МЕДИЈСКИ ЗАКОНИ У СРБИЈИ

Закони који регулишу рад новинара у Србији, а припадају транзиционом

периоду промена медијског система, усвајани су у годинама после демократских
промена, дакле, после 2000. године. Постоје закони који су у ужем смислу – медијски,
јер се њихове одредбе односе само на медије и комуницирање путем медија и закони
које у ширем смислу можемо сматрати медијским јер имају шире значење, али садрже
и одредбе које се односе на медије. Овде ћемо говорити о законима који су у ужем
смислу медијски.
Први медијски закони који су усвојени у транзиционом периоду су Закон о
радиодифузији из 2002. и Закон о јавном информисању из 2003. године. Ти закони су
током година мењани и допуњавани, а у августу 2014. године Народна скупштина
Србије усвојила је нови сет медијских закона, којих сада има. То су:
Закон о јавном информисању и медијима
Закон о електронским медијима
Закон о јавним медијским сервисима.
Овај текст има за циљ уочавање сличности и разлика између старих закона који
су стављени ван снаге и нових медијских закона, са акцентом на нова решења и
одредбе. У том смислу овај текст је допуна уџбенику Медијски систем Србије који је
објављен 2012. године.

ЗАКОН О ЈАВНОМ ИНФОРМИСАЊУ И МЕДИЈИМА

Ово је општи правни акт о јавном информисању и медијима, од стране медија и

медијских и новинарских удружења често називан „кровни закон“, зато што поставља
најшире основе за деловање новинара и свих медија, док остала два медијска закона
имају уже значење, усмерено на електронске медије, односно на јавне медијске сервисе.
И овај закон као и његов претходник, Закон о јавном информисању, полази од
демократских начела и искустава савременог света у погледу подршке слободном
протоку информација и слободи изражавања. Већ на самом почетку закона у члану 3.
пише:
„Овим законом уређује се начин остваривања слободе јавног информисања која
посебно обухвата слободу прикупљања, објављивања и примања информација, слободу
формирања и изражавања идеја и мишљења, слободу штампања и дистрибуције новина
и слободу производње, пружања и објављивања аудио и аудио-визуелних медијских
услуга, слободу ширења информација и идеја преко интернета и других платформи, као
и слободу издавања медија и обављања делатности јавног информисања.“
И члан 4. У своја прва три става такође наглашава слободу информисања:
„Јавно информисање је слободно и не подлеже цензури.
Забрањена је непосредна и посредна дискриминација уредника медија, новинара
и других лица у области јавног информисања, нарочито према њиховој политичкој
опредељености и уверењу или другом личном својству.
Не сме се угрожавати слободан проток информација путем медија, као ни
уређивачка аутономија медија, а нарочито вршењем притиска, претњом, односно
уценом уредника, новинара или извора информација.“
Из ових одредаба се види да је закон уважио сваремене демократске стандарде
који постоје у развијеном свету и који су део европске медијске политике.
Нови закон у великој мери преузима одредбе претходног, а садржи и нове
одредбе или прецизније формулације које претходни закон није имао.
Веома важни правни институти као што су:
Положај носилаца јавних и политчких функција (чл. 8.);
 Обавеза новинарске пажње (чл. 9.);
Импресум, скраћени импресум и идентификација (Одељак V);
Слобода дистрибуције (чл. 56.);
Претпоставка невиности (чл. 3.);
Забрана говора мржње (чл. 75.);
Заштита малолетника (чл. 77.);
Забрана јавног излагања порнограије (чл. 78.);
Привремено чување медијског записа и право увида (Одељак Х)
формулисани су и у новом закону веома слично или исто као и у преходном закону.
Закон о јавном информисању и медијима, међутим, има и нове одредбе које
прецизније регулишу одређена важна питања. То се пре свега односи на остваривање
јавног интереса у јавном информисању. На првом месту је истинито, непристрасно,
правовремено и потпуно информисање свих грађана Србије, што подразумева и
припаднике националних мањина који имају право на информисање на свом језику, као
и припаднике српског народа који живе ван територије Србије. Јавни интерес
подразумева и очување културног идентитета српског народа и осталих етничких
група, информисање особа са инвалидитетом, подршку остваривању људских права и
демокраије.
Пошто овај закон предвиђа доследно и дефинитивно повлачење државе из
власништва у медијима, дакле, власничку трансформацију, односно привтизацију,
законодавац је био свестан да један број мањих медија, који информишу на локалном и
регионалном нивоу, медија националних мањина и медија цивилног сектора, неће моћи
лако да опстане на тржишту. С друге стране познато је да садржаји који су намењени
деци и младима, образовни, културни, документарни, па чак и елементарно
информативни, често нису профитабилни и не могу да обезбеде зараду медијима који
се финансирају искључиво из комерцијаних извора прихода. Зато је закон предвидео
пројектно суфинансирање садржаја којима се остварује јавни интерес. То значи да
сви органи власти од општинских до републичких морају, по закону, да у својим
буџетима предвиде финансијска средства којима се суфинансира остваривање јавног
интереса. Ова средства се додељују на основу јавних конкурса, а одлуке о расподели
доносе независне комисије медијских експерата које се тим поводом формирају.
У Закону о јавном информисању и медијима прецизније је формулисан и сам
појам медија. О томе говори члан 29:
„Медиј је средство јавног обавештавања којe речима, сликом, односно звуком
преноси уреднички обликоване информације, идеје и мишљења и друге садржаје
намењенe јавној дистрибуцији и неодређеном броју корисника.
Под медијем се у смислу овог закона нарочито подразумевају дневне и
периодичне новине, сервис новинскe агенцијe, радио-програм и телевизијски програм и
електронска издања тих медија, као и самостална електронска издања (уређивачки
обликоване интернет странице или интернет портали), а који су регистровани у
Регистру медија, у складу са овим законом.
Медиј нема својство правног лица.“
Оно што Закон о јавном информисању није имао, а Закон о јавном информисању
и медијима садржи и детаљно разрађује, је Регистар медија (чл. 37. до 44.). Овај део
закона има за сврху јавност података о медијима, односно могућност да, не само
стручњаци и медијски истраживачи, већ и цела јавност зна ко су власници и оснивачи
медија, колико медији добијају новца у облику државне помоћи или на друге начине од
разних државних органа. Оваква одредба је у складу са демократским опредељењима
јер она омогућава увид у евентуалну прекомерну концентрацију власништва у
медијској сфери која може негативно да утиче на плурализам садржаја. У складу са
демократским стандардима је и приступ по коме медији који се не упишу у регистар не
могу да буду угашени, али закон предвиђа да не могу да буду суфинансирани из јавних
прихода нити се правна лица која су у државној својини могу оглашавати код њих.
 Још једна разлика је битна у односу на стари закон, а то је начин на који Закон о
јавном информисању и медијима третира познате институте одговор и исправку.
Питање одговора регулише члан 83:
„Лице на које се односи информација, која може да повреди његово право или
интерес, може од одговорног уредника захтевати да, без накнаде, објави одговор у коме
оно тврди да је информација неистинита, непотпуна или нетачно пренета.
Ако одговорни уредник не објави одговор, а за то не постоји неки од разлога за
необјављивање одређен овим законом, као и ако одговор објави на непрописан начин,
ималац права на одговор може против одговорног уредника поднети тужбу за
објављивање одговора.“
Исправка је регулисана чланом 84:
„Лице чије су право или интерес повређени неистинитом, непотпуном или
нетачно пренетом информацијом може тужбом захтевати да суд одговорном уреднику
нареди да, без накнаде, објави исправку те информације као неистините, непотпуне или
нетачно пренете.“
Разлика је, као што се види у томе што се за одговор грађани могу да обрате
директно медију, односно главном уреднику, а ако он не објави одговор, онда се
оштећено лице обраћа суду. У случају исправке грађанин одмах мора да иде на суд,
што претходним законом није било предвођено, већ се и за исправку свако могао да
обрати одмах главном уреднику.

ЗАКОН О ЕЛЕКТРОНСКИМ МЕДИЈИМА

Највећи значај овог закона и истовремено оно што га разликује од Закона о

радиодифузији, јесте доследније усаглашавање са европском регулативом, пре свега
са Европском директивом о аудио-визуелним медијским сервисима, која је
најзначајнији европски документ за електронске медије. У овом закону се не налазе
одредбе о јавним медијским сервисима, као у Закону о раиодифузији, јер је
истовремено донет посебан Закон о јавним медијским сервисима.
Већ на почетку закона у члану 4, који носи наслов Значење поједних израза,
помињу се питања која се овим правним текстом регулишу, а међу њима су и она која
нису била обухваћена претходним законом. У новом закону дато је објашњење појмова:
електронски медиј; медијска услуга; аудио-визуелна медијска услуга; програмски
садржај; уређивачка одговорност; пружалац медијске услуге; електронска
комуникациона мрежа за дистрибуцију медијских садржаја; аудио-визуелна медијска
услуга на захтев и осталих.
Од поменутих појмова важно је издвојити следеће:
„електронски медиј је програм, односно програмски садржај радија и
телевизије, као и програмски садржај доступан на захтев путем мрежа електронских
комуникација и садржај електронског издања;
медијска услуга је аудио-визуелна медијска услуга и мeдијска услуга радија;
аудио-визуелна медијска услуга је услуга пружања аудио-визуелних
програмских садржаја неограниченом броју корисника, путем електронских
комуникационих мрежа, са уређивачком одговорношћу пружаоца услуге, у виду
телевизијског емитовања, аудио-визуелне медијске услуге на захтев, као и аудио-
визуелна комерцијална комуникација;
програмски садржај су информације, идеје и мишљења као и ауторска дела у
звучном облику (у даљем тексту: аудио садржај), односно у облику покретних слика са
или без звука (у даљем тексту: аудио-визуелни садржај) које представљају појединачну
ставку у програму и доступне су јавности путем електронских медија ради
информисања, забаве, образовања и др.;
 уређивачка одговорност је одговорност за спровођење контроле над избором
програмских садржаја и њиховом организацијом, било да је реч о редоследу пружања
према хронолошкој шеми или о пружању садржаја на захтев на основу каталога, осим
ако законом није другачије одређено;
пружалац медијске услуге је физичко или правно лице које има уређивачку
одгoворност за избор аудио-визуелног садржаја аудио-визуелне медијске услуге,
односно аудио садржаја медијске услуге радија и које одређује начин организације
садржаја; (Пружалац медијске услуге је истовремено замена за израз емитер, како су
некада називане радио и телевизијске станице, јер оне у ново дигитално доба више не
емитују програм већ само производе медијске садржаје.)
аудио-визуелна медијска услуга на захтев је услуга коју пружалац аудио-
визуелне медијске услуге обезбеђује ради праћења програма у периоду који одабере
корисник, на свој захтев, на основу каталога програма чији избор и организацију врши
пружалац.“
Извесне измене у односу на претходни закон догодиле су се у делу који
регулише независно регулаторно тело за електронске медије. Оно се више не зове
Републичка радиодифузна агенција (РРА), већ Регулатор електронских медија (РЕМ).
То није једина измена. Сада су међу овлашћене предлагаче чланова Савета Регулатора,
увршћени и национални савети националних мањина, а некедашњи заједнички
предлагач у коме су била удруженја електронских медија, филмских, сценских и
драмских уметника и удружења композитора, подељен је на два предлагача, тако што
су удружења електронских медија издвојена као посебан предлагач. Укупно има осам
предлагача који предлажу по два кандидата, сем надлежног одбора скупштине Србије
који предлаже четири. Од предложених кандидата Народна скупштина Србије бира
девет чланова Савета РЕМ.
У делокругу рада Регулатора (РЕМ), најважније су следеће обавезе:
1) утврђује Предлог стратегије развоја медијске услуге радија и аудио-
визуелних медијских услуга у Републици Србији, и доставља је, поштујући законом
предвиђену процедуру, Влади на усвајање;
4) издаје дозволе за пружање медијске услуге телевизије и линеарне медијске
услуге радија (у даљем тексту: дозвола);
5) ближе уређује поступак, услове и критеријуме за издавање дозвола у складу
са одредбама овог закона и прописује образац и садржину те дозволе;
6) издаје одобрења за пружање медијске услуге на захтев и ближе уређује
поступaк издавања одобрења;
7) води Регистар медијских услуга и евиденцију пружалаца медијских услуга
на захтев;
8) контролише рад пружалаца медијских услуга и стара се о доследној
примени одредаба овог закона;
9) изриче мере пружаоцима медијских услуга у складу са овим законом;
10) прописује правила која су обавезујућа за пружаоце медијских услуга, a
посебно она којима се обезбеђује спровођење Стратегије из тачке 1. овог става;
11) одлучује о пријавама у вези са програмским деловањем пружалаца
медијских услуга;
15) утврђује ближа правила која се односе на програмске садржаје а у вези са
заштитом достојанства личности и других личних права, заштитом права малолетника,
забраном говора мржње и др;
19) подстиче очување и заштиту српске културе и језика, као и културе и језика
националних мањина;
20) подстиче унапређење доступности медијских услуга oсобама са
инвалидитетом;
21) подстиче развој стваралаштва у области радија, телевизије и других аудио-
визуелних медијских услуга у Републици Србији.
 Регулатор може да изрекне пружаоцима медијских услуга следеће мере:
„Опомену, упозорење, привремену забрану објављивања програмског садржаја
односно може му одузети дозволу, због повреде обавеза које се односе на програмски
садржај, прописане чл. 47-71. овог закона, као и због повреде услова који су садржани у
дозволи или одобрењу за пружање медијске услуге у складу са одредбама овог закона.“

ЗАКОН О ЈАВНИМ МЕДИЈСКИМ СЕРВИСИМА

Čiji je javni medijski servis – slučaj Srbije1

Srbija se opredelila za transformaciju nekadašnje državne radio televizije u javni

servis Zakonom o radiodifuziji koji je usvojen 18. jula 2002. godne. Tada je predviđeno i da
se Radio televizija Srbije, koja je kao jedinstveno javno preduzeće nastala u julu 1991,
razdvoji na dve radiodifuzne ustanove, republičku: RTS i pokrajinsku: RTV, koje će obavljati
funkcije javnih servisa. Trebalo je da to počne već od januara 2003. ali se sa transformacijom
kasnilo, a takođe i sa uvođenjem pretplate za finansiranje. Usporen, i mnogim objektivnim i
subjektivnim ralozima ometan, razvoj javnih servisa nije bio praćen ni idejom javne kontrole,
mada su u zakonu postojale odredbe o uređivačkoj nezavisnosti i odbrani od spoljnih uticaja.
Sporo se politička i opšta javnost navikavala na to da nema više velikog državnog medija
kojim legitimno rukovodi neka manje ili više vidljiva ruka vlasti. Uprkos zakonskim
odredbama, vidljiv je bio uticaj politike na sadržaje javnih servisa, a na to nije reagovalo ni
nezavisno regulatorno telo.
U avgustu 2014. godine, Narodna skupština Srbije usvojila je tri nova medijska
zakona, među kojima je po prvi put bio i poseban Zakon o javnim medijskim servisima.
Jednostavo, odredbe koje su se odnosile na regulaciju javnih servisa, uklonjene su iz Zakona o
radiodifuziji, prepravljene i dopunjene i napravljen je poseban zakon. To po sebi nije
problem, jer ima zemalja u regionu i u Evropi koje imaju posebne zakone o javnim servisima.
Međutim, Zakon o javnim medijskim servisima koji je usvojen u Srbiji, doneo je najkrupniju
negativnu promenu u medijskom sistemu zemlje od dve hiljadite godine. Ovim aktom ukinuta
je pretplata i uvedeno budžetsko finansiranje, doduše na dve godine dok se ne osmisli i
organizuje naplata takse. Ovakvo rešenje pravdano je lošom materijalnom situacijom oba
javna servisa, ali eksperti koji su od Ministarstva kulture i informisanja bili okupljeni da rade
na medijskim zakonima, nisu prihvatili taj argument jer je pretplata još obezbeđivala oko 40
odsto potrebnih sredstava. Eksperti su predložili trojno finansiranje: pretplata, oglašavanje i
budžet. Treći izvor trebalo je privremeno da nadomesti neodstajuća sredstva i da se smanjuje
jačanjem prva dva izvora. Vlast nije prihvatila ovaj predlog, ekspertska grupa je rasformirana
i okupljena je nova koja je napravila separatni zakon o javnim servisima. Tako je Srbija uvela
finansiranje javnih servisa za koje se u evropskom iskustvu zna da je najlošije, jer ne smanjuje
nego povećava mogućnost uticaja države. “Ovakav pristup najavljuje čvršće veze između
Vlade Srbije i javnih servisa, što dodatno aktuelizuje pitanje njihove političke nezavisnosti.
Sasvim suprotno, u evropskom prostoru javno finansiranje u kome dominira pretplata smatra
se osnovom uspeha javnih servisa posebno u njihovoj odgovornosti prema društvenim
grupama.” (Veljanovski, 2014: 1309) Tako je ponovo aktuelizovano pitanje: čiji je javni
servis Srbije. Uprkos svakodnevnom podsećanju sa ekrana televizije ove medijske kuće da je
to „vlasništvo građana Srbije“, mnogi indikatori ukazuju da nije tako.
Pošto se u ovom tekstu bavimo pre svega regulatornim aspektom kontrole
pogledaćemo šta o tom pitanju kaže novi zakon koji reguliše javne servise u Srbiji.

1Део текста: Јавни медијски сервис – јавна контрола или њен привид, у међународном научном
часопису Медији и комуникације, број 3, 2015, уредник Раде Вељановски, Бијело Поље, Црна Гора
 U pogledu nezavisnosti i autonomije postoje odredbe kojima se ništa ne može
zameriti. Zakon kaže da: „U obavljanju osnovne delatnosti javni medijski servis ima
institucionalnu autonomiju i uređivačku nezavisnost, a naročito u pogledu: utvrđivanja
koncepcije i određivanja programskih sadržaja, u skladu sa zakonom...“ 2 Dalje se nabrajaju
ostale aktivnost javnog servisa koje treba da budu zaštićenje od spoljnih uticaja, prema
Preporuci R (96) 10 Saveta Evrope. U delu zakona koji govori o odnosu javnog medijskog
servisa prema javnosti piše da: „U svom delovanju javni servis ostvaruje javni interes,
uvažava zahteve javnosti i za svoje delovanje odgovra javnosti“. 3 U istom članu se nabraja da
javni servis svoju odgovornost prema javnosti ostvaruje: „javnošću postupka imenovanja
organa javnog medijskog servisa; učešćem javnosti u unapređivanju radijskog i televizijskog
programa; obavezom javnog medijskog servisa da pravovremeno i istinito obaveštava
javnost“.4 U zakonu nema odredaba koje bi govorile o tome kako javni servis „za svoje
delovanje odgovara javnosti“. Što se tiče postupka imenovanja organa, predviđeno je da
regulatorna agencija pre izbora, raspiše javni konkurs i to jedini način da javnost, uglavnom
stručna, dakle uži deo janosti, utiče na bilo šta u javnom servisu. Što se tiče mogućnosti da
javnost učestvuje u „unapređivanju radijskog i televizijskotg programa“ ona nije razrađena ni
jednom rečju, a obaveza istinitog i objektivnog obaveštavanja javnosti je notorna, ona je jedna
od osnovnih funkcija i nikako se ne može tumačiti kao oblik javne kontrole. Zakon o javnim
mediskim servisima učinio je ozbiljan korak unazad kada je reč o Programskom savetu koji se
nekada zvao Programski odbor i imao ulogu da ostvari uticaj javnosti na programske funkcije.
Po starom zakonu bilo je predviđeno da: „Programski odbor zastupa interese gledalaca i
slušalaca u celini... Programski odbor ima 19 članova koje bira Narodna skupština i to sedam
iz reda narodnih poslanika, a 12, na predlog Agencije (regulatora), iz reda profesionalnih
udruženja, naučnih ustanova, religijskih zajednica, udruženja građana, nevladinih organizacija
i sl.“5 Širina izborne baze za ovo telo je očigledna, a značaj je davala činjenica da ga je birala
skupština. Sada je, po novom zakonu, predviđeno da članove Programskog saveta bira
Upravni odbor RTS, odnosno RTV, što je značajna redukcija mogućnosti javnog uticaja. U
Zakonu o javnim medijskim servisima nema ni jedne reči o eksternim oblicima kontrole koji
se pominju u evropskim dokumentima i koji postoje u iskustvu mnogih zemaja. Predviđeno
je „najmaje jednom godišnje organizovanje javnih rasprava o programskom sadržaju“ 6 i to je
jedina konkretna obaveza u odnosu na širu javnost. Nema obaveznog razmaranja predloga i
primedaba slušalaca i gledalaca, permanentne komunikacije sa auditorijumom putem novih
tehnoloških mogućnosti, odeljenja za predloge i žalbe. Javni servisi treba da podnose izveštaje
o svom radu javnosti, ali nije predviđeno šta može biti epilog toga.
Sami javni servisi u Srbiji nisu naročito agilni u pronalaženju formi za razmenu
mišljenja sa auditorijumom. U najnovije vreme dobar znak je inicijativa Programskog saveta
Radio televizije Vojvodine koji je organizovao javne rasprave o svojim programima i
ostvarivanju javnog interesa u šest gradova Vojvodine, a što se realizuje u periodu od kraja
maja do sredine oktobra 2015. godine. Рepublički javni servis је takav način komunikacije
organizovao u znatno manjoj meri.

Beograd, novembar 2015. Prof. dr Rade Veljanovski

2 Zakon o javnim medijsim servisima, član 5, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 83/2014
3 Isto, član 6, stav 1
4 Isto, član 6. Stav 2
5 Zakon o radiodifuziji, član 92, stavovi 1 i 3, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 86/2006 i 41/2009
6 Zakon o javnim medijsim servisima, član 30, stav 3, Službeni glasnik Republike Srbije, br. 83/2014