II

민주 국가와
정부

이 단원의 학습 주제

1 정부 형태의 이해
01 민주 국가의 정부 형태
02 우리나라의 정부 형태

2 권력 분립과 국가 기관
01 국회
02 대통령과 행정부
03 법원과 헌법 재판소

3 지방 자치의 이해
01 지방 자치의 의의
02 우리나라의 지방 자치

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 교육과정 성취 기준 및 평가 기준
성취 기준 평가 기준
민주 국가의 정부 형태와 각 정부 형태의 특징을 설명하고,
상 헌법 분석을 통해 우리나라의 정부 형태의 특징을 도출할 수
1. 정부 형태의 이해 있다.
민주 국가의 정부 형태를 이해하고,
민주 국가의 정부 형태와 각 정부 형태의 특징을 제시하고 우
우리 헌법에 나타난 우리나라의 정 중
리나라 정부 형태의 특징을 설명할 수 있다.
부 형태를 탐구한다.
민주 국가의 정부 형태를 구분하고 각 정부 형태의 특징을 제
하
시할 수 있다.
입법부, 행정부, 사법부의 역할을 설명하고, 권력 분립의 원리
2. 권력 분립과 국가 기관 상
에 기초하여 이들 간의 상호 관계를 분석할 수 있다.
입법부, 행정부, 사법부의 역할을 이
입법부, 행정부, 사법부의 역할을 설명하고, 권력 분립의 원리
해하고, 이들 간의 상호 관계를 권력 중
를 제시할 수 있다.
분립의 원리에 기초하여 분석한다.
하 입법부, 행정부, 사법부의 역할을 설명할 수 있다.
중앙 정부와의 관계 속에서 지방 자치의 의의를 설명하고, 우
상 리나라 지방 자치의 현실과 과제를 분석하여 해결 방안을 제
3. 지방 자치의 이해 안할 수 있다.
중앙 정부와의 관계 속에서 지방 자
중앙 정부와의 관계 속에서 지방 자치의 의의를 설명하고, 우
치의 의의를 이해하고, 우리나라 지 중
리나라 지방 자치의 현실과 과제를 제시할 수 있다.
방 자치의 현실과 과제를 탐구한다.
중앙 정부와의 관계 속에서 지방 자치의 의의를 설명할 수 있
하
다.

수업 진도 체크
중단원 주제 반 반 반 반 반 반 반 반 비고
1 정부 형태의 01 민주 국가의 정부 형태
이해 02 우리나라의 정부 형태
01 국회
2 권력 분립과
02 대통령과 행정부
국가 기관
03 법원과 헌법 재판소
3 지방 자치의 01 지방 자치의 의의
이해 02 우리나라의 지방 자치
대단원 마무리

우리나라 정부 형태의 특징은 무엇일까?

제시된 질문의 답을 얻기 위해서는 어떠한 내용을 공부해야 할지 학습 목표를 스스로 세워 보자.

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 1 정부 형태의 이해
자료 1 의원 내각제 정부

01
1~2 12차시 1
총리 선출
내각 불신임권

수업 PPT 입법부 2 의회 해산권 행정부

선거

민주 국가의
정부 형태 국민

의원 내각제에서는 선거를 통해 입법부인 의회가 구성되고, 의회에

의해 행정부인 내각이 구성된다.
이 주제를 배우면
•의원 내각제와 대통령제의 특징을 설명할 수
있다.
•의원 내각제와 대통령제의 장단점을 비교하여
파악할 수 있다.
오늘날 대부분의 민주 국가는 국민이 선거를 통해 대표자
미리 보는 핵심 용어
를 선출하고 선출된 대표자들이 국가의 정책을 결정하고 집
의원 내각제 / 대통령제 / 내각 불신임권 / 의회
해산권 / 법률안 제출권 / 법률안 거부권 행하는 대의 민주제를 채택하고 있다. 동시에 대의 민주제
에서 나타날 수 있는 대표자들의 권력 독점과 남용을 막기
위해 국가 권력을 입법부, 행정부, 사법부에 분산하여 서로
멀티미디어
견제하고 균형을 이루도록 하고 있다.
현대 민주 국가의 정부 형태는 이들 국가 기관 중 특히 입
법부와 행정부가 어떤 관계를 맺고 있느냐에 따라 크게 의
원 내각제와 대통령제로 구분된다. 의원 내각제는 입법부에
의해 행정부가 구성되어 입법부와 행정부가 상호 밀접한 관
이번 정상 회담에서 미국의 계를 유지하면서 국정을 운영하는 정부 형태이고, 대통령제
대통령과 영국의 총리는 …….
는 입법부와 행정부가 별도의 선거를 통해 구성되어 엄격하
게 분리되고 상호 견제와 균형의 원리에 충실한 정부 형태
주제 열기
이다.
미국의 대통령과 영국의 총리는 각각 어떻게
선출될까?
예시 답안 미국의 대통령은 의회 선거와 별도의 국민 선
■ 의원 내각제와 대통령제의 성립
거를 통해 선출하며, 영국의 총리는 국민 선거를 통해
구성된 의회에서 선출한다. 의원 내각제는 영국에서 비롯한 정부 형태이다. 영국 의회

48 Ⅱ. 민주 국가와 정부

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 판서 1. 의원 내각제와 대통령제의 성립
⑴ 의원 내각제의 성립 배경: 영국에서 명예혁명
과 권리 장전을 통해 국왕에 대한 의회의 우
위 확립
⑵ 의원 내각제 정부 구성
① 입법부: 국민 선거를 통해 의회가 구성
자료 2 대통령제 정부
각종 동의·승인권
법률안 거부권
입법부
선거 선거
국민
대통령제에서는 국민이 별도의 선거를 통해 입법부인 의회
의원과 행정부의 수반인 대통령을 각각 선출한다.
는 오랜 기간 국왕과 갈등을 겪어 오다가 명예혁명
(1688)과 권리 장전(1689)을 통해 국왕에 대한 의
회의 우위를 확립하였다. 그 결과 “국왕은 군림하
되 통치하지 않는다.”라는 원칙이 세워졌으며, 의
회 내 다수당의 대표가 총리로서 내각을 이끌고 국
수상이라고도 한다.
정을 운영하는 의원 내각제가 성립하였다.
자료 1 에서 보듯 의원 내각제에서는 국민의 직
접 선거를 통해 입법부인 의회가 구성되며, 행정부
인 내각은 원칙적으로 의회 다수당의 대표가 총리
가 되고 총리가 소속 정당 의원들을 내각의 각료로
임명함으로써 구성된다. 임명된 각료는 총리와 함
께 내각의 의사 결정에 참여한다.
대통령제는 미국에서 비롯한 정부 형태이다. 미
국은 영국 식민지 시대를 거치면서 영국과 마찬가
지로 의회를 중심으로 하는 권력 구조를 가지고 있
었다. 하지만 미국이 영국으로부터 독립한 후, 미
국 독립의 주도자들은 국가 기관 간에 더욱 엄격한
보충 미국 정부 형태와 삼권 분립의 원리
미국 헌법 제정자들의 가장 중요한 헌정 원리는 몽테스키외의 삼권 분립 이론이었다. 미국 헌법 제정 회의에서 헌법 초
안 기초를 작성한 제임스 매디슨은 몽테스키외의 삼권 분립 이론을 강조하며 의회 독재의 가능성에 주목하고 입법부로
부터 대통령의 정치적 독립을 역설했다.
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② 행정부: 원칙적으로 의회 다수당의 대표가 ⑷ 대통령제 정부 구성
총리로 선출되어 행정부를 구성 ① 입법부: 국민 선거를 통해 의회 의원 선출
⑶ 대통령제의 성립 배경: 미국 독립 후 국가 기 ② 행정부: 의회 선거와 별도의 선거를 통해
관 간에 더욱 엄격한 견제와 균형의 원리를 선출된 대통령이 행정부의 수반으로서 행
구현하는 새로운 정치 체제 구상 정부를 구성
행정부
영국의 의회 의사당(위)과 미국의 백악관(아래)
견제와 균형의 원리를 구현함으로써 권력의 집중
을 막고 국민의 자유와 권리를 보장할 수 있는 새로
운 정치 체제를 구상하였다. 그 결과 입법부와 행정
부의 엄격한 분립에 바탕을 둔 대통령제가 성립하
였다.
자료 2 에서 보듯 대통령제에서 국민은 별도의
선거를 통해 입법부인 의회 의원과 행정부 수반인
대통령을 각각 선출하며, 행정부는 대통령 및 대통
령이 임명하는 각료들로 구성된다. 이러한 특징으
로 인해 행정부의 최종적인 권한과 책임은 원칙적
으로 대통령에게 있다.
한 나라의 내각을 구성하는
각 장관을 가리킨다.
1 내각 불신임권 의원 내각제 국가에서 내각의 총사퇴를 결의할 수 있는
의회의 권한을 의미한다.
2 의회 해산권 의원 내각제 국가에서 총리가 의회 의원의 자격을 임기
만료 전에 소멸시킴으로써 의회를 해산할 수 있는 권리로, 의회가 해산되면
총선거를 통해 의회를 다시 구성한다.
1. 정부 형태의 이해 49
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 판서 2. 의원 내각제와 대통령제의 특징
⑴ 의원 내각제: 입법부와 행정부의 관계가 밀접함, 의회 의원과 내각 모두 법률안 제출권을 가짐, 의회의 내각 불
신임권과 내각의 의회 해산권 행사로 상호 견제, 상징적 존재로서의 국가 원수와 행정부 수반이 분리됨.
⑵ 대통령제: 입법부와 행정부의 관계가 독립적임, 의회 의원만 법률안 제출권을 가짐, 대통령의 법률안 거부권과
의회의 각종 동의·승인권 등의 행사로 상호 견제, 대통령이 국가 원수와 행정부 수반의 지위를 동시에 가짐.

■ 의원 내각제와 대통령제의 특징
3 법률안 거부권 의회가 의결 의원 내각제에서는 의회에서 선출된 총리가 내각을 구성하며, 총리와 각료
한 법률안에 대해 대통령이 공포
를 거부함으로써 법률로서의 성립 는 의회 의원을 겸하기 때문에 입법부와 행정부의 관계가 매우 밀접하다. 이에
을 저지하는 권한이다.
반해 대통령제에서는 의회 의원과 대통령이 각각 별도의 선거로 선출되기 때
4 탄핵 소추권 대통령 등의 고
문에 입법부와 행정부의 관계가 독립적이다.
위 공직자가 직무 집행에 있어서
헌법이나 법률을 위배한 경우 탄 의원 내각제에서는 의회 의원과 내각 모두 법률안 제출권을 갖는다. 그러나
핵을 청구할 수 있는 권리이다.
대통령제에서는 의회 의원만 법률안 제출권을 가지며, 행정부는 법률안 제출
권이 없다.
한편 의원 내각제에서 의회는 내각 불신임권을, 내각은 의회 해산권을 행사함
으로써 서로를 견제할 수 있다. 그러나 대통령제에서는 의회와 행정부가 별도
대통령과 의회는 모두 자신을 선출한 국민에게만 정치적 책임을 지기 때문이다.
의 선거로 구성되므로 서로를 불신임하거나 해산할 수 없다. 다만 대통령제에
3
서 대통령은 의회가 의결한 법률안에 대해 법률안 거부권을 행사할 수 있으며,
의회는 고위 공무원에 대한 임명 동의권 등 각종 동의 · 승인권과 대통령을 비롯
4
영국 총리(좌)와 여왕(우) 한 주요 공직자에 대한 탄핵 소추권을 행사함으로써 서로를 견제할 수 있다.
영국의 국가 원수인 여왕은 상징
적 존재로서 국가 운영에 관여하 그리고 의원 내각제에서는 상징적 존재로서의 국가 원수와 행정부 수반이
독일의 경우는 대통령, 일본과 영국의 경우는 군주가 국가 원수이다.
지 않으며, 의회에서 선출된 총리
분리되어 있는 반면, 대통령제에서는 대통령이 국가 원수와 행정부 수반의 지
가 행정부의 수반으로서 실질적으
로 국가 운영을 책임진다. 위를 동시에 가진다.

개 을 더하다 이원 정부제

의원 내각제와 대통령제를 혼합한 정부 형태는 여러 가지가 있는데, 대표적인 임명 또는 불신임

해임 가능 가능

예로 프랑스에서 채택하고 있는 이원 정부제를 들 수 있다. 이원 정부제는 분권형 총리와

책임
장관들
대통령제, 이원 집정부제 등 다양한 명칭으로 불리는데, 대통령과 의회가 별도의
직접 선거를 통해 구성되며 대통령이 의회에 책임을 지지 않는다는 점에서 대통령 해산 가능

제의 특징을 가진다. 하지만 행정권 중 주로 외교와 국방 분야는 대통령이, 일반 대통령 의회

행정 분야는 총리가 담당하여 행정권이 이원화되어 있다는 점에서 전형적인 대통 선거 국민 선거

령제와는 다른 특징을 보인다. 또한 총리가 내각을 구성하고 의회는 내각 불신임

권을 가진다는 점은 의원 내각제의 특징으로 보이지만, 대통령이 총리를 임면할 수 있고 의회 해산권을 가진다는 점은
전형적인 의원 내각제와 다른 특징으로 볼 수 있다. 이원 정부제에서는 대통령과 총리의 소속 정당이 같을 경우 정책 결
정과 집행 과정에서 강력한 추진력을 발휘할 수 있는 반면 대통령의 권위주의적 통치가 나타날 수 있고, 대통령과 총리
의 소속 정당이 다른 동거 정부가 구성될 경우 대통령과 총리가 대립하여 정치적 혼란이 나타날 수도 있다.

이원 정부제가 지닌 장단점을 이야기해 보자.

예시 답안 이원 정부제는 평시에는 대통령과 총리에게 행정권이 분산되어 권력 집중에 따른 폐해를 막을 수 있고, 비상시에는 대통령에게 행정권이
집중되어 신속한 위기 대처가 가능하다는 장점이 있다. 그러나 대통령과 총리의 소속 정당이 같으면 권위주의적 통치가 나타날 수 있고, 대통령과
총리의 소속 정당이 다를 경우에는 상호 대립에 따른 정치적 혼란이 나타날 수 있다는 단점이 있다.

50 Ⅱ. 민주 국가와 정부

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 판서 3. 의원 내각제와 대통령제의 장단점 속하게 해결 당의 횡포 방지
⑴ 의원 내각제의 장단점 ② 단점: 다수당의 횡포 가능성, 연립 내각 구 ② 단점: 국민 요구에 둔감할 가능성, 독재 정
① 장점: 신속하고 능률적인 국정 처리 가능, 성 시 정치적 책임 소재가 불명확함. 치의 우려, 의회와 행정부의 대립 시 해결
내각이 정치적 책임과 국민의 요구에 민감, ⑵ 대통령제의 장단점 이 어려움.
의회와 행정부의 정치적 대립이 비교적 신 ① 장점: 국가 정책의 지속적 추진 가능, 다수
■ 의원 내각제와 대통령제의 장단점
의원 내각제에서는 의회와 행정부의 긴밀한 협조로 신속하고 능률적인 국정 세계 법제 정보 센터

처리가 가능하며, 의회의 신임을 잃은 내각은 사퇴해야 하므로 내각이 정치적 world.moleg.go.kr
세계 각국의 헌법에 나타난 정부
책임과 국민의 요구에 민감하다. 또한 내각 불신임이나 의회 해산을 통해 의회 형태의 특징을 파악할 수 있다.

와 행정부의 정치적 대립이 비교적 신속하게 해결될 수 있다. 그러나 의회 다

수당이 과반수 의석을 차지할 경우 다수당의 횡포를 견제하기 어렵고, 반대로
5
과반수 의석을 차지한 정당이 없어 연립 내각을 구성할 경우 정치적 책임 소재 5 연립 내각 의원 내각제에서
정책에 관한 책임을 어느 정당에게 과반수 의석을 차지한 정당이 없
가 불명확해질 수 있다. 물어야 할지 불분명하기 때문이다. 을 때 둘 이상의 정당이 연합하여
구성한 내각이다.
대통령제에서는 원칙적으로 대통령의 임기가 보장되기 때문에 대통령은 의
원 내각제의 총리에 비해 국가 정책을 지속해서 추진할 수 있다. 또한 대통령
의 법률안 거부권 행사로 의회 다수당의 횡포를 방지할 수 있다는 장점이 있
다. 반면 대통령이 국민의 요구에 둔감할 수 있고 대통령에게 권한이 집중될
지도상의 유의점
경우 독재 정치가 출현할 우려가 있으며, 의회와 행정부가 대립할 때 이를 해 미국과 영국 외에 세계 각국은 어
떤 정부 형태를 채택하고 있는지
결하기 어렵다는 단점도 있다. 조사해 보도록 한다.

탐구 Tips & 유의점

‘여소 야대’의 의미와 특징을 소개하고, 여소
탐구 활동 정부 형태의 비교 야대 현상의 장단점을 추론해 보도록 한다. 핵심 역량 정보 활용 능력 비판적 사고력

자료 1 최근 치러진 갑국의 의회 의원 총선거에서 A당이 자료 2 최근 치러진 을국의 의회 의원 총선거 결과, 의회

의회 총의석 300석 중 161석을 차지하여 제1당이 되었
다. 종전 의회에서 과반수 의석을 차지했던 B당은 105
석을 차지하여 제2당으로 내려앉았고, 뒤를 이어 C당이
23석, 기타 정당들이 11석을 차지하였다. 이에 따라 A
당의 당수가 새로운 행정부 수반이 되고 다수의 A당 의
원이 행정부 각료로 임명되었다.
총의석 300석 중 가당이 75석, 나당이 155석, 다당이
47석, 라당이 15석, 무소속이 8석을 차지하였다.
원내 제1당이 된 나당은 *여당인 가당과의 협조를 통
해 의정 활동을 주도할 것임을 밝히면서도, 행정부 수반
과 여당이 국민의 뜻을 벗어날 경우 **야당으로서 견제
와 비판의 역할을 충실히 할 것을 다짐하고 있다.

* 여당: 정당 정치에서 정권을 잡고 있는 정당으로 의원 내각제 국가에서는 의회 다수당을, 대통령제 국가에서는 대통령을 배출한 정당을 가리킴.
**야당: 정당 정치에서 정권을 잡고 있지 않은 정당

1 자료 1 , 자료 2 에 나타난 갑국과 을국의 정부 형태가 각각 무엇인지 생각해 보고, 그렇게 판단한 근거를 써 보자.
예시 답안 갑국의 경우 다수당의 당수가 행정부 수반이 되고 의회 의원이 행정부 각료를 겸한다는 점에서 의원 내각제 정부 형태를 가지고 있음을
알 수 있다. 을국의 경우 과반수 의석을 지닌 정당과 행정부 수반 소속 정당이 다르다는 점에서 대통령제 정부 형태를 가지고 있음을 알 수 있다.
2 갑국과 을국의 정부 형태가 지닌 장단점을 정리해 보자.
예시 답안 갑국의 정부 형태, 즉 의원 내각제는 내각의 높은 정치적 민감성, 의회와 행정부의 신속한 대립 해결 등의 장점이 있지만, 과반수 의석을
차지한 다수당의 횡포 가능성, 연립 내각 구성 시 불명확한 정치적 책임 소재 등의 단점이 있다. 을국의 정부 형태, 즉 대통령제 정부는 국가 정책의
지속적 추진 가능, 의회 다수당의 횡포 방지 등의 장점이 있지만, 독재 출현 가능성, 대통령과 의회의 대립 시 해결의 어려움 등의 단점이 있다.
내각
스스로 1 의원 내각제에서 의회는 ( 불신임권 )을/를, 내각은 의회 해산권을 행사함으로써 서로를 견제할 수 있다.
확인 2 대통령제에서는 의회 의원과 행정부 모두 법률안 제출권을 갖는다. ( , × )
추가 문제 1 대통령제에서 의회는 각종 동의권과 승인권, 대통령은 ( 법률안 거부권 )을 통해 서로를 견제할 수 있다.
2 의원 내각제에서 과반수 정당이 존재하지 않을 경우 ( 연립 내각 )을 구성하는 것이 일반적이다.

1. 정부 형태의 이해 51

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 판서 1. 우리나라 정부 형태의 변화 과정
⑴ 대한민국 정부 수립: 대통령제 채택(1948년) ⑷ 유신 체제(1972년): 대통령 간선제 시행
⑵ 4·19 혁명: 의원 내각제 채택(1960년) ⑸ 제8차 개헌(1980년): 대통령 단임제 시행,
⑶ 5·16 군사 정변: 대통령제 재도입(1962년) 간선제 유지
⑹ 제9차 개헌(1987년): 대통령 직선제 부활
1 정부 형태의 이해 ■ 우리나라 정부 형태의 변화 과정
우리나라는 1945년 해방 이후 제헌 의회에서 의원 내각

02
3 12차시
제를 전제로 정부 형태를 논의하였지만, 최종적으로 대통령
제 정부 형태를 채택하였다. 이 때문에 1948년에 수립된 대
수업 PPT
한민국 정부 형태는 대통령제를 중심으로 하면서도 의원 내
국무총리를 두고, 국무원(현재의 국무
각제의 요소가 일부 더해졌다. 회의)에 행정의 실권이 있었다.

이후 초대 대통령의 독재와 장기 집권, 부정 선거 등으로

우리나라의 1960년 4 · 19 혁명이 일어난 후, 대통령제에 대한 반발로

의원 내각제 정부 형태가 도입되었다. 하지만 의원 내각제
정부 형태 정부 형태가 제대로 정착되기도 전에 5 · 16 군사 정변이
일어나 1962년에는 의원 내각제가 폐지되고 다시 대통령제
이 주제를 배우면 정부 형태가 도입되었다. 1972년에는 대의원에 의해 간선제
•우리나라 정부 형태의 변화 과정을 설명할 수
있다. 로 뽑힌 대통령이 입법부와 사법부 위에 군림하고 국민의
•우리나라 정부 형태의 특징을 파악할 수 있다. 자유와 권리를 심각하게 침해하는 유신 체제라는 권위주의
미리 보는 핵심 용어 적 정부 형태가 나타났다. 1980년에는 제8차 개헌을 통해
대통령 단임제 / 대통령 직선제
유신 체제가 폐지되고 대통령 단임제가 시행되었지만, 권위
현행 5년 단임제와 달리 7년 단임제였다.
주의적 통치는 여전히 유지되었다. 이러한 상황에 반발하여
계속되던 민주화 운동은 1987년 6월 민주 항쟁으로 이어졌

멀티미디어

정부 형태의 화 과정에 일어난 주요 사건

1948년 1960년
대한민국 정부 수립 4・19 혁명
1948년 8월 15일, 초대 대통령인 4 · 19 혁명의 결과 이승만 대통령이
정부는 경제 구조 개혁을 위한
이승만 대통령이 대한민국 정부 수 하야하고, 제3차 개헌을 통해 의원
◯◯ 법률안을 국회에
제출하기로 하였습니다. 립을 정식으로 선포하였다. 내각제 정부 형태가 도입되었다.

주제 열기

우리나라는 대통령제 정부 형태를 채택하고

있는데 왜 행정부도 법률안을 제출할 수 있을까?
예시 답안 우리나라의 정부 형태는 대통령제를 기본으로

하지만 의원 내각제 요소도 일부 포함하고 있기 때문이다.

52 Ⅱ. 민주 국가와 정부

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 판서 2. 우리나라 정부 형태의 특징 위를 동시에 가짐.
⑴ 대통령제를 기본으로 하면서도 의원 내각제 요소를 ② 대통령의 법률안 거부권 행사를 통한 국회의 활
일부 가미한 정부 형태 동 견제
⑵ 대통령제 요소 ③ 국회의 각종 동의권 및 고위직 공무원에 대한 탄
① 대통령이 국가 원수의 지위와 행정부 수반의 지 핵 소추권 행사를 통한 대통령의 권한 견제
고, 그 결과 1987년에 제9차 개헌을 통해 대통령 직선제가 부활한 후 현재까지 지도상의 유의점
국민의 기본권 강화, 대통령 직선제 및 5년 단임제 시행, 통치권 행사의 단순히 정부 형태의 변화 과정만
이어지고 있다. 절차적 정당성 강조, 헌법 재판소 신설 등을 주요 내용으로 한다. 이 아닌 민주주의의 발전 과정과
연관 지어 설명한다.

■ 우리나라 정부 형태의 특징

제40조 입법권은 국회에 속한다.

제53조 ② 법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간 내에 이의서를 붙여 국회로
1
환부하고, 그 재의를 요구할 수 있다. ……. 1 환부 법안을 국회로 되돌려
2
제60조 ① 국회는 …… 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다. 보내는 것을 의미한다.

제65조 ① 대통령 …… 기타 법률이 정한 공무원이 그 직무 집행에 있어서 헌법이나 법률을 2 비준 국가 간의 조약 등에 대

해 대통령 또는 헌법상의 조약 체
위배한 때에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다.
결권자가 최종적으로 확인하는 절
제66조 ① 대통령은 국가의 원수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.
차를 말한다.
④ 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.

위 헌법 조항들은 우리나라가 기본적으로 대통령제를 채택하고 있음을 보여

준다. 즉 입법부와 행정부의 역할이 명확히 구분되고, 대통령은 국가 원수의
지위와 행정부 수반의 지위를 동시에 가진다. 또한 대통령은 국회가 의결한 법
률안에 거부권을 행사하여 국회의 활동을 견제할 수 있고, 국회는 각종 동의권이
나 탄핵 소추권의 행사를 통해 대통령의 권한을 견제할 수 있다.
하지만 우리 헌법은 대통령제 요소 외에 의원 내각제 요소에 해당하는 내용
도 담고 있다.

지도상의 유의점
교과서 사진 외에 정부 형태 변화 과정과 관련된 사진이나 동영상 등을 추가로 제시한다.

1961년 1972년 1987년

5・16 군사 정변 유신 헌법 공포 6월 민주 항쟁
정변을 일으켜 무력으로 국회를 해 유신 헌법 개정으로 대통령에게 초 6월 민주 항쟁은 대통령 직선제를
산하고 정권을 잡은 군사 정부는 헌법적 권한이 부여되는 권위주의 내용으로 하는 제9차 개헌을 이끌
대통령제로 헌법을 개정하였다. 적 정부 형태가 탄생하였다. 어 내는 직접적 계기가 되었다.

보충 유신 체제
1972년의 개정 헌법, 즉 유신 헌법은 국민의 대통령 선출권을 박탈하고 통일 주체 국민 회의
에서 간접 선거로 대통령을 선출하도록 규정하였다. 그리고 대통령을 의장으로 하는 통일
주체 국민 회의에서 국회 의원 정수의 3분의 1을 선출하는 등 국가 기구 간의 견제와 균형
1. 정부 형태의 이해 53
의 원리가 무시되거나 대통령에게 국민의 기본권을 잠정 정지할 수 있는 권한을 부여하기
도 하였다. 이러한 유신 헌법에 기초한 유신 체제는 권위주의적 통치의 극치를 보였다.

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 53 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 ⑶ 의원 내각제 요소
① 행정부의 법률안 제출권 인정 출석하여 국정 처리 상황에 대해 답변
② 국무총리가 행정 각부를 통할 ④ 국회 의원의 국무총리 및 국무 위원 겸직 가능
③ 국회의 요구 시 국무총리나 국무 위원이 국회에 ⑤ 국회의 국무총리 및 국무 위원 해임 건의권

제52조 국회 의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.

3 통할 상급자가 하급자의 행
위를 지휘·조정하는 것을 말하며,
상급 행정 기관이 하급 행정 기관
에 대해 행하는 경우와 기관장이
소속 직원에 대해 행하는 경우 모
두에 적용된다.
지도상의 유의점
교과서 53~54쪽에 실린 헌법 조
항 외에 부록에 실린 헌법 전문에
서 대통령제 요소와 의원 내각제
요소를 추가로 조사하고 발표해
보도록 한다.
제62조 ② 국회나 그 위원회의 요구가 있을 때에는 국무총리·국무 위원 또는 정부 위원은 출
석·답변하여야 하며, 국무총리 또는 국무 위원이 출석 요구를 받은 때에는 국무 위
원 또는 정부 위원으로 하여금 출석·답변하게 할 수 있다.
제63조 ① 국회는 국무총리 또는 국무 위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다.
제86조 ① 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
② 국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정 각부를
3
통할한다.
위 헌법 조항에서 알 수 있듯이 우리나라는 전형적인 대통령제와 달리 행정
부의 법률안 제출권을 인정하고 있으며 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한 국
무총리가 대통령의 명을 받아 행정 각부를 통할하도록 하고 있다. 또한 국회의
요구가 있을 때 국무총리나 국무 위원에게 국회에 출석하여 국정 처리 상황에
대해 답변하도록 하고 있다. 그 밖에도 국회 의원이 국무총리나 국무 위원을 겸
할 수 있으며 국회는 대통령에게 국무총리와 국무 위원의 해임을 건의할 수 있는
데, 이는 모두 의원 내각제 요소에 해당한다.
이처럼 우리나라는 대통령제를 기본으로 하면서도 의원 내각제 요소를 일부
가미한 정부 형태를 채택하고 있다.

탐구 활동 우리나라 정부 형태의 특징 핵심 역량 비판적 사고력 의사소통 및 협업 능력

자료 1 환경부는 가습기 살균제 사고의 재발 방지를 위한 관 자료 2 대통령이 국회법 개정안에 대해 거부권을 행사

련 법률 제정안이 국무 회의를 통과했다고 밝혔다. 해당 법 했다. 지난달 국회 본회의를 통과한 국회법 개정안
률안이 국회에서 의결되면 관련 업체는 살균·소독제 제품 은 행정 입법에 대한 국회의 수정·변경 권한을 강화
의 출시에 앞서 환경부 승인을 신청해야 하며, 제품 겉면에 하는 내용을 담고 있는데, 대통령은 국회법 개정안
관련 물질 목록, 주의 사항 등을 표시해야 한다. 이 행정부의 권한을 과도하게 침해하고 있다고 거부
- 『SBS뉴스』, 2017. 8. 8. - 권 행사 이유를 설명했다. - 『뉴시스』, 2016. 6. 25. -

1 자료 1 , 자료 2 에 나타난 대통령제 또는 의원 내각제 요소를 찾아보자.

예시 답안 <자료 1>에 나타난 의원 내각제 요소는 행정부의 법률안 제출권이고, <자료 2>에 나타난 대통령제 요소는 대통령의 법률안 거
모둠 부권이다.
2 모둠별로 의원 내각제 요소가 드러난 사례를 뉴스나 신문 기사에서 찾아 발표해 보자.
예시 답안 9월 24일 새벽 국회 본회의에서 김◯◯ 농림 축산 식품부 장관에 대한 국회 해임 건의안이 통과되었다. 재석 의원 170명 가운데 찬성 160
표, 반대 7표, 무효 3표로 가결 기준인 151표를 9표 차로 넘겼다. 헌법 제63조에 따르면 국무총리 또는 국무 위원의 해임 건의안은 국회 재적 의원 3
분의 1 이상의 발의에 재적 의원 과반수의 찬성이 있으면 가결된다.  - 『매일신문』, 2016. 9. 24. -
스스로 1 1987년 제9차 개헌을 통해 ( 대통령 ) 직선제가 부활한 후 현재까지 이어지고 있다.
확인 2 국무총리 제도를 통해 우리나라가 의원 내각제 요소를 도입하고 있음을 알 수 있다. ( , × )
추가 문제 1 4·19 혁명 직후 우리나라가 도입한 정부 형태는 ( 의원 내각제 ) 정부 형태이다.
2 우리나라 헌법에서 행정부의 법률안 ( 제출권 )을 인정한 것은 우리나라 정부 형태가 지닌 의원 내각제 요소를 보여 준다.

54 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 54 2019. 11. 13. 오전 11:03

 II -1 정부 형태의 이해

중단원 마무리

1단계 정리하기

•국민의 직접 선거로 의회 의원 선출
의원 내각제
•별도의 선거 없이 원칙적으로 의회 다수당 대표가 행정부 수반인 총리가 되어 내각을 구성
정부
형태
•국민의 직접 선거로 의회 의원 선출
대통령제
•국민의 직접 선거로 행정부 수반인 대통령 선출

우리나라의 •우리나라의 정부 형태는 대통령제를 기본으로 하면서 의원 내각제 요소가 일부 가미된 형태

정부 형태 •우리나라가 도입한 의원 내각제 요소: 국무총리제, 행정부의 법률안 제출권, 국회 의원의 국무 위원 겸직 허용 등

2단계 확인하기 3단계 서술하기

1 다음 글에 나타난 정부 형태의 특징으로 옳은 것은? [3~4] 다음 신문 기사를 읽고 물음에 답해 보자.

권력 분립의 원리에 근거하여 입법부와 행정부가

 신문
서로를 견제하며 독립적으로 권한을 행사한다. 또
갑국, 여소야대 정국 형성
한 국민이 의회 의원과 행정부 수반을 각각 별도의
선거를 통해 선출하며, 행정부 수반은 특별한 일이
이번 갑국 의회 의원 선거 결과 16년 만에 여소야
없는 한 정해진 임기를 보장받는다.
대 의회가 탄생했다. 여당인 A당은 300석 중 122석
을 얻어 과반 의석을 차지하지 못했고, 원내 제1당 지
① 행정부가 의회를 해산할 수 있다. 위도 총 123석을 차지한 B당에 내어 줌으로써 참패
② 행정부 수반과 국가 원수가 일치한다. 하였다. C당은 돌풍을 일으키며 38석을 확보하여 제
③ 정당 간 연합으로 연립 내각을 구성한다. 3의 정치 세력으로 떠올랐다.
④ 의회 다수당의 대표가 행정부 수반이 된다.
⑤ 행정부는 국민과 의회에 대해 책임을 진다.
3 위 신문 기사를 통해 알 수 있는 갑국의 정부 형태가
무엇인지 써 보자.
2 밑줄 친 ㉠에 해당하는 것을 <보기>에서 고른 것은?
대통령제

우리나라의 정부 형태는 대통령제를 기본으로 채택

하면서 ㉠ 의원 내각제 요소를 일부 도입하고 있다.

| 보기 |
ㄱ. 입법권은 국회에 속한다.
ㄴ. 국민의 직접 선거로 행정부 수반을 선출한다.
ㄷ. 국회 의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.
ㄹ. ‌국회 의원이 국무총리나 국무 위원을 겸할 수
있다.
4 갑국 정부 형태의 장점을 두 가지 이상 서술해 보자.
예시 답안 원칙적으로 대통령의 임기가 보장되기 때문에 임기 동

① ㄱ, ㄴ ② ㄱ, ㄷ ③ ㄴ, ㄷ 안 국가 정책을 지속해서 추진할 수 있다. 또한 대통령의 거부권

④ ㄴ, ㄹ ⑤ ㄷ, ㄹ 행사로 의회 다수당의 횡포를 방지할 수 있다.

중단원 마무리 55

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 판서 1. 권력 분립의 원리와 국가 기관
⑴ 권력 분립의 원리: 국가 권력을 여러 국가 기관에 분산하고 권력 상호 간에 견제와
균형의 원리를 통하여 국민의 자유와 권리를 보장하는 국가 기관의 조직 원리
⑵ 우리나라의 권력 분립 체제: 국회와 정부, 법원이 각각 입법권과 행정권, 사법권을 가
지는 삼권 분립 체제
2 권력 분립과 국가 기관 ■ 권력 분립의 원리와 국가 기관
국가 권력이 한 개인이나 집단에 집중되면 권력이 남용되

01
4~ 5 12차시
기 쉬워 국민의 자유와 권리를 침해할 수 있다. 따라서 국민
의 자유와 권리를 보장하기 위해서는 국가 권력을 서로 독
수업 PPT
립된 국가 기관에 분산하고 이들 기관이 상호 견제하도록
함으로써 국가 권력의 남용을 방지할 필요가 있다. 이처럼
국가 권력을 여러 국가 기관에 분산하고 권력 상호 간에 견

국회 제와 균형의 원리를 통하여 국민의 자유와 권리를 보장하는

국가 기관의 조직 원리를 권력 분립의 원리라고 한다.
권력 분립의 형태는 나라마다 다양하게 나타날 수 있지
이 주제를 배우면
•권력 분립의 원리를 설명할 수 있다. 만, 일반적으로 오늘날 대부분 민주 국가는 법을 만드는 입
•국회의 지위와 구성을 파악할 수 있다.
법부와 법을 집행하는 행정부, 법을 적용하는 사법부에 국가
•국회가 가지는 권한을 제시할 수 있다.
권력을 분산하는 삼권 분립 체제를 채택하고 있다. 우리나
미리 보는 핵심 용어
권력 분립의 원리 / 국회 / 본회의 / 국정 감사 / 라 역시 국회와 정부, 법원이 각각 입법권과 행정권, 사법권
국정 조사 을 가지고 있음을 헌법에 명시하여 권력 분립의 원리를 실
로크는 한 나라의 ‘행정권’과 ‘입법권’의 엄격한 분립을 주장
현하고 있다. 하며, 개인의 자유와 재산을 왕이 마음대로 침해하지 못하도
록 해야 한다고 주장했다. 몽테스키외는 여기에 다시 제3의
권력인 ‘사법권’을 추가했다. 즉 행정부, 입법부, 사법부가 서
로 독립하는 가운데 견제가 이루어져야 한다고 주장했다.

우리나라의 삼권 분립 체제

멀티미디어 대한민국 헌법

권력은 부패하는 경향이 있으며, 제 40조 입법권은 국회에 속한다.

절대 권력은 절대 부패한다. 제 66조 ④ 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.
제 101조 ① 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다.

존 액튼 경 법률
(Sir Acton, J.) 제정
입법부

견제와 견제와
감시 감시
주제 열기

국가 권력의 부패를 막기 위해서는 어떤 장치

법률 견제와 감시 법률
가 필요할까? 집행 적용
행정부 사법부
예시 답안 국가 권력을 한 곳에 집중하지 않고 권력을
서로 다른 국가 기관에 분산하여 상호 견제하게 해야 하
며, 국민이 국가 기관을 감시할 수 있는 제도를 마련해 우리나라는 국회, 정부, 법원에 각각 입법권과 행정권, 사법권을 분산
야 한다. 하여 서로를 견제할 수 있도록 하고 있다.

56 Ⅱ. 민주 국가와 정부

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 판서 2. 국회의 지위와 구성 ② 효율적인 의사 진행을 하기 위해 각종 위원회와
⑴ 지위: 국민의 대표 기관, 입법 기관, 국정 통제 기관 교섭 단체 운영
⑵ 구성 ③ 본회의에서 국회의 의사를 최종적으로 결정 →
① 임기 4년의 지역구 의원과 비례 대표 의원으로 구 정기회와 임시회의 형태로 열림.
성됨.

■ 국회의 지위와 구성
국회는 국민이 직접 선출한 대표들로 구성된 국민의 대
표 기관이자 법률을 제정 혹은 개정하는 입법 기관이다. 또
한 국정을 감시하고 견제하는 국정 통제 기관이기도 하다.
국회는 지역구에 출마한 후보 중에서 선출되는 지역구
의원과 각 정당의 득표율에 비례하여 선출되는 비례 대표
우리나라의 국회 의사당
의원으로 구성되며, 이들의 임기는 4년이다. 국회에는 의장 1인과 부의장 2인
이 있으며, 효율적인 의사 진행을 위하여 각종 위원회와 교섭 단체를 운영하고
있다. 위원회는 본회의에서 심의할 안건을 미리 조사하여 심의하는 합의체로
1 2 어떤 사항에 관해 상세하고 치밀하게 심사하고 토의하는 것을 뜻한다.
상임 위원회와 특별 위원회가 있다. 교섭 단체는 일반적으로 20인 이상의 소속 1 상임 위원회 국회 본회의에
서 논의하기에 앞서 그 소관에 속
의원을 가진 정당이 구성하는 원내 단체로, 국회의 의사 진행에 필요한 중요 하는 의안이나 청원 등을 심사하
소수 정당이 연합하여 20인 이상의 의원으로
기 위하여 설치된 위원회이다.
안건을 협의한다. 따로 교섭 단체를 구성하는 경우도 있다.

국회의 의사를 최종적으로 결정하는 곳은 본회의이며, 여기서는 국가의 중 2 특별 위원회 국회에서 상임

위원회의 소관에 속하지 않거나
요 문제를 논의하고 위원회에서 심사한 안건을 최종적으로 결정한다. 국회의 특히 심의가 필요하다고 인정되는

회의는 정기회와 임시회의 형태로 열린다. 정기회는 매년 1회 정기적으로 열리 안건을 심사하기 위하여 특별히
설치하는 위원회이다.
며, 임시회는 대통령 또는 국회 재적 의원 4분의 1 이상의 요구로 열린다. 회의 지도상의 유의점
최근의 정기회나 임시회에서 다
에 올라온 안건은 일반적으로 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 과반수의 루어진 주요 의안을 조사해 보도
보충 국회의 회의 원칙 록 한다.
찬성으로 의결된다. •회의 공개의 원칙: 국회의 회의는 공개하는 것이 원칙이다.
•회기 계속의 원칙: 한 회기 중에 의결되지 못한 안건은 다음 회기에 계속해서
심의한다.
•일사부재의의 원칙: 한번 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의하지 못한다.

사례를 더하다 상임 위원회와 교섭 단체

자료 1 국회 상임 위원회인 산업 통상 자원 중소 벤처 기업 위원 자료 2 원내 교섭 단체를 이루는 여야 4당은 공통 공

회는 올해 7월 법안 심사 소위원회를 열고 5인승 이하 다목적 약 법안 62개와 무쟁점 법안을 신속 처리하기 위하
승용차에 액화 석유 가스(LPG) 연료 사용을 허용하는 「액화 석 여 실무 협의를 이어 나가기로 했다. 여야 4당 원
유 가스의 안전 관리 및 사업법」 내 대표들은 국회 의장이 주재한 회동 자리에서 이
개정안을 통과시켰다. 해당 개 같이 의견을 교환하고, 국회 운영 위원회 안에 설
정안은 본회의를 통과한 후 공 치하기로 한 인사 청문 개선 소위원회도 본격적으
포·시행될 예정이다. 로 가동하기로 뜻을 모았다.
- 『이투뉴스』, 2017. 9. 25. - - 『노컷뉴스』, 2017. 8. 28. -

자료 1 , 자료 2 처럼 국회가 상임 위원회와 교섭 단체를 두는 이유가 무엇인지 이야기해 보자.

예시 답안 국회가 상임 위원회와 교섭 단체를 두는 이유는 국회 의사 진행의 효율성을 높이기 위해서이다.

2. 권력 분립과 국가 기관 57

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 57 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 3. 국회의 권한 는 정부의 법률안 제출 → 국회 재적 의원 ② 헌법 개정: 국회 재적 의원 과반수 또는 대
⑴ 입법에 관한 권한: 법률의 제정 및 개정권, 헌 과반수의 출석과 출석 의원 과반수의 찬성 통령의 발의 → 국회 재적 의원 3분의 2 이
법 개정안의 제안 및 의결권, 조약 체결 및 비 으로 의결 → 대통령이 거부권을 행사할 경 상의 찬성으로 개정안 의결 → 국민 투표에
준에 관한 동의권 등 우 국회 재적 의원 과반수의 출석과 출석 서 국회 의원 선거권자 과반수의 투표와 투
① 법률의 제·개정: 10인 이상의 국회 의원 또 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 재의결 표자 과반수의 찬성으로 최종 확정
보충 다수결의 원리와 필리버스터 ■ 국회의 권한
의회주의는 다수결의 원칙에 의해 운영되
는 다수결 정치를 의미하고, 다수결 원칙은 입법에 관한 권한 국회는 법률의 제정 및 개정권, 헌법 개정안의 제안 및 의
의회주의의 요체이다. 그런데 다수가 소수
의 의견을 무시하고 일방적인 강행을 고집 결권, 조약 체결 및 비준에 관한 동의권 등 입법에 관한 권한을 가진다.
하면 다수의 횡포가 될 수 있기에 이에 대
한 견제 수단이 필요하다. 무제한 토론(필리 법률의 제정 및 개정은 국회 의원 10인 이상이나 위원회의 법률안 발의 또는
버스터)이란 의회에서 소수파 의원들이 다
수당의 독주를 막기 위해 장시간 연설이나 정부의 법률안 제출로 시작되며, 국회 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 과
질의 등을 통해 합법적으로 의사 진행을 방
해하는 것을 말한다(국회법 제106조의 2). 반수의 찬성으로 의결된다. 국회에서 의결한 법률안은 정부로 이송되며 15일
소수파의 의견을 보호한다는 긍정적인 측
가부 동수일 때는 부결된 것으로 본다.
면도 있으나 다수결의 원칙에 역행하는 부
작용도 있다.
이내에 대통령이 공포하는데, 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일이
재의결된 법률안의 확정 지나면 법률의 효력이 발생한다. 국회에서 의결한 법률안에 대해 대통령이 거
국회에서 재의결한 법률안은 법률
로 확정되며, 대통령은 이에 대해 부권을 행사할 경우, 법률안을 재의결하기 위해서는 국회 재적 의원 과반수의
거부권을 행사할 수 없다.
출석과 출석 의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다.
법률 제 · 개정 절차
환부 및 재의 요구
국회
의원 15일
이송 이내
국회 회부 상임 상정
본회의 대통령 공포
의장 위원회
이송 5일
이내
정부
직권 상정

헌법은 국가의 최고법인 만큼 헌법 개정은 국회 재적 의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다. 제안된

일반 법률보다 엄격한 개정
절차를 거치도록 하고 있어. 헌법 개정안은 국회 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결되며, 의결된 개
정안이 국민 투표에서 국회 의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의
찬성을 얻으면 최종 확정된다.
헌법의 개정 절차
60일 30일
이내 국회 이내 국민 즉시
제안 공고 공포
의결 투표

국회 재적 의원 대통령 국회 재적 의원 국회 의원 선거권자 대통령

과반수 또는 3분의 2 이상 과반수 투표와 투표자
대통령 찬성 과반수 찬성

이 밖에도 국가 안전 보장에 관한 조약 및 국가나 국민에게 중대한 재정적

부담을 지우는 등의 조약을 체결 · 비준하기 위해서는 국회의 동의를 받아야 하
며, 이러한 조약은 동의 절차를 거친 후 국회에서 제정한 법률과 같은 효력을
가진다.

58 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 58 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 ⑵ 재정에 관한 권한: 조세의 종목과 세율 결정권, 정부가 제출한 예산안의 심의·확정권, 전년도 예산의 결산 심사
권등
⑶ 일반 국정에 관한 권한: 국정 감사 및 국정 조사권, 대통령의 국무총리, 대법원장과 대법관, 헌법 재판소장, 감사
원장 임명에 대한 동의권, 법률에 정한 고위직 공무원에 대한 탄핵 소추 의결권, 국무총리 및 국무 위원 해임 건
의권, 일반 사면에 대한 동의권 등
재정에 관한 권한 우리 헌법은 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다.”라고 정부와 법원에 대한 국회의 견
제 수단
하여, 국회에서 의결한 법률로서만 과세할 수 있도록 하고 있다. 또한 국회는 정 국회는 국정 감사·조사권 등을 통
조세 법률주의라고 한다.
해 정부를, 대법원장·대법관 임명
부가 제출한 예산안을 심의 · 확정하고, 전년도에 집행한 예산의 결산을 심사할
동의권 등을 통해 법원을 견제할
수 있는 권한 등을 가진다. 수 있다.

일반 국정에 관한 권한 국회는 국정을 감시하고 통제하기 위한 다양한

권한을 가진다. 먼저 국회는 매년 정기적으로 국정 전반을 감사할 수 있
는 국정 감사권과 국정에 특정한 사안이 생기면 이를 조사할 수 있는 국
정 조사권을 가진다. 또한 국무총리, 대법원장과 대법관, 헌법 재판소장,
감사원장의 임명에 동의권을 행사하며, 대통령이나 국무총리 등 법률에
정한 고위직 공무원이 직무를 집행하는 과정에서 헌법이나 법률을 위반 국회의 국정 조사 장면

하였을 때 탄핵 소추를 의결하고 헌법 재판소에 탄핵 심판을 청구할 수 있다.

이 밖에도 국회는 국무총리 및 국무 위원 해임 건의권, 일반 사면에 대한 동의권
등을 가진다. 보충 국정 감사와 국정 조사
•국정 감사: 국회가 국정 전반에 관한 조사를 행하는 것으로. 현재 국정 감사는 소관 상임 위원회별로 매년 정기 국회 집회일 이전에 시
행하는데, 본회의의 의결이 있으면 정기회 중에 감사를 시행할 수도 있다.
•국정 조사: 국회가 특별 위원회 또는 상임 위원회로 하여금 국정의 특정 사안에 관하여 조사를 시행하는 제도로, 국회 재적 의원 4분의
1 이상의 요구가 있을 때 국회 본회의를 거쳐 조사할 수 있다. 조사 결과 정부 또는 해당 기관의 시정을 필요로 하는 사항이 있을 때 국
회는 그 시정을 요구한다.

탐구 활동 국회의 권한 핵심 역량 정보 활용 능력 비판적 사고력

자료 1 국회는 본회의를 열어 두 명 자료 2 국회는 2016년 정기 국회 첫 자료 3 우리 정부가 개발 도상국에

의 대법관 후보자에 대한 임명 동 본회의를 열어 2015 회계 연도 결 쌀을 무상으로 원조하는 식량 원
의안을 통과시켰다. 대법원장이 산안을 정부 원안대로 의결하였 조 협약(FAC) 가입을 추진, 내년
임명을 제청한 이들 후보자는 국 다. 결산안은 출석 의원 214명 중 부터 개발 도상국에 쌀 원조를 시
회 인사 청문 특별 위원회의 임명 찬성 212명, 반대 2명으로 가결 작할 전망이다. 이번 FAC 가입안
동의안 심사 경과 보고서 채택 과 되었다. 이날 본회의에서는 2015 은 지난 8월 국무 회의에서 의결
정을 거쳤다. 회계 연도 예비비 지출 승인의 건 되었으며, 국회의 비준 동의를 받
- 『한겨레』, 2017. 7. 18. - 도 가결되었다. 으면 국내 절차가 완료된다.
- 『뉴스1』, 2016. 9. 2. - - 『파이낸셜뉴스』, 2017. 9. 2. -

1 자료 1 ~ 자료 3 을 통해 알 수 있는 국회의 권한이 각각 무엇인지 이야기해 보자.

예시 답안 <자료 1>에는 일반 국정에 관한 권한인 대법관 임명 동의권, <자료 2>에는 재정에 관한 권한인 결산 심사권, <자료 3>에는 입법에 관한 권한
인 조약 체결·비준 동의권이 나타나 있다.
2 자료 1 ~ 자료 3 에 나타난 국회의 권한은 각각 어떤 국가 기관을 견제하고 있는지 이야기해 보자.
예시 답안 국회는 <자료 1>에서 사법부(법원)를, <자료 2>와 <자료 3>에서 행정부(정부)를 견제하고 있다.

스스로 1 일반적으로 법률안의 의결에는 국회 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하다. ( , × )
국정
확인 2 국회가 매년 정기적으로 국정 전반을 감사할 수 있는 권한을 ( 감사권 )이라고 한다.
추가 문제 1 ( 교섭 단체 )는 일반적으로 20인 이상의 의원으로 구성되는 원내 단체로, 국회의 의사 진행에 필요한 중요 안건을 협의한다.
2 헌법 개정안의 발의 주체는 국회 재적 의원 과반수 또는 ( 대통령 )이다.

2. 권력 분립과 국가 기관 59

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 59 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 1. 행정의 의미
⑴ 의미: 국가의 목적이나 공익을 실현하기 위해 법률을 집행하는 국가 작용
⑵ 행정부의 역할
① 근대: 국방이나 치안 등에 한정됨.
② 현대 복지 국가: 모든 국민의 인간다운 생활 실현과 관련하여 행정부의 역할이 커짐.
2 권력 분립과 국가 기관 ■ 행정의 의미
행정은 국가의 목적이나 공익을 실현하기 위해 법률을 집

02
6~7 12차시
행하는 국가 작용을 의미하며, 이를 담당하는 국가 기관을
행정부라고 한다. 근대 초기 행정부의 역할은 국방이나 치안
수업 PPT
에 한정되었지만, 오늘날에는 사회가 복잡해지고 이해관계
가 다양해지면서 행정부의 규모와 역할이 점차 커지게 되었
다. 특히 모든 국민의 인간다운 생활 실현을 국가의 중요한

대통령과 의무로 삼는 현대 복지 국가의 등장 이후 행정부의 역할은

더욱 커지고 있다.
행정부 우리나라의 행정부는 대통령을 수반으로 하여 국무총리,
국무 회의, 행정 각부, 감사원 등의 기관으로 구성된다.
이 주제를 배우면
•대통령의 지위와 권한을 파악할 수 있다.
•행정부의 주요 조직과 기능을 설명할 수 있다. ■ 대통령의 지위와 권한
대통령의 지위 우리나라의 대통령은 국민의 직접 선거로
미리 보는 핵심 용어 선출되며, 임기는 5년으로 중임할 수 없다. 우리 헌법은 “행
대통령 / 행정부 수반 / 국가 원수 / 국무총리 /
국무 회의 / 감사원
정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.”라고 규정
하고 있다. 즉 대통령은 행정부의 수반으로서 행정에 관한
최종적인 책임을 진다. 동시에 헌법은 “대통령은 국가의 원
수이며, 외국에 대하여 국가를 대표한다.”라고 규정하고 있
다. 이처럼 우리나라의 대통령은 행정부 수반과 국가 원수
대통령이 임기 중 재선을 의식하지 않고 소신껏
의 지위를 동시에 가진다. 일할 수 있다는 장점도 있지만, 국민의 정치적
주제 열기 멀티미디어 평가의 대상이 되지 않기 때문에 독단적인 정책
추진의 가능성이 높고 정책의 연속성이 떨어질
수 있다는 단점도 있다.
행정부의 수반인 대통령이 대법원장을 임명
할 수 있는 이유는 무엇일까? 우리나라의 행정부 조직도(2017년 11월 기준)
예시 답안 대통령은 행정부 수반인 동시에 국가 원수로
대통령
서 헌법 기관을 구성할 권한을 가지기 때문이다.
감사원

국무총리

기획 재정부 교육부 과학 기술 정보 통신부 외교부

통일부 법무부 국방부 행정 안전부

문화 체육 관광부 농림 축산 식품부 산업 통상 자원부 보건 복지부

환경부 고용 노동부 여성 가족부 국토 교통부

해양 수산부 중소 벤처 기업부

대통령의 대법원장 임명장 수여식 보충 중임과 연임

중임이란 거듭해서 여러 번 직을 맡는 것을 의미하며, 연임은 중임 가운데서도 연이어
직을 맡는 것을 뜻한다. 즉 연임제는 중임제의 특수한 형태이며. 중임할 수 없다는 의미
60 Ⅱ. 민주 국가와 정부
는 오직 한 번만 그 직을 맡을 수 있다는 의미이다.

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 60 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 2. 대통령의 지위와 권한 ② 대외적 국가 대표 및 국가와 헌법 수호권: ④ 헌법 기관 구성권: 국무총리, 대법원장, 헌
⑴ 대통령의 지위: 행정부 수반이자 국가 원수 조약 체결 및 비준권, 선전 포고와 강화권, 법 재판소장, 감사원장 등의 임명권
⑵ 대통령의 권한 계엄 선포권 등 ⑶ 대통령의 신중한 권한 행사를 위한 방식: 중
① 행정부 지휘·감독권: 공무원 임면, 대통령 ③ 국정 조정권: 국민 투표 부의권, 헌법 개정 요 사안에 대한 국무 회의의 심의, 관련 문서
령 발포, 국무 회의 주재 등 안 제안권, 법률안 거부권, 사면권 등 에 대한 부서 제도 등
대통령의 권한 대통령은 행정부를 지휘·감독할 권한을 가진다. 구체적으로 공
지도상의 유의점
무원을 임면하고 대통령령을 발할 수 있으며, 국무 회의의 의장으로서 국무 회 대통령의 권한 행사와 관련한 다양
한 실제 사례를 제공하여 학생들이
의를 주재하고 국정을 최종적으로 결정하는 역할을 한다. 보다 쉽게 이해할 수 있도록 한다.

또한 대통령은 외국에 대하여 국가를 대표하고, 국가의 독립과 영토의 보전, 국

가의 계속성과 헌법을 수호할 권한을 가진다. 이와 관련하여 대통령은 외교 사
절을 신임·접수·파견하고 외국과의 조약을 체결·비준하며, 선전 포고나 강화
를 할 수 있다. 그 밖에 긴급 재정·경제 처분 및 명령권, 긴급 명령권, 계엄 선
계엄 선포는 국회의 사전 동의를 거치지 않으며 통고만 한다. 만일 국회가 재적 의원
포권 등도 가진다. 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다.
한중 정상 회담을 진행하는 대
그리고 대통령은 국정을 조정할 수 있는 권한을 가진다. 구체적으로 국가의 통령

안위에 관한 중요 정책을 국민 투표에 부칠 수 있고, 헌법 개정안을 제안할 수

국회와 법원에 대한 대통령의
있다. 국회 임시회 소집권, 국회 출석 발언권, 법률안 거부권 및 공포권 등도
견제 수단
가지며, 사법과 관련하여서는 사면권을 행사할 수 있다. 대통령은 법률안 거부권 등을 통해
국회를, 대법원장 ·대법관 임명권
이 밖에도 대통령은 헌법 기관을 구성할 권한을 가진다. 즉 국무총리, 대법원 등을 통해 법원을 견제할 수 있다.

장, 헌법 재판소장, 감사원장 등을 임명할 수 있다.

1 부서(副署) 법령이나 대통령
위와 같은 대통령의 권한 행사는 신중히 이루어져야 한다. 그래서 대통령이 의 국무에 관한 문서에 대통령이
서명한 다음, 국무총리와 관계 국
국정과 관련하여 수행하는 중요한 일은 반드시 국무 회의의 심의를 거치고, 관
1 무 위원이 함께 서명하는 행위를
련 문서에는 부서를 받도록 하고 있다. 의미한다.

탐구 활동 대통령의 인사권에 대한 국회의 견제 핵심 역량 비판적 사고력 창의적 사고력

자료 1 자료 2
연도 연도별 인사 청문회 대상 추가자
국회는 오늘 국무총리 후보
국무총리, 대법원장, 헌법 재판소장, 감사원장, 대법관, 국회가 선출하는 헌법 재판소 재판
자에 대한 인사 청문회를 이틀 2000
관 3인, 중앙 선거 관리 위원회 위원 3인
째 열고 후보자 검증을 이어 간 2003 국가 정보원장, 국세청장, 검찰총장, 경찰청장
다. 인사 청문회를 마무리한 뒤
2005 국무 위원, 모든 헌법 재판소 재판관 및 중앙 선거 관리 위원회 위원
에는 인사 청문회 경과 보고서
2007 합동 참모 본부 의장
를 채택하고, 이후 본회의에서
2008 방송 통신 위원장
총리 인준안을 표결에 부친다.
2012 공정 거래 위원회 위원장, 금융 위원회 위원장, 국가 인권 위원회 위원장, 한국은행 총재
- 『KBS뉴스』, 2017. 5. 25. -
2014 한국 방송 공사(KBS) 사장

1 자료 1 과 같이 대통령이 주요 공직자를 임명할 때 인사 청문회를 실시하는 이유가 무엇인지 이야기해 보자.

예시 답안 주요 공직자에 대한 대통령의 임명 권한이 견제되지 않을 때 나타날 수 있는 지나친 권력 집중과 권위주의적 통치를 막기 위해서이다.

2 자료 2 와 같이 인사 청문회 제도의 대상자가 점차 추가되는 이유가 무엇인지 이야기해 보자.

예시 답안 행정부 및 관련 기관의 권력이 점차 확대되는 상황에서 해당 기관에 대한 다른 국가 기관의 견제가 필요하기 때문이다.

2. 권력 분립과 국가 기관 61

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 판서 3. 행정부의 주요 조직 행정부의 최고 심의 기관 행정부의 최고 감사 기관
⑴ 국무총리: 행정 각부 통할, 국무 위원 임명 제 ② 행정 각부: 구체적인 행정 사무 집행, 소관 ② 권한: 국가의 세입·세출의 결산 검사, 국가
청 및 해임 건의, 총리령 발포 등 사무에 관한 부령 발포 및 법률이 정한 단체의 회계 검사, 행정 기
⑵ 국무 회의와 행정 각부 ⑶ 감사원 관 및 공무원의 직무 감찰 등
① 국무 회의: 행정부의 중요 정책을 심의하는 ① 행정 권력의 남용과 부패를 방지하기 위한
■ 행정부의 주요 조직
국무총리 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하며, 대통령의 국정

2 총리령 국무총리가 소관 사 운영을 보좌하고 대통령이 직무를 수행할 수 없을 때 권한을 대행하는 역할을
2
무에 관하여 법률이나 대통령령의
한다. 또한 행정 각부를 통할하며 총리령을 발하거나 국무 위원에 대한 임명 제
위임 또는 직권으로 발하는 명령
을 말한다. 청 및 해임 건의권을 행사할 수 있다.

국무 회의와 행정 각부 국무 회의는 행정부의 중요 정책을 심의하는 행정부

내 최고 심의 기관으로, 대통령과 국무총리 및 일정 수의 국무 위원으로 구성된
15인 이상 30인 이하이다.
다. 국무 회의의 의장은 대통령이며, 부의장은 국무총리가 맡는다.
행정부의 구체적 행정 사무는 행정 각부에 의해 이루어진다. 행정 각부의 장
국무 회의 은 국무 위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하며, 이들은 소관 사
3
3 부령 행정 각부의 장이 소관 무를 집행하고 소관 사무에 관해 부령을 발할 수 있다.
사무에 관하여 법률이나 대통령령
의 위임 또는 직권으로 발하는 명
령을 말한다.
감사원 감사원은 행정 권력의 남용과 부패를 방지하기 위한 행정부의 최고 감
사 기관으로, 조직상으로는 대통령에 소속되어 있지만 직무에 관하여는 독립
된 지위를 가진다. 감사원의 주요 권한으로는 국가 세입·세출의 결산 검사, 국
가 및 법률이 정한 단체의 회계 검사와 행정 기관 및 공무원의 직무에 관한 감
보충 국무 회의의 성격
찰 등이 있다. 국무 회의의 결정은 대통령에 대하여 법적인 구속력을 갖고 있지 못하므로 의결 기관이 아니
다. 그렇지만 헌법은 반드시 국무 회의를 거치도록 되어 있는 사항의 유형을 규정하고 있으며,
중요한 정책이 국무 회의를 거쳐 대통령의 재가를 얻도록 되어 있는 만큼 순수한 자문 기관으
로 보기도 어렵다. 이런 의미에서 우리나라의 국무 회의는 심의 기관이라고 할 수 있다.
탐구 활동 행정부의 활동 핵심 역량 비판적 사고력 정보 활용 능력

자료 1 감사원은  시장에게  지역 관광 공사 A 사장 자료 2 정부는 (가) 에서 「출입국 관리법」 일부 개정

의 문책을 요구했다. 감사 결과 A 사장이 경력직 직원을 안 등을 심의했다. 법무부가 마련한 「출입국 관리법」
부당하게 채용했고, 박람회 대행업체가 공금을 횡령한 일부 개정안은 외국인에 대한 긴급 출국 정지 제도 도
사실을 확인했음에도 이를 고발하지 말라고 지시한 사실 입과 외국인의 영주증을 10년마다 갱신하도록 하는 내
이 확인되었기 때문이다. - 『연합뉴스』, 2017. 7. 4. - 용을 담고 있다. - 『세계일보』, 2017. 8. 8. -

1 자료 1 에 나타난 감사원의 활동으로 얻을 수 있는 효과를 이야기해 보자.

예시 답안 행정 권력의 남용과 부패를 방지할 수 있다.

2 자료 2 의 (가)에 해당하는 행정부 기관의 명칭을 쓰고, (가)의 심의를 반드시 거치도록 헌법이 규정한 국정 관련 중요 사항이
예시 답안 (가)에 해당하는 기관은 국무 회의이다. 국무 회의의 주요 심의 사항에는 국정의 기본 계획과 정부의 일반 정책,
무엇인지 찾아보자.
선전·강화 기타 중요한 대외 정책, 헌법 개정안·국민 투표안·조약안·법률안 및 대통령령안, 예산안·결산, 대통령의 긴급
명령·긴급 재정 경제 처분 및 명령 또는 계엄과 그 해제, 국회의 임시회 집회의 요구, 행정 각부의 중요한 정책의 수립과 조
정 등이 있다.

스스로 1 행정부의 구체적 행정 사무는 국무 회의에서 이루어진다. ( , × )

확인 2 ( 감사원 )은/는 행정 권력의 남용과 부패를 방지하기 위한 행정부의 최고 감사 기관이다.
추가 문제 1 ( 부서 )란 대통령의 신중한 권한 행사를 위해 관련 문서에 대통령이 서명한 이후 국무총리와 관계 국무 위원이 함께 서명하는 행위를 의
미한다.
2 ( 국무총리 )는 대통령의 국정 운영을 보좌하고 행정 각부를 통할한다.
62 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 62 2019. 11. 13. 오전 11:03

 탐구 Tips & 유의점
감사원의 권한 확대, 옴부즈맨 제도의 활성화, 직능 대표제의 시행 등 행정 국가화 현상의 해결
방안을 자유롭게 토의할 수 있도록 한다.
심화
주제 탐구 행정 국가화 현상의 문제점과 해결 방안
핵심 역량 정보 활용 능력 창의적 사고력 의사소통 및 협업 능력

행정 국가화 현상의 의미와 문제점은 무엇일까

오늘날 사회가 복잡화·다양화되면서 각종 사회 문제의 해결에 국가 권력이 적극적으로 개입

하게 되었다. 이 과정에서 입법권·사법권에 비해 행정권이 크게 강화되는 현상이 나타났는데,
이처럼 국가 권력이 행정권으로 집중되어 가는 현상을 행정 국가화 현상이라고 한다.
행정 국가화 현상은 현대 사회에서 피할 수 없는 현상이기는 하지만, 한편으로는 여러 가지
문제를 낳기도 한다. 먼저 국가 권력이 행정부에 지나치게 집중되어 삼권 분립에 따른 견제와
균형이 깨질 수 있다. 또한 국민이 직접 선출하는 의회 의원에 비해 국민의 통제가 상대적으로
어려운 행정 관료가 정책 결정을 주도함으로써 국민 주권주의의 원칙이 훼손될 우려도 있다.

행정 국가화 현상의 문제점, 어떻게 해결할 수 있을까

행정 국가화 현상의 문제점을 해결하기 위한 노력 (%)

80
81.7 (국회 의안 정보 시스템, 2017)

72.4 의원안 가결률

은 크게 두 가지 방향에서 이루어지고 있다. 60

정부안 가결률
51.1
첫째는 의회의 기능과 역할을 강화하려는 방향이 40
40.3 40.8
34.7
26.9
21.1
다. 예를 들어 법률의 제정은 의회가 지닌 중요한 기 20 13.6 14.4

능이지만, 우리나라의 경우 정부가 제출한 법률안 가 0

15대 16대 17대 18대 19대

결률이 국회 의원이 제출한 법률안 가결률보다 훨씬 의회와 정부가 제출한 법률안 가결률

높다. 이러한 문제점을 해결하기 위해 우리나라는 국회 입법 조사처를 신설하고 전문 위원 제

도를 도입하는 등 입법 지원 기구를 강화하는 노력을 기울여 왔다.
둘째는 행정부에 대한 직접적인 감시 및 통제를 강화하려는
방향이다. 옴부즈맨(ombudsman)이라는 개인 혹은 기관이 정
부의 부당한 행정 조치를 감시하고 조사하는 옴부즈맨 제도가
대표적이다. 우리나라는 행정 옴부즈맨 제도의 하나로 국민 권
익 위원회를 두고 있다. 국민 권익 위원회는 국민의 고충 민원
을 처리하고 불합리한 행정 제도를 개선하며, 위법하거나 부
당한 행정 처분으로부터 국민의 권리를 보호하는 등의 업무
를 수행하고 있다.
국민 권익 위원회 누리집

탐구 1 국민 권익 위원회의 구체적 활동 사례를 조사해 보자.

과제 예시 답안 기업 고충을 유발하는 소극 행정 공무원을 수사 및 감사 대상으로 하기로 한 사례, 국민 권익 위원회 중재로 여러
관련 기관이 모여 학생들의 통학로 마련을 위해 도시 지역 8차로에 육교를 건설하도록 한 사례 등이 있다.
2 행정 국가화 현상의 문제점을 해결하기 위한 다른 방안으로는 무엇이 있을지 모둠별로 토의해 보자.
예시 답안 직업 단체별 전문가를 대표로 선출하는 직능 대표제를 시행하는 방안이 있다. 각 분야의 전문가들이 의회로 들어가
면 법안 심의 과정에서 전문성의 강화로 이어질 가능성이 높기 때문이다.

2. 권력 분립과 국가 기관 63

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 63 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 1. 사법의 의미와 사법권의 독립 ⑵ 사법권의 독립
⑴ 사법의 의미: 각종 분쟁이나 사건에 ① 목적: 공정한 재판의 실현을 통한
법을 적용하여 옳고 그름이나 권리관 국민의 기본권 보장
계 등을 판단하고 밝히는 작용 ② 실현 방법: 법원의 독립, 법관의 신
분상 독립, 법관의 재판상 독립
2 권력 분립과 국가 기관 ■ 사법의 의미
사법(司法)이란 공적 및 사적 영역에서 발생하는 분쟁이

03
8~9 12차시
나 사건에 국가가 법을 적용하여 옳고 그름이나 권리관계
등을 판단하고 밝히는 작용을 가리킨다. 행정이 법의 내용
수업 PPT
을 적극적으로 실현하려는 작용인 데 반해, 사법은 법질서
가 침해되거나 법적 분쟁이 발생하였을 때 법질서를 유지하
려는 작용이라는 특징을 지닌다.

법원과 지도상의 유의점

사법부 독립 원칙을 지키고자 했던 대한민국 초대 대법원장
■ 사법권의 독립
헌법 재판소 김병로에 관한 동영상을 보여 준다.

우리 헌법은 사법권이 법관으로 구성된 법원에 속한다고

명시하고 있다. 이는 권력 분립을 확인하는 규정이자 사법권
이 주제를 배우면 의 독립을 보장하는 규정이다. 사법권 독립의 궁극적인 목적
•사법권 독립의 목적과 그 실현 방안을 파악할
수 있다. 은 공정한 재판을 실현함으로써 국민의 기본권을 보장하는
•법원의 구성과 역할을 설명할 수 있다. 것이다.
•헌법 재판소의 구성과 역할을 설명할 수 있다.
사법권의 독립을 위해서는 우선 법원의 독립이 필요하다.
미리 보는 핵심 용어
사법권의 독립 / 심급 제도 / 헌법 재판소 / 위헌
이를 위해 법원은 입법부, 행정부로부터 독립된 별도의 조
법률 심판 / 헌법 소원 심판 직을 가지며, 입법부와 행정부는 법원의 재판에 영향력을
행사할 수 없다. 또한 법원은 위헌 법률 심판 제청권, 행정
재판권 등을 행사하여 입법부와 행정부를 견제함으로써 권
력의 균형을 유지할 수 있다.

멀티미디어
사법권의 독립과 관련한 헌법 조항들

제101조 ① 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다.

헌법 재판소
대법원
주제 열기
우리나라에서 대법원과 별도로 헌법 재판소
를 두고 있는 이유는 무엇일까?
예시 답안 우리나라는 각종 법령 등이 민주주의 이념 및
헌법 질서에 위배되는지 여부를 살펴 헌법을 수호하고
국민의 기본권을 보장하기 위해 일반적 사법 기구와 다
른 별도의 헌법 기구로 헌법 재판소를 두고 있다.
③ 법관의 자격은 법률로 정한다.
제102조 ③ 대법원과 각급 법원의 조직은 법률로 정한다.
제103조 법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립
하여 심판한다.
제105조 ③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관의 임기는 10년
으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할
수 있다.
제106조 ① 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의
하지 아니하고는 파면되지 아니하며, …….

보충 코크 대법관과 사법권의 독립
1608년 영국 절대 왕정의 상징인 제임스 1세가 코크 대법관에게 법관의 모자와 법복을 입어
보자고 요청하자, 코크는 “재판은 법관의 직무이며 국왕이라도 법관이 될 수 없다.”라고 말하
64 Ⅱ. 민주 국가와 정부
며 거절하였다. 이에 대해 제임스 1세는 “하늘이 내게 준 지혜로 왕국 전체를 통치할 수 있다
면 재판인들 처리하지 못하겠는가?”라고 주장하였지만, 코크는 “재판은 개인의 생명과 재산,
자유와 직결되기 때문에 체계적인 훈련 없이는 재판권을 행사할 수 없다.”라고 답하였다.

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 64 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 2. 법원
⑴ 법원의 위상과 조직
① 대법원: 사법부의 최고 기관으로 위헌·위법 명령 및 규칙·처분에 대한 최종 심사권, 대통령 및 국회 의원에 대
한 선거 소송 재판권 등을 가짐.
② 기타: 고등 법원, 지방 법원 및 지원, 가정 법원, 행정 법원, 특허 법원 등
사법권의 독립을 위해서는 법관의 신분상 독립 역시 중요하다. 이를 위해 법 국회와 정부에 대한 법원의 견
제 수단
관의 자격은 법률로 정하고 있으며, 법관은 탄핵 또는 금고 이상 형의 선고에 법원은 위헌 법률 심판 제청권 등
을 통해 국회를, 행정 재판권 등을
의하지 아니하고는 파면되지 않고 징계 처분에 의하지 아니하고는 정직·감봉
통해 정부를 견제할 수 있다.
및 기타 불리한 처분을 받지 않는다.
사법권 독립의 핵심은 법관의 재판상 독립이라고 볼 수 있다. 즉 법관은 헌법
과 법률에 의하여 양심에 따라 독립하여 재판해야 하며, 재판을 진행할 때 다
른 국가 기관이나 상급 법원은 물론 정당이나 사회단체, 언론 등으로부터 간섭
받지 않아야 한다.

■ 법원의 위상과 조직 대한민국 법원 상징

왼손에는 공평하고 정의롭게 판결
법원은 최고 법원인 대법원과 각급 법원으로 조직된다. 대법원은 사법부의 하겠다는 뜻으로 저울을, 오른손
에는 법을 엄격히 집행하겠다는
최고 기관으로서 대법원장과 대법관으로 구성되며, 이들은 대통령이 국회의 동 뜻으로 법전을 들고 있다.

의를 얻어 임명한다. 대법원의 주요 권한에는 위헌·위법 명령 및 규칙·처분에

1
대한 최종 심사권, 대통령 및 국회 의원에 대한 선거 소송 재판권 등이 있다. 1 선거 소송 선거 자체의 유·
2 무효를 다투기 위해 제기되는 소송
대법원 아래에는 고등 법원이, 고등 법원 아래에는 지방 법원과 그 지원이 설 을 말한다.

치되어 있으며, 이들은 일반적인 민사 및 형사 사건을 주로 다룬다. 이 밖에도 2 지원 지방 법원이나 가정 법

원의 관할하에 있으면서 일정한 지
전문적 영역의 사건을 다루는 특수 법원으로 가정 법원, 행정 법원, 특허 법원 등
역에 따로 설치해 그곳의 법원 사
이 있다. 무를 맡아 처리하는 하부 기관이다.
대법원은 대법원장과 13인의 대법관으로 구성되며, 임기는 모두 6년이다.
단, 대법관은 연임할 수 있는 반면 대법원장은 중임할 수 없다.

사례를 더하다 사법부 독립의 필요성

자료 1 1948년 대한민국 정부 수립과 함께 임명되었던 법 자료 2 1971년 법원이 시국 사건에 잇따른 무죄 판결을

관들의 재임용 시기가 돌아온 1958년, 대법원장은 법관
임명권자인 이승만 대통령에게 연임을 제청하는 법관
전원의 연임 발령을 요청하였다. 그러나 이승만 대통령
은 평소 자신의 정적에게 유리한 판결을 내리는 등 자신
과 갈등을 빚었던 법관 20여 명의 연임을 거부하였다.
이는 전체 법관 연임 대상자의 4분의 1 이상을 탈락시
킨 것이다.
- 한홍구, 『사법부-법을 지배한 자들의 역사』 -
내리자, 이에 반발한 검찰은 판결에 관련된 법관들에 대
해 뇌물 수수 혐의로 구속 영장을 청구하였다. 그러자 전
국의 법관 455명 중 150여 명이 사표를 던지며 항의하는
이른바 ‘사법 파동’이 벌어졌다. 여론이 악화하자 대통령
이 법관에 대한 수사 중지를 지시하는 등 사태 수습에 나
서면서 사법 파동은 일단락되었다. 하지만 이후 관련 법
관들이 재임용 심사에서 탈락하면서 판사들의 사법부 독
립 의지가 꺾이게 되었다. - 『부산일보』, 2016. 3. 24. -

자료 1 , 자료 2 를 통해 알 수 있는 사법부 독립의 필요성을 이야기해 보자.

예시 답안 사법부가 권력자의 자의에 의해 구성되거나 운영되는 등 사법부의 독립이 침해될 경우, 공정한 재판의 실현 및 그에 따른 국민의 기본권
보장이 어려워질 수 있다.

2. 권력 분립과 국가 기관 65

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 65 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 ⑵ 공정한 재판의 실현을 위한 제도와 원칙
① 심급 제도: 공정한 재판을 보장하기 위해 법원에 급을 두어 여러 번 재판을 받을 수 있게 하는 제도 → 원칙적
으로는 3심제
일반적인 민사, 형사, 행정, 군사 ② 기타: 공개 재판주의, 증거 재판주의
재판은 3심제로 하지만, 특허 재
판 및 지방 의회 의원과 기초 단
체장의 선거 소송은 2심제이다.
■ 공정한 재판의 실현
비상 계엄하의 군사 재판 및 대
통령·국회 의원 등에 대한 선거
법원은 공정한 재판을 실현하기 위해 사법권의 독립 외에도 재판 진행과 관
소송과 당선 소송은 단심제(대법
원 관할)이다.
련한 구체적 제도와 원칙을 두고 있다. 대표적인 제도로 심급 제도를 들 수 있
다. 심급 제도란 하급 법원의 판결이나 결정·명령에 불복하는 경우 상소하여
대법원
상고·
재항고
상고·
재항고
상급 법원에서 재판을 받을 수 있도록 하는 제도로, 우리나라의 심급 제도는

지방 법원 본원 원칙적으로 3심제로 운영된다. 1심 판결에 불복하여 2심 재판을 청구하는 것

고등 법원
합의부

항소· 항소·
을 항소, 2심 판결에 불복하여 3심 재판을 청구하는 것을 상고라고 하며, 법원
항고 항고
판결 이외의 결정·명령에 불복할 경우 항고, 재항고를 할 수 있다. 이와 같은
지방 법원 및 지방 법원 및
지원 합의부 지원 단독 판사
심급 제도는 법관이 잘못된 판결을 내릴 가능성을 최소화하고 공정한 재판을
중대한 가벼운
민형사 사건 민형사 사건
실현하여 국민의 기본권을 보장하기 위한 것이다.
민형사 사건의 심급 제도 이 밖에도 재판의 심리와 판결을 원칙적으로 공개하는 공개 재판주의나, 사
실을 확정할 때에는 증거에 입각하도록 하는 증거 재판주의 역시 공정한 재판을
실현하기 위한 중요한 원칙이다. 보충 헌법 재판의 효력
헌법 재판이 일반 재판, 즉 일반 민형사 재판과 가장 다른 점은 재판의 효과가 미치는 범위
이다. 민형사 재판의 경우 재판의 결과는 당사자, 즉 재판의 원고와 피고(형사 재판의 경우
검사와 피고인)에만 미치고 재판을 담당한 법원을 구속한다. 이에 비해서 헌법 재판은 그
■ 헌법 재판소 결과가 당사자뿐만 아니라 일반 법원과 다른 국가 기관 그리고 국민 전체를 구속한다. 즉,
헌법 재판에는 일반적 효과가 있다.
79쪽에서 헌법 재판소 또
창의
・
융합
우리나라에서 일반적인 사법 작용은 법원이 담당하지만, 헌법 관련 심판은
는 주변의 법원을 견학하
고 보고서를 작성해 보자. 헌법 재판소가 별도로 담당한다. 헌법 재판소는 헌법 해석과 관련한 분쟁을 해

사례를 더하다 공정한 재판의 원칙

자료 1 헌법 제12조 ⑦ 피고인의 자백이 …… 자의로 진술된 것이 아니라고 인정될 때 또는 정식 재판에 있어서 피고인의 자
백이 그에게 불리한 유일한 증거일 때에는 이를 유죄의 증거로 삼거나 이를 이유로 처벌할 수 없다.
제109조 재판의 심리와 판결은 공개한다. 다만, 심리는 국가의 안전 보장 또는 안녕질서를 방해하거나 선량한 풍
속을 해할 염려가 있을 때에는 법원의 결정으로 공개하지 아니할 수 있다.

자료 2 영화 「재심」은 실화를 토대로 하고 있다. 우연히 택시 운전사가 살해되는 광경을 목격한 15세
소년 현우는 살해 용의자로 지목되어 수사를 받는다. 현우는 강압 속에 결국 혐의를 인정하는 거
짓 자백을 하고, 법원은 자백 이외에 적절한 증거가 없음에도 불구하고 현우에게 10년 형을 선고
한다. 이후 변호사 준영은 현우의 억울한 사연을 알게 되고, 현우가 *재심을 받을 수 있도록 노
력을 기울인다. 결국 현우는 재심 재판에서 증거 불충분을 이유로 무죄 선고를 받는다.
* 재심: 확정된 판결에 대해 심판 절차의 중대한 하자 또는 사실 인정의 오류가 있을 경우 재심판을 청구하는 제도

자료 1 에 규정된 재판 진행 원칙을 말해 보고, 그중 자료 2 에서 재심 개시의 근거가 될 수 있는 조항을 찾아보자.

예시 답안 <자료 1>의 헌법 제12조 제7항은 증거 재판주의, 제109조는 공개 재판주의를 규정하고 있다. <자료 2>에서 재심 재판의 결과 증거 불충분이
무죄 선고의 사유로 제시된 것 등으로 보아, 헌법 제12조 제7항이 재심 개시의 근거가 될 수 있다.

66 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 66 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 3. 헌법 재판소 ① 위헌 법률 심판: 재판의 전제가 되는 원의 파면 여부를 심사하는 심판
⑴ 지위: 헌법 해석과 관련한 분쟁 해결 기관으로 헌 법률의 위헌 여부를 가리는 심판 ④ 위헌 정당 해산 심판: 민주적 기본 질서에 어긋난
법을 수호하고 국민의 기본권을 보장 ② 헌법 소원 심판: 공권력에 의한 국민의 정당의 해산을 결정하는 심판
⑵ 구성: 법관의 자격을 가진 9명의 재판관으로 구성 기본권 침해를 구제하기 위한 심판 ⑤ 권한 쟁의 심판: 국가 기관 및 지방 자치 단체 간
⑶ 권한 ③ 탄핵 심판: 국회에서 탄핵 소추된 공무 의 권한과 의무에 대한 다툼을 심판
결하는 기관으로, 헌법을 수호하고 국민의 기본권을 보장하는 역할을 한다.
헌법 재판소는 법관의 자격을 가진 9명의 재판관으로 구성된다. 재판관 중 3
명은 국회에서 선출하고 3명은 대통령이 지명하며 3명은 대법원장이 지명하는
데, 이들에 대한 임명권은 대통령이 갖는다. 헌법 재판소장은 재판관 중 한 명 헌법 재판소 상징
초석과 기둥은 헌법을 수호함으로
이 맡는데, 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명한다.
써 국가의 근본을 굳게 받치는 것
헌법 재판소에서 이루어지는 심판 중 대부분은 위헌 법률 심판과 헌법 소원 을 의미하고, 열린 문은 국민의 기
본권을 보장함으로써 진정한 민주
심판이다. 위헌 법률 심판은 법원의 제청에 따라 재판의 전제가 되는 법률이 헌 주의를 실현해 나아가는 모습을

법에 위반되는지를 판단하는 심판이다. 헌법 소원 심판은 헌법에 보장된 국민 의미한다.

3
의 기본권이 공권력에 의하여 침해되었을 때 이를 구제하기 위한 심판으로, 권 3 권리 구제형 헌법 소원 공권
4 력의 행사 또는 불행사로 인하여
리 구제형 헌법 소원 심판과 위헌 심사형 헌법 소원 심판으로 나눌 수 있다. 헌법상 보장된 기본권을 침해받은
국민이 제기하는 헌법 소원이다.
이외에도 헌법 재판소는 국회에서 탄핵 소추된 공무원의 파면 여부를 심사
하는 탄핵 심판, 정부의 제소에 따라 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본 질서 4 위헌 심사형 헌법 소원 재판
당사자가 법원에 위헌 법률 심판
에 어긋나는지를 판단하여 정당의 해산을 결정하는 위헌 정당 해산 심판, 국가 제청 신청을 하였으나 기각되었을

기관 상호 간이나 국가 기관과 지방 자치 단체 간, 지방 자치 단체 상호 간의 때 제청 신청을 한 당사자가 직접

제기하는 헌법 소원이다.
권한과 의무에 대한 다툼을 심판하는 권한 쟁의 심판도 담당한다.
재판관 7인 이상이 출석하여야 심리할 수 있으며, 위헌 법률, 헌법 소원, 탄핵, 정당 해산 결정은
재판관 6인 이상의 찬성이 필요한 반면 권한 쟁의 심판은 재판관 과반수의 찬성으로 결정한다.

탐구 활동 법률의 위헌 여부는 어떻게 가릴까? 핵심 역량 정보 활용 능력 비판적 사고력

자료 1 ◯ ◯ 법원은 강제 퇴거 명령을 받은 외국인이 자료 2 「청원 경찰법」 제5조 제4항은 사기업에서 근무하는 청

실제 대한민국 밖으로 송환될 때까지 보호 시설에 무 원 경찰에게도 국가 공무원과 마찬가지로 근로 3권을 제한
기한 수용할 수 있도록 규정한 「출입국 관리법」 제63 하고 있다. 이에 H사에서 청원 경찰로 근무하던 A 씨 등
조 제1항이 위헌인지 결정해 줄 것을 헌법 재판소에 은 자신들이 공무원이 아님에도 헌법이 규정한 기본적 권
제청하였다. 법원은 해당 조항이 기간의 제한 없는 리인 근로 3권을 제한받고 있다며 헌법 재
인신 구속을 가능하게 함으로써 신체의 자유를 과도 판소에 해당 법률 조항의 위헌 여부를 가
하게 제한하므로 위헌의 소지가 있다고 밝혔다. 려줄 것을 청구하였다.
- 『법률신문』, 2017. 10. 17. - - 『뉴시스』, 2017. 9. 28. -

1 자료 1 , 자료 2 의 결과 진행될 심판은 각각 어떤 헌법 심판에 해당하는지 이야기해 보자.

<자료 1>의 결과 진행될 심판은 위헌 법률 심판, <자료 2>의 결과 진행될 심판은 헌법 소원 심판이다.

2 1의 두 헌법 심판 유형의 공통점과 차이점을 정리하여 발표해 보자.

예시 답안 •공통점: 위헌 법률 심판과 헌법 소원 심판은 모두 헌법을 심판 기준으로 삼아 위헌 여부를 가리는 심판이다.
•‌차이점: 위헌 법률 심판은 재판이 진행되는 과정에서 법원이 제청하는 반면, 헌법 소원 심판은 재판 진행과는 무관하게 국민이
직접 청구한다.

스스로 1 사법권의 독립이나 심급 제도의 목적은 공정한 재판을 실현하는 것이다. ( , × )

헌법 소원
확인 2 헌법에 보장된 국민의 기본권이 공권력에 의하여 침해되었을 때 이를 구제하기 위한 헌법 심판은 ( )이다.
심판
추가 문제 1 대통령 및 국회 의원에 대한 선거 소송 재판권을 가진 법원은 ( 대법원 )이다.
2 법원의 제청에 따라 재판의 전제가 되는 법률이 헌법에 위반되는지를 판단하는 헌법 심판은 ( 위헌 법률 ) 심판이다.

2. 권력 분립과 국가 기관 67

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 67 2019. 11. 13. 오전 11:03

 창의력을 키우는
수행 평가 국가 기관 간 견제와 균형 수단 알아보기 활동지

핵심 역량 정보 활용 능력 창의적 사고력 비판적 사고력

1 국가 기관 간 견제와 균형 수단의 사례를 찾아보자.

- 관련 신문 기사나 법원, 헌법 재판소 등의 판례나 결정문을 찾아본다.

「특정 범죄 가중 처벌 등에 관한 법률」 제5조의 4

① 상습적으로 형법 제329조부터 제331조까지의 죄 또는 그 미수죄를
범한 사람은 무기 또는 3년 이상의 징역에 처한다.

「특정 범죄 가중 처벌 등에 관한 법률
」 제5조의 4 제1항은 별도의 가중적 구성
요건 표지를 규
정하지 않은 채 형법 조항과 똑같은
구성 요건을 규정하면서 법정형만 상향
조정하여 어느 조
항으로 기소하는지에 따라 벌금형의
선고 여부가 결정되고, 선고형에 있어
서도 심각한 형의 불
균형을 초래하게 함으로써 형사 특별
법으로서 갖추어야 할 형벌 체계상의
정당성과 균형을 잃
어 인간의 존엄성과 가치를 보장하는
헌법의 기본 원리에 위배될 뿐만 아니
라 그 내용에 있어
서도 평등 원칙에 위반되어 위헌이다
. - 헌재 2015. 2. 26. 2014헌가16 -

2 1에 나타난 국가 기관 간의 견제 유형과 견 3 1의 근거가 되는 헌법 조항을 찾아보자.

제 관계의 국가 기관을 써 보자.
헌법 제40조 입법권은 국회에 속한다.
위헌 법률
견제 유형 제111조 ① 헌법 재판소는 다음 사항
심판 제청
을 관장한다.
견제 기관 법원 1. 법원의 제청에 의한 법
견제
관계 률의 위헌 여부 심판
피견제 기관 국회

✽ 각 평가 항목당 5점 만점으로 한다.

평가 항목 점수 수행 평가를 위한 참고 누리집
국가 기관 간 견제와 균형과 관련한 판례나 결정문을 제대로 검색하여 •헌법 재판소 헌법 재판 정보(search.ccourt.go.kr)
찾아냈는가?
•대법원 대한민국 법원 종합 법률 정보(glaw.scourt.go.kr)
국가 기관 간의 견제 유형과 견제 관계의 국가 기관을 정확히 파악하
고 있는가?
판례나 결정문의 근거가 되는 헌법 조항을 올바르게 제시하였는가?

68 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 68 2019. 11. 13. 오전 11:03

 II -2 권력 분립과 국가 기관

중단원 마무리

1단계 정리하기

•지위: 국민의 대표 기관, 입법 기관, 국정 통제 기관

국회
•권한: 입법에 관한 권한, 재정에 관한 권한, 일반 국정에 관한 권한 등

국가 •대통령: 국가의 원수이자 행정부 수반

대통령과 행정부
기관 •행정부의 주요 조직: 대통령, 국무총리, 국무 회의와 행정 각부, 감사원 등

•사법권의 독립: 법원의 독립, 법관의 신분상 독립, 법관의 재판상 독립

법원과 헌법 재판소 •법원: 심급 제도 등을 통해 공정한 재판 실현
•헌법 재판소: 헌법 해석과 관련한 분쟁 해결

2단계 확인하기 3단계 서술하기

1 국회의 법률 제·개정 절차에 대한 설명으로 옳지 않은 [3~4] 다음 글을 읽고 물음에 답해 보자.

것은?

① 국회 의원 외에 정부도 법률안을 제출할 수 있다. 우리나라는 국가 권력을 서로 독립된 국가 기관에

분산하여 이들 기관이 상호 견제하도록 하고 있다. 예
② 대통령이 거부권을 행사한 법률안은 자동 폐기된다.
를 들어 국회는 ㉠ 이/가 제출한 예산안의 심
③ 본회의에 상정하기 전에 소관 상임 위원회가 법률
의·확정권 등을 통해 ㉠ 을/를 견제할 수 있
안을 심사한다. 고, 대통령은 법률안 거부권을 통해 ㉡ 을/를
④ 국회에서 의결된 법률안은 특별한 규정이 없는 한 견제할 수 있다. 또한 ㉢ 은/는 위헌 법률 심판
공포 후 20일이 지나면 효력이 발생한다. 제청권을 통해 ㉡ 을/를 견제할 수 있다.

⑤ 일반적으로 법률안의 의결에는 재적 의원 과반수

의 출석과 출석 의원 과반수의 찬성이 필요하다.
3 ㉠ ~ ㉢에 들어갈 국가 기관의 명칭을 각각 써 보자.
2 ㉠, ㉡에 대한 설명으로 옳은 것은? ㉠ - 정부, ㉡ - 국회, ㉢ - 법원

「집회 및 시위에 관한 법률」 제조 위반 혐의

로 1심 재판을 받던 A는 해당 법률 조항이 국민의
시위에 관한 자유를 지나치게 억압하여 헌법에 어
긋난다며 ㉠ 을/를 제청해 줄 것을 신청하였
지만, 법원이 이를 기각하자 ㉡ 을/를 청구
하였다.

① ㉠은 위헌 법률 심판에 해당한다.
② ㉠을 담당하는 기관은 대법원이다. 4 윗글처럼 국가 기관이 서로를 견제하도록 하는 이유가
③ ㉡은 심급 제도에 따라 3심제로 진행된다. 무엇인지 서술해 보자.
④ ㉡의 결과에 불복할 경우 헌법 재판소에 심판을 예시 답안 국가 권력의 남용을 방지하여 국민의 자유와 권리를 보

요청할 수 있다. 장하기 위해서이다.

⑤ ㉠의 과정 없이 ㉡을 바로 청구할 수 있다.

중단원 마무리 69

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 69 2019. 11. 13. 오전 11:03

 판서 1. 지방 자치의 의미와 유형
⑴ 의미: 일정 지역을 기초로 하는 단체나 지역 주민이 중앙 정부로부터 자율성을 확보
하고 해당 지역의 문제를 자신의 의사와 책임에 따라 자주적으로 처리하는 것
⑵ 지방 자치의 유형: 단체 자치와 주민 자치

3 지방 자치의 이해 ■ 지방 자치의 의미
한 국가의 일을 중앙 정부가 모두 처리하게 되면 국가 안

01
10 12차시
에 있는 각 지역의 특성을 제대로 고려하기 힘들 수 있다.
또한 국가 권력이 중앙 정부에만 집중되면 지역의 문제를
수업 PPT
처리하는 과정에서 해당 지역 주민의 의사가 충실히 반영되
기 어렵다.
따라서 일정한 지역을 기초로 하는 단체나 지역 주민이

지방 자치의 중앙 정부로부터 자율성을 확보하고 해당 지역의 문제를 자

신의 의사와 책임에 따라 자주적으로 처리하는 과정이 필요
의의 한데, 이를 지방 자치라고 한다. 지방 자치는 지역 주민이 중
앙 정부로부터 상대적으로 독립된 자치 단체를 구성하는 일
이 주제를 배우면 에서 출발하며, 이러한 단체가 해당 지역 주민의 의사에 따
•지방 자치의 의미를 설명할 수 있다.
•지방 자치의 의의를 제시할 수 있다. 라 충실히 운영될 때 실현될 수 있다.
지방 자치는 단체 자치와 주민 자치로 구분된다. 중앙 정
미리 보는 핵심 용어
지방 자치 / 풀뿌리 민주주의 / 수직적 권력 분립 부로부터 상대적으로 독립된 지위의 지방 자치 단체가 그
지방의 문제를 자주적으로 처리하는 것을 단체 자치라 하고,
그 지방의 공공 문제를 주민 의사에 따라 처리하는 것을 주
민 자치라 한다. 바람직한 지방 자치는 단체 자치와 주민 자

멀티미디어
치가 모두 시행될 때에 실현될 수 있으며, 오늘날 우리나라
를 포함한 대부분의 국가에서는 단체 자치와 주민 자치를
결합하여 시행하고 있다.

지방 선거 주민 공청회

오늘 치러진 지방 선거에서
김 후보가 △△ 지역의
도지사로 선출되었습니다.

주제 열기

지방 자치 단체장을 대통령이 임명하지 않고

선거를 통해 선출하는 이유는 무엇일까?
지방 자치 단체는 별도의 지방 선거를 지역 문제를 해결하는 과정에서 주민
통해 구성되며, 중앙 정부로부터 일정 정 공청회 등을 통해 해당 지역 주민의 의사
도 독립하여 지역의 문제를 처리한다. 가 반영된다.
예시 답안 일반적으로 대통령이 임명한 사람보다는 지역 주민에 의해 선출된 사람이 지
역의 특성을 더욱 잘 알 수 있으며, 자신을 뽑아 준 지역 주민에 대해 책임감을 가지고
해당 지역의 문제를 해결하려고 할 것이기 때문이다.
70 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 70 2019. 11. 13. 오전 11:04

 판서 2. 지방 자치의 의의
⑴ 풀뿌리 민주주의의 실현에 기여: 생활 주변에서 마주치는 다양한 문제를 자주적으로 해결하는 과정에서 민주주
의의 경험을 쌓을 수 있음.
⑵ 권력 분립 원리의 실현에 기여: 지방 자치를 통해 정치권력이 중앙 정부에 지나치게 집중되는 것을 방지함으로
써 수직적 권력 분립의 원리 실현에 이바지함.

■ 지방 자치의 의의
1
지방 자치는 다음과 같은 의의를 가진다. 첫째, 지방 자치는 풀뿌리 민주주의 1 풀뿌리 민주주의 평범한 시
민들이 지역 기반의 의사 결정 과
의 실현에 기여한다. 지역 주민은 정치·사회·교육·문화 등 생활 주변에서 마 정을 거쳐 지역 공동체의 운영과
생활의 변화에 참여하는 민주주의
주치는 다양한 영역의 문제를 자주적으로 해결하는 과정에서 민주주의의 경험
의 한 형태를 의미한다.
을 쌓는 훈련을 할 수 있다. 이를 바탕으로 지방 자치는 해당 지역의 민주주의
발전을 가져올 뿐만 아니라 국가 전체적인 수준에서의 민주주의 발전에도 밑 지방 자치는 자유의
보장을 위한 장치이자 정치의
거름이 된다. 훈련장이다.

둘째, 지방 자치는 근대 민주주의의 기본적 원리 중 하나인 권력 분립 원리의

실현에 기여한다. 민주주의가 발전하기 위해서는 중앙 정부 내에서의 입법부,
행정부, 사법부 간 수평적 권력 분립 못지않게 중앙 정부와 지방 자치 단체 간
의 수직적 권력 분립도 중요하다. 지방 자치는 정치권력이 중앙 정부에 지나치
게 집중되는 것을 막고 이를 각 지방에 분산하여 수직적 권력 분립의 원리를
실현하는 데 이바지한다.
존 스튜어트 밀(Mill, J. S.)
보충 지방 자치의 의의
•브라이스: 지방 자치는 민주주의의 원천일 뿐만 아니라 그 학교이다.
•토크빌: 지방 자치는 자유를 민중의 손에 닿는 곳에 가져다줄 뿐만 아니라 사람들에게 그 자유를 어떻게 향유하고 활용할지를
가르쳐 준다. 지방 자치란 제도 없이도 국가는 자유로운 정부를 수립할 수 있을지 모르나 자유의 정신을 가질 수는 없다.

개 을 더하다 방파제로서의 지방 자치

지방 자치는 중앙 집권적 권력에 대하여 지역 단위에서의 민주적 가치를 지키고, 나아가 중앙 정치의 혼란과 변동으
로부터 어느 정도 거리를 두고 지역을 관리함으로써 국가 전체의 안정적 운영을 도모할 수 있도록 한다. 지방 자치가 성
숙하면 중앙이 정치적 혼란 상태에 빠지더라도 그것이 지방에 파급되지 않고 지역 운영의 독자성과 안정성을 유지할 수
있기 때문이다.
최근의 국가적 위기 속에서도 과거의 큰 정치적 혼란기와 달리 전국 대부분의 지역은 큰 문제 없이 돌아가고 있다. 오
히려 상당수 자치 단체는 지역 안정 대책 기구를 만들고 지역 현안과 민생을 챙기는 모습을 보인다. 중앙 정부의 혼란이
지역 주민 삶의 불안과 위기로 번지지 않도록 민첩하게 대응하는 형국이다. 이와 같은 발 빠른 대응은 아마 불완전하나
마 지방 자치를 시행하고 있기 때문이 아닐까? 지방 자치가 나무가 되고 산맥이 되어 중앙의 회오리
바람을 막아 내는 건 아닐까? 지방 자치가 갖는 방파제로서의 위력이 국가적 위기 상황에서 빛
을 발한 것이리라. - 박동훈, 「지방 자치는 중앙 정치의 방파제」 -

‘방파제로서의 지방 자치’라는 말이 무슨 의미인지 이야기해 보자.

예시 답안 ‘방파제로서의 지방 자치’라는 말은 국가 전체 혹은 중앙 정치에서 발생하는 여러 가지 혼란이 있더라도 지방 자치가 그에 따른 영향을 막

거나 완화함으로써 지역 주민의 생활과 이익을 지켜 주는 역할을 한다는 의미이다.

스스로 1 바람직한 지방 자치는 단체 자치와 ( 주민 자치 )이/가 모두 시행될 때 실현될 수 있다.

확인 2 지방 자치는 수직적 권력 분립 원리의 실현에 기여한다. ( , × )
추가 문제 1 지방 자치의 유형 중 그 지방의 공공 문제를 주민 의사에 따라 처리하는 것을 ( 주민 자치 )라 한다.
2 평범한 시민들이 지역 기반의 의사 결정 과정을 거쳐 지역 공동체의 운영과 생활의 변화에 참여하는 민주주의의 한 형태를 ( 풀뿌리 ) 민
주주의라고 한다.
3. 지방 자치의 이해 71

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 71 2019. 11. 13. 오전 11:04

 판서 1. 우리나라 지방 자치 제도의 변화 로 선출
⑴ 1948년: 제헌 헌법에서 지방 자치제 규정 ⑷ 5·16 군사 정변 이후: 지방 의회 폐지, 지
⑵ 1952년: 주민 직선제로 최초의 지방 의회 방 자치 단체장 임명제 시행
구성 ⑸ 1990년대 이후: 각급 지방 의회 및 지방
⑶ 1960년: 모든 지방 자치 단체장을 직선제 자치 단체장의 주민 직선제 정착
3 지방 자치의 이해 ■ 우리나라 지방 자치 제도의 변화
우리나라는 1948년 제헌 헌법에서부터 지방 자치 제도를

02
11~12 12차시
규정하였다. 지방 자치제 시행의 법률적 근거인 「지방 자치
법」 은 1949년에 제정되었고, 이에 따라 1952년 최초의 지
수업 PPT
방 의회가 주민의 직접 선거로 구성되었다. 하지만 지역 주
민이 지방 자치 단체장을 직접 선출하는 것은 계속 미루어
지다가 4 · 19 혁명 이후인 1960년에야 처음으로 모든 자치

우리나라의 단체장이 직선제로 선출되었다.

그러나 1961년 5 · 16 군사 정변으로 집권한 세력이 지방
지방 자치 의회를 폐지하고 지방 자치 단체장 임명제를 시행함으로써
지방 자치제는 오랫동안 형식적으로만 운영되었다. 이후
이 주제를 배우면 1991년 주민 선거를 통해 각급 지방 의회를 구성하면서 지
•우리나라 지방 자치의 특징을 설명할 수 있다.
•우리나라 지방 자치의 현실과 과제를 파악할 방 자치가 부활하였으며, 1995년부터 지방 자치 단체장을
수 있다. 주민이 직접 선거로 선출함으로써 명실상부한 지방 자치 시
미리 보는 핵심 용어 대를 맞이하였다.
지방 의회 / 조례 / 지방 자치 단체장 / 규칙 / 주
민 투표제 / 주민 소환제
우리나라의 지방 자치 단체는 급별에 따라 광역 지방 자
치 단체인 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도와
기초 지방 자치 단체인 시·군·자치구로 구분되며, 각 급별

멀티미디어 로 지방 의회와 지방 자치 단체장을 두고 있다. 또한 교육의

자율성·전문성·독립성을 보장하기 위해 광역 지방 자치 단
연합뉴스 2017년 9월 26일

지방 자치 법규, 10만 건 넘어
체에 교육 자치 관련 집행 기관인 교육감을 두고 있다.
지도상의 유의점
지방 자치제가 부활한 지 26년 만에 지방 자치 제도의 변화 과정을 민주주의의 발전 과정과 연관 지어 설명한다.
지방 자치 단체와 지방 의회가 제정한
. 우리나라 지방 자치 단체의 구성
자치 법규 수가 10만 건을 넘어섰다
이 중 지방 의회에서 제정하는 ‘조례’는
의결 기관 집행 기관
7만 4,898건, 지방 자치 단체장이 정하
는 ‘규칙’은 2만 5,136건이다. 지방 의회 지방 자치 단체장

주제 열기 •광역: 특별시 · 광역시 · 특별자치시 · •광역: 특별시 · 광역시 · 특별자치시장,

도 · 특별자치도 의회 도 · 특별자치도지사
•기초: 시 · 군 · 구 의회 •기초: 시장, 군수, 구청장
국회에서 제정하는 법률 이외에 지방 의회와
지방 자치 단체에서 자치 법규를 제정하는 이유는 선거 선거
무엇일까?
예시 답안 각 지방의 특성을 살리고 지방이 당면한 문제

를 해결하기 위해서는 지방의 현실에 맞는 법규의 제정

이 필요하기 때문이다. 지역 주민

72 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와 법_교사용교과서_2단원(046~079)OK.indd 72 2019. 11. 13. 오전 11:04

 판서 2. 지방 의회
① 지위: 주민의 대표 기관, 최고 의사 결정 기관, 집행 기관의 견제 및 감시 기관
② 권한: 조례의 제정과 개정·폐지, 지방 자치 단체 예산의 심의·확정, 결산의 승인 등

■■ 지방 의회
지방 의회는 지역 주민이 직접 선출한 대표들로 구성된 주민의 대표 기관이
자 지방 업무와 관련한 전반적인 사항을 심의하고 의결하는 최고 의사 결정 기
관이다. 또한 지방 자치 단체장을 비롯한 집행 기관의 견제 및 감시 기관이기도
하다.
이러한 지위와 관련하여 지방 의회는 자치 행정 운영에 관한 주요 사항을 결 지방 의회의 회의 모습

정하고 지방 행정이 제대로 수행되고 있는지를 감시·감독하는 역할을 한다.

1
구체적으로는 조례의 제정과 개정·폐지, 지방 자치 단체 예산의 심의·확정, 결산 1 조례 지방 자치 단체가 특정
사무에 관하여 법령의 범위 내에
의 승인, 지방 행정 사무에 대한 감사와 조사 등을 할 수 있다. 서 지방 의회의 의결을 거쳐 제정
한 법규이다.
지방 의회는 지역 주민이 직접 선출하는 임기 4년의 지방 의회 의원으로 구
성되며, 지방 의회 의원은 지역구 의원과 비례 대표 의원으로 나뉜다. 내부 조
지도상의 유의점
직으로는 의장 및 부의장을 두고 있으며, 지방 의회 운영의 효율성과 전문성을 중앙 정부에서 국회의 역할과 지
방 정부에서 지방 의회의 역할을
확보하기 위해 조례가 정하는 바에 따라 여러 위원회를 두고 있다. 비교하여 이해할 수 있도록 한다.

사례를 더하다 지방 의회의 조례 제정

「부산광역시 일제하 일본군 ‘위안부’ 피해자 지원 및 기념사업에 관한 조례」

제1조(목적) 이 조례는 일제하 일본군 ‘위안부’ 피해자를 보호·지원하고, 기념사업을 시행함으로써 올바른 역사관 정립과
피해자의 인권 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제3조(시의 책무) 부산광역시는 피해자의 명예 회복, 인권 및 복지 증진을 위하여 노력하여야 한다.
제4조(지원 대상자) 이 조례에 따른 지원 대상자는 「일제하 일본군 ‘위안부’ 피해자에 대한 생활 안정 지원 및 기념사업
등에 관한 법률」 제3조에 따라 생활 안정 지원 대상자로 등록된 사람 중에서 부산광역시에 주민 등록을 두고
거주하고 있는 사람으로 한다.
제5조(실태 조사) 부산광역시장은 해마다 지원 대상자의 생활 실태를 파악하여야 한다.

부산광역시 의회의 정 의원이 발의한 「부산광역시 일제하 일본군 ‘위안부’ 피해자 지원 및
기념사업에 관한 조례안」 은 행정 관리의 사각지대에 놓인 ‘위안부’ 소녀상을 보호·관리할 수 있는
근거와 ‘위안부’ 피해자를 지원하는 내용을 담고 있다. 이 조례안은 한 차례 상정이 보류되는 등
의 진통을 겪은 뒤 본회의를 통과했다. - 『연합뉴스』, 2017. 8. 20. -

우리 지역의 지방 의회가 만든 조례에는 어떤 것이 있는지 찾아보자.

탐구 Tips & 유의점
각 지방 의회 누리집에 방문하여 최근 어떤 조례들이 제정되었는지 찾아보도록 한다.

3. 지방 자치의 이해 73

15개정_정치와법교과서_2단원(046~079)_0713.indd 73 22. 10. 12. 오전 11:28

 판서 3. 지방 자치 단체장
① 지위: 지방 자치 단체를 대표하는 집행 기관
② 권한: 각종 행정 사무 처리, 규칙 제정권, 지방 의회 의결에 대한 재의 요구권 등

2 규칙 지방 자치 단체의 장이
그 권한에 속하는 사항에 관하여
법령 또는 조례가 위임한 범위 안
에서 정하는 법 규범이다.
■■ 지방 자치 단체장
지방 자치 단체장은 지방 자치 단체를 대표하는 집행 기관으로서 직원을 임
면 및 감독하고 소속 행정 기관의 업무 처리 전반을 지휘한다.
지방 자치 단체장은 주민의 직접 선거로 선출되며, 임기는 4년이다. 지방 자
치 단체장은 지역의 각종 행정 사무를 처리하는 역할을 하며, 지역 주민의 복리
2
를 위해 법령 또는 조례가 위임한 범위 내에서 규칙을 제정할 수 있는 권한을 가
진다. 또한 지방 의회의 의결에 대해 재의 요구권을 행사함으로써 지방 의회를
견제할 수 있는 권한 등도 가진다.

■■ 우리나라 지방 자치의 현실과 과제

3 주민 투표제 주민에게 중대
한 영향을 끼치는 지방 자치 단체
의 중요 정책 등을 주민 투표로 결
정하는 제도이다.
4 주민 소환제 위법·부당한 행
위를 저지르거나 직무가 태만한 지
방 자치 단체장이나 지방 의회 의
원을 주민 소환 투표권자 총수의
3분의 1 이상 투표와 유효 투표 총
수의 과반수 찬성으로 해임할 수
있는 제도이다.
사례를 더하다 다양한 주민 참여
우리나라의 지방 자치는 본격적으로 시작된 지 20여 년밖에 되지 않았지만
그동안 많은 발전을 이루어 왔다. 주민 참여의 측면에서 지역 주민은 주민 공
청회, 주민 간담회 등을 통해 자신의 의견을 지방 자치 단체에 전달할 수 있고,
3 4
주민 투표제나 주민 소환제, 주민 조례 제정과 개정·폐지 청구 제도, 주민 참여
예산 제도와 같이 지방 자치 행정에 직접 참여하여 지방 정책의 방향을 결정할
수 있는 다양한 수단을 가지게 되었다.
하지만 우리나라의 지방 자치가 더욱 발전하기 위해서는 다음과 같은 문제
주민 참여 예산 제도는 시민이 예산 편성 과정, 내용 등에 직접 참여하여 재정
를 해결할 필요가 있다. 운영의 투명성 그리고 재원 배분의 공정성을 높이기 위한 제도이다. 즉, 집행
부의 예산 편성 권한을 주민과 공유하여 주민의 공공 서비스 수요와 선호, 그
리고 각종 행정 활동에 대한 의사와 의견을 예산에 반영하는 것으로 주민 자치
의 이념을 재정 분야에서 구현하는 지방 거버넌스의 한 형태이자 참여 민주주
의를 실현하는 중요한 수단이다.

자료 1   주민 투표로 매년 지역 사업을 결정하는 충청북도 자료 2 주민 조례 제정과 개정·폐지 청구 제도는 일정 수 이

군의 주민 참여 예산제 한마당 총회가 열렸다. 이 상의 주민 서명을 모아 지방 의회의 의장에게 직접 조례
날 총회에는 127건의 사업에 14억 3,000만 원의 주민 제정이나 개정·폐지를 청구할 수 있는 제도이다. 주민이
참여 예산이 상정되었다. 이는 군민을 대상으로 신청받 청구한 조례안을 지방 의회 의장이 지방 의회에 발의하는
은 161건의 사업, 24억 6,000만 원에 대해 관련 부서 검 형태로 주민의 발의권을 보장한다. 대표적으로 2009년에
토와 주민 참여 예산 위원회의 현지 실사 등을 거쳐 결 는 서울 시청 앞 광장 이용을 허가제에서 신고제로 바꾸자
정된 것이다. 최종 대상 사업은 전문 평가 위원의 평가 는 조례가 시민 9만 명의 서명으로 발의되었고, 그 결과
점수와 289개 마을의 주민 대표 투표 결과를 합산하여 광장 사용이 신고제로 전환되었다.
선정된다.  - 『뉴스1』, 2017. 10. 26. -  - 『서울신문』, 2017. 8. 24. -

우리 지역에서 이루어지고 있는 주민 참여 사례를 찾아보자.

탐구 Tips & 유의점
자신이 사는 지역의 지방 의회 및 지방 자치 단체 누리집
에 방문하거나 지방 신문 기사를 검색하여 최근 어떤 주
민 참여가 이루어졌는지 찾아보도록 한다.
74 Ⅱ. 민주 국가와 정부

15개정_정치와법교과서_2단원(046~079)_1012.indd 74 22. 10. 12. 오후 4:15

 판서 3. 우리나라 지방 자치의 현실과 과제 ⑵ 우리나라 지방 자치의 문제점
⑴ 우리나라 지방 자치의 발전: 주민 투표제, 주민 소환 ① 독자적 재원 부족 등으로 인한 지방 자치 단체의
제, 주민 조례 제정과 개정·폐지 청구 제도, 주민 참 자율성 제약
여 예산 제도 등 주민이 참여할 수 있는 다양한 수단 ② 지역 주민의 적극적 참여 부족
마련 ③ 지역 이기주의 문제
먼저 중앙 정부에 대한 경제적 의존도가 높아 지방 자치 단체의 자율성이 제 국세와 지방세
국세는 중앙 정부에서 걷는 세금
약되는 문제가 있다. 우리나라의 조세 체계는 지방세보다는 국세 중심이어서, 으로 소득세, 부가 가치세, 상속세
등이 있다. 지방세는 지방 자치 단
대부분의 지방 자치 단체는 독자적 재원이 부족해 중앙 정부의 경제적 지원에
체가 걷는 세금으로 주민세, 재산
크게 의존하는 경향이 있다. 그 결과 지방 자치 단체들이 중앙 정부의 요구에 세, 자동차세 등이 있다.

지역 이기주의의 유형
제약되어 지역의 문제를 자율적으로 처리하기 어려울 수 있다.
‘Not In My Back Yard’
또한 지방 자치의 발전을 위한 지역 주민의 적극적 참여가 부족하다는 문제도 의 약자로, 자기 지역에
님비 불이익을 줄 수 있는
있다. 이 경우 지방 자치 단체의 활동에 대한 지역 주민의 감시와 통제가 제대 (NIMBY) 혐오 시설이 들어오는
것을 꺼리는 현상을 말
로 이루어지지 않아, 지방 행정이 주민의 의사와 어긋나게 운영될 수 있다. 한다.
‘Please In My Front
한편 지방 자치가 시행되는 과정에서 지역 이기주의의 문제가 나타나기도 한 Yard’의 약자로, 자기
핌피 지역의 발전과 이익에
다. 지역 주민이 사회 전체의 이익을 고려하지 않고 자기 지역의 이익만을 우 (PIMFY) 도움이 되는 시설을 적
극적으로 유치하려는
선시하다 보면 사회적 갈등이 발생할 수 있다. 현상을 말한다.

탐구 활동 통계로 보는 지방 자치의 현실 핵심 역량 창의적 사고력 의사소통 및 협업 능력

자료 1 우리나라의 지방 재정 자립도와 주요국 지방세 비중

(%) (행정 안전부, 2017) (%) (경제 협력 개발 기구, 2018)
80 60
70.1 52.1
47.4 47.5 48.9 48.3
50
60 53.7 44.1 40.3 46.1 44.2
45.0 40 43.0
42.3 39.2
38.1 39.3 39.6 40.2
40 32.7 36.1 38.0 28.4 28.1
29.1 28.6 26.2 30 독일
21.3 19.3 미국
20 20 23.3
12.8 20.5 21.0 일본
18.1
10 프랑스
0 10.2
국 도 원도 북도 도 도 도 도 도 별 대한민국
전 경기
강 청 청남 라북 라남 상북 상남 주
특 도 0
충 충 전 전 경 경 제 자치 1975 1995 2000 2012 2017(년)
전국 각 도별 재정 자립도 주요국 지방세 비중 추이
지방 자치 단체의 전체 재원에 대한
자주 재원의 비율을 말한다.
자료 2 우리나라의 대통령 선거와 지방 선거 투표율
(%) (중앙 선거 관리 위원회, 2022) (%) (중앙 선거 관리 위원회, 2022)
90 90
81.9 80.7
80 75.8 77.2 77.1 80
70.8 68.4
70 63.0 70
60.2
60 60 52.7 54.5 56.8
48.8 51.6 50.9
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
1992 1997 2002 2007 2012 2017 2022(년) 1995 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022(년)
대통령 선거 투표율 추이 지방 선거 투표율 추이

1 자료 1 , 자료 2 를 통해 알 수 있는 우리나라 지방 자치의 문제점을 분석해 보자.

예시 답안 다른 나라에 비해 지방세 비중이 낮고, 수도권 외 대부분 광역 지방 자치 단체의 지방 재정 자립도가 낮은 편이다. 이로 인해
모둠 독자적 재원이 부족한 지방 자치 단체들이 중앙 정부의 지원에 의존하면서 지방 자치 단체의 자율성이 제약될 수 있다.
2 1의 문제를 어떻게 해결할 수 있을지 모둠별로 해결 방안을 토의해 보자.
예시 답안 지방세의 비중을 높인다, 불필요한 지방 자치 단체의 지출을 축소한다 등

3. 지방 자치의 이해 75

15개정_정치와법교과서_2단원(046~079)_1012.indd 75 22. 10. 12. 오후 4:17

 판서 ⑶ 우리나라 지방 자치의 발전 과제
① 지방세의 비중을 높이는 등 조세 제도 개선
② 지방 의회 및 지방 자치 단체의 권한 확대
③ 주민의 적극적 지방 정치 참여
④ 지역과 사회 전체의 이익 조화 고려
행정 안전부 따라서 우리나라의 지방 자치가 더욱 발전하기 위해서는 우선 지방세의 비
www.mois.go.kr 중을 높이는 등 조세 제도를 개선하고, 지역 정책을 자율적으로 수립하고 실행
업무 안내 메뉴에서 지방 자치와
관련하여 체계적으로 정리된 내용 할 수 있도록 지방 의회 및 지방 자치 단체의 권한을 확대할 필요가 있다.
을 찾아볼 수 있다.
또한 지역 주민은 지방 자치의 실현이 자신의 삶을 개선하는 것은 물론 우리
나라 민주주의의 발전에 기여할 수 있음을 인식하고 지방 정치에 적극적으로 참

지도상의 유의점 여해야 한다. 지방 자치 단체장 및 지방 의회가 주민 의사에 따라 지역 사무를

지방 자치의 발전을 위해서는 제
도를 보완하는 일과 더불어 지역 처리하는지 지속적으로 감시하여 바람직한 자치 행정이 이루어질 수 있도록
주민의 의식 개선도 중요함을 강
조한다. 노력하는 것도 중요하다.
이러한 노력과 더불어 지역 주민이 지역 이기주의에 빠지지 않고 사회 전체
의 이익까지 함께 고려하는 태도를 지닐 때, 중앙 정부와 지방 자치 단체는 조화
로운 관계 속에서 함께 발전할 수 있을 것이다.

사례를 더하다 지방 자치와 정당 공천 제도

자료 1   책임 정치를 위해 정당 공천제 폐지를!

노 수원시 의원은 “지방 정치의 독립에 따라 각 지역의 특성에 맞춘 발전을 꾀하고 국민을 위한 정치를 하기 위해서는
*정당 공천제가 반드시 폐지되어야 한다.”라고 밝혔다. 중앙 정당이 지방 자치 단체장과 지방 의회 의원들의 공천권을 가지고
있는 상황에서는 선거 때는 물론 평상시에도 지방 자치 단체장과 지방 의회 의원 및 그 후보자들이 중앙 정당 및 지역 국회 의
원의 눈에 들기 위해 경쟁할 수밖에 없으며, 이로 인해 ‘풀뿌리 민주주의’가 중앙 정치에 예속되고 있다는 것이다. 
 - 『경인일보』, 2017. 9. 26. -

자료 2   정당 공천제, 폐지보다는 개혁을!

지방 선거가 다가오면서 정당 공천제의 폐지를 주장하는 흐름이 곳곳에서 나타나고 있으며 이는 어느 정도 타당성을 지니
고 있다. 그러나 만약 정당 공천제가 폐지되면 지방 의회 의원이나 단체장 후보를 공천하는 과정에서 체계적인 기본 검증 기
회가 사라지면서 후보 난립으로 이어질 것이란 지적도 있다. 또한 여성이나 장애인 등 사회적 약자를 비롯해 정치 신인의 진
입도 어려워질 것이란 관측도 있다. 따라서 정당 공천제를 폐지하기보다는 그 장점을 살릴 수 있도록 개혁할 필요가 있다.
 - 『신문고뉴스』, 2017. 10. 2. -

* 정당 공천제: 공직 선거에 출마하는 후보자가 정당의 공천을 받아 정당의 이름을 걸고 선거에 출마하는 제도

지방 선거에서의 정당 공천 제도 시행에 대한 자신의 의견을 이야기해 보자.

예시 답안 정당 공천 제도는 지방 자치 활성화와 책임 정치 실현을 방해하는 측면도 있지만, 이를 폐지할 경우 사회적 약자가 지방 정치에 입문하기
어려워지는 문제점 등도 존재한다. 따라서 지역 주민과 가장 밀접한 기초 의회 선거 및 기초 지방 단체장 선거에서는 정당 공천 제도를 폐지하되, 광
역 의회 선거 및 광역 자치 단체장 선거에서는 정당 공천 제도를 유지하는 방안이 최선이라고 생각한다.

스스로 1 지방 의회는 ( 조례 )의 제정과 개정·폐지, 지방 자치 단체 예산의 심의·확정 등의 권한을 갖는다.

확인 2 우리나라의 조세 체계는 지방세 중심이어서 지방 자치 단체가 지역의 문제를 자율적으로 처리하기가 비교적 수월하다. ( , × )
추가 문제 1 ( 지방 의회 )는 지역 주민이 직접 선출한 대표로 구성된 주민의 대표 기관이자 지방 업무와 관련한 최고 의사 결정 기관이다.
2 ( 주민 투표제 )란 주민에게 중대한 영향을 끼치는 지방 자치 단체의 중요 정책 등을 주민 투표로 결정하는 제도이다.

76 Ⅱ. 민주 국가와 정부
 II -3 지방 자치의 이해

중단원 마무리

1단계 정리하기

•주민의 대표 기관이자 최고 의사 결정 기관
단체 자치 지방 의회
우리나라의 •조례 제정, 지방 예산의 심의·확정 등
지방 자치 지방 자치
기관 •지역 내 행정 사무를 총괄하는 집행 기관
주민 자치 지방 자치 단체장
•규칙 제정, 지역의 행정 사무 처리 등

2단계 확인하기 3단계 서술하기

1 밑줄 친 ‘이것’에 대한 옳은 설명을 <보기>에서 고른 [3~4] 다음 신문 기사를 읽고 물음에 답해 보자.

것은?
한겨레 2017년 9월 4일
이것은 국가 권력 일부를 지방 정부로 이양하고
행정 안전부가 발간한 『2017 행정 자치 통계 연보』
이를 통해 국가 기능을 분담하려는 제도로, 풀뿌리
를 보면, 지방 자치 단체 재원 조달의 자립 정도를 나
민주주의의 실현에 기여한다.
타내는 지표인 재정 자립도는 2007년 53.6%에서
2016년 53.7%로 사실상 제자리걸음을 한 것으로 나
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타났다. 10년 전과 견주어 지방 자치 단체 예산은 70
ㄱ. 기존 정당의 부족한 점을 보완한다.
조 원 가까이 증가했지만, 지방세 징수액은 30조 원
ㄴ. 수평적 권력 분립 실현에 기여한다.
증가하는 데 그쳤다.
ㄷ. 중앙 정부로의 권력 집중을 방지한다.
ㄹ. 지방의 자율성과 균형 발전을 추구한다.

① ㄱ, ㄴ ② ㄱ, ㄷ ③ ㄴ, ㄷ
3 위와 같은 현상이 계속될 경우 나타날 수 있는 문제점
을 서술해 보자.
④ ㄴ, ㄹ ⑤ ㄷ, ㄹ
예시 답안 중앙 정부에 대한 지방 자치 단체의 경제적 의존도가

높아져 지방 자치 단체의 자율성이 제약될 수 있다.

2 ㉠, ㉡에 대한 옳은 설명을 <보기>에서 고른 것은?

지방 자치 단체가 제정하는 자치 법규는 지방 의

회가 제정하는 ㉠ 와/과 지방 자치 단체장이
제정하는 ㉡ (으)로 구분할 수 있다.

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ㄱ. ㉠은 조례, ㉡은 규칙이다.
ㄴ. ㉡은 법령과 ㉠의 범위 안에서 제정할 수 있다.
ㄷ. ㉡과 달리 ㉠은 상위 법령에 구속되지 않는다.
ㄹ. ㉠과 달리 ㉡은 소속 공무원에게만 영향을 미
친다.
4 3의 문제를 해결하기 위한 방안을 서술해 보자.
예시 답안 지방세의 비중을 높이는 등 조세 제도를 개선하고, 지

① ㄱ, ㄴ ② ㄱ, ㄷ ③ ㄴ, ㄷ 방 의회와 지방 자치 단체의 권한을 확대한다.

④ ㄴ, ㄹ ⑤ ㄷ, ㄹ

중단원 마무리 77

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 대단원 마무리 대단원 평가

핵심 용어 점검하기 핵심 내용 정리하기 빈칸을 채워 내용 정리를 완성해 보자.

잘 알고 있는 용어에 표 1 정부 형태의 이해
시를 하고, 부족한 부분은 본
•국민 선거로 의회 의원을 선출하고, 의회 다수당의 대표인 ( ➊ )이/가 내각을 구성함.
문을 다시 한번 확인해 보자. 의원 내각제 •의회 의원과 내각 모두 법률안 제출권을 가짐. 총리
•의회는 내각 불신임권, 내각은 ( ➋ )의 행사로 서로를 견제할 수 있음.
의원 내각제 p. 48 의회 해산권
•의회 의원과 대통령이 각각 별도의 선거로 선출됨.
대통령제 p. 49
대통령제 •의회 의원만 법률안 제출권을 가짐.
내각 불신임권 p. 49 •대통령은 법률안 거부권, 의회는 각종 동의·승인권으로 서로를 견제할 수 있음.
법률안
의회 해산권 p. 49 우리나라의 •대통령제 요소: 대통령이 국가 원수와 행정부 수반 겸임, ( ➌ ) 거부권 등
법률안 제출권 p. 50 정부 형태 •의원 내각제 요소: 정부의 법률안 제출권, 국무총리 제도, 국회 의원의 국무 위원 겸임 허용 등

법률안 거부권 p. 50
대통령 단임제 p. 52
2 권력 분립과 국가 기관

대통령 직선제 p. 53 •의미: 국가 권력을 서로 독립된 기관에 분산하여 상호 견제하도록 하는 것

권력 분립
권력 분립의 원리 p. 56 •목적: 국민의 자유와 권리 보장
국정 통제
국회 p. 57 •지위: 국민의 대표 기관, 입법 기관, ( ➍ ) 기관
국회
•권한: 입법에 관한 권한, 재정에 관한 권한, 일반 국정에 관한 권한
본회의 p. 57 국가 원수
•대통령의 지위: 행정부 수반과 ( ➎ )의 지위를 동시에 가짐.
국정 감사 p. 59
대통령과 •대통령의 권한: 행정부의 지휘·감독, 국가의 독립과 영토 보전 및 헌법 수호, 국정 조정, 헌법
국정 조사 p. 59 행정부 기관 구성에 관한 권한
대통령 p. 60 •행정부의 구성: 대통령, 국무총리, 국무 회의, 행정 각부, 감사원 등

행정부 수반 p. 60 •사법권의 독립: 법원의 독립, 법관의 신분상 독립, 법관의 재판상 독립
법원과 •공정한 재판을 위한 제도와 원칙: 심급 제도, 증거 재판주의, 공개 재판주의 등
국가 원수 p. 60
헌법 재판소 •헌법 재판소의 권한: ( ➏ ) 심판, 헌법 소원 심판, 탄핵 심판, 위헌 정당 해산 심판, 권한 쟁
국무총리 p. 62 의 심판 위헌 법률

국무 회의 p. 62
감사원 p. 62 3 지방 자치의 이해
사법권의 독립 p. 64
•의미: 일정한 지역을 기초로 하는 단체나 지역 주민이 해당 지역의 문제를 자신의 의사와 책
심급 제도 p. 66 지방 자치 임에 따라 자주적으로 처리하는 과정
•의의: ( ➐ ) 민주주의 및 수직적 권력 분립의 원리 실현에 기여
헌법 재판소 p. 66
풀뿌리
위헌 법률 심판 p. 67 •주민의 대표 기관, 최고 의결 기관, 집행 기관의 견제 및 감시 기관
( ➑ ) •조례의 제정 및 개폐, 지방 자치 단체 예산의 심의·확정, 지방 행정 사무에
헌법 소원 심판 p. 67 우리나라의 지방 의회 대한 감사 및 조사 등
지방 자치 p. 70 지방 자치
지방 자치 •지방 자치 단체를 대표하며 지역 내 행정 사무를 총괄하는 집행 기관
풀뿌리 민주주의 p. 71 단체장 •지역의 각종 행정 사무 처리, 규칙 제정, 재의 요구권 행사 등
수직적 권력 분립 p. 71
지방 의회 p. 73
조례 p. 73 핵심 문장 서술하기 앞에서 공부한 내용을 바탕으로 다음 질문에 답해 보자.
지방 자치 단체장 p. 74
1 대통령제의 장단점을 서술해 보자. 교과서 51쪽 확인 예시 답안 대통령제는 대통령이 임기 동안 국가 정책을
규칙 p. 74 지속하여 추진할 수 있고, 법률안 거부권을 통해 의회 다수당의 횡포를 방지할 수 있다는 장점이 있다. 반면 대통령이 국민의
요구에 둔감할 수 있고 대통령에게 권한이 집중될 경우 독재 정치가 출현할 우려가 있으며, 의회와 행정부의 대립 시 해결이
주민 투표제 p. 74
2 입법에 관한 국회의 권한에는 어떤 것이 있는지 서술해 보자. 교과서 58쪽 확인 어렵다는 단점도 있다.
주민 소환제 p. 74 예시 답안 법률의 제정 및 개정권, 헌법 개정안의 제출 및 의결권, 조약 체결 및 비준에 관한 동의권 등이 있다.

3 사법권의 독립을 실현하려는 목적을 서술해 보자. 교과서 64쪽 확인

예시 답안 사법권 독립의 궁극적인 목적은 공정한 재판을 실현함으로써 국민의 기본권을 보장하는 것이다.

4 지방 자치의 의의를 서술해 보자. 교과서 71쪽 확인

예시 답안 지방 자치는 풀뿌리 민주주의의 실현 및 수직적 권력 분립 원리의 실현에 기여한다.

78 Ⅱ. 민주 국가와 정부

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 창의
・ 헌법 재판소 또는 주변의 법원 견학하고 보고서 작성하기
융합

논술
활동
핵심 역량 정보 활용 능력 의사 결정력 의사소통 및 협업 능력

관련 단원 - 2. 권력 분립과 국가 기관

모의재판
활동 목표 - 헌법 재판소나 법원을 견학함으로써 사법권이 어떻게 행사되고 있는지 파악할 수 있다.

활동 과정 1 모둠을 구성하여 헌법 재판소 또는 주변의 법원 견학 계획을 세운다.

2 견학 예정 기관 누리집에 접속하여 견학 또는 방청을 신청한다.

현장 체험
3 견학 일정을 파악하고, 견학 시 작성할 보고서 양식을 만든다.
4 안내 직원의 안내에 따라 정숙을 유지하며 견학을 실시한다.
5 준비한 보고서 양식에 따라 견학 내용을 정리한다.
6 모둠별 보고서를 발표하고, 다른 모둠의 발표를 경청한다.

사회 참여
유의 사항 1 법원 선정 시 실제 방문이 가능한지를 고려한다.
2 견학 목적을 고려하여 법원의 종류를 결정한다
- 헌법과 개인의 기본권 구제에 관심이 많으면 헌
법 재판소를, 민형사상 분쟁 해결에 관심이 많으
면 주변의 일반 법원을 방문하는 것이 바람직하다.

3 모둠 구성원의 역할을 배정할 때에는 모두 참여할 수 있도록 한다.

보고서 양식
모둠원:
모둠명:
견학 일자
견학 기관

해당 기관을
선정한 이유

견학 내용

견학 소감

✽ 각 평가 항목당 5점 만점으로 한다.

평가 항목 점수
모둠 구성원 간의 역할 배분이 잘 이루어졌는가?
보고서 작성은 견학 기관을 방문한 목적에 따라 잘 이루어졌는가?
다른 모둠의 발표를 진지하게 경청하였는가?
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