，在有限的收入
X1 X0 X2 B X 下，就面临着对 Y 与 X 的
选择。如图（6.2）中的预
算约束 AB 所示。AB 的斜率是投票者对 X 的边际税收的负数，实际上由财政计划决定，给定
偏好与预算线，投票者更倾向于 X0 水平的机构预算，然而，假定 X 的原来水平是 X1，则导
致效用水平 U0 大于等于 U1，那么，投票者在 X1 的偏好下会支持在 X1 与 X2 之间的任意一
水平的 X，假如认购 X1 是唯一一个可以替代的水平的话，选民会支持 X2 的支出水平。因为
在原来水平下提供的公共服务的水平足够的低，投票者会接受高于其最优水平的支出水平，
以避免过低的公共服务水平。这样官僚就可以获得相应的更多预算来提供公共物品。
在这种双边垄断关系中，双方的权力是不对等的，其原因在于信息的昂贵致使双方的信
息不对称，官僚机构相对于国会占有优势。国会拨款时需要以官僚机构生产的成本状况为前
提，但却缺乏充足的信息，因为官僚机构会竭力保守秘密，并且由于卖方垄断国会不能比较。
反过来，官僚机构对立法机构的需求曲线却一清二楚，了解它为了购买一定产出而愿出的最
高价(拨款)。结果，在与国会协商拨款数量时，官僚机构处于有利地位，它可以争取到国会
愿拨的最大款额，这就相当于完全价格歧视了。由此官僚机构获得了全部消费者剩余，而国
会的监督则大大弱化。
我们看到，尼斯坎南的这种官僚机构拥有自主权的理论，与威廉森的经理自主权相仿。
在威廉森的理论里，企业中股东与经理是委托人与代理人的关系，但由于信息不对称，经理
拥有更多的自主权。立法机关与官僚机构的关系也类似于股东与经理的关系。

3、官僚机构运行的约束

官僚机构在生产公共物品、提供公共服务的运行中，要受到需求与预算两种约束。需求
约束主要来自作为选民代理人的国会，也可能来自上级行政机关。国会代表选民决定对公共
物品的需求，同时也作为最高决策人决定满足需求的产量，具体生产活动则交由行政机构完
成。官僚机构的生产要耗费资源、支付成本，这些由国会拨款提供预算资金来解决。预算资
金就是价格，用于购买行政机构的产量。需求量取决于价格，反过来，愿出的价格即需求价
格又取决于需求量。在这里，国会预算拨款就是需求价格，其数量取决于所需求的公共物品
量，相应地也取决于产量水平。随着产量的增加，预算拨款总额相应增加，与此同时，每增
加一单位产量愿出的预算拨款是递减的，这是因为公共物品的消费也存在着边际效用递减。

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国会对于公共物品的每一增量愿出的预算拨款被称为边际评价，这实际上是需求价格。显然，
官僚机构或当局的生产要受到预算拨款的影响，是为需求约束。
要指出的是，由于当局追求的是最大预算而不是最大利润，因而它关注的是每一确定产
量的总预算拨款，而不是每单位产量的预算拨款即边际评价。同时，当局的公共物品产出具
有不可分性，而且是无形的，故当局不能按照价格确定、生产并提供适用于该价格的产量，
它只能是以订货的方式接受预算拨款，并承诺在一定时期生产并提供一定数量的计划产出。
此外，不存在着相互替代的、可供选择的其他单位生产同样的公共物品，从而无从比较价格
是否合适。这些都说明，边际评价对国会与当局双方都没有实际意义，它只是理论分析的必
要，重要的是总预算拨款。
预算约束来自官僚机构内部，是一种成本约束。官僚机构即当局在生产时要受到预算成
本的影响。同私人物品一样，公共物品的生产成本随产量的增加而增加，而每增加一单位产
量，需要增加的成本也越来越多。这就是说，随产量增加，总成本递增且边际成本也递增。
政府的成本开支有其自身的特点。既然官僚在公共物品的供方是垄断者，它在购买特定
要素如教师、警察、士兵等时可能也是一个买方垄断者。而且它可凭借权力以极低的甚至近
乎于零的价格购买某些要素，如城市开发用地。这就增加了资源浪费、效率降低的可能性。
当然，也存在着官僚机构当局在竞争性市场上购买要素的可能性。

4．最优产量的确定与官僚机构均衡

官僚总是谋求预算最大，预算最大时的产出即为均衡产出，但此时预算资金必须大于或
等于最低成本开支。这表明，当局的最优产出取决于预算拨款与成本开支两个因素。确定了
最优产出，就意味着实现产出均衡或当局均衡(即官僚机构均衡)。显然，当局均衡的必要条
件是，预算拨款大于或等于生产成本。
如果不考虑成本因素，为了获得最大预算拨款，当局将不断增加产出水平，直到国会不
再增加拨款为止。换言之，当局将根据国会的预算函数(即反映预算拨款与产出之间关系的
拨款意愿)把产出确定在使边际评价为零的水平上。当然，产出的确定是一次性的，不存在
调整过程，这不同于私人企业。显然，当局所争取到的最大拨款是国会的绝对最大拨款，因
为无论产出是增是减，国会都不会再增拨资金。于是，绝对最大拨款构成当局机构在确定产
出争取预算资金时不可逾越的上限，它也反映了国会代表投票人对当局机构产出的最大需求
量。
但是，若考虑到成本因素，当局机构不一定能争取到绝对最大拨款，这时当局确定均衡
产量和争取最大拨款时就可能面临两种情况，或是受到需求约束，或是受到预算约束。如果
说，当局的一个产出水平产生绝对最大拨款，并且绝对最大拨款大于或等于这一产出水平下
的预算成本(这必然也意味着，产生绝对最大拨款的产出水平和低于这一水平的产出水平，
总能使得国会拨款大于当局成本)，那么，当局在确定产出时就不会考虑成本，只考虑如何
使拨款最大。显然，在这种情况下，产量均衡不受成本影响，只单方面取决于国会拨款意愿。
也就是说，当局产出约束来自国会，这是一种“需求约束的均衡” ，其条件就是边际评价为
零。实际上，尼斯坎南所谓的“需求约束”，就是预算拨款约束。在需求约束的均衡里，当
局能够争取到绝对最大拨款，并且在生产时很可能因拨款大于成本而产生财政节余。
与此相反，如果产生绝对最大拨款的产出使得成本大于拨款，当局机构就不会选择这一
产出并争取绝对最大拨款，否则，过高的成本开支找不到足够的资金来源。于是，当局将减
少产出以缩减成本开支，产出将减少到成本开支恰好等于预算拨款为止。这表明，产量确定
既受拨款影响，也受到成本开支预算的影响，但主要是后者。因此，这种产出均衡被称之为

110
“预算约束的均衡” 。实际上，尼斯坎南所谓的“预算约束”就是成本约束，它来自当局机
构内部。在预算约束的均衡里，当局机构不能争取到绝对最大拨款，只能争取到受成本限制
的有条件最大拨款，同时当局机构生产不存在财政节余。
图 6.3 中给出了一定年产量下的公共物品或劳务的社会边际成本和社会边际收益曲线，
在 E 点，社会边际成本曲线与社会边际收益曲线相交，由此决定最优的年产量为 Q。然而，
官僚们为追求其预算规模的最大化。想方设法说服投票者们同意给予其动用尽可能多的资金
的权力。并按照社会总成本与社会
图 6.3 总收益相一致的条件来安排公共
P 支出的规模。图中最佳产量 Q 对
TSC TSB 应的点上，社会总成本曲线的斜率
与社会总收益曲线的斜率恰好相
等，这个产量水平正好与
MSC=MSB 的点一致，而官僚们企
图通过的产量水平是在 Q1 线上
TSC=TSB 的点上。很显然，官僚
们所偏好的产量水平超过最佳的
产量水平。
官僚面临的预算约束与众不
Q 同，原因是其得自政府规模的非货
币收益使得对他而言，公共品的相
P 对价格较低。所以，官僚天生就偏
爱更大的政府支出，所以，官僚不
MSB MSC 会在社会最优点（B’=C’）停下来，
而是会进一步扩张到（B=C）。官
E 僚部门对预算最大化的追求，必然
导致公共产品或政府部门产出的
供给量过剩。行政部门供给了多余
的、不必要的行政产出，从而耗费
Q Q1 Q 了不必要的资源。

5．预算最大化垄断官僚的生产效率

以预算最大化为目的的垄断官僚机构在生产时究竟有没有效率?尼斯坎南对比着私人竞
争企业进行了分析。
在预算约束的均衡中，总预算拨款与总成本开支正好相等，所以从内部生产和成本的角
度考虑，不存在无效率现象。换言之，当局机构此时的资源使用具有生产效率。但是，相对
社会需求而言，产量过多，未达到最优，因为存在着边际成本递增而边际收益递减，所以拨
款等于成本时，国会的边际评价(可理解为边际拨款)小于当局边际成本。按资源最优配置的
要求，产量应确定在边际成本与边际收益相等的水平上，在这里，国会对当局的边际评价也
就是边际收益，因此，当局机构的资源使用未实现配置效率。
对比着私人竞争企业，低配置效率的具体经济含义更加明显。私人竞争企业为获得最大

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利润，产量的确定能保证边际成本与边际收益(或边际评价)相等，由于边际成本递增和边际
收益递减的原因，此时总边际成本小于总边际收益，因而存在着消费者剩余。但是，垄断官
僚为追求最大预算，产出的确定远远超过边际成本与边际评价相等这点。同样由于边际成本
递增而边际收益递减，在边际成本与边际收益(边际评价)相等之前，边际收益大于边际成本，
故存在消费者剩余；而在此点之后，边际收益小于边际成本，故这些产量导致亏损。由此可
见，垄断官僚是用以前产量产生的消费者剩余来弥补以后产量产生的亏损，以此支撑产量扩
大到总预算拨款与总成本开支相等。因此，垄断官僚机构在追求最大预算时，浪费了消费者
剩余，浪费了资源。在尼斯坎南所设计的特定模型中，上述消费者剩余正好相等于亏损，这
表明消费者剩余被全部浪费在生产之中，国会与当局或消费者与生产者都未从中获益。
在需求约束的均衡中，情况有所不同。根据前面分析，此时出现绝对最大拨款，它大于成本
开支。这表明，需求约束下官僚机构在均衡时存在着预算盈余。但是，预算盈余不能像私人
企业享受利润那样为行政长官或雇员所拥有、支配。于是，当局机构将以扩招雇员、提高薪
金与津贴和添置办公设备的方式将预算盈余使用掉。尽管预算拨款大于预算成本，边际评价
或边际收益(即边际拨款)还是小于边际成本，因而仍然是在最初的一些产量水平上出现边际
收益大于边际成本，产生盈余即消费者剩余，随后的产量水平上出现边际收益小于边际成本，
产生亏损。从整个生产过程看，亏损要由消费者剩余来弥补。这表明，由于总拨款大于总成
本，多余部分被以其他方式使用掉，未用于生产，所以说消费者剩余有一部分以经济租的形
式为官僚所挪用；由于边际评价小于边际成本，从而有些产出有盈余而有些有亏损，所以说
消费者剩余的另一部分被用于弥补亏损以支撑过多的产出，从而被浪费掉，谁也未得到。因
此，官僚机构的运行既缺乏内部生产效率，因为财政节余被挪用；也缺乏配置效率，因为边
际评价小于边际成本，产量多于社会需求。
于是总的结论是：由于官僚机构要从扩大预算规模中获取效用，在官僚机构与上级拨款
单位之间存在信息不对称的双边垄断关系，因而官僚机构具有更大的自主权与垄断力。结果
是：第一，生产产量相对于社会最优需要过剩，故无论哪种均衡都缺乏配置效率。第二，在
需求约束的均衡下，产出是以高于最低可能成本的成本供给出来的，缺乏配置效率；第三，
官僚机构倾向于过量使用资本以提高预算的现值。

6．米格与布朗热对尼斯坎南垄断官僚模型的发展

尼斯坎南模型是公共选择文献中关于官僚机构理论的最重要最有价值的模型之一，受到
很多学者重视与发展。米格与布朗热两位在保留尼斯坎南基本模型的垄断假设的前提下，对
其预算最大化假设提出了挑战，认为它关于官僚的目的的假设未能区分产出和所有其他通过
财政支配权而获得的特权。尼斯坎南认为官僚并不因财政盈余而获得效用，在不为自己谋利
的情况下，他们也还是同竞争企业一样力求获得生产效率，尤其是在预算约束情况下。但米
格与布朗热指出，官僚可能更看重与产出无关的各种奖励，他可能更希望有供自己自由处置
的财政节余。换句话说，他会尽量地多获取预算，少开支成本，尽可能增加财政节余，并据
为已有。
米格与布朗热则指出，官僚追求最大财政节余的行为，与尼斯坎南模型中追求最大预算
拨款的行为正好是两个基本点极端，官僚的实际选择也处于两者之间。官僚既看重预算也看
重财政节余，能从二者中都获得个人效用。由于预算规模与产出水平有关，故官僚的效用取
决于产出与财政节余。所以结论是，官僚并非力争最大预算从而生产尽可能多的产量，而是
要在最大预算与最大财政节余上谋求平衡，尽量多地争取预算，尽量少地开支成本，从而与
尼斯坎南模型相比，产量要少一些，使配置效率有所改进，成本要低一些，使生产效率有所

112
提高。另外，从比较净态分析的角度来看，米格与布朗热和尼斯坎南关于公共物品需求增加
的结果也是各不相同的。
另外，从比较静态分析的角度来看，米格与布朗热和尼斯坎南关于公共物品需求增加的
结果也是各不相同的。根据尼斯坎南模型，当公共物品需求增加时，官僚机构的预算与产出
都会等比例增加；但在米格一布朗热模型中，需求增加引起单位成本上升，从而使预算相对
于产出增加更快。
米格与布朗热和尼斯坎南的共同点是都假定了官僚机构的垄断性来分析立法机构或其
代表的监督作用，两种观点也都未考虑官僚机构中产权的重要性和委托人代理人关系。

二、X-无效率

1960 年美国经济学家哈维·莱宾斯坦提出了著名的“Ｘ效率”理论，用以分析企业内
部的效率情况。但Ｘ效率理论所涵盖的范围显然已经超出了企业效率和组织效率的范围，Ｘ
效率问题在家庭、政府部门中也存在，并表现的更为突出。
所谓的“Ｘ效率”即“代表来源不明的非配置的(低)效率”。在研究的早期阶段，未能
1
找到一个适当的名词来概括这种非市场配置的低效率。所以称作“Ｘ效率” 。 在一个资源稀
缺的社会中，政府行政部门从中汲取了一部分资源就意味着私人部门不能再运用该部分资
源，行政部门运用该部分资源的机会成本就是如果这部分资源为私人部门运用所能提供的产
出。只有当政府行政部门能以更优的方式运用资源时，政府行政部门才有充分的理由占用这
一部分资源。

1．效率的含义与种类

官僚机构中的低效率与浪费是一个不可回避的问题，官僚经济理论也都承认这一不争事
实。但官僚机构与私人企业效率高低的比较却还没有得出一致的结论，绝非人们想象的那样
认为前者在效率方面一定差于后者，而是存在着争论。
综合起来看，公共选择文献对官僚机构效率的分析，区分了配置效率与 X 一效率两个
概念。配置效率是以整个社会来判断的：如果资源在各部门的配置达到这样一种状态，在这
种状态下不可能再通过改变资源配置来增加至少一个部门的产出而又不减少任何另外一个
部门的产出，这种资源配置就是有效率的。对官僚机构而言，配置效率涉及到两个方面：资
源在公、私领域的配置是否有效率?资源在公共领域内务部门间的配置是否有效率?X 效率是
从某一组织自身而言的，是组织的内部效率。如果某一组织达到最低成本或最大产出，或者
说某一组织的投入组合的变动不可能在增加某一产出的同时又不减少另一产出，那么这一组
织就具有 X 效率，反之则是无效率的。

1 弗朗茨：
《Ｘ效率：理论、证据和应用》
，上海译文出版社 1993 年版，第 2 页

113
 (图片名:猫的官僚作风)

2．X-无效率的原因

如果从官僚机构能否实现既定目标来看效率的高低，这指的就是 X 效率。
官僚机构往往不可能完全实现既定目标，从而从供给方面产生 X-无效率，其原因有两
个：一个原因是，官僚机构的目标很笼统，很抽象，难以度量，因而必须设置具体化的中间
目标或操作性目标，以供官僚机构在运转时奉为准则。但是，操作目标只是正式目标的近似
替代，实现操作目标只能意味着次优而不是最优，因而意味着 X-无效率。因此，这种 X-无
效率完全是因为对于最终目标的信息缺乏引起的。另一个原因是目标的冲突。一个官僚机构
追求的往往不只是一个单一的目标，而是追求多重目标。并且即使追求多重目标，目标也是
抽象含糊的，需要分解为更多的可操作的具体化目标。于是，目标间的冲突与交替在所难免，
-官僚机构成员在实现何种目的上也就感到无所适从，这又产生劳动的不合作性，劳动的不
合作性最终引起 X-无效率。这种 X-无效率产生于供给方面。与此同时，目标的冲突也会从
需求方面产生配置的无效率，例如当作为消费者的各选民偏好各异、目标不一使得官僚机构
运行无所适从时就会这样。
从供给方面看，官僚机构的 X-无效率也起因于公共产出的难于定义与度量：既难于从
物质形态上度量，也难于从价值形态上度量。难于从物质形态上度量的原因是不存在这样的
度量单位，公共产品的产出是消费者的一种主观感觉，消费与生产是同步进行的。既然是难
于度量，也就难以保证提高生产效率。难于从价值形态上度量的原因是，公共产品不经过市
场就直接进入消费过程。价值度量的缺乏，致使官僚机构不能进行投入产出比较，因为只知
道投入价值而不知道产出价值，于是效率的改进也就无从谈起。要指出的是，公共产出的难
于定义与难于度量，也导致配置无效率。
此外，导致 X-无效率的原因还有交易成本高与信息传递有损耗等。要想消除 X-无效率，
必须耗费一定的资源于获取必要的信息(例如无效率原因的调查)、改进方案的设计、执行改
进方案、协调各程序、监督＼控制与管理等等，这些就是交易成本。如果交易成本太高，官

114
僚机构可能也就宁愿保持 X-无效率状态。信息的有效传递也是效率高的必要前提，但信息
在传递中往往会出现偏差与过滤，影响信息的真实性，导致 X-无效率。官僚机构越大，则
信息传递时间越长；传递所经部门越多，损耗也越大。所以 X-无效率的存在也就难于免除。
从上面的分析中我们可以看到，导致配置无效率与 X-无效率的因素，也不同程度地存
在于私人企业中，因此很难说明公共部门与私人部门相比效率孰高孰低。而且，这种分析似
乎意味着，效率低下是在所难免的，官僚机构确实未实现最大效率，但最大效率只是一种理
想，现实中不存在，虽然官僚机构未实现最优，但实现了次优，这种次优也就是能够实现的
最好结当局。因此，虽然找到了官僚机构低效率的原因，但上述理论又近乎悲观地感到对此
无能为力。

3．X-无效率的体现

从“Ｘ效率”理论的基本思路出发并借鉴其他经济学家的分析，行政部门的“Ｘ低效率”
可以概括为这样四种类型：多余的行政成本、多余的行政产出、行政产出的短缺、生产性努
力的低水平。
多余的行政成本。在行政部门内部极容易产生多余的、不必要的成本，即多余的行政成
1
本。 “‘Ｘ效率’理论认为，偏离成本极小化就是存在Ｘ低效率的证据” ， 这种多余成本并
非由价格扭曲引起的，而是由于缺乏成本意识。由于行政部门是一个非盈利性的公共权力机
构，它的活动经费主要来自国家财政拨款，而不是源于自身的产出及其收入。行政机构取得
经费收入并不取决于其产出量，也不取决于自身的经营效益。政府行政部门的产出和成本之
间的关系非常微弱。而“如果维持这一种活动的收入与生产它的成本无关，那么，当获得一
2
个给定的产出时，就会使用较多的资源，而不是必要的资源” 。 和必须在产出与成本之间建
立紧密的联系的私人企业相比，政府行政机构是极其缺乏成本意识的。另外，政府生产的产
品是公共物品，其生产还具有高度的垄断性。在提供同一种服务时不存在竞争，无论消费者
愿意与否他都必须消费该行政部门的产出。消费者不能行使他在市场上有效运用的“退出
权”。缺乏竞争带来的最直接的结果是削弱了有效提供这样的服务的刺激。政府行政部门没
有压力去降低成本。
多余的行政产出。正如上面模型所分析的那样，在行政部门内部，由于官僚制的特殊性
和官僚效用函数的特殊性，行政部门经常倾向于提供多余的、不必要的行政产出。
行政产出的短缺。行政部门在很多的时候不能有效满足社会或社区对行政部门所能够提
供的产出或服务的需要，或在供给这些产出或服务时经常出现“滞后”现象。这时，就出现
了有用的行政产出的短缺。与出现多余的行政产出时政府供给了社会不需要的产出或服务相
比，这时行政部门不能有效地提供社会所需的产出或服务。短缺经常出现在无形的、难以测
算的产出或服务项目上。林赛指出，官僚们会过度供给那些出资机构最容易计算的产品，而
很少提供那些比较无形的产品。詹姆斯·威尔逊指出生产型组织的领导人极易将注意力集中
到更容易测算的成果或产出上，而忽略了那些不那么容易测算的成果或产出。从而格雷沙姆
定律就会在许多政府部门中出现：能够产生可测量成果的工作往往会排挤那些产生不可测算
成果的工作。
生产性努力的低水平。行政部门的产出及其效率在很大程度上取决于行政人员的努力程
度。在行政部门内部，行政人员的劳动行为又可以分为两类：生产性努力和分配性努力。前
者指行政人员的劳动供给行为有利于行政部门产出的最大化，后者指行政人员的劳动供给行

1弗朗茨：
《Ｘ效率：理论、证据和应用》
，上海译文出版社 1993 年版，第 31 页，
2 沃尔夫：
《市场或政府》
，中国发展出版社 1994 年版，第 56 页

115
为主要致力于在组织所提供的收益中获取最大的分配份额，而不关心组织的产出目标。由于
既定的制度安排对不同的人员的行为构成了一系列的约束条件，因此，在行政部门内部，行
政人员的劳动供给行为最后采取何种形式，完全取决于行政部门的有关制度安排，尤其是激
励制度和约束制度的具体情况。在现实的行政机构中，由于其激励制度和约束制度的低效率，
因此，行政人员经常倾向于在组织内采取分配性努力等机会主义行为，比如“搭便车”、
“寻
租”等。

4．官僚机构的增长

与官僚机构运行低效率紧密相联的是官僚机构的增长。官僚机构的增长无论是表现在规
模的绝对扩大上，还是表现在国民经济中相对地位的上升上，都是人们感受到的突出现象。
官僚机构增长也许有客观需要的一方面，但更多的是超需要过度增长。官僚机构规模过大与
增长过快，实际上也意味着官僚机构效率的降低，这主要是指配置效率的降低。
官僚机构的扩大有着极强的动机支撑。首先，官僚机构中的长官与雇员肯定指望从自己
所属部门的扩大中获益。伴随着机构的扩大，津贴可以提高，支配的预算资金越来越多，获
得提升的机会增多，上级因无权解雇雇员而缺乏的对下属的控制可以借提升下属的权力而得
以加强。其次，国会议员也受益于宫僚机构的扩张，通过相互捧场，行政长官可以把议员批
准的预算资金按有利于议员获取政治支持与选民选票的方式加以运用，例如在议员所属选区
盖办公大楼，或从中购买办公用品。最后，选民也自以为扩大官僚机构于已有利，自己可从
官僚产出中享受更多的公共服务，可从官僚机构支出的增加中得到各种机会。这当然是错觉。
与此同时，裁减官僚机构规模的动机却弱而又弱，以至完全没有。官僚机构总是按照其运转
是否有效(X 一效率)来评价其表现，但很少按其活动与产出是否值得进行(配置效率)来决定
其存在的合理性。
另一方面，现代西方民主制度存在着缺陷，方便了扩大官僚机构之动机的实现。第一，
在进行财政决策时，支出决策与税收决策是分开进行的，在国会中，它们分属不同的委员会
讨论表决，预算资金与支出就容易有扩大的倾向。第二，预算决策是分散的，各项预算提案
单独讨论表决，这就注意不到总预算的适度。第三，过半数的决策规则总可以使得即使收益
小于成本但只要成本分散而收益集中的无效率提案得以顺利通过，从而官僚机构预算的扩大
不管合适与否都可借这一机会获得批准。第四，选民的财政幻觉帮助了官僚机构的增长。投
票人总是低估税收带给自己的负担，高估官僚机构生产增加带来的好处。税收结构越隐蔽越
间接，税源与支出项目越多，就越易于产生财政幻觉。第五，投票过程存有缺陷，方便了无
效议案的通过。在投票中一般选民投票积极性较低，而有强烈扩张动机的政治家与官僚投票
率很高，对决策结果的影响也大。
官僚机构的扩张首先应区分必要的扩张与过度的扩张两种情况，前者有效率，后者无效
率。过度的扩张又要区分相对于产出而言的扩张过快与相对于需求而言的扩张过快，前者意
味着 X-无效率，后者意味着配置无效率。

三、委托代理理论

８０年代，公共选择学派的一些学者探求重新的视角分析官僚自主性问题。麦克卡宾斯、
诺尔和温格斯特三人借用委托一代理理论透视民选政治家与官僚之间的关系。
在早期的官僚经济理论中，当谈到主管人与官僚的关系时，很少注意到产权的存在，相
应地也未考虑到主管人与官僚间的契约关系。尼斯坎南、米勒和皮科克等概莫能外，布雷顿

116
与温托布则更为明确也更为极端。如前所述，布雷顿与温托布认为，在官僚机构(包括私人
公司)中产权不能由法律支撑与维护，只能借助于信任关系维持，因而真正意义上的产权其
实并不存在，存在着的只是信任网络。而近期的一些理论扭转了这一趋势，注意到官僚机构
中产权的存在以及主管人与官僚之间存在着的以产权与契约为基础的委托人一代理人关系。
在分析官僚机构中的主管人一官僚关系时注重产权的存在，这明显地是受到了 60 年代
末 70 年代初阿尔钦与德姆塞茨提出的以产权为基础的厂商理论的影响。阿尔钦与德姆塞茨
认为，企业并不是借助于指令、权威或纪律权力因素来处理问题，而是通过各要素投入之间
或长或短的合同来处理各项事务的，合同规定了各要素投入的各种权利。在古典资本主义企
业形式中，各项权利是比较集中的，但是现代公司组织、公共企业以及政府官僚机构的发展
使得产权分散与删减，从而产生所谓的委托人与代理人的问题。委托人是股东，代理人是经
理。在现代公司制中，股东是真正的所有者，是风险承担者，但经营权与管理权却转到管理
部门手中。因为股东的资本是分散的，并且借助于资本市场转换投资的交易成本较低，因而
股东对企业管理的动机要弱些。相反，经理人员的人力资本在各公司间流动的交易成本要高
一些，因而管理部门管理好企业的动机要强一些。委托人与代理人的问题表现在高层管理上：
由谁来制约总经理?
同公司制一样，在官僚机构中也存在着委托人与代理人的关系问题。私人公司中的委托
人为资本市场或股东，代理人为经理劳务市场或管理人员；在官僚机构中，委托人为立法机
构或其代表的选民，代理人是各当局行政长官。由于如下原因，官僚机构中委托人与代理人
的关系相对于私人公司而言面临着更多的问题：①官僚机构中缺乏类似资本市场机制的手
段，让当局管理机构分享财政节余；②官僚机构缺乏竞争；③官僚机构的产出极其含混，不
明确，也不存在衡量其表现好坏的单一的利润指标，因此官僚机构运转成功与否难以进行客
观评价；④缺乏竞争使其生产函数难以比较；⑤由于委托人方面不存在类似于资本市场的机
制，当局行政长官的行为缺乏压力与约束。
从动机看，也许议员不太愿意花很多时间去监督归其负责的官僚机构，但其所属选区或
其所代表的利益集团会提供信息、施加压力，促使议员管好官僚机构。议员为了获得尽可能
多的选民支持，也不得不接受选民与利益集团的建议。实际上，预算确实经常变动，但不是
官僚机构长官鼓动的，而是议员促成的。议员们总是从争取选票的目的出发批准预算资金和
建议预算资金的使用。如果官僚机构的预算资金运用不能为自己争取选票，他就会设法调整
各当局的预算资金配置。而且，一旦当局机构的管理代价高昂或难于管理时，国会会立法将
该当局雇员调任他处，以减少官僚机构的权力。
委托人决策问题远比确定一个合格的代理人棘手得多。因为代理人一旦被雇用，无法保
证代理人总是去追求委托人的最优利益。代理人作为理性的人有他自己的利益，他可能去追
求他自己的利益而把委托人的利益放在次要的位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。只有在
制度安排或契约协议中确立适当的刺激结构，才能诱导代理人去追求委托人的目标。因此，
委托人的问题的关键是如何设计出这样一种刺激结构。其中的困难在于：有关代理人行动的
信息不但是不完全的，而且是不对称的，代理人拥有的一些信息委托人则不具有。
困扰委托人一代理人关系的主要有两个问题：逆向选择（adverse selection）和道德风险
(moral hazard)。逆向选择原本是指那些面临风险机会最多或风险最高的人购买保险的激励最
大。道德风险原本是指由于存在某种保险机制使得这种风险事故的发生率提高；当一种保险
减少了投保人躲避和防范这种风险的动力，从而扭曲了损失的概率时，就会发生道德风险。
在公共选择领域，逆向选择的存在是由于其他人做决策所需要的信息、利益和价值不能观察
到，道德风险是起源于代理人的实际行为难以观察到。第一个问题是事前的(在契约签订之
前)，第二个问题是事后的(在契约签订之后)。简单地说，逆向选择的风险是指，委托人可能
不知道雇用哪个代理人才是最优选择，不知道如何规定契约条款或职权范围。当一个代理人

117
被雇用后，他改变了他的行为因而损害了委托人的利益，道德风险的风险就发生了。对于委
托人来说，在这两种情况下都存在代理问题（agency problem）。
因此，确立和维持委托一代理关系是有成本的，这种成本称作“代理费用” 。詹森和梅
克林把代理费用分为三类：(1)委托人的监督费用；(2)代理人的担保费用；(3)剩余损失。监
督费用是委托人用于管理代理人的费用。担保费用是代理人保证不采取损害委托人的行为的
费用，以及如果采取了损害行为，代理人要赔偿委托人的费用。这两项费用是制订、管理和
实施委托一代理契约所发生的费用。剩余损失是因代理人代理委托人进行决策和行动而给委
托人带来的价值损失，如我们上面说到的由于信息不对称导致道德风险而给委托人带来的损
失。

四、竞争官僚经济理论

1．尼斯坎南的理论

尼斯坎南在《官僚与代议制政府》中集中分析的是垄断官僚行为，也正是这方面的理论
使他备受重视。但另一方面，他也专辟一章分析了官僚机构在竞争环境中的行为，只不过影
响甚小。现简述其观点如下。
竞争发生在不同的几个当局之间，竞争程度依政府级别而有所不同，尼斯坎南区别了地
方政府与中央政府两个级别的官僚机构。在地方级的政府中，各官僚机构面临的竞争体现在
居民的“退出”上：如果某一个当局或某一个地区提供政府服务一税收组合不尽人意，居民
就离开此地另择高枝。由于退出机制的作用，官僚机构不得不提供最好的服务与税收组合，
竞争中的各当局将在接近最低成本的基础上提供接近最优水平的产量。我们看到，这种退出
机制近似于以足投票。
在中央一级政府中，官僚机构之间的竞争，要取决于作为客户的立法机关对官僚机构的
审评。对于官僚机构应提供的产量和应花费的成本，立法机构一般要由对该服务需求高的代
表组成评议委员会进行审评。评议委员会比较提供相同服务的两个或多个不同当局所提出的
预算与产出建议，然后投票表决是否通过。
在评议机制下，结果如何取决于官僚机构受到的约束。如果是预算约束，则评议委员会
从竞争的各当局中选择的总产量与预算将与垄断官僚行为决定的均衡产量与预算相等。在这
种情况下，官僚机构之间的竞争既未提高供给效率，也未减少过度的供给。相反，如果是需
求约束，则结果有所不同，可略微提高效率，但仍然不能减少过度供给。在这种情况下，由
于竞争的存在，作为需求代理人的立法机构，对每一个当局提供的劳务需求弹性会上升，同
时，评议委员会也有了一个比较，这就迫使当局机构减少成本开支，减少预算要求，从而提
高效率，但总产出不变。

2、布雷顿与温托布的交易行为理论概述

在尼斯坎南之后，公共选择学派最有代表性和影响的官僚理论是布雷顿与温托布提出的
交易官僚行为理论。这一理论强调官僚之间的交易与竞争。正如尼斯坎南是垄断官僚行为理
论的代表一样，布雷顿与温托布是竞争官僚行为理论的代表。
布雷顿与温托布的基本观点是，官僚在当局机构中的行为是不断进行选择，或是选择高
效率的表现，或是选择低效率的表现，这取决于官僚之间达成的交易。交易发生在上下级之

118
间，由上级发出指令，下属选择遵从还是违背，上级则据此选择予以奖励或惩罚。在这里，
上级实际上是购买并支付价格，下属则是出售并收取报酬。在交换关系中，各官僚之间存在
着种种竞争，而交换与竞争的基础则是相互间的信任。因而在结论上他们既不认为官僚机构
像传统观点如韦伯所说的那样是理性的有效的，也不认为官僚机构如早期公共选择理论所认
为的那样是低效率的，而是有选择的，取决于官僚间的交换。因此，交易官僚行为理论的核
心是交易或交换，而理解交易或交换行为的关键则是信任、选择行为与竞争三个概念，于是
交易、选择行为、竞争与信任就构成交易官僚行为理论的基础。
从布雷顿与温托布强调交易与竞争来看，他们显然是利用了标准的新古典理论。另一方
面，他们也保留了传统官僚理论的一些传统，这就在于，一是他们利用了传统官僚理论中出
现了而在早期公共选择理论中没有地位的信任、选择行为和竞争三个概念，二是他们也给予
传统官僚理论所注重的等级关系和权力因素一席之地。
传统的官僚理论比较重视官僚机构的等级关系，这一等级关系是上下级关系，根据权力
的大小而确定。布雷顿与温托布接受了这一看法，他们认为在官僚机构中除最上层与最底层
外，任何一位官僚都同时具有双重身份，既是上级又是下级，这样一种上下级关系是理解官
僚行为的关键。在上下级关系中，权力关系自然还是影响官僚行为的，但不是唯一的因素，
甚至不是最主要的因素。按照权力的观点，指导官僚行为的是上级以权力为基础的命令与指
示，下级可能遵从执行，也可能不遵从不执行。而按照交易的观点，引导官僚行为的是上下
级之间的交换关系，交换的结果是下属可以选择遵从也可以选择违背，前者有效率而后者无
效率。
在布雷顿与温托布的理论结构中，选民或立法机构的公共物品需求对官僚机构产出的影
响的重要性也受到了明确的承认，这体现在立法机构或其中的评议委员会作为官僚机构上级
的作用中。但是，他们关注的还是供给方面，注重于官僚机构内部的交换与竞争特性。
要指出的是，布雷顿与温托布理论中的官僚机构，既包括政府行政机关也包括私人公司，他
们认为所谓官僚机构是严格按一定规章运行的组织。但在这里我们注重公共官僚机构，即政
府行政机关。
下面从选择行为、信任和竞争三个方面介绍交易官僚行为理论。

（1）选择行为

①选择的内容
布雷顿与温托布的主要目的是建立关于主管人与官僚之间关系的模型，其中的主管人指
的是官僚机构中最高级别的人，即政治家。(主管人是尼斯坎南提出的概念，布雷顿与温托
布借用它。)而官僚则同时扮演着上级与下属两种角色。在他们看来，官僚们的行为不是总
遵循规章条例，而是有选择的，或者选择有效行为，或者是选择无效行为。行为有效与否用
上级的指令判别是遵从还是违背指令：如果同上级合作实现上级所定目标，那就是有效的；
如果不同上级合作不实现其目标，那就是无效的。这两种选择都是不规范的，规范的行为是
严格遵守既定规章条例。因此，选择的内容实际上是指等级结构中的不规范劳务的供给量。
在这里，他们区分了规范劳务供给与不规范劳务供给。前者是指严格按照规章条例所规定的
权力、责任、劳动分工、任务安排提供的劳务，与这种劳务相对应的成本是规范的单位成本。
但是官僚机构既可按规范单位成本运行，也可不必这样作。他们往往是按与规范单位成本不
同的实际单位成本运行，提供不规范劳务。实际单位成本既可高于也可低于规范单位成本，
前者是无效率的，后者是有效率的。至于究竟是哪一种情况，就取决于官僚们根据不同条件
所作的选择。要解释的是，规范成本并非最低成本，因为规章条例限制了官僚们的创造性与

119
冒险精神，并不意味着最高效率，因而实际成本是有可能低于规范成本的。总之，官僚提供
的劳务包括规范与不规范两种，不规范又分有效与无效两种，这些需要官僚们进行选择。官
僚的选择行为实际上是交易或交换的结果或体现。布雷顿与温托布指出，“当局里面交易的
不规范劳务是或高或低的熵，或真或假的信息泄露和(或者)或高速或低速的运行。当行为有
效时，这些劳务是‘卖给了’上级，例如，可以泄露真实或虚假的信息给传媒以努力实现上
级想要的东西。当行为无效时，劳务不是卖给上级而由下属‘交付’，例如，可以泄露或真
或假的信息给报社以破坏上级的目标而促进下属自己的目的实现。当劳务是卖给上级时，后
者在一定时期以某种形式支付给下属报酬。当下属交付他们的劳务时，他们实际上自己拿了
报酬。因为这个过程在一个或多个网络中包括很多个人，我们就把它描绘成交易网络并把它
塑造成类似于市场竞争的形式。“这就是说，选择有效行为是一种交易，选择无效行为不是
交易，但选择又都是交易的体现。
②有效行为还是无效行为的选择及其后果
不过，布雷顿与温托布强调选择行为理论主要是解释什么力量促使下属在实现上级或主
管人的目标时有时有效有时无效，即解释不规范劳务的供给问题。不规范劳务供给包括两个
方面的决策：第一个决策是应提供有效的劳务，还是无效的劳务或规范的劳务；第二个决策
是应提供多少劳务量。关于第一个决策，布雷顿与温托布指出，是提供有效的不规范劳务还
是提供无效的不规范劳务，取决于如下因素：⑴主管人与官僚之间的信任程度；⑵官僚之间
的信任程度；⑶无效劳务供给的风险，这最终取决于监控的程度，从而又取决于监控的成本。
一般而言，上级力求下属提供有效的不规范劳务。为此他们须允诺给予下属以某种形式的报
酬即支付价格，这就是交易。但交易须以上下级之间的信任为前提，若缺乏信任就不可能有
交易发生，下属将提供无效的不规范劳务；如果监控松弛、风险较小，下属也是倾向于提供
无效的不规范劳务，这样可以自己从中获得更多好处，但这不是交易，所得到的好处取决于
下属之间的信任，信任程度越高则从上级那里取得的越多。交易的特点是，第一，在提供有
效劳务时，下属所取得的报酬与上级支付的价格之间存在着一定的差距，这取决于上下级之
间的信任程度。这是因为，在信任不完全时存在着交易成本，信任越缺乏，交易成本越高，
支付价格与实获报酬的差距越大，只有在完全信任从而交易成本为零时，下属获得的报酬才
与上级支付的价格一致。因此，二者之间的差额是随信任的增强而减少的。第二，下属交付
无效劳务时取得的好处，与上级支付价格之间也可能存在着差距，这取决于下属之间的信任
和上级对下级的监控强度(它决定无效劳务供给的风险)：下属之间越信任，交易成本就越低，
所取得的好处越多；监控越强，无效劳务供给风险越大，则取得的好处越低于上级支付的价
格。第三，出售有效劳务所获得的报酬与交付无效劳务而取得的好处二者之间也可能存在差
距，这取决于信任程度与监控程度：一方面，上下级之间的信任越缺乏，而下属之间的信任
越强时，则交付无效劳务所取得的好处越大于出售有效劳务所获得的报酬；另一方面，当监
控增强时，交付无效劳务会受到惩罚，所取得的好处相应地减少。布雷顿与温托布从这种分
析中得出的结论是，如果上下级之间的信任不完全，且低于下属之间的信任程度，而上级对
下级的监控又不是很强，从而供给无效劳务的风险不是很大时，交付无效劳务总是比出售有
效劳务更有利可图，所以下属会选择提供无效的不规范劳务。相反，通过增强上下级间的信
任或加强上级对下级的监控，可以诱发下属提供有效的劳务。如果按照既定规章严加监控，
则不规范劳务不论有效与否都不会生产，最终生产的是规范劳务。
因此，对于第一个决策，即是提供有效劳务还是无效劳务，其特点是：①下属在生产一
项政策时要么有效率要么无效率，不可能两样都生产；②有效率的与无效率的行为都有风险，
前一风险是因为信任总的说来不完全，而后一风险是因为存在着上级的监控；当下属有效率
时，主管人为其不规范劳务支付报酬，当下属无效率时，下属从所供给的不规范劳务中自取
报酬。

120
 ③不规范劳务数量的选择
至于提供多少数量的不规范劳务，分析起来要简单得多，只要找出供给曲线与需求曲线
即可。但不管提供的劳务有效无效，生产的都是一项特定的政策。往往会出现这样的可能性，
同一个当局机构在生产一项政策时提供有效的劳务，而在生产另一项政策时提供无效的劳
务，原因在于生产不同的政策时上级对下级的监控程度不一和下属之间信任程度有别。因此
不能认定一个当局在一个项目上有效就会在所有的项目上有效，它是有选择的。

（2）信任

正如选择行为理论所指出的，官僚之间存在着交易关系，交易的结果是选择有效或无效。
但是，任何一种交易都必须以产权的存在为前提。在真正的市场中，产权由法规强制实行，
也可基于信任实施；但在官僚机构中，产权却不能建立在法律的基础上，因而只能通过信任
维护。总之，市场交换的前提是以法律为基础的产权体系，而网络(官僚)交换的前提是以信
任为基础的产权体系。因此信任理论构成布雷顿—温托布模型的又一个要素。关于这一理论
的内容，他们指出，我们必须提出并寻求回答如下问题：①为什么有些产权由信任而不是由
法律支撑?②个人如何生产与积累信任?③个人在不同的情况下积累的信任的均衡数量是什
么?④网络的删减会如何影响一个当局机构产出的生产成本?⑤信任对诸如外在性、道德危险
和有条件契约之类的现象的影响是什么?
关于第一个问题，布雷顿与温托布指出，官僚网络中产权不能通过法律来实施，从而只
能借助于相互之间的信任，其原因有两个。第一个原因是官僚网络中交易的商品与劳务很难
度量，所以很难建立有法律强制实行效力的契约。第二个原因是官僚网络中的交易类似于实
物交换，交货与付款在时间上错开，供需双方形成一种贷款式的信用关系。这种交换的特点
是，需方不能确知自己何时能付款，或不能确知自己将以什么商品作为货款，或尽管知道自
己所需求的商品大致是什么，却不能确知自己未来所需商品的详细特征。在这些情况下，产
权契约既难以成立也难以实施。官僚网络中的交换完全与此类似，官僚网络中交换的客体是
不规范劳务(既有有效率的也有无效率的)，也交换政策特性和其他有价值的客体。在这些交
换中，补偿不能预先确定，这不是因为恶意，而是因为那些需要不规范劳务的人不知道，在
需求劳务时他们将来能够给予什么作为交换；需求者也不知道他们什么时候能够给予供给者
补偿。在这种情况下，产权关系只能建立在信任的基础上而不是法律的基础上。布雷顿与温
托布还强调，对信任应有一个正确的看法：它不是“要么全部要么没有”的东西，而是可以
连续增减的；它是一项可增加或减少的资本资产。
那么官僚网络中的信任是如何形成(生产)与积累的呢?对此第二个问题，布雷顿与温托
布指出，信任是交易双方共同生产共同消费的，是一个准公共物品，它产生于不断的交易之
中。在交易前，需方会对供方的要价做出允诺，然后实现这一允诺，这样就形成了信任。依
赖信任使双方的交易得以发生并减少交易成本(如降低风险补贴)而使双方共同获利。信任在
数量上可以增减，随着交易次数的增加，信任会不断上升。在信任关系中，A 之所以信任 B，
是因为 A 期望通过信任进行交易从中获利；但这种信任须建立在 B 对被信任进行投资的基
础上，而 B 之所以进行投资(即实现诺言)以建立信任感，是因为为了交易获利或是因为害怕
食言受罚。A 信任 B 的原因清楚了，接下来的问题是，为什么 A 会信任 B 而不是 C 或其他
人?他是如何选择信任对象并与之交易的呢?选择信任对象的根据是待选对象发出的指示或
信号，这包括种族、性别、家庭背景等既定的因素，和声誉、教育、衣着、社会联系、言谈、
宗教等可以改变的因素两大类。利用这两类因素可以比较出与不同人交易的获利性，然后建
立信任关系，最后从交易中再确定信任关系。布雷顿与温托布还指出，只要成本低廉，利用

121
对食言进行制裁也可支撑交易活动，这时投资增强信任就不经济了，从而在时间上错开的交
易就可建立在制裁的基础上。但问题是，进行制裁需要查明违背诺言行为，需要花费资源；
同时，制裁使得供方难以判断：需方的付款是建立在制裁的基础上，还是建立在信任的基础
上。因此，以信任作为交易的基础要更为可取。不过，适当的制裁可以促进信任的增强。
第三和第四个问题不是很重要，这里直接转到第五个问题，即信任对类似于市场失灵现
象的影响。市场失灵可能起因于竞争的缺乏、外在性、道德危险、缺少刺激等因素，但是，
这些因素只是在以法律为基础的产权中导致市场失灵，在类似于市场的官僚网络中，交易的
前提是以信任为基础的产权关系，信任使得上述因素不至于引发市场失灵。从这一点而言，
布雷顿与温托布还是认为官僚机构并不必然无效率，这与尼斯坎南的结论有区别。

（3）竞争

包括尼斯坎南在内的早期公共选择理论家，都认定官僚机构是垄断性质的，因此也是缺
乏效率的。而布雷顿与温托布明确提出了相反的观点，认为官僚之间存在竞争。官僚机构有
没有竞争，有没有效率，可依据三个标准判断：官僚在各机构间的流动性；评估官僚表现的
难易程度；主管单位撤换不称职官僚的刺激强度。在这三个标准上，垄断模型与竞争模型观
点正好相反，结论也正好相反。布雷顿与温托布认为，与私人企业相比，官僚的职位变动更
频繁，竞争的压力促使政治家有撤换不称职官员的更大决心，至于评估官员(经理)表现的困
难，则在公共机构与在私人企业中都同样存在。从这个观点看，政府官僚机构看来更像一个
竞争的劳动市场，市场中存在着下属对职位的竞争与官僚上级对下属的竞争。表现不令人满
意的当局机构长官会遭撤换，表现好的仍然有压力做得更好，这些压力来自雄心勃勃的下属，
来自其他当局里的官僚，以及来自当局外人。尽管公共当局机构是他们的劳务的垄断生产者，
公共官僚显然不是垄断者。布雷顿与温托布明确指出，考虑到这一点，则尼斯坎南的官僚追
求最大预算的结论完全冰消瓦解不攻自破。
正如前面已指出的，官僚机构中官僚之间有一种建立在信任基础上的自愿交易行为，人
们之间的信任关系就是所谓的“网络”。网络可以存在于一个当局之中或一个官僚机构组织
的各个当局之间，也可以存在于官僚机构中的官僚与当局外人如政治家、商人等等之间，这
就是说存在着两种信任关系。同时，在网络中的交易具有竞争的特点，通过竞争与交易而导
致官僚的选择。官僚网络中的竞争采取三种形式：①官僚在当局里为工作或正式地位而竞争；
②官僚在信任关系的网络中为地位与成员资格而竞争；③网络之间与官僚机构之间为资源与
权限的分配而竞争。前两种竞争实际上表现为下属之间为职位展开的竞争与上级之间为下属
劳务展开的竞争，这通过官员在当局之间或网络之间的流动实现，这些都是官僚间的竞争。
（1）官僚间的竞争
如前所述，官僚间的竞争发生在当局里或当局之间和网络之间，现在看看这两种形式的
竞争对官僚选择行为的影响。首先，如果竞争发生在同一个信任网络之中，即官僚们在当局
之间流动或在当局里竞争，则结果是竞争消除选择行为，迫使所有官僚都提供规范劳务，严
格照章办事。其原因如下，由于官僚的流动存在于同一个信任网络之中，不须再对信任进行
投资，从而选择行为导致薪金差异，而任何程度的薪金差异都足以引起官僚在同一网络中不
同当局间的流动或当局内的竞争，并且这种流动或竞争是完全的。在此前提下，当官僚选择
有效行为时；实际成本低于规范成本，上级之间会为这种行为下的服务展开竞争，结果是促
使下属工资的提高，从而使实际成本上升到与规范成本一致；在选择无效行为时，下属的收
入高于平均水平，并且实际成本高于规范成本，吸引其他当局的官僚进入展开竞争，促使薪
金下降并使实际成本下降到与规范成本相等。

122
 但是，如果官僚的流动出现在不同网络之间，其影响就比较复杂。当官僚流动到新的网
络中时，他必须对信任进行投资，让人相信自己是信得过的。于是，当他从低工资当局进入
到高工资当局里时，确实获得高工资，但可能得不偿失，因为工薪的差异并不全部归己所有，
还得弥补自己的信任投资。此时竞争流动对选择行为的影响就要区分两种情况：
第一种情况是，两个网络中薪金存在着差异，但这个差异恰好等于对信任投资的报酬，此时
某当局薪金也许很高但仍然是均衡的，绝不至于吸引其他网络的成员流入。因此，在这种情
况下，选择行为依然存在，它对实际成本也仍然有影响，绝不因竞争的存在而消失。
第二种情况是，两个网络中的薪金差异大于对信任关系进行的投资，从而能够引起官僚的流
动—从低工资当局流动到高工资当局，因为这样做时，增加的工资除弥补必须的信任投资外，
还有剩余。那么这种竞争对选择行为和成本有何影响呢?布雷顿与温托布区分了三种情况来
分析。①同一个当局里的官僚从网络外进入该当局信任网络的流动形成的竞争，这种竞争会
减少网络中成员的租金收入(即工资中高于其他当局的部分)，但这又增强了官僚选择的能
力；②同一个网络里的成员从一个当局进入另一个当局的流动形成的竞争，这种竞争是同一
个网络中的成员对不同当局的职位的竞争；与上一种情况不同，这种情况下的流动成本极低，
因而不存在流动障碍，它将促使同一网络中各当局的薪水均等化，但选择行为仍然存在并产
生租金收入影响成本；③同时处于当局与网络之外的人同时进、入某一个当局与网络之中参
与竞争。在这情况下，官僚的选择能力及其对成本的影响并不必然因此而削弱，更多的情况
下是增加，但官僚的权力与租金确实减少了。
通过对官僚之间两种形式竞争的分析，布雷顿与温托布得出这样的结论：在存在着竞争
的条件下，官僚的选择行为仍然存在，也仍然影响成本，但官僚的租金会减少乃至消失—竞
争完全时就消失，竞争不完全时则减少但不会消失而依然存在。但实际上竞争往往是不完全
的，例如当局内人会拒绝当局外人加入网络以免减少自己的租金，前者可通过拒绝对信任投
资来防范当局外人的进入，而信任需要双方共同投资形成。这说明官僚机构的竞争不完全，
存在垄断因素，因此垄断官僚理论并非完全是错误的。但是，这种垄断如上所述存在于网络
的性质中，而不是存在于垄断模型所认为的垄断要素本身和所有权与控制权的分离之中。
（2）当局之间与网络之间的竞争
以上为官僚之间的对网络中地位的竞争与对当局里的规范地位的竞争，接下来我们转到
竞争的第三种形式—当局之间与网络之间对资源与权限的竞争。这种竞争会影响到资源在不
同当局或网络之间的配置，导致当局机构的相对增长或衰落。布雷顿与温托布指出，官僚之
间对地位的竞争，与当局或网络之间对资源的竞争存在着联系：当流动形成的竞争有障碍时，
各当局为争夺资源的：—竞争更趋激烈；当当局之间争夺资源的竞争受到限制时，官僚之间
对职位的竞争趋于加强。在官僚机构之间的资源竞争中，资源由主管人在各官僚机构间分配，
竞争会使资源配置形成这样二种均衡：均衡时，资源将以这样的方式在不同的当局之间分配，
即给予主管人的收益将在边际上相等。而竞争对官僚选择行为的影响则要区分短期与长期：
在短期内，官僚仍可选择有效或无效地使用资源而主管人难以辨明，此时资源配置由官僚的
选择能力确定；在长期，官僚不可能总是选择无效使用资源而不被发觉，主管人会通过人事
变动和机构重组来削弱官僚的信任网络从而减少其选择能力。无论是短期还是长期，竞争都
会使各当局的边际选择能力相等，或者说不同当局的不规范劳务的价格相等，各当局分配到
的资源与其边际选择能力成比例。总之，竞争并不减弱选择能力，相反，选择能力加强了竞
争资源的能力。
布雷顿与温托布关于竞争分析的总的结论是，竞争并未消除选择行为，因此应依赖于主
管人的监督、重组与管制来消除官僚对无效率行为的选择。
布雷顿与温托布提出了关于官僚的交易行为理论，该理论建立在信任、选择行为和竞争
三个概念的基础上。他们指出，官僚之间虽然存在着权力关系，但更主要的是交易关系。交

123
易发生在上下级之间，其表现是，下级遵从上级命令，为其工作，提供其所要求的劳务；上
级则为下级的遵从与服务支付报酬，即提升、晋级和拨款等等。
官僚们在工作中根据交易而在有效行为和无效行为间作出选择：如果选择遵从上级指
令，与其合作，以实现其所定目标，这种行为就是有效率的；如果选择违背上级指令，这种
行为就是无效率的。但是，选择行为都是不规范的，规范的行为是严格遵守规章条例，据此
指导自己的行为，提供规定的服务。不过，官僚们很少这样做。
官僚之间的交易以信任为基础。这正对应于企业之间的交易以法规体系为基础。官僚间
的信任关系构成一个网络，该网络不断产生君子协定或默契以支撑交易；企业间则通过法规
体系形成有法律效力的合同来结束交易。官僚间的交易之所以要借重于信任而不是合同，其
原因有二：第一，网络中交易的商品与劳务很难度量，难以达成有法律效力的契约；第二，
网络中的交易类似于实物交换，并且在时间上错开，因而信任显得尤为重要。信任可视为一
种可增减的资本资产，由交易双方共同生产共同消费（即使用），在不断的交易中形成和积
累。选择什么人加以信任并在此基础上与之交易，这主要依据待选对象发出的信号，这包括
像种族、性别和家庭背景这样的既定不变的信号，也包括像衣着、言谈和文化水平这样的可
以后天改变的信号。
官僚机构并不一定如传统官僚理论所坚持的那样是高效率的，也不一定像早期官僚经济
理论所认为的那样是低效率的，而是认为有无效率取决于交易和选择；该理论明确承认了作
为需求方的立法机构对作为供给方的官僚机构之产出的影响，这体现在前者作为后者的最高
上级或主管所起的作用中。

本章总结

1．政治市场上，官僚也起到了很大的作用，以尼斯坎南为代表的经济学家们从几个方面给
予了论述。官僚的目标函数是以最大化预算为中心。
2．官僚经济某些模型包括垄断官僚经济理论，竞争官僚经济理论，X 无效率等。
3．对于官僚问题的解决要引入竞争激励机制。

进一步阅读的相关文献

1．斯蒂格里茨，1988，《政府经济学》，春秋出版社
2．弗朗茨，1993，《Ｘ效率：理论、证据和应用》 ，上海译文出版社
3．沃尔夫，1994《市场或政府》 ，中国发展出版社
《社会主义经济中的公共选择问题》
4．陈昕，1994， ，上海三联书店
5．方福前，2000，《公共选择理论》 ，中国人民大学出版社
6．汪翔，钱南，1993，《公共选择理论导论》 ，上海人民出版社
7．文建东，1996，《公共选择学派》 ，武汉大学出版社
8．布坎南，1988，《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社
9．查尔斯·沃尔夫，1994，《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，中国发展出
版社
10．张维迎 ，1996，
《博弈论与信息经济学》 ，上海人民出版社
《公共选择》
11．丹尼斯·缪勒，1999， ，中国社会科学出版社
12．奥斯本，盖布勒，1996，《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》上海译文出版社
13．安东尼·奥罗姆，1989，《政治社会学》，上海人民出版社，

124
14．《布莱克维尔政治学百科全书》， 1992， 中国政法大学出版社，
15．亨廷顿，1988， 《变革社会中的政治秩序》 ，华夏出版社
16．A．Breton and R。Wintrobe，The Logic of Bureaucratic Conduct，Cambridge University
Press，1982.
17．P．M．Jackson，Political Economy of Bureaucracy，English Edition，1982。
18．W．A．Niskanen，Bureaucracy And Representative Government，Chicago，1971。
19．G．Tullock，Politics of Bureaucracy，Washington；Public Affairs Press，1965。

思考与练习

1．官员的效用函数有哪些？
2．为什么官僚机构的规模在增长？
3．官僚在现代政治中扮演了怎么样的角色？官僚的基本行为有何特征和制约因素？

125
第七章 政治家与政党理论

本章概要
前面的章节我们就政治市场中的物品和需求者的特征进行了论述，本章我们将就公共
物品的供给者，政治家和政党的一些特征进行分析。第一节主要就作为政策提供者的政治家
的一些特征进行分析，第二节讨论两党制下政党的行为特征，第三节讨论多党制下政党的行
为特征。

学习目标
1．了解影响政治家和政党行为的因素。
2．掌握两党制和多党制的区别和特征。
3．学会运用公共选择政党理论分析现实问题。

引 言
“政治家既没有爱，也没有恨，支配他们的是利益而不是情感。”切斯特菲尔德伯爵
（Chesterfield）是这样描述政治家的。在现代的政治社会中，政治家和政党起着越来越重要
的作用，他们的行为特征也逐渐的引起了学者的兴趣，是什么在影响着他们的决策？

第一节 政治家理论

一、政治家与政党

1．政治家

政治家是指经选举产生的从政者如议员、总统等。政治家的行为是利己主义的，但也
不排除利他主义因素的存在。受利己主义的驱使，政治家的目的是为了当选或连任，为此他
们要争取尽可能多的选票。为争取选票，他们必须和大多数选民在立场上保持一致，制定或
实行一个反映大多数人愿望的政策。就此而论，唐斯（Downs）认为他们只是为了赢得选举
而制定政策，而不是为了制定政策而赢得选举。这是所谓纯粹的政治家。与此同时，也存在
着另一种有理想的政治家，他们追求一种政治信念，受一定道德观左右，他们为了制订与实
行政策、实现理想而参与政治、赢得选举，因而在他们的政纲中，公共物品内容是政治家认
为公众应该得到的。此外，还有第三类政治家，他们追求权力、地位、金钱和名望。当然，

126
更多的政治家介于三者之间，他们主要目的是争取选票力争当选，同时也关心公众利益，同
情穷者，注重声望，聚敛财富。
对于纯粹的政治家而言，他们完全类同于企业家；政治家争取选票正如企业家追求利
润；政治家制订政策进行立法，正如企业家生产产品；政治家不是为了政策自身而制订政策，
也正如企业家不是为了产品本身而生产产品。

如同市场活动一样，政治活动中也存在竞争。政治竞争将促使政治家考虑自己的行为
对选举前途的影响，从而反映公众意愿，而不能一味按照自己的想法执政。因此，政治竞争
促使利己主义政治家做出利他主义举动，同时也使一个有理想的政治家出于选举的考虑做出
政治决策。但是，公共选择理论也指出，同市场竞争一样，政治竞争也是不完全的。巨额的
竞选费用、政治捐款表明，进入政治市场的障碍极大，阻碍了政治竞争。由于竞争的不完全，
政治家享有一定的垄断权力，从而可为自己或自己所代表的利益集团谋取利益，这就牺牲了
一般选民的利益。政治家并不总是支持多数人的观点，因为政治竞争的不完全使他们可以从
强有力的少数集团手中比从松散的大多数选民手中获取更多的选票，尤其是在投票人是理性
而无知的时候更是如此。因而在政治竞争不完全时，结果往往是，当选政治家、任命官员与
特殊利益集团形成一个铁三角，联合起来操纵立法，使之有利于少数特殊利益集团，而政治
家与官员从中取得各种形式的回报，受到损害的则是普通的分散的选民。现代公共选择学中
的寻租理论，最详尽地描述了这个问题。这种情况与市场过程中的垄断者通过减少消费者剩
余而增加垄断利润是完全类似的。政治竞争不完全的经济后果是导致收入与财富朝向有利于
少数人方向进行再分配，同时也可能降低资源配置效率。
政治家应选民之请提供的主要是公共物品，其生产资金在弗洛里奇看来主要有四个来
源：自愿政治捐款，生产要素所有者的付酬，税收，勒索。其中生产要素所有者向政治家付
酬，是为了获得生产公共物品的合同。但是这一理论受到里弗的批评，后来又由弗洛里奇与
奥本海默作了重大修改。批评指出，勒索是经不起推敲的。如果公民可以在税收与勒索间选
择，他会选择前者而不是后者；如果他不能选择，则勒索者一定是一个独裁者，因为只有在
独裁体制下公民才没有选择的自由，从而赋予独裁者勒索的权力；既是独裁者，他也就没必
要提供公共物品以满足人们的愿望。政治捐款也站不住脚，除非他们心地善良，或者他们能
所获更多，否则是不会捐款的；即使他们心地善良或能获益更多，他也不一定要捐款给政治
家提供公共物品，而会自己直接去生产公共物品。倒是税收与生产要素所有者的支付，是公

127
共物品生产的通常来源。不过，笔者认为，政治捐款还是可能存在的，只要政治捐款者乐善
好施却又不愿或无力弥补全部生产成本，或者捐款者想有所获却又无力直接生产，他们就会
向政治家捐款，由政治家通过政府提供公共物品。现实中，政治捐款确实存在。
政治家主要提供公共物品，同时也偶尔提供私人物品。政治家制定一项只惠及部分人
的特殊立法，对于这部分人而言是公共物品，对于整个社会而言却是私人物品，如农产品支
持价格政策便是如此。一项立法的具体影响面越小则越是私人物品。同时，政治家也可能直
接介入纯粹的私人物品生产领域，例如邮政服务。

2．政党

“政党”这一概念，由于各个学者有不同的理解，对它所下的定义也不同。马克思主
义认为：政党是指一定阶级、阶层或集团的积极分子为维护本阶级、阶层或集团的利益，围
绕着夺取政权、巩固政权、或影响政府而结合起来采取共同行动的政治组织。
西方学者则抽掉了这一概念的阶级性： 《国际社会百科全书》中对“政党”作了这样的
解释：
“‘政党’一词在十九世纪随着欧美代议制的发展和选举权的扩大而产生。它指的是与
一个或更多的政党竞争而赢得公职选举为目标的组织。后来‘政党’的意义逐渐引申，亦包
括并非从事竞争选举的政治组织，诸如无法通过选举而取得公职的小党，寻求废止选举竞争
的革命组织，以及极权国家的统治集团。 ”
《韦氏大词典》解释政党为：“一群人以指导政府政策为目的而组成的团体”。英国政治
家柏克对政党下了这样的定义：“政党乃为基于大家所一致同意的某种特定主义，以共同奋
斗来促进国家利益而结合的团体。 ”以上是英国人对于政党的概念。这些说法虽然很简单，
但表明政党必须有主义、组织和基本组成人员即党员等主要条件，同时说明政党必须以增进
国家利益为目的。
美国学者对政党所下的定义与英国学者略有不同，他们更为强调政党在竞选中的作用，
认为政党的主要活动是选出候选人。
美国政治学教授赫奇南与哈波德曾对政党下这样的定义： “政党是一种自愿之结社，经
常关心政府之职权与公共之政策，并为自由政府提供如何组成其所需多数之方法。因为政党
仅代表一部分政治竞争之一方，所以它必须承认其他政党之存在。”政治学者张伯斯认为：
“现代意义的政党乃是具有相当持久性的社会集合，它追求政府中的权力与职位，建立起联
系政府的中心领袖与政治领域内(无论中央与地方)的大批跟随者之组织结构，以产生共同的
观点或至少效忠的认同之符号。 ”
布洛克斯（R.C.Brooks）在《政党与选举问题》一书中指出： “政党乃是一个由个人基于
自愿所组成之政治团体，为政府提供一般措施、建议，或者制定政策，选举与支持领导人物
为公职候选人，以作为实现其主义与政策最有效之方法。 ”
政党一般获取政府权力的途径，是“通过各种公职候选人的提名与选举”。这种观点不
适用于下列情况所产生的革命政党：1、在专制极权的统治下，有识之士为了推翻暴政，结
合在一起，组织政党，并不惜使用非常的手段，从事革命斗争，以期建立民主政治。如孙中
山组织同盟会为推翻清朝封建统治的斗争、中国共产党所领导的反帝反封建的民主革命。2、
即使有国会存在，但社会中某些人士或阶层，要根本改造整个社会与政治制度，仍不经选举
的途径以实现其目标，而以非常的手段如政变去达成其志愿。3、在殖民地或受帝国主义侵
略的国家，由于民族的觉醒，在反对帝国主义和反殖民主义运动中产生、组织起来，为民族
的独立、自由、平等而奋斗的民族主义政党。
中国港台学者有关政治学政党学书籍，对政党作了如下的定义：

128
 有的认为政党是寻求政治权力、合法控制政府、人事及政策的结合或组织，有的认为
“政党是一部分人以集体的努力与奋斗，去争取民众，控制政府，借以实现其共同政治主张，
依志愿结合成功的一种有组织、有纪律的政治团体” 。1
有的认为： “真正的政党应具备下列四个条件：(1)组织在时间上有其连续性，不会因领
导人的逝世而鸟散崩析。(2)有明显且长久的地方组织，在中央与地方机构之间，有固定的
沟通渠道和关系存在。(3)组织的目的，不仅是为影响政策的制定和执行，如像利益集团那
样，而且要为取得政权或维护既得的政权而努力。(4)使更多的人信服和跟从党所提出的政
纲，以在选举时能获得普遍的支持。 ”2
综合以上中外学者对“政党”的定义，可对“政党”下这样的定义：政党，是一部分
政治主张相同的人所结合的，以争取民众或控制政府的活动为手段，以谋促进国家利益实现
共同理想的有目标、有纪律的政治团体。这一定义应包括以下四个方面的内容：
(1)政党是部分政治主张相同的人所结合的团体。从理论上说，如果在全体国民中，每
个人对政治问题的意见一致，则无结合政党的必要，相反，如果每个人对政治问题的意见都
不一致，亦无结合政党的可能，所以政党必须是部分对政治有兴趣，而且政治主张相同的人
所结合的团体。
(2)政党是基于人民的意愿和国家的需要而结合的团体。各国政党的建立，即使在过程、
背景、目标、体系、方法等方面不尽相同，而其必须在符合人民意愿与国家需要的大前提下，
才能组织、发展，进而发挥它的功能，否则就难以获得人民的拥护和社会的支持而将遭致失
败的命运。所以一个成功的政党一定是那一个国家社会历史的产物，而不会是凭空产生的。
如中国共产党的成立，有共产国际的帮助，共产国际只是起到一个助产婆的作用，但决不是
共产国际移植的。
(3)政党是以取得政权实现政纲为目的所结合的团体。人们以政治主张相同而结合团体，
结合团体不是目的，而仅仅是一种手段。人们结合政党的最大目的，在于实现它的政纲，而
实现政纲最有效的办法，在于积极取得政权或参与政权，因为政党本身只是一个政治性的团
体，它无权把自己的政见直接付诸实现，必须在取得政权之后，凭执政或参政的地位，通过
国家的立法机构，把党的政纲化为国家法令和政策，借国家的行政权力把它付诸实施。所以
取得政权，是政党实现政纲(政见)的先决条件。至于取得政权的方法，除革命政党必要时采
取革命手段夺取政权以外，民主政党则无不本着民主政治的常轨，以选举的途径，征求人民
的取舍。
(4)政党是较具有较永久性的有组织、有目标、有纪律的政治团体。任何团体必须有完
整性的组织，才能充分发挥其功能，政党系政治性的团体，则必须有健全的组织，才能使中
央与地方间，党员与党的机关、党员与党员之间，产生意见的交流和行动的合作。而健全的
组织，除应注重成员的品质外，还必须是有目标、有纪律的结合。同时，政权的取得与掌握，
均非一朝一夕之事，所以政党必须是一个较永久性的政治团体。

3. 政治家与政党的行为

新古典经济学的一个基本假定是，厂商和消费者都是追求自身利益最大化的理性的经济
人。对自身利益最大化的追求，构成个人从事经济活动的内在动力。那么，政治市场上的政
党或政治家的活动目标是否为了使“社会利益”(social good)最大化呢?公共选择理论一般不
同意这种政治家的行为动机假定。他们的理由是，第一，很难给“社会利益”下定义。社会

1 《政治学概要》，转引自《革命民主政党全论》第 29 页
2 《政治论丛》
，转引自《革命民主政党全论》第 30 页

129
中的每一个成员不可能对所有的事情都持有相同的观点。通常的实际情形是，不同个人或不
同集团的利益之间是相互冲突的，他们对同一个问题的看法往往是相左的。第二，这个假定
与个人和厂商的行为动机假定在逻辑上是不一致的。
那么，政治家的活动受什么动机支配呢?1957 年，唐斯在他的《民主的经济理论》——
书中提出这样的假说：政治家或政党也是理性的经济人，他和消费者、生产者具有同样的行
为动机。“民主政治中的政党与经济中追求利润的企业家是类似的。为了达到他们的个人目
的，他们制定他们相信将能获得最多选票的政策，正像企业家生产将能获得最多利润的产品
一样……。”这就是说，政党从事活动是为了使政治支持最大化，这种政治支持最大化具体
体现为获得选票最大化。作为执政党，他追求的目标是再次当选，连选连任；作为在野党，
他所追求的目标是在选举中击败执政党而夺得政权。
唐斯认为，政党所追求的目标不是某种真理或理想，而是当选执政，“政党是为了赢得
选举而制定政策，而不是为了制定政策而赢得选举” 。
“政党所感兴趣的并不是社会资源的有
效配置，相反，每个政党所追求的只是通过获得最多的选票从而再次被选上，因此，如果政
府确有能力使社会向帕累托效率移动，这也只有通过别同别的政党的竞争才能达到，……所
1
以，关键在于政党之间的竞争是否总是迫使政府向一种帕累托最佳状况努力。 ”
为了实现他所追求的目标，政党必须在许多方面和不确定性作斗争。一个政党不能确
定特定的政策选择将如何影响政治支持率。因为他事先不但很难确定哪些集团、哪些个人从
他的纲领和政策中获得利益，而且也很难了解在野党的纲领和政策有多大的政治支持率。

二、公共决策的供给模型：

在政治市场上，政治家和政党是公共物品和公共政策的供给者，他们将采取一定的方式
和力度来提供。斯蒂文斯（stevens，1993）在《集体主义经济学》中给出了四种公共决策
的供给模型：

仙女模型（good fairy model）

该模型中政治供给者的作用只是解决市场所不能解决的问题而存在的，不论是什么样的
情况，都会给被选举的人带来帕累托改进，不会有任何的人的情况变坏。

半仙女模型(semi-good fairy model）

公共决策的供给者不能做到不使任何人的情况变坏，但可以保证受益者补偿受损者后还
有剩余，即可以达到潜在的帕累托改进，

不确定性世界模型（un－sureness world model）

当选者仍然是一心想做到高效率的，但是由于不完全信息和不确定性，可能好心办了坏
事,使得公共决策的收益小于成本的事情发生。

女巫模型(witch model)
当选的政策制定者一心只想当选，保住或获得权利，而不关心效率的实现与否。或者说
只有效率有助于当选的时候，他们才会去关心效率问题，否则，他们宁愿牺牲效率来迎合选
民的意见。这些被选举出来的人并不一定是坏人，但是政治过程中的激励机制并不鼓励他们

1
A.Downs,An Economic Theory of Democracy， New york Harper&Row，1957

130
提高效率。

三、政党的目标函数

唐斯提出了理性政治人假设，假设政治家和政党也是追求自身利益最大化的行为主体，
其目的是当权执政，让自己获得最大多数的政治支持。
唐斯得出的结论是，政党在其政策决策中一般将遵循多数原则。政党所追求的只是能给
他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。而且，他推行这些政策直至达到这样一点，
在这一点，由这项政策获益的这些人的选票的边际收益等于由这项政策而遭受损害的这些人
的选票的边际损失。政治支持最大化和利润最大化服从同样的原则。
在唐斯假说的基础上，艾纳森（Aranson）、赫里奇（Argerich）和奥德舒克（Ordeshook，
1973）进一步认为，政党(候选人)的目标函数是多种多样的，不是单一的。他们同意唐斯关
于政党的最终目标是为了在选举中获胜的假说，但是他们认为，当候选人的数量和选举环境
不同时，政党的目标函数有下列不同的形式。
1．追求得票数量最大化
在竞争对手众多的场合，或在对竞争对手的情况知之甚少的场合，每个政党追求的是他
尽可能获得更多的选票。
如果我们用 Qi 表示政党的得票数，他的政纲或政策为户，他预期的得票数为 Vi，那么，
他的目标函数可以表示如下：

2．追求得票差额最大化
在两党(或两个候选人)竞争的场合，总选票数在两党之间的分配呈此长彼消的变化，相
当于一个零和博弈，一个政党获得的选票愈多，他的竞争对手获得的选票就愈少，他获胜的
可能性就愈大，因此，在这种场合，每个政党追求的目标是使自己获得的选票与竞争对手获
得的选票之间的差额最大化。

3．追求得票率最大化
在实行比例代表制和比例多数制的选举中，一个政党所获得的选票在总选票中所占的比
例愈高，他获胜的可能性就愈大，因此，在这种场合，他追求的目标是得票率最大化。

4．追求得票率超过一定标准的概率最大化

当一个政党在竞选中的实力不强或他感到自己与竞争对手相比有某种劣势时，他的最优
选择是使得票率超过一定标准的概率(可能性)最大化。

5．追求得票差额超过一定标准的概率最大化

131
 在众多竞争对手中，如果只有两个实力最强、势均力敌的竞争者，那么这两大竞争对手
中的任何一个所追求的目标都将是使他的得票差额 (与那个势均力敌的对手相比)超过一定
标准的概率最大化。在这种场合，这个概率愈大，他战胜那个势均力敌的对手的把握就愈大。

6．追求得票数超过一定标准的概率最大化
在众多竞争者中，实力较弱的政党在本次选举中取胜的可能性较小，为了从长计议，稳
定自己的支持者的数量，争取在下次或以后的竞选中获胜，他往往追求的是使自己的得票数
超过一定标准的概率最大化。

第二节 两党制
两党制是西方民主政治的典型特征，如美国的民主党和共和党，英国的工党和保守党。
本节我们主要介绍唐斯的两党竞争模型。这个模型的思想来源是霍特林（Harold Hotelling）
和史密西斯（Arthur Smithies）的空间定点理论。

一、霍特林--史密西斯的空间定点理论

1929 年，霍特林在《经济学杂志》第 39 卷上发表《竞争中的稳定性》一文，提出了“空

间竞争”理论。1941 年，史密西斯在《政治经济学杂志》第 49 卷上又发表《空间竞争中的
最优定位》一文，进一步发挥了霍特林的思想。他二人的理论为后来的“空间经济学”或区
位理论的形成
奠定了基础，也
为唐斯模型提
供了思路。
霍特林分
析了两个杂货
A M B
商进行空间竞
左 右
争的情况，假定
在一条大街上
只有两家杂货
商，其他的条件
图 7. 1
一样，买者在两
家商店之间的
选择只取决于交通费用，在这样的情况下，市场将按照使买者交通费用最小的原则进行分割。
首先，每家厂商可将其商品销售给位于他所在的街道一端的买者，其次，两家厂商将分享位
于两者之间的买者市场，第三，竞争将驱使两家厂商向大街的中心移动以便在保持自己原来
买者的同时争取更多的买者。
霍特林大街模型被用于对代议制民主下的投票行为进行分析，又被叫做空间投票模型。
按照唐斯的思路，选民可以通过了解候选人所在政党的意识形态来判断各政党之间的差异，
并投票支持在意识形态上与自己接近的政党，在这样的情况下，一条直线可以看成两个政党
向选民提供其意识形态的大街， （图 7. 1）假设政党 A 意识形态偏左，位于图上的 A 点，政

132
党 B 意识形态偏右，位于图上的 B 点，选民对意识形态的偏好符合前面所要求的单峰正态分
布。中间投票人的意识形态位于点 M 上，不难推知，首先，政党 A 会得到位于点 A 的左边的
选民的选票，而政党 B 会得到位于点 B 的右边的选民的选票，其次，两者可以分享位于 AB
之间的选民的选票，第三，竞争将使两个政党向中间投票人的位置移动，以便在保持自己原
来选票的同时争取更多的选票。结果将是稳定的，为了赢得选举，两党都将倾向于选择中间
投票人的意识形态作为自己的态度，两者的差异将越来越小。
这个模型很好的解释了在两党制的国家里出现的两党的政策日益趋同的情况。但是这个
判断也遭受到了一些批评：在现实中，并不是实行两党制的国家都有明显的趋同趋势，并非
所有的政党都一味的迎合选民的偏好而没有自己的主张。人们更多的是相信，优秀的政治家
的过人之处就在于他不总是迎合选民的偏好而是在适当的时候刚好相反。
即使能够获得稳定的均衡，即两党竞争在中间投票人那里实现了均衡，也并不意味着结
果是合意的，中间投票人定理与帕累托效率之间的关系说明了这一点。
这个结论是很简洁，但是其前提条件是很严格的。一旦这些条件被破坏了，就要另加考
虑，首先，选民的偏好可能不是单峰的，如图 7.1 所示：如果政党 A 离开本来是他垄断的位
置 A，向中间投票人位置 M 移动，那么。原来的选民中就会有人因为该党过分的偏离自己的
偏好而弃权，不再投票，从而限制该党迎合中间投票人的举动。
史密西斯在他的论文中进一步从需求弹性和运输成本的角度发展了霍特林的理论。史
密西斯认为，从需求弹性来看，如果其中一个厂商将他的销售地点转移到中心点以外的地方，
他的运输成本就会增加，离中心点愈远，运输成本愈高；如果他的商品进价和其他厂商相同
的话，他的商品的销售价也必须提高，这将使他失去位于厂商定点较远的消费者。即便他的
商品进价低于他的竞争对手的话，他也只能吸引一部分靠近他和竞争对手之间的消费者，而
无法占领整个市场。因为，如果要由消费者来支付与商品运到销售点的距离成比例的运费的
话，靠近竞争对手的消费者就近购买仍然是合算的。其结果，两个厂商必将把他们的销售地
点定在靠近市场的中心位置。
史密西斯还把他的理论用于政治行为分析。他认为，选民从自身利益最大化出发，总
是倾向于向与自己立场接近的政党投票；如果政党的立场偏离自己的立场愈远，他不投这个
政党的票可能性愈大，这被称作“疏远效应”；如果两党立场愈接近，选民的选择余地愈小，
投票的积极性愈低，这被称作“无差别效应” 。

(图名:总统候选人的影子原来都一样)

133
二、唐斯的两党竞争模型

在两党民主制下，竞争均衡是如何形成的?政党纲领或政策是如何确定的?其结果的性质
如何?唐斯在《民主的经济理论》一书中对这个问题进行了系统的探讨，后来，布莱克（Black）
等人又对这个问题做了进一步研究。
唐斯是从政党和选民的关系这个角度来说明政党纲领和政策是如何确定的。由于这个
问题与选民的偏好有关，所以根据选民的偏好是单峰的、双峰的还是多峰的，可以把唐斯模
型划分为三种类型：

1．单峰偏好下的两党竞争

在唐斯模型中，政党的政治观点是沿着一维的自由一保守(左派一右派)维度进行分布
的。所谓“一维”，是指政党或候选人只对某一个问题表明观点。
假定每个选民对于他的候选人或政党所持的态度都有一个表现在这个维度范围上的他

投票人数

候选人立场
O L X M R
A 政党 B 政党
投票人数

候选人立场
O X M
图 7.2
最偏好的位置，也就是假定选民的偏好是单峰值的。候选人离这个位置越远，这个投票者就
越不愿意对他投赞成票(见图 7.2) 。
图 7.2 的纵轴表示选民所偏好的政党或候选人立场(或议题、政策)的频率分布。假定这
个频率分布是单峰而且对称的(呈正态分布)。横轴表示政党或候选人的立场(或议题、政策)。
如果每个选民都投票，并且对最接近选民的最偏好位置的政党投赞成票，那么，两党竞争的
结果是两党都采取中间投票者的最偏好位置；如果是通过集体选择来确定一个对公共物品的
支出规模，那么这个规模就与中间投票者所偏好的支出规模相一致。在这种场合，投票者别

134
无选择，因为两党走的都是中间道路。
在图 7.2 中，如果 A 政党担心失去位于横轴左侧的那部分选民的支持，他将他的政策定
在 L 点上；如果 B 政党为了争取横轴左侧选民的支持，他也把政策立场移到 L 点；结果，
A 政党获得 O 至 L 之间的选民的支持，B 政党虽然失去了 M 点以右的选民的支持，但是却
获得 L 至 M 之间的选民的支持。所以，两党竞争的结果必将是两党都把政策调整到 X 点。
这时，虽然两党各自失去了横轴两端的那部分选民的支持，但是这种政策定位使两党各自失
去的选票最少，符合最小差别原则。
由上可以看出，当选民对政党政策的偏好是单峰值时，两党为了获得选票最大化，会
投中间投票人的偏好之所好，提出极为类似的政策。因此，在这种情况下，不论哪个政党上
台执政，都不会引起较大的政策变动。

有些西方学者对唐斯的这个模型提出批评。批评者认为，这个模型的假定，如一维议
题，单峰且对称的偏好分布，所有选民都投票，两个政党或候选人，是不现实的。如果议题
是多维的，并且一些选民对某些议题持激进态度，而对另一些议题持保守态度，那么就无法
对中间投票人加以定义，这种政治过程将出现循环，从而就没有均衡位置的存在。如果选民
的偏好分布是非对称性的或呈多峰形状的话，中间投票人的结果就可能不复存在。如果投票
人的偏好分布是非对称性的但是呈单峰形状的，政党立场的中数(表示中间投票人的立场)与
众数(表示多数投票人的立场)不同，在这种情况下，距众数位置近的政党将获得多数票，这
使得每个政党的最优位置都将被拉向众数。在图（7．2）中，假定两个政党都位于偏好分布
的中位数 M 点。一个政党向 X 移动就会降低位于 M 点右边阴影区内的投票者给他投赞成票
的概率。但是这一移动也在相同数量上提高了位于 X 左边阴影区内的投票者给他投赞成票
的概率(因为这两个阴影区有相等的底)。由于 X 左边的区域比 M 右边的区域拥有更多的投
票者，因此向众数移动按疏远效应计算的净效应一定会增加政党的预期得票数。
最后，唐斯模型忽视了参与政治过程的成本问题。参与政治过程是有成本的。作为选
民，他要参与投票就必须掌握必要的有关待表决的议案或候选人的信息，而搜寻信息的成本
往往是很高的，这种成本对选民的影响十分重要。如果一个选民认识到他这一票对最终的结
果无足轻重的话，他就不愿意花费时间和精力去搜集信息，从而把搜寻信息的成本减少到最
小化，同时对集体选择过程保持一种无知的状态。可表示为：
R＝BP－C＋D
R—搜集信息或投票。
B—不同候选人带给投票人的收益差，即潜在净获益。
P—促使潜在净获益实现的概率。
BP—预期获益或对政党差别的估价。

135
 C—搜集信息与去投票的成本。
D—搜集信息与投票行动产生的其他好处。
选民的这一行为在逻辑上是和追求个人利益最大化的理性人的假定相一致的。这被称
作“合乎理性的无知”(rational ignorance)。
特别是对那些接近中间投票者的选民来说，当他们认识到这种政治过程无论如何都将
要反映他们的偏好时，他们就缺乏参加政治活动的刺激。

2．双峰偏好下的两党竞争

如果议题仍然是一维的，而选民偏好是双峰值的(如图 7.3)，两党竞争的结果会怎样呢?
假定最初 A、B 两党位于图 7.3 所表示的位置，这时他们各自获得最多的选民支持。如果 A
政党想获得更多的选票，把他的政策立场向 X 点的右侧移动，使之更接近于 B 政党的政策
立场，而 B 政党不改变他的政策立场，这就使得两党的中心点向右移动，于是 A 党争取到
更多的选民支持。

投票人数

A 政党 X B 政党 R 候选人立场
图 7.3

但是事实上在一个政党改变其政策立场而另一个政党的政策立场不变的情况下，改变
其政策立场的那个政党并不一定能获得更多的选票。这如同在双寡头市场上率先降价的寡头
不一定获得更多的市场份额一样。
政党政策调整能否获得更多的选票要取决于选民的反应，即选民对政党政策的需求弹
性。在 A 党将他的政策立场向右移动时，如果选民发现 A 党的政策立场不是自己最期望的(偏
离了选民的偏好峰值)，选民就会在选举中弃权，于是 A 党得到一部分选票时会失去更多的
选票，从而导致在选举中败北。
由于一党改变政策的结果具有不确定性，所以在选民偏好是双峰的情况下，两党竞争
的结果是两党都不改变自己的政策立场。
由于这时两党政策立场有明显分歧，因此，在这种情况下，哪个政党上台执政，所推
行的政策会大不相同的。由于这个原因，所以我们常常在一些西方国家看到，左派政党还是
右派政党执政，政府所推行的政策是有明显差别的。
与单峰偏好下的两党竞争不同，在双峰偏好下，两党制的社会往往是政局不稳，社会不稳定。

136
 第三节 多党制

多党制是一些西方国家的政治格局。这些国家可能同时存在三个、四个甚至更多的政
党。那么，为什么会出现多党制呢?在多党制下，公共选择有什么特点呢?

一、多党制产生的原因

唐斯等人认为，多党制的产生，既与选举制度有关，也与选民的偏好分布有关。
在实行多数票获胜的选举制度下，较容易产生两党制。因为，在这种选举制度下，任
何一个政党只要获得过半数票就可以获胜；而要获得过半数票，政党的规模必须足够大，规
模过小的政党获得过半数票的希望较小。因此，在多数票的选举制度下，小党不可能长期存
在，小党或者分化后加入其他大党，或者由几个小党联合起来形成政党联盟。其结果，支配
社会政治活动的往往是两个势均力敌的大党或政党联盟。
如果实行的是比例代表制的选举制度，则容易形成多党制。在比例代表制下，每个选
区可以有几个代表，得票最多的几个政党按照得票比例分配议会席位。由于在比例代表制下，
没有获得过半数票的政党也可以在议会中获得席位，这就为小党的存在提供了基础。因此，
比例代表制往往产生多党制的政治体制。虽然在这种制度下，议会(或国会)和政府通常控制
在大党手里，但是小党仍然活跃在社会政治生活中。
由上可知，实行代表制的选举制度，容易产生多党制，但是政党数目也与选民的偏好
分布有关。
如果选民的偏好分布是双峰值的，则容易形成两党制。在双峰偏好下，由于单个选民
对两种政策立场都有最优偏好，全体选民就会形成两个偏好集团或群体，一部分选民拥护一
种政策立场，另一部分选民拥护另一种政策立场，这就为两党制的产生提供了选民基础。因
为，任何一个政党要长期存在和在政治竞争中获胜，必须获得足够的选民支持。
类似地，如果选民的偏好分布是多峰值的，则容易产生多党制。在这种社会中，每一
个政党都能找到与其政纲或政策立场相应的选民的支持。
唐斯认为，当选民的偏好分布发生变化时，容易引起新政党的产生。这又分两种情况。
一种情况是，当选民的偏好分布曲线的峰值超过政党数目时，为新政党的产生提供了
机遇。在图 7．4 中，选民的偏好分布有三个峰值，如果最初只有两个政党(A、B)的话，任
何一个政党改变它的政策立场都将是得不偿失，于是从获得选票最大化考虑，任何一个政党
都不改变政策立场，于是适应另一部分选民偏好的需要，第三党便形成了。

投票人数

A 政党 B 政党 C 政党 R 候选人立场
137
图 7。4
 另一种情况是，由于政治体制的改革或法律调整，新选民加入政治生活，有了选举权
和被选举权，如历史上的妇女、少数民族、土著民族获得选举权，或由于选举法的改革，一
些原来没有选举权的人获得了选举权，如将选民的法定年龄由 20 岁降低到 18 岁。新选民的
偏好分布有可能不同于原有选民的偏好分布，从而改变了整个社会的选民偏好分布曲线，这
就为新政党登上政治舞台提供了契机(如图 7．6)。唐斯分析说，在 1900 年以前，英国只有
自由党(A)和保守党(B)；后来随着选举权的扩大，新的选民加入政治生活，随之出现了新的
偏好分布曲线，于是劳动党(工党)(C)应运而生，两党制变成了三党制。
唐斯认为，在上述两种情况下，新政党的产生不一定是为了在竞选中获胜，而是为了
对现有的政党政策施加影响，或为了阻止某个政党改变其政策立场。他举例说，美国 1948
年成立的州政权民主党就属于这种情况。如图 7．6，当时，B 党追求的是选民偏好曲线的
峰值，但它为了获得更多的选票，试图将政策立场向 A 党靠拢。B 党的这个倾向遭到一部
分选民的反对，一些选民不愿意 B 党改变政策立场。于是由这些选民组成了州政权民主党
(C)。C 党的出现使政治局面得到了平衡：如果 B 党向 A 党的政策立场靠拢，它将失去横轴
右侧的选民的支持。

投票人数

新的选民

原有的选民

候选人立场
O C 政党 A 政党 B 政党 100
图 7。5

投票人数

A 政党 B 政党 C 政党 候选人立场

图 7。6

二、多党制下的党派联盟

在两个以上政党同时存在的政治制度中，一个政党在竞选中要获得过半数票是很困难

138
的。因此，多党竞争的结果往往是由几个政党结成党派联盟，组成联合政府。
那么，这种党派联盟的规模应当多大才合适呢?在 1962 年的《政治联盟的理论》一书中，
赖克（Reik）提出“最小获胜联盟假说”。他认为政党竞争是一种零和博弈，一方所得是另
一方所失。在这种博弈中，任何一个政党的最优策略是让竞争对手的联盟规模尽可能大，而
自己保持一个最小获胜联盟以及另一个与自己只有一票之差的更小的政党联盟。
这里所说的最小获胜联盟是指这种党派联盟中缺少任何一方都无法在竞选中获胜，这种
联盟是由最少成员构成的。赖克是运用成本一收益分析方法来讨论党派联盟的。他认为，党
派联盟之所以需要保持一个最小获胜规模，是因为党派联盟规模越大，每个成员获得的利益
份额就越少，而维持联盟的成本就越高；另一方面，联盟规模越大，即便减少一部分成员也
不会降低联盟获胜的概率。也就是说，联盟规模过大，在经济上既不合算，也没有必要。

在赖克之后，罗伯特·阿克塞尔洛德（Robert Axelrod）于 1970 在他的《利益冲突》

一书中提出“最小关联获胜联盟假说”。这个假说认为，在多党制下，利害冲突较少或意识
形态接近(即有某种关联)的政党将会联合起来形成联盟，这种联盟不断扩大直至达到一个最
小获胜联盟。
这两种假说的区别可以用表 7.1 来说明。表中的资料是 1946 年 2 月比利时大选后四个
政党的议席分配。四个政党是按照他们的意识形态立场来排列的：由上而下，政党的意识形
态越来越右；由下而上，政党的意识形态越来越左。最小关联获胜联盟假说认为，在数量上
足以保证在议会中拥有多数席位的意识形态相近的政党将联合起来，例如自由党和基督教社
会党结成党派联盟。最小获胜联盟假说则认为，结成联盟的政党不一定是利益冲突较少或意
识形态接近的政党，即没有关联的政党也可以结成联盟，例如表 7．1 中的共产党、社会党
和自由党也可以结成联盟， 组成联合政府。 事实上，比利时 1946 年 2 月大选后形成的党派 联
盟就是这种由共产党、社会党和自由党组成的最小获胜联盟，这种联盟持续了 13 个月。此
后，这个联盟被由社会党和基督教社会党组成的最小关联获胜联盟所取代。这种最小关联获
胜联盟持续了 27 个月，直到 1949 年 2 月大选。

表 7。1 比利时议会中的议席分配（1946 年）
政党 议席比例（%）
共产党 11
社会党 34
基督教社会党 45
自由党 8

事实上，明确区分这两种假说是困难的。因为，并不总是能够按照单一的意识形态倾
向来划分政党立场，即很难依据某个标准来找到政党之间的关联度。所以，一些公共选择理
论家认为最小关联获胜联盟假说有较强的解释力，而另一些公共选择理论家则认为最小获胜
联盟假说有较好的解释力。
1971 年，罗伯特·巴特沃思（Robert Butterworth）在《论获胜联盟的规模》一文(载《美
国政治科学评论》第 65 卷)中对赖克的最小获胜联盟假说提出批评，认为这个假说不能成立。

表 7。2 党派联盟的损益
政党
A B C D E
获 胜 5 0 0 0 0 0

139
联盟的规 4 5 5 5 5 -20
模 3 10 10 10 -15 -15

在表 7．2 中，社会中有 A、B、C、D、E 共五个政党。巴特沃思认为，按照赖克的最

小获胜联盟假说，如果由 A、B、C、D 四个政党结成党派联盟，他们可以从政党 E 那里获
得 20 个单位的利益，这个联盟中的每个政党可以获得 5 单位的利益。但是，如果由 A、B、
C 三党结成联盟，他们将从 D 和 E 那里获得 30 个单位的利益，联盟中的每个政党将获得 10
个单位的利益。但是，巴特沃思指出，在这种情况下，如果 D 采取策略行为，不但可以减
少他的利益损失，而且可以改变党派联盟规模。例如，D 同意分别支付给 A、B、C 三党 6
个单位的利益，条件是 A、B、C 不要抛弃他结成最小获胜联盟。这样一来，各方的利益都
增加了。对于 A、B、C 来说，他们让 D 加入联盟不但可以分别从 E 那里获得 5 个单位的利
益，而且还获得 D 支付的 6 个单位的利益，这样每个政党获得 11 个单位的利益。与原来的
四党联盟相比，每个政党的利益都增加了 6 个单位的利益；与原来的三党联盟相比，每个政
党的利益增加了 1 个单位。对于 D 来说，虽然他向 A、B、C 支付了 18 个单位的利益，但
是他从四党联盟中获得 5 个单位利益，即他实际损失 13 个单位的利益。这与 A、B、C 三
党联盟相比，D 的损失减少了 2 个单位。因此，巴特沃思认为，在政党采取策略性行为的情
况下，赖克的最小获胜联盟假说不能成立。

三、多党制的政治绩效

多党制的政治绩效可以用多党联合政府的稳定性或持续时间的长短来衡量。与两党制
相比，多党制的优劣性如何呢?
公共选择理论家们认为，两党制的稳定性要高于多党制。因为，在议会制度下，政府
只有在获得议会中多数议员的支持时才能存在。在两党制下，执政党本身就是多数党，它只
要保持本党成员的支持就可以使政府存在下去，因而比较容易维持政府稳定。但是在多党制
下，由于不同的政党代表不同的利益集团，有不同的意识形态、不同的政纲和不同的政策立
场，它们各自的目标函数以及目标函数中包含的变量也不尽相同，因此，多党组成的联合政
府要保持它的稳定性则困难得多。
对比例代表制的批评是这种选举制度往往导致政府不稳定。1971 年，泰勒（Taylor）和
霍尔曼（Holman）在《美国政治科学评论》第 65 卷上发表《党派制度与政府稳定》一文，
他们用第二次世界大战结束以来 196 个政府的资料研究了党派制度与政府稳定性之间的关
系。其结论是，政府的稳定性(用政府存续的日期长短来衡量)既与议会中政党的数目负相关，
也与联合政府中的党派数目负相关。党派分裂的指数与政府的稳定性负相关。
沃里克(P．Warwick)集中讨论了联合政府的持久性问题。他发现，由多数党组成的联合
政府比由少数党组成的联合政府存续的时间要长，最小获胜联盟存续的时间比其他联盟存续
的时间更长，政府存续时间与政府中的党派数目负相关。(1987 年，斯科菲尔德(N．Schofield)
在他的《西欧民主制中的党派联盟：1945—1986 年》一书中再次证明了沃里克的发现。鲍
威尔在他的《党派制度与政治制度绩效》一文(1981 年 12 月，第 75 卷)中提出，最高行政长
官(总统，首相)的任期长短与政治分裂呈显著负相关(r＝－0．41)。雷(D．W．Rae，1971)
则在《选举法的政治后果》一书中认为，在比例代表制与议会中的党派数目的联系一定的情
况下，比例代表制导致政府的稳定性较差(存续时间较短)的命题是完全站得住脚的。
但是，缪勒（Mueller）认为，政府的稳定性不是衡量政治制度绩效的惟一指标，疏远
化也应当成为衡量政治制度绩效的标准。在两党制下，疏远化的程度可能更高，因为一些选
民感到这个政党的立场与他们的立场相差太远。如果疏远化引起选民弃权，那么这可以解释

140
为什么在选举中选民的参与率低。鲍威尔（G.Powell）在《党派制度与政治制度绩效》一文
中报告说，在像加拿大和美国式的两党民主制中的选民参与率显著低于像联邦德国和荷兰式
的比例代表制中的参与率。
疏远化也会导致选民寻求其他的、更激烈的政治表达模式。鲍威尔在《党派制度与政
治制度绩效》一文中也报告了在两党制中由于政治暴力而导致死亡和暴乱的次数显著高于在
比例代表制中所发生的次数。

专栏 7－1
一党制
一党制，指只有一个政党在国家政治生活中占统治地位，或指一个国家中执政党是惟一
合法的政党，其他政党根本没有存在的机会，或者即使有存在的机会，只能起陪衬点缀的功
能和作用，永无上台执政的可能。所以一党制可以称为无竞争性的政党制度。
形成一党制的主要原因有两个：一是这些国家的法律禁止其他政党存在和活动；二是
由于各种原因，这个国家客观上尚未出现其他的政党。
按西方政治学的分法，一党制又可以分为以下几个层次：
1、一党权威制，即国家权力为一个独占性并有意识形态定向的政党所掌握，在该党统
治之下，虽然不允许其他政治团体存在，但是政治尚未达到极权的阶段。
2、一党多元制，即国家权力虽然为一党所独占，但是该党在组织上是多元的，政治上
能容忍不同的意见存在，对其他政治团体也采取比较宽容的态度，而不是采用无情摧毁的手
段。
3、一党极权制，即国家权力不仅为一党所独占，而且该党又利用一切手段，包括从温
和的说服到有组织的恐怖，以达到其政治目的，维护其绝对的统治地位。在这一个政党统治
之下，社会生活的任何一个角落都要受到极严格的控制，如德、意法西斯政党属于这一类型
的政党。
按照意识形态和政党属性的不同，一党制又可分为下面几个类型：
法西斯主义的一党制
法西斯党垄断政权，法律上禁止其他政党活动，党的领袖即国家元首或政府首脑，集
大权于一身。它是垄断资产阶级实行恐怖独裁统治的形式，它的出现是资本主义制度深刻的
经济危机、政治危机表面化尖锐化的必然结果。它表明垄断资产阶级从政治上的“民主”转
向公开的反动。第二次世界大战前夕和大战中的德国、意大利、1975 年前的西班牙、1974
年前的葡萄牙，都实行这样的政党制度。
发展中国家的一党制
在发展中国家除了无党制国家以外，大多数国家都实行一党制，在非洲获得独立的 50
个国家中，有 37 个国家先后实行一党制。一党制有两种情况：一是宪法和法律规定或者事
实上在某个国家中只有惟一的政党存在，该党也就成为当然的执政党，80 年代中后期的非
洲，这类国家有 27 个。在亚洲和拉丁美洲也有一定的数量；二是在一个执政党以外，还存
在着一些无足轻重的小党，这些小党不仅没有可能与执政党争权，而且对实际政治也无多少
影响。因此，有的政治学者把这种现象叫做一党居优制或准一党制，有人把居优的党也叫做
“共识党” ，小党叫做“压力党”。在这种一党制下执政党有较广泛的社会基础，能聚合社会
各阶层的利益。例如墨西哥的革命制度党，不仅把资产阶级的中、左、右容纳在党内，还把
全国广大劳动群众吸收为自己的成员，并通过全国劳工联：合会、全国农民联合会和全国民
众联合会三大组织，代表全国的工人、农民和一般民众的利益要求，从而成为较为广泛的社
会利益的政治代表。因此，该党提名的总统候选人常以 70％—80％的有效票当选。这种一

141
党制与两党制、多党制，在党与社会的关系、政府与公民的关系方面实际并无二致。
发展中国家推行一党制主要通过三种途径：
一是曾经领导过武装斗争的民族主义政党，在国家取得独立时成为执政党。在这类国
家里，一党制政权建设可以较快地起步，而不受或少受宗主国政权模式的束缚。执政党也能
认真地总结武装斗争时期的经验教训，使政党朝着更有明确的纲领、健全的组织和严明的纪
律的政党方向转变，也能比较注意动员群众，自力更生，建立起较有群众基础的党政合一的
政权，如莫桑比克解放阵线党。属于这类国家的还有 60 年代独立的阿尔及利亚、70 年代独
立的几内亚比绍、佛得角、圣普、安哥拉和 1980 年独立的津巴布韦等国。
二是通过议会道路分阶段取得独立，独立后由多党制转变为一党制。这些政党一般在
民族解放斗争中已经独占了领导权，在独立前经过选举而获胜成为独立后的执政党。反对党
却势力单薄，难成气候。执政党高举团结的旗帜，对反对党派实行怀柔的政策，最后把反对
派加以融合，成为民族主义的一党制国家。如科特迪瓦、坦桑尼亚、几内亚、乍得等国均是
如此。几内亚总统杜尔在该国独立后不久，就表示要团结反对党，同它们进行合作。他说在
几内亚独立后，“第一张王牌就是团结。政治团结已经实现，我们要求几内亚民主党的所有
负责人忘记他们过去同非洲联合党的矛盾，在街道、地区和全国委员会中，要求他们真诚相
待，以便使新的民族主义纲领能够迅速成为现实。”事实上也是这样，几内亚民主党在独立
后就开始把全国所有民众拉到了党内。(《非洲民族主主义政党和政党制度》第 182—197
页)
三是通过军事政变，建立军人政权，实行权力转移，建立一党制国家。到 1989 年为止，
在非洲国家中由军政权转为一党制政权的国家有埃及、阿尔及利亚、马里、多哥、贝宁、埃
塞俄比亚、尼日尔等 15 个国家。
这些国家之所以最终形成一个政党，实行一党制，有其深刻的历史根源和现实需要。
从历史根源讲，这些国家过去长期遭受殖民统治，经济文化落后，部族之间长期对立争夺，
缺乏民主传统从现实需要讲，在取得国家独立以后，如何维护国家主权和民族尊严，抵制新
老殖民主义的威胁与干扰，迅速发展经济，就成为头等重要的任务，而实行一党制的集中统
一领导，从理论上讲有利于政治稳定，有助于这一目标的实现。由于实行一党制，执政党被
视为维系民族一体化的工具，保持政局稳定的关键，是惟一能成为权威的源泉的现代组织。
执政党提供了使一切政治活动制度化和控制政治活动的压力手段。从这个意义上说，政党创
建了国家。
但是这种民族主义的一党制，也有很多弱点。首先，一党制是执政党以先发制人的方
式获得了政治上的垄断地位，原来存在的各党派、各不同利益集团甚至各部族同执政党争权
夺利的斗争由社会转移到党内，表面上看一党制强大有力，但实际上是党内有党，党中有派。
其次，维持一党制统治及民族团结主要靠执政党领导人个人的人格与权威，以及这些领导人
在各派之间推行一种走钢丝式的平衡政策。显然这种最高层的平衡不是一种经得起考验的稳
定。其后果是权力越来越集中，决策越来越转向幕后。再加上经济文化的长期落后和领导人
的思想素质等因素，不少发展成问题。

本章总结

1．政治家或政党也是理性的经济人，他和消费者、生产者具有同样的行为动机。政党
从事活动是为了使政治支持最大化，这种政治支持最大化具体体现为获得选票最大化。
2．政党所追求的只是能给他赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。而且，他
推行这些政策直至达到这样一点。在唐斯假说的基础上，艾纳森、赫里奇和奥德舒克进一步
认为，政党(候选人)的目标函数是多种多样的，不是单一的。

142
 3．根据选民的偏好是单峰的、双峰的还是多峰的，可以把唐斯两党竞争模型划分为三
种类型。
4．与两党竞争的情况相比，多党制度下不存在唯一的选择，而存在着最小获胜联盟的
问题。

进一步阅读的相关文献

A. Downs，An Economic Theory of Democracy， New york Harper&Row，1957

刘宇飞，2000，《当代西方财政学》，北京大学出版社
布坎南，弗劳尔斯， 《公共财政》赵锡军 张成福翻译 袁振宇校 中国财政经济出版社
陈昕，1994，《社会主义经济中的公共选择问题》，上海三联书店
张乃根，1995， 《经济学分析法学》三联书店上海分店
方福前，2000， 《公共选择理论》 ，中国人民大学出版社
文建东，1996， 《公共选择学派》 ，武汉大学出版社

思考与练习

1. 影响政治家和政党行为的因素有哪些？
2. 两党制和多党制的区别和特征是什么？
3. 政党通过什么样的方式让选民把选票投给自己？
4. 政党和利益集团的区别和联系。
5. 为什么会出现多党制呢?在多党制下，公共选择有什么特点呢?

143
第八章 政治市场的运行机制

本章概要
通过第二篇上述几章的论述，我们对政治市场中的物品，消费者和供给者都有了一定的
了解，本章我们就政治市场的均衡进行论述，第一节我们来看看作为市场中的表现手段的投
票机制，第二节我们主要讨论一下寻租的问题。

学习目标
1．了解民主制度下的各种投票制度和各自的优缺点。
2．掌握寻租的概念和特征。
3．学会运用投票理论、寻租理论来分析现实问题。

引 言
边沁在阐述自己的观点的时候说：
“社会利益是什么？那就是社会成员利益的总和。”社
会成员到底有没有能够“总和”的利益呢？怎么样把他们的利益表达出来？在政治市场上，
官僚将起着怎么样的作用呢？各个利益方的博弈结果是什么呢？通过怎样的政治制度才能
把人们的想法表达出来而且有效的执行呢？

第一节 投票规则
“民主”一词，来源于古希腊，其前半部意为“人民”和“地区”，后半部意为“权力”
和“统治”，从字面上理解，它是指“人民的权力”或“人民当家作主”，“人民进行统治”。
1
“一切事项由全体公民审议”。 但很多的时候民主是指“大多数人的统治”。
“凡以自由人执
掌治权者为平民政体……多数自由的为平民政体” 。按照卡尔·科恩的观点，
“民主是一种社
会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决
策”，
“此项定义中参与是具有关键性的概念”，“民主广度的实质是社会成员中参与决策的比
例’2。
尽管人们对民主的理解有了更加丰富的理解，但是民主是多数人的统治这个传统说法仍
然没有改变。在民主制下，所有的政治活动的决议都是通过投票产生的，不同的投票规则会
产生不同的结果。因此，我们有必要讨论一下有关投票的理论。我们首先重点讨论一下一致
同意规则和多数票规则，其他的投票规则如加权投票规则，否决投票规则等，我们在下面进
行一一介绍。

1亚里士多德 《政治学》吴寿彭译，商务印书馆，1965 (215 页)。

2卡尔·科恩：
《论民主》
，商务印书馆 1988 年版。

144
一、全体一致：

1．维克赛尔、林达尔模型

所谓一致同意规则，是指一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有
任何一个参与者反对的前提下，才能最后通过实施，也就是说每一个参与者都对将要达成的
集体决策享有否决权。从这个意义上讲，一致同意规则是最为理想的集体决策方式。现实政
治制度中，最典型的一个一致同意投票原则是联合国安理会的决议。任何安理会的决议，如
果要得到最后的通过，必须得到安理会的五个常任理事国——美国、英国、法国、中国和俄
罗斯——的一致同意，这就是所谓的“五大国一致”原则。
维克赛尔在《公平赋税的新原理》一文中把所有人从集体行动中受益的可能性与全体
一致的投票规则联系起来，得出一致同意规则肯定能实现资源配置的帕累托效率。一致同意
是这样一种情况：首先投票有一个主持人，他负责收集每一轮投票的信息，按照既定的规则
处理这些信息，修改相应的议案，把新的议案提交下一轮投票，直到所有人都赞成。在公共
产品供给的决策中，主持人不断修改并叫出每一位当事人对公共产品应该分摊的税收份额，
这一税收份额称为税价。针对每一个税价结构，当事人根据自己的收入和偏好得出对公共产
品的需求量，并真实地报告主持人，这一信息只有主持人知道，其他当事人不了解这一信息。
这时，每个人对公共产品需求很可能不一致，而公共产品的特性决定了每个人的消费量是一
致的，所以为了全体参与人一致同意，主持人必须修改每个人的税价，当事人再根据修改后
的税价，报出自己对公共产品的需求。这个调整过程一支持续下去，最终必然会出现一个税
价结构，所有人报出的对公共产品的需求是一致的，这个税价结构就得以通过，并满足一致
同意规则。我们称这一结果为“林达尔均衡”。

2．一致同意的优缺点

如果说一致同意是一种理想的集体决策模式，其优点表现在：
第一，全体一致是一种完全符合帕累托改进条件的制度安排，甚至可以说一致同意是实
现帕累托最优的唯一途径。由一致同意规则得出的集体行动方案是帕累托最优的，因而在经
济学上是有效率的。任何一项集体抉择的结果都可能给当事人带来利益，也可能给当事人造
成损失。个人参与集体决策要付出成本，其成本包括参加决策活动和为集体决策的后果承担
费用。这种情况下，每个人都会认真对待集体决策，理性的经济人在投票表决时，只有在对
自己有利时才会投赞成票，如果对自己有损害，就会投反对票，如果对自己无关，那就会投
弃权票，置身事外。只要有一个人认为这一集体决策有损于他，这种损失是实际的效用水平
和在一致性规则下应达到的效用水平的差额；也就意味着他认为存在着更好的决策。他可以
不同意现在的方案而寻求新的帕累托改进。因此按一致同意规则决策可照顾到每一个当事人
的利益，达到“不使任何一人受损而至少使一人受益”的帕累托最优状态。当然，这样的结
果不是唯一的。
第二，个人自由得到充分的保证。在一致同意规则下，个人选择对集体的选择至关重要。
由于每个参与者都拥有否决权，因而任何成员都不能把自己的意志强加于别人，也不能把自
己的利益凌驾于其他人利益之上。因而每一个参与者的权利是绝对平等的，每个成员的利益
都不会因集体行动而受损，每个人的利益都能得到保障。一致同意规则对个人权利的充分保
护，使得每一个个体都有很强的激励表达自己的个人意愿。 “说谎”是不能得到任何好处

145
的，因为别人可能因为你的不诚实而一直否决议案。 “除了一致同意之外，其他的决策规则
事后都会破坏政治平等。” 对于保护个人权利而言，可以认为一致同意规则是完全竞争的经
济理想状态在政治上的对应物。在政治学意义上，“如果少数派得不到保护，便不可能找到
一个赞成新看法的多数，因为那些把看法从多数转向少数的人立刻会进入无权发表看法的人
的行列。” 一致同意规则的出发点在于保护少数，实际上保护少数就等于保护多数。公共选
择学派十分推崇一致同意原则，也是因为这样的规则可以最小化政府的投机行为，从而最能
够保证个人的自由和权利。
第三，一致同意规则还可以在一定程度上在集体决策时避免“搭便车”现象。在一致同
意规则下，由于每个参与者都知道自己的行为不仅会影响与此相关的其他成员的行为，而且
还直接关系到集体方案能否通过，如果一项集体决策会使某些成员不付任何代价地从中获
益，那么这种决策将因损害了其他成员的利益而遭到否决。一致同意规则也有助于集体内部
的合作。一致同意规则可以保证任何一项总收益超过总成本的议案都能获得通过，即使其中
某些成员可能利益受损，但受益较多的成员会主动补偿他们，直到每一个成员的收益都超过
成本，从而一致同意这项议案。
但是一致同意规则的缺点也是很明显的， “一致性是件好事，但却非常昂贵”(Ｒｅｉｓ
ｍａｎ，1990)。这使得绝大多数的经济学家，包括维克赛尔、布坎南和塔洛克这样最倾向
于一致性规则的人，也都认为这一成本非常之大，以致使一致同意规则成为不可能。现实中
一致同意的适用范围也很是有限。
首先，由于人与人之间存在着价值判断或效用函数上的差异，达成一致就要经过磋商
和谈判。在市场中，谈判通常只在两个人之间进行，因而达成契约的成本相对地低；相比而
言，在公共选择过程中， 但当事人数目众多时，要达成一个议案需要进行反复讨论、修改
和表决议案，要进行不断地讨价还价，甚至是马拉松式的谈判。花很大的交易成本才能实现。
“要确定一个有利于所有人的议案，所需要花费的时间可能是很多的。除了花时间努力寻求
一个对所有人都有利的提案之外，还需要花时间对那些不熟悉提案价值的人说明提案利益的
性质。除这些成本之外，还需要加上由于玩弄策略花招而损失的时间，当有人想以欺骗的手
段在上述的契约曲线上谋取更有利的位置时，这种时间的耗费就可能出现。 ”(丹尼斯Ｃ·缪
勒，1999，ｐ.67) 参加磋商的人越多，磋商所需的费用即“决策成本”越高，达成一致同
意的可能性就越小，一致同意规则的实施成本过高。集体中全体成员达成一致协议往往需要
很长时间，需要巨大的努力来说服所有的当事人。成员间的讨价还价、相互协商都要耗费时
间和精力。这时团体成员的多寡对于决策成本并无决定性意义，由于实行的是一致同意规则，
不管集体中有多少成员，都存在方案被一票否决的可能。坚持一致同意规则最终可能使达成
集体决策的代价超过其实施所带来的好处。最终，很可能的是，一致同意的投票制度将盛行
于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延。
其次，一致同意规则排除了个人的策略行为。一致同意规则假定每个人在集体决策中都
会诚实地投票，实际上，当事人可能隐瞒自己的偏好。出于特殊的目的，当事人可能宁愿接
受而不是反对哪怕是自己受益最少的议案，使得集体决策的结果达不到帕累托最优。坚持一
致同意规则的结果可能是达不成集体决策。当集体中成员很多，各自的偏好各异时，由于每
个人都具有否决权，集体决定无法做出。 “最终，很可能的是，一致同意的投票制度将导致
讨价还价、敲诈和拖延，以至于达不成任何实质性决议。”如果有一个人认识到他的否决票
可以阻止一项议案通过的话，他将威胁并敲诈那些支持这项议案的人，要是他的要求不能得
到全部满足，他将拖延投票。
再次，在有些情况下还会出现“一致同意悖论” ：一致同意规则在逻辑上鼓励局部的小
型的“一致同意体”出现，因为人数越少，达成一致同意越容易，结果是局部达成一致同意
的小型“一致同意体”越多，实现社会整体的一致同意就越困难。从另一个方面，为了使各

146
方都能同意自己，一方可能不惜使用行贿的手段，结果败坏了社会风气。为了使自己的方案
能够得到通过，还会出现职业政治人员进行投票交易，在表决时互投赞成票的现象。“互惠
是公共部门中类似于交换或交易的活动。很多情况下，它将导致结果的改善并使经济移向效
用可能性边界……但是，正像集体选择的许多情况那样，不正当的结果也会发生。互惠的过
程常常可以最终变成一种再分配利益的方案。”互投赞成票的危害在于双方通过投票交易损
害第三方的利益，结果违背了投票表决的初衷，与一致同意规则的出发点——政治平等正好
矛盾。关于互相投赞成票的问题我们将在下面的章节中进行讨论。

二、同意的计算

当一致同意原则实施的成本高得只具有理论上的意义的时候，一些经济学家就开始寻找
其他的解决办法，降低“同意”的百分比是一个降低成本的方法。布坎南主张使用最优投票
规则，即考虑投票成本以后能够产生最大净收益的规则。让人们在通过一项有人反对的议案
时所承担的外在成本与决策成本之间做出抉择。
当人们对某一项议案进行决策时，成本包括决策成本和外在成本。决策成本包括解释待
通过的议案、讨价还价、修改议案、协商、议案表决等花费的资源和时间成本。这种成本随
着通过决议案所需人数的增加而递增。外在成本是指集体决策在实施过程中与那些没有参与
决策的人产生的不利影响或效用损失。这种成本随着决策所需赞成人数的增加而递减。总成
本的大小与决策所需票数密切有关，在个人独裁的情况下，决策成本最小而外在成本最大。
而若使用一致同意规则，那么此时的决策成本最大而外在成本最小。
图 8.1 中，一
图 8.1 个 具 体的集体决
D C1 策 的 成本由纵轴
表示，横轴从 0 到
Ｎ表示通过一个
R 议案所需要的人
数，曲线Ｃ是外在
成本函数，它表示
在决策规则下通
过一个有人反对
C2 的议案所造成的
O K N 预期效用损失。曲
线Ｄ把为争取议
案通过所需要的
多数而导致的决策时间成本描绘成所需多数规模的函数。最优多数是指使这两组成本合在一
起达到最小的委员会的百分比。这一点在Ｋ处达到。在Ｋ点这两条曲线在纵轴上的叠加达到
最小。在给定这些成本曲线的条件下，通过议案的最优多数是Ｋ/Ｎ，在这个比例上，为了
再争取一个人支持而对议案重新修订获得的预期效用恰好等于这样做带来的预期的时间损
失。然而，由于不可能对每个议案都花费相同的成本，所以不可能指望一种投票规则对所有
议案都是最优的。我们可以再假设对于每一个人而言，投票的收益是 R，简单的假设它是不
变的。R 是一条直线，这样在一个区域内的投票支持比例从经济学上来说都是合理的。当赞
成人数超过半数就通过一项决议时，此时的决策成本与外在成本都不会太高。这就是多数票
能得到很多的人们支持的一个理由。
当然，外在成本的大小还取决于要表决的议案的性质和投票者的特性。意见分歧过大或

147
信息匮乏时可能需要大量的时间来谋求意见的一致，但是通过上面的分析我们可以看出，决
策规则必须兼顾决策成本和外部成本。对于一个理性的人来说，一个好的决策规则就是上述
两种成本之和最小的规则。一般来说，任何公共选择都有两种或两种以上的不同意见，必定
会出现多数和少数，在这时，决策成本是即定的，而选择多数赞同的决策比选择少数赞同的
决策会较少外部性成本。因而，少数服从多数的决策规则就成为被称之为“民主”的公共选
择过程的基本规则。

三、多数投票规则

通过上面的分析我们可以看到：全体一致同意的决策成本太高，多数情况下无法实行，
只能退而求其次，采取最优的多数同意作为决策规则。少数服从多数是兼顾决策成本和外部
成本而形成的决策规则。洛克认为“根据自然和理性的法则，大多数具有全体的权力，因而
大多数的行为被认为是全体的行为，也当然有决定权了”。在多数票规则下，一个议案能否
通过取决于能否获得超过某一比例的参与者的支持，这一比例可以是 2/3，也可以是 1/2，
在后一种情况又称为简单多数。过半数规则在现实中使用的频率相当高。“当人们投票时，
大概他们会期待按过半数规则，而不会考虑任何其他类型的投票规则。对大多数人而言，投
票就是过半数规则的投票。” 多数规则又可以细分简单多数、过半数多数和绝对多数等。
按照过多数规则，只要参与表决的人不是偶数，如果只有一项议案要决定，就一定能
够有结果：通过或是否决。如果在两项不同的议案中选一，一般说来也能决出结果，只要其
中的一个议案得到过半数票，就会被批准。如果待表决的议案有多个，则按两两表决的程序，
每次表决其中的两项，得到过半数票者胜，然后进入下一轮角逐。这个程序一直进行下去，
直到只有一个议案最终获得通过。
我们在这里可以简单的看一下雷－泰勒定理。政治是一个冲突的决策，有些人从一个
议案受益，另一些人受损。在立宪阶段，投票者代表会尽量避免别人将他不赞成的议案强加
于自己身上，同时会尽量将自己赞成的议案强加于人。或者说，投票者代表会选择这样一个
规则，使自己支持的议案不被通过的概率最小，或者使自己反对的议案获得通过的概率最小。
雷和泰勒证明，多数通过规则是满足这一标准的惟一规则。

1．多数投票规则问题

但是这并不意味着多数票就没有问题了，多数规则的几个主要问题是：
（1）最优规模的确认多数不是一个固定的比例，而是根据需要人为地确定。
布坎南和塔洛克曾指出，没有一种既定的多数规则是普遍适用的。通过上述分析我们可以看
到：表决时所需的多数不是固定的，而是要根据每一次集体决策的具体情况来确定，其标准
是议案得以通过时决策成本与外在成本的加总。而两种成本具体取决于多种因素，但确定多
数的规模受以下因素的影响：○ 1 集体的规模。一般而言，集团的成员越多，所需的赞成票数

就越多，为议案通过所进行的工作量随之越大，决策成本因而越高。如果以 51%为合法多
数，在 100 人的场合中和 10000 人的场合中的决策成本是不一样的，显然前者比后者成本要
低。但由于在大集团里低参与率符合经济人的本性，多数的比例也有可能随着集团规模的扩
大而变小。○ 2 政策的后果。一项议案给集团中的成员可能带来的损失越少，其通过所需的票

数就越少，多数的比例随之降低。○ 3 多数的确定还取决于议案的信息成本和成员偏好的差异

程度。如果一项议案信息成本高，可能会导致一部分成员放弃参政，多数随之降低。在异质
程度上，人们的偏好越不一致，越不容易达成一致，那么在集体决策时所需的多数就越低。

148
由于没有通用的数量标准确定多数，按什么规则确定多数规则？确定时所用的规则又依据什
么规则呢？为避免陷入无穷后退，公共选择学派的布坎南和塔洛克提出了两个标准：一应按
一致同意规则来选定多数规则。也就是说以确保每个人的权利为出发点。二在制定此规则时，
参与者应处于对未来无知的状态，这样才能确保其规则对所有的人都有利。
（2）多数原则不能体现偏好的强度。如果少数人对一个方案的偏好强度远远超过多
数人的另一个相反的方案时，多数原则还是不是最优。 “多数原则是按人头论多少，于是
它把不平等的强度平等化了。因此多数原则是建立在一种虚构上，即十分软弱和不现实的约
定上：让我们假设各种选择的强度是一样的。”因此过半数规则不能反映投票人的偏好强度，
投票的结果不能达到最优。“于是，就有必要考虑用简单多数表决制出的决策是否增进了社
会福利？”
（3）少数服从多数原则在有效性和合理性方面的缺陷。多数统治理论假设集体
智慧超过个人智慧。亚里士多德(Aristotle)认为，
“就多数而论，其中每一个别的人常常是无
善足述；但当他们合而为一个集体时，却往往可能超过少数贤良的智能” （亚里士多德，1965）
但是，多数人的智慧并非在任何时候都一定超过少数人或个人的智慧，真理也不可能只掌握
在多数人手里， 哈耶克指出，认为多数决策具有一种更高的超个人的智慧是没有理由的，
因为“只有自生自发的社会发展所达致的成就才可能具有这种智慧”（哈耶克，1997）多数
的决定难以听到反对者的声音和关注到少数者的利益，常常会对少数者做出不公正的决定和
实施事实上的专制。

Ur 多数人投票的结果
富人占多数
X
Y 一致同意的结果
B Y
C Z
S E

多数票的结果
穷人占多数

O T W Up
图 9。2
（4）多数票规则的再分配效应。与一致同意规则不同，多数票规则必然会产生再
分配效应。既然一项议案或政策不是由全体一致同意通过的，那么它就必然导致一些个人
(往往是投否决票的人)遭受损失，从而使得福利在投赞成票的多数人和投反对票的少数人之
间进行再分配。这个问题可以用图 8.2 来说明。
在图 8.2 中，纵轴和横轴分别表示富人和穷人这两组投票者的序数效用(UR，和 UP，)。
假定两组的所有成员都具有相同的偏好函数。在不提供任何公共物品的情况下，各组中的个
人所享受的效用水平分别用 S 和 T 来表示。只有私人物品生产时的帕累托可能性边界上的
初始效用组合点为正。
现在假定有了公共物品的提供，两组人的效用有了增进，因而帕累托可能性边界扩张到
曲线 XYZW。在一致同意规则下，两组个人都会由于他们投票赞同公共物品的提供而使境

149
况变好。因此，一致同意规则的结果一定是落在帕累托可能性边界上的线段 YZ 上，而 YZ
上的任一点表示两组个人的公共物品量和税收份额的组合。
如果公共物品量和税收政策是由根据多数票规则选择决定的，那么其结果将不会落在
YZ 上。如果是富人占多数，他们就可能把公共物品的提案与一套大幅度的累退税联系在一
起，因而使得选择的结果向上移动到线段 XY 上，例如在 A 点。这时富人的福利增加了，
而穷人的福利减少了。如果是穷人占多数，他们就可能赞同大幅度的累进税的税收政策，其
结果是资源配置向下移动到线段 ZW 上，这时总效用作了有利于穷人而不利于富人的再分
配。
正是由于多数票规则具有再分配效应，才产生了投票交易和投票联盟，出现少数人操
纵投票过程以及投票结果循环。

2．少数服从多数原则的失灵：投票悖论

少数服从多数原则的另一个问题是由于投票悖论的存在而使公共选择过程并不总是有
效。对于投票悖论的研究是公共选择理论的重要组成部分。关于投票悖论，公共选择理论所
依据的典型事例是“循环的大多数” 。
200 年前，早在十八世纪法国思想家孔多赛就提出了著名的“投票悖论”，认识到多数
通过规则会导致议案循环的可能性。100 年以后，Ｃ·Ｌ·道奇森(1876)又重新分析了这个
问题，而且这个问题一直是从邓肯·布莱克(1948)和肯尼思·阿罗以来现代公共选择文献讨
论的一个重点。
一个简单的例子是假设三个人，面对三个备选方案 A、B、C，有如下的偏好排序；
表1
个人
投票者１ 投票者 2 投票者 3
选择 第一选择 A B C
第二选择 B C A
第三选择 C A B

根据表中的偏好次序，并根据多数法则进行投票，这时我们就可以得到下面的结果：
首先，如果只允许投票者 1、2、3 分别投一票，结果就是一个方案一票，没有解，即没
有结果。其次，如果我们进行两两投票，先在 A 与 B 之间进行投票，发现 A 比 B 好；然后在
B 与 C 之间投票，发现 B 比 C 好；最后在 C 与 A 之间投票，发现 C 比 A 好。这就形成了一个
循环，也就是说投票者 1、2、3 组成的社会不能从个人偏好中得出一个符合传递性原理的集
体偏好次序。再次，如果我们只进行两次两两投票，既把得胜的备选方案带入下一轮。先在
A 与 B 之间进行投票，结果是 A 优于 B，取 A，然后再在 A 与 C 之间进行投票，结果是 C 优
于 A，取 C。但是如果我们重新开始，先在 B 与 C 之间进行投票，选 B，再在 B 与 A 之间投
票，结果选 A。在 C 与 A 之间投票，选 C，再在 C 与 B 之间投票，结果就是 C。这表明，在
特定情况下，选择的结果是不确定的，由于选择次序不同，任何方案均可能成为最后的结果，
只要该方案能够在第一轮投票时不进入投票程序，而只在第二轮投票时才进入投票程序，它
就会成为最后优胜方案。这个时候，投票结果并不决定于社会对方案的真正偏好，而是决定
于社会投票的次序，次序决定结果，这显然不符投票制度的初旨。
从上表可以看出，在投票过程中，如果按照两个投票者的偏好顺序来判断，就会出现
循环的大多数，即：有三分之二的人认为Ａ优于Ｂ，三分之二的人认为Ｂ优于Ｃ，三分之二

150
的认为Ｃ优于Ａ。这种情况的出现，使得投票过程不能达成公共决策。于是，少数服从多数
的原则失灵了。然而，孔多塞悖论即循环的大多数可能出现的概率又是多少呢?
坎贝尔和塔洛克在 1965 年的论文《多数票循环的重要性的测定》中对产生投票悖论的
可能概率进行了计算，他们的结果如下图表示：表内的数字表示投票悖论出现的概率，以百
分比计算。
表 2
备选对象的数目
3 4 5 10 15
投票者人 3 5.6 11.1 16.0 32.4 41.8
数 5 6.9 13.9 20.0
7 7.5 15.0 21.5
9 7.8 15.6 22.4
19 8.3 16.6 23.9
25 8.4 16.9 24.2
无穷 8.8 17.5 25.1 48.9 60.9

由图中我们可以看到，投票悖论出现的概率与投票者人数和备选方案的多少有关，投票
者人数或者备选的方案越多，出现投票悖论的可能性就越大。当 3 个投票者对 3 个备选方案
进行表决时，出现投票悖论的可能性只有 5.7%。当 27 个投票者对 3 个备选方案进行表决时，
出现投票悖论的可能性就上升到 11.1%。当 3 个投票者对 17 个备选方案进行表决时，出现
投票悖论的可能性就达到了 46.4%。当 19 个投票者对 17 个备选方案进行表决时，出现投票
悖论的可能性就达到了 62.6%。这几乎意味着 5 次投票就有 3 次出现投票循环。
1968 年涅米和韦斯伯格在论文《投票悖论的概率数学解》论文中对坎贝尔和塔洛克的
上述计算进行了进一步的推敲，他们指出，在投票者人数超过 10 人以后，在备选方案数目
不变的情况下，出现投票循环的概率变动很小，投票人数的增加对这一概率影响并不算大，
出现投票悖论的概率大小主要取决于备选方案的数量，备选方案越多，出现投票悖论的概率
也就相应的提高。可以说备选方案的增加对循环的大多数的出现有着重要的影响。当备选方
案的数量趋于无穷大时，无论投票者人数是多少(只要大于 3)， 孔多塞悖论出现的概率都
为 1。当然，在现实生活中，任何一个投票者对不同的方案有自己的偏好，所以循环的大多
数出现的可能性是很小的，但无论如何，循环的大多数的存在是毫无疑问的。
由于循环的存在，我们可以看到，投票的结果和投票的程序有很大的关系，谁控制了投
票的程序，谁就将操纵投票的结果。在 1785 年,孔多塞就指出，解决投票循环的一个办法是
按照预定设计好的程序对各种备选方案进行一一比较，在每一对方案中找到多数票支持的方
案，最终将总有一个方案获胜。另外一个典型的例子是这样的一种程序，投票者轮流对一个
方案进行投票，直到大多数赞同某一方案为止。具体过程是这样的，投票可以从某一方案开
始，如从Ａ方案开始。如果大多数人赞同Ａ方案，Ａ方案就成为公共决策，投票到止结束。
如果Ａ方案没有被通过，就对下一方案，如Ｂ方案进行投票，直到某一方案被通过为止。被
否决的方案不再被表决。如果前面的方案都被否决，最后只剩下两个方案，则要求最后一轮
投票在两者之中选择一个。很显然，如果少数服从多数原则总是有效的，那么无论按照什么
样的顺序对各方案进行投票，结果总该是一样的。但情况并非如此。例如有三个投票者，分
别为Ｘ、Ｙ、Ｚ，有三个方案，分别为Ｘ方案，Ｙ方案和Ｚ方案。如果从Ｘ方案开始投票，
结果会是：第一轮投票(由于Ｘ赞同Ｘ方案，Ｙ和Ｚ反对Ｘ方案)的结果是Ｘ方案未通过；第
二轮投票(由于Ｙ和Ｘ赞同Ｙ方案)的结果是Ｙ方案获得通过。如果从Ｙ方案开始投票，结果
会是：第一轮投票(由于Ｙ赞同Ｙ方案，Ｘ和Ｚ反对Ｙ方案)的结果是Ｙ方案未被通过；第二

151
轮投票(Ｘ和Ｙ赞同Ｘ方案)的结果是Ｘ方案被通过。这一事例表明，投票的结果与投票的顺
序相关，它可以受到投票顺序的影响。因此各个被选者也就更有动力去控制程序。显然，在
多数票的规则下，决定投票程序将获得确定的结果，操纵了程序也就操纵了结果，这也是多
数票制的一个大问题。
此外，在某些特定的情况下，会出现波德效应，即人们有可能投票选择大多数人不喜
欢的方案。最简单的波德效应模型是一个 7 人的委员会。在其中有两个左派，两个中派和三
个右派，他们就左、中、右三个方案进行投票。如果根据简单多数规则进行投票，结果如表
3 所示：
表3
委员会成员 左派 中派 右派
12 34 567
最佳选择 左左 中中 右右右
次佳选择 中中 左左 中中中
最次选择 右右 右右 左左左

从表 3 可以看出，由于有三个人赞成右方案，并且构成了简单多数，所以右方案成为
入选的公共决策。但是，仔细观察就可以发现，右方案是左派和中派最不喜欢的方案，而左
派和中派的人数加在一起是四个人，构成了 7 人委员会中的大多数。也就是说，在被称为波
德效应的特定的投票情形中，大多数人最不喜欢的方案被选中了。这种结果，甚至违背了少
数服从多数原则最初包含的社会福利标准，使大多数人认为他们遭受了损失。
在 Colman 和Ｐountnuy 的研究中发现，波德效应分为强波德效应和弱波德效应。所谓
强波德效应，是指只存在唯一的简单多数的获胜方案，而所有大多数人偏好的方案没有入选。
所谓弱波德效应，是指只存在唯一的简单多数获胜方案，至少有一个大多数偏好的方案没有
入选。
对于这两种波德效应在对三种方案表决时出现的概率，有人作了一下计算，其计算的
部分结果如表 4。
表4
投票 7 8 9 10 11 12…… 100 101…… 200 201
者人
数
强效 0.018 0 0.012 0.003 0.006 0.002 0.017 0.025 0.020 0.028
应
弱效 0.126 0 0.132 0.050 0.106 0.056 0.202 0.247 0.228 0.269
应

所提供的数据显示：当人数为 8 时，波德效应出现的概率为零，除此之外，只要投票
人数大于 7，就有可能出现波德效应；弱效应比强效应出现的概率高；当人数为单数时，波
德效应的出现概率相对比人数为双时高；随着人数的增长，波德效应出现的概率也相应地增
长。

多维的情况：
现在我们来考察在两种公共物品的场合，多数票规则会导致怎样的资源配置结果。
假定有三个投票人甲、乙和丙，他们对由公共部门提供的两种物品(例如保健和教育)的最偏
好数量进行选择，并且还假定决策是彼此之间相互独立地做出的。在图 8.3 中，IA，IB 和

152
IC 分别是甲、乙和丙的无差异曲线，每个人最偏好的位置由 A 点、B 点和 C 点来表示。这
些最偏好的位置用每个人的序数效用面的顶点来定义。而且，偏好是单峰的。假定中间投票
者的偏好处于支配地位，那么丙最偏好的保健支出水平占支配地位，乙最偏好的教育支出水
平占支配地位。置言之，既然对每一个支出水平的决策是独立做出的，中间投票者可能是不
同的个人(在本例中是乙和丙)。最终的结果是由 M 点给出的保健支出和教育支出的组合。

保健支出 H
B
Ia
P
Hc C Q
M
R A Ib

Ic

O Eb

教育支出 E
图 8.3

根据上面布莱克的证明，在单一公共物品的场合，单峰偏好能够打破投票循环，获得
惟一的和稳定的结果。当把这种分析扩展到一个以上的公共物品时，这个结果将不复存在。
在图 8.3 中，乙和丙可以通过投票交易或其他类型的政治交易勾结起来，从而使选择的结果
移到比如说 P 点的位置。这个位置更接近于乙和丙的最偏好的位置而不是 M 这个位置。由
于这将使甲的境况恶化，它将迫使甲和丙或乙做交易，R 和 Q 代表这样的位置。因此，我
们看到最终的结果再次变得不稳定。
在图 8.3 中，M 点是帕累托效率点，因为它位于所有的帕累托效率组合以内，这些组合
是由曲边三角形 ABC 围成的，包括这个三角形边界上的所有的点。从这个三角形内的任何
—点向外移动将使某个人的境况变坏，而从三角形以外任何一点向三角形以内某一点移动将
使得至少一个人的境况变好(帕累托改进)。

3．少数服从多数原则的失灵；阿罗不可能定理

有关投票悖论的更具有一般性的结论是阿罗给出的不可能定理。阿罗指出：对于特殊的
只有三种状态的选择情况，要从个人偏好推导出社会偏好，需要满足一些合理化的条件。而
能够同时满足这些合理化条件的社会选择机制是不存在的。
阿罗不可能性定理的条件包括两类，一类是关于个人和社会排序的合理化条件，这是讨
论社会选择问题时的一些基本条件；另一类是关于制度的合理化条件。首先，社会(或集体)
由一个以上的人组成，社会排序必须基于个人对各种选择的排序。其次，个人和社会的排序

153
需要满足两个公理：公理Ａ：完全性：对于所有的选择ｘ和ｙ，任何一个人或者认为 X 比 Y
好，或者认为 X 与 Y 没有差异，或者认为 Y 比 X 好；公理Ｂ：传递性：对于任意的 X，Y 和
Z，如果某人认为 X 比 Y 好，Y 比 Z 好，则他一定认为 X 比 Z 好；
所谓制度，是指“一个过程或一项规则，对于所有个人关于社会状态的排序集合Ｒ
1，……，Ｒｉ，这一过程或规则表明其相应的对于社会状态的社会排序为Ｒ” 。(Ａｒｒｏ
ｗ，1963)关于制度，需要满足以下五个合理化的条件：
1．对于三种选择的自由排序：在所有状态中至少有三种选择，关于这三种选择，所有
逻辑上可能的个人排序都是可以接受的。这一条件要求个人的排序集合不是单一的，关于至
少三种选择的个人排序是存在各种可能性的，只要逻辑上合理即可。如果所有个人对所有选
择的排序都是一样的，那么社会排序也一定是同样的排序。这种情况就根本不需要特别地进
行研究了。
2．社会价值和个人价值的正相关关系：如果一个社会中的每个人都认为 X 只要和 Y 一
样好，即没有什么差别，但哪怕是有一人认为 X 比 Y 好，则社会必须认为 X 比 Y 好。当然，
如果一个社会中所有的人都认为 X 比 Y 好，则社会也应该认为 X 比 Y 好。 “社会排序随着个
人价值判断的变化而同方向变化，或者至少不是反方向变化。因此，如果在每个人的排序中
某个社会状态的排序上升或保持不变，而在这些排序中没有发生其它的变化，那么，我们就
可以预期，该社会状态在社会排序中的排序也上升或至少没有下降。”(Ａｒｒｏｗ，1963，
ｐ25)
3．有关选择方案的独立原则：该原则的含义是社会偏好顺序产生于个人的偏好，社会
偏好顺序的变化源于个人偏好次序的变化，如果对于给定的选择集合，个人偏好次序不变，
不管其他偏好次序有什么变化，社会对给定选择集合的偏好次序也不变。“给定条件下社会
所做出的选择只取决于该条件下个人对这些选择的排序。换言之，如果我们考虑这样的两个
个人选择集合，对每一个个人而言，他对于给定条件下特定选择的排序在任何时候都一样，
那么我们就可以要求，在该条件下，当个人的价值判断由第一个排序集合给出时，和当个人
的价值判断由第二个排序集合给出时，社会所做出的选择应该是相同的。”(Ａｒｒｏｗ，
1963，)设 X、Y 是任何两个选择方案，如果每个人关于 X、Y 的相对偏好没有改变，那么不
论他们关于 X、Y 以外的其他选择方案的偏好是否发生了变化，社会关于 X、Y 的相对偏好也
不应改变。
4．公民的自主性：即社会排序不能够是强加的。如果有一组选择ｘ和ｙ，无论所有人
的偏好是什么，社会都不会显示出ｙ胜于ｘ，即使所有人都认为ｙ胜于ｘ，社会的排序也仍
然是ｘ不差于ｙ，这样的社会排序就是强加的。该条件要求社会排序必须根据个人排序得出。
5．非独裁性：不存在这样的个人，使得不论社会全体成员的个人偏好如何，社会的或
集体的偏好总是同该个人的偏好一致。因为如果对于每一组选择，某个人的偏好就是社会的
偏好，而不管其他人的排序如何，这种制度就是独裁。
阿罗不可能性定理指出，同时满足公理Ａ和Ｂ，以及条件 1～5 的制度是不存在的。阿
罗证明的关键是决定性组的概念。对于选择ｘ和选择ｙ，一组人是决定性的，如果这组人一
致认为ｘ胜于ｙ，那么不管所有其他人的排序如何，社会的排序都是ｘ胜于ｙ。也就是说，
这组人关于ｘ和ｙ的一致排序就足以推导出社会对ｘ和ｙ的排序了。首先，根据决定性组的
定义，在阿罗定理的条件下，决定性组不可能由一个人组成。对于三种选择的自由排序，如
果一个人关于任意的一种选择和另一选择的排序是决定性的，那么，他对于任意一对选择的
排序也是决定性的。这样，他实际上就是一个独裁者。所以，单个人不可能是决定性组。其
次，对于三种选择的自由排序，至少存在一个决定性组。选择一个人数最少的决定性组Ｄ，
它对于ｘ和ｙ的选择是决定性的。将Ｄ分为Ｄ1 和Ｄ2，Ｄ1 由一个人组成，Ｄ2 由其他人组
成。同时，决定性组以外的人组成Ｅ。假定个人的排序如下：Ｄ1：偏好ｘ胜于ｙ，偏好ｙ

154
胜于ｚ；Ｄ2 中的所有人：偏好ｚ胜于ｘ，偏好ｘ胜于ｙ；Ｅ中的所有人：偏好ｙ胜于ｚ，
偏好ｚ胜于ｘ。由于Ｄ对于ｘ和ｙ是决定性的，所以，社会对于ｘ和ｙ的排序应该是ｘ胜于
ｙ。关于ｚ和ｙ。Ｄ2 中的所有人偏好ｚ胜于ｙ，而Ｅ中的所有人偏好ｙ胜于ｚ。如果社会
排序是ｚ胜于ｙ，那么，Ｄ2 对于ｚ和ｙ就是决定性的，这说明Ｄ2 是一个比Ｄ更小的决定
性组。而这与Ｄ是一个最小的决定性组相矛盾。因此，社会的排序只能是ｙ胜于ｚ，或者ｙ
和ｚ无差异。这样，根据传递性，社会排序应该是ｘ胜于ｚ。但是，从所有人的偏好来看，
除了Ｄ1 中的一个人偏好ｘ胜于ｚ之外，社会中其他所有人都偏好ｚ胜于ｘ。这样，关于ｚ
和ｘ，Ｄ1 中的这个人也是决定性的了。而只有一个人的决定性组与非独裁性是相矛盾的。
因此，同时满足公理Ａ和Ｂ以及五个合理化条件的制度是不存在的。
通过上述分析可以得出结论，无法找到一种能保证效率、尊重个人偏好、并且不依赖程
序的多数规则的投票方法。任何公共选择的规则，都不可能实现公共利益与私人利益的兼容。
换句话说，当社会所有成员的偏好为已知时，无法通过从个人偏好次序得出社会偏好次序，
不可能通过一种程序准确地表达社会全体成员的个人偏好，保证多数投票规则前后一致。偏
好加总的难题已经不在于“多数”的数量有多少了。少数服从多数的民主不能达到公意， 而
只能防止最坏情况的发生。我们不能把民主仅仅理解为少数服从多数，不能使民主政治仅仅
停留在宣传“少数服从多数”、“主权在民”和权力平等这些基本的民主原则上。从阿罗定
理看，仅有这些原则还不能保证政治选择行为中不出现强制和独裁现象，要使公民的民主权
力真正得到保障和实现，还必须进一步深入思考和设计健全民主机制的方案，制定大量具体
的社会选择规则，否则人民民主权力可能因为社会选择过程中出现的独裁和强制而受到损
害。这也正是阿罗定理深刻启迪意义之所在。不可能定理激励了公共选择派经济学家去探求
和设计更完善的民主选择程序。当然，和孔多塞悖论一样，在实际中阿罗悖论出现的概率是
相当低的。但这表明了作为一种投票制度其实是存在着很大的不足的，而一旦民主程序失灵，
各方的冲突就可能升级而可能采用非和平的手段解决他们之间的利益冲突。一旦一种公共选
择程序出了一次问题，人们也有理由怀疑其它时间通过这一程序达成的公共决策，从而对这
一程序本身产生怀疑。当然，这一定理的内涵是非常深奥的，它的启发意义远不止这些，正
如阿罗认为的，不可能性定理的哲学与外延意义还不十分清楚。随着人们对其研究的深化，
会更多地认识到其丰富的内涵。在谈到阿罗不可能定理的深奥时，西方著名经济学家萨缪尔
森曾把它与爱因斯坦的相对论相比较，他指出：“如果说世界上真正懂得相对论的人只有十
二个这是句夸张的话，那么，说世界上真正懂得阿罗不可能性定理的人不到十二个，这倒是
实在的事实。”

4．肯普－黄与帕克斯不可能定理

肯普和黄有光(1976)提出，对于固定不变的个人排序集合，不可能性的结论仍然会出现。
肯普和黄提出的第一个命题是：在一组很弱的假设条件下，仅仅根据个人排序是不可能推导
出一个实值社会福利函数的。肯普和黄有光提出的第二个命题是：给定偏好的弱多样性，不
存在能够同时满足强帕累托原则和匿名性且仅排序性的社会排序。
偏好的弱多样性： “存在这样的三种社会选择ｘ，ｙ和ｚ，以及两个人Ｊ和Ｋ。1、这两
个人对ｘ，ｙ和ｚ严格排序(即没有无差异)。2、他们对ｘ，ｙ和ｚ中的两对选择的排序是
很不相同的，而对于剩下的一对选择的排序，意见是统一的。3、其他人关于ｘ，ｙ和ｚ是
无差异的。
”(Ｎｇ，1983，ｐ119)
强帕累托原则：对于任意两个选择ｘ和ｙ，如果所有人认为ｘ不差于ｙ，则对于社会而
言ｘ也不差于ｙ；如果所有人认为ｘ不差于ｙ而一些人认为ｘ胜于ｙ，则对于社会而言ｘ也

155
胜于ｙ。
对于任意选择ｘ，ｙ，ｚ，ｗ，如果所有人对ｘ和ｙ的某种排序意味着社会同样的排序
的话，那么，所有人对ｚ和ｗ的任何一种排序也都意味着社会同样的排序。这一条件要求所
有人都在同样的基础上被匿名地对待，这一要求比非独裁性要强。这一条件还要求任意两个
选择的社会排序必须是而且也只能是根据个人对它们的排序而得出。即：只有个人的偏好是
与问题相关的；只有个人偏好的排序或序数性与问题相关，偏好的强度与问题无关。
作为不可能性定理中的一个，肯普-黄的不可能性命题在揭示出不可能性的同时，实际
上也揭示出了解决不可能性的途径，因为肯普-黄的不可能性命题表明，我们不能够仅仅根
据个人的序数偏好得出合理化的社会排序，也就是说，不可能性的一个主要根源在于序数效
用。因此，黄有光得出结论：要解决阿罗不可能性问题，采用基数效用就是一个可能的方法。
而基数效用恰恰是新福利经济学的主要特征，在新福利经济学取代旧福利经济学的时候，这
一点被看作是新福利经济学的优越所在。 “这对于那些不喜欢基数效用的人或相信序数效用
就足够的人，是一个致命的打击。”(Ｎｇ，1983，ｐ121)

5．森的帕累托-自由不可能性定理

森的帕累托-自由不可能性定理指出： 弱帕累托标准与个人自由主义可能会出现不一
致，这一方面说明了帕累托标准是有缺陷的，它只考虑有关状态之间效率方面的差别，而忽
视了这些状态所引起的个人效用之间的冲突；另一方面也说明了：进行社会排序，除了考虑
一些合理化的条件而外，还需要考虑个人自由等问题，因为，“……，有一些选择是纯粹个
人性质的，比如，状态(ｘ)指社会中其他所有的事情为Ω，Ａ先生睡觉时仰卧，状态(ｙ)
指社会中其他所有的事情为Ω，Ａ先生睡觉时伏卧。假如Ａ先生偏好ｙ胜于ｘ，而其他许多
人的偏好却相反。那么，可以认为，ｘ和ｙ之间的社会选择是纯粹个人的事情，因为Ａ先生
是仅有的一个‘真正’涉及到的人，其他的人都只是‘爱管闲事的人’ 。也可以认为，可以
选择一个这样的集体选择规则，在这个纯粹‘个人性质的’选择中，Ａ先生的偏好应当被社
会偏好准确地反映出来。”(Ｓｅｎ，1970，ｐ79)正是基于这一点，森强调，人们应该重视
研究个人权利等问题对于社会排序的影响。而新福利经济学以及新福利经济学之前的福利经
济学研究都自觉不自觉地回避了这些问题。
森(1970)发现，帕累托标准与自由主义是不相容的。帕累托最优是经济学家和其他社会
科学家用来衡量社会效率最常用、最普遍、甚至是唯一的指标，它指的是这样一种状态，即
大家都好得不能再好，没有一个人可以在不损害他人福利的前提下使自己的福利得以改善，
而个人自由原则又是人类不懈的追求，二者都是人们直觉上能够完全接受的标准。但是，森
的研究表明，这两个如此诱人的标准却是矛盾的和无法同时成立的。
森的定理是建立在三个基本前提假定之上：⒈无限制区域原理；⒉帕累托原则；⒊最小
自由原则，即社会应当赋予至少两个人各自在至少一对社会状态之间有选择权，如果他认为
甲比乙好，社会不应干涉而应认同。用森的话说就是，如果你想趴着睡而不想躺着睡，社会
应当认可。但是，森的证明，对于二人以上的社会，不存在同时满足上述三个条件的社会选
择函数。因为，帕累托最优与最小自由原则结合在一起，会出现与阿罗不可能性定理所揭示
的孔多塞投票悖论类似的循环性结果。
森关于帕累托自由的这一不可能性定理可以准确地表述为：满足下列条件的集体决策规
则是不存在的。
1．排序的理性条件：排序具有自反性、相关性，而且偏好关系是不循环的。自反性是
指：对于任意一个选择ｘ都有ｘＲｘ，即任何选择都至少和自身一样好。相关性是指：对于

156
任意两种选择必有ｘＲｙ或者ｙＲｘ或者二者兼有。
2．弱帕累托标准：对于任意的选择ｘ和ｙ，如果所有人ｉ都认为ｘＰｉｙ，那么对于
社会而言也有ｘＰｙ。
3．最低限度的自由主义：存在两个非空、不相交的子集Ｌ1 和Ｌ2，对于两组不同的选
择(ａ，ｂ)和(ｃ，ｄ)，如果Ｌ1 中的所有人认为ａ好于ｂ，则对于社会而言也有ａ好于ｂ；
如果Ｌ1 中的所有人认为ｂ好于ａ，则对于社会而言也有ｂ好于ａ。同样的，如果Ｌ2 中的
所有人认为ｃ好于ｄ，则对于社会而言也有ｃ好于ｄ；如果Ｌ2 中的所有人认为ｄ好于ｃ，
则对于社会而言也有ｄ好于ｃ。即两组人分别对两组选择具有决定性。任何人都有自由做他
喜欢做的事，即有一些选择完全是个人的，个人的某些偏好不应该受其他人的影响。
现在有一本书，比如《查特莱夫人的情人》，有两个人Ａ和Ｂ，他们对这本书的看法不
同。有三种选择：Ａ读这本书(ｘ)，Ｂ读这本书(ｙ)，谁都不读(ｚ)。如果Ａ是一位假正经，
他希望最好谁也别读，但是如果一定要有人读的话，那就最好自己读，以免幼稚的Ｂ受到坏
影响。因此，Ａ的偏好排序是：ｚＰｘＰｙ。如果Ｂ认为大家应该读这本书，而且Ａ应该首
先读，那么，Ｂ的偏好排序是：ｘＰｙＰｚ。根据自由主义的原则，对于ｘ和ｚ，Ａ应该有
选择的自由，Ａ的偏好是决定性的，因此，社会的偏好排序应该是ｚＰｘ。同样，对于ｙ和
ｚ，Ｂ的偏好是决定性的，因此，社会的偏好排序应该是ｙＰｚ。这样，根据传递性，社会
应该偏好ｙ胜于ｘ。但是，根据弱帕累托标准，社会对ｘ和ｙ的偏好应该是ｘ胜于ｙ，因为
Ａ和Ｂ都偏好ｘ胜于ｙ。这样，帕累托标准和自由主义是不相容的。
如何走出森的悖论，缪勒在《公共选择理论》中提出了两种解决方法，一是让帕累托原
则在某些情形中遵从自由权利；二是通过帕累托交易。正如缪勒所指出的，上述矩阵类似于
博弈论中著名的囚徒困境状态的帕累托劣等结果是由于每个人独立行使他自己的权利而不
考虑对别人的损害这类外部性。

四、走出困境

阿罗的不可能定理一经问世便对当时的政治哲学和福利经济学产生了巨大的冲击，甚至
有上百篇文章对他的定理进行驳斥。李特尔、萨缪尔森试图以与福利经济学不相干的论点来
驳倒阿罗的不可能定理，但又遭到肯普、黄有光和帕克斯的反驳，他们甚至建立了在给定个
人次序情况下的不可能性结果。事实上，阿罗的不可能性定理经受住了所有技术上的批评，
其基本理论没有受到重大挑战。
如何克服阿罗悖论衍生出的难题，丹尼斯·缪勒在其《公共选择理论》一书中总结了前
人的贡献，提出了两条道路：一是放松传递性公理，不再寻求一种最佳的备选方案；另一条
道路是放松独立性公理或者无限制区域公理。但无论放松无限制区域假设，还是放松不相关
备选方案的独立性公理都会出现这样的问题：待决定的是什么议案，谁来决定，对谁的偏好
加权数以及加什么权数。这类选择会直接或间接地涉及到人际间的效用比较。当然也用某些
可供选择的条件来放松其他的前提条件或者彻底否定序数效用论。

1．单锋偏好与中间投票人定理

对于阿罗不可能定理的一个前提的放松是对个人偏好形式加以适当的限制，放松无限制
定义域的假定，假设投票人具有单锋偏好。单峰理论是杜·布莱克提出的，用于解决著名的
孔多塞的投票悖论问题。他认为“如果全体投票者的偏好都是单峰的，中间最优方案将是孔
多塞战胜者。”多项选一的集体决策体现的也是中间投票人的最佳偏好，即中间投票人偏好

157
的公共物品量最终被通过。这被称之为“中间投票人定理”。
把有关公共产品的议案，按照公共产品的数量排序，如果一个议案给投票者带来的满
足程度既高于数量较少的公共产品议案，又高于数量较多的公共产品的议案，那么这个议案
就处于投票者偏好程度的一个峰值。单峰偏好是指这样的情况，如果所有的议案中只有一个
议案位于投票者偏好程度的峰值，那么就称投票者的偏好是单峰偏好。在图 8.4 中，三个投
票者都是单峰偏好的。与单锋偏好相对应的是双锋偏好。双峰偏好就是指有两个议案位于投

图 8.4 图 8.5

A C A
B C

票者偏好程度的峰值，从图形上看，投票者的偏好有两个尖点。也就是说，投票者有一个最
低偏好的议案，在其附近的任何一个方向的临近议案都能够给投票者带来更高的效用水平。
在图 8.5 中，投票人 B 就是双峰偏好的。
如果所有投票人都是单峰偏好的，则过半数规则将决定唯一的投票结果，这个投票结
果恰恰反映了中间投票人的偏好，也就是中间投票人所偏好的公共产品数量被通过。这就是
中间投票人定理。把每个投票人最偏好的议案按照公共产品由少到多顺序排列，如果投票人
数为奇数，必然有一个人最偏好的议案位于所有议案的中间，则这个人称为中间投票人。如
果投票人数为偶数，中间投票人会有两个。因此，中间投票人是对公共产品需求持中间态度
的人，他（们）把剩余的投票人分成人数相等的两组。
中间投票人定理成立的原因在于在比较任何两个议案的时候，每个投票人都会选择最接
近自己最有偏好的议案。如果把中间议案与公共产品数量高于它的议案放在一起比较，则中
间投票人和希望少消费公共产品的一半投票者会支持中间议案，从而使中间议案得到通过；
如果把中间议案与公共产品数量低于它的议案放在一起比较，则中间投票人和希望多消费公
共产品的一半投票者会支持中间议案，再次使中间议案得到通过。偏离中间人议案的任何议
案，都不能获得过半数支持，所以中间投票人的偏好总能够获得过半数票。
当全体成员的偏好都是单峰分布的时候，投票总能得出唯一的结果。但如果其中有些成
员的偏好是双峰分布的，按过半数规则进行集体决策就不能产生一个唯一的结果，不能避免
投票结果随投票次序的改变而不同的现象。而会出现所谓的“周期多数现象”，即不同的投
票程序会产生不同的结果，每个议案都有可能获胜，主持人可以通过操纵议程，而使有利于
自己的结果出现。
我们还必须看到经过半数票通过的投票结果并不代表整体的价值取向，这个结果并不表
示“社团价值”或“社会利益” ，仅仅因为它产生于决策规则。

158
2．回到基数效用论

阿罗和森的定理都是建立在序数偏好上的，从前面的论述可以感觉到走出这两个悖论都
涉及到人际间效用的比较，即利用基数效用理论能够走出困境，这意味着放弃阿罗的不相关
备选方案的独立性条件。基数偏好意味着人际间的效用比较。
豪尔绍尼的可加总的社会福利函数，可以看作是边沁的功利主义主张“最大多数人的最
大幸福”的形式化。假设每个人都是预期效用最大化行为者，并且“一个人有相同的可能性
被置于社会的任何具体成员的位置上”。他的定理指出，社会福利函数可以表达为，赋予每
个人的效用一定权重，根据这些权重进行加总（如果再考虑到平等原则，就是个人效用的简
单加总，具体形式可以看第四章的内容）。定理的前提中包含了社会福利函数和个人效用函
数一样都是基数的，并且满足冯诺依曼—摩根斯顿公理或等价的前提。

森的“价值限制定理”
森针对阿罗不可能定理发起的挑战充分显示了他的睿智，他建议的解决方法其实非常
简单。阿马尔蒂亚·森认为，当参与投票的人数为奇数时，如果这些投票者的选择是价值限
制（value restriction）性质的，则阿罗的条件 2 至条件 5 即可满足可传递性，从而可以避免
投票悖论。
所谓选择是价值限制性的，是指全体投票人对一组选择方案中都同意其中的一个方案
并不是最优方案。例如，假定有三个投票者在三种政策提案中进行选择，这三种提案代表对
某种公共物品的三种不同的支出水平：A 低，B 中等，C 高。三个人对三种提案的偏好用不
等号表示，在表 5-A 中，个人 1 宁愿要 A 提案而不要 B 提案，个人 2 宁愿要 B 而不要 A，
个人 3 宁愿要 C 而不要 B。如果在任意两个提案中进行选择，其中一个提案总是会赢得多
数票而获胜。如果在三种提案中选择，投票的结果则是循环的，任何均衡都不能达成。
表 5-A
投票悖论的消除
提案
投票者 A B C A
低支出 中等支出 高支出 低支出
1 〉 〉 〈
2 〈 〉 〉
3 〉 〈 〉

表 5-A 中，如果三个投票人都不认为 A 方案(低支出)是最优的，我们就得到下面的表

5-B。
表 5-B
投票悖论的消除
提案
投票者 A B C A
低支出 中等支出 高支出 低支出
1 〈 〉 〈
2 〈 〉 〉
3 〈 〈 〉

159
 根据三个人对三种方案的偏好次序排列，在 A、B 两种方案中进行投票时，B 以全票获
胜；在 B、C 两种方案中进行投票时，B 以 2：1 获胜；在 C、A 两种方案中进行表决时，C
以 2：1 获胜。由于 B>A，B>C，C>A，结果必然是 B>C，B 以多数票获胜，投票悖论消失。
森的上述结论可以被一般化：在任意三个备选方案中，全体投票人对其中的一个方案
达成一致意见，投票悖论就可以消除。这可以有三种选择模式：
1．全体投票人都同意其中的一个方案不是“最优的”。
2．全体投票人都同意其中的一个方案不是“次优的”。
3．全体投票人都同意其中的一个方案不是“最差的” 。
多数票规则的投票结果均衡是以投票者具有单峰偏好次序为前提条件的；而为了得到
单峰偏好次序又假定投票者只在一种公共物品不同数量之间进行选择。如果投票者面临着多
维(多种公共物品)选择问题时，投票循环仍然不能消除。而且在这种多维选择场合，还会产
生投票交易或互投赞成票的问题。

3．加权投票规则

对于投票悖论的另一种解决方式是权数投票法，即通过设计权数让投票者把自己的偏好
的强度体现出来，这种方法有好几种形式，一种是博尔达记数法。在这一规则下，假定有有
限个可供选择的方案，则每个人将第一好的方案标以实数 1，第二好的标以实数 2，…，第
m 好的标以 m，最后将所有方案在有关投票者那里得到的分数进行加总，所得分数最少的就
是最好的。该种方案的好处是可以一次性地解决多个方案的投票问题，并且可以看出各个选
民对不同方案的偏好相差程度。但是这个方案的缺点也很突出，不同的个人间，对同一顺序
选择方案只能给予同样的分数，不能显示不同个人对同一顺序的方案间在满足上可能有差
别。另外它也没有说明为什么每两个相继的方案间恰恰相差 1。第二种方案打分投票法则希
望解决这样的问题，在这一规则下，对每个投票者给予相同的一定数量的分（如 100 分） 。
每个投票者可将这些分按照自己的偏好强度，在多个选择方案间进行分配，最后再将每个方
案所得分数进行加总，得分最高的就是最好的。打分投票法，实际上就是给选民以平等分配
的货币，然后让选民根据自己的偏好强度以及同等的货币约束对不同的偏好进行选择，从而
实现选民均衡。但这一方法并不能防止投票者的策略行为，如某人为了使他认为最好的方案
当选可能会夸大他的偏好强度，将全部分数都分配给他认为最好的方案。这种策略行为往往
导致打分投票法蜕化为多数投票法则（投票中的策略行为我们将在下面的章节中重点讨论）。
上面的论述我们还是假设一人一票，也就说参与者之间是平等的。但是，在有些情况
下，这样反倒是一种不平等，比如在股份制公司的股东大会上，并不是每个股东都应该有同
样的投票权，这样对于投资多的大股东是不公平的。所以在现实中加权投票规则更多的是作
为体现这种存在“利益差别”的规则。即每一个人的票数是不一样的。例如，世界银行是根
据各国对其提供的财政援助份额的不同而按比例分配选票的，美国比泰国分担的“会费”高，
自然在世界银行拥有比泰国大得多的发言权。再比如，在欧盟成立之前，欧共体也是采用这
种投票规则，其中英国、法国、德国、意大利各有 10 票，比利时和荷兰有 5 票，丹麦和爱
尔兰有 3 票，卢森堡仅有 1 票。

需求显示法
加权投票规则的另一种变形是投票的需求显示法。假设有甲、乙、丙三个人，要在 A、
B、C 三个议案中选择一个作为集体行动方案。表 6 中给出了如果三个方案实施能够给三个
人带来收益的货币衡量值。

160
 表6
方案
A B C 税收
选民
甲 30 10 5 20
乙 10 40 20 0
丙 25 5 10 15
社会价值 65 55 35 35

我们首先加总各个方案的价值，每个方案的合计值称为其社会价值。在这个例子中，A、
B、C 三个方案的社会价值分别为 65、55、35，A 方案的社会价值最大，我们认为它对社会
是最优的，因而集体的行动方案应该是 A。但是这种方法的问题也是很大的，一是可能出现
几个项目的社会价值相同的情况，当上表中的 B 或 C 方案由于某一个选民的偏好改变而变得
社会价值一样的时候，集体决策变得无所适从了，再者，这样的方案可能造成不公平，如上
面的情况实施方案 A 显然对乙是不公平的，因为如果实施其他方案他能够获得更多的利益。
有人指出，可以通过对有些成员征税，来筹集生产公共产品的一部分经费而解决这个
问题。以甲为例说明：首先计算出只有乙和丙参与时，A、B、C 三个方案的社会价值，看哪
个方案的社会价值最大，它就是没有甲参与时社会最佳的行动方案，我们看到这时是 B 方案
当选，其社会价值是 45。然后加入甲对三个方案的评价，看哪个方案社会价值最大，也就
是最终的社会最优行动方案。如果甲加入以后，最优方案没有变化，甲就不需要缴税；如果
甲加入以后，最优方案有了变化，那么两个方案的社会价值的差额就是甲应该缴纳的税收额。
在我们的例子中，由于甲的加入，A 变为最优方案，其社会价值为 65，甲需要缴纳的税收就
是 20。同理，乙不用缴税，丙需要的缴税额为 15，三个人的总税额是 35。如果这个行动提
供的公共产品的成本小于 35，就不用再进一步分担费用，税收减成本的差额，以一次总付
的方式，返还给三个选民；如果公共产品的成本超过 35，还需要三个人进一步分担成本。
改正后的需求显示法的优点在于它可以激励每个参与者说出对公共产品需求的真实信
息，从而可以使投票者得到的公共产品的数量与质量最大限度地接近投票者的偏好结构。但
其缺点是实施起来比较复杂，但参与人人数过多时，交易成本尤其大。

否决投票规则
否决投票法的要点是：首先让参与某种集体选择的每个投票者提出自己认为可供选择的
一个提案，如果有 N 个投票者参与选择的话，就有(N+1)个提案，其中一个是现状提案(即维
持现状不变的提案，这个提案可能是由上一次集体选择决定的)。然后使用随机过程来决定
投否决票的次序，否决投票的次序向参与选择的所有成员公布，规定每个投票者对其他提案
只能投一张否决票。每个投票者对提案集合中最不满意的那个提案投否决票。这样，第一个
人从(n+1)个提案中否决掉他最不喜欢的那个提案，第二个人从剩下的 N 个提案中否决掉他
最不喜欢的那个提案，第三个人再从剩下的(N-1)个提案中否决掉一个提案……直到 n 个人
都分别投了一次否决票，各否决了一个提案以后，最后剩下来的未被否决的提案便是获胜提
案，这个提案就成为全体成员一致接受的集体选择的结果。
否决投票规则有如下好处：可以促使每个参与成员都认真对待自己的提案，且在提案
时尽量照顾到其他成员的利益。因为谁都希望自己的提案获得通过，如果不考虑别人的利益
就有可能遭到否决。这样就有利于各参与者之间的沟通和真实意愿的表达。有利于促使最终
结果趋近于帕累托最优。在否决投票规则下，每个成员都能充分选择自己认为是合适的供选
方案，所有供选方案中最不为某一个或某些个成员所喜欢的方案又被选举过程否决了，因此
除留下来的没有被否决的方案之外，其他任何方案都不可能更接近于帕累托最优。当然如果

161
留下的方案不止一个，仍需借助其他投票规则来做决定。
否决投票制的当局限性在于它要求参与集体行动的个体必须在利益和兴趣上有共同
性；否则，也无法做出最终选择。而往往参与决策的人数越多，各方的利益冲突越大，实行
否决投票是不能做出最终决策的。缪勒也承认他设计的这种方法有下列缺点：(1)要求各个
投票者进行人际效用比较；(2)随着参与集体决策的人数的增多，参与的积极性将下降；(3)
结成联盟或相互勾结将会使这种方法失效。

投票交易
在自由竞争的商品市场上，任何一个消费者做出购买决策时，他的偏好强度都可以通
过他愿意对某种商品支付较高的价格(直至达到他的预算约束的上限)或购买较多的数量表
达出来。一个喜欢抽烟的人可能会整条地购买香烟，一个不怎么吸烟的人可能偶然买上一包
香烟，一个厌恶吸烟的人不会在香烟上花费一分钱。
在政治市场上，出于各种各样的原因，人们对各种可选择方案的偏好强度是不一致的。
多数票规则的缺陷之一是没有照顾到各个人的偏好强度。无论一个人对某种方案的偏好多么
强烈，他也只能投一票，这就使他没有机会表达他的偏好强度。因此，由多数票通过的方案
或政策可能会无视少数人的利益。为了避免这种结果的出现，位居少数的投票者可能会采用
互投赞成票或投票交易技术。
投票交易是理性的、自利的、效用最大化模型的一种逻辑扩展。通过这种途径，多数
票规则的投票过程有可能把经济社会推向效用可能性边界。布坎南和塔洛克曾经证明，投票
交易使得多数票规则在资源配置和福利分配方面更有效率。
当投票程序中不能显示选民强度的时候，选民就会通过一些别的办法来解决，他们会
通过各种策略行为来把自己的偏好强度表达出来。策略行为的一个方面是选票交易，当获胜
的多数将得到的利益可能少于失败的少数而付出的代价时。少数人便可能试图进行选票交
易，以防止这样的情形发生。投票交易包括两种：一种是买卖选票，即通过给其他的投票者
足够补偿使之投票赞成于己有利的议案，反对对自己很不利的议案；另一种就是互投赞成票，
即投票者在投票赞成自己强烈偏好议案的同时，也会赞成对自己有损害的议案，以换取别人
投票赞成自己偏好的议案，这种情况多出现在同时表决几个议案，或者政党之间进行合作的
情况下。
互投赞成票的机制有很强的配置和分配效应。考虑表 7 所示的两个单独进行表决的议
案 X 和 Y， A 和 B 可以通过互投赞成票的方式使两个议案都获得通过，从而得到正的净收益。
表7
投票人
A B C 净收益总额
议案
X 200 －40 －55 105
Y －40 150 －100 10

在这个例子中，互投赞成票使得在过半数规则下理应被否决的两个议案都得到了通过，
并且使互投赞成票的当事人都获得了正的收益。在这个例子中，每个议案的都可以给社会带
来福利的增加，因而属于应该通过实行的政策。所以，在这个意义下，互投赞成票提高了社
会福利。当然，C 是互投赞成票的受害者，他无故承担了－155 的成本。
但是并不是所有的例子都是这样的，互投赞成票也可能会造成资源的浪费和社会福利
的下降。在下面表 8 这个例子中，A、B 仍会合谋使 X、Y 两个议案得到通过，但是他们两个
人收益之和也不能抵消 C 福利的损失，从社会角度看，福利在下降。
表8

162
 投票人
A B C 净收益总额
议案
X 200 －110 －105 －15
Y －40 150 －120 －10

同时，我们看到，互投赞成票不仅影响到社会经济的配置效率，还影响到人们的收入分
配。如果没有互投赞成票现象，C 就不用因公共产品的供给而缴税，但由于 A、B 的行为带
来的外部性，他就不得不承担赋税的责任。虽然国家可以通过收入转移办法补偿 C，但是，
如果 C 的谈判能力不强，他的利益是不能得到保证的。

五、其他代替投票的机制

1．权威1

当投票不能解决问题或者成本来的很高的时候，其他的机制将被使用以替代投票机制。
2
权威是一个常用的机制。 被看作权威的东西，是一种古老的控制机制。社会科学家一致认
为它的内核是同合法的人身强制联系在一起的权力。根据韦伯的论述，权威来自于三种源泉：
一是“永恒的过去”留传下来的权威，也可以说是古老的传统或习惯带来的权威；二是超人
的感人魅力所产生的权威(这个超人可能是上帝，或历史，或民族精神)， 三是根据合法的、
符合宪法程序而具有的权威，这是现代民主国家的基本形式。

在林德布洛姆（1992）看来，“只要人们（不管是一个人、几个人还是许多人）
明确地或缄默地允许他人为自己做出某种行为规范的决定，权威就出现了。”

1史蒂文斯在《集体选择经济学》还指出支援人员作出集体决策也是一种方式。

2（林德布洛姆在政治与市场中权威被看成是政府存在的基础，但我们这里的讨论只是当局限于作为决策
的一种机制）

163
“现实中人们是有可能给予这种许可的，因为他们笃信，某个人最了解该怎样做
——比如说，某人最了解何时根据季节播种。或者，因为他们想把做出某个棘手
决定的责任转嫁到某个人身上——比如说，决定是否断开透析器并让病人死亡。
或者，因为他们需要把责任集中在某个人身上，由他协调众人，就像一群分享用
车时间的人把确定先后次序的权威授给他们中的某个成员一样。”可以说现实中
常见的形式是依赖于才能和专业知识，人们通常可以在技术和科学方面有专业知识的人那里
得到忠告，《革命后》一书中，罗伯特，戴尔指出，在发生故障的飞机上，乘客不可能坚持
对做什么发表意见，他们往往期待着受过训练的飞行员和乘务员处理这样紧急的问题，在对
中世纪城邦的经典研究中，罗伯特，戴尔发现，大多数重要的共同体都是由少数地方领袖做
出决策，他们中的很多人是商人和专业人员。而不是被选举的官员。但人们也不是总是接受
专家的意见，一个典型的例子是尽管科学已经有证据表明吸烟有害于健康，但仍然会有很多
的人在吸烟。林德布洛姆在文中还分析了权威的建立和延续的方式。他认为一个人可以使
1

用各种各样的控制办法，比如，通过灌输、合法剥夺和非法剥夺的威胁、提供好
处，以及说服（包括欺骗）的办法来控制另一个人；即可以用直接的、又可以用
间接的途径，引诱他人把权威授给操纵者，而每个特殊控制的使用，既可当作直
接控制的方法，也可当作建立服从（权威）规则的方法；一旦建立起来，只要没
有撤销，它就尽可充分行使控制，而且现行的权威能够委派新的权威。

2．排队

排队在很多的时候能够辅助价格，选票等成为个人偏好的显示机制。从而在一定的程度
上能够对投票产生替代，或者说排队是用脚投票。
不管在市场经济还是计划经济，排队是一个常见的事情。供不应求，或者是市场价格不
能自由变动的时候，排队自然成为了弥补供求缺口和市场调节的一个重要手段。
在计划经济的年代，物资短缺，又没有市场价格，一种替代的方式就是排队。排队的人
越多，说明排队要获取的商品的价值越大。在市场经济中，排队仍然是人们生活中的一项重
要内容，排队配置资源的原则是“先来后到” 。谁排在队伍的最前面，谁就能得到资源。货
币的作用让位于时间这一标准了。即使是同样的商品(如电影院相同的座位)，不同的经济主
体的评价是不同的，他们愿意支付的价格水平也就不同。但是，由于信息不对称和信息不充
分，卖者并不能够轻而易举地了解这些人的偏好。因此，在支付的货币相同的情况下，能够
从商品(或服务)中获取最大的效用的那些人得到的消费者剩余是最大的，所以最有积极性去
排队。我们有理由推论，那些排在队伍最前面的人，应该是对商品评价最高的人，因此，排
队成为了价格之外的显示个人偏好的一条途径。
现实中完全的价格歧视并不多见，总会留下份空间。比如，在看电影的时候，总不太可
能一个位置一个票价。那么，付出相同的货币，得到的位置和由此带来的效用是不同的。这
样对于排在前面的人能够有选择的机会，获得了一部分没有定价的价值。

3．偏好显示机制的设计

通过第六章的论述，我们可以看到市场通常不能引导个人显示其对非排他性公共产品
的真实偏好，价格机制对公共产品资源配置是无效率的。排除利他主义的存在，理性的消费

1 《集体选择经济学》 乔，B.史蒂文斯著 杨晓维等译 上海三联书店 上海人民出版社 1999 年

164
者面对为公共产品支付的价格等于其边际效用的规则，一定是低估自己的真实偏好，享受免
费搭乘的好处。所以，一般的市场机制无法用于配置公共产品。公共选择理论的机制可以被
用于公共产品的提供领域，公共选择机制是将政治机制特别是投票视为把单个消费者对公共
产品的偏好而理性地传递给政策制定者的一种方式，实际上是政治决策过程的经济分析方法
的一种拓展。
在特定条件下，投票机制可以得到公共产品的最优产出水平，但达到最优投票机制的条
件是十分苛刻的，投票机制有效运作的前提是个人能够真实显示其偏好，而投票机制并不一
定能正确鼓励人们诚实地显示他们的真实偏好，相反，为了操纵投票结果，人们一般会在某
种程度上不如实表达自己的真实偏好。可见，市场机制和投票机制的关键都是把人们对物品
的偏好显示出来。那么，在不考虑执行成本问题，能否设想出新的偏好显示机制来达到这样
的目的呢？
用拍卖的方法来保证消费者个人显示其真实偏好是一个办法，这一方法分两种情形：一
种是让每位消费者了解一项公共产品的总提供成本，然后向消费者逐一询问其对该公共产品
的评价。若每个人的评价之和大于或等于总成本，则提供该公共产品就是值得的。问题是这
种情形仍会带来免费搭乘问题，任何一位消费者都认为其他人所愿意支付的成本足以能弥补
公共产品的成本，何必自己要显示真实偏好而出钱呢?只要消费者对流露真实偏好要付成本，
则必然是隐瞒为上策。另一种情形是根据总成本确定每位消费者预先支付一笔金额，然后再
让每个人表明自己对该公共产品的评价。若所有消费者的评价之和超过或等于其成本，意味
着净值（个人的评价与其所负担的成本之间的差额)大于或等于零，则该公共产品提供是有
价值的。问题是这一情形会带来夸大真实评价的激励，因为每位消费者支付的成本事先已固
定，当评价略大于其所付成本时，为使公共产品得以提供，他可能会显示出远远高于成本的
评价；当评价略低于其所付成本时，为使公共产品不提供，他可能会显示出远远低于成本的
评价。显然，拍卖方式存在的问题是对偏离真实偏好没有惩罚，缺乏对个人显示真实偏好的
刺激。
鉴于市场机制、公共选择理论的投票机制以及拍卖方式都无法有效提供公共产品的事
实，进一步寻求刺激个人对公共产品显示真实偏好的良好机制，以解决免费搭乘问题就具有
重要意义。有很多学者在这个领域进行了抽象的研究，积累了很多卓越的成果。设计适当的
税制以显示真实偏好就是其中颇具影响的理论体系。
偏好显示的税收激励机制的实质在于消费者个人偏离对公共产品的真实评价偏好显示
要付代价，重要的思想是，如果消费者个人不显示其真实偏好的结果不影响社会决策，则这
种不诚实无关紧要；如果影响社会决策，说明说谎者是关键人物，该机制通过税制的合意设
置会刺激关键人物表达出真实偏好。尽管这些学者对该机制的阐述和表达方法不完全相同，
但共同点是任意一个消费者 i 对公共产品的偏好显示所负边际税额应等于公共产品的边际成
本 MC 与除该消费者 i 以外的所有公共产品的消费者所获收益之间的差额。对该机制的研究
成果主要源于格罗夫斯和洛布（1975)、塔得曼和塔洛克（1976)、克拉克（1971)等经济学家。
所以这样的机制也被称为 V-G-L 机制，或者简称克拉克税。
决策某项公共产品是否应该被提供，克拉克机制的表述是：
第一，公共产品的成本由其它方式弥补，克拉克税只起激励显示真实偏好的作用。关注
的不是税收收入本身，而在于其良好的机制。
第二，由个人申报有关公共物品的偏好强度，并假设可以用个人愿意支付的最大货币单
位来确定。
第三，将个人对方案的偏好强度加总，最大者为获胜方案。
第四，只需关键人物纳税，关键人物可能不止一个。
第五，任意一个关键人物缴纳的税额并不为他所申报的数额，而等于其他人在没有他

165
的申报时所获得的净收益，或者是有他申报时其他的人的净损失。
可见，第五条表述是克拉克机制的实质和核心，这也正是拍卖方法所缺乏的最关键的
思想。当某项公共产品有两种以上备选方案时，在上述表述下克拉克机制可通过下面例子表
述：假设三个消费者 A， B 和 C，对某一种公共产品面临两种选择 L 或 S，每个消费者通
过货币选票作选择，货币价值等于边际收益。如下表 9：
消费者 方案 税收
L S
A 30 0 20
B 0 40 0
C 20 0 10
合计 50 40 30
表中货币选票的结构分布代表了消费者对不同方案的偏好强度，显然，方案 L 利益最大，
最后取胜。克拉克税的计算方法是：把 A， B， C 中任意一个消费者排除后，将剩余两个
消费者的选票相加得到的结果，与全部消费者的货币选票相加得到的结果相比较，若获胜结
果不变，说明他是非关键人物，他不需要纳税；若结果发生变化，说明他是关键人物，应该
纳税，纳税额等于不计他的货币选票时另一种选择取胜的净收益。如以消费者 A 为例，若
不计 A 的货币选票，则 S 收益>L 收益，S 方案取胜，说明 A 是关键人物，对最终结果起决
定作用，税额为 S 方案带来的净收益 40-20=20，即方案 S 的总收益(B 的收益)减去消费者 C
的损失。同理，可计算消费者 C 纳税 10 元；消费者 B 的选票不起决定性作用，不是关键人
物，所以不纳税。显然，克拉克机制促使人人都有流露真实偏好的动机。
一方面，这一机制无论对关键人物还是非关键人物都不会导致过高显示其偏好。从关键
人物 A 来说，只要 A 申报的收益大于 20，无论多少结果 A 都是关键人物，方案 L 一定获胜。
如实申报 30 和夸大申报到 30 以上所纳税都一样；从非关键人物 B 来说，如果夸大申报其
真实偏好，就容易使其成为关键人物，而导致纳一大笔税。如 B 夸大申报其偏好到 50 以上，
则方案Ｓ取胜，B 为此要纳 50 元的税，但其真实偏好只有 40 元，则其净收益为－10。可见，
理性的消费者无论如何都不会夸大其偏好。
另一方面，这一机制无论对关键人物还是非关键人物，都不会导致过低显示其偏好。
从关键人物 A 来说，如果 A 过低申报，就会冒失败 L 未被通过的风险，使自己变为非关键
人物。若 L 未被通过，则 A 的净收益为-10（20-30)，即少纳 20 元的税，但损失边际收益
30 元；从非关键人物 B 来说，过低申报其偏好没有意义，过低申报不会改变取胜的结果，
因为只要 B 的申报低于 50 以下，都不会使 S 获胜，何必要低于真实偏好 40 而申报呢?况且
还可能因此而使 A，C 少纳税。显然，理性的非利他主义的消费者不会过低显示其偏好。
偏好显示的税收激励机制尽管是非常创新的思想和理念，为个人显示真实偏好提供了
良好的约束机制，但到目前为止，这一机制还仍然停留在抽象的理论探讨上，操作性较差，
主要源于以下问题的存在：
运行成本高
如果真的将这一机制应用于实践，一定会付出高昂的管理成本代价。美国经济学家哈
维·S·罗森指出：首先，纳税人可能不理解这套程序是如何运作的。他进一步说，如果你
认为这不是问题，可试着向你的一个没有学过经济学的朋友解释一下这套程序；其次，既使
人们对这套机制相当理解，个人也须愿意在时间和精力上去计算其整个需求曲线，并将其报
告给政府，如果个人权衡从中所得效用和所花费精力及时间，考虑自身是成百上千万个公共
产品消费者之一，自身对决策影响微不足道，那他可能就不情愿花费代价去确定其真实偏好；
第三，政府面对成百上千万人所做出的偏好显示，搜集和加工所有信息的花费极为庞大。可
见，再好的想法如果难以付诸实施，其价值也会降低。

166
 平等与效率的损失
在公共部门支出计划既定情况下，尽管公共产品提供的是帕累托有效数量，但是每一种
既定的公共开支计划并不一定会由于公共产品的存在而使每个人的境况真的变得更好一些，
这就需要一种全面的（包括已有的公共支付和公共产品提供)支出计划的有效设计，无疑增
加了公共支付计划的难度。同时这一机制忽略了收入平等问题。因为边际税额由谁穷人还是
富人缴纳并不影响这一机制的运行，而这一机制的正常运行可能加剧了分配的不平等，可能
以牺牲公平为代价来换取公共产品供给的良好机制。关键在于牺牲了公平又不一定带来效
率。
适用范围过小
克拉克税仅适用于消费者具有拟线性偏好情形，由于我们事先无法确定克拉克税负的大
小，而税负的大小影响需求曲线，因而保证公共产品存在唯一最优量是十分重要的。只有具
有拟线性偏好，公共产品才不会受私人产品消费的影响，才有唯一最优解，公共产品的最优
数量就不会随着私人产品的配置发生变化而变化。遗憾的是实际中消费者具有拟线性偏好的
情形很少见。
容易形成消费者之间或消费者与公共部门的博弈
由于消费者个人之间容易私下达成协议，即使偏好呈现拟线性偏好，公共产品存在唯
一最优解，也会出现消费者私下相互勾结形成利益联合体，选择对自己有利的策略。任意两
个或更多消费者可能联盟同时夸大对某一方案的评价，最终使该方案（但不属于社会最优方
案)通过，而且又属非关键人物，不需纳税。结果，说谎者由于说谎得到了更大利益，诚实
者由于诚实而遭受了更大损失。这一机制被不诚实的参与者勾结扭曲利用，削弱了这一机制
应有的效力。
当然，还有其他的一些偏好显示机制可以值得人们去考虑，比如 MDP 过程1。但是这
些机制都有着这样或者那样的问题，偏好显示机制的设计和运用还有很长的路要走。

第二节 寻租

由于政治市场的特殊性，当作为公共物品的需求者的和作为生产者的政治家或者政党在
通过投票这样的谈判不能解决问题时，会通过另外的方式还解决。这就是寻租。

一、寻租概念

“租金” ，它的初始含义专指地租，也就是土地作为一种生产要素投入而应该获得的报酬。
现代的租金理论发端于地租理论。在传统的李嘉图学派的经济租金概念中，租金是永远没有
供给弹性的生产要素的报酬。由于土地具有不同寻常的经济资源性特征，其占有权形式非常
复杂，而且不同的国家有不同的土地所有权制度。随着近代工业化进程的迅猛发展，农业的
相对重要性急剧下降，地租在经济学中的受关注程度也大为减弱。不过，地租理论仍然因为
其具有独特的重要性质而保存在一般经济学中。这种独特的重要性质在于土地是“一种不花
代价的生产要素，只要它具有生产能力和稀缺性，就足以构成它产生一种净报酬的理由”(熊
彼特，1991)

1即由马林沃德、德雷泽和博辛最早提出的一种通过善意的独裁者(可视之为中央政府)有效配置公共品的机

制。

167
 马歇尔把这个概念作了引伸，用以泛指各种生产要素的租金，即超过机会成本的剩余。
他指出，在均衡价格的决定中，存在着短期的情况。假设因某种原因导致需求增加而价格上
涨，在短期内，由于生产设备固定，又无新的竞争者，价格超过生产成本而上涨。这两者之
间的差额即生产者剩余，是依靠生产设备在某种意义上的垄断而来的，因此可称为“准地租”。
在现代西方经济学中，“租”的概念已被进一步扩展到“经济租”的范畴，租金是供给缺乏
弹性的生产要素所产生的超额报酬，也就是由于某种天然的或人为的原因，使生产要素供给
量的扩大受到限制，从而使其市场价格长期稳定地高于成本而形成的一种长期超额收入。扩
大了的租金概念涵盖了一切生产要素所产生的超额利润。由于现代租金概念的一般化，租金
便以不同形式广泛存在，并且成为人们追逐的对象。
所谓“寻租活动”，从广义上讲，是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或
者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动；从狭义上
讲，亦即现代社会中最多见的非生产性追求利益行为，是指利用行政法律手段阻碍生产要素
在不同产业之间自由竞争以维护或攫取既得利益的行为。寻租活动即有合法的形式也有非法
的形式。合法的活动如企业向政府争取优惠待遇，或者利用特殊政策维护本身的独家垄断地
位，非法的行为如偷盗抢劫、行贿受贿、走私贩毒等。在现代更为常见的，也是更为高级的
寻租方式则是利用行政法律手段来维护既得的经济利益或是对既得利益进再分配。这类行为
往往涉及利用采用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动自由竞争的办法。

二、寻租的层次与类型

寻租可分为如下几种： ①为了获得垄断地位而进行的寻租，例如争取政府对未管制的
行业加以管制；②为维持已获得的垄断地位而进行的寻租，例如出租车行业为限制竞争而不
断活动，让政府维持既定的许可证数量，防止他人对自己已获租金的侵蚀，因而这种寻租又
称为“护租”；③为防止他人寻租有可能对自己造成损害而进行的寻租，例如烟草行业想方
设法防止政府在他人游说下对本行业征税或增税，以维持高额税后利润。这实际上是一种“反
寻租”，一般叫做“避租”
。④租用权利，就具体经济行为进行寻租。常见于转轨国家以计划
的权利指导市场行为。⑸政治寻租，即为了获得经济租金，在政治市场上活动、游说所耗费
的社会资源。
布坎南从三个方面系统分析了寻租的社会成本：第一，为获得和保持垄断权，寻租者所
进行的努力和支出，即这些企业和个人向政府开展各种游说活动的支出费用，包括人力、物
力和财力等。寻租者进行这些活动所花费的资源，对整个社会而言，是财富的净损失，是完
全的资源浪费。第二，“政治创租”所需的费用，即政府官员为获得潜在垄断者的支出或对
这种支出所作反应的努力。寻租在扭曲资源正常配置的同时，对政治生活也有着严重的负面
影响。寻租活动对于政治权力而言，是对政治权力的一种异化和蜕变，从本质上讲，它是公
共权力的非公共利用；对于政府来说，它也是政府存在和发展的一个毒瘤，如果任由寻租腐
败发展，将会导致政府的灭亡。第三，寻租结果所造成的垄断和资源配置的扭曲，也是一种
社会福利的净损失。寻租行为所导致的社会资源的再分配，可以说是一种“大鱼吃小鱼”的
过程。在寻租活动中，受到损害的是分散的消费者、寻租行为的失败者以及没有进行寻租的
企业。对消费者来说，寻租企业会把其寻租成本化入产品成本中，从而强加给消费者；而对
于其他企业，他们为了也从政府政策中捞取好处，必然会展开寻租竞争，即会引发第三方资
源配置的扭曲，这就是寻租的恶性循环趋势。
我们以出租汽车执照为例来说明寻租行为的产生，假设一个城市，政府因交通限制而通
过发放经营执照的方式，人为地限制出租汽车的数量，则围绕出租汽车执照发放可能发生三
个层次的寻租活动；由于这可能会使出租车的数量过少，出租车车主就会赚取超额利润，这

168
会诱使那些想得到出租汽车执照的集团或个人想办法从政府官员那里得到营业执照。如果执
照的发放在很大程度上取决于主管官员的个人意志，人们就会争相贿赂讨好他们，从而产生
第一个层次的寻租活动。由于官员们在第一个层次的寻租活动中享有特殊的利益，那么就会
有人积极竞争这个位子，取得发放出租汽车执照的决策权，这又会吸引人力物力为争夺主管
官员的肥缺而发生第二个层次的寻租活动。要抑制这些活动，可以用征收执照费的形式，将
出租车主的超额利润转化成政府的财政收入，那么，为了争取这笔收入的分配，各利益集团
又有可能展开第三个层次的寻租活动。从上述三个层次的寻租活动看，寻租并不会创造财富，
它只是改变财富的所有权。
巴格瓦蒂在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，把直接大量生产性寻租活动归纳为
以下几类：
(1)寻租包括政府为保护本国经济，对本国的商品进口及外汇供给实行严格的管制政
策时，会产生大量的租金，从而引起寻租活动。这即一种积极干预的贸易政策，当政府
运用限额来控制本国的进口和外汇供给时就会产生垄断利润。许多发展中国家的政府往往在
这方面运用限额控制，由此产生为限额租金而展开争斗的代价是非常高昂的，尤其是对不能
忍受任何资源浪费的经济来说，更是如此。
(2) 二是各利益集团为了在政府预算中占有更大的份额，进行寻租活动而展开竞争。
为得到政府开支的更大份额而进行的游说是另一种寻租活动，各利益集团为得到政府预算开
支的更大份额而展开竞争。
(3)如果政府利用自己的税收制度偏袒一定的集团和活动，而不利于其他集团和活动，结
果部分资源被用于这种目的。常见的例子有，税种的设立、税率的确定等对应税集团的
利润影响较大，为寻求税收的好处，会出现各种寻租活动。
(4)人们和公司还为己成的任何制度性租金的份额而竞争。在许多发展中国家，政府对银
行收取的利率加以限制，结果实质上的负利率普遍存在，这导致人为的信用短缺，因而产生
租金。中介机构将有限的信用供给引向意愿借款者，在此过程中，中介机构吸收了大量租金
（以费用的名义）。
(5)另一类在经济上十分重要的，与政府有关的寻租，其目的在于逃避政府政策，比如说
避税、偷税、漏税及走私贩毒而进行的寻租活动。
(6)另一种更难捉摸，且往往与其他活动同时发生的现象是贿赂。贿赂行为的本身就是寻
租，例如某公司用钱为自己买通一项有利可图的限额。贿赂存在着很大的经济缺陷，贿赂助
长了幕后的寻租，因为人们将为各种收受贿赂的工作而展开竞争。
一般而言，寻租的目的大多是为了经济利益。因此类型大概可以分成增加权力和减少
义务。
以上种种寻租活动虽然层次不同，形式各异，确有其共同的特点：一，就其成本与收益
来看，寻租是低成本高收益的，因为作为经济人，只有在收益高于成本的时候他们才会采取
行动，寻租行为才会发生。二，它们造成了社会资源的扭曲配置，妨碍了生产要素在各个部
门之间的正常流动，阻止了更有效的生产方式的实施；它们白白耗费了原本稀缺的资源，误
导了流向，使本来可以用于生产经营活动的资源白白浪费在这些于社会无益甚至有害的活动
上；其三，低层次的寻租活动会导致高层次的寻租活动或“避租活动”。 买方雇请律师，卖
方也会同样做，某地主在其庄园建立军队，其邻居也必然效仿，某企业通过寻租而获得超额
利润，其他企业也必然会千方百计去寻租，或者采取行动“避租”，与之抗衡。某些寻租活动
会导致其他层次的寻租。

169
三、寻租的手段

寻租者在寻租活动中所采用的手段，通常有以下几种。
第一种是通过游说、贿赂、拉关系、走后门等手段直接获得租金。如通过游说争投资、
立项目、争贷款。这是由于政府投资、银行贷款具有一定的不确定性，通过游说有可能使本
地区、本部门、本集团获得更大的好处。在官本位体制下，当经济租金到处存在时，为了取
得租金，贿赂是司空见惯的。除了游说、贿赂外，拉关系、走后门，进行各种“公关”活动，
也是一种以人为媒介的寻租活动，如利用退下来的老干部发挥“余热”，让高干子弟充当公
司领导，在这些人物的坐镇和疏通下，寻租者不费吹灰之力就立于不败之地。
第二种是通过各种手段改变政策环境，以达到寻租目的。如由于对经济特区、开放城市、
计划单列市有种种优惠政策，因此，沿海城市千方百计想挤入“开放”行列，内地城市则想
方设法地要计划单列，各种各样的所谓开发区如雨后春笋般涌现，所有这些，无非都是为了
寻租。由于国家对于外资、合资企业有优惠政策，因而有相当多的国有企业削尖脑袋要与外
资挂钩，甚至于采取“曲线救国”，即先在国外投资，然后再与国内企业“合资”，为了达到
合资目标，损害国家利益也在所不惜。
第三种是进行表面上似乎为生产的投资，但其目的不是从这些生产性投资中直接获得利
润，而是要争取达到政府所制定的某些标准，从而获得某种优惠或补贴。如某些企业改进产
品质量、扩大生产规模，希望使企业升级，从而享受政府优惠政策，就是属于这一类寻租行
为。

四、寻租和寻利

从西方经济学的观点看，在社会经济处于均衡状态时，各种生产要素在各个产业部门中
的使用和配置都达到了使其机会成本和要素收入相等。如果某个产业中要素收入高于其它产
业，这个产业中就存在着该要素的经济租。在自由竞争的市场条件下，租的存在必然吸引该
要素从其它产业流入有租产业，增加该产业的供给，压低产品价格。在规模经济效益不递增
的前提下，要素的自由流动最终使其在该产业的收入和在其它产业中一致起来，从而达到生
产者均衡。在一个动态的经济结构中，其要素在一个产业中的经济租既可以是个正量，也可
以是个负量，这是社会经济在动态发展过程中不断调整不断适应的正常现象。根据熊彼特的
观点，企业家通过创新可以获得超额利润。当一个厂商成功地开发了一项新技术或新产品，
他就取得高于其它厂商的超额收入，这种活动可以称为“创租活动”或“寻利活动”。其它厂商
看到应用这一新技术或生产这一新产品有超额利润（经济租）可图，就会纷纷起而效之，涌
入这一市场，从而使产品价格降低，租渐渐消散。后者的行为也属于寻利的范畴。这种活动
是正常的市场竞争机制的表现，其作用是刺激开发新产品采用新技术以降低成本，增加利润。
寻利活动的特征是厂商对于新增社会经济利益的追求，因而会增进社会的福利。但是，如果
人们追求的是既得的社会经济利益，其行为就变成了“寻租活动”，性质也就从根本上改变了。
比如，当一个企业家开拓了一个市场后，他可能寻求政府的干预（或采取其他行为）来阻止
其他企业加入竞争，以维护其独家垄断的地位，确保他的既得利益不受损失。这时，他的行
为已不再能增进社会福利，反而阻止了社会从市场竞争中获益。同时，阻止其他企业加入竞
争的活动本身也消耗了社会经济资源。这时，企业家的行为就成为“寻租”行为。

170
 五、寻租活动社会
图 8.10 成本分析
D 价格
正如古典经济学家就看
到的那样，在自由竞争的市
P1 A 场条件下，租的存在会吸引
要素由其他产业流入有租存
在的产业，在价格机制作用
下，使要素在该产业中的收
P0 B C 入 和 其 他 产业 中 的收 入一
致，形成均衡。在市场上的
表现就是，某一新产品或新
O Q1 数量 技术有超额利润可图，其他
厂商便会起而效之，纷纷涌
入，使这一市场产品价格降
低，超额利润消失，即租值消散，这种“寻利”活动是正常市场机制的表现，通过竞争降低
成本，追求的是新增社会经济利益，会增进社会福利。但是，如果人们追求的是既得的社会
经济利益，手段是寻求政府干预，利用行政、法律等阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、
自由竞争来攫取既得利益或对之进行再分配，其活动的性质就变成了“寻租”。
在一个动态的市场环境中发生的租金追求活动与政府政策进入而认为的制造的租金追
求的活动的重大区别可以通过一个简单的供给需求分析得出。 （图 8.10）D 是对于这样的一
种产品的需求，根据消费者行为理论，需求曲线是消费者的边际效用曲线。消费者消费 Q1 量
的某商品获得的总效用是梯形 ADOQ1 的面积， 三角形 ADP1 的面积构成了马歇尔式的消费
者剩余。为简单分析，假设该行业是一个成本不变的行业。首先，假设由于需求增加而使市
场处于失衡的状态。如果市场目前对应的产量是 Q1，价格是 P1。如果达到长期均衡的市场
调节不为政府活动所阻碍，则经济租金将在这个调节中起作用，在短期均衡中，目前位于行
业中的公司所能获得的经济租金为长方形的面积 P1POAB。超出平常的利润将吸引新的公司
假如该行业，从而使产量不断的增加直到长期均衡为止。在长期均衡中，全部的经济租金将
消失，资源在这个行业中得到的收益与其在其次的行业中得到的收益一致。在这一调整的过
程中，生产者剩余长方形 P1P0AB 转移到消费者的手里，而且消费者剩余还多出一块三角形
ABC，生产者的租金追求活动带来了价值的净增加。
而如果租金是政府政策造成的，则寻租将会带来巨大的社会成本。利益集团的存在及其
集体行动将会对社会福利产生影响，政府政策将阻止长期均衡的达到，而是努力的把生产维
持在 Q1 上，这时，长方形 P1P0AB 的租金也是存在的，但是消费者失去了三角形 ABC 的消
费者剩余。这种用三角形的面积来表示竞争性市场被扭曲后的社会净福利损失的思想，最早
可以追溯到法国工程师和经济学家杜普伊，由于哈伯格最早运用此对现实中美国制造业因垄
断带来的福利损失做出估算。所以，社会净福利损失三角形也被称为哈伯格三角形。但根据
哈伯格和其他经济学家的估算，这样导致的福利损失都非常低，甚至可以忽略不计。
塔洛克对寻租的社会成本也进行了系统分析。他认为寻租的损失不只限于哈伯格三角
形，既然企业从政府手中获得垄断权就可以获得相当于四边形面积表示的垄断租金，消费者
将遭受相当于梯形面积表示的福利损失，如果企业按照利润最大化原则，把本可用来生产商
品和服务的稀缺资源用于寻求政府垄断权；同样，消费者按照效用最大化原则，把本可用来

171
消费的商品和服务用于避免政府垄断。在垄断形成以后，没有获得垄断权的企业试图挤入或
打破垄断，拥有垄断权的企业进一步维持垄断。当把这些活动所花费的稀缺资源考虑进来并
假设它们等于垄断租金时，垄断的社会成本就不仅当局限于哈伯格三角形了，它还应该加上
企业和消费者为竞争和避免垄断权的费用—塔洛克四边形的面积。为了说明塔洛克四边形的
性质，塔洛克采用了间接论证方法。在哈伯格看来，偷窃活动不会带来价格和产量的扭曲，
因此也就不存在任何社会成本。但塔洛克认为，从事偷窃和反偷窃活动都要投入大量的稀缺
资源，并且，经过一段时间后，这两种投资会出现某种均衡。“实现偷窃和反偷窃均衡的成
本非常高，对社会来说……，从事这种相互抵消的活动是一种纯粹的浪费” 。
在上面的寻租示意图中，Ｐ0 是竞争价格，Ｐ1 是垄断价格。在竞争价格下，消费者剩
余是 DCP0。而在寻租所创造的垄断价格之下，消费者剩余是 ADP1，三角形的面积 ABC 是
消费者剩余的损失，而长方形的面积 ABP0P1 代表寻租者(也即是垄断者，往往是利益集团)
获得的租金，也就是寻租的社会成本。因此，利益集团的寻租行为实际上降低了社会福利。
而更极端的情况是，寻租者通过寻租创造垄断所获得的租金，有可能被付出的巨大社会成本
所抵消，甚至于形成社会成本大于垄断租金的当局面。对利益集团而言，集团的整体福利可
能获得了提高，而对于社会而言，则福利降低。
在塔洛克的分析的基础上，波斯纳断言，在一定的条件下，由这样的政策造成的损失可
能要大的多。寻租成本将是整个正方形的大小，只要租金追求本身是一个竞争的过程，则这
一过程将持续到全部租金通过竞争不再存在时为止。假设长期看所有用于寻租的投入品的供
给具有完全弹性。垄断特权只批准授予一个时期。寻租者是风险中性的，以及寻租本身不创
造外部性。可以推出，从社会来看，寻求垄断所引起的消费者剩余的损失或者称为财富的转
移将会被完全耗尽。他举例说，假定垄断所引起的财富转移价值 10 万英镑，有 10 个风险中
立的寻租者，不存在串谋，每位生产者乐于花费 1 万英镑以寻找垄断权。则社会的浪费为
10 万英镑。刚好耗尽垄断引起的财富转移的价值 10 万英镑。
更一般的可以假设寻租者的初始效用 U 等于其收入 Y。令其投入寻租的收入为 I，可能
得到的租金为 R，再假设每一个人都有相同的概率获取租金。寻租者是风险中性的。而进入
寻租是自由的，在这样的假设下，寻租将持续到这样的一个点,寻租者的数目 N 刚好保证作
为一个寻租者的预期收入等于一个非寻租者的收入。即 E（Y）=1/N（Y-I+R）+（N-1）/N（Y-I）
=Y。由此推出，
图 8.11 当实现均衡的
P 时 候 ， 有
R=NI。这就表
明了投入寻租
P1 A L 的总收入刚好
等于寻租可能
P2 K 得到的租金。
这个竞争
P0 B J C 的租金追求模
型有极为直观
的感染力，而
Q 且能够十分明
确的估计出租
金追求的成
本，波斯纳曾
经用这个模型来估计由对各行业进行调整而带来的额外的损失，他估计这个损失占行业总销

172
售额的百分比在 10%到 60%不等。
布郎宁指出：个别的生产者要得到好处而不花钱的行为会极大的限制租金追求。但是当
某一个行业的公司组织起来集体的追求有利的法律法规时，一个单一的游说组织可能就能限
制个别公司之间的竞争，实际的资源被用于租金追求，但是在数量上可能不会大到足以使整
个租金消失。
考虑到消费者也有可能寻求价格管制，寻租成本可能超过长方形。如图，生产者希望游
说管制机构允许它将价格由 P0 提高到 P1。消费者希望游说管制机构将价格保持在 P0。 双
方都了解对方的行动。因此，都预期价格为（P0+P1）/2。由图中的 P2 所述。基于此，生产
者乐于用于寻租的支出上限 P0P2KJ。消费者乐于用于寻租的支出上限为 P0P2KC。两者合计
的 面 积 为 P0P1LKCP0 。超 出 了 图 洛 克 给 出 的 寻 租 支 出 上 限 与 消 费 者 剩 余 净 损 失 之 和
（ABP0P1+ABC）多出了三角形 ALK 的大小。
从早期哈伯格到后来的寻租理论指导下的计算方法，结果五花八门。另外的一些分析家
则认为竞争模型不是租金追求成本的最佳预测器，他们试图通过要求个人对现金奖赏做出不
能偿还的出价来模拟资金追求的一些简单性实验游戏，得出的结果是产生了明显的叫价过低
或叫价过高的例子，在后一种情况中，参加者的总出价实际上超出了这种奖赏的价值。这样
的结果虽然对竞争模型的普遍适用性产生了怀疑，但是至今为止，还没有导致关于在追求由
于政策而造成的租金时产生的浪费数量的替代假设。
还有一些经济学家对寻租社会成本的估计，例如克鲁格在《寻租社会的政治经济学》一
文中，曾经对印度和土耳其两国的寻租浪费做过估计。她发现，1964 年印度由此形成的租
金约占当年国民收入的 7．3％，而在土耳其，1968 年寻租活动造成的浪费则占当年国民收
入的 15％!如此惊人的资源浪费，甚至远远超过了寻租者得到的好处。我国在计划经济体制
下，“权力经济”成为租金得以存在的条件。行政管制创造了租金。改革开放以后一段时间
内，“双轨制下既有租金广泛存在的土壤，又有激发寻租活动的条件，因此寻租活动异常活
跃。据胡和立《1988 年我国租金价值的估算》一文中所述，价差、利差、汇差为数额最大
的三项租金，合计约为 3569 亿元，进出口许可证管制租金 150 亿元，加上其它杂项租金，
总额估计在 4000 亿元左右，占 1988 年国民收入的 40%左右。据万安培在《租金规模的动
态考察》一文中测算，1992 年，各项租金额约为 6343. 7 亿元，占当年国民收入的 32.30%。
其中，房地产开发即土地交易过程中的租金约 200 亿元；股票、证券当中存在租金 86 亿元；
因银行贷款利差带来的租金约 1983 亿元；汇差租金 1157. 1 亿元；商品差价租金 766. 6 亿元；
进出口许可证管制带来的租金 150 亿元；国有资产流失方面的租金 400 亿元；偷漏税租金
81 亿元；其它诸如行业租金、公共福利待遇租金也大量存在。这些巨额租金的存在，标志
1
着大量有限的资源在耗费。 于祖尧研究了我国经济转型时期暴富群体现象。他认为“暴富
者发迹多为‘白手起家’，既不靠劳动积累，也未经历资本积累，其收入是利用各种非经济
手段，通过非常态的再分配途径来侵占或窃取他人劳动成果。”寻租成为暴富群体滋生的重
要手段，而暴富群体对资源优化配置和合理利用起破坏性作用，阻碍经济快速、持续、健康
2
地增长。

六、寻租活动影响

寻租活动将给社会造成严重后果，主要表现在以下几方面：

1
胡和立：
《1988 年我国租金价值的计算》
，《经济社会体制比较》1989 年第 5 期。
2
于祖尧：
《转型时期暴富群体的政治经济学分析》
，《经济研究》1998 年第 2 期。

173
 首先，寻租活动会造成严重的资源浪费。这表现在，限制进口，限制产品供给会造成直
接福利损失，使某些消费者的消费需求得不到满足。另外，寻租过程中会发生资源无效损耗，
如寻租者要耗费时间、精力、资源去进行活动，而这部分资源不会给社会创造价值，意味着
是一种无效损耗。
其次，寻租盛行将导致生产萎缩。我们知道，只有生产领域才能创造物质财富，当生产
领域因寻租而导致收益率低下时，就会从内外两方面导致生产萎缩。从外部因素看，因生产
领域收益率低，社会资源不愿流入生产领域；从内因分析，在生产领域中的生产要素难于调
动积极性，生产率降低。这样一来，必然导致供给短缺愈演愈烈。第三寻租活动会形成特殊
利益集团，导致收入分配不公格当局刚性化。而且这些利益集团会阻止改革，以保持其庞大
的寻租利益。
再次，除了造成资源浪费以外，寻租还从以下几个方面严重损害经济增长。
第一，寻租严重阻碍创新。创新需要政府供给商品，如特许，许可证、进口配额等。为
开办一个新企业，一个创新者必须得到商业、建筑、用水、防火等许可、税收支持，以及往
常需要数不清的证明，盖无数图章，创新者对这些政府物品的需求是高水平且无弹性的，因
而，它们成为贪污的目标。
创新者与政府官员没有既定的联系，因而是当局外人而遭到特别严重的贪污和摊派，创
新者经常受信用约束而不容易找到现金去寻租（行贿）。创新工程是典型的长期行为，而且
资本积累很慢，这就为设租、寻租提供了大量机会。实际上，发展中国家产权保护较差，资
本经常被用于贸易避免征用（或摊派），而不是用于长期投资；创新过程是典型的风险行为，
这使得它们遭到寻租时特别脆弱，如果创新成功，收益被征用；如果失败，创新者要负担成
本，如此事后寻租增加了创新的风险。有些主管官员往往与现有企业有各种联系，他们往往
偏袒老企业垄断而阻止创新，而且如果贪污必须保密，他们可能宁愿从圈内的小集团获得较
低贿赂，而不愿从圈外获得较高的贿赂。这就说明寻租可能对创新活动征收重税而使资源向
现成生产或寻租部门转移。加上己有的寻租活动创造了垄断，也阻碍进入和创新，结果将是
增长的大幅度下降。
第二，寻租导致交易费用增加、寻租通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。交易
是指人与人之间的交互行动，交易费用就是这种交互行动所引导起的成本，简单地说，交易
费用就是人与人之间打交道的费用，在较为狭窄的意义上，交易费用是指达成契约和保证契
约执行的费用。对于大多数人来说，交易费用随着行贿和小集团政治活动的流行而普遍上升，
交易费用的增加必然增加成本，损害投资与资本积累，并使投资方向与结构受到歪曲。根据
科斯定理，交易费用为正时，不同制度安排的资源配置效率是不同的。过高的交易费用会阻
碍经济交互活动的进行，随着交易费用的增加，发展中国家落后的产权保护制度会更严重地
损害增长。
第三，寻租带来分配扭曲。寻租成功者获得巨额利润，并形成垄断，必然造成不公平竞
争，结果使得收入分配向寻租者倾斜，必然影响生产者的积极性。生产不如寻租，资本向寻
租方向转移，使得投资方向与结构扭曲，影响经济增长。寻租者获得巨额利润后，进一步扩
大寻租规模，同时进行畸形消费，而较少化为投资，必然损害资本积累，使经济增长缺乏支
撑力。
第四，寻租进一步破坏制度和规则。“租金”是由行政干预市场经济活动造成不平等竞争
环境而产生的收入，政府对企业进行管制，大大增加了官员对企业进行干预的权力，这种权
力的设置称为“设租行为”，由“设租”到寻租，产生了一个贪污腐化、因果联系的恶性循环圈：
行政机构对市场进行干预，产生了租金；企业为寻求租金，向官员行贿；从租金中得到的官
商和既得利益者力求保持原有租金制度和设立新的租金制度，扩大租金规模，以致寻租的存
在即说明该制度产权保护较差，一个好的产权保护，将缩小创新外在效应的不可把握性，促

174
使创新者的活动得到最大私人收益，那社会将更富有创新精神，经济增长也更持久和强劲。
一个社会如果没有实现经济增长，那就是因为没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应
该得到的最低限度的报偿和好处。寻租进一步破坏制度，就使得促进创新的激励机制难以形
成，经济组织更缺乏效率，必然进一步损害经济增长。同时，寻租大量存在还导致人们对发
展制度抱无所谓态度的上升，并且破坏了作为制度发展基础的信任感和相互依赖感。

七、设租、抽租

经济组织的寻租活动诱发了政府失灵，其中政府似乎是被迫的，处于一个完全被动的角
色地位。事实上，事情决非如此简单。政治家也不是被动的，迈克切斯内在 1987 年发表的
《管制的经济理论中的抽租和创租》一文中把政治家作为提出他们自身需求的独立行为人来
加以考察，该文认为，在寻租社会中，政治家不仅面对私人竞争性的需求进行财富再分配的
经纪人，政治家也有他自己的需求，“政治家自己积极的寻求选票，竞选捐款和其他形式的
报酬，并通过协议从私人那里获得商品或服务的供给，这些供给是根据政治家的需求来提供
的。”政治家为了满足自己的需求，一方面积极的进行创租，另一方面利用各种途径向私人
或者是利益集团进行抽租。
迈克切斯内认为：如果某一种管制使一些企业的成本提高的比另一些企业更快。那么管
制将创造出李嘉图式的租金，这样的政治创租方式被迈克切斯内称为“成本掠夺”战略。
弗雷德·麦克切斯内在 1988 年发表的《抽租与创租》则指出，政府的寻租活动即是政
府的“政治创租”过程，也是政府的“抽租”过程，迫使企业割舍部分利润与政府官员分享。
政治家不但为了获得选票或者金钱而进行创租，而且也可以通过威胁要给私人造成成本的损
失。即进行抽租。
政治创租是指政府、政府官员利用行政干预的办法来增加某些经济组织的利益，人为创
造租，诱使这些经济组织向他们“进贡”作为得到这种租的条件。
抽租则是指政府、政府官员故意提出某种不利于某些利益集团的政策相威胁，迫使这些
利益集团割舍一部分既得利益与政府、政府官员分享。无论是政治创租还是抽租都是政府利
用民众赋予的公共权力通过故意“设租”来达到寻租的目的。
政府的这些政治创租和抽租行为助长了社会的寻租活动，造成资源配置的极度扭曲，社
会资源的极大浪费。首先，寻租者为了获得政府提供的租源，需要行贿，并需花时间、精力、
心力去游说或疏通以及开支一些掩人耳目的费用，这些寻租成本对社会而言是没有任何效率
的活动。其次，政府机构的工作人员为了对付寻租者的游说与贿赂，需要付出时间、人力和
物力以及做些冠冕堂皇的工作，这种受贿成本纯粹是一种资源浪费。第三，如果设租、寻租
行为实现了其目的，与之相关的生产者、消费者将由于政府的干预活动而付出代价，这种代
价之和（这还不包括由此而引发的间接的其它负面效应）比寻租者所得到的利润要高得多，
导致社会福利的净损失。总之，出于寻租目的的政府干预使社会资源配置状况变得比以前更
糟糕，社会福利呈负数增长。不言而喻，这是一种典型的政府失灵。
1987 年，在芝加哥大学法学院作访问学者的麦克切斯内发表《管制的经济理论中的抽租
和创租》一文，该文把政治家作为提出他们自身需求的独立行为人来加以考察。该文认为，
在寻租社会中，政治家不仅仅是面对私人竞争性的需求进行财富再分配的经纪人，政治家也
有他自己的需求， “政治家自己积极地寻求选票，竞选捐款和其他形式的报酬，并通过协
议从私人那里获得商品或服务的供给，这些供给是根据政治家的需求来提供的”。政治家为
了满足自己的需求，一方面积极地进行创租，另—方面利用各种途径向私人或利益集团进行
抽租。
那么，政治家是如何进行创租和抽租的呢?

175
 传统的管制理论(如斯蒂格勒模型)实际上是一种卡特尔模型，在这种模型中，由政府施
加反竞争限制。如果预期的政治租金大于组织和设法获得有利的立法所耗费的成本，那么，
生产者将对管制产生需求(购买管制)。麦克切斯内认为，将产业进行卡特尔化并不是政治家
创租的惟一途径；经验研究表明，如果某种管制使一些企业的成本提高得比另—些企业更多，
这种管制会创造出李嘉图式(边际以下)的租金。麦克切斯内把这种政治创租方式称作“成本
掠夺”战略。
成本掠夺战略不同于斯蒂格勒式的卡特尔化。在成本掠夺战略中，同一个产业中的一些
企业得利，另一些企业受损，同一产业中的企业之间存在利益竞争；而在卡特尔化过程中，
被卡特尔化的产业中的所有企业都可以获得租金，因而这些企业之间是一种合作关系。
政治家有各种途径与私人进行交易，通过为私人创造租金来获得自己的利益。政治家
不但为了获得选票或钱而向私人提供“租金四边形” ，即进行创租，而且通过威胁要给私人
造成成本损失(不是许诺要给私人带来好处)即一种政治敲诈的形式向私人提出种种需求，即
进行抽租。
如果把管制过程中的政治家看作独立的行为人，那么他的目标函数就不能看作是单值
函数，他将通过来自选票、捐款、贿赂和其他来源的个人收入的边际报酬相等使得总报酬最
大化；而这些报酬不但是他给予的私人利益的增函数，而且是他同意不造成私人成本损失的
增函数。
成本掠夺战略可以采取不同的形式，其中最常见的形式是政府提出威胁说，要取消对
某个产业的管制。由管制所创造的预期的政治租金本当很快被资本化为企业股票的价格，如
果政治家后来不履行他们的承诺．出乎意料之外地投票取消管制，股票持有人将蒙受财富损
失。在这种情况下，股票持有人如其蒙受取消管制的成本损失，不如向政治家支付—笔报酬，
这笔报酬在数量上等于如果取消管制他们所损失的财富数量。
私人或利益集团通常要向政治家提供两种报酬。一种报酬是为了保证租金的持久存在
而在事前支付的，另一种报酬是为了避免政治家的机会主义(如出尔反尔)而在协议达成之后
支付的。这样，管制的期限延长，对政治家和租金获得者双方都有好处。但是，新进入管制
过程的政治家没有多少刺激遵守他的前任与私人达成的管制协议，除非他也能获得报酬。因
此，利益集团或厂—商为了避免意外损失，将愿意为新来的政治家支付报酬。
我们可以用下面的图 8.12 来进一步说明创租和抽租过程。

C， P S1

E F S0
I Ⅱ
D C A
Ⅲ
B

O Q/t

图 8.12
在一个产业中生产者有不同的企业家才能或某种企业特有的、固定成本的资产。在没
有管制的情况下，这个产业的供给曲线（S0）是向上倾斜的。企业家才能的报酬和作为特有
资产的租金来自生产者剩余为 OAD 的面积。对这个产业实行管制会提高这个产业中的所有

176
厂商的成本，但是边际厂商的成本会提高得更多，因此产业供给曲线移动到 S1。对于边际
以下的厂商来说，只要租金有净增加，管制就是有好处的；于是他们愿意为政治家支付报酬。
在图中，I 的面积大于Ⅱ的面积(四边形 CDEF>三角形 ABC)：提高价格的收益大于销售量减
少所带来的损失。增加的租金流量的资本化价值规定了生产者对政治家所作支付的最大报
酬。
但是，对于政治家来说，通过政府实施管制使 So 移动到 S1，进行创租不是惟一的选择。
给特有资产提供报酬的现有私人租金比管制所创造的租金更大，即 OAD>CDEF。也可以认
为管制措施是对生产者剩余的剥夺。一旦这种管制受到威胁，生产者愿意支付给政治家的价
格(作为付给政府不实行管制的报酬)将会超过为创租的管制所支付的报酬。
面对这两种选择，政治家将会通过威胁要剥夺现有的私人租金而不是通过创造新的政
治租金来使自己的利益最大化。
不过，私人租金的抽取和政治租金的创造不是相互排斥的，对于政治家来说，利益最
大化需要把这两者结合起来。例如，在图中，政治家可以通过施加管制来创造面积为 CDEF
的租金，同时威胁要剥夺面积为 ODC 的余下的生产者剩余。这种联合战略所带来的最大化
的私人支付额为 I 十Ⅲ(OEF)，它大于仅仅威胁要剥夺私人租金而不施加管制所带来的最大
化的私人支付额(⊿OAD 的面积)。但是，租金创造和租金抽取的联合战略对于政治家来说
不一定是最优的。因为政治租金创造(斯蒂格勒方式或边际以下方式)需要限制产出，这自然
减少可供抽取的生产者剩余的数量。因此，如果其他条件不变，创造的租金愈大，放弃的租
金的抽取就愈多。特别是，对于立法者来说，创租或抽租的政治过程是有成本的，这时在一
个特殊的市场上只使用一种或其他的战略可能是恰当的。
相对报酬来自这两种战略，因此创租和抽租的最优政治组合取决于产业的供求状况。
产业的需求愈是缺乏弹性，政治创租的相对吸引力就愈大。如果产业供给是完全无弹性的，
那么就不存在生产者剩余，因此就没有抽租的机会。另一方面，当产业需求有完全弹性时，
抽取私人租金是惟一可行的政治战略。大量的特殊资本会增加政治家抽取私人租金的相对吸
引力。当然，生产者宁可购买新租金而不愿给政治家支付报酬来保护他们自己现有的租金。
但是，在有些市场上，对于企业家精神或私人资本来说，创租的机会比抽租的机会要少。例
如，容易进入一个产业会使得通过卡特尔化创租变得无意义。同时，大量的特殊资本的存在
使得这个产业容易被抽租。
抽租可以采取两种方式或对私人生产者提出两种威胁：削减价格威胁和提高成本威胁。

政治家提出削减价格的威胁
设想厂商是在商标品牌或商誉进行固定成本投资。除了商标名称或商誉外，所有的厂
商都生产不相同的产品，但是一些厂商为了使自己的产品名称和质量为消费者所熟悉会在这
之前花费更大的成本(例如在广告上的开支)。广告创造出一个资本存量，由此而产生的报酬
在长期逐渐获得。这种资本存量一旦被创造出来，它对这个厂商来说就是一种特殊的资本，
使得这个厂商在这以后为了允诺它所销售的产品或服务的质量而耗费的成本较低。没有商标
品牌资本的竞争对手在同一时期为了使他们的品牌和产品质量为消费者所熟知和信得过，必
须耗费更多的资本。

177
 MCx=MCy
C，P C，P ACy
S0
ACx
D D A

C B
D0
O Q/t O Q/t
图 8.13
在图 8.13 中有两个厂商。由产业的供求(来自图 1)均衡决定的价格为 OD。厂商 X 已经
经营和做广告多年；厂商 Y 刚开始经营。两个厂商按照相同的生产成本(MCX=MCY)提供质
量相同的同一种产品。但是消费者在购买之前不可能对产品质量做出评价，因而就存在不确
定性。两个厂商都允诺保证质量，但是使用的方法不同。厂商 X 依靠它以前在商品品牌资
本上的投资，顾客为这种商誉资本所提供的质量的可靠性支付一笔额外的报酬。为了向顾客
提供相同的可靠性，厂商 Y 现在必须耗费另外的固定成本，如建立一个独立的实验室来检
验它的产品质量，公布它的产品与厂商 X 的产品一样好的事实，因而使它的平均成本较高
(ACy>ACx)。厂商 X 的顾客为这种商誉的可靠性所支付的额外报酬(AB)就构成租金(ABCD)。
但是政府于预可以减少或消灭厂商 X 的租金。政治家可以通过立法让管理机构通过制
定最低质量标准或强制性的信息披露制度来为产品质量或真实的信息提供保证，政府机构然
后对这个市场上的产品质量或信息的真实性进行管理，这样就既代替了厂商 X 以前在商标
品牌资本上的投资。又代替了厂商 Y 为厂保证产品质量而现在要进行的检验。
就其代替私人商誉资本来说，政府管制消灭了厂商 X 的私人资本的额外报酬的价值，
同时免去没有商誉的厂商为了保证其产品质量所需要负担的额外成本。
这种威胁性的政府干预会降低价格，提高产业的供给弹性，消灭由厂商以前的固定成
本投资所产生的生产者剩余。在这种情况下，与其让政治家贬值资本存量，厂商 X 倒不如
每一期向政治家支付一个等于 ABO)的报酬，来换取政府不干预市场。这时政治家的报酬惟
一来自抽取厂商 X 的租金的威胁。
下面是一个通过降价的立法威胁来进行抽租的例子：
1975 年，美国国会依法责成美国联邦贸易委员会制定一个条例来管制二手车经销商的
质量保证。联邦贸易委员会随后颁布了一个条例，这个条例要求二二手车经销商必须披露汽
车的缺陷，并对汽车
质量提供负有代价的
C， P S1 保证，这为立法者创
造了向取消这种烦琐
S0 措施的二手车经销商
D F 抽取租金的机会。事
Ⅱ 实上，与此同时，美
B E A 国国会通过立法否定
C I 了联邦贸易委员会的
D0 行动。因为，针对这
个条例的颁布，二手
O Q/t 车经销商和他所在的
图 8.14
178
贸易协会突然游说国会，他们为了消除这个条例给他们增加的成本而在国会议员身上花了大
量的钱。

政治家提出提高成本的立法威胁
提高成本的威胁是抽取私人租金的另一种方式。
在图 8.14 中，立法者威胁要征收一种特许权税或增加数量为 OC 的单位成本，这使得
供给曲线由 S0 上升到 S1。在这种情况下，获得租金的厂商与其遭受生产者剩余的净损失(其
数量为面积 I—面积ⅡOAEC—BDFE)，倒不如给立法者提供一笔报酬来阻止增加这种成本。
麦克切斯内认为，经济学家们以前关注得较多的是创租分析，今后应更多地研究抽租。
这是因为，对于政治家来说，在政治创租相对来说没有吸引力的情况下，抽取私人租金就更
有吸引力。随着私有权利制度保护的降低，抽租的相对吸引力便提高了。

本章总结

1． 所谓一致同意规则，是指一项集体行动方案，只有在所有参与者都同意，或者至少没有
任何一个参与者反对的前提下，才能最后通过实施。全体一致是一种完全符合帕累托改进条
件的制度安排。但执行成本非常之大，以致使一致同意规则成为不可能。现实中一致同意的
适用范围也很是有限。
2． 一些经济学家就开始寻找其他的解决办法。降低“同意”的百分比是一个降低成本的方
法。布坎南主张使用最优投票规则，即考虑投票成本以后能够产生最大净收益的规则。让人
们在通过一项有人反对的议案时所承担的外在成本与决策成本之间做出抉择。
3． 少数服从多数是兼顾决策成本和外部成本而形成的决策规则。但也有着投票悖论这样的
问题。为了消除悖论，经济学家们寻找着各种方法和替代的制度。
4． 由于政治市场的特殊性，当作为公共物品的需求者的和作为生产者的政治家或者政党在
通过投票这样的谈判不能解决问题时，会通过另外的方式还解决。寻租和腐败的问题就变得
很受关注了。

进一步阅读的相关文献

1．贺卫，1999， 《寻租经济学》 ，中国发展出版社

2．塔洛克，1999，《寻租：对寻租活动的经济学分析》，西南财经大学出版社
3．陈昕，1994， 《社会主义经济中的公共选择问题》 ，上海三联书店
4．塔洛克，1999，《寻租：对寻租活动的经济学分析》，西南财经大学出版社
5．陆丁，《看得见的手——市场经济中的政府职能》 ，上海人民出版社
6．金伯利·A·艾略特，2000， 《腐败与全球经济》 ，刘勇等译，北京出版社
7．马克·布劳格， 《２０世纪百名经济学巨匠》吴雅杰等译，中国经济出版社
8．夏兴圆， 《地下经济学概论》 ，湖北人民出版社
9．李特尔，1982，《福利经济学》。商务印书馆
10．肯尼思·阿罗，1987，《社会选择与个人价值》，四川人民出版社
11．Krueger，Anne O.，The Political Economy of the Rent-Seeking Society (American
Economic Review，1974)，No.64，pp.291-303

179
思考与练习

1．投票问题的关键是什么，生活中有哪些替代的方法？
2．寻租的结果能有利于资源的配置吗？
3．腐败与寻租的区别？

180
第九章 政治市场的均衡

本章概要
如果说在经济市场领域里，自利的人们自由选择能够实现经济均衡，那么在公共领域里，
自利的人们自由选择的结果是政治均衡。和在经济市场领域一样，人们在公共领域的相互作
用结果可能是正和的，也可能是零和，甚至是负和。在解决市场失灵的同时，政府的弊端也
暴露无遗。本章主要介绍政治市场均衡时常出现的情况，第一节论述政府增长的趋势和其经
济解释，第二节主要讨论一下政府失灵的表现和原因。

学习目标
1．了解政府规模增长的事实和其背后的可能原因。
2．掌握政府失灵的各种表现和应对措施。
3．学会运用政府失灵的理论分析中国现实问题。

引 言
弗里德曼说：“公共预算额可能是‘最适当的’公共开支额的两倍”。尼斯坎南说，“公
共机构的规模往往比作用相当的私营机构大一倍”。公共支出的不断增加逐渐引起经济学家
和其他学者的注意，公共选择在政府的扩张和低效率等问题上给出了自己的解释。
经济学家萨缪尔森指出:“应当认识到，既存着市场失灵，也存在着政府失灵，当政府
政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失效便
产生了。”

第一节 政府增长与政府失灵

一、政府规模扩张的指标

政府规模既指政府职能与权力范围，又指政府机构的大小与人员的数量。所谓政府规模
的增长是指在政府职能与权力扩张的基础上政府机构与人员的膨胀。对公共财政支出的增长
进行数量分析，可以观察和了解政府公共财政支出的增长变化趋势，并可以对不同时期政府
公共财政支出增长变化情况进行比较。
衡量公共财政支出增长的指标也可以分为绝对量指标和相对量指标两类。绝对指标指政
府支出的绝对数量，相对指标指财政支出与相关的经济变量如国民生产总值等的比。
(一)绝对量指标
绝对量指标是指用货币数额来衡量公共财政支出增长的指标。例如，我国政府 1978 年
财政总支出为 1122.09 亿元人民币，而到了 2004 年全国财政支出 26768 亿元人民币，即在
26 年间我国公共财政支出增加了 25645.91 亿元人民币，增长了 22 倍。但是在运用绝对量指

181
标来衡量公共财政支出增长数额时，应当注意两个问题，一是币值的变动问题，二是体制和
政府级别的状况问题。
(二)相对量指标
目前世界各国主要采用以下相对量指标：①公共财政支出在 GNP 中所占比例的增长；
②公共财政支出在 GDP 中所占比例的增长；③公共财政支出对 GNP 的弹性；④边际公共支
出倾向等。
计算公共财政支出在 GNP 中所占比例的增长是衡量公共财政支出相对增长的基本指
标。这个指标的基本涵义是按照不同时期公共财政支出与国民生产总值的比例进行比较，以
衡量公共财政支出的相对增长。国民生产总值是衡量一国国民经济状况的基本指标，国民生
产总值增长总额及其增长幅度基本上反映了该国经济的发展状况。实践证明，经济的发展是
公共财政支出增长的一个重要动因，也是公共财政支出增长的基础。随着经济的增长，新增
加的社会财富的一部分应当用于提供社会公共产品和公共服务。所以，考察公共财政支出的
增长还应当考虑国民生产总值增长的因素，把公共财政支出占国民生产总值的份额及其变化
作为衡量指标，才可全面说明公共财政支出的增长趋势。

二、世界各国公共财政支出规模的增长趋势

从全球范围来看，无论是发达国家还是发展中国家，公共财政支出都经历了一个增长
的过程。这种增长既包含了绝对量的增长，也包含了相对量的增长。通常，我们采用公共财
政支出占 GNP 或 GDP 的比重来衡量公共财政支出的相对量的增长。
(一)主要发达国家公共财政支出的增长
主要发达国家的公共财政支出增长既有绝对量的增长，又有相对量的增长。对发达国
家来说，二战以后公共财政支出的增长大致可分为两个阶段： 20 世纪 50 年代一 70 年代末，
这是一个增长较为迅速的时期。在这个时期内，发达国家的公共财政支出占国民生产总值的
比重上升得很快，主要发达国家公共财政支出占 GNP 的比重从 1954 年的 23.2％～34.9％上
升至 1980 年的 32.7％～57.7％，每个国家的财政支出比率均大幅度提高；从 20 世纪 80 年
代开始至今，在这个时期内，公共财政支出的绝对额依然在继续增长，但各国的公共财政支
出在 GDP 中所占的比重出现了几种情况：首先是有的国家的财政支出在 GDP 中的比重仍然
持续不断提高，如 1985—2000 年英国的财政支出占当年 GDP 的比重从 30.1％提高到 36.1％，
同期德国从 14.1％提高到 25.5％，日本从 1995 年的 14.3％提高到 2000 年的 16.6％；其次是
有的国家财政支出在 GDP 中的比重出现了些许下降， 如 1985—2000 年美国财政支出在 GDP
中的比重从 22.5％下降到 18.1％，德国在 1985—1995 年也从 22.5％下降到 19.4％。
(二)发展中国家公共财政支出的增长
发展中国家在经济的发展过程中，同样也出现了公共财政支出增长的情况。发展中国
家自二战结束以后，取得了政治上的独立，与此同时，这些国家也开始纷纷独立发展自己的
经济，为了得到较快的经济发展，从根本上解决本国的贫穷问题，发展中国家的政府大量介
入经济方面的建设，这使得政府的公共财政支出规模迅速膨胀。尤其是从 20 世纪 80 年代开
始，发展中国家的公共财政支出呈现出明显的增长态势。
从全球范围来看，公共财政支出的增长呈现如下特点：第一，各国的公共支出绝对量
都随 GDP 或 GNP 的增长而不断增长，第二，大多数国家公共财政支出比率呈提高趋势；第
三，相当一部分国家的公共财政支出比率保持在大体稳定状态；第四，有一部分国家的公共
财政支出在 20 世纪 80 年代后出现了下降，但下降幅度不大；第五，经济发达国家比发展中
国家的公共财政支出比重高。

182
三、世界各国公共财政支出规模的增长的原因

虽然各国公共财政支出增长的具体原因各不相同，但是公共财政普遍增长趋势的出现
无疑包含了某些共同的规律性的因素。概括起来讲，导致公共财政支出增长的原因不外乎这
几个方面：政治原因、经济原因和社会原因。
1．政治原因
政府组织公共财政收入的主要目的之一是满足其履行政治职能的需要。因此，国际国
内的政局是否稳定、政治家(执政者)的政治偏好如何，以及政体结构的行政效率等都是影响
公共财政支出的重要因素。
①国际国内政局的影响
当一国出现政局不稳，如出现内乱或外部冲突等事件时，公共财政支出规模必然会超
常规扩大。在“冷战”时期，军费开支大幅度增加是导致西方国家公共财政支出规模膨胀、
财政赤字恶化的主要原因，也是导致前苏联经济崩溃的重要的原因。
②国家职能范围的扩大
国家的职能范围决定政府活动的范围，因而也直接决定着公共财政支出的范围和规模。
从国家产生和发展的历史过程看，其职能范围是在不断扩大的，从传统的政治职能发展到现
代国家干预经济、稳定社会等多种职能。与此相适应，国家财政的支出也从维持社会秩序、
保障国家安全的费用，随之而扩大到举办基础产业和公共工程的投资，以及发展社会福利事
业、增加社会救济和补助等方面，从而导致公共财政支出的增长。
③政府机构的增加
这既有国家职能范围扩大所引起的政府机构的合理增加，也有种种非正常因素引起的
不合理增加。但无论是哪种原因，只要政府机构增加，行政事业及各种管理人员必然增加，
从而造成公用经费和人员经费都随之扩大，公共财政支出必然增多。
2．经济原因
经济因素主要是指一国的经济发展水平、经济体制的选择、政府干预经济程度的强弱
等。
①经济发展水平
国民经济发展到一定水平，客观上要求社会必须将与之相适应的一定比例的资源用于
提供社会公共事务，以满足一定经济发展水平下的社会公共需要。国民经济发展对社会公共
事务的需求之间的关系不存在固定的模式，但是，总的趋势是国民经济发展水平越高，对社
会公共事务的需求量也越大，从而导致财政资源需求比例的提高。经济发展水平对公共财政
支出规模的影响表现为：工业化程度高的国家的公共财政支出比工业化低的国家多，而工业
化高的国家在其经济发展的初期也比后期多。我们可以从几个侧面来分析和理解财政资源需
求比例与国民经济发展水平之间的适应关系。
第一，经济发展水平越高，客观上对公用设施的需求量也越大。实际上，公用设施供
给水平本身也是一个国家经济发展水平高低的重要标志。所以，一个国家经济发展水平越高，
公用设施供给量会相应地增加，其公共财政支出的规模也会相应扩大。
第二，城市化程度越高，对社会公共事务的需求量越大，因而对财政资金的需求量也
越大。一个国家城市化程度如何，也总是同该国的发展水平联系在一起的，在国际上，通常
将一个国家城市化程度的高低，视为该国经济发展水平高低的一个重要标志。一个国家的城
市化程度的提高，对财政资金需求量的影响是多方面的，其中原因之一，是由于人口集中而
引起公用设施的需求水平的提高。在这种情况下，对公用设施的利用率也是比较高的。
第三，经济发展水平越高，提供单位社会共同事务的资源耗费标准也越高。因此，在

183
社会公共事务总供给规模不变的前提下，为提供既定规模的社会共同事务所耗费的资源规模
也可能会扩大。以财政人力资源的投人为例，为提供一定规模社会公共事务，就必须要投入
财政人力资源，而支付给这些行政、事业单位工作人员的工资和种种津贴，是公共财政支出
的组成部分。随着经济发展水平的提高，行政事业单位工作人员的收入水平也必须有相应的
提高。因此，在正常的情况下，伴随国民经济发展水平的提高，政府用于支付行政、事业单
位工作人员的公共财政支出规模也必须相应扩大。
②经济体制因素
经济体制及其与之相适应的分配体制，对公共财政支出规模也有非常重要的影响。一
般而言，实行市场经济体制的国家，分配体制相对分散，公共财政支出的规模就较小，而实
行计划经济的国家公共财政支出规模普遍较高。这样，在同一个国家的不同时期，或者具有
不同经济体制的不同国家，其公共财政支出规模就会有所不同。
③价格的影响
财政分配是在一定的价格水平下进行的，物价上涨，政府为了实现各种职能，所花费
的购买性支出必然增长；同时，政府为了稳定居民生活，必须增加社会救济、社会补助、物
价补贴等转移性支出，从而造成公共财政支出的全面增长。
④技术的进步是公共财政支出增长的物质技术条件
技术的进步会不断推动经济的发展，由此税收会增加，这就为公共财政支出增长做了
有力的财力保证。技术的进步也会进一步改变人们对公共事务的需求，促进生产的进一步发
展，这就会引起财政负责安排的公共投资规模不断扩大，造成公共财政支出增长。
3．社会原因
一个国家的入口规模、社会文化背景等因素对财政支出的影响构成了财政支出的社会
原因。
①人口的规模与增长速度
人口因素是社会原因中最主要的因素。在消费水平既定的情况下，人口总量直接决定
社会公共消费及财政所负担的基础设施的数量，从而决定财政支出总量。人口的增长，除了
需要维持原有人口的生活费用以外，必然引起新增人口对教育、医疗、就业、交通、住房、
文化娱乐、社会治安等方面的支出增长，从而引起国家的行政、经济和社会管理费用全面上
升。如果人口膨胀超过一定限度，造成一系列社会公害和社会不安，将引起社会管理成本增
加，也会影响到经济的效率和效益。进一步分析，从人口年龄组别来看，不同年龄组别人口
规模的变化，对不同类型社会公共事务的需求也相应发生变化。例如，学龄人口的变化必然
对教育领域产生影响；人口老龄化问题的出现，又会引起企业或社会的离退休费用、医疗保
健费用等上升，必然引起养老金支出、社会福利支出的增加。总之,人口作为与财政支出有
着直接关系的一个因素，其对财政支出规模的影响不可忽视。
②国际环境
国际环境特别是周边环境，影响国防费用的规模，国际环境还会影响国内政局的稳定
和社会安定，进而影响治安、安全及其他社会管理费用，从而对财政支出造成一定的影响。

184
 （图名字为“阿拉法特搞卫生”,意指在社会不稳定时期公共财政支出比平时会更多”）
公共部门提供物品的质量是一个难以测量的指标，但作为一种分析的概念，质量是决定
公共开支的一个重要的变量，质量较高的公共物品或准公共物品显然要比质量低的公共物品
或准公共物品投入更多或更好的资源。而且随着投入品的增加，质量提高的速度也是递减的，
这就说明，高质量的公共服务会要求更多的公共支出。而且政府提供的物品或劳务的收入弹
性比私人提供的物品或劳务的收入弹性大。当收入增加超出生存需要的水平时，政府的服务
就变得更加重要了。人们要求的教育服务，医疗服务，公路等。在一定实际收入水平上，对
公共物品或劳务的需求弹性是相当的高。
选举人缺乏相关的信息，一个小商贩很可能没有能力去关注航天飞机的意义，就算是了
解公共部门的活动，选民也缺少必要的刺激来关注而是选择简单的搭便车，一个老人也许对
社会保障与医疗照顾的政策十分的感兴趣，而对其他诸如航空母舰的建设关心不大，加上各
种预算机构都在试图隐瞒许多政府计划的成本，这两个因素的可能的结果是选择一个更大的
公共部门。

四、公共财政支出增长的实证理论

面对公共财政支出的不断增长趋势，除了分析以上一些可能存在的共性的因素外，西
方经济学界还从各种角度探讨决定公共财政支出增长的原因，从而形成了以下几种影响较大
的实证理论。我们可以将这些理论从公共财政支出的供给和需求两方面来加以解释。

1．从公共财政支出的需求方面而言

瓦格纳法则
一般认为，对公共财政支出增长的最早的解释是 19 世纪德国经济学家与财政学家瓦格
纳给出的。他考察了当时欧洲国家、日本、美国的公共财政支出记载后发现，这些国家公共
财政支出的变化趋势是一致的，即不断增长的趋势。基于这些经验性材料的分析，他提出这
样的一个命题：
“财政职能的扩大与经济的发展，要求保证这些职能的公共支出不断的增加。”
瓦格纳法则也被称为“政府活动扩张法则”。
瓦格纳认为，公共财政支出比重上升趋势的最基本原因是工业化：工业化→人均收入增
加→政府活动扩张→公共财政支出比重提高。他从两个方面对公共财政支出增长的趋势进行
了解释：一是政治因素。从政治因素来看，由于国家职能的扩展或国家活动范围的扩大，政

185
府职能的内在质量也在逐步提高．使得政府公共财政支出必然呈现出扩大的趋势；二是经济
因素。从这方面来看，随着经济的发展，经济关系变得越来越复杂。工业化的实现，扩大的
市场与市场主体之间的关系日趋复杂。这种市场相互作用的复杂机制使得商业法则和契约制
度变得十分必要。这需要建立一套司法机制与执法部门来完善国内外的法律规章与维护社会
秩序，以保证市场机制发挥作用所必须的社会“环境条件”。这就必然导致公共财政支出的
增长。另外，政府提供的公共物品或劳务的范围增大了。城市化的发展和人口密集的现象开
始出现，会导致一些产品和劳务的外溢性问题，解决这—外部效应问题必须由政府来完成，
从而要求公共财政支出的扩大。此外，瓦格纳还提出了收入弹性概念。他认为，政府的教育、
娱乐、文化、卫生和福利等支出的增加是由其需求的收入弹性决定的，所以当国民经济发展
过程中人均收入水平提高时，公共财政支出中用于教育、娱乐、文化、卫生和福利等方面的
支出也会大幅度地增加。由于人们对公共物品的收入需求弹性较高，这样，在经济发展过程
中，随着人均收入的提高，人们对公共物品的需求增长将超过人均收入的增长，并因此使得
公共部门的相对规模也相应增长。此外，进入了工业化发展阶段以后，政府直接参与生产活
动也增加了。劳动生产比率的提高使得规模较大的公营企业较之规模较小的私人企业而言优
越。而且在一些新的行业需要大量的投资，而这是市场上的私人部门不愿或者不能承担的。
从工业化国家的发展进程来看，瓦格纳的预言是正确的，即工业化国家财政支出比重表
现出不断上升的趋势。但是，瓦格纳本人并没有进一步确定他所讲的公共财政支出增加是指
公共财政支出的绝对规模增长还是指其相对规模的增长。美国的财政学家马斯格雷夫夫妇则
认为，“公共财政支出增加的法则应由公共部门份额的提高来加以说明”，或者换句话说，随
着人均收入的提高，政府公共财政支出的相对规模也会提高。而且从根本上说，瓦格纳法则
没有逻辑的基础，人们对关于全部经济资源分配于公共的而非私人使用的实际上是不可以预
测的。

梯度渐进增长理论
梯度渐进增长理论是由英国经济学家皮考克和魏斯曼于 20 世纪 60 年代在对英国从
1900 年至 1955 年间的公共部门支出增长情况进行了研究之后提出的。他们认为，公共财政
支出的增长并不是均衡、同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现的一
种跳跃式的发展过程。这种非均衡增长是在一个较长时期内进行的，在这一时期内稳定增长
和突发性增长是交替进行的，因而这一理论又被称为“时间形态理论” 。
他们假定：政府喜欢多花钱，公民不愿意多交税，公民所能容忍的税收水平就是对政
府开支水平的约束条件。政府的开支是由纳税人提供资金来源的，因而政府尽管希望多花钱，
但必须考虑公民的意愿。他们的理论实质上阐明了公共财政支出增长的两类原因，即内在因
素和外在因素。他们认为，在正常情况下，没有发生经济危机、战争、饥荒等会引起社会巨
变的因素时，公民对“可忍受”的税收负担是十分稳定的，即“租税容忍水平”是稳定的。
尽管政府希望能够多开支，但由于税收水平并非由政府所决定，所以政府如果强行多征税，
超过了纳税人可容忍的水平，则公民会通过自己个人手中的选举权，对政府进行否决。在这
种情况下，政府的公共财政支出是比较稳定的。当然，随着经济的不断发展，国民收入的提
高，以不变税率征收的平均税收往往也会随之而提高，公共财政收入的增长速度与公共支出
是一致的，即公共财政支出的绝对规模是增加的，但是相对规模并没有发生变化。考虑到在
税收中累进的所得税(包括个人所得税和公司所得税)占整个税收中的比重越来越大，因而随
着国民收入的增长，税收收入的增长速度会大于国民收入的增长速度，从而使得公共财政支
出的增长既有绝对规模的增长，又有相对规模的增长。公民可以忍受的税收水平的提高，是
在正常情况下公共财政支出呈渐进增长趋势的内在原因。
外在原因是指社会动荡对公共财政支出造成的压力，它是政府支出增长超过 GNP 增长

186
速度的主要原因。当社会出现较大的动荡时，如出现战争、经济危机时，处理这些突发性事
件需要大量的经济资源，因此公共财政支出需要大幅提升。由于处于特别时期，纳税人有可
能接受更高水平的税收负担，即“租税容忍水平”将会提高，使得政府希望提高公共财政支
出水平的愿望得以实现，在这种情况下，整个政府公共财政支出在渐进的过程中呈现出一个
台阶式的增长形态。当这种社会激变过去之后，公共财政支出水平会下降，但由于政府不会
轻易容许已经上升的“租税容忍水平”降到原有的水平，因此，政府公共财政支出水平虽然
会下降，但下降的幅度不会太大，下降后的水平依然会比激变前高，在此基础上公共财政支
出继续以稳定的方式向前发展。
下面我们以战争为例，说明当社会发展激变时，公共财政支出增长的变化情况。在战
争期间，战争支出的增加会使其他公共支出和私人支出相对减少，这意味着在剧烈增加的公
共支出中与战争有关的支出增长幅度更高。当战争结束后，公共财政支出将发生什么样的变
化?皮考克和魏斯曼在分析了英国 1900 年至 1955 年的公共财政支出情况以后，认为民用公
共财政支出的增长水平在战争结束之后继续保持，即战后民用公共财政支出增长日的幅度相
同。这种情形可以用图 9.1 来表示。
他们认为，由于社会突
发性事件的影响，会造成三
支出 个方面的影响，这三个方面
趋势 的影响导致了公共财政支出
的增长按照这种情形的方式
冲击 发生。
第一，替代效应。皮考
更高的税收水平 克和魏斯曼认为，在战争等
突发性事件出现时，社会公
众能够忍受比平时更高的租
税水平，当增税大量增加以
冲击 满足公共财政支出需要时，
相应地整个社会的私人支出
时间 就减少了，这种公共支出替
图 9.1 代 私 人 支 出的 现 象被 称为
“替代效应”。在社会动荡结
束之后，公共财政支出并不会相应减少至动荡前的水平，原因是：由于社会动荡造成的后果
还需要政府去处理，这种如重建、抚恤、债息处理等事务需要大量的开支。一个典型的事例
是，当战争结束之后，政府往往会有大量的债务，从而负担沉重的还本付息的任务。因而，
政府的公共财政支出水平不会因战争结束而大幅度回调。皮考克和魏斯曼认为，在战后时期，
除了国防开支外的其他公共开支，不仅其绝对额与相对额都未能回到战前的水平，而且还在
不断地增长，这一现象可以从替代效应中得到解释。
第二，审查效应。社会突发性事件的出现，往往会暴露社会存在的许多问题，这些问
题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满
足为解决这些问题所需的财政资金需求。
第三，集中效应。在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，
中央政府想提高自己在财政权力方面的控制，从而削减地方政府自主权，集中更多的财政资
金，会受到人们的普遍反对。但在社会动荡时期，中央政府的这种做法却易受社会的认同，
中央政府职能的扩大增大了公共财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应
的出现，使得政府的公共财政支出规模趋向于进一步增长。

187
 皮科克与魏斯曼的分析引起了重视，其突出的贡献是考虑了公共支出的时间因素，但是
考虑时间因素后的模型是不能令人满意的。特别是对替代效应的支持没有找到很好的经验证
据，但是正如韩瑞森所说：“没有能为皮科克与魏斯曼假说找到经验支持并不令人惊奇，政
府的增长是一个复杂的过程，在小的模型的限制下。不可能得到令人满意的解释。”

发展阶段增长论
发展阶段增长论主要是由美国财政学者马斯格雷夫(Richard A．Musgrave)和经济史学者
罗斯托(W．Rostow)两人提出的。他们在对经济史实进行研究的基础上，利用经济发展阶段
论来解释公共财政支出增长的原因，有助于我们了解不同经济发展阶段中公共财政支出的增
长变化及其趋势。
马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释政府支出的增长。该理论把经济发展分成
五个前后相继的阶段：传统阶段，为起飞创造前提阶段，起飞阶段，成熟阶段，高额群众消
费阶段。他们把公共支出分成了投资支出，消费支出与转移支出。因为这三类支出在不同的
经济发展阶段有不同的消长趋势。
他们把经济发展阶段分为三个部分：经济发展的早期阶段，即起飞阶段；经济发展的
中期阶段；经济发展的成熟阶段。同时，整个公共财政支出被划分为军用支出和民用支出，
而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移性支出。这个
{理论详细阐述了在这三个不同的发展阶段，这三类公共财政支出有着不同的增长情况。
A．经济发展早期阶段
在经济发展的早期阶段，各种基础设施如交通、通讯、水利等十分落后，直接影响私
人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。这些基础设施的投资一般数量大、
周期长、收益相对较低，因而私人部门不愿参与其中或没有能力参与其中。考虑到这些经济
基础设施的投资具有巨大的外部经济效益，因此需要政府提供这些经济基础设施，为经济的
发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施不足，延缓经济增长的情况。另外，
在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须由政府财政
来提供。因此，在这一阶段，公共财政支出中用于公共投资部分比重很大，增长的速度也很
快。
在这一时期，人们的生活水平不高，主要是满足人们的基本需要，如吃穿等，因而对
政府的公共性消费支出需求不大。此外，这一时期主要考虑经济的发展速度，对分配公平等
方面的考虑而进行的转移性支出因有降低私人储蓄率及其他的负面影响，因而在这一时期这
方面的支出不大。
B．经济发展中期阶段
在这一时期，政府公共性投资还应继续进行，但此阶段政府投资只是对私人投资的补
充。经济由起飞阶段进入中期阶段之后，私人产业已经发展起来，资本存量不断扩张，私人
企业和农业的资本份额增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已经建
成，对它们需求的增加也逐渐变缓了，此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率
就会下降，从而公共投资支出在 GNP 中的比重下降。但是，总投资在 GNP 中所占的比重仍
然是上升的。
此外，这一时期是人们生活水平不断提高的时期，人们满足基本生活需要的需求增加
了，相应地，政府用于教育、卫生和安全等方面的消费性支出就要增加，其在整个公共财政
支出中的比重相应上升。同时，伴随着经济的发展，贫富分化开始加剧，逐渐成为一个社会
问题，要求政府着手解决这一问题，因而用于解决收入分配问题的转移性支出开始增加。
C．经济发展的成熟阶段
与中期阶段相比，这一时期的政府公共性投资支出又呈增长势头。在成熟阶段，人均

188
收入水平有了很大的提高，对生活质量提出了更高的要求。由于生活水平的提高，人们对提
高生活层次的消费支出将增加，资源更多地用于满足生活的第二需要，如教育、保健和福利
服务等，这些消费项目需要较大的公共消费支出作为补充，因此公共消费支出占社会总消费
支出中的比重相应地就上升了。因此，在这个阶段，公共支出主要将从提供社会基础设施的
投资转向不断增加对教育、保健和福利服务等方面，导致这方面的支出增长将大大超过其他
方面的支出增长。此外，在经济的成熟阶段，生产力发展水平已经很高，在效率与公平之间，
政府必须更加强对社会分配方面的作用，因而用于解决社会公平的转移性支出将会大幅增
加。
总之，发展阶段增长论认为，在一国不同的经济发展阶段，公共支出的增长是必然的，
但公共支出增长的结构和速度是不同的。综上所述，马斯格雷夫和罗斯托的模型实际上是关
于公共支出结构上在长期变化的模型， 这也是把其称为公共支出增长的发展模型的原因所
在。

2．从公共财政支出的供给方面来说

从公共财政支出的供给方面来分析公共财政支出的增长问题，就是把公共财政支出问
题转化为公共产品的提供过程。

(一)鲍莫尔法则
鲍莫尔在 1967 年的一篇论文《不平衡增长的宏观经济学》中提出，随着实践发展，既
定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品之间的价格会上升，如果对于公共部门活动的
需要是无弹性的，就必然会形成公共财政支出增长的趋势。这一法则有时被称为“相对价格
效应”。鲍莫尔在他建立的“非均衡增长模型”中把国民经济分成两个部门：生产率不断提
高的部门与生产率增长缓慢的部门，前者是指由于技术进步及规模经济造成人均劳动生产率
大幅提高的部门；,如制造业；后者是指和进步部门相比，劳动生产率提高缓慢的部门。如
服务业与政府部门，鲍莫尔的模型正是建立在两大部门在劳动生产率方面的差异之上的。
在进步部门中，劳动只是一种基本手段，它被用来生产最终产品，因而劳动可以由资
本来替代，如以机器代替劳动力，而不影响产品的性能。在非进步部门中，劳动本身就是最
终产品，因而劳动投入的减少就可能引起产品性能的改变，如中央政府和地方政府的服务、
手工业等劳动密集型产业都可以称之为非进步部门。这些部门的劳动生产率并不是没有可能
提高，而是以很低的速度提高。
进步部门的劳动生产率的提高会导致工资率的提高，假定这种提高和劳动生产率提高
是同步的。为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门的工资率也必须相应提
高，其增长率与进步部门的工资增长率保持一致。考虑到非进步部门的生产率提高缓慢，因
而其单位成本会上升。它意味着相对于进步部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要
增加的，生产成本曲线开始向左上移。此外，如果进步部门的产出水平没有减少，而单位成
本上升了，则非进步部门的总成本也将上升。
于是，鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低，而公共
部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他条件不变的情况下，
公共财政支出将会增加。

(二)政府行为扩张论
前面一些关于需求方面理论的讨论，暗含了一个假定，即政府部门是被动的它只是按

189
照社会的意愿提供不多不少刚好等于需求的公共财政支出水平。实际上，政治过程中的正当
竞争和官僚垄断对于公共财政支出也都有着重要的影响。在这些分析中，一般都运用到公共
选择理论。公共选择理论是由美国著名的经济学家詹姆斯·M·布坎南提出的，他指出，在
现代民主社会中，政治程序也是公共产品供给的一个决定因素。公共选择理论认为：个人选
票选出代表，由代表体现全体选民的意见或偏好，当政治家决定政府支出水平并做出表决时，
最终形成了公共财政支出规模。可是，政治家代表的选民的意见并不是整齐划一的，因为选
民的意见不可能完全一致，有些人希望政府多支出一些，而有些人则赞成少支出一些。政治
家们就要在公民的偏好正确地表露出来的情况下，综合选民的意见，做出正确的支出决策。
但是，在政治过程中政府对公共支出的规模的增长有主要影响，因此政府的扩张是引发公共
财政支出的重要原因。公共选择学派认为，引发政府扩张的原因有以下四个方面：1
第一，政府作为公共物品的提供者、外部不经济的消除者和收入及财富的再分配者，
这几方面职能的行使都导致政府扩张。因为随着社会的发展，需要提供的公共物品的范围和
数量不断增加，现代政府要承担起克服市场失灵、弥补市场缺陷的职能。
政府提供公共物品和消除外部性导致政府规模的增长。在公共选择理论看来，政府是为
了提供公共物品并消除或减轻外部性而存在的。政府提供公共物品的数量及其价格的相对增
加促使政府规模也相对应的增长。 “鲍莫尔”效应“鲍莫尔效应”揭示政府提供公共物品大
多数具有服务性，其价格会增长。由于生产力的增加主要来自技术变化，而主要由资金设备
体现出来，所以政府部门并没有什么潜力推动生产力的进步，这使政府生产力滞后于私人部
门的生产力。政府部门生产力滞后表明政府规模在提供公共物品和消除外部性上的增长确是
个问题。政府部门生产力滞后的另一个解释还在于政府产出的非市场性质。“一个政府部门
并不是提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出来的活动水平。 ”
政府作为社会再分配的调节者促使政府规模增长。调节社会再分配，为社会中承受力差
的阶层提供保障已日益成为政府规模扩张的主要动力源泉。西方国家政府转移支付开支占政
府支出比例基本上都达 50%以上。公共选择理论在解释政府再分配职能导致政府规模增长的
理论模型主要有梅尔策—理查德模型与佩尔兹曼模型。两者都有一样的前提:一是收入再分
配是从富人流入穷人的；二是政府增长即转移支付或收入再分配的受益者支持政府增长。其
差别在于:梅尔策—理查德模型把增加的收入不平等与扩展投票权作为政府增长的基本原
因，收入低于中位数的所有选民都赞成增加政府转移支付。佩尔兹曼模型则认为“政府收入
的增长取决于收入再分配的形式。”
第二，国家机关和利益团体的存在及其对自身利益的追求导致政府扩张。
公共选择理论认为不论是官僚个人还是整个官僚机构，都天生地追求效用的最大化。
官僚追求自身效用最大化的行为导致政府规模的扩张体现在:首先，政府通过隐瞒真实成本
来追求预算的最大化，而正规的政府预算又鼓励政府浪费金钱。其次，官僚追求权力的扩张，
让权力延伸到所能到达的每一角落。再次，帕金森定律揭示政府机构不断膨胀的两大动力:
“其一是，当官的人需要补充的是下属而不是对手。其二是，当官的人彼此之间是会制造出
工作来做的。”从官僚体制来看，官僚机构具有高度的垄断性，缺乏竞争鼓励浪费与低效，
同时官僚机构有高度分化与专业化趋势，一方面使组织更加庞大，另一方面协调组织内个人
和分支部门的困难和代价加大，官僚机构的交易成本提高。

1
公共选择学者缪勒从下列五个方面来加以解释：（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除
者导致扩张；
（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；
（3 ）利益集团的存在导致扩张；
（4）官僚机
构的存在导致扩张；
（5）财政幻觉导致扩张（注：Public Choice Ⅱ，pp。 322—343。
）。

190
 (图解:机制必须简单而扁平，不能复杂，不能臃肿。臃肿的机制自然要制造权力大，实务少的职位，这
些职位就是制造官僚的温床。 凡事都有两个面，权力能方便办事，但是权力也方便卡事！权大事少的官僚
绝对是会卡事而不会办事的太监，这就是西方人所说的权力制造腐败。当官僚拥有绝对的权力，他就不单
是卡事而是卡死，于是干实事的人反而成为制度和官僚的奴隶了。企业的败坏和崩溃绝对不是因为员工的
素质，而是源于领导的官僚作风。)。
而利益集团不仅追求来自政府的再分配支持，而且追求来自政府的公共物品的提供和外
部性的消除。在解释利益集团的压力如何导致政府规模增长的理论中，公共选择的主要观点
有:(1)每个利益集团都利用其压力来增加补贴，从政府支出的“蛋糕”中争得更大份额。假
定利用压力的收益递减，对每个利益集团而言，利用额外压力的边际成本正好等于来自减少
纳税或增加补贴的边际收益。(2)日益提高的专业水平提高了交易成本，利益集团通过对政
府施压不仅是为获取公共物品和再分配收入，而且还为降低这一集团在日益增长的专业化社
会中所承担的交易成本。(3)政府通过向利益集团提供各种形式的“偏袒溢出”来换取利益
集团的支持。
另外一些公共选择和政策分析学者着重从官僚机构、利益集团和立法机构的“铁三角”
的存在及其相互勾结来解释政府扩张。在预算过程中，发生以立法机构为一方和以官僚机构
为另一方的关于预算的讨价还价——官僚们总是要从立法机构中获得更多的预算收入；而在
官僚背后的是各种特殊的利益集团，它们是各种官僚机构的服务对象，希望官僚机构争取更
多的预算收入，以获得各种好处。而立法官员不是中立的，他们是在各种利益集团的支持或
赞助下当选的，当选后也必须为充当赞助者的特殊利益集团服务。在整个预算过程，特殊利
益集团、官僚和立法者便形成所谓的“铁三角”。这三种人虽然各自追求自身利益的最大化，
但有一点是共同的，即力争增加某一方面的预算收入。正是这种“铁三角”的作用，使得政
府预算总是呈现不断增长的趋势，而不管公众是否需要更多的公共产品和服务。
第三，公共活动开支的分散性和其利益分配的集中性导致政府扩张。个人与社会对每一
支出水平税收成本的完全了解和精确的估计，但由于个人不能理解自己在提出的任何的预算
支出中承担的税收份额，如果税收决策与支出决策同时做出，则纳税人与其代表都可以同时
对财政选择的两个方面成本与效益进行比较。即使在这样的情况下，任何一个方面的财政错
觉都是存在的，不能保证不患上错误。但是至少财政行为的成本包含在整个社会的复合预算
选择之中。当税收决策与支出决策被分开时，无效率的大规模的财政预算就成了趋势。

191
 正如布坎南指出的：“极为民主的组织起来的政府的财政决策与家庭的决策一样，如果
丈夫与妻子同意妻子买东西，而丈夫在月底支付账单，则家庭支出比妻子自己既负责买东西
又负责买单时大。预算委员会的人因为不知道成本而趋向于高估政府的支出。尽管他也要受
到一定的限制。支出与征税决策的分离的影响在没有强硬的预算约束的政府单位更加的明
显。中央政府因为掌握的有货币创造与公债发行两大特权而使其表现的更加的明显。特别是
在凯恩斯经济学家论证政府预算应该完成诸如充分就业，经济增长，收支平衡等任务而不应
该管赤字的时候。”
在《自由经济的衰败》中，艾伦·梅尔泽认为，公共行动费用的分散性和利益分配的集
中性，是国家机构及其职能膨胀的主要原因之一。这种费用分散与利益集中促进了国家开支
的增加，而不是减少这种开支。政治家们知道，通过提出新的开支计划，而不是充当削减公
共开支的辩护人，他们就能以较低的代价获得更多的额外选票；由于赋税负担是分散的，每
个公民最终只能从国家努力节约的做法中得到点滴好处，而某些人却能从维持或增加国家的
开支中得到许多好处。新开支的利益可能被用来优先照顾对候选人投赞成票的选民，或决定
这位候选人是否再次当选的选民。在这种情况下，赞成乱花钱计划的利益集团，可能会比寻
求减少国家开支的联盟更加有效。
沃尔夫在《市场或政府》中将公共机构的低效或膨胀的这一原因称为“负担与义务的
分离”尤其是“微观的分离”——从现有的或将来的政府项目中获得的利益，集中在某一个
特定的集团，而支出的负担却是普遍地加在公众(纳税者或消费者)身上。
第四，财政幻觉也导致政府扩张。 “财政幻觉”在西方财政学中是一个颇具影响的命题。
在经济学中，“幻觉”指的是选民的主观感觉与实际的距离，通常是主观感觉优于真实经济
状况，幻觉实际上是错觉。财政幻觉是指：假定选民用他们所支持的课税额衡量政府规模的。
普维亚尼认为，个人进行财政选择时不得不依赖的财政制度会产生创造幻觉的作用，进而改
变个人的行为。只要公民没有意识到他们正在缴纳更多的税收，他们就会对选举对象形成不
完全的概念，产生政府比实际规模更小的幻觉， 而立法行政机关希望最大限度地减少纳税
人对于任何给定税收水平的反抗，会尽力依靠组织财政制度创造财政幻觉，要么让纳税人觉
得所承担比实际轻，要么使受益人觉得提供给他们的公共商品和服务的价值比实际大。 而
通过纳税负担的伪装和通过发行国债的方式，政府实际上却超出公民情愿的水平。
财政幻觉是由公共支出的总量资金融通方法产生的。许多政府支出来源于政府的总收
入，而总收入又来源于对纳税人征收的总税收。这种财政过程的两部分分割使选民的决策大
大地复杂了，并且导致这些方面的不确定性，即选民不知道提出征税是否会引起他所赞成的
支出的增加，或者提出削减预算是否会减少他的税收负担。财政收支过程的混沌性是产生财
政幻觉的基础。政治家和官员则利用选民的财政幻觉来扩大政府规模。布坎南认为： “统治
集团总是尽力创造财政幻觉，这种幻觉会使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使
受益人觉得提供给他们的公共物品和服务的价值比实际价值要大。 ”
财政幻觉假说最初是由意大利经济学家阿米卡尔·普维亚尼在他的两本著作《论公共
收入的幻觉》(1897 年)和《论财政幻觉》(1903 年)中提出来的，后来由法西亚尼，瓦格纳和
布坎南等人加以发挥。
普维亚尼把财政幻觉分为课税中的财政幻觉和公共支出中的财政幻觉。
课税中的财政幻觉是通过以下方式产生的：
(1)实际上用来生产或供给公共服务的资源总额与个人在这个总额中所占的份额之间
的联系对纳税人来说也许是模糊的。换言之，个人在公共支出机会成本中的份额可能被掩盖
了起来，使个人看不清公共物品和服务的实际成本。这类幻觉是通过公共产业、特定消费税、
公债、通货膨胀和政府做出假的许诺等不同的税收制度产生的。
(2)把纳税义务同纳税人可能认为“有利的”某一时期或某一事件联系起来的支付制度。

192
例如，在征收遗产税的场合，遗产继承人在继承一笔遗产时被课税的感受与他获得遗产若干
年以后被课征等量的税的感受，显然是不同的。在一般纳税人看来，在交易完成、取得收益
时征税，比在另一个时候课征等量的税，前者的税收负担更容易被接受。
(3)对在发生值得纪念的事情或愉快事情时所提供的名义服务所收取的直接费用。如结
婚证书费、打猎证书费、娱乐证书费、毕业证书费、护照签证费等。
(4)统治阶级会利用公众对社会问题态度的变化来作为课税的基础。如果一种特定的态
度在社会中很普遍，也就可以趁机利用这种感情来课征某种税，使得税收负担与在其他情况
下相比显得要轻。例如，在富人担心穷人暴乱的时候，旨在把收入重新分配给穷人的税收，
是比较容易被人接受的。
(5)统治阶级为了使人们普遍接受某种税，往往会以如果这种税不被批准而可能出现的
最可怕后果来威胁纳税人。这些“恐吓策略’ ’会产生一种财政幻觉。
(6)如果可以分解一个人的总纳税负担，使他面对无数小税而不是若干大税，就会产生
幻觉。例如，如果一个人所支付的所有的税收都归并为单一的个人所得税，那么他将肯定会
意识到他在维持政府服务方面所承担的成本。如果把一个人所纳的税分为所得税、遗产税、
交易税、契税、人头税等几十种税，他就不容易看到他在维持政府服务方面所承担的成本。
(7)在个人不能实际了解谁最后支付的情况下课税：即在不知道税收归宿的情况下课
税。例如，公司所得税就属于这种情况。
造成公共支出中的财政幻觉最为重要的一种方法，是政府往往不让纳税人看到预算计
划的规模和真实性质。即使在最为现代化的预算制度下，预算内容和程序的复杂性也使仔细
检查根本不可能。纳税人至多只能非常粗略地了解公款的分配情况。在这种必然无知的状态
下，政府发现可以比较容易地操纵预算项目，使之看起来较多的款项用在了较“受人欢迎的”
计划上。
布坎南则分析了现代财政制度下的财政幻觉。他认为，普维亚尼模型中的统治阶级总
是试图创造乐观的幻觉，让纳税人感到与在其他制度安排下相比，他支出的“较少”而得到
的“较多”；而现代的制度不仅会产生乐观的幻觉，也会产生悲观的幻觉。这些财政幻觉由
以下方式产生：
(1)预扣收入作为税收的支付。
第二次世界大战以后，在美国等西方国家，很大一部分个人所得税是通过从雇员薪金
或工资中扣除税款的方式课征的。雇主充当了收税官，而雇员则没有直接得到在来源上预扣
作为税款的那部分薪金或工资。预扣税款制度往往使纳税人看不清他维持公共服务的机会成
本。如果个人在支出之前并没有得到收入，那他是不会像在得到收入以后再把它支付出去那
样“意识”到公共的服务的实际成本的。
(2)所得税比率结构中的累进。
累进制度在直观上很可能会使纳税人过分感受到税收负担。这种悲观的幻觉产生于平
均税率和边际税率的分离，以及可以观察到的个人往往根据边际税率考虑问题的倾向。个人
在调整他在私人部门中的行为时，在决定他应该获取多少应纳税收入的过程中，会根据边际
税率表来行动。然而，在选择应该供给的公共物品的数量时，在权衡公共服务的利益和对他
个人所施加的税收成本时，个人会根据平均税率来考虑问题，而且当总税收需求变化时，会
根据平均税率表来考虑问题。不过，他可能受到累进结构的引导，错误地认为并表现出似乎
公共物品和服务是按某一“负数量折扣”表提供给他的，即按某一不断上涨的边际价格提供
给他的。
(3)社会保障税。
建立这种“保险”制度，意味着保险统计上的独立和完整，因而会使参加者看不到成
本和利益的真正数量。为这种保障制度出资的人仅仅为他们所得到的利益中较小的一部分提

193
供了资金，其余的资金必须从现期对未来受益人课征的税款中获得。只要现期的出资人认为，
增加社会保障总的说来是为了给他自己的退休金积累资金，从而默许对他自己以及名义上对
其雇主课征的社会保障税的不断增加，那么，与他如果知道增加这种税仅仅是为了满足对受
益人的现期支付需要相比，他反对增加这种税的意志就会较弱。
(4)公司所得税。
对于最终纳税人来说，对公司收入课征的税会产生严重的不确定性。由于这种税是在
最终纳税人不知道税收归宿的情况下课征的，因此它使个人(最终纳税人)更加看不清公共服
务的真实成本。
(5)个人所得税的均摊。
这是指在累进所得税制度下引入额外的个人所得税的均摊。据认为，这种平均分摊所
得税将会使纳税人的抵制最小化。
(6)资本收益税。
根据美国立法，对实现了的资本收益或获利在税收上给予一定的优惠，而对未实现的
收益则不征税。实现了的资本收益是指出售资本财产而得到的收益，而不是指在正常经营业
务中获得的利润。由于资本收益是不连续和经常变化的，所以根据累进税率，它们要比在稳
定获得的相同数额的所得支付更多的税收，而对资本收益的税收优惠远远抵消了对资本所得
的累进税额。

（三） 政党竞争最大化政治支持的影响
前面从需求方面讨论时有一个暗含的假定，就是政府部门是被动的，它只是按照社会
的意愿提供不多不少刚好等于需求的公共支出水平。然而实际上，政治过程中的政党竞争和
官僚垄断对于公共支出的增长也都有着重要的影响。这里先就政党竞争的影响简要介绍梅尔
泽和理查德的分析。
梅尔泽和理查德在他们 1981 年的一篇论文中分析到，假定所有政府活动都是再分配性
质的，政府运用比例税筹得财政收入，并对个人进行归总性的转移支付。假定税率可以被看
作是一种劣等品，越少越好；而转移支付则是一种正常品，多多益善。再假定人口中的能力
分布是变化的，能力低的人收入低，税收也低，因而得到的转移支付相对较高；而高能力因
而也是高收入的人将比低能力的人更会发现，税率是劣等品。也就是说，高能力个人比低能
力个人的无差异曲线较为陡峭。梅尔泽和理查德发现，过去两个世纪以来一直存在着投票权
的扩张，这通常意味着参与政治过程的低收入(或能力)个人的增加，因此中间投票人的无差
异曲线会变得更平坦，即更偏好增加政府的税收到转移支付的数量。这样，投票权的扩大导
致了公共财政支出增长。他们的分析中暗含着一种判断，更大的不平等程度是导致公共财政
支出日益增长的原因，因为伴随着投票权的扩大，政治过程中的收入分配不平等也随之扩大
了。
而佩兹曼的分析结论正好与他们形成对照，他认为收入分配更加平等有可能会导致公
共财政支出的增长。佩兹曼也假定政党竞争，并且所有政府活动都是再分配性质的，但在佩
兹曼的模型中没有一次总付的转移支付，也不征比例税，而是明确区分政治竞争的赢家和输
家，赢家无需付税而可得到转移支付，输家则需交税但从政府转移支付中得不到任何好处。
政党追求最大化的政治支出意味着，为争取选票，候选人会向加入其支持者同盟的人许诺，
收入再分配将会对他们有利。
尽管梅尔泽和理查德论证的观点与佩兹曼的有所不同，但有一点是相同的，即政党竞
争会导致公共支出的增长。

194
 第二节 政府失灵
在第二章中，我们论述到产生政府干预经济的原因在于所谓的“市场失灵”，由于市场
势力、外部性、公共产品和不完全信息的存在，市场不能解决经济中的所有资源配置问题，
需要借助政府的力量来提高经济运行的效率。但是政府也不是万能的，政府也会出现“失灵”，
也会造成资源配置的非效率，而且有的时候比市场的无效率还严重，因而有必要提到“政府
失灵”的理论。
所谓政府失灵就是指政府在力图弥补市场缺陷的过程中，又不可避免地产生另外一种缺
陷，即政府活动的非市场缺陷，或称之为“政府失灵”。也就是说，政府为克服市场功能缺
陷所采取的立法，行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中往往会出现各种事与愿违
的结果和问题，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失。
如同市场缺陷及市场失灵有不同的类型及成因一样，非市场缺陷及政府失败也有不同的
表现、类型及其根源，这是非市场缺陷及政府失败论所要探讨的最基本的问题。非市场缺陷
及政府失败有种种表现，可以归纳为公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、
内部性与政府扩张、寻租及腐败等基本类型；而导致这些缺陷的主要原因在于公共物品供求
关系的特点、公共决策的内在困难以及缺少一种有效的非市场机制——它能够把私人的或组
织的成本与效益同整个社会的成本与效益进行调节和计算。下面，我们具体讨论非市场缺陷
及政府失败的这几种类型及其成因。
政策失效表现在政府干预、调节、管理经济活动的许多方面，而且每一种具体的失效都
有其自身的运行机理。以下对政府失效的几种主要表现进行分析。

一、内部性

所谓“内部性”指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而
非公共利益或社会福利的现象。有如外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一
样，内部性或内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失败的一个基本原因。“市场缺陷理论
的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内在性”(沃尔夫)。
政府它也是由经济人组成的，它有可能追求自身的利益而非公共利益，这是一个不可回
避的客观现实。政府官员可能具有的目标为：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权”
而且，有更多的支配权力，就可以控制更多的领域，而随着支配权力的增大和控制领域的扩
展，政府的地位得到巩固和加强，政府官员的收入、地位也随之提高。
根据沃尔夫的界定，公共组织或非市场组织自身的目标，是公共组织用以评价全体成员、
决定工资、提升和津贴、比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准；或者
说，是指导、规制和评估机构运行和机构人员行为的准则。内在性或组织目标是使机构中的
全体成员发挥最大机构职能的重要因素。因此可以预见，像外在性影响市场活动的结果一样，
内在性同样会影响非市场活动的结果。在非市场条件下，“内在性”扩大机构供给曲线——
即提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会
有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷。1既然内部性决定了公共组织
尤其是官僚机构的行为及运行，那么它应是各种非市场缺陷及政府失败类型的一个最基本的
或深层次的根源。它可以用来解释各种非市场缺陷及政府失败。然而将它运用来解释政府扩
张及低效最为合适。

1参看《市场或政府：权衡两种不完善的选择》
，第 58—60 页。

195
 内部性意味着政府组织的“私人”的成本和利润很可能支配了他们的公共决策行为，并
在很大程度上左右了那些意志薄弱的行政部门和贪图享乐的政府官员，诱使其行为动机和行
为准则可能会偏离服务的宗旨，以至于他们很可能无视国家和人民的利益，利令“智昏”，
运用人民赋予的权力去贪婪地追逐“私人”利益。

二、产生了新的外部性

政府在试图修正市场失效，限制外部性时产生了无法预见的副作用。任何一项政策或调
节措施都会产生新的弊端。沃尔夫就认为，这种“派生的外在性之所以难以预料，是因为公
1
共政策的后果可能远离目标”。 “许多行动的结果是极为复杂和难以预测的。” “政府只
2
能在一定范围内控制这些后果”， “对计划外的影响因素政策制定者们的控制能力有限”
。造
成了新的资源浪费。
在现代社会生活中，政府机构呈不断扩张的发展态势，必然导致国家财力和社会资源的
大量消耗。在政府部门及政府控制的公共服务部门中，官僚主义严重，各种不负责任现象盛
行，效率低下，社会为此付出的费用大大高于社会本应支付的成本。公共部门还经常提供超
出需要的公共产品和服务，造成了生产过剩，浪费了宝贵的社会资源，从而也减少了公共福
利。
形成了新的垄断。只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。但由于市场的规模经
济效应，市场竞争又会导致积聚、集中和垄断，从而抑制了竞争。政府对经济生活的调控可
以在一定程度上控制垄断，却产生了新的垄断即“国家垄断”。一些企业的经济活动被人为
地置于各级政府的保护之下，这阻碍了生产要素在不同行业、不同部门之间的自由流动和合
理配置，给一些特殊的利益集团带来好处。政府的干预还为寻租行为提供了可能。这一切也
都会造成低效率、资源浪费及公共福利的缩减。
造就了新的不平等。政府在纠正市场机制造成的分配不公的同时，其自身的活动会有意
无意地造成新的分配不公。政府运用权力进行的再分配，其实质是将一部分的财富转移到另
一部分人手中。某些集团会进行政治上的努力以促使政府实施有利于自己的分配政策。政府
在试图保护一部分人利益的同时却损害了或许更多人的利益。在产生这种由权力制造的新的
分配不平等的同时，还进而损害了一部分人创造财富的积极性，毫无疑问，这会带来更大的
损失。
带来新的经济起伏波动。在现代市场经济中，政府对宏观经济的调控涉及诸多内容。对
于任何一个政府来说，为了实现经济与社会发展，都要致力于促进经济的稳定增长，避免经
济发展的大起大落；保持物价稳定，抑制通货膨胀；为劳动者创造更多的就业机会，努力提
高他们的实际收入等等。但政府要同时实现这些目标是相当困难的，因为这些目标之间事实
上存在着诸多矛盾。例如，要实现充分就业，就需要扩大财政支出，放松银根，以刺激消费
与投资，这样，物价就会随需求的扩大而上升。反过来，为了抑制通货膨胀，实现物价稳定，
政府就要采取紧缩政策，这样又会导致经济停滞并增加失业。

三、政府行为的低效率

政府活动、政府行为的低效率是导致政府失灵的重要原因之一。非市场缺陷或政策失败

1查尔斯·沃尔夫。市场或政府 北京:中国发展出版社，1994。 (Ｐ68)

2斯蒂格里兹。政府经济学[Ｍ]。北京:春秋出版社，1988。 Ｐ6-7)

196
的这一表现也可说成是官僚机构的低效和浪费。所谓政府工作机构的低效率是指政府机构执
行政策的效率不高，官僚主义作风严重。虽然政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低
下，或成本昂贵，导致资源并未得到充分有效地利用。而这必然影响政策执行的结果，有可
能使好的政策产生恶的结果，从而导致政府失灵。
公共组织尤其是政府机构为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵，将履行公共物品提供者的
职能，即直接提供市场可能供给不足的公共物品，并履行市场秩序维护者、外在效应消除者
等角色，管制自然垄断、外在效应、信息不对称等等。然而，由于公共机构尤其是政府机构
的本性以及公共物品供求关系的特点，使得它们提供公共物品也难以做到高效，尤其是产生
提供过剩公共物品和成本增加现象。
根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率尤其是官僚机
构低效率的主要因素有:
一是公共物品的估价或评价上的困难。由于政府是一个非市场机构，其活动属于非市场
活动，其行为结果属于非市场产品。影响非市场产品需求和供给状况的原因是比较复杂的，
而且许多因素难以从经济上进行度量。官僚机构提供公共物品所追求的是社会效益，而非经
济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术；同时，要合理确定社会
对某一类公共物品需求的数量，提供公共物品的政府机构的规模以及对这些机构绩效的评估
是困难的，甚至是不可能的。按照沃尔夫的说法，并没有一个公式能够说明政府活动的产出
的必要和最小的限度，也没有简单而一致的标准可以用来准确衡量“非市场”规模的大小。1
二是政府机构的工作人员缺乏竞争机制。由选民直接选举的政治家在政府工作人员中只
占很少一部分，大部分政府工作人员都是职业的公务员，这些人是由民选的政治家任命的。
但是他们和这些政治家没有明显的利益冲突，不会因为工作效率低下而被解雇。另外，而且
政府作为提供公共服务的唯一非市场机构，不存在替代性。政府各个部分的职责是独立的，
一个部门不会面临来自其他部门的竞争，所以也使政府公务员没必要高效地工作。加上公共
机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制。没有竞争对手。市场竞争迫使
私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以最高效率的方式来有效使用资源的企业最终将
被淘汰出局。然而，在公共机构中却没有这种优胜劣汰的竞争机制。公共机构提供公共物品
并未面临直接的竞争，即使它们低效率运作，仍能持续生存下去，官僚机构有可能过分投资，
生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用，
从而造成大量的浪费。
三是政府活动缺乏成本-收入机制，机构及官员缺乏追求利润的动机。在经济市场活动
中，无论市场如何不完善，其成本和收入都是相联系的，这种联系向市场主体提供了努力降
低成本的激励。私人企业经理具有降低成本追求利润的动机，其企业有创新激励机制。而在
政府活动中，这种联系却是被割裂的，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即主要来
自税收或其他提供给政府的非价格收入。这种资金缺乏明确的利益主体，没有产权约束，由
于维持政府活动的收入和生产这种收入的成本无关，那么在维持一个给定的政府干预或调控
行为时，就会使用较多的资源而并非必要的资源，即支出较多的实施成本；或者是为了弥补
一定的市场失效而相对实施了更多的干预、调控行为。由于官僚不能把利润占为己有，降低
成本的努力不仅得不到回报而且还会影响政绩和今后的预算。官僚的目标不是利润的最大
化，而是机构及人员规模的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围。除此
之外，西方各国长期受凯恩斯主义理论的影响，各国政府大多实行赤字财政政策，其财政预
算的约束也可以轻易突破。这就使得政府机构的工作人员及其所提供的公共服务与公共物品
往往超过社会资源最优配置时的所需数量，造成社会资源的极大浪费。

1
《市场或政府：权衡两种不完善的选择》
，第 134 页。

197
 四是监督机制的缺陷。通过选票上台的政治家与政府官员的权力来之于人民的让渡，并
不能为所欲为，其行为必须受到立法者、公民或选民的政治监督。为了制约政府，有效地发
挥政府的经济功能，人们设置了各种监督机制。如设置民意代表的政治监督机制，保证政府
部门的运行效率；设置司法机制，制约政府的不正当和不作为行为，使其依法行政；设置审
计机制，对其进行财务审计，等等。但是在市场经济中，政府是非市场组织，因而市场中存
在的各种经济约束对政府大多失效。而现有的监督机制是不健全的，许多监督形式是软弱无
力的。监督信息的不对称、不完全使得对官员的监督徒有虚名。监督机构为了执行监督职能，
必须对被监督部门的运行情况了如指掌，但是向他们提供政府运行情况的正是被监督部门，
官员(被监督者)比监督者(立法者和选民)拥有更多的关于公共物品及服务方面的信息尤其是
成本、价格方面的信息。在信息不对称的环境下，立法者和选民都缺少足够的必要信息来有
效地监督公共机构及其官员的活动，监督者完全可能受被监督者所操纵，后者有可能制定并
实施某些有利于自身利益而损害公共利益的公共政策。

四、寻租与腐败

寻租及腐败是非市场缺陷或政府失败的又一个基本类型。寻租是政府干预的副产品。当
政府干预市场时，就会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用，政府干预带来了可以“租
金”形式出现的经济利益。政府干预为寻租行为的产生提供了可能性。租金是支付给资源所
有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收
入。寻租是个人或团体为了争取自身经济利益而对政府决策或政府施加影响，以争取有利于
自身的再分配的一种非生产性活动（即不增加任何社会财富和福利），如企业通过合法特别
是非法的形式向政府争取优惠特惠，通过寻求政府对现有干预政策的改变而获得政府特许或
其他政治庇护，垄断性地使用某种市场紧缺物资等。
寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产
权关系，把更大一部分的社会财富装入私人腰包；寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，
影响政府声誉和增加廉政成本；大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报
1
酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”。 它妨碍公共政策的制
定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。 “不仅使生产经营者提高经济效率的
动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活
2
动增大经济中的交易费用。” 从而成为政府干预失灵的一个重要根源。

五、公共政策失败

政府对市场干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政管理措施来
弥补和矫正市场失灵。而政府在制定公共政策时存在着种种困难、障碍和制约因素，使得政
府难以制定并执行好的或合理的公共政策，政府干预经济活动达不到预期目标。政策失效是
指一项干预调控政策没有使社会资源配置状况变得更好，甚至导致资源配置状况变坏或资源
浪费。
首先，社会实际并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益。前面已经论述
过的“阿罗不可能性定理”已表明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的困难。试图

1
阿诺德·海登海默： 《对腐败性质的分析》，引自王沪宁编：
《腐败与反腐败当代国外腐败的研究》 ，上海人
民出版社 1990 年版，第 18 页。
2奥斯特罗姆、 ·菲尼、 ·皮希特编《制度分析与发展的反思问题与选择》
，商务印书馆 1992 年版，第 67 页。

198
找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的
社会选择顺序，一般是办不到的。布坎南也指出：在公共决策或集体决策中，实际上并不存
在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。
其次，即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，现有的公共决策机制却因其自
身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。一致同意原则的决策成本太高而变的不大现
实。多数原则有周期循环或投票悖论和偏好显示是否真实等问题。 它不考虑个人偏好的强度，
只有利于积极性最高和组织最好的少数人。对政治权力的分配极不平均。具体的说民主制较
之于独载或专制体制，是一种巨大的进步和更合理的决策体制。但是，按照布坎南和戈登·塔
洛克在《同意的计算》 （1962）中的分析，这种民主体制是很不完善的，甚至可以说是相当
不民主的。韦默和维宁在《政策分析》一书中指出，无论是直接民主制，还是间接（代议）
民主制都有其内在缺陷：前者中固有的问题有周期循环或投票悖论和偏好显示是否真实等问
题；后者中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而追求自身利益的最大化，
而不是选民或公共利益的最大化；而选民却难以对其实施有效的监督。1现有的投票规则或
表决方式（如一致通过、过半数、相对多数、绝对多数、三分之二多数等）也远非是完美的。
例如，多数原则不可能是完全民主的，它将出现多数人对少数人的强制；一致同意原则的决
策成本太高，且容易贻误决策时机；即使按照多数原则做出的决策也未必反映大多数人的偏
好。邓肯·布莱克（Duncan Black）在《委员会与选择论》中提出的“中间投票人”定理说明了
这一点，该定理解释了为什么多数选择制最终使人们选择的政策成为符合“中间”选民之偏好
的政策。因此，迄今为止，“没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人与集体，因而
十全十美的民主政治是不存在的”（阿罗语）。
再次，决策信息的不完全性。政府对社会经济活动的干预，实际上是一个涉及面很广、
错综复杂的决策过程。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。政府在制定和实施正确的
经济政策、有效干预调节经济运行过程的一个重要前提是，必须能够获得和掌握有关整个国
民经济运行状况的全面、准确信息。然而，信息是在无数分散的个体行为者之间发生和传递，
获取决策信息总是存在诸多困难而且是需要支付一定成本的，政府难以掌握众多经济主体的
信息，行为就缺少了可靠的依据。大部分公共政策是在信息不充分的基础上做出的，这就很
容易导致决策失误。并必然对市场经济的运作产生难以挽回的负面影响。
还有，政策执行上的障碍。 政策的有效执行依赖于各种因素或条件。美国政策科学家
史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标团体和环境是政策
执行过程中所牵涉到的重大因素。具体地说，政策的形成、类型、渊源、范围及受支持的程
度，社会对政策的印象；执行机构和人员、主管领导的方式和技巧，执行的能力与信心；目
标团体的组织或制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验；社会的政治、经济和文
化环境的不同；凡此等等都是影响政策执行成败所需考虑和认定的因素。这些因素中的任一
方面或它们之间的配合出问题，都可能招致政策的失效。例如，政策执行依赖于强有力的执
行组织及各部门或单位的密切配合，执行机构不健全，各部门不协调合作，执行人员不力，
必将引起政策失效。在政策执行博弈中，由于中央与地方分权，中央与地方利益的差别，地
方政府有可能与中央政府讨价还价，力求从中央获得更多的利益，并导致“上有政策，下有
对策”现象的发生。
再有，政治家和选民的“近视效应”也是导致公共决策失误的一个原因。由于政策效果
的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而着眼于近期的影响，考虑目前利益，
而政治家或官员由于受选举周期或任期的影响，为了显示政绩，谋求连任或晋升，就会主动
迎合选民的短见，制定一些成本的付出滞后，或从长远来看弊大于利的政策。其结果通常是

1David
L. Weimer & Aidam R. Vining， Policy Analysis: Concepts and Practice，Engle wood Cilffs， New Jersey:
1992， pp.113—130。 ）

199
在政治家或官员的短期行为和长远利益之间产生明显的脱节。这种现象被费尔斯顿称为“政
治过程中固有的近视”。

本章总结

1． 衡量公共财政支出增长的指标也可以分为绝对量指标和相对量指标两类。绝对指标
指政府支出的绝对数量，相对指标指财政支出与相关的经济变量如国民生产总值等的比较。
2． 政府或国家的扩张是一个人所共知的事实。各个国家的公共财政支出增长既有绝对
量的增长，又有相对量的增长。
3．概括起来讲，导致公共财政支出增长的原因包括政治原因、经济原因和社会原因这
几个方面。
4．从公共财政支出的需求方面而言，政府增长的原因还可以通过下面的实证理论来解
释：瓦格纳法则，梯度渐进增长理论和发展阶段增长论。
5．从公共财政支出的供给方面来说，鲍莫尔法则，政府行为扩张论和政党竞争最大化
政治支持的理论也很好的解释了政府增长的原因。
6．政府也不是万能的，政府也会出现“失灵”，也会造成资源配置的非效率，表现在产
生内部性，新的外在性，行为的低效率，寻租与腐败和公共政策失败等方面。
7．对于改善官员政治的运行效率，抑制政府机构的过度膨胀，减少政府于预的低效率，
许多的经济学家给出了自己的看法。

进一步阅读的相关文献

杰克逊主编，2000，《公共部门经济学前沿问题》中国税务出版社 北京腾图电子出版社
刘宇飞，2000，《当代西方财政学》， 北京大学出版社
缪塞尔·亨廷顿，1989，《变革社会中的政治秩序》三联书店
奥斯特罗姆，1999，《美国公共行政的思想危机》三联书店
科恩，1988，《论民主》，商务印书馆
布坎南，1989，《自由、市场和国家》，上海三联书店
弗里德曼，1986，《资本主义与自由》，商务印书馆

思考与练习

1. 政府失灵在公共选择理论中是这样的一个地位？
2. 政府规模的扩张对资源的配置将产生怎么样的影响？
3. 政府失灵与市场失灵有什么共同之处和各自的特点？
4. 怎么解决政府扩张和失灵的问题？

200
第三篇 规范与实证

第十章 优化政府
“联邦主义乃是支持民主获得胜利的一大力量。”
---------丹尼尔·J·伊拉扎尔

本章概要
关于政府，经济学家们认为最大的问题是垄断。相对于经济市场而言，政治市场的最大
问题是其可供替代的选择少。尽管选民有权在不同的政治家和政党之间进行选择，但是选择
一旦上升到政府意志，就具有很大的强制性，加上公共物品非竞争性和非排它性的特征，使
得垄断和强制成为了政治市场中最大的问题。由于信息分布的不对称和撒谎，政治家和官员
才能充分的运用手中的权利。所以，对政府的改革自然而然的第一想法是引入竞争，打破其
垄断的地位；再者就是加强政府的透明度，减少信息不对称。本章主要讨论走向市场的政府
改革，第一节主要讨论分权理论和财政联邦主义的一些内容，第二节主要对新公共管理的理
论与实践进行分析，第三节我们来看布坎南的宪法经济学的内容。

学习目标
1．了解分权理论的几个基本模型。
2．掌握财政联邦主义的基本特征和措施。
3．了解新公共管理理论的一些基本观点。
；
4．对宪制经济学有一定的了解。

引 言
通过上面几章的分析，我们可以看到，政府和市场作为资源配置的两种方式，有着
各自的优点和不足，政府与市场的优点能够结合吗？政府走向市场的关键是什么呢？

第一节 分权理论与联邦主义
如果按新古典经济学的原理，中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服
务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政
府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府不仅实实在在的存在，而且作用很
大，基于此西方财政分权理论逐渐产生。传统的财政分权理论以蒂伯特(Tiebout)1956 年发表
的《地方支出的纯理论》为代表，然后马斯格雷夫(Musgrave)、奥茨( Oates)等经济学家对此
做出补充和发展。
传统财政分权理论对财政分权的合理性、必要性给出了一定的解释和说明，其研究的
一个基本问题是如何将各项财政职能及相应的财政工具在各级政府之间进行适当的分配，核
心观点认为：如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，那么通过地方政府间的竞争，

201
能够使地方政府更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，相当程度上改
善中央政府在财政政策中存在的不倾听地方公民意见的状况。

一、斯蒂格勒最优分权模型

哈耶克在 1945 年提出：由于地方政府对本地情况和消费者的偏好比中央政府有更好的

了解，因而会做出更好的决策。
斯蒂格勒从地方和中央分工合作的角度论述了地方政府存在的必要性和合理性，与中央
政府相比，地方政府更加能够接近民众，更加理解辖区内的居民的偏好和需求，加上一些公
共物品的地域性特征，使得中央政府统一来提供公共物品是不经济的，各个地方应该自己确
定公共物品的数量和质量。当然，在解决分配不公平问题，以及缓和中央和地方、地方与地
方之间的矛盾问题上，中央政府的调节作用必不可少。
因此，他主张为了实现资源配置的有效性，决策应该在低层次的政府部门进行，中央政
府的作用主要应该是解决分配不公平和缓和政府间摩擦。

二、特里西的偏好误导论和马斯格雷夫的分权理论

特里西是从信息的角度来论述地方政府的优越性和分权的必要性的。他认为，如果信息
是全面正确而无成本的，那么中央政府或者地方政府谁来提供公共物品是没有差异的。但是
现实中信息是不完全的，接近居民的地方政府更加理解居民的偏好，而中央政府掌握的信息
则具有随机性和片面性，中央政府统一提供公共物品则会受到信息的误导。提供的太多则容
易造成浪费，提供少了则不能满足居民的需求，从而达不到资源配置最优化和社会收益最大
化的目标。如果由地方政府来提供则情况完全不一样，由于有更多的信息，公共品供给的误
偏会少很多。这个理论也是西方的国家实行地方自治制度的重要的理论依据。
马斯格雷夫(1959)从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和
必要性，他认为：宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府缺乏充足的
财力对宏观经济的稳定实施控制，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再
分配的尝试；而资源配置政策则应根据各地居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府
比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出在公共品供
给效率和分配公正性的实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可
以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。

三、奥茨分权理论

1972 年，奥茨在《财政联邦主义》一书中，通过一系列假定提出了分散化提供公共品
的比较优势，即奥茨“分权定理” ：对某种公共品来说，如果对其消费涉及全部地域的所有
人口的子集，并且该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同，那么让地方政府
将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民则总是要比中央政府将特定且一致的产
出量提供给全体选民有效率得多。因为与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了
解其所管辖区选民的效用与需求。也就是说，如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共
品，那么由下级政府提供则效率会更高。
由于奥茨分权定理的证明是建立在偏好差异和中央政府等份供给公共品的假定上，这些

202
限制性条件似乎有点强加于人，因而很难使人信服，后续的研究对此做出了进一步的说明。
Oates (1999)指出在完全信息条件下，中央政府就很可能根据各地不同的需求提供不同的产
出，以使社会福利最大化，此时也就无财政分权存在的必要性。但现实是，由于信息不对称
的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更
具有信息优势；而且政治压力的存在也限制了中央政府对某地提供相对于其他地方来说更多
更好的公共品和服务，这些因素使得中央政府等份提供公共品的假定可以成立。另外，分权
与地方政府之间对公共品的需求差异以及供给成本的差异有关，即使政府供给公共品的成本
相同，只要需求不同，中央政府统一供给带来的福利损失将随着公共品需求价格弹性的下降
而增加，而大量实证研究表明，地方政府公共品的需求价格弹性恰恰很低。

四、蒂伯特模型

蒂伯特教授分析了在公共部门存在的条件下，各级政府提供公共产品的最佳效益问题。
蒂伯特指出，地方政府之间的竞争可以使居民挑选符合自身偏好的特定的地方公共产品菜
单，会促使各个地方政府更有效地提供人们所需要的公共产品和服务。这就是所谓“蒂伯特
模型”的基本内涵。他认为： 社会成员之间消费偏好的不同和人口的流动性，制约着地方政
府生产和提供公共产品的种类、数量和质量。如果有许多地方政府和相应的辖区，并且各地
方政府分别提供类型各异的公共产品，那么，对于每一个人来说，哪个地方提供的公共产品
最适合其需要，他（或她）就会选择前去那个地方居住。这种“以足投票”的方式表明了人们
对某种公共产品的消费偏好，就如同人们表明自己对市场上某种私人产品的消费偏好一样。
对利益最大化的追求，刺激着地方政府力求提供适合于本地居民消费偏好的公共产品。这种
利益的追求，就是居民的投票，实际上也是一种公共选择。地方政府为了赢得（或者说是迎
合）民意，就必须在履行其职责的过程中充分考虑到居民的消费偏好。另外各个地方政府之
间的竞争还可以限制辖区政府官员对公共权力的滥用，扼制垄断的发展，迫使政府最大化地
提供公共物品，减弱政府剩余，从而减少辖区政府对居民的掠夺。
蒂伯特在他的模型中作了诸多的前提性假设：首先，他假设消费者是完全流动性的，而
不是由于家庭、朋友、就业或户籍等原因仅长期居住在某一个固定的地方，并且，人们对各
个地方的公共预算都有充分的了解。其次，人们并不掩饰其对公共产品的消费偏好和需求。
如果人们对公共产品的偏好程度是多种多样的，那么，就会有很多的地方相应地生产并提供
各种类型的公共产品和服务，在理论上，甚至会导致仅有极个别人居住在一个地方的可能。
第三，人们“以足投票”并不一定能够自动地实现收入分配的公平和合理。
按照蒂伯特模型，在通常情况下，哪个地方有效地提供符合人们消费偏好的公共产品和
服务，哪里就会有较多的人口流入；如果不能有效地提供适合于居民偏好的公共产品，就会
面临着人口流出的现象。这种人口流动向地方政府发出的信号，与市场需求向企业发出的信
号极为相似。在这种情况下，地方政府的决策者就需要像企业经理一样，对各种信号做出必
要的反应，并最终落实到公共收入、支出等具体行动上。
尽管蒂伯特模型是建立在一系列前提性假设的基础之上的，但它仍然为经济学家们分析
财政体制中地方政府收入和支出政策的变化提供了一定的依据。在现实生活中，许多人和家
庭的迁移确实受到了不同地方之间公共预算差异的影响。美国人有着频繁更换居住地的习
惯，这种迁移是受多种因素影响的，但地方政府的财政收支政策，无疑是影响人口流动的重
要因素之一。自第二次世界大战结束以来，美国大批居民的州际流动以及由大都市向卫星城
市迁移的实际情况，便从一定程度上说明了这一点。
马丁·麦圭尔提出了一个相关的动态模型。他认为，某个人在各个地方之间选择居住地
并决定是否由甲地向乙地迁移的过程中，需要对这种迁移的利益与成本进行比较。所谓利益，

203
便是两个地方之间在公共产品供给方面的差异，而成本的高低则取决于各地之间税收的差
异，即甲地和乙地之间征税上的差异。按照麦圭尔动态模型的自然假定，每一个地方（社区）
都要求新加入的成员为加入社区而支付一种边际成本，这样一来，原有成员的利益便不会因
新成员的加入而减少。可以说，麦圭尔动态模型基本上仍是一个关于“以足投票”的理论，但
它不仅提出了迁移的重要原因（寻找公共产品与税收之间的最佳组合） ，而且也进一步地提
出了迁移过程中达到均衡的条件。因此，麦圭尔动态模型及其理论使得蒂伯特模型更加具体
化了，因而也就更贴近于实际情况。
蒂伯特模型显然是以效用最优理论为设计背景的。“以足投票”学说的提出者试图使人们
相信，如果全部人口都按照这一规律进行流动，那么，各个地方之间在公共服务与税收的组
合上就会相互模仿、相互制约。长此以往，具有相同或相近消费偏好的人们便会逐渐地聚集
在一起，形成一个以共同利益和共同的公共产品消费需求为基础的社区。由于人们会很自然
地从公共产品成本较高的地方向成本较低的地方流动，所以，公共产品便按照较低的成本加
以提供。而且，在经济规律的作用之下，各个地方提供公共产品的成本差异也不会长久地存
在。从这个意义上讲，蒂伯特模型也揭示了地方公共产品供给充分竞争的市场理论，它对我
国正在进行的地方财政体制改革，具有一定的借鉴意义。

专栏 10.1
“以足投票”与美国人口流动
战后美国人口迁移保持着由东向西、由北向南、由乡村到城市、由市区到郊区、
由腹地向水域附近流动的趋势, 呈现出多层面、多方位、纵横交错的壮观场面。流
动人口的比率也呈平稳上升的势头。1940—1980 年间, 由出生地迁居他州的人口占
美国总人口的24.2% , 其中1960—1980 年间达26.5%。在构成上, 以1970—1980 年
间为例, 24—34 岁的人口流动性最强, 达75.6% , 而18—24 岁的人口为57.5% , 34
—44 岁的人口为58.5%。在各年龄段中, 性别和种族之间的差别不大, 唯有学历越
高, 流动性越强, 迁徙距离越远。例如, 在24—34 岁之间, 县内流动率为38.9% ,
具有小学学历者达41.8% , 高中学历者达41.6% , 大学本科以上学历者达32.6%; 在
县际和州际移民中, 持有小学学历者达18.2% , 高中学历者达25.8% , 大学本科以
上学历者达47.2%。这种学历越高, 迁徙距离越远的特点在其他各年龄段中基本相
同。其中人口流动最主要的动力来源于各地经济发展水平、产业结构以及由此导致
的公共政策与制度环境之间的差异。年轻人接受越多的教育，自身素养与职业技术
水平越高，权利意识与自由意识越强烈，就越会积极选择“以足投票”的方式找到
最适应自身偏好、收入和支出水平的理想社区。
以上数据来源:梁茂信《当代美国的人口流动及其区域性影响》

五、缪勒的九人模型

在缪勒的《公共选择》的第三版中，他给出了一个简单的模型来说明分权和联邦主义的
问题。
假设一个九个人的社区，被分成 3 个人一组，有两种公共物品可以提供，即 GF 与 GL。
GF 是像国防这样的全区域公共物品，一旦提供以后全区域内的人都能消费。而 GL 是类似
警察这样的公共物品，提供时只有自己的区域的人能消费。假设 GF 与 GL 都是一维的公共
物品，社区内的人都只有单峰偏好，峰值如下图：

204
 A1 A2 A3 B1 B2 B3 C1 C2 C3

图 10.1 缪勒九人模型

所有的人能够享用到相同的数量的公共物品 GF，而 A1，A2，A3 三个人只能享用到

本小区内的公共物品 GL，同样的情况发生在其他的小区内。
假设两种公共物品的提供都是在社区内用简单多数票通过，按照中间投票人定理，两种
物品的数量都将在 B2 这样的数值上达到平衡。对于公共物品 GF 而言，所有的人都将享用
相同的数量，所以 B2 是一个最优解。而显然，因为 GL 可以单独被提供，B2 数量的 GL 明
显的不是最优的，在每一个小区内按照多数票的原则决定自己的小区的公共物品数量将是一
个改进。可见，地方政府比中央政府更加能够满足社区居民的偏好，而这样做就是一个联邦
主义的想法。
联邦主义的两大特点是具有不同层次的政府而且不同的层次的政府具有不同的责任。例
如美国，州政府和联邦政府有制定法律的权力，州政府具有一定的支出权力和相应的税收征
收权。从一定意义上说，所有的国家都是联邦主义的。

六、财政联邦主义

1．财政联邦制

财政联邦主义又称为财政联邦制，是处理政府间财政关系的一种规范制度，其实质便是
财政分权理论。所谓财政联邦主义就是从经济学角度来寻求有效履行政府职能所需要的财政
支出与收入在各级政府间的最优分配，其在现实中的体现就是分税制。在西方，尽管有的国
家的政体是中央集权制，有的是联邦制，但在财政体制上都统称为“财政联邦主义”。从理论
意义上讲，财政联邦主义国家的地方政府拥有相对较大的独立性，这是适应市场经济发展的
必然结果。
财政体制与政治体制是密切相关的。就各级政府的关系而言，政府体制基本上分为单一
国家、联邦和邦联三种形式。单一国家是高度集中化的政府体制，其中央政府拥有绝对的政
治权力与财政权力，地方政府不过是中央政府的派出机构或代理人，没有真正的财政独立性
和决策权。邦联正好相反，它是独立国家之间极其松散的联合体。独立国家的联合是为了特
殊而有限的目的，如共同的外交政策与防务政策。在邦联中，中央政府缺乏真正的政治独立
性，因而没有财政权力，不能向属下居民征税；相反，各国家在政治上与财政上是独立的，
拥有独立主权，公民各自隶属并忠诚于他所在的成员国家；各独立国为中央实体的运行分摊
活动资金，例如独联体、欧盟、北约等就具有邦联性质。联邦则介于单一国家与邦联之间。
在联邦中，地方政府既隶属于中央政府，又具有相当的独立性；主权在组织于中央政府之下
的全国公民与组织于地方政府之下的居民二者之间分配，并受到宪法保护；两级政府各有不
同权限用以管理所辖范围内公民的活动；居民隶属于地方政府但忠诚于国家。这种体制既分
权又集中，美国联邦与州的关系是联邦制最典型的例子。
联邦体制决定了财政结构是财政联邦制。财政联邦制的关键是财政分权与集中相结合，

205
财政权力在中央与地方之间适当分配，允许地方有独立的财政决策权力，同时由中央进行统
筹。现实中的财政联邦制是在政治、地理、历史和经济等因素的共同作用下形成的。
但是，公共选择学派指出：现实中的财政体制并不理想，理想的财政体制应是基于经济
考虑建立的财政联邦制。其原则是，中央政府提供全国性公共物品如国防，地方政府提供地
方性公共物品如市政建设；地方政府应从经济效率标准出发确定最优规模的辖区；中央政府
以提高效率为目的对各辖区进行适度干预；允许人们在各辖区之间自由迁移流动。财政联邦
制的好处在于，它可以充分地实现个人自由，提高经济效率。对于居民而言，如果面临高度
集中的财政体制，则各级行政区很少有差异，居民就没有不同的社区供自己选择；在过半数
规则下，他就受到一定的强制，不能充分满足个人愿望，只能被迫接受多数人或中间投票人
所希望的，而自己不满意的那种公共物品与税收组合。但如果面临的是财政联邦制，各级政
府各个社区都有一定的财政独立性，从而存在财政差异。例如可以有高税收高支出、中税收
中支出和低税收低支出的三种行政社区并存，这样居民就有较大选择余地，从各个不同的地
方政府与行政社区中选择自己最满意的。例如当一个社区中多数人赞成把财政支出重点集中
于市政建设而不是义务教育，但某居民恰好是持相反立场、主张集中财力于教育的少数派时，
他的偏好不可能在该社区中得到满足。但他可以离开该社区，迁居到多数人重视教育的社区
中去以满足自己的愿望。通过这种以足投票式的迁移流动，一些收入、偏好等大致相同的人
聚居于同一社区，享用相同而又为所有人满意的公共物品与税收。但是，对于各级地方政府
没有独立权力的高度集中化财政体制而言，迁移没有意义。在这种体制下，全国公民统一投
票而不是分区投票表决区域性事务，所以少数派始终是少数派，不能像财政联邦制那样通过
聚居于同一社区而成为该社区多数派，并在社区内单独投票。由此可见，以财政联邦制为前
提的以足投票避开了过半数规则的不良后果，可以实现或接近实现全体一致，从而实现或接
近实现最高经济效率。
财政联邦制与以足投票还促成了各级地方政府之间或各行政社区之间的相互竞争。由于
每个居民都倾向于选择税收尽可能低而公共物品尽可能多且好的社区居住，所以各社区会竞
相满足这些要求，否则会导致居民外流。如果某社区征税太高而公共物品太少或财政现状不
令人满意，原居民就会迁出，这就减少了该社区税收收入。由此可见，财政联邦制形成的竞
争促使各地区竞相降低公共物品生产成本，生产更符合居民要求的公共物品，从而提高了经
济效率。
我们看到，公共物品中的财政联邦制与私人物品中的市场机制在性质上完全相同：①各
种不同社区类似于商店中种类繁多的私人物品，为居民或消费者提供了不同的选择；②居民
的以足投票类似于市场中的自愿交换，进入意味着购买，退出则是放弃购买；③各地方政府
之间与各生产者之间一样存在竞争，如果社区数量足够多而成员流动畅通无阻，且各个社区
有关公共物品供给与税收的信息完全公开且透明，那就是完全竞争了。

2．最优财政结构的确定

理想的财政联邦制是指一种最优财政结构，它涉及到各级辖区规模的确定和地方公共物
品供给权的分配。布坎南与弗劳尔斯指出，公共物品应如何生产和应由哪级行政区或在多大
范围内提供，即财政权力和责任的分配，应综合考虑下面一些因素：
第一，地方公共物品的作用范围，即其外部经济的影响范围。作用范围越广，辖区规模
应越大，或者说应由更高级别的行政区域提供该公共物品。例如，从公园到消防、司法、教
育和国防，这些物品的施惠范围越来越广，因此公园应由区政府提供，消防由市政府提供，
司法由市政府或州政府提供，教育由州政府或国家提供，国防由国家组织。这实际上是从消

206
费角度根据受益范围而划分辖区界限或规模。
第二，地方公共物品的生产成本。公共物品由哪一级别行政区提供是一回事，生产则是
另一回事。生产方式可能有三种：由提供公共物品的行政区生产，由几个行政区联合生产，
由私人企业生产后出售或租给提供公共物品的行政区。选择生产方式的原则是力求生产成本
最低。
第三，集体决策成本。组织集体活动必须承担决策成本或组织成本。社区越大，决策成
本也就越高，因为大社区中成员很多，很难达成协议，需要耗费时间与资源协商才能形成决
策。因而，一方面社区不能随公共物品作用范围扩大而一定扩大规模，另一方面，公共物品
也不能因作用范围大而一定由更高级别或更大的行政区提供。例如职业培训的好处可能遍及
整个州，但因为州决策成本太高，职业培训更适宜由各县或市分别提供。
至于各级行政区最优规模的确定，俱乐部理论已提供了现成的答案，这里不再重述。现
实中的财政结构、行政区域和辖区边界，当然不是出于经济考虑形成的，而是历史形成的，
同时受政治、地理等因素影响，在经济上带有一定的任意性。例如在美国，联邦政府不应提
供地方公共物品，但它却常常打破这一界限，介入到地区发展活动之中。不过，很多国家也
在不断地从经济效率考虑，着手调整各级政府的财政关系与职能分配。
西方的财政联邦制相对而言比较成熟，我们下面看一下财政联邦制下中央和地方财政
关系的特征。
第一，西方国家各级政府间都有明确的事权和财权划分，并以法律形式体现出来，在
较长时期内保持稳定。以公共产品为起点分析，西方的公共产品论认为，公共产品依照受益
区域的大小，可区分为全国性的公共产品和地区性的公共产品，并且地区性的公共产品还可
以继续划分。这就为西方财政体制的划分提供了主要理论依据，即全国性公共产品由中央政
府提供，受益范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供，几个地区共同受
惠的公共产品主要由有关地区联合提供等。依此，西方财政在各级之间将收入和支出都加以
明确划分，保证各级财政都有独立的收入和支出，履行各自的职责。由于各级财政的职责划
分明确且相对固定，因而各级财政有权依据自己所担负的职责决定自己的具体支出数额。然
后，各级政府在财政分配过程中，依据自身支出的需要，以支定收，组织财政收入，编制独
立的预算，自求平衡。出现赤字则自己弥补，上级政府并不承担弥补下级财政亏空的任务。
因此，西方财政是真正分级的财政体制。西方财政的独立性还表现在各级政府财政活动法制
化，法律为各级政府财政活动范围提供了基本准则和依据。
第二，各级财政拥有自己独立的收入来源。西方国家在授予各级政府财政权力时通常表
现出一定的灵活性，允许地方财政在一定的限度内独立决定开征和取消地方税，发行和偿还
地方公债。一方面，由于劳动力和资本具有流动性，个人将迁移到公共支出和税收最能反映
其偏好的区域，资本也将流入公共支出与税收组合有利于其获得最高收益率的地区。劳动力
和资本在各地的流入流出，将诱使相同偏好的人聚居在一个地区，使不同地区能制定出最适
合当地居民偏好的税收水平，获得最佳的财政规模。由于各级政府都拥有自己的独立财政收
入，因而依靠自身取得收入占据主要地位。尽管中央对地方的补助数额也很大，但各级政府
有自己的税种，各征各的税，各有各的收入。
第三，西方国家不管采取何种政体，都能确保中央财政的领导和制约地位，从而保证了
国家财政是一个完整的统一体。西方财政体制之所以能形成一个完整的统一体，得益于法律
手段和经济手段的运用。西方各级财政和预算是对议会负责的，因而中央财政依靠行政命令
安排和指挥地方财政的活动受到很大限制。为此，各级财政活动的协调主要是依赖于法律手
段和经济手段来进行，也就是通过全国性的立法规定中央和地方各自应承担的职责、收支范
围，从而在划分各自活动范围的同时形成有机统一体，另一方面又保留了对规定相关权利与
义务的法律进行修正的可能，使各级财政间的关系适应已变化的政治经济和财政环境。另外，

207
西方的转移支付制度使得上级财政可以依据补助来实现在一定程度上引导和协调下级财政
活动的目的。因为下级政府所承担的事业和项目的经费来源，除了税收等自有收入外就是上
级补助，并且上级补助所占比重甚大，所以上级财政的影响是强而有力的。

3．联邦职能

上一部分讨论了地方各级政府职能：提供地方公共物品。这里接着讨论中央政府即联邦
的职能。最理想的财政联邦制类似于完全竞争的市场机制，除提供全国性公共物品以外，不
再需要联邦完成其他职能。但是，现实中的财政联邦制不是最理想的，如同市场中不存在完
全竞争一样，财政体制中也不存在完全竞争。而且，财政体制并不是完全根据效率标准设置
的。因此，联邦应完成更广泛的经济职能，一些理应由地方政府完成的职能，联邦也应在一
定程度上介入。理查德·马斯格雷夫与帕吉·马斯格雷夫把联邦应参与完成的职能归纳总结
为配置、分配与稳定三个方面。
⑴配置职能
联邦配置资源的职能主要有三个，首先是提供全国性公共物品，这是联邦应尽的主要职
责。
其次，联邦也应出于全国一致的考虑介入地方政府的地方公共物品提供活动中，例如促
进各行政区在相同的条件下提供公共物品，或者是保证所有行政区的地方公共物品提供量达
到某一特定水平。相同的地方公共物品提供条件可以是指：①同等税价购买同等水平的地方
公共物品或服务，若各行政区平均生产成本不同而不能满足本条件，就由联邦对高成本社区
予以补贴和对低成本社区征税。②相同税率应产生相同税收总额，如果各行政社区税基即经
济活动水平不同而不能满足此条件，就由联邦对穷区补贴和对富区征税。例如同样的税率在
富区中比在穷区能产生更多税收，就可由联邦出面消除两区收入差别。相同条件还可以是上
述两种条件（①和②）的结合。至于各社区必须满足的特定水平公共服务，它可能是指必须
满足的最低水平。例如失业者的职业培训开支就可以有一个由联邦规定的最低标准，尽管它
完全是地方性公共物品，由地方政府提供。之所以要由联邦于预，是因为这种特定水平是全
国公认为必要的，或者是因为行政社区中的过半数规则有可能剥夺作为少数人的失业者受培
训的权力。特定水平也可能是各社区必须提供的统一水平，例如统一的义务教育水平是由联
邦政府制定而由地方政府提供的，目的是全国所有的孩子处在机会均等的起跑线上。
最后，联邦应纠正各社区之间的外在效应，或者说促使各社区在提供公共物品时外溢于
其他社区的好、坏影响内在化：例如某社区的高效率警察机构威慑了邻近地区的犯罪分子，
对其他地区产生效益，即外部经济，因而应由联邦政府给予补贴或奖励以兹鼓励。或者某社
区在汲取地下水时对邻近社区的建筑产生不良影响，即外部不经济，因而应由联邦政府征税
加以抑制或使其自行承担外溢成本。
⑵分配职能
收入再分配职能主要由地方政府完成，但由于以足投票的行为存在，各行政区不能很好
地单独履行再分配职能，因而只能由联邦政府把各区综合考虑以实行再分配政策。例如，在
联邦体制下，为了满足人们关于再分配问题的不同偏好须设 A、B 两区，A 区采取累进所得
税与转移支付以实行再分配，B 区实行人头税。结果高收入者要从 A 区迁入 B 区，而低收
入者要从 B 区迁入 A 区，A 区将大部分为低收入者，无从进行收入再分配。从 A、B 两区
比较看，收入悬殊仍然保持较高水平。因此须联邦政府出面通盘考虑，实行再分配政策。
联邦政府的再分配可采取两种形式：最主要的是从全国范围出发在个人之间进行收入再
分配；次要的形式是在行政区之间以补贴的形式进行再分配，从而为行政区内的个人收入再

208
分配提供良好条件。
⑶稳定职能
当经济波动时需要采取稳定性政策，地方各级政府不可能成功地履行此项职能，只能由
中央政府在全国范围内实施稳定性政策。其原因在于，联邦所辖各成员行政区的经济活动同
处于全国性市场中，彼此相互开放，要素自由流动，犹如在开放经济之中。于是各区相互影
响，形成共同的周期性波动、失业与通货膨胀，所以需要联邦政府出面干预，地方政府是无
能为力的。
具体就财政政策而言，地方政府的财政政策存在贸易漏出，影响了政策效果。例如某行
政社区为刺激社区内疲软的需求而增加公共开支，但公共开支有一部分通过进口其他社区商
品而漏出，这就大大降低了辖区内经济扩张的乘数效应，减弱了政策效果。另外，地方政府
不可能拥有中央政府那样多的政策工具。例如就货币政策而言，它只能由中央银行实施，地
方性货币政策极不可取。

七、分权的优势和劣势

分权的优势和劣势都是很明显的，下面我们首先总结分权的优势如下：
1． 地方政府提供的公共产品可以更符合当地居民偏好。俱乐部理论认为，在分权制下，
具有类似公共产品偏好的人会聚集在一起，从而让地方政府提供符合居民偏好的公共产品类
型和数量成为可能。
2．分权体制鼓励地方政府间的竞争，而竞争可以增进效率。如果居民能够在地区间进
行选择，则可能为政府管理者们更高效执政带来激励，使管理者更加关心本地居民的偏好。
3．分权有利于制度创新。分权使得更多地方政府有机会进行改革尝试，地区间竞争有
利于新制度的传播和推广。
4．分权有利于缩小政府规模。“怪兽模型”认为公共部门规模（用政府收入水平衡量）
应与财政分权程度呈反向变化关系。
当然，分权的劣势也是显而易见的，这也为保留一定程度的权力集中提供了论据。事实
上财政联邦主义正是强调了适度分权与集中的有效结合。
1．分权难以克服跨地区外部性问题。由于外部性的广泛存在，即使是在提供地方性公
共产品或服务方面，分权也可能是低效的。
2． 诸如以权谋私之类的腐败问题也困扰着财政分权。腐败现象在地方一级政府可能要
比在中央一级政府更普遍、更严重，尤其在发展中国家。
3． 地方政府公务人员的素质与中央政府的差距可能制约分权的预期效果。中央政府由
于能够提供更多的晋级、加薪机会，在吸引优秀人才方面较地方政府有优势。
4．财政分权在实现宏观经济稳定和解决收分配问题上的无效或低效也是人们广泛认同
的。
当然，分权问题实质是一个最优分权程度的确定问题，本质上是指在一个多层次的政府
垂直系统中控制与激励之间的权衡问题。特定的财政管理体制总是存在于特定的政治、社会、
历史范畴，只有将一般理论分析联系现实国情，才有可能确定最佳分权程度。一般来说，由
中央政府提供具有全国范围受益特征的公共产品和服务，由地方政府提供具有地方范围受益
特征的公共产品和服务。

209
 第二节 新公共管理理论

一、新公共管理的兴起与发展

20 世纪的最后 25 年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方
各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在
地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮（在转轨国家、新兴
工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势）。尽管西方各国政府改革的起因、
议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本
取向，这就是在以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水
平及公共服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”纲领指导下走向一种“新公共
管理”的实践模式，而这种模式成为当代西方政府改革的最基本趋势。有如著名公共管理学
者胡德(C·Hood)所说，新公共管理并不是由英国单独发展起来的，而是 70 年代中期以后公
1
共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势。 可以说，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。
“代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国家，也有民主共和制国家；既有
单一制国家，也有联邦制国家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在市场
体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济；高举改革旗帜的，既有右翼政党，也
2
有左翼政党。” 新公共管理起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西
方国家乃至全世界。
英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979 年撒切尔夫人上台以后，英国保
守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了这种以注重商业管理技术，引入竞争机
制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于 1979 年，
并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目
小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983 年“财政管理创议”启动，建立起一个
自动化的信息系统来支持财政管理改革；1987 年著名的《下一步》(Next Steps)报告（全
名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，
提高公共服务的效率。该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，
提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文
官的政策咨询功能而非管理功能。为了解决这些问题，该报告建议把整体的部（委）分解成
若干机构，这些机构在主管的部（委）的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以
管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。“下一
步”机构的创立一开始是零碎的，但发展迅速，到 1995 年，英国 75%的文官都属于这种“下
一步”机构。“新公共管理”的顾客导向和改善服务的特征特别明显地体现在 1991 年梅杰
政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争机制这一特征则明显地体现在 1979 年以
来英国公共公司以及公共机构的私有化浪潮之中，也反映在 1992 年梅杰政府的“为质量而
竞争”的政策文件上。这些措施促使提供公共物品和服务的公共部门接受市场检验，各公共
部门之间、公共部门与私人部门之间为公共物品和服务的提供展开竞争，尤其是通过公开投
标，赢得竞争并提供优质服务的单位才能生存与发展。
美国是现代管理科学的摇篮，“20 世纪的美国文化是以信奉管理为特征的”。美
国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样有明确的起点和目标，但似乎开始得更早（可以

1 C。Hood。"A Public Management for all Seasons"，Public Administration，69(Spring)，1991。 (P3-19)

2国家行政学院国际合作交流部．《西方国家行政改革述评》国家行政学院出版社，1998．（序 P4）

210
从 1978 年卡特政府的“文官制度改革法案”的实施算起），并且带有更明显的管理主义或
“新泰勒主义”倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改
革的格鲁斯(Grace)委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引
入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出的美国公共部门的低效及
失败的主要原因是：(1)国会对联邦政府机构的日常管理的过多干预；(2)人事尤其是高层人
事缺乏连续性；(3)缺乏追求高效和经济的诱因；(4)会计和管理信息系统不完善；(5)缺乏
强有力的中央财政和会计管理。布什政府则全面推行质量管理。1993 年克林顿上台后，开
始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”(Reinventing Government Movement)，其目
标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；
改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管
理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会(NPR：National
Performance Review)的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈
尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。
“戈尔报告”指出：从本世纪 30 年代到 60 年代，美国建立起庞大的、自上而下的、集
中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制
形式——它将任务加以分解，落实到不同层次的雇员，而这些雇员及机构则由严格的规章制
度所约束。由于对标准化程序的先入之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构
是稳定的，但是也造成机构臃肿和反应迟钝。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、
全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制（无论是私人的，还是公共的）
已经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：(1)消除繁文缛节，由注重过程的系统转
变为注重结果的系统；(2)把顾客放在首位；(3)授权雇员以取得成果；(4)一削到底，并创
造出一个少花钱多办事的政府。“戈尔报告”还引用了英国、新西兰和澳大利亚的改革经验，
指出美国在发展新公共管理方面已经落后了。

二、对新公共管理模式的探索

新西兰、澳大利亚与英国一起被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和
激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被许多西方国家奉
为典范。在新西兰和澳大利亚，旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服
务（即福利国家）为特征。70 年代末 80 年代初，两国面临相同的问题与压力。80 年代初期、
中期相继开始了全面的行政改革（澳大利亚从 1983 年开始，新西兰从 1984 年开始）。尽管
两国改革的总体框架、制度设计、改革进程和管理实践等方面存在着差别（尤其是新西兰的
改革先有总体框架，而澳大利亚是在改革进程中逐步形成总体框架），但是，这两个国家与
其他经合组织成员国相比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部
门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以
及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面；改革的具体措施包括结构变革、分权化、商
业化、公司化、私有化等。按照波斯顿(J·Boston)在《转变着的新西兰公共服务》一文中
的说法，新西兰的公共部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的
功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；
三是人力资源管理政策上的变化（尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制）。
欧洲大陆各国（德国、法国、荷兰、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、
美、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大
陆的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，或多或少以“新公共管理”为取向。例如，在
德国，70 年代末到 90 年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续

211
性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容——调整公共事业、“给国家减肥”（或“苗
条国家”）、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度
上是以管理主义为取向的。特别是 90 年代开始的地方政府改革推行从荷兰借鉴而来的“地
方治理模式”(NSM：Neus Steueruage Model)，它与英美等国的“新公共管理”模式十分相
似，特征是：产出与结果控制、项目预算和绩效指标、服务和顾客导向，康采恩式的权责划
分，责任委托给商业单位等。又如，在荷兰，尽管改革没有更新政治—行政体制，改革具有
渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义为取向的，即改革的目标是改善政府组织的运作，
提高行政效率与效能，方法是放松管制、分权、私有化和引入商业管理模式及市场机制等。
1982 年发起的“大手术”改革（以分权、放松管制、私有化、裁员和文官制度改革为主要
内容）、1989-1994 年推行的“社会更新活动”（核心是提倡和鼓励公民及社区积极参加公
共事务管理活动）、1990 年开始的“大效率运作”改革（目的是提高文官系统的效率和削
减预算），都具有明显的新公共管理特征
美国学者英格拉姆把当代西方政府改革的内容概括为四个方面或四类：“(1)预算和财
政改革；(2)结构改革；(3)程序或技术层面的改革；(4)相互关系方面的改革。每一类改革
都涉及到公共组织的内部运转及其与外界的关系；每一类改革都试图从略为不同的角度解决
1
公共管理和公务员中的问题。” 另一位美国学者彼得斯(G。Peters)则从组织结构、人事管
理、政策制定和公共利益四个方面来讨论当代西方行政改革的走向及内容。我国学者周志忍
把当代国外（西方）的行政改革的基本内容归纳为三方面：第一，社会、市场管理与政府职
能的优化（包括非国有化、自由化、压缩式管理等）；第二，社会力量的利用和公共服务社
会化（包括政府业务合同出租，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系，公共
服务社会化）；第三，政府部门内部的管理体制改革（包括建立与完善信息系统，分权与权
力下放，部门内部的组织结构改革，公共人事制度改革，提高服务质量以及改善公共机构形
2
象，公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合等内容）。 西方行政学家帕特里夏·格
里尔则这样概括着新公共管理的各种内涵：(1)公共服务组织的分散化；(2)对高级人员的雇
佣实行有限任期的契约制，全面货币化激励；(3)公共服务的供给与生产分开；(4)强调降低
成本；(5)从政策转向管理，转向重视绩效和评估的量化方法和效率标准
奥斯本和盖布勒在《改革政府》（或译《重塑政府》）一书提出的“企业化政府”模式
（即“新公共管理”模式）是一种单一模式，这一模式包含如下十大基本原则或基本内容：
(1)起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；(2)社区拥有的政府：授权而不是服务；(3)竞争
性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；(4)有使命的政府：改变照章办事的组织；(5)
讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；(6)受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而
不是官僚政治需要；(7)有事业心的政府：有收益而不浪费；(8)有预见的政府：预防而不是
治疗；(9)分权的政府：从等级制到参与和协作；(10)以市场为导向的政府：通过市场力量
进行变革。这十大原则构成《改革政府》前十章的标题。奥斯本和盖布勒在书中对这十个原
则进行了详细的论证，并在最后一章（第十一章）中加以汇总组合。该书成了 1993 年开始
的美国“重塑政府”改革的理论基础。
哈伯德将“管理主义”模式的内容归纳为如下十大趋势：(1)主管的战略角色和战略管
理实践的强化；(2)从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现既定目标的转移；(3)
人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构；(4)政
策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理和计划，设立独立执行机构来执行政策；
(5)绩效工资制；(6)改善财务管理，强化财务控制；(7)以组织规划和评估的形式，把执行

1
国家行政学院国际合作交流部．《西方国家行政改革述评》国家行政学院出版社，1998．
2
周志忍．当代国外行政改革比较研究．北京：国家行政学院出版社，1999．

212
机构的运作与其目标更密切地联系起来；(8)加强对运作状况的评估；(9)追求高质量和高标
准的顾客服务；(10)改变传统的组织文化，建立新的“心理契约”。
《布莱克维尔政治学百科全书》将“新公共管理”模式概括为如下倾向：“宁要劳务承包
而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出
现多种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的校董会制
度），而不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了
用途的税收），而不要把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础的倾向。”

三、几种新公共管理模式

一些学者则认为并不存在统一的“新公共管理”模式，只有各种不同类型的“新公共管
理”模式。英国学者 E·费利耶(Ewan Felie)等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，
在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，
它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝
试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：

效率驱动模式(NPM Modle 1：The Efficiency Drive)

这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。
它在 80 年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理
（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提
高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所
值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命
令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正
式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和
顾客为导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的规制，加
快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者
的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而
较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移
等。

小型化与分权模式(NPM Model 2：Downsizing and Decentralization)

这种模式在 80 年代虽然没有像模式 1 那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，

地位日益重要。它与 20 世纪组织结构的变迁密切相关，它派生于这样一个论证，即 20 世纪
前 3/4 世纪（1900-1975 年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史
转变已走向它的反面，本世纪最后的 25 年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和
分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非
中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在
私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准
化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”的生产方式——它在二战后达到了它的
顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、
规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从 70
年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模
式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强
作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单

213
位。
作为当代公共部门组织结构变迁趋势的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场
为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的
机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作
边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的
大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部
门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；
从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用的新风格的转变，
对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。

追求卓越模式(NPM Model 3： In Search of Excellence)

这种模式显然与 80 年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公
司文化》（Deal and Kennedy 著）和《追求卓越》（Petters and Watterman 著）两本畅销
书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影
响。该模式拒绝了理性化的 NPM 模式 2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际
行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而
上(bottom-up)和从上而下(top-down)两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80 年代末
的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变
化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。
追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化
看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形
式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并
在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；
加强公司口号、使命、声明和团结，实施一种明确的交往战略，履行一种更具战略性的人力
资源管理职能等。

公共服务取向模式(NPM Model 4：Public Service Orientation)

这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种私人部门管理观念和
公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的
实践”中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又
保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提
高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公
共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，
以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务
中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供全社会学习
过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价
值，强调公民参与和公共责任制等。

第三节 立宪与宪法约束
人们进行公共选择、开展集体活动、确定公共物品的需求与供给，都是在一套规则体系
约束下完成的。这一套规则体系是根本性的，具有相对固定持久的特征，因而实际上就是宪
法。宪法应在具体集体活动开展之前制定，是为立宪或制宪；宪法虽然相对固定，但也应适
应形势的变化而不断调整、修改，是为修宪。制宪与修宪是集体活动，是公共选择的一个方

214
面，其内容仍然是经济性的。公共选择理论中研究制宪与修宪的理论，叫做立宪经济学或宪
制经济学。

一、宪制经济学概述

1．何谓宪制经济学

在公共选择理论中，宪制经济学研究的对象层次最高。如前所述，布坎南等人把包括公
共选择理论在内的新政治经济学与正统经济理论区分开了，而宪制经济学又是公共选择理论
的一个组成部分。因此，从宪制经济学与公共选择理论的关系、公共选择理论与主流经济理
论的关系中，可以更好地理解宪制经济学的研究对象，从而了解什么是宪制经济学。
主流或标准经济理论是在既定的国家制度结构――包括政治、法律、宪法制度框架下讨
论经济当事人的行为，讨论他们的选择、相互作用及其结果，也讨论宏观经济运行。公共选
择理论要分析政治过程，分析政治过程是如何影响到经济运行的。宪制经济学则要研究政治
过程中的最高层次—－宪法，研究经济与政治当事人进行普通选择与活动时所受到的各种根
本性规则体系的约束，并为宪法改革提出规范性建议。就最终目的而言，标准经济理论与公
共选择论都要分析政策问题，但公共选择论的分析体现在宪制经济理论中。标准经济理论直
接对在一系列规则约束下进行经济决策的政治家提出各项具体政策建议；宪制经济理论只分
析规则的好坏，不提供直接的政策建议，但在更高层次上他们要提出改革规则的建议，以保
证在既定的规则下总能自动制定出好的政策，因而它要对讨论规则变革的立宪会议成员提出
各种建议。实际上，宪制经济理论自始至终都暗含着这样一个观点：经济政策的好坏不在于
经济学家的建议与政治家的行为，而在于对政策制定的规则约束与规则约束下的政治过程。
因此，“规则不合适，好心人也干坏事；规则合适，坏人也能干好事”。
简言之，宪制经济理论与标准经济理论的区别就在于后者分析约束下的选择，而前者分
析对选择的约束与对约束的选择。更具体地说，宪制经济理论要研究对政府的财政权力、货
币权力与管制权力的宪法约束。
再讨论一下公共选择理论与宪制经济学的关系问题。缪勒对此观点非常明确，认为宪制
经济学是公共选择的一个组成部分。在缪勒的《公共选择》中，他通过把公共选择划分为立
宪、立法、司法与行政三个阶段而确认了自己的观点，同时在“直接民主制的公共选择”与
“功利主义契约”两章中，分析了宪制经济理论。布坎南倾向于从广义与狭义两个方面理解
公共选择：宪制经济理论包含在广义的公共选择论之中，独立于狭义的公共选择论之外。他
更倾向于认为，宪制经济理论是从公共选择论中发展出来的一个较完整的独立学科。就二者
区别而言，它主要体现在研究对象与方法两个方面上：在对象上，公共选择的非宪制理论注
重于分析公共选择者如政治家、官僚、投票人等的行为，宪制理论则注重分析对公共选择者
行为的约束；在方法上，公共选择的非宪制理论更多地依赖于交换范例，宪制理论则更多地
使用经济人假设，当然二者都是经济学的方法。
宪制经济学的各项理论在（研究）对象、方法与观点上都是一致的，从而构成一个子学
科。对象与方法上的一致观点已如上所述，观点上的一致则表现为极为鲜明的自由放任色彩。
他们都普遍认为，约束人们行为的规则极为重要，应时时注重根本规则的建立与修改，其标
准是全体一致同意，这就体现了对个人自由的维护。不仅如此，他们还认为，规则约束中更
重要的是对政府权力的约束，使之不侵犯个人自由；应注重对政治过程的塑造，使之如具有
交换性质的市场一样运行，以保障个人在政治领域的自由。不过，从其文献中可以看到，宪
制经济学虽然具有方法、对象、立场三个方面的内在一致性，但没有一个成系统的宏大理论

215
体系，更多的理论体现为极具体的应用研究，如财政立宪、货币立宪等理论。

2．思想先驱与代表人物

宪制经济理论有其独特的思想渊源。布坎南强调了维克赛尔的财政思想与以斯密为代表
的古典经济理论的影响，并且尤其强调了前者。除此二者以外，其他公共选择学者的理论中
更多地受到第三者—－美国开国元勋—－的联邦主义观点的影响。因此，维克赛尔、斯密和
美国的缔造者的思想，构成了现代宪制理论的三个来源。
布坎南极为推崇维克赛尔，他认为维克赛尔是宪制经济学的最重要的先驱。实际上，维
克赛尔的影响主要体现在他对改革规则的重视和对全体一致同意标准的强调。维克赛尔认
为，应更多地注重约束政治当事人选择与决策的规则改革，而不应通过努力影响政治当事人
行为来得到好的政治结果。规则应否改革、如何改革，要根据全体一致同意的标准来判断与
确定，这一标准使得经济学家得以比较不同的制度结构与约束规则的好坏。维克赛尔的这一
观点对宪制经济学的影响是根本性的，现代宪制经济学几乎就是据此进行了理论展开与应
用。
比较不同的制度结构或规则体系以找出最合适的规则体系或制度结构，这是宪制经济学
的主要任务，而这一特点在早期的古典经济理论中体现得最为突出。以斯密为代表的古典经
济理论分析了没有政府干预条件下的市场机制的性质和优点，它们从分析中得出的结论是应
该建立一个健全的宪法约束，废除重商时代的过多政府干预。这实际表明，斯密等人分析了
约束经济当事人选择的两种可相互替代的制度结构或规则体系：一种有国家干预，一种没有。
由此可见，在方法、对象与结论三个方面宪制经济理论都是与古典理论相一致的。
尽管布坎南没有强调，但其他人如 F.麦克唐纳与 R.比什等都强调了汉米尔顿、麦迪逊
等美国开国元勋的联邦主义思想在现代宪制经济学中的地位。宪制经济学的主要代表人物是
布坎南、塔洛克和瓦格纳等人，其中布坎南与塔洛克合著的《同意的计算》既是公共选择论
的经典之作，也是宪制经济理论的基石。此外，当弗里德曼与哈耶克等人偏离自己的具体理
论研究而论述到经济自由时，他们在观点上也与宪制经济理论融为一体，在身份上则成为宪
制经济理论的重要代表人物，体现这一身份转变的是弗里德曼的《自由选择》与哈耶克的《自
由的宪章》。

二、宪法的经济理论

1．最优决策规则的选择：宪法的一般经济理论

公共选择是一项集体活动，集体活动的决策要遵循一定的规则。在民主政体下，决策规
则表现为投票规则，投票规则不同，集体活动的成本也不同。假如一项经济活动在集体活动
方式与私人活动方式之间的选择已经确定为进行集体活动，那么集体活动以何方式进行，就
必须遵循一定的决策规则来决定。为了使集体活动以最有效率的方式进行，选定一个最优决
策规则便是关键所在。决策规则约束了人们的集体决策或政治活动，实质上具有根本性宪法
的性质。因此，决策规则的确定就是制宪。对于制宪即宪法的形成，布坎南与塔洛克进行了
最经典的分析。
在一项集体决策的投票表决中，需要全体成员中的多少人同意才能通过一项决策呢?这
就要求相对于决策性质而言，所用的规则能使进行决策的成本最低，以此确定一个最优多数

216
规则。
一项集体决策往往会招致两个成本：决策成本与外在成本。决策成本是在进行决策时产
生的，通过一项决策时要求赞成票达到事先规定的比例数。为了获得符合这一比例的足够赞
成票，必须保证有足够多的成员能预期从决策中受益，这就要求耗费时间和精力设计与修改
协议、讨价还价、调和冲突、相互妥协、解释决策内容，以使决策议案能为足够多的成员接
受。在这种协商过程中所耗费的包括时间在内的各种资源与费用，就是所谓决策成本。显然，
决策成本的大小与参与决策的人数和决策所需的赞成票比例有关，而且与所需赞成票数成正
比，即通过决议所需的赞成票比例越高，需要耗费的决策成本也就越高。在极端的情况下，
如果决策是独裁性质的，由一人说了算，则决策成本最低为零。
外在成本是集体决策通过后在实施过程中产生的对某些成员的不利影响或净效用损失。
一项决策总会给一些人带来有利影响，使其处境改善，也会给另一些人带来不利影响，使其
处境变坏。对后者而言，这种不利影响是外部力量强加的，因而谓之外在成本。决策时每个
人都根据自己从决策实施中所受影响是否有利来决定是否投赞成票。因此，所需赞成票比例
越大，参与决策人数越少，则外在成本越低。在极端的情况下，如果采用全体一致同意规则，
则外在成本就会消失。

任何一项集体决策都要招致这两种成本。所需赞成票数的多少对这两种成本的影响正好
相反：所需赞成票越多，决策成本越高，但外在成本越低；所需赞成票越少，决策成本越低，
但外在成本越高。因此，决策成本与外在成本之和取决于所需赞成票数的多少。要使成本之
和最小，在规则设计时既不能规定所需赞成票数越少越好以致于一人说了算，也不能规定所
需赞成票数越多越好以致于采用一致同意规则，而应找到一个适当的赞成票比例。如果通过
一项决策议案所要遵循的规则是：所需的赞成票比例能保证决策的总成本最低，那么这种决
策规则就是“最优多数规则”。这个规则的选定就是制宪过程，它要在立法决策之前完成。
公共选择的成本不仅取决于所需的赞成票数与赞成票比例，也取决于所决策的集体活动
的性质。因此，不能把同一决策规则适用于所有的集体活动，最优多数规则不是唯一的，要
随集体活动性质的不同而改变。在集体活动对个体成员的影响非常大，即外在成本很高的情
况下，例如决策涉及到个人的人权与产权结构时，每个人宁愿承担较高的决策成本也要消除
更高的外在成本。于是人们将倾向于选择一个较高比例的多数规则。再考虑一个相反的情
况――一般政府活动的决策，这种决策所决定的集体活动一般对个人的不利影响较小。因此，
个人不愿过多承担决策成本以降低外在成本。在这种情况下，人们将选定一个较低比例的多
数规则。换句话说，一项集体活动的影响越具有较小的歧视性或差别性，则外在成本越低，
人们也就越倾向于选择较低比例的多数规则。
最优多数规则的性质经上述分析已经很清楚了，但是应该按什么规则来确定上述最优多
数规则呢?选定规则须遵循的规则又应按什么规则选定呢?……，如此循环往复，规则的选定
势必出现无限回归。为避免这一问题，布坎南与塔洛克假定，应按全体一致同意的规则来选
定最优多数规则。同时他们指出，在制宪即确定规则时，人们应处于一种对未来无知的状态
中，即不知道自己在未来社会中的地位与作用，这样才能保证制宪顺利进行并使制宪所定之
规则对所有人有利。

2．宪制政府理论

布坎南与塔洛克的宪法一般理论确定了规则的选定原则，按此原则所确定的规则体系便
是宪法。宪法的目的是制约政府与个人以抑制各种形式的掠夺或侵权行为，在宪法的根本性
约束下，可以出现有秩序的社会、经济组织与活动，是谓宪法秩序。为什么需要宪法秩序?

217
宪法秩序有什么特点?现实中是否存在真正的宪法秩序?对这些问题，瓦格纳等人进行了较深
入的分析，我们称之为宪制政府理论。

宪法秩序的起因与性质
政府的存在与集体活动的存在，其原因是相同的。如第一章所述，无政府状态下的纯私
人活动既不能保证消除相互掠夺促进交易，也不能保证消除诸如市场失灵之类的缺陷，这两
方面的原因都要求在某些领域采取集体活动互相协作。集体活动是人们为走出囚犯两难困境
式的无政府状态而作的共同努力，它应该建立在人们一致同意的基础上，能保障每个人的经
济自由不致因集体活动而受损。如果是这样，则集体活动赖以进行的制度结构就是与无政府
状态迥异的宪法秩序。在宪法秩序下，经济活动由表现为财产与契约思想的法律原则组织，
社会经济活动的必要条件是互惠，一旦私人产权明确界定和实施，任何人未经同意不得使用
他人的所有物。正如瓦格纳与瓜尼指出的，这样一个宪法秩序中的经济生活，是一个建立在
同意基础上的复杂交易网络。这就是说，宪法秩序体现为建立在一致同意基础上通过协商达
成的互利条约或协定，其目的在于促进增加总财富的交易行为对减少总财富的掠夺行为的替
代，它反映了人们利用各自的自然权力确保其福利改善的动机。

宪制政府的存在根据
由于囚犯两难困境的困扰，人们有了建立宪法秩序的动机；另一方面，因为同样的原因
人们也存在着破坏宪法秩序的动机。所以，为了维护宪制秩序，促进交易戒除掠夺，必须建
立带有强制性的政府完成护宪的任务。但问题就在于，政府自身若不加以约束，同样会成为
破坏宪法秩序和产生掠夺行为的根源，其原因主要有四个。第一，就个人而言，在个人有强
烈的动机设计一个禁绝掠夺的宪制秩序的同时，一旦政府建立后又存在着强烈的动机欺骗宪
法契约和利用政府作为工具从他人那里获益，于是宪法秩序将不易维持。当每个人都这样做
时，就会陷整体于囚犯两难困境之中。第二，就政府而言，政府是一个抽象的名词，除非政
府设计具有能够把自己限制在宪法许可范围内活动的内在动机，否则是不存在固有理由让现
实中的政府以宪法契约所想象的方式行动的。显然，那种内在动机是缺乏的，因而政府完全
可以被利用而作为掠夺的工具，使那些特权阶层利用政府掠夺他人。第三，就政体而言，无
论是独裁政体还是民主政体，都不能幸免囚犯两难的困境。民主政体往往使用简单多数制，
在此规则下，普通的立法过程将不能自动地防止政府变成掠夺行为的工具，这是因为存在着
特殊利益集团、相互捧场和寻租等问题。有组织的特殊利益集团有足够的力量利用简单多数
规则的立法过程掠夺他人，使得政府事务变成是利用税收、支出和管制权力去重新安排产权
以获取政治收益的活动。
由于上述原因，不仅无政府状态产生非最优的囚犯两难困境，即使是为避免囚犯两难困
境而出现的政府，无论是独裁的还是民主的，只要缺乏有效宪法约束，都会违背初衷，陷入
囚犯两难困境之中：掌握政府权力的人掠夺他人、统治他人，由此产生主仆关系，结果不仅
恶化分配状况，更减少国民收入总量，导致低效的资源配置。在无政府状态中，人们使用暴
力进行掠夺；在政府出现后，政治成为混乱拳击的竞技场，政治技巧取代物质暴力成为个人
与团体籍以掠夺他人的基本武器。无论是独裁政体还是民主政体，一概如此。如果就像独裁
体制那样政府权力的掌握是持久的，又没有革命与政变，结果将是奴役或奴隶制度—－掌握
政府权力的人凌驾于他人之上，掠夺他人。相反，如果政府权力的掌握是暂时和轮流的，如
同民主政府的特点一样，结果是向共同掠夺的结局运动。在这种民主体制下，每个人都力求
借助于政府作为工具去掠夺他人，结果是使每个人都受害。因此，独裁政体与民主政体一样，
都使得资源从生产与交易转向攫取与掠夺，从而减少总产出。不过，两种体制下的分配格局
是不一样的。

218
 在西方民主政体中，掠夺取代交换且不断蔓延已是一个不争的事实。例如限制人们在家
中制衣，使一些人得以限制另一些人的交换；再如农产品支持价格，它妨碍了人们按均衡价
格自愿交换的活动，使农场主集团得以通过政治努力以人为高价掠夺消费者的部分福利。由
此可见，仅仅达成宪法契约是不够的，还应成立政府来维护宪法。但政府也可能破坏宪法，
所以对政府活动或政治过程加以根本性的有效宪法约束是极为必要的，于是宪制经济学提出
了宪制政府的概念。

宪制政府的性质与对政府的宪制约束
关于宪制政府的性质，瓦格纳与瓜尼指出，重要的是要注意到宪制政府的中心思想是：
制宪本身并非政府行为，相反，宪法代表了不同阶层人民共同组建了一个政府的协定；人民
的人身与财产的自然权力是先于政府的；宪制政府就定义而言是受到限制的政府。这就是说，
人们在立宪阶段达成的宪法契约应受到后立宪阶段政府的遵守，并制约着政府的行为，指导
着政治过程。宪法契约是建立在互相协商、一致同意基础上的自愿协定，有了一致同意，才
能产生良好的社会秩序，才能产生互利的交换，才能保证个人的自由与权利不受他人与集体
的侵犯。因此，一致同意是通过市场进行的社会合作的中心性质，也是宪制政府的中心属性。
如果一个政府实际上而非仅仅名义上符合宪法规定，它就必须反映社会所有部门的广泛意
愿。相应的，宪制政府的核心任务便是保护每一个人的通过合法手段获得的财产权与人身权，
消除各种形式的掠夺。
宪制政府是一个受到宪法约束的政府，那么，政府应以什么样的方式接受何种约束呢？
西方宪法中规定了两种根本性约束：程序约束与明文约束。程序约束是指通过对决策规则与
立法程序的预先规定来影响经济政策的制定方式，进而限制决策后果。不同的决策规则决定
着社会、经济政策的不同类型与不同数量，进而影响生产、就业、物价等多种经济变量。约
束的主旨当然是促进交换，戒绝掠夺，显然，这是一种内在约束。明文约束则是对政府行为
的具体规定，规定政府可以做什么，不可以做什么。例如对货币发行量、财政收支水平和经
济管制程序等加以限制，就属此类。明文约束要求有一个外在权威机构执行约束任务，判定
立法与行政是否有悖宪法精神，因而是一种外在约束。在美国，这一外在权威是最高法院，
它是判断政府各项政策是否违宪的仲裁者。
在美国，程序约束的典型例子表现为参众两院的不同组成方式和议案决策方式：参议员
按州选派，众议员按人口选派，而议案的通过须同时获得两院的批准，这种制度就同时保护
了大州与小州的利益。明文约束体现在宪法的一些具体条款中，例如规定联邦一级征税必须
公平，支出必须面向一般社会福利与防务，这就杜绝了对一些人征税而施惠于另一些人的掠
夺行为；再如规定政府不经个人许可不得取走其私人财产也是这样。

3．政府的宪制约束失灵

在西方宪法中，确实存在着对政府行为的明文约束和程序约束。但问题是程序约束太少，
而明文约束又失效，因而宪法不能控制政治当事人利用立法程序掠夺他人的活动。例如，立
法规定人们不经许可不得从事某些职业，这种法案禁止了本来可出现的自愿交换，因而构成
掠夺。那么明文约束不能奏效的原因是什么呢?瓦格纳与瓜尼指出其中的三个原因。
第一，既然法官是由政治过程选举出来的，并且对宪法规则的二选一的解释是可能的，
那就没有什么可以防止司法过程的政治化。这就是说，对于宪法中的明文约束条款而言，可
能会有两种相反的可以相互替代的解释，至于哪一种解释是正确的或者说政府是否违宪，就
必须由作为局外人的第三者来判定。这个第三者就是最高法院及其法官，他们通过司法程序

219
来维护明文约束，使其行之有效，并且为政府中的行政与立法机构所遵守。但是大法官是由
立法机构批准任命的，在某种程度上，他们与立法机构有一致的观点与利益，在进行仲裁时
不可能做到不偏不倚。与此同时，他们对宪法的解释也同样有产生两种相反的互为替代的版
本的可能性。因此，最高法院并不必然限制立法上明显的违宪行为。
第二，最高法院能否对抗国会的权力值得怀疑。在美国共和制中，国会控制着最高法院
的管辖权与预算，有权力解散所有的中下级法院。虽然大法官由总统提名，但须经参议院批
准，而且总统与行政机构都不可能不要国会拨款而正常运转，国会还可弹劾总统。因此，即
使最高法院与行政、立法机构有分歧，有时也无力维护明文约束。
第三，立法常常能规避明文约束。当明文约束限制了某种立法行动时，立法机构还可找
到另一种替代办法满足同样的或近似的目的。
由此可见，在明文约束中，约束是否有效，很大程度上取决于最高法院的司法解释。这
种解释总是有单纯解释和司法修改两种可能性，当然第一种解释最接近原意，第二种修改则
具有灵活性。如果能区分两种解释并确保第一种解释，则明文约束还是有效的。要做到这一
点，必须对作为裁判的最高法院法官的任职，以受裁判的当事人的一致同意为标准，进行周
期性选任、留任与评议。这就像由球员选裁判一样，可以充分保证作为裁判的法官之不偏不
倚的中性立场，确保明文约束条款是按原意解释而未经司法修改与政治化。然而，在当今之
美国，实情显然与此不同。法官提名的批准既不需要一致同意通过，也毋需经历周期性的一
致同意评议、审核与再确认，而是按照过半数的简单多数原则通过，且任期较长，任期内不
再有约束。这说明，司法过程不是独立于政治过程，而是成为政治过程的一个组成部分。因
此，宪法的解释与执行过程不同于当初宪法的制定与修改过程，从而产生“解释”与“修正”
区别的可能性与识别和判定这种区别的困难性，最终出现“修正”多于“解释”的现象。实
际上，在美国立法至高无上，宪法则从属之。
政府受不到有效约束，其后果自然很严重，宪制经济学把许多经济问题与经济政策的失
误都归结于此。

4．规则与效率

⑴检验效率的标准与层次
在分析宪法规则的约束时，布坎南用主观主义过程论和契约论的观点，以一致同意或自
愿交换为标准解释了效率的含义。他认为，一种经济活动是否是高效率的，应在经济活动的
过程中检验，不应该用活动的结果来判断。前者是主观的判断，建立在契约论的基础上，由
当事人决定；后者是客观判断，须运用一个外在的客观标准。因为效率往往意味着帕累托最
优，而这种最优状态的确定建立在一系列假想的消费者无差异曲线基础上，完全是一种（不
能由外界观察到的）个人主观感受，因而客观标准是一句空话。对于个人而言，只要是按自
己意愿行事，那就是增进个人效用的。至于整个经济活动的效率，可以运用契约论观点从其
过程中进行判断，只要所有的人都未受到强迫，都是按自己意愿行事，则这一经济活动具有
配置效率。换言之，配置效率意味着人们对经济活动是一致同意的。但是，对过程的一致同
意并不意味着对结果的一致同意。例如，A 愿意接受 2 元钱出售自己的苹果，而 B 只愿出 l
元钱购买，因而交易不可能发生。在这个例子中，A、B 双方是自愿不交易的，但他们不一
定满足不交易的结果。由此可见，用过程判断效率与用结果判断效率是完全不同的。布坎南
认为效率存在于过程之中，独立于结果之外。总之，配置效率意味着经济活动过程中的一致
同意或自愿交换。
同时，布坎南又区分了两个层次的效率：规则约束下的交换效率与规则约束本身的效率。

220
只要在一定的规则约束下人们的活动自愿而未受强制，这种活动就是有效率的。对于规则本
身，如果人们一致要求改革，则这种规则就是无效率的；如果人们对于改革的要求意见不能
完全一致，则现行规则是有效率的。因此，判断一项经济活动是否具有配置效率，必须区分
此种判断基于哪一个层次。用这种观点看待囚犯两难困境的结局，则结论迥异于传统观点。
如果强行不准罪犯相互接触，从而消除双方订立攻守同盟的可能性，则在这种制度环境中，
尽管两个罪犯最终走入次优结局，但这种资源配置仍然是有效率的。这是因为，尽管双方也
许不满足于结局，但导致结局的过程是双方在既定规则约束下自愿选择的，没有任何强制；
从这个意义上说，结果也是两人自行选择的，尽管他们不满。问题出现在约束他们的规则上，
是规则带有强制性，而不是规则约束下的活动受到强迫。出于对现行规则下活动结果的不满，
他们会一致要求改革这种规则，使规则允许他们相互接触，并缔结有约束力的可强制执行的
契约，因为这样才可以使他们从困境中走出。这表明，约束他们的原规则或制度环境是无效
率的，在新规则下的经济活动配置效率要高于旧规则下的配置效率。要指出的是，以上分析
仅是从囚犯的立场来考虑的。如果从社会的角度看，则不准囚犯相互接触以迫使其交待罪行
的制度是有效率的，这种制度造成的囚犯两难境地也是有效率的，因为这种制度及其导致的
囚犯困境有利于开展对犯罪行为的制裁而最终增进社会福利。
从上面的分析可见，检验效率的标准是一致同意或自愿交换，规则约束下的活动与改革
规则的活动都是交换活动，在这两个层次上都可能出现配置效率问题。只要在相互关系中所
有交易者都能自由地进行交易，并且所有交易者的权利都是明晰的，那么，资源就会按其最
有价值的用途进行配置，而根本不需要什么修正条件。因此，一致性是检验效率的最终尺度，
而且这个尺度的应用不仅仅局限于对公开存在或明确定义的体制结构下人们的自愿选择产
生的配置结果进行检验，对效率的一致性检验还可上溯到对体制结构或规则本身的效率检验
上。交易总是在一套规则的范围内发生的，而如果人们一致同意对规则做出变动，那就标志
着根据既定的旧规则进行交易，所达到的结果或预期会达到的结果要劣于按修改过的规则来
进行交易所产生的结果。因此，新的规则必定比旧的规则更加有效率。
⑵交易成本的影响
如果出现交易成本，人们的交易是否会受到妨碍从而使资源配置缺乏效率呢?布坎南认
为，只要认定检验效率的标准是主观主义的一致同意，是从过程中判断而不是从结果判断，
（那么）即使存在交易成本，也不会阻碍人们的自愿交换活动，因而不会损害资源的配置效
率。布坎南具体分析了三种引起交易成本的因素：信息缺乏、搭便车行为和策略性交易。
就信息约束而言，无论是信息交流畅通导致交易成本较低，还是信息交流缺乏导致交易
成本较高，只要在两种情况下资源配置行为不受强制，则两种情况都应被视为高效率的。在
这里，信息约束被看成是一种制度环境，至于这种制度环境本身有没有效率，就取决于每一
个交易者对待它的态度。如果交易者愿意做出努力打破信息交流的障碍以促进交易，则旧的
信息约束环境是无效率的；如果交易者宁愿因循守旧，接受信息缺乏的限制，那么旧的信息
约束环境尽管阻碍了交换，但还是有效率的。在这里，自愿交换不仅包括既定约束下的交易
活动，也应包括改变既定约束的活动。
搭便车行为也一般被看成是市场机制低效的原因之一，因为它同样产生较高的交易成
本，但布坎南否定了这种观点。从结果来看，搭便车确实不能令所有人满意。但是，考虑到
既定规则的约束，即使存在搭便车行为，由于这种行为是交易者自愿选择的，资源配置仍属
于有效率的。至于规则有效率与否，就取决于交易者是否一致同意改革它。布坎南指出，要
注意区分检验规则的一致同意与检验规则约束下经济活动结果的一致同意。当人们一致同意
某种规则约束时，这种规则一定是高效率的。但是，这种规则下的经济活动结果可能未得到
一致同意，因为存在外部性或搭便车行为。不过，由于规则经过了一致同意，规则下的经济
活动结果尽管不能满足所有的人，它也仍然是有效率的，因为配置效率不能由结果来判断。

221
 就交易者之间的策略性行为而言，策略性行为增加了交易成本，妨碍了交易活动。当交
易者认识到这一无效结果后，就会一致同意寻求另一种规则，以消除策略性行为。这另一种
规则或者是专制，或者是一套仲裁规则。
布坎南分析上述三种现象的目的无非是要说明，交易成本的存在并不妨碍配置效率的实
现，因而也并不存在政府干预人们交易行为的必要性。
⑶布坎南与科斯的对比
布坎南的效率观点直接源于科斯定理，但比科斯定理更进了一步，他自己也强调了这一
点。科斯对效率的检验是以客观的结果作为标准，这种标准是外在的。用外在标准衡量效率，
科斯定理的说服力会因为交易成本的存在而大大降低，科斯本人也承认这一点。但布坎南指
出，应该从主观主义的过程论与契约论出发，用一致同意或自愿交换作为标准检验效率。在
这种情况下，只要产权界定是明确的，人们的自愿交换不受任何强制，则无论是规则自身的
效率还是规则下经济活动的效率，都不会因为交易成本的存在而受影响。换言之，资源配置
效率与交易成本是无关的。
尽管布坎南维护了科斯定理，加强了其说服力，否定了国家干预的作用，但笔者认为，
对于科斯定理，布坎南虽然分析角度不一样，但实质上结论并无多大区别。尽管他否定国家
干预，但从他的一致同意标准与两种不同层次效率的概念中，似乎还是有可能推导出国家干
预的某些必要性。例如，当交易成本太高时，交易者可能会一致同意由国家对市场进行某种
程度的弥补或干预，那么，这种有国家干预的制度环境及其产生的经济活动，都应看成是有
配置效率的。

6．规则与公平

公平往往与收入分配有关，布坎南与罗尔斯都在宪法级别上讨论公平问题，即立足于分
配前的规则而不是收入分配后的后果，但两人提出了不同的看法。

布坎南的观点
关于公平问题所存在的领域，布坎南强调，注意的焦点应该是先于市场过程本身的权利
和所有权分配，而不是作为结果的社会产品的最终分配。从这点出发，布坎南指出了公平的
性质：“公平规则”就是在参赛者的特殊地位受确认前和在比赛本身开始之前经参赛者同意
的规则。规则公平与否取决于参赛者：如果参赛者对它表示同意，这个规则就是公平的，而
不是因为规则公平才使参赛者同意。这就是说同意限定公平，同意不包括某种客观决定的公
平。只要经济活动是按事先商定的规则进行，规则又得到一致的自愿同意，则不管结果如何，
都应视为公正或公平的。不能用结果来衡量公平，更不能用外在的客观标准来判断公平，应
从上述公平的含义来判断分配结果，结论就很明确了。在布坎南看来，分配结果无非受四种
因素的左右：选择、努力、运气和出身。四种因素中，运气虽然因人而异，但分布是随机的，
因而也是公平的；选择与努力对每个人都是平等的，关键看你如何利用；出身的不同则代表
了出发点的差别。因此，由于选择、运气、努力的不同而造成的个人收入的差异，会被所有
人一致认为符合公正原则；但出身不同似乎会违背公平原则，布坎南对此作了更详细的分析。
出身因人而异，人们就有了不同的出发点。尽管出身也具有历史偶然性，但它所造成的
收入差异还是不能说符合公平原则。为解决这种出发点不等的问题，应该对不同出身的人进
行区别对待以人为地实现出发点均等化，进而使不同出身的人都有平等获胜的机会。然而，
这样一来，由谁来执行区别对待的标准呢?布坎南指出，由有关政府机关核实并处理是不合
适的，应在宪法中就加以规定，由宪法条款进行长期或半永久的约束。例如规定遗产税或公

222
办教育制度，这能够缩小由于人们的出身、天赋等的差异造成的机会不平等。除此之外，让
不同出身的人有相同的参赛机会，也可以部分减轻对公平原则的违背。

罗尔斯的观点
罗尔斯是美国哲学家、伦理学家，他于 1971 年出版了《公正论》一书，在书中提出了
关于公平与正义的系统理论观点。这一理论观点产生了极为广泛的影响，涉及到到政治学、
伦理学、法学与经济学等各个领域，对公共选择理论当然也是影响深远，特别是其中的宪制
经济理论。罗尔斯的公正观是契约论式的观点，他注重的不是结果状态，而是产生结果的过
程与规则，这与一般经济学家不同，但与宪制经济学家的观点是一致的。在罗尔斯的理论体
系中，一个社会是否公正，应从运行的规则以及规则产生的过程两个方面衡量。罗尔斯认为，
每个社会成员在社会经济活动之后取得的地位和利益，与其在活动之前所拥有的个人属性、
权力和地位有关，而个人属性、权力和地位是由自然随机赋予的，具有偶然性，或者说是一
种自然属性。这些自然属性在不同人之间分布的随机性是中性的，与公正不公正无关。但是，
如果完全根据随机赋予的个人自然属性决定分配结果，那显然是不公正的。因此，需要有公
正的规则来约束产生结果的过程，而公正规则的产生同样应是公正的。
罗尔斯指出，人们在建立规则时应处于一种平等的地位，平等意味着每人都对未来无知。
也就是说，人们应在无知的面纱下选择规则。这里的无知包括对个人属性的无知，如个人能
力、偏好、社会地位和收入等；也包括对个人所处社会经济环境的无知，如政治经济发展状
况等。只有在无知的面纱下，人们才会设计或赞同无偏颇的公正规则，否则，每个人都会力
求规则有利于自己。由于对未来的无知，人们也很容易达成一致意见。对未来的无知意味着
初始地位的平等，平等则导致社会契约上的全体一致。
人们在无知的面纱下一致同意选择的一套规则或体制，一定是公正的。罗尔斯指出，这
种公正的规则或体制总是应满足两项原则，第一项是平等自由原则，第二项是关于社会经济
的不平等安排的，它又包括差别原则与机会的公平平等原则，是二者的结合。
第一个原则是指，每个人在与其他所有人最广泛的基本自由相容的类似自由上，相对于
他人都应有一种平等的权利。这里的基本自由包括政治活动自由、言论与集会自由、思想自
由、拥有财产自由等等。只要个人在这些方面的自由相容而不冲突，则每个人都有权平等地
拥有这些自由，任何他人不得无理干预和阻挠。此即平等自由原则。
第二个原则是指，社会和经济要这样安排一些不平等，（使其既能合理地服务于每一个
个体的利益），尤其是境况最差者的利益—－此即差别原则，又能在机会公平平等的条件下
向所有人开放职位与地位—－此即机会的公正平等原则。
显然，第一项原则要处理的是社会成员的政治权利，它体现于规则与政治过程之中；第
二个原则要处理的是社会成员的社会经济利益，它体现于最终的结果之中。两项原则是某种
平等与不平等的结合。
罗尔斯指出，这两项原则是有优先次序的，其中第一项原则即平等自由原则应优先于第
二项原则，此即自由的优先性；第二项原则中，机会的公正平等原则又应优先于利益的差别
原则，此即公正对效率和福利的优先性。自由优先性表明，自由只能为了自由的缘故而被限
制，例如当一个人的自由妨碍了多数其他人的自由时就应加以限制，或者是一些人的自由过
多而另一些人的自由过少时就设法增加后者的自由，从而导致一种平等的自由。公正对效率
和福利的优先性表明，应关注的是机会均等，只有在机会分布不均时才通过机会的不平等以
增加机会较少者的机会。
实际上，两个原则中第一个原则强调了平等，第二个原则允许了某种不平等，并且第二
个原则又涉及到某种平等和不平等两个方面。平等是优先的，不平等是次要的；但当不平等
能促进平等时，不平等又是必要的。罗尔斯提出这两个原则及其优先性无非是要说明，一切

223
基本权利和义务应平等地分配给全体社会成员，一切职位和地位应平等地向所有社会成员开
放，各种利益和负担也应尽可能平等地分配给各社会成员，不平等只有在能够给予境况最差
者以利益补偿时才允许其存在，每位成员都必须以有利于境况最差者的方式展开各种活动。
显然，只有当个人还未参与活动、从而不知自己在未来的活动中所处地位或所扮演的角色时，
才有可能设计出公平的制度安排。值得注意的是，平等程度并不必然与再分配政策或转移支
付规模成正比。一方面，从历史资料的纵向比较看，美国在 1950—1980 年间政府规模大增，
从占 GNP 的 2l％增至 35％，这一剧增主要是转移支付增加所致，但这一阶段的收入分配状
况却未见明显改善。另一方面，从横向国别比较看，研究表明，法国的收入分配不均程度超
过了日本和美国，尽管前者的政府转移支付规模大于后两个国家。英国、瑞典与美国的比较
也都说明了同样的结论。
既然再分配政策并未取得应有的预期效果，那政府为什么又热衷此道呢?塔洛克分析了
其中的原因。他指出，在已经存在再分配政策和转移支付方案的前提下，有些人已经对此做
出行为调整，以力求从中获益，他们成为既得利益者。尽管这些政策方案对他们的福利状况
难有多少改进，但一旦撤销或减少，短期内于他们极为不利，于是他们就形成了支持该项政
策的游说群体。

本章总结

１．垄断和强制是政治市场中最严重的问题。由于信息不对称，政治家和官员有可能滥用手
中的权利。所以，对政府的改革自然而然的第一想法是引入竞争，打破垄断的地位。
２．斯蒂格勒、特里西、马斯格雷夫、奥茨、蒂伯特、缪勒分别从不同角度论述了财政分权
的合理性和必要性，由此导出了财政联邦主义的概念和最优财政结构的确定原则。财政联邦
制的关键是财政分权与集中相结合以及财政权力在中央与地方之间适当分配，最优财政结构
的确定应综合考虑公共物品的作用范围、生产成本和集体决策成本。最后在上述基础上讨论
了联邦的配置、分配和稳定职能。
３．新公共管理理论的出现对于解决政府失灵的问题是一场革命。新公共管理理论以采用商
业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征。
起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。英格拉姆、
奥斯本、盖布勒、哈伯德和费利耶等学者分别从不同角度概括和分析了新公共管理不同于传
统管理体制的要素与特征。一般认为，新公共管理改变了以往政府高高在上的形象，更加重
视政府活动的产出与结果，主张政策制定与行政管理相结合，打造服务型政府。但该理论在
实践中还存在着诸多问题有待解决。
４．宪法应在具体集体活动开展之前制定，是为立宪或制宪，公共选择理论中研究制宪与修
宪的理论，叫做立宪经济学或宪制经济学。宪制经济理论要研究对政府的财政权力、货币权
力与管制权力的宪法约束。宪法的经济理论涉及最优决策规则的选择。由于囚犯困境对人们
的困扰，产生了建立宪制政府的必要性。在此基础上我们讨论了宪制政府的性质和针对政府
的约束，但是由于约束程序太少或明文约束失效可能导致对宪制政府的约束失效。最后我们
综合了布坎南和科斯的观点讨论了规则与效率的问题，又综合了布坎南和罗尔斯的观点分析
了规则与公平的问题。

224
进一步阅读的相关文献

１．Christopher Hood：《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69

Spring1991(3-9)。
２．Owen Hghes：《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995
３．Owen Hghes：《Public Management And Administration：An Introduction》，New YorkSt
Martin's Press 1994
４．David Osborne And Ted Gambler： 《Reinventing Government》，Addison-Wesley Publishing
Company，Inc 1992，
５．George Stigler：Tenable Range of Functions of Local Government。 In Federal Expenditure
Police for Economic Growth and stability，Washington D。C： Joint Economic Committee。
Subcommittee on Fical Plicy，1957 ，P213-219。
6． Chris Edwards and Veronique de Rugy: International Taxcompetition：A 21st -century restraint
on Government, PolicyAnalysis April 12，2002。
7 ． Oliver Blanchard and Andrei Shleifer (2000) ： Federalismwith and without political
centralization,China Versus Russia。
8． 戴维·奥斯本，特德·盖布勒，《改革政府：企业精神如何改革着公共部门》上海译
文出版社，1996。
9. 布莱克维尔政治学百科全书[M]，北京：中国政法大学出版社，1992
10. 张梦中，杰夫·斯特劳斯曼，《美国联邦政府改革剖析》，中国行政管理，1999(6)

思考与练习

1． 在解决政府失灵问题上主要有哪些观点？
2． 结合财政透明问题探讨对政府的控制。
3．如何建立高效政府？
4．财政分权和联邦主义能解决政府的问题吗？

225
第十一章 公共经济目标：规范角度
人民的福利就是政府的目标。一国的物质进步和繁荣，只要能给全体公民带来精神和
物质上的福利，就是好事。
－－西奥多•罗斯福
能否给穷人提供像样的生活条件，是对文明社会的真正考验。
－－塞缪尔•约翰逊（Samuel Johnson）

本章概要
本章就规范的公共经济目标进行论述，第一节就福利经济学对帕累托效率的补充—补偿
原则进行论述；第二节解释几种不同的对于公平的观点；第三节将会说明作为一种判断标准
的社会福利函数。

学习目标
1．了解作为公共经济目标的效率和公平的基本内容。
2．了解主要的经济学流派的公平观效率观。
3．掌握卡尔多标准，次优理论等基本概念。
4．了解效率和公平的关系。
5．学会运用效率和公平的观点分析现实的问题。

引 言
经济学意义上的效率，是指人们对经济资源的有效利用和合理配置。一般的经济学观点
认为：在既定的生产技术条件下，当现有的一切可利用资源都被用于生产而没有闲置和浪费
时，便是符合效率的标准的。显然，这只是理论意义上的效率，现实中的效率只能是一种比
较意义上的概念，其衡量标准有两种。一种是投入与产出之比；第二种是看劳动生产率的变
化：当现有劳动生产率比过去有了提高时，即可视为效率有了提高。
从论理学的角度看，公平指的是人们对既定社会中人与人之间各种关系的认识和评价。
公平的要求和标准，因时代、社会制度的不同而不同，因而这也是一个历史的、比较的和相
对的概念。公平的内容十分广泛，涉及经济、政治、法律、文化等许多领域。不过，在上述
领域的人与人之间的各种关系中，对经济关系的评价是公平的核心和基础。它的地位是由经
济生活在社会生活中的基础性所决定的，其主要的衡量标准是财富的占有及分配状况。
在当今社会中，公平和效率的问题，就其对象而言，已不再单纯局限于经济领域，而是
涉及到了社会、政治以及道德等多个领域。公平和效率的问题不仅是一个理论综合性很强的
问题，更是一个历史性很强的问题。其涵义以及关系都有其特定的历史依据。将经济学、社
会学、政治学和伦理学结合起来，对公平和效率的问题进行一个历史和理论相结合的考察是
完全必要的。

226
 第一节 效率

效率的问题是伴随着人类生产活动的开始而产生的。原始人制造工具无非是为了提高利
用自然资源的效率，以保证能获得更为丰富的生活资料。达尔文在曾提出过一个极其现代的
观点：进化，一般来说总是趋向于最经济地利用资源。比如，生物总是最有效地利用自己的
环境资源，如果任何器官对于器官的拥有者来说已不再有用，那么组成器官的原料就应当尽
可能地节省，该器官也就逐渐退化了。我们通常所说的效率是指“以最小的付出获得最大的
效果”。目前使用最广泛的效率概念是帕累托效率，其最基本的思想是把对一种社会组织有
无效率的评价和在这一组织中个人的福利联系了起来，把个人状况的改进与否看作是一种社
会体系有无效率的主要标志。按照艾伦·布坎南的概括，帕累托效率原则最宽泛的表述是：“一
个给定的体系的某一状态是帕累托佳态，而且仅当该体系没有一种可行的可供选择的状态能
令至少一个人境况变好而不令别人情况变坏。如果对一种状态 S1 相对于另一种状态 S2 的
帕累托状态进行描述的话，那么就是而且仅当至少有一个人在 S1 中的状况好于在 S2 中的
状况，而无人在 S1 中的状况劣于 S2 中的状况。
就效率而言，帕累托效率标准作为评价资源配置是否合理的判断标准已经被普遍接受，
很多人运用其对各种经济状态进行社会排序。但是这个标准实际上也存在着很多问题，以至
于仅仅用它作为规范的依据是不够的，比如帕累托标准避开了价值判断问题，忽视了社会成
员之间存在着效用冲突而导致无法进行社会排序，更不要说要进一步对分配等其他问题做出
判断了。这使得帕累托标准在评价经济政策和社会状态等重要方面显示出极大的局限性。一
个经济中有的人状况改善有的人状况变差，这种情形在社会政策的后果分析中是很普遍的1，
这就需要其他社会福利评价标准。对于帕累托效率的问题，新福利经济学提出了补偿检验和
社会福利函数两条途径来弥补其缺陷。

一、补偿原则

美国经济学家霍特林最早提出有关补偿的问题，他于 1938 年在一篇讨论公共工程建造

费的偿付问题的论文中提出：在对建造桥梁、隧道或铁路等公共工程的花费进行偿付的办法
上，如果采用用直接税去偿付，而不用交通费和运费去偿付的办法，是否更为适宜?在讨论
中，他举出了帕累托关于经济组织的效率原则，即如果—部分人的处境改善而没有人的处境
变坏，那就意味着效率有所增进。因此，他认为增进效率的任何政策，如果同时采取补偿和
课税的办法，就可以使得每个人的境况都有所改善。他在该文中举例说，如果桥梁、隧道或
铁路服务的收费率定得等于边际成本，而另外以征收所得税等直接税的办法来补偿修筑桥
梁、铁路的企业在固定费用上的损失，那么全社会因由修筑桥梁铁路而拥有收费权的企业收
费率降低和使用率增加所得到的收益，会大于因补偿桥梁修筑企业的损失而征收的直接税
额。也就是说，通过采取这种定价、补偿和课税的政策的结果，使得社会所净得的是效率的
增进，最终每个人的境况都会得到改善。

当然，旧福利经济学以基数效用为基础，认为人的效用是可测量、可比较的。比如庇古就认为富人的收入
1

边际效用低于穷人的收入边际效用，因而“收入从较富裕者转移给具有类似气质的较贫困者，必定会使满
足的总和增加，因为它以牺牲较弱的需求而满足了较强的需要。
”由于许多人强烈反对在分析中进行效用的
人际比较，从而这样的效率标准逐渐被放弃。

227
1．卡尔多标准

卡尔多注重变革后进行的补偿，即变革后可通过潜在的利益再分配使利益受损害的人从

UB UB

U2 U2
U1 R1 R1
U1 Q
Q
R Q1
R

O UA O UA
图 11.1 图 11.2

受益者那里得到充分的补偿—即每一个人的状况都变好，至少没有人的状况变坏—那么，变
革就是可取的。
假设U1，U2分别是改革前后个人AB两个人的两条效用可能性曲线（图11.1）
，初始状况
位于U1的Q点，假设某种新的经济政策可以使两个人的福利状况到达U2的R点。改革前后的
两者都是帕类托最优的。由Q到R的变化虽然会使B的效用程度降低，但是可以通过潜在的
再分配而使状况R沿着新的效用可能性曲线移动到新的状况R1，由于R1位于Q的东北方向。
可以按照帕累托标准而说两者的状况都优于Q点。
但是卡尔多标准并不能得到清晰的答案，因为如果某种新的经济政策实行后的效用曲线
图变成图11.2中所示的U2线那样的话，卡尔多标准就会出现自相矛盾。一方面，由Q到R1
的变革通过R到R1的移动证明是可取的，但另一个方面，由R到Q的变革通过由Q到Q1的移
动证明也是可取的，这样的话就得出了使人无所适从的结论。

2．希克斯标准

希克斯注重变革前可进行的补偿。若变革的受损害者无法通过贿赂补偿变革后的受益者
而使变革不发生，那么变革是可取的。希克斯（Hicks，1941）认为：一次生产的改组，如
果使得 A 的处境变得好一些，但同时却使 B 的处境变得差一些，那么我们能不能说这意味
着效率的增加呢？持有怀疑态度的人声称，不可能客观的做出回答。一个人的满足是不能加
在另一个人的满足之上的，于是我们只好说：由 A 的观点看来，这是效率的增加，而从 B
的观点来看，却不是这种情况了。事实上，可以通过一种简单的办法来克服这种失望的想法，
就是通过一种完全客观的实验，使我们能够分辨出哪些生产的改组是增加生产效率的，而哪
些生产的改组是不能增加效率的。如果说 A 的境况由于这种变革而变得好些，以至于他的
境况的改善能在补偿 B 的损失之后还有剩余，那么这种改组就是效率的明确的增加。
在上图（11.2）中，假设初始条件为 U1 的 Q1 点上，经过某种变革达到 U2 的 R1 点上，
由于不存在任何的补偿可以使 Q1 沿着原来的效用曲线达到 R1 的东北方向，那么就意味着

228
受损害者不可能在变革不发生的时候放弃即得利益以贿赂受益者使其达到更高的满足程度
而放弃改革，因此得出结论：变革是富有效率的，同时满足希克斯标准。但是此时希克斯标
准也是有矛盾的，因为同时有 Q1 返回 R1 的变革亦符合希克斯标准。
鉴于有上面这种情况的出现，希克斯进一步提出了另一种“长期自然的补偿原则”：即
在长时期的一系列政策改变之中，政策改变对于收入分配的影响是或然性的。这次政策的改
变使这些人受益，使另一些人有受损，下次可能使这些人受损而使另一些人受益。多次改革
的结果相互抵消，经过较长时间以后，所有人的情况都会由于社会生产率的提高而自然而然
地获得补偿，全社会所有人都从提高的社会生产率中受益。这种补偿可以自然而然地进行，
而不必由收益者来进行补偿。希克斯说“如果一个社会的经济活动是按增进生产效率的原则
来改变生产组织的话，虽然不能说社会的所有居民一定比社会根据其他原则组织起来要好
些，但是非常有可能的是，在经过一个相当长的时间以后，几乎所有的人都会好起来。”
针对希克斯的“长期自然的补偿原则”的观点，李特尔指出：“如果相当长的时间是一
个长时间的话，那么大多数居民都会死掉（尽管境况变得好些）。显然，如果我们所考察的
是一个不断变动着的现实的人群的在一个长时期内的福利，那我们就不能按照字义来理解
了”“我们不妨说，希克斯政策至多对所建议的某些变革来说才是正当的，在这种变革中，
实际收入分配的影响多半是微小的。……因为分配影响如果是巨大的话，说他们会相互抵消
掉就讲不通了。”
总之，卡尔多、希克斯的理论认为，如果按照帕累托式最优条件的标准，要求一些社会
成员经济地位的改善的同时不能造成其他社会成员经济地位的恶化的话，那就会否定改变经
济政策以增加社会福利的说法。但是经济政策的改变意味着价格体系的改变，而任何价格体
系的改变，都会使一方得利，另一方受损。如果通过税收政策或价格政策，使得利者补偿受
损者有余，就不失为正当经济政策，也就增加了社会福利。

（如果“希克斯标准”用得过多····
··）

3．西托夫斯基标准

西托夫斯基最早指出了卡尔多标准与希克斯标准的内在矛盾。西托夫斯基认为，卡尔多
和希克斯的福利标准只是片面地考虑了原来的收入分配状况，而没有考虑到情况改变以后的
收入分配。西托夫斯基指出：为了避免出现令人无所适从的情况，改革应同时满足卡尔多－
希克斯标准。
西托夫斯基认为，卡尔多标准虽然表明一项变革是一种改进，但它同时表明在变革之后
回到变革以前原来状态的一项变动也有可能是一件好事。比如，根据卡尔多标准，增收一项
课税是一件好事，但是在增收了这项课税之后，按卡尔多标准的定义，减收这项课税到从前

229
的水平也是会是一件好事。为了避免这种情况的发生，西托夫斯基认为只有把从原点到新点
的变动看作是一种改进，而把从新点到原点的变动看作不是一种改进时，一项变革才算得是
一种改进。
西托夫斯基指出，如果推行一种符合卡尔多—希克斯的福利标准的变革，而补偿没有切
实支付的话，那么变革前后的实际收入分配将不相同。因此，卡尔多—希克斯的标准允许相
反方向的变动。对鉴于此种情况，西托夫斯基主张对福利的检验标准必须是双重的，即必须
有两个不同的标准。他写道：“首先，我们看看在新的情况下是否有可能重新分配收入，以
至每一个人都比原来的情况为好。其次，我们必须看看，从原来的情况来研究，仅仅采用收
入再分配的办法，是否可能达到一种对于每一个人来说又比新情况为好的情况。如果有可能
出现第一个检验结果而不可能出现第二个检验结果，那么我们就可以得出新情况优于旧情况
的结论。如果不可能出现第一个检验结果而有可能出现第二个检验结果，那么我们就可以得
出新情况较差。如果两个检验结果都有可能出现或都不可能出现，我们就不能得出一个关于
福利的命题。”
西托夫斯基的双重检验标准，既满足卡尔多—希克斯的补偿检验的要求，也满足反转补
偿检验的要求。这种反转检验，实际上是要求在维持改变后的收入分配的情况下，使既得利
益者能够得到利益。

4．李特尔标准

李特尔关于福利标准的学说是对卡尔多、希克斯、西托夫斯基学说的补充或修正。他指
出卡尔多、希克斯和西托夫斯基的补偿标准在某些情况下可以检验出社会福利的改善情况，
但有时候也会得出相互矛盾的结论。因此，李特儿标准想通过引入实际的收入分配状况来检
验和修正前述标准的不足。
李特尔认为关于分配的道德标准，特别是关于收入分配的价值判断，在福利经济学中是
不可回避的。如果说一种政策满足了卡尔多－希克斯标准，将会增加社会的“效率” ，那么
事实上就是在推荐这种政策，这本身就已经表明社会接受了一定的价值判断，何况符合卡尔
多－希克斯标准的政策都有可能导致收入分配状况更为恶化，这就更清楚地说明价值判断问
题是不能回避的。也就是说不进行实际的补偿也是没有意义的，只有在假想补偿检验之上再
加上实际补偿，才能使增加福利从标准变为现实。李特尔的最大贡献在于他在帕累托标准之
外引入了收入分配标准，并且主张进行实际收入分配的补偿而不是许多学者主张的虚拟补
偿。在李特尔看来，由于卡尔多他们的标准撇开了收入分配的问题，因此它“简直是虚伪的。”
李特尔说：“收入分配是一个伦理方面的变量，它的数值，有利的或不利的，是给定的，我
们必须求得一个包括有这个变量的标准。”所以李特尔关于福利标准的特点，就是把前几位
经济学家所排除的价值判断和收入分配问题，又以另一种方式引入。李特尔认为他的标准能
解决前面几个人的标准中所出现的问题。
李特尔提出了三重福利标准：一是受益者除补偿受损害者以外是否还有剩余，即卡尔多
标准。二是受损害者是不是无法贿赂受益者使其放弃改革，即希克斯标准，三是在前两个标
准满足之后，还必须看收入再分配是否恰当。只有对第三项标准的回答是肯定的而对第一第
二项的回答至少有一项是肯定的时候，变革才是可取的。如果收入再分配不合适，那就必须
用转移货币收入的办法来补偿。
李特尔的三重标准，被不少经济学家赞赏为具有“稳当的富于常识的素质”，或者被推
崇为“对于解决问题有真正的贡献”。显然，李特尔的标准是既基于帕累托意义下的改善，
又基于分配状况的改善的。按照李特尔的观点：（在图 11.1 和图 11.2 中，）只有实现了资源

230
配置效率最优，且收入分配合意的点才算是社会福利最大化的点。前者是判断社会福利是否
最优的必要条件，后者则是充分条件。

二、其他效率标准

1．次优标准

由于福利经济学提供的大多数政策指南，如使价格等于边际成本，这种做法在现实经济
中很可能受到某些约束。1956 年，经济学家李普西和兰卡斯特总结前人的理论分析，创立
了次优理论。次优理论包含的内容是： 如果在一般均衡体系中存在着某些情况，使得帕累
托最优的某个条件遭到破坏，那么即使其他所有帕累托最优条件得到满足，其结果也未见得
是令人满意的。换句话说，假设帕累托最优所要求的一系列条件中有某些条件没有得到满足，
那么，帕累托最优状态只有在清除了所有这些得不到满足的条件之后才能达到。
次优理论的基本思想可以用图 11.3 来说明。PP 线代表两种商品的生产可能性曲线，U1、
U2 是不同水平的社会无差
商品乙 图 11.3 异曲线，资源配置的最优点
U1 U2 在 PP 与 U2 相切的 E 点。假
设在经济生活中出现了一种
B 限制而不能达到最优点（AB
线表示这样的限制）由于这
P E 样的限制，两种商品的生产
C 就不可能在 AB 线的右上方
组合，这样，最优点就不一
定在 PP 曲线上，AB 线和
U1 的切点 C 才是次优位置。
由于限制条件 AB 线的存
O P A 商品甲 在，使得资源的组合不可能
越过这样的限制达到最优点
E，社会最优化问题就成了
在 AB 线的约束下争取福利最大化。次优理论的基本思想还可以用英国经济学家米德所讲的
一个比喻来说明。设想一个人，他想登上群山的最高点。在朝着最高点行进的途中，他将不
得不先爬上一些较低的山峰，然后再下山。因此，下面的说法并不正确，即为了达到最高点，
这个人应该始终向山上爬。再者，由于最高的那座山被不同高度的群山环绕着，因此，当他
爬到一座山后，很可能要攀登的是另一座较低的山。所以，任何朝着最高点移动，一定都会
把这个人带到更高的位置这种说法是错误的。
我们还可以通过下面这个模型来看看次优理论。
假定社会只生产 X，Y，Z 三种商品，首先考虑最简单的情形，假定每两种商品生产之
间的边际转换率等于 1，且三种商品总量既定，则这三种商品之（的）生产可能性组合可用
一个等边三角形表示，如图 11.4.1，自该三角形内任意一点，如点 2，到该三角形三边的垂
直距离分别表示三种商品的产量。由初等几何知识可知，这三条垂线长度之和为常数，恒等
于该等边三角形的高，即 XH。

231
 现在考虑帕累托条件的满足。若 X 商品的产量固定，设以 TT 线到 YZ 边的距离表示这
一固定产量，TT 线实际上等于商品 Y 和 Z 的生产转换曲线；即能够生产出来的 Y 和 Z 的
不同组合的轨迹。再设某代表性个人的无差异曲线为环状，点 1 为其消费 XYZ 之最高处。

X X

C
1 B
I 曲线 I1I 4 IIII

. 12 5 D
2 I 3
T 2 T
Y Z
Y H A Z A
11.4.1 11.4.2
图 11.4

如图所示，必有一条无差异曲线，如 I 与 TT 曲线相切， I 即为与 TT 曲线相切的最高的无

差异曲线。在切点 3 处有：MRSYZ＝MRTYZ。
由于该 TT 线与 YZ 线之间的距离是任意设定的，所以，对应于不同的距离，都可找到
令边际替代率等于边际转换率的切点。将这些切点连接可得一条轨迹线 XA， XA 即为商品
Y 和 Z 的生产和消费同时实现了最优的轨迹线。
同理，在图 11.4.2 中分别固定 Y 和 Z 的产量，可以分别推出商品 X 和 Z 的生产与消费
高效率轨迹线 YB 线以及商品 X 和 Y 的生产与消费高效率轨迹线 ZC。这三条高效率轨迹线
相交于一点 4，在点 4，帕累托最优条件全部得到满足。
现在考虑 XY 的生产偏离帕累托效率条件的情形，例如生产与消费的轨迹线不再是高效
率的 ZC，而是低效率的 ZD。在 ZD 线上的任何一点都不满足 MRSXY＝MRTXY。这时，虽
然在点 3 满足 MRSXZ＝MRTXZ，在点 4 满足 MRSYZ＝MRTYZ，但是，该代表性个人却在点
5 可获得最高的效用水平——而在这一点，所有的效率条件都被破坏殆尽。这正如次优理论
所言，一旦帕累托最优所要求的效率条件中有一项无法满足，一般说来，追求其余的效率条
件的实现已经毫无吸引力了，即使其余的效率条件都可以满足。
次优理论说明，在不能全部满足完全竞争模型所要求的假设条件的情况下，即使微观经
济政策成功地弥补了现实与假设条件之间的差异，那么政策的执行仍然不能保证帕累托最优
状态的实现。
因为次优理论证明了在不能全部符合完全竞争的情况下，微观经济政策的实施造成的满
足多条件的状态并不能比满足较少条件的状态更接近于帕累托最优状态。这就意味着，现实
与理想市场之间的差距并不能作为判别优劣的标准，因此次优理论否定了完全竞争模型作为
微观经济政策的基础。现实当中，帕累托最优状态所要求的假设条件并不能全部得到满足。
由此而得出的结论是：当经济中出现市场失灵时，并不是尽可能地满足帕累托最优要求的条
件，而是应该依照某些福利目标来设计适宜的政策，同时努力减少纠正市场失灵所造成的负
效应，从而改善效率和福利水平。

232
2．第三优标准

黄有光（1991，2003）³首先将现实世界划分成三个层次：最优世界、次优世界和第三
优世界。最优世界的特征是不存在资源配置的扭曲，不存在信息成本和行政成本；次优世界
的最大特征是存在资源配置扭曲，但信息成本和行政成本可以忽略；而更现实第三优世界的
是不仅存在资源配置的扭曲，而且信息成本和行政成本都不确定的情况。
显然，在最优世界里应遵循最优原则；在次优世界里应遵循次优原则；但在第三优世界，
所应遵循的原则却需要视具体情况而定，主要是依据所占有的信息量而定。为方便起见，可

U
1
3 2
6
4

5
F3 F1 F2

MRS-MRT
O C
图 11.5
按占有信息量最多、稍多和最少区分为信息丰富、信息稀缺和信息贫乏三种情形。在第一种
情形下，若不考虑行政成本，则可适用次优原则；在第二种情形下，由于多多少少拥有一定
可资利用以进行判断的信息，故应遵循“第三优原则”采取相应的改善对策；而在第三种情
形下，由于信息成本较高，就不如仍旧遵循最优原则行事。或者说，信息贫困时，第三优原
则收敛于最优原则；信息稀缺时，第三优原则收敛于次优原则。即，最优和次优原则都可以
看作是第三优原则的特殊形式1。图（11.5）中，横轴为边际替代率对边际转换率的偏离程度，
纵轴为社会福利水平。F1 曲线反映的是最优世界里帕累托效率条件满足与否同社会福利水
平高低的关系。当 MRS＝MRT 时，在点 1 实现社会福利最大化。
考虑存在扭曲的情形，若信息完善或丰富，则可以确知次优世界里社会福利水平的分布
曲线，设为 F2，则点 2 为次优解。
考虑信息贫困的情形，信息贫困意味着不能确知扭曲的方向与程度，设这种情形下社会
福利水平的分布有可能如 F2，也有可能如 F3，在预期的社会福利水平最大化的理性原则下，
可以发现按次优原则行事可能不如按最优原则行事。在图 11.5 中，按次优原则，设对帕累
托效率条件的偏离为 OC，这时，预期的社会福利水平为 C5；而按照最优原则，令 MRS＝
MRT，预期的社会福利水平为 O4，后者大于前者。
最后考虑处于中间的信息稀缺的情形，由定义，信息稀缺意味着对 F2 或 F3 的形状、
倾斜度以及相关性等都略有所知，这时应按照第三优原则行事，进行一定程度的矫正，能做
多好就做多好，不追求无法实现的完美。在图中，设已知扭曲后社会福利水平的分布曲线为

1
可参见黄有光(中文 1991)《福利经济学》，第 281—289 页，中国友谊出版公司。
³黄有光关于效率与公平问题见解的核心，即是“在一切具体的政策问题上，都应该以效率作为惟一的取舍
标准（所谓‘一元即一元'原则） ，而把平等目标留给一般性的所得税/转移支付体系去实现。”

233
F2，则第三优原则追求沿 F2 达到 C6 这么高的社会福利水平，不求达到 F2 上的 2 点，但也
不满足于 O4。
总之，在以上对效率目标的进一步分析中，次优理论和第三优理论使我们能够超越帕累
托效率条件来考虑问题。但必须指出的是，次优理论并未否定帕累托最优的意义，正像第三
优理论并未否定帕累托最优和次优理论一样，这表明，福利经济学能够在不同层次上对我们
确定经济效率目标提供理论上的指导和有益的启发。

第二节 公平
公平是一种实践的道德原则，按照一定的原则对于实践活动中人们的行为进行评价和调
节。随着生产社会化的发展，具体来说随着生产和交换的发展，人们不再是被不同的政治的、
宗教的、血缘的共同体分离开的，只在共同体内部实行共同行为准则的不同的人群，而是开
始具备了共同的“类”本质。这就产生了以同一原则和标准，并以平等的程度普及一切人的道
德原则，这就产生了现代普遍意义上的公平观念。
比较而言，经济学文献中关于“公平”的恰当概念，还没有达成与帕累托效率类似的一
致意见。围绕如何定义公平以及如何使其量化等问题，理论界仍处于争论中。

一、过程公平

过程标准强调收入分配过程的公平，在这样的一个标准下没有单一的结论，大体有这样
四种观点值得介绍：
①任何市场过程都是公平的，主张应维护私人在市场上按要素禀赋与要素价格挣得的一
切收入，即可毫无保留的听之任之。
②只有竞争的市场才是公平的，应该维护的不是任何市场上的收入分配格局，而只应该
维护私人在竞争市场上的收入，对垄断性的收入应该反对。工人工资中超过其边际劳动产品
的部分也是不合理的 。
③只有劳动过程才是公平的，主张只维护劳动所得，对非劳动所得应该给予歧视。17
世纪下半叶的自然法哲学家们，像霍布斯与洛克等人都主张按照劳动能力决定收入分配，他
们认为自然资源应该由公共所有，而不应由此决定人们的收入分配。因为劳动有时会给人带
来负效用，而拥有财产分享利息则不会给人带来负效用。这个观点后来影响到了英国古典经
济学家，使他们认为对资本征收的税收应该高于对工资收入征收的税收。
④考虑过程公平应该有一个前提，即只有在初始阶段有关方面具有同等地位的情况下才
有可能通过竞争的市场实现公平。不平等只能来自于个人不同的挣钱能力，对收入与闲暇的
不同偏好，以及节俭程度，冒险性等方面的差异，所以应反对世袭制、教育机会不平等、家
庭地位不平等。
一般说来，最后这一标准是最易令人接受的。然而，这一标准有一个最大的遗憾就是，
对于初始条件不同的情况下如何保证过程的公平未置一词。应该说，除非人们乐于选择初始
的不平等，否则就有必要引入政府，进行收入再分配。
收入再分配过程是否公平有两项被学者广为使用的标准：横向公平和纵向公平。简而言
之，前者指的是对地位相同的人应给予相同的对待；后者指的是对地位不同的人应给予不同
的对待。由于定义“相同”与“不同”的复杂性，实际上，横向公平和纵向公平这两项标准
已超过了“过程标准”的界限，也可以看作是下面要介绍的“结果标准”了。

234
 （“横向公平”下的社会保障）

二、结果公平：

在结果公平上，西方经济学有以下几种公平观或者说公正观：

1．功利主义

功利主义准则最早是由边沁提出来的，功利主义公平理论把幸福的获得视为公平的标
准。如其最早的代表人物边沁就认为， 。人所追求的生活的唯一内容就是趋乐避苦。对于个
人而言，运用快乐和痛苦的单位对一个活动的后果进行计算，具有最大“快乐的余额”的行为
是最具德行的行为；对于一个社会而言，能够“为绝大多数的人提供最大限度的幸福”的社会
便是最公平的社会。 （威廉·托马斯：《穆勒》 ，中文版，第 10 页）现代的功利主义者不论是
强调社会总体功利的准则功利主义还是强调个人功利的行动功利主义都没有超出传统功利
主义的基本观点，即用功利来衡量公平。 （《现代伦理学》，第 192—205 页）以便使社会成员
的总效用达到最大化，从广义上理解，物品包括商品，劳务，权利，自由与政治力量。总福
利包括两个方面：一物品必须被有效地生产和分配，二分配时必须按照公正的原则。它肯定
处在交换关系中的个别劳动者的个别利益的差异，认为通过交换能实现“最小投入和最大产
出”这一经济愿望。
该准则追求的是福利最大化，具体可以分为两个方面：一个是总福利的最大化，二是平
均福利的极大化。按照效用主义的准则，如果两个人 A 与 B，A 的效用水平高于 B，或者说 A
从个人收入中获得幸福的能力大于 B，则 A 就应该得到比 B 更多的收入，反之，如果 AB 的
边际收入效用曲线是相同的，则就进行完全平等的分配。边沁认为，个人之间在能力上可能
是不平等的，但不应该成为收入差异的理由，收入分配应该按照社会满足程度极大化标准来
进行，只要一元钱的效用在 A 那里比在 B 那里大，就应该让 A 得到这一元钱。功利主义认为，
一个社会的总福利水平等于社会所有成员的效用水平之和，不管社会的贫富差距如何，每个
社会成员的每一单位效用是同等重要的，即使有人减少一个单位的效用，富人增加一个单位
的效用，穷人和富人的效用水平差距因此而扩大，但社会总体福利水平仍保持原状。功利主
义把自己的分析基于补偿原则(即社会福利分配的结果使一部分人的得益可以补偿另一部分
人的损失)的基础上，认为如果社会成员效用的某种变化使得一些人的景况变好，而另一些
人的景况变坏，或者只要一些人效用的增加大于另一些人效用的损失，那么这种变化就是一
种社会福利的增进。
与权利论的公平观相比，功利论的公平观否定了伦理观中具有任何先验的、内在的和独
立的价值，这就在事实上否认了比如说劳动者具有在资本主义生产过程之外的，某种平等享
有的权利，而要求一切都应服从于资本的发展，社会的进步。按照功利论的标准，尽管在资

235
本主义生产方式下劳动与资本的交换怎样不公平，但是整个社会的财富增加了；尽管个人之
间不会平，但对整个“族类”来说是公平的。道德原则在这里成了增进资本功利的辩护工
具。 罗宾逊夫人就说过 ： “在这样写的时候我不必要轻视那个世代的惯例。整个社会在它自
己的下意识深处，是知道它是怎么回事的。同各种消费嗜欲相比，蛋糕确是很小的，假如大
家都要分到，没有哪一个人会因为把它切开而更好一点。整个社会不是为了今天些小的快乐
在进行工作，而是为了未来的安全和种族的进步——事实上，是为了进步。 ”
（罗宾逊：《和
平的经济后果》，第 21 页）
功利主义的思想自提出以后，产生了深远的影响，但也受到了许多质疑和批评，主要集
中在两个方面：一是事实上在社会福利分配中很难真正实现补偿原则，即以一部分人的得益
来补偿另一部分人的损失；二是穷人和富人因收入差异大，每一收入所体现的效用是不同的，
因此不能把穷人和富人的效用简单地等同起来。 “功利主义的问题就是，个人效用总量的最
大化绝对与这一总量在个人之间的分配无关。” （森，1973）对这个问题的批评还在于效用是
否能被精确的定义，效用的相互比较是否有意义，谁的效用更有价值。当人口总数增加时，
社会总福利水平会提高，但同时可能伴随着人均福利水平的下降的情况。为了避免这样的情
况出现，有人提出了平均福利极大化准则。

2．平均主义

在平均主义看来，一个社会是由无数个个人组成的，但社会并不是简单的个人加总，或
者说代表的平均水平的个人的加总。社会上有人和人的相互关系，分配问题的实质其实是处
理个人之间的相对地位。平均主义有三个层次的内容：一是福利均等化；二是在最低水平的
福利确定后，运用要素禀赋原则；三是使社会上的最低收入阶层的福利最大化。
在基督教的伦理观念里就有了福利均等化这样的主张。从现代经济学的角度来说，这取
决于个人之间的效用函数是不是相同。如果个人之间的效用函数是相同的话，那么平均主义
与效用主义准则是一样的；如果两者不同，则要求的分配情况也是不一样的。此外还要保证
社会上不存在贫困阶层，所有人的最低福利水平都能被满足，然后根据生产要素禀赋准则来
分配，谁有财力，有能力，就多得。可以说 60 年代的美国与西方的福利国家实行的都是这
一准则。

3．罗尔斯主义

罗尔斯主义实行的是极大极小化准则，即社会福利仅取决于效用最低的那个人的效用，
其目标是使那个具有最小效用的人的效用最大化。用公式表示 W＝Minimum（U1，U2，…，
Un）（其中 W 表示社会总的福利水平，Un 表示社会中第 n 个人的效用水平）。罗尔斯主义
的认为收入分配应该是完全公平的，除非偏离公平分配能增加境况差的那个人的福利。罗尔
斯明确地反对功利主义的观点，他认为在初始状态，功利主义就会被理性的契约者所拒绝。
假设有一项政策能够在使其他的人情况不变坏的情况下而使一个人的情况有所改进，这就是
一个帕累托改进，对于功利主义而言，这是一个理想的状态，哪怕收益的这个个体是一个富
裕的人，但是罗尔斯主义就会反对这个政策，除非他符合情况最差的个体的利益。所以，帕
累托改进也不一定能够符合罗尔斯的公正标准。罗尔斯在《正义论》一开头便指出：“每一
个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾
越。”（罗尔斯： 《正义论》，中文版，第 1 页）罗尔斯看到，由于商品经济的分散经营性质，
以及个人之间彼此相异甚至冲突的利益，一个社会的成员不可能在同等条件下追求自己的最

236
大利益并因而得到相应的结果，因此社会不能只考虑福利的生产而不考虑福利的分配，而需
要对社会制度进行设计，以保证社会的机会在公平的条件下向一切人开放。（参见《现代伦
理学》，第 216 页）
罗尔斯所说的公正原则就是契约者所做的理性的和无异议的选择，每一个人都有平等的
权利来享受最广泛的基本自由，并与其他人都享受的类似的自由保持一致。“社会和经济中
的各种不平等以如下的方式得到解决，即为社会中处于最不利地位的人们提供最大可能的利
益，同时确保公平的机会平等。”（罗尔斯，1972）这样的两个原则可能产生冲突，但是优先
原则可以排除一样的可能性。这个原则使第一条原则绝对的优于第二条原则，对于生活极其
困难的人来说，减少他们的自由，即使能符合他们的经济利益，也是不能被认为是正当的，
因此，一般的公正概念可以被表述为：“所有的社会基本物品：自由与机会，收入和财富，
都应该被平等地加以分配。除非对这些物品之中的一些或者全部进行的不平等分配会使最少
受益者获益。” 实际上罗尔斯主义原则只考虑最穷的人的生活状况，如果他们的生活状况稍
微有改善，即使这个时候富人的生活改善得更大，从而使不公平程度有所上升，那么也是可
以容忍的。反之，如果穷人的生活状况变差，不管富人的状况怎样变化，都是不合意的。由
于不同社会成员之间的效用不存在替代关系，因此社会福利的改进与景况优者无关。即无论
景况优者的效用水平是增加还是减少，都不会导致福利水平增加。
对罗尔斯的批评主要有以下几点：一是初始状态下的决策是否具有伦理上的优越性；二
是极大极小准则有某种特别的含义；三认为政府如果能无成本地进行收入转移，效率就能提
高；四罗尔斯主义虽然一般被看作是旨在帮助最差者的伦理准则，但是它并不反对在稍稍改
变景况最差者的情况下极大地改善景况最优者，在这种情况发生时，虽然景况差者的处境有
所改善，但原来的境况优者却改善得更多，这种局面是难以令人接受的，特别是平均主义者，
会坚决反对这一改变。

4．无嫉妒标准

传统经济学认识到人们逐利的一面，人们追求经济的绝对量，如绝对收入、绝对效用和
绝对消费量的最大化，人们还有争名的一面，追求相对地位是人的天性。无数证据表明人们
有时更关心与人比较的相对量而不是绝对量的大小，西方俗语中“跟上琼斯”指的就是一个
人与其邻居之间生活水平的比较。中国古代所说的“不患寡而患其不均”也是指人们更关心
相对财富。20 世纪初，凡勃伦就讨论过对比性质的炫耀性消费。他把从消费中获得的物质
满足称为第一级效用，从显示财富和炫耀性消费财富中获得的满足称之为第二级效用。不管
一个人的绝对财富是多少，只要少于他与之比较的财富标准，他就会感到不满足，即使现有
财富足以满足其物质需求，对第二级效用的追求仍会刺激他无穷地追求绝对财富以增加自己
的相对经济地位。炫耀性消费主要是为了满足心理的、精神上的要求，而不是为了满足生理
上的要求。生理的满足有极限，而炫耀性消费却没有极限。杜森贝利则提出了相对收入假说。
该假说认为个人的效用水平与他的绝对收入无关，而仅仅是他的相对收入的函数。一个收入
阶层的主观效用被比这个阶层更高的收入水平的阶层所扭曲。一个社会的嫉妒心越强，这种
效用的相对贬值就越厉害。而依斯特林则用实证研究的方式得出了“人的主观满足感即效用
水平，更受相对收入的影响，而不是更受绝对收入的影响”的结论。在这些观点看来，增加
总收入水平并不会使人们更幸福。
弗利认为，一个人的相对利益是用“不妒忌”这个标准来判断的，即他或她是否乐意拥
有另一个所享有的一组商品（商品束）。具体而言，一个行为者，如果他宁可要另一个行为
者的商品束而不要自己的，他就是妒忌另一个经济行为者。一种没有经济行为者羡慕任何其

237
他经济行为者的分配，叫做无妒忌的分配。或者说：在没有任何人除了他自己的一份外想要
其他人的一份的条件下，并且，当且仅当在此条件下，分配才是公平的。如果没有人“妒忌”
另一个人享有的那组商品，事物的状态就被描述为“平等的”。如果某一分配既是平等的即
无妒忌的，同时又是有效率的，我们就说它是公平的。
弗利试图通过“不妒忌”这个提法揭示各种不同公平观点之间的共同点。 “如果各人趣
味差别很大，这一分析便无多大益处，因为很多种分配状况都会符合公平标准”。提出“不
妒忌”定义“只是想对一个困难而晦涩的题目做一点尝试性的贡献，并且对……福利经济学
的概述做一个总结。”在弗利看来，所有的公平观点就是要寻找一种分配或配置的“对称性”
。
这种描述各种公平理论共同点的“对称性”是一种的一般的抽象方法。正因为它是如此的一
般，所以它能用来概括许多种道德判断的性质，也就是它可以用“不妒忌”来具体表示，也
可以用结果公平来表示，同样可以用过程公平来具体表示。另一方面，它并不完全肯定哪种
道德判断最有道理，只是说如果一个分配或配置具有“对称性”，那么就有该分配或配置是
公平的结论；如果一个分配或配置不具有“对称性” ，该分配或配置肯定是不公平的。

5．其他经济学家关于公平公正的论述

在诺齐克看来，每一个人都有权利分配自己劳动的报酬，他把这称之为“财产的正义” 。
所谓财产的正义有三个要素：一是个人有权利得到他应该得的财产，如果这是自己的收入，
即所谓的获得的正义；二是财产继承，即所谓的转让的正义；三除这两种方式以外的其他的
所有的手段都是不正当的。
哈耶克则认为，社会公正的事业不仅无效果而且有害，平等减少或破坏自由。按照哈耶
克的观点，一个假定的条件，比如中了头彩或者是很早去世，可能被认为是善的或者是恶的，
但是“只要有人对这样的结果的产生负有责任。”也可以被描述成公正的或者是不公正的。
判断某种事物是不是公正，是根据他是否由一个个体或者多个个体的互动或非互动引起的，
比较而言，市场就像自然界一样，是一种非人格力量，与经济游戏一样，有获胜者或失败者，
其结果可能是好的或者是坏的，但从来不会有类似于公正或者不公正的问题。因此，在他看
来，社会公正的全部含义是“一种半宗教的迷信活动，只要他使持有这样的观点的人感到快
乐，我们就应该心平气和地接受并尊重它。” （哈耶克 1976.66）但是“社会公正的目的将会
导致个人自由的破坏。”
米勒认为：社会公正应该包括三个因素，权利—如政治自由，法律上的平等；功绩—即
对每一个人的行为和素质的认可；需要—即个人实现自己生活计划的前提条件。功绩方面主
要指工作干的多的人将得到更多的报酬，需要方面则指那些不能完成工作的人不能挨饿。社
会公正的定义关键取决于被讨论的社会类型，在纯市场经济中，社会公正将以权利与功绩的
报酬来定义。
在对于平等的不同认识的分析的基础上，森提出了“能力平等论” 。他认为对平等的衡
量是基于基本能力的，基本能力指的是一个人赖以进行基本活动的能力。基于基本能力的平
等原则，比基于效用和物品的平等原则，更接近对人的价值的肯定。人类能力的提高也可以
扩大生产能力和获取收入的能力。这种关系建立了一种重要的联系，通过能力的提高有助于
直接地或是间接地使人们生活富足，并使对人类权利的剥夺、贫困现象越来越少的发生。作
为能力剥夺的贫困，是对于人民权利的忽视。森认为人类社会对于平等和自由的追求是永恒
的价值目标。人的自由是经济发展的目的，提高人的能力、获得收入的方法只是手段。贫困
摧残了人的自由和尊严。改变贫困的方法，例如教育、卫生等就是希望实现富裕，由工具性
的手段(外在价值)，最终达到人的自由(内在价值)。

238
 森认为当代经济研究的局限在于混淆了收入不平等与经济不平等的概念。如果说需要抱
怨的话，应该是在经济学中，将研究的重点仅仅局限于非常窄的领域，即收入贫困。这种局
限的影响是忽视从其它角度看待不平等和公平，尽管这些方面对经济政策的制定有深远的影
响。过度强调收入贫困和收入不平等，而忽略其它变量，诸如失业、身体疾病、缺乏教育和
社会排斥等方面的剥夺，实际上扭曲了政策争论。不幸的是，将经济不平等定义为收入不平
等在经济学中确实非常普遍，而且常常认为二者实际上是同义的。也就是说如果你告诉别人
说你在研究经济不平等，别人立即就会得出结论，你是在研究收入分配的问题。

6. 代际公平

代际公平主要讨论的是当代人和后代之间的福利和资源分配问题。可持续发展概念中特
别强调，当代人的发展不应损害后代人发展的能力。可持续发展是指既能满足当代人的需求，
又不损害后代人满足其发展需求的发展。代际公平的概念最早是由塔尔博特·Ｒ·佩奇提出
的。维思教授系统地阐释了这一概念的含义，她提出了“行星托管”的概念，指出人类的每
一代人都是后代人地球权益的托管人，并提出实现每代人之间在开发、利用自然资源方面权
利的平等。她提出，代际公平应由三项原则组成：选择原则：即每一代人既应为后代人保存
自然和文化资源的多样性，以避免不适当地限制后代人在解决他们的问题和满足他们的价值
时可进行的各种选择，又享有拥有可与他们的前代人相对应的多样性的权利。质量原则：即
每一代人既应保持地球生态环境的质量，以便使它以不比从前代人手里接下来时更坏的状况
传递给下一代人，又享有前代人所享有的那种生态环境质量的权利。接触和使用原则：即每
一代人应对其成员提供平等地接触和使用前代人遗产的权利，并为后代人保存这项接触和使
用的权力。代际公平理论的出现极大地丰富了社会公平的哲学内涵。与代内公平理论比较起
来，代际公平理论更新颖，也更为复杂。

三、公平的计量

1. 个人方面

收入平等
平等最简单的定义是指最终收入的平等，但是计量实物工资又出现了更为复杂的情况：
是不是存在公共支出的平等，是不是存在享用平等，是不是存在成本平等，是不是存在结果
平等等。
按照阿特金森和斯蒂格里茨的观点，个人收入取决于几个方面的因素：他的天资，工作
休闲、消费、储蓄风险等方面的偏好，同时还取决于他的运气，因为选择的结果经常具有或
然性，两个具有相同偏好与机会的人可能会得到两个完全不一样的结果：有的人进入了一些
破产的企业，而有的人已经当上了总经理。假定两个人对闲暇有不同的偏好，则他们对货币
的偏好也不一样。甲可能选择更多的工作和更少的闲暇，而乙刚好相反。这两个人都在使自
己的效用最大化，不能仅仅从货币收入上的差异就认为存在不平等。其次，掌握的技术不一
样，一个人可能选择进行更多的人力资本投入，只要他们面临着相同的机遇，包括相同的获
得信息，掌握技能的机遇，就没有理由认为存在不平等。

239
机会公平
正如奥坎（1975，1976）所说：与收入公平这一概念相比，机会均等的概念更加难以理
解……他就像一场公平赛跑一样，人们都站在起跑线上，可是又很难找到起跑线。一般来说，
天赋的差异程度是按照同样的条件和标准来加以衡量的，不存在不公平的条件和标准。问题
的同一个方面表明，由于某些熟人的关照而不是凭借自己掌握的知识所取得的成功就是一个
非常明显的机会不均等的例子。而仰仗父辈的关系网而取得成功更显得不公平。
尼古拉斯，巴尔在《福利国家经济学》中给出计量机会均等的几个步骤：

○
1 对于所有的 I 来说，Y=K。
（I=123……N）则存在机会均等。Y 是包括货币与非货币

的全部收入，包括时间区域。对于社会上的所有的 N 个人来说，全部收入应该相等。其中，
一个问题是个人收入中没有考虑或然性的因素。机会均等意味着人们应该有平等的机会，它
只是一个预期值，而不是相等的绝对值。

○
2 对于所有的 I 来说，E（Y）=K。
（I=123……N）则存在机会均等。这里的机会平等要

求是所有的人的收入的预期值相等，这个定义抓住了个人机会的所有方面，但是，实际生活
中，所遇到的问题迫使我们利用货币收入的方法来衡量机会均等与否。而货币收入不仅随着
个人的机遇不同而不同，而且也会随着个人的选择不同而不同，不同的选择所导致的收入差
异并不意味着不平等，如果 Y 是货币收入的话，就有了以下的收入步骤：

○
3 对于所有的 I 来说，E（Y|C）=KI。（I=123……N）则存在机会均等。有些特点可能

会影响到货币收入，但不会导致不平等，这些特点包括年龄，由于偏好不同而导致的个人选
择的不同，即等式中的 C，如果货币收入随着其他的特点 D（社会阶层，性别，种族，父母
的收入与地位等）而经常有所变化的话，我们则认为社会不平等。假设 C 已知，D 为恒定值，
那么对于所有的人来说，货币收入的期望是一样的。
这样的定义面临着两个问题：一是即使我们控制了年龄和偏好，用货币收入充当福利指
标，仍然还有很多的问题。比如说机会均等要适应于现金收入，又要适应于实物收入，而实
物收入分配的平等性具有两可的特点；另外，区别 C 与 D 也是一个很大的问题。人们普遍认
为社会阶层，性别，种族是 D 的特征，而懒惰与见识是 C 的东西。但是，能力也不是完全的
外生的。

O2 2. 整个社会的公平

计量

N=A/（A+B）
就整个社会而言，公平
的计量常常用以下几个标准
A
来衡量。一是劳动分配率，
即劳动收入在国民收入中所
B
占的比例；二是工资的差异
O1 Q
率；三是洛伦兹曲线与基尼
图 11.6
系数。洛伦茨曲线与基尼系

240
数分别是国际上用来衡量一个国家或地区经济部门专门化(集中化)程度及国民收入分配不
平等(贫富分化)程度的坐标图形和分析指标。两者之间有着密切的内在联系，其作用非常相
似，区别在于前者把分析结果是用一个简单明了的直角坐标图形表示出来，具有一定的趋势
性和模糊性；后者则是把分析结果用一束精确的具体数据表示出来，具有可量化性和确切性。

洛伦茨曲线
洛伦茨曲线由美国经济学家洛伦茨于 20 世纪初期首先提出并使用的，通常把人口分成
具有最低收入的 20%，第二个最低收入的 20%，如此等等。从而得到了各个 20%的人口收
入占总收入的百分比，如图 11.6 所示，以累计人数百分率为横轴，累计收入百分率为纵轴，
根据其函数关系把不同阶层的数据标在直角坐标系中，然后把各点连接起来，可以得到左边
的收入分配曲线，即为洛伦茨曲线。一种极端的情况是收入分配绝对的公平，即收入最低的
人口的 20%刚好拿到社会 20%的收入。收入最低的人口的 40%的人刚好拿到社会收入的
40%。依次类推，收入最高的 20%的人刚好得到社会收入的 20%。这时曲线和直线 O1O2
重合。若各阶层占有的收入不相等，即有不同的百分比，如有 20%的人口占有收入总额的
60%，80%的人口占有收入总额的 40%等等，那么洛伦茨曲线随着差异程度的由小到大而逐
渐远离直角坐标系的对角线。另一种极端是收入极端的不平等，曲线和折线 O1QO2 重合，
整个社会的收入全部的集中在一个人的手上。现实生活中，收入在各经济部门之间的分配绝
对平均化或绝对不平均这两种极端现象是不存在的，而不均等和有差异是普通存在的，也是
正常的。一般情况是介于两者之间。洛伦兹曲线虽然具有直观，形象的特点，但是它的一个
缺点，就是无法用一个确切的数字来表示收入分配差异。当两条曲线相交的时候，不能直观
的判断哪一条曲线所表示的收入不平等的程度更高一些。

基尼系数
另一个国际上公认的判断收入分配均等程度的最基本指标是基尼系数。基尼系数是意大
利统计学家基尼于 1922 年根据美国统计学家洛伦兹发明的洛伦兹曲线而提出来的。它是测
定社会总收入分配不平等程度的数量指标。很多国家和地区在制定经济社会发展长远规划，
特别是在协调发展速度与分配关系的政策效应时，往往把基尼系数纳入经济数量指标体系之
内，从宏观上加以综合调控。基尼把洛伦兹曲线和绝对平均线段 O1O2 所围成的区域的面积
和三角形 O1O2Q 的面积之比定义为基尼系数，即基尼系数=A/A+B（参见图 11.6） 。根据基
尼的测算，基尼系数的取值范围为 0～l，其数值越小，表明收入分配状态越趋于平均。基尼
系数越大，说明社会分配越不公平。它是一个国际上常用做比较的概念。按照国际惯例，通
常把 0.4 作为收入分配贫富差距的“警戒线”。基尼系数在 0.2 以下，表示社会收入分配“高
度平均”或“绝对平均” ， 0.2－0.3 之间表示“相对平均”
， 0.3－0.4 之间为“比较合理”，
同时，国际上通常把 0.4 作为收入分配贫富差距的“警戒线”， 0.4－0.5 为“差距偏大”， 0.5
以上为“高度不平均”。达到 0.6 的时候表示暴发户和赤贫阶层同时出现。社会动乱随时可
能发生 0.6 被视为警戒线。目前，我国共计算三种基尼系数，即：农村居民基尼系数、城镇
居民基尼系数和全国居民基尼系数。
基尼系数能用一个数值反映收入分配的差异，使用十分的方便，而且不一定要作图，根
据统计资料可以直接运算，简单方便，在制订经济社会发展规划中应用很广。它的计算方法
也很多，各种资料数据都可以很容易得到，因此，成为国际经济学界的通用指标，便于进行
国家之间的收入分配差异的比较研究。基尼系数也存在着诸多的局限性，理论界对基尼系数
局限性的讨论主要集中在几个方面。
一是它不能反映个别阶层的收入分配变动情况，从基尼系数本身无法知道哪个阶层的收
入份额上升或下降了多少，特别是对低收入阶层的收入比重变化不敏感。当从高收入阶层转

241
移 1%的收入给低收入阶层时，低收入阶层的收入变动得较大，但是以基尼系数表示时这样
的变动往往很难体现。
二是与基
图 11.7 尼系数所对应
O1 的洛伦兹曲线
的不唯一，不同
的洛伦兹曲线
可能有着相同
的基尼系数，见
图 11.7。当洛伦
兹曲线相交时，
基尼系数所能
给出的结果是
O2 Q 不明确的，基尼
系数是经过加
权的收入之和，加权数取决于分配中人们的排列位置。如果洛伦兹曲线互相交叉，则我们不
能辨别两种情况下那种的平等程度更深。利用基尼系数进行的对比也具有歧义，度量不平等
的不同方法将导致不同的结果，因而政策制定者也就无法依据基尼系数做出最为合理的决
策。对此问题，Ｗｉｌｓｏｎ(1987)曾经作过比较深入的研究。他通过对美国有关资料研究
后发现，由于在黑人与白人间收入差异进一步扩大的同时，黑人家庭之间收入水平出现了趋
同，实际计算的基尼系数却是缩小的，此时的基尼系数可能低估了美国居民的贫富差异程度。
他进一步指出之所以出现这种结果，正是由于与基尼系数所对应的洛伦兹曲线的非惟一性。
因而，用基尼系数反映贫富差距不够准确，至少是不够全面的。
三是基尼系数不能体现收入水平高低的差异。经济发展水平和发展阶段不同的两个国家
在进行比较时，即使基尼系数相同，也并不表明下层人群都具有相同的生活水平。库兹涅芡
从发展中国家收入分配不均等的扩大同非常低于人均收入相联系出发，做出两点推论：第一，
在发展中国家处于平均水平以下的人，比发达国家处于平均水平以下的人要遭受更大的物质
和精神痛苦，即使这两个国家收入分配不均等的程度相似，实际情况也是如此(Kuzents，
1955)。比如中国和美国的基尼系数相当，但中美在贫困的具体含义上是不同的。在美国 41%
的贫困家庭拥有自己的住宅，70%的家庭有自己的汽车，97%的家庭有彩色电视机，超过 25%
的家庭有自己的洗碗机，2/3 的家庭有空调。在美国穷人中只有少部分人没有能够给家庭提
供足够的食物、衣物和住所。
另外，基尼系数受分组的影响，一般来说，分组越多，基尼系数的值就会越大，估计也
越准确些。

贫困指数
在发展中国家，人们通常用贫困指数来度量公平程度。贫困指数是指收入在某个临界水
平（即贫困水平）以下的人口占总人口的比重。贫困指数越大说明贫困者越多，社会就越不
平等，反之则反是。计算贫困指数的一个关键是确定某一个收入水平为贫困线，通常以满足
基本的生活要求所需要的收入为标准。但这个指数对于收入的变动反应并不敏感。例如：

242
 A B C D E P1

最初的收入分配状况 10 20 30 40 50 40％

改变后的收入分配状 20 20 30 40 40 40％
态(1)
改变后的收入分配状 10 30 30 40 40 20％
态(Ⅱ)

假定贫困线为 20 单位收入，最初 A，B，C，D，E5 人的收入分别为 10，20，30，40，

50 单位，则最初的贫困指数为 40％；方案 I 将收入最高者 E 的一部分收入转移给了收入最
低者 A，但 A 的收入仍处于贫困线以下，从而贫困指数仍为 40％；方案Ⅱ将收入最高者正
的一部分收入转移给收入次低者月，使月的收入上升到贫困线以上，从而贫困指数下降为
20％。将方案 I 和方案Ⅱ进行比较，虽然 I 更大程度地缩小了贫富差距，贫困指数反映的情
况却是Ⅱ优于 I，可见，用这一指标反映收入分配的均等程度是有偏差的。

其他指数的测度方法
(1)库兹涅茨指数和阿鲁瓦利亚指数
库兹涅茨指数是用一个社会分配体系中最富有的 20％的人口所占有的收入份额来表示
社会的贫富差距。这一指数的最低值不可能小于 0.2，指数越高收入分配差别越大。一个极
端的情况是，收入绝对平均地加以分配，那么收入最低的 20％社会成员将能够获得全部收
入的 20％，当然相应地，收入最高的 20％社会成员也仅仅得到全部收入的 20％。这显然是
不可能的。
阿鲁瓦利亚指数是从一个社会分配体系中 40％最贫困的人口所占有的收入份额来表示
社会的贫富差距。这一指数不可能大于 0.4，指数越低，收入分配差别越大。
这两种方法的共同特点，是以收入水平按层次分组的一端(最富有组和最贫困组)，来表
示整个社会的收入分配差别状况。
(2)收入不良指数：五分法与十分法
所谓“收入不良指数”是指以收入水平最高的 20％的家庭或人口平均水平与最低的 20％
的平均收入水平之比来表示社会的贫富差距。这一指数的最低值为 1，指数越高，收入分配
差别越大。把收入最高和最低的各 20％家庭和人口来衡量一个社会的收入分配差别，同时
也意味着把一个社会的全部家庭和人口分为最低收入、次低收入、中等收入、较高收入和最
高收入五个分层组，即“五分法”。
但在一个大国社会中，即使按“五分法”进行划分，每个层组实际代表的人数规模仍然
偏大，为此又出现了“十分法”，以便使每个层组的人数规模缩小。例如，中国统计部门长
期运用 “五分法”和“十分法”分别就城镇和农村人口进行收入分配状况的统计分析。
(3)沃尔夫森“极化系数”
1994 年沃尔夫森在《美国经济评论》撰文指出：两极分化的最大特征不是收入水平在
两极间差距极度拉大，而是指总人口中的穷人和富人部分都在越来越多，中等收入群组却在
极度缩小，在逻辑上假设这部分人直至可以趋于消失，即整个社会分裂为“穷人”和“富人”。
他进而提出了一个“极化系数” ，像基尼系数一样，这一系数也处于 0(没有分化)和 1(完全的
两极分化)之间。当收入完全平等时为 0，当极度不平等时，即富人拥有了全部收入时，极
度的分化就发生了。这时，l／2 的人口拥有 0 收入，而另 1／2 的人口收入是平均收入的两
倍。经常性的情况是在这两极之间。

243
四、公平和效率：矛盾与协调

一般认为，效率和公平是对立统一的，效率决定公平的发生与发展。反过来公平对效率
的增加也有着重要的意义。
从历史上看，只有当效率提高到剩余物品产生后，社会才会出现公平问题。斯宾诺莎曾
经指出，公平与否的观念在自然状态下（即原始社会）是无法想象的，“唯有在社会状态下，
经过公共承认，确定了何者属于这人，何者属于那人，才有所谓公正或不公正的观念”（斯
宾诺莎：《伦理学》，商务印书馆 1983 年版，第 201 页。
）。美国当代社会学家伦斯基也看到：
“只有当具有足够生产力的、相互依赖的群体成员都能获得生活必需品时，才会有剩余产品
可供争斗和在权力的基础上进行分配”。在效率低到还不能提供剩余产品的情况下，侈谈公
平显然没有任何意义，因为“在最简单的社会，或那些技术最为原始的社会中，可供使用的
商品和服务将是全部或大部在需要的基础上进行分配。”〔伦斯基： 《权力与特权》，浙江人
民出版社 1988 年版，第 323 页，〕在这种情况下，既然不存在多吃多占的物质基础，也就无
所谓是否公平的问题。
从公平发展的走向来看，随着效率的提高，公平也会增长，二者在发展趋势上是一致的。
人类社会历史的发展过程，既是效率不断提高的过程，也是公平不断增长的过程。马克思关
于人类社会由低级到高级发展的五种社会形态规律即是证明。最近的研究证明，自阶级社会
产生发展以来，以政治参与、收入分配、社会流动等参照系为标志，公平随着效率的提高而
不断增长。尤其是在进入了工业社会以后，这一点表现得尤为突出。当今世界的现状也表明，
贫穷落后国家在财富和收入分配上通常比发达国家更不平衡。由此可见，公平的增长离不开
效率的提高。
虽然公平决定于效率，但公平对效率也具有反作用，当公平随着效率提高而增长时，公
平的增长会进一步促使效率提高。如在人类历史各个社会制度发展的上升时期，人与人之间
社会关系的调整或更新无疑对整个社会经济的发展起了进一步的推动作用。反之，当不公平
显著增加（或积累）时，效率的提高必然受到阻碍，如当今社会关系中各种矛盾日趋尖锐激
化时，社会经济的发展便处于停滞状态，甚至有时会绝对下降。
很多的经济学家觉得在平等和效率中应该有一个先后次序，这其实是一个价值判断的问
题。在净态的角度，西方经济学家关于公平与效率的关系主要有三种观点：一种是效率优先
论；一种是公平优先论；另一种是公平与效率最优交替论。
第一种是效率优先。这种观点是经济自由理论的一个延伸，是自由经济主义各流派的共
同主张。其代表人物有新自由主义学派的哈耶克和货币主义学派的领袖弗里德曼。效率优先
观点强调经济增长中市场机制配置资源的重要作用，将与市场相联系的效率放在优先的政策
目标，反对政府干预再分配的以收入均等化为中心的“结果均等” 。在他们看来，福利首先
应该和自由联系在一起，如果公平的获得是以自由为代价的，那么这样的公平是不可取的。
公平只能依靠市场竞争机制来实现而不能靠政治组织的措施来实现，用政治或者是法律来限
制一部分人获得财产和减少一部分人获得财产的做法就是不公平的。如果要说什么公平的
话，那么最大的公平就是机会公平，而机会公平是以自由的存在为前提的。公平只能在市场
制度的原则下实现，它只能用“看不见的手”来调节。如果有人试图用别的手段如国家来调节
市场制度条件下的收入不公平，那么这种国家调节的效率损失则远远要比市场调节的效率损
失要大，因而这是对“自由”的侵犯。按照这样的观点，侧重于经济效率的提高，市场竞争应
该放在第一位。不应该采取人为的收入均等化措施，强求公平而给社会带来损失。哈耶克说：
“有特殊干预行动对自发过程中造成的分配状况的‘纠正’ ，就一个原则同等的适用于每个
人而言，从来不可能是公正的。 ”弗里德曼也强调：“一个社会把公平即所谓结果均等放在自

244
由之上，其结果是即得不到公平，也得不到自由。”另外，在他们看来，效率本身意味着公
平。因为效率来自于个人的努力程度。按照个人的努力程度分配报酬是最公平的。哈耶克认
为，用政府特殊干预对市场造成的分配状况进行“纠正”，就“一个原则同样地适用于每一
个人而言，从而不可能是公正的”。
第二是公平优先。这是国家干预主义各流派的共同主张。其代表人物有凯恩斯、萨缪尔
森。国家干预主义强调市场的缺陷，强调把国家干预下的收入均等化放在首位，缩小市场的
调节作用。在他们看来，听任自由市场发挥作用而不采取人为的干预措施，不仅收入不可能
公平地分配，甚至资源也不能有效的配置，所以他们的主张是“公平优先”。市场经济中的
等价交换原则中的以金钱为媒介的交换，对公平是失效的；市场竞争所引起的收入分配悬殊，
则是对这种“天赋权利”的侵犯。另外，效率本身不仅不代表公平，相反，它来自于不公平。
第三种是公平与效率交替优先。这种理论认为公平与效率这两个政策目标同样重要，没
有先后之分，二者必须兼顾，即两者在冲突的时候应该达成妥协。在某些场合，某些公平将
以牺牲效率为代价，而某些效率将以牺牲公平为代价，但其中的任何一项牺牲，必须被判断
为可以得到另一项的必要手段，最好找到一条既能维护市场机制又能消除收入差别扩大的途
径，使“公平”和“效率”二者都增加。阿瑟·奥肯是这种观点的典型代表。在他看来，一
个社会如果不采取在“公平”和“效率”之间妥协的做法，要真正实现收入的“公平”，将
是一种空想。在《公平与效率》中他断言：“为了效率就要牺牲某些公平，并且为了公平就
要牺牲某些效率”。阿瑟·奥肯认为市场机制在某些情况下应该被加以限制，但又不能限制
过分。为了实现公平，需要政府干预，但是不能过分干预。因为政府干预在经济上容易造成
低效率，在政治上侵犯个人自由，产生官僚主义，所以又有必要发挥市场作用，刺激工作热
情，鼓励创新，限制官僚权力，维护个人自由。
在动态的角度，美国经济学家库兹涅茨提出的“倒 U 型理论模型”，用以分析经济发展
过程中处理公平与效率的时序。如下表所示。
按人口平均的国民生产总值与收入分配
人均国民生产总值 收入占国民生产总值的百分比
最高层的 20%的人口 最低层的 20%的人口
100 美圆或 100 美圆以下 46．1 16．4
100 美圆-----200 美圆以下 57．9 13．4
200 美圆-----300 美圆以下 67．9 11．1
300 美圆-----500 美圆以下 57．6 11．6
500 美圆-----1000 美圆以下 54．0 13．5
1000 美圆以上 46．6 16．1
资料来源：数据取自钱纳里等著《经济增长与收入分配》
，伦敦牛津大学出版社１９７４年版。

上表按人均国民生产总值的水平分组（反映效率），并按每组计算其相应的收入状况（反
映公平），结果表明：当人均国民生产总值在３００美元至５００美元以下时，效率的提高
会导致收入差距拉大；只有当效率的提高使人均国民生产总值达到３００美元至５００美元
以上时，才会使收入差距缩小。库兹涅茨借助于基尼系数，以少数富裕国家和贫穷国家在某
一时点上收入分配的部分数据资料为依据，提出的“倒 U 型假设”。这一假设认为：一国经
济发展由初期的收入分配比较公平开始，在其发展过程中，为了提高经济效率，必须扩大收
入差距，使社会日趋不公平，当经济发展达到一定人均的发达阶段后，收入分配才又重新趋
于公平。倒 U 型理论已在相当程度上被当今的现实所证明，在许多的国家的经济发展过程中，
收入分配起初是不均等的，这种情况要持续到工业在国民收入中占有较大份额时才能有所改
善。如亨廷顿所言：“从长远看，经济发展能够产生一种比传统社会更公平的收入分配方式。

245
但在短期内，经济增长所带来的直接影响常常要加剧收入的不公平。” （亨廷顿，1989）据
此，库兹涅茨实际上得出这样一个结：以人均国民生产总值来衡量的经济发展水平是决定一
个国家收入分配不公平程度的主要因素。因此，公平分配不能强求，只能随着一国经济发展
的推进而逐渐地自然而然地到来。当然，“倒（U）型理论”也可以看作一种动态的效率优
先理论。

第三节 社会福利函数

对效率和公平的另一种判别标准是柏格森提出的，建立在一种明确的“社会福利函数”
之上的。他认为，只有组成了一系列“明确的价值判断”
，并把它们结合到“社会福利函数”
中去，判别标准问题才能得到解决。

一、社会福利函数

社会福利函数论者认为，帕累托最优状态不是一个而是有许多个。帕累托未能指出在哪
一种状态下社会福利是最大的。他们认为，要达到唯一最优状态，除了交换和生产的最优条
件，还必须具备一个条件，这就是福利应当在个人间进行合理分配。经济效率是最大的福利
的必要条件，合理分配是最大福利的充分条件。社会福利是社会所有个人购买的商品和提供
的要素以及其他有关变量的函数，这些变量包括所有家庭或个人消费的所有商品的数量，所
有个人从事的每一种劳动的数量，所有资本投入的数量等等。根据假定存在的社会福利函数
做出一组表示社会偏好的社会无差异曲线，并根据契约曲线做出一条效用可能性曲线。社会
无差异曲线和效用可能性曲线的切点，代表受到限制的社会福利的最大值。社会福利函数理
论是由柏格森最先提出，而后萨缪尔逊，阿罗等人进行了不断补充和进一步的阐述。
米香对社会福利函数做出了这样的解释： “本质上，社会福利是社会中各个人所购买的
货物和所提供的生产要素以及任何其他有关变量的函数。”（ 米香《福利经济学概览，
1939—1959》P204）用伯格森的话说：“福利函数的数值，取决于所有影响福利的变量：所
有每一家庭所消费的所有每一种货物数量和所从事的所有每一种劳动的数量，所有每一种资
本投入的数量等等。” 。社会福利函数建立在个人的偏好基础之上，但是又不同于个人偏好函
数。因为个人偏好函数具有若干良好的特性，比如完备性，传递性等等。然而，基于个人偏
好的社会福利函数就可能不再具有这样的性质了。
新福利经济学家通常用多元函数来表示社会福利函数，他们把社会福利函数表述为 W=W
（U1 U2 U3……UN）其中 W 表示社会福利，UI 是第 I 个人的效用水平指标。社会上有许许
多多的个人，从而有许许多多的个人效用指标。

二、几种社会福利函数形式：

从 19 世纪初开始到 20 世纪 30 年代，功利主义社会福利函数在社会上占据着重要的地
位。其代表人物是耶利米·边沁和詹姆斯·穆勒。效用主义认为：人们道德行为的目的应该
是个人自身的福利。在这样做时，人们只考虑他个人的福利；社会行为的目的应该是最大限
度地获得普遍的福利，或者应该是追求最大多数人的最大福利。古典效用主义的社会福利函
数把社会福利看作是所有社会成员的福利或效用的简单加总，任何社会成员的福利都被平等

246
对待，即Ｗ=Ｕ1+Ｕ2+…… +Ｕｉ，其中，代表社会成员福利水平的 “Ｕｉ”是可以用具体
数字 1，2，3 等等来度量的基数效用。可以认为 W 是个体效用的一种加权形式，权数被定义
为个体效用在整个社会福利中的重要性。这种形式的社会福利函数也被称作古典效用主义。
这种福利函数只关心效用总量，因而忽视了收入分配问题，而更重要的是其使用基数效用从
而受到很多人的非议。
伯格森和萨缪尔森提出的社会福利函数被称为伯格森—萨缪尔森的社会福利函数。社会
福利值Ｗ（用序数表示）取决于被认为影响福利的所有可能的实值变量Ｚｉ，即Ｗ=Ｗ（Ｚ1，
Ｚ2，…… ）。这是一种一般化的函数，对于函数的具体形式没有任何的规定，这是它的缺
点，也是它的优点。因为没有对函数的具体形式做出任何的规定，所以它只能是一种概念而
已。这种一般化的函数避开了价值判断问题，它可以包括帕累托标准，也可以不包括，还可
以包括其他的标准。不过，在许多问题的讨论中，仅使用这种函数是不够的，必须加入一定
的价值判断。
肯尼斯·阿罗提出了阿罗社会福利函数。这一函数是指由定义在社会状态集合Ｘ上的个
人偏好排序Ｒｉ，确定社会排序Ｒ的某种社会决策规则，即Ｒ=ｆ｛ （Ｒｉ）｝。这种函数不同
于伯格森—萨缪尔森社会福利函数：它的函数值正好对应一种伯格森—萨缪尔森社会福利函
数，因为伯格森—萨缪尔森社会福利函数是序数性质的。但阿罗不可能性定理证明了在某些
条件下阿罗社会福利函数是不存在的。采用序数效用的新福利经济学存在着不可克服的缺
陷，阿罗不可能性定理实际上就揭示在缺乏其他信息的情况下，只使用序数效用提供的信息
进行社会排序是不可能的。
新古典效用主义的社会福利函数：Ｗ=∑πｉＵｉ，其中，Ｕｉ表示如果作为社会中某
个人ｉ会具有的效用，πｉ表示相应的概率。这一函数是维克里和豪尔绍尼等人在古典效用
主义的社会福利函数基础上考虑了不确定性因素后所得到的结果。
精英者的社会福利函数，其函数形式是：Ｗ=Ｍａｘ（Ｕ1，Ｕ2，……，Ｕｉ） ，即社会
福利水平取决于社会中效用最高或境况最好的那部分人的福利水平。该函数允许极度的两极
分化，因而受到广泛的批评。
罗尔斯主义的社会福利函数：Ｗ=Ｍｉｎ（Ｕ1，Ｕ2，．．．，Ｕｉ），即社会福利水平取决
于社会中效用最低的那部分人的福利水平。该函数假定每个社会成员都有最基本的自由，他
们无法预知自己处于何种效用水平上，而且，每个人都是厌恶风险的。这种函数形式受到了
广泛的关注。这一福利函数说明社会福利的配置唯一的由境况较差的经济行为人的福利决
定。一旦给定了社会福利函数的具体形式之后，我们就可以找到社会福利最大化的均衡解。
纳什的社会福利函数：Ｗ=Ｕ1Ｕ2……Ｕｉ，即社会福利水平为所有社会成员效用水平
的乘积。该函数形式有以下两点不足：一是当某一效用水平为负其他效用水平为正时，社会
福利水平也为负，而与其他社会福利水平为很小的正值的社会状态相比，这实际上不一定是
一种不可取的社会状态；二是当某些效用水平为极小的纯小数时，同样会出现上述情况。
阿特金森的社会福利函数：Ｗ=（1-ａ）∑Ｘｒｉ=∑［（Ｘｐｉ） （1-ａ）］，该函数把社
会成员分为穷人（ｐ）和富人（ｒ）两部分，他们的间接效用函数分别为Ｘｐ和Ｘｒ，ａ为
表示厌恶不平等的参数，ａ越大，表示社会越厌恶不平等，越重视穷人的效用，加在穷人效
用水平上的权数越大。 批注 [xyx2]: 删除
由于阿罗不可能性定理指出了序数效用的弱点，很多的经济学家转向原来的基数效用。
但森的进一步研究表明，使用基数效用是可以获得人际间效用比较方面的信息，从而可以得
出一定的社会排序。但是只要有人际间效用比较方面的信息，基数效用的使用并不是必需的，
甚至序数式的人际间效用比较就足以逃出不可能性的结论了。
黄有光于 1975 年提出了“ 完全的效用主义”的社会福利函数。他认为，由于经济学家
中普遍存在的“效用幻觉” ，那种认为效用主义的社会福利函数忽视了收入分配问题的观点

247
是站不住脚的。
社会福利函数论不像补偿原则论者那样企图回避收入分配问题，而是强调收入分配问题
应和其他问题一样，要由一定的道德标准去决定。

三、国家偏好函数

1961 年，德列诺夫斯基在《社会主义理论：供思考的建议》一文中提出“国家偏好函
数”的概念。 “国家偏好函数”与个人偏好函数并列，应该作为社会制定政策的依据。他
提出了所谓的“双重评价体系”。即社会主义经济理论必须建立在双重评价体系（国家偏好
函数和个人偏好函数）的概念之上，在社会主义经济中必须分析两套决策，即国家决策和个
人决策。在他看来，国家偏好是一般福利函数的一个特例。丁伯根对这样的观点评价很高。
他在《福利经济学对社会主义的意义》提出：“真正的讨论必须集中在(从制度方面)对最大
福利所需条件的解释上。”资源分配于各种消费品的生产是否适当，就完全以社会的收入分
配为转移，在收入分配悬殊和分配均等的不同情况下，为了使“社会福利”最大化，必须从
制度上对分配制度进行剖析。丁伯根还对出现于个人效用函数的变量与出现于国家偏好函数
中的变量作了区分，认为有些变量可以由个人来选择，有些变量只能由国家来选择。德列诺
夫斯基提出的国家偏好函数和个人偏好函数，被认为是研究工作中的一个突破。但是我们也
可以看到德列诺夫斯基所说的国家偏好函数不过是柏格森的社会福利函数的变种而已。
当然，社会福利函数有严重的缺陷。上述的分析都是认为社会像个人一样是一个决策主
体，它有自身独立的偏好函数和福利函数，能够对不同的备选社会状态进行排序并从中选择
一个最佳的社会状态。可以说以萨缪尔森和柏格森为代表的社会福利函数论正是遵循上述思
路建立起来的。但是早期的基数效用论通过加总个人可测度的效用得出社会总效用的尝试已
经失败了，而从序数效用论出发，柏格森—萨缪尔森社会福利函数也得不出一个确定的结果。

专栏 11-1
第三优政策的适用范围
在资源配置过程中，当实现帕累托最优的限制因素较多、获取的信息量较大并必
须支付信息成本和行政费用时，则应采取第三优政策。
在次优经济形态中，信息成本很小，可以忽略不计，但由于其实用价值很小，即
使不是最优也是不可行的，这时，真正切实可行的“最优者”就成为第三优的效率状
态了。
次优和第三优理论告诉我们，帕累托最优要求国民经济各部门都服从完全竞争法
则是根本不现实的；现实的效率选择是次优和第三优的经济政策及效率形态；但由于
次优的经济效率要求决策者在基本不花费代价的前提下获得完备而准确的信息，以克
服各种达到这些要求，不容易做到。现实经济中资源配置效率状态往往是第三优，因
为第三优理论和政策不仅允许存在实现帕氏最优的约束条件，而且还允许考虑信息成
本和行政支出，比次优效率更易达到，这样就避免了市场效率评价标准中的理论缺陷，
使之成为可行，在不完全竞争条件下为衡量市场的资源配置效率建立了“低标准”的
尺度。

248
本章总结

1． 帕累托标准避开了价值判断问题，忽视社会成员之间存在效用冲突而无法进行社会
排序。这使帕累托标准在评价经济政策和社会状态等重要方面显示出极大的局限性。对于帕
累托效率的问题，新福利经济学提出了补偿检验和社会福利函数两条途径来弥补其缺陷。
2． 霍特林最早提出补偿问题，卡尔多注重变革后可进行的补偿，若变革后的可通过潜
在的再分配使受损害的人从受益者那里得到充分的补偿，即每一个人的状况都变好，至少没
有人的状况变坏，那么，变革就是可取的。希克斯注重变革前可进行的补偿，若变革的受损
害者无法通过贿赂补偿变革后的受益者而使变革不发生，那么，变革是可取的。西托夫斯基
最早指出了卡尔多标准与希克斯标准的内在矛盾。他指出：为了避免出现令人无所适从的情
况，应该是改革同时满足卡尔多标准与希克斯标准。李特尔则在帕累托标准之外引入了收入
分配标准，并且主张实际的收入分配而不是许多的学者主张的虚拟补偿。
3． 次优理论说明在不能全部满足完全竞争模型所要求的假设条件的情况下，即使微观
经济政策成功地弥补了现实与假设条件之间的差异，那么政策的执行仍然不能保证帕累托最
优状态的实现。第三优原则要求具体分析，在第三优世界里，所遵循的原则却要视具体情况
而定。
4． 公平的标准包括过程公平和结果公平。公平的计量是一个很有争议的问题。个人方
面一般是看收入平等和机会公平，整个社会的公平计量主要有洛伦兹曲线与基尼系数等。
5． 社会福利函数学派希望把对效率和公平的判别标准建立在一种明确的"社会福利函
数"之上，并由此组成了一系列"明确的价值判断"，并把它们结合到"社会福利函数"中去，判
别标准问题就能得到解决。

进一步阅读的相关文献

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思考与练习

1．补偿原则和社会福利函数能不能解决帕累托效率的问题？
2．正确的处理效率和公平的关系在现实中应该注意什么问题？
3．自由主义和干预主义的公平效率观有什么样的区别？
4．基数效用论与序数效用论的区别和优缺点各是什么？

249
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