ACUERDOS DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL DE 27 DE JUNIO DE 2024

Expte. 293/1713

Autor: Sra. Representante de Ara Més-Ara Repúbliques

Rmte: Junta Electoral Provincial de Illes Balears

Recurso interpuesto por Ara Més-Ara Repúbliques contra Acuerdo de la Junta

Electoral Provincial de Illes Balears de 13 de junio de 2024, de remitir a la Fiscalía por
posible delito electoral la denuncia interpuesta por el Partido Popular contra Més per
Campos y la candidatura Ara Més-Ara Repúbliques, por solicitar el voto en el perfil oficial
de la red social X el día 9 de junio de 2024.

ACUERDO.-
La representante provincial de Ara Més-Ahora Republiques interpone recurso
contra el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Illes Balears, de 13 de junio, por el
que, tras la denuncia del Partido Popular contra la candidatura recurrente por mensajes
publicados en la red social X que pudieran vulnerar lo dispuesto en el artículo 53 de la
LOREG, acordó deducir testimonio de lo actuado para su remisión al Juzgado de
Instrucción.

Consta en el expediente decreto, de 13 de junio de 2024, de la Fiscalía Superior de

Palma de Mallorca, por el que considera que el mensaje denunciado, atendidos los
criterios establecidos en la Consulta de la Fiscalía General del Estado 1/2024, de 3 de
abril, sobre el delito de propaganda electoral extemporánea, carece de la necesaria
ofensividad para poner en peligro de modo grave el bien jurídico protegido, acordando el
archivo y remitiendo testimonio de las actuaciones a la Junta Electoral Provincial por si
los hechos pudieran ser constitutivos de la infracción electoral sancionada en el artículo
153.1 de la LOREG.

En consecuencia, corresponde a la Junta Electoral Provincial adoptar una decisión

sobre si procede o no a incoar el correspondiente expediente sancionador.

Por ello, el acuerdo que se impugna debe considerarse como un acto de trámite
que, conforme a lo dispuesto en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, solo resulta
recurrible si decide directa o indirectamente el fondo del asunto, determina la imposibilidad
de continuar el procedimiento, o produce indefensión o perjuicio irreparable a derechos e
intereses legítimos.

En el presente caso, es patente que no se produce ninguna de esas situaciones, ni

decide sobre el fondo del asunto ni impide continuar el procedimiento ni produce
indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. El partido recurrente
fue oído antes de adoptar la decisión impugnada y podrá plantear la reclamaciones y
recursos que estime convenientes una vez que la Junta Electoral Provincial se pronuncie
sobre el fondo del asunto.

Por este motivo, el recurso debe inadmitirse a trámite.

El presente Acuerdo es firme en vía administrativa. Contra el mismo cabe la

interposición de recurso contencioso-administrativo ante la Sala Tercera del Tribunal
Supremo en el plazo de dos meses desde su notificación, conforme a lo dispuesto en el
artículo 12.3.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

De este Acuerdo se dará traslado por la Junta Electoral Provincial de Illes Balears a
los interesados.

*************

Expte. 360/334

RESOLUCIÓN DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL DE 27 DE JUNIO DE 2024 EN

EXPEDIENTE SANCIONADOR 360/334

I.- ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La Junta Electoral Central, en su sesión del día 29 de abril de 2024,

adoptó el Acuerdo que se transcribe respecto de la denuncia presentada contra don Manel
Balcells Díaz, Conseller de Salut de la Generalitat de Catalunya, por vulneración del
artículo 50.2 de la LOREG, en su visita a diversos hospitales y en el apartado de
comunicación de la web del Departamento de Salud, haciendo campaña de sus logros.

“Expte. 293/1607

ACUERDO.-
1.- El 25 de abril de 2024, la representante general del Partit dels Socialistes de
Catalunya (PSC-PSOE) ha presentado denuncia contra el Consejero de Salud, don
Manel Balcells Díaz, por entender que diferentes visitas realizadas a centros
sanitarios entre el 10 y el 22 de abril de 2024 y las manifestaciones recogidas en
las redes sociales y en las páginas del Departamento de Salud de la Generalitat de
Cataluña supusieron una vulneración de los apartados 2 y 3 del artículo 50 de la
LOREG. En concreto, la denuncia se centra en la visita realizada a las obras de
construcción del nuevo hospital de Viladecans (Barcelona); el 11 de abril al CAP de
Roquetes, en Barcelona; a los centros de asistencia primaria de Torroella de
Montgrí, de Olot, en Girona y al bloque quirúrgico de Santa Caterina, de Barcelona,
el 12 de abril; a las nuevas instalaciones del centro de atención primaria Numancia
en Barcelona y al nuevo centro de atención primaria Florida en L' Hospitalet de
Llobregat (Barcelona), el día 15 de abril; a los nuevos edificios del Hospital del Mar,
en Barcelona el 17 de abril; a las obras del Hospital Residencial Sant Camil, en
Sant Pere de Ribas (Barcelona) y las del Hospital Joan XXIII, en Tarragona el 18 de
abril; al Hospital Trueta en Girona, el 20 de abril; y al nuevo Hospital Evangélico de
Barcelona el 22 de abril.

La denuncia se acompaña de imágenes recogidas en páginas web o perfiles de

redes sociales del Departamento de Salud de la Generalitat, así como de las
manifestaciones que en cada una de estas actuaciones realizó subrayando los
beneficios de este conjunto de obras. Recuerda, además, que el Consejero y el
Gobierno de la Generalitat habían sido ya advertidos por la Junta Electoral Central
en su Acuerdo 89/2024, de 4 de abril, en el que se les instó para que se abstuvieran
de realizar actuaciones contrarias a lo dispuesto en el artículo 50.2 de la LOREG y
al deber de respeto a la neutralidad política exigida por el artículo 103.1 de la
Constitución. Concluye solicitando que se declare la vulneración de lo dispuesto en
el artículo 50 de la LOREG, que se retiren las referencias a estos actos del perfil en
la red social X del Departamento de Salud de la Generalitat, así como incoar
expediente sancionador al Consejero por su actuación reiterada y contraria al
artículo 50 de la LOREG.

2.- La denuncia se refiere a diferentes actuaciones llevadas a cabo por el

Consejero de Salud de la Generalitat de Cataluña en las provincias de Barcelona,
Girona y Tarragona, por lo que procede su examen a la Junta Electoral Central.

3.- El 29 de abril, la Directora General de Derechos y Asuntos Constitucionales, en

nombre y representación del Gobierno de la Generalitat, formuló alegaciones por
las que solicita el archivo de la denuncia por estimar que no se ha producido
vulneración de la legislación electoral. Tras recordar la doctrina de la Junta Electoral
Central y la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo sobre la
interpretación del artículo 50 de la LOREG, afirma que la mera difusión de
información pública no comporta la vulneración del principio de neutralidad de los
poderes públicos en periodo electoral. Sostiene que las actuaciones denunciadas
se refieren a "manifestaciones sobre obras mayoritariamente no finalizadas, salvo
alguna recientísimamente acabada pero aún no en funcionamiento" razón por la
que "difícilmente puede calificarse como campaña de logros la simple visita a obras
en curso o recién finalizadas". Considera que estas visitas "respondían únicamente
a la voluntad de trasladar información de interés a la población sobre los servicios
de salud de su municipio o comarca, o bien de informar sobre el inicio de
determinados trámites que se embarcaban en el proceso de desarrollo de unas
obras".

Aduce también que los periodos electorales no pueden paralizar la actuación de los
poderes públicos. En ese sentido detalla en cada caso que se trataba de visita de
obras en curso o cuya puesta en marcha se iba a realizar de forma inminente,
aclarando algún error en la localización de los centros sanitarios objeto de la
denuncia, como que el centro de Roquetes no se refiere al barrio de la ciudad de
Barcelona, sino al municipio de la comarca del Baix Ebre; o que el Hospital de
Santa Caterina no está ubicado en Barcelona sino en el municipio de Salt (Griona);
o que el Hospital Evangélico de Barcelona pertenece a una fundación privada, aun
cuando reconoce la financiación por el Institut Catalá de Finances, así como que
esa fundación haya concertado con el Servei Catalá de la Salut la prestación de
servicio socio-sanitario.

Concluye afirmando que visitar no es inaugurar y que informar sobre los servicios
no equivale a efectuar una campaña de logros, y que eso es lo que hizo el
Consejero en las visitas denunciadas.

4.- El artículo 50.2 y 3 de la LOREG señala lo siguiente:

"2. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración de las

mismas queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o
indirectamente, por los poderes públicos que contenga alusiones a las
realizaciones o a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones
coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna de
las entidades políticas concurrentes a las elecciones.

3. Asimismo, durante el mismo período queda prohibido realizar cualquier

acto de inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos,
cualquiera que sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o
servicios puedan entrar en funcionamiento en dicho periodo."

En relación con este precepto, la Junta Electoral Central en muy diferentes

resoluciones ha recordado la reiterada jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo sobre la interpretación de estos
preceptos, que se resume con particular detalle en el Fundamento Sexto de la
Sentencia 743/2021, de 26 de mayo, en los siguientes términos:

«En la reciente STS de 15 de marzo de 2021, recurso 346/2019 FJ 9 (lazos

amarillos como símbolo partidista) se ha recordado la jurisprudencia sobre la
neutralidad de las instituciones como principio básico de nuestro ordenamiento
que se encuentra declarada en los arts. 9.3. y 103.1 CE. Así se menciona las
SSTS de 19 de noviembre de 2014, recurso 288/2012 (denuncia de la campaña
institucional denominada "una reforma para el empleo"), 28 de abril de 2016,
recurso 827/2015 (bandera estelada), 18 de junio de 2014, recurso 555/2012
(prohibición de campaña institucional de incentivación del voto). La neutralidad
política en período electoral en los espacios públicos constituye un axioma
esencial de nuestro ordenamiento jurídico. En el Fundamento Segundo de la
STS de 28 de abril de 2016 se dice: "Tal exigencia de neutralidad se agudiza en
los períodos electorales, puesto que como sostiene este Tribunal en la sentencia
de 19 de noviembre de 2014 (denun, rec. 288/2012, "el sufragio igualitario para
la elección de representantes parlamentarios es, según disponen los artículos
68.1 y 69.2 de la Constitución (CE) y 8.1 de la LOREG, un elemento de suma
trascendencia de nuestro sistema político, y por ello, paralelamente, la
neutralidad de todos los poderes públicos constituye uno de los instrumentos
 legalmente establecidos para hacer efectiva esa igualdad que ha de ser
observada en el sufragio. Y procede añadir así mismo, que dicha neutralidad en
los procesos electorales es una de las específicas proyecciones que tiene el
genérico mandato de objetividad que el artículo 103.1 CE proclama para la
actuación de toda Administración pública"; razón por la cual sostiene la
sentencia de esta Sala de 18 de junio de 2014, rec. 555/2012) que "ese artículo
50.1 de la LOREG debe ser interpretado en la clave constitucional del sufragio
libre que proclama el artículo 68 de la Carta Magna. Sufragio libre que significa
proclamar como un esencial designio de verdadera democracia el establecer un
sistema electoral que garantice un marco institucional de neutralidad en el que el
ciudadano pueda con absoluta libertad, sin interferencias de ningún poder
público, decidir los términos y el alcance de su participación política".»

5.- Los hechos denunciados permiten apreciar que el conjunto de visitas a centros
sanitarios realizadas por el Consejero de Salud de la Generalitat de Cataluña han
podido incurrir en las prohibiciones establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo
50 de la LOREG. Ello se desprende de la documentación incorporada a este
expediente.

En la visita de 10 de abril al hospital de Viladecans, las manifestaciones realizadas

por el interesado se refirieron a una infraestructura "necesaria y largamente
reivindicada que permitirá mejorar la accesibilidad y calidad de la atención
hospitalaria para más de 195 000 personas que atienden"; y que "en conjunto las
obras de ampliación y reforma permitirán triplicar la superficie actual del centro y
aumentar su capacidad, lo que supondrá un salto cualitativo para los ciudadanos y
los profesionales que trabajan". Estas manifestaciones se refieren a obras que no
han sido finalizadas y en el perfil de la red social X se recoge la imagen del
Consejero, junto a profesionales sanitarios en diferentes momentos de la visita.

En el caso de la visita del 11 de abril al centro del municipio de Roquetes, subrayó

que la ampliación "ampliará su cartera de servicios con un equipamiento
excepcional", y también con diferentes imágenes de la visita.

Lo mismo sucedió en las tres visitas del 12 de abril, a los centros de Torroella de
Montgrí, de Olot y al bloque quirúrgico de Santa Caterina, en el municipio de Salt
(Girona). En ellas se pudieron recoger afirmaciones como que "la ampliación era
necesaria para afrontar la problemática de espacios que arrastraba el centro a
causa del crecimiento poblacional y de la incorporación de especialistas en
medicina y enfermería familiar y comunitaria y de nuevos perfiles profesionales de
atención primaria" y se subrayaba otras reformas futuras a realizar.

En la de 15 de abril al centro Numancia de Barcelona, manifestaba que las obras

permitirían llegar "a más de cien mil personas" y suponen "un cambio impresionante
en el sentido de la calidad de la rehabilitación que se comenzará a poner en
marcha a partir del mes de junio de forma progresiva hasta finales de este año". En
el mismo sentido, la visita que ese mismo día realizó al centro Florida de L'
Hospitalet de Llobregat, resaltando lo que supondrá esa obra una vez que esté
concluida.

El 17 de abril, en el Hospital del Mar de Barcelona puso de relieve "que hoy es un

día muy satisfactorio para Salut, los profesionales del Parc Salut Mar y para la
ciudadanía porque disponen de un equipamiento de primerísima calidad",
subrayando otros logros de las nuevas instalaciones.

El 18 de abril, en el Hospital Residencial Sant Camil de Sant Pere de Ribas, puso

de relieve la situación actual del plan de remodelación y ampliación y las mejoras
que iban a suponer, apuntando que "esta inyección de los recursos es una
transformación, una ampliación y una clara mejora en todos los equipamientos".

El mismo 18 de abril visitó las obras del Hospital Joan XXIII de Tarragona,
apuntando que se trata de "la puesta sanitaria más ambiciosa de la historia del CAP
de Tarragona".

El 20 de abril, en el hospital Trueta de Girona, anunció la construcción de un nuevo

equipamiento "que permitirá aumentar el 95% del espacio asistencial en
comparación con la superficie que ocupan actualmente los hospitales Trueta y
Santa Caterina". En el atril en que dio la rueda de prensa constaba el slogan de la
Generalitat de Cataluña "Por la salud, siempre adelante".

Finalmente, el 22 de abril visitó las instalaciones del nuevo Hospital Evangélico de

Barcelona, convocando expresamente a los medios de comunicación, y subrayando
en su comparecencia que "este nuevo equipamiento nos tiene que servir de
ejemplo para el conjunto del territorio. Es una concreción de las políticas que
hemos ido impulsando desde Salud hacia la atención intermedia y domiciliaria, un
ejemplo de como deberían funcionar las cosas en Catalunya". Sobre esta visita
debe subrayarse que la prohibición establecida en el artículo 50.2 de la LOREG
incluye actuaciones financiadas directa o indirectamente por los poderes públicos, y
en el presente caso la representación de la autoridad denunciada reconoce que
este hospital, aun cuando es de naturaleza privada, está financiada por el Institut
Català de Finances y tiene concertado con la Generalitat la prestación del servicio
socio-sanitario, incurriendo, por tanto, en el ámbito de aplicación del citado
precepto.

Todas estas actuaciones aparecen reflejadas en el perfil de la red social X, con

diferentes imágenes de las visitas realizadas.

6.- La Junta Electoral Central, en su Instrucción 2/2011, de interpretación del

artículo 50 de la LOREG, en su apartado cuarto, párrafo b), señala que "deben
entenderse no incluidas en las prohibiciones establecidas en los números
anteriores, siempre que no se violen los principios de objetividad y transparencia
del proceso electoral y de igualdad entre los actores electorales y no se dirijan
directa o indirectamente, mediata o inmediatamente, a inducir el sentido del voto de
los electores, las campañas informativas que resulten imprescindibles para la
salvaguarda del interés público o para el correcto funcionamiento de los servicios
públicos." En particular admite la posibilidad de la información de interés general
sobre la conclusión de una obra pública, la puesta en marcha o el funcionamiento
de un servicio público, sin que pueda contener connotaciones electoralistas ni
alusiones a las realizaciones o los logros obtenidos por los poderes públicos
afectados.

Por otra parte, la Junta Electoral Central, en diferentes resoluciones, ha puesto de

relieve que no cabe calificar como una visita técnica a determinadas obras públicas
aquellas en las que se convoca a los medios de comunicación para que realicen un
seguimiento del acto, la presencia de autoridades expresamente convocadas a
dicho acto o su reflejo en las páginas web o perfiles de los poderes públicos
(Acuerdos de 16 de junio de 2011, 13 de mayo de 2015, 2, 8 y 24 de junio de 2016,
5 de noviembre de 2018, 22 de julio de 2019 o 9 de diciembre de 2021).

En los supuestos examinados, pese a lo que sostiene la representación del

Consejero de Salud, lo que se proporciona no es tanto información sobre las obras
en curso cuanto sobre la visita de dicho Consejero y las manifestaciones realizadas
subrayando los logros que van a suponer una vez que estén concluidas. Lo que se
aprecia es que se aprovecha la realización de estas visitas para subrayar las
realizaciones llevadas a cabo por el Gobierno del que forma parte el Consejero
denunciado, o se anuncia las que se van a realizar en el futuro. En realidad, se trata
de inauguraciones encubiertas de obras en marcha o que se están poniendo en
funcionamiento en estas fechas, que no pueden considerarse como actuaciones
imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto
desenvolvimiento de los servicios públicos.

Su realización en periodo electoral, así como los términos en los que se han
realizado, con amplia cobertura en texto e imágenes en el perfil de la red social de
la Consejería de la que es titular la autoridad denunciada, con convocatoria de otras
autoridades en algunos casos, la referencia a proyectos que ni siquiera se han
iniciado en algunos supuestos, son circunstancias que contribuyen a considerar un
aprovechamiento de los recursos públicos para realizar una campaña de logros del
Gobierno de la Generalitat, lo que supone un quebranto del principio de igualdad
respecto de otros candidatos electorales, igualdad que debe ser garantizada por la
administración electoral conforme establece el artículo 8.1 de la LOREG.

A lo anterior debe añadirse que se había producido ya un requerimiento formal por

actuaciones similares realizadas por esa Consejería en el Acuerdo 89/2024 de la
Junta Electoral Central, de 4 de abril, en el que se instó al Gobierno de la
Generalitat de Cataluña para que cesase en este tipo de actuaciones.

Por todo ello, en virtud de lo expuesto se

 ACUERDA:

PRIMERO.- Estimar la denuncia presentada por la representación del PSC-PSOE y

declarar que las visitas realizadas por el Consejero de Salud de la Generalitat de
Cataluña a diferentes centros sanitarios entre el 10 y el 22 de abril de 2024
vulneraron presuntamente las prohibiciones establecidas en el artículo 50.2 y 3 de
la LOREG, pese al requerimiento hecho por la Junta Electoral Central en su
acuerdo del pasado 4 de abril al Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

SEGUNDO.- Instar al Consejero de Salud de la Generalitat de Cataluña a que

durante el resto del periodo electoral se abstenga de realizar actuaciones como las
examinadas que supongan la vulneración de los apartados 2 y 3 del artículo 50 de
la LOREG.

TERCERO.- Incoar expediente sancionador al señor Balcells Díaz, en los términos

siguientes:

1.º Los hechos consisten en la presunta vulneración del artículo 50.2 y 3 de la

LOREG, por actuaciones con motivo de las visitas a diferentes centros sanitarios
que se especifican en el apartado 5 de esta resolución, así como por su reflejo en el
perfil institucional de la red social X de la Consejería de la que es titular.

Tales hechos podrían constituir una infracción electoral susceptible de ser

sancionada con multa de 300 a 3000 euros, en aplicación del artículo 153.1, en
relación con el mencionado artículo 50.2 y 3, ambos de la LOREG, sin perjuicio de
lo que resulte de la instrucción.

2.º La persona presuntamente responsable de los hechos es don Manel Balcells

Díaz, todo ello sin perjuicio de lo que pueda resultar de la instrucción del
expediente.

3.º Se designa como instructor del expediente al Vicepresidente don Francisco

Marín Castán, y como Secretario a don Fernando Galindo Elola-Olaso, secretario
de la Junta Electoral Central, que aceptan el cargo.

4º El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta Electoral

Central, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.k) de la LOREG.

5º En aplicación del artículo 64.2.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el
expedientado tiene la posibilidad de reconocer voluntariamente su responsabilidad,
con los efectos reductores que se desprenden del artículo 85.3 de dicha Ley. A tal
efecto, el expedientado podrá proceder al pago voluntario de la sanción en
cualquier momento anterior a la resolución del expediente, debiendo en tal caso
 abonar la cantidad de 2400 euros, si bien su efectividad estará condicionada al
desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra
la sanción, como dispone el citado artículo 85.3 de la Ley 39/2015.

Asimismo, conforme dispone el mencionado artículo 85.3 de la Ley 39/2015, la

reducción por el pago voluntario de la sanción es acumulable a la que corresponde
aplicar por el reconocimiento de la responsabilidad, siempre que este
reconocimiento de la responsabilidad se ponga de manifiesto dentro del plazo
concedido para formular alegaciones a la apertura del procedimiento. En este caso,
si procediera a aplicar ambas reducciones, el importe de la sanción quedaría
establecido en 1800 euros.

El reconocimiento de la responsabilidad y la aceptación de la sanción habrán de

comunicarse formalmente a la Junta Electoral Central en un plazo no superior a 10
días hábiles a contar desde la fecha de la notificación de incoación del expediente
sancionador.

6.º De no reconocer voluntariamente su responsabilidad, el expedientado dispondrá

de un plazo de 10 días hábiles desde la notificación de este acuerdo para aportar
cuantas alegaciones, documentos o informaciones estime convenientes en su
defensa y, en su caso, para proponer la práctica de prueba, concretando los medios
de que pretenda valerse, con la advertencia de que en caso de no efectuar
alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste
podrá ser considerado como propuesta de resolución.

El presente Acuerdo es firme en vía administrativa. Contra el mismo cabe la

interposición de recurso contencioso-administrativo ante la Sala Tercera del
Tribunal Supremo en el plazo de dos meses desde su notificación, conforme a lo
dispuesto en el artículo 12.3.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.”

De este Acuerdo se dio traslado al Sr. Balcells Díaz, mediante oficio remitido por el
Presidente de la Junta Electoral Central de fecha 30 de abril de 2024.

SEGUNDO.- En nombre de la parte expedientada, se presentó escrito de

alegaciones mediante documento registrado el 14 de mayo de 2024. En dicho escrito -que
se da por reproducido- se solicita el archivo del expediente sancionador con apoyo en
diferentes alegaciones que cabe resumir del siguiente modo:

a) En primer lugar, se alega que, mientras la denuncia interpuesta por el

PSC-PSOE contra el Conseller de Salut lo era “por vulneración del artículo 50.2 de la
LOREG, en su visita a diversos hospitales y en el apartado de comunicación de la web del
Departamento de Salud, haciendo campaña de logros”, tras evacuar el traslado de las
alegaciones, de forma sorpresiva se ha acordado por la Junta Electoral Central “estimar la
denuncia presentada por la representación del PSC-PSOE y declarar que las visitas
realizadas por el Consejero de Salud de la Generalitat de Cataluña a diferentes centros
sanitarios entre el 10 y el 22 de abril de 2024 vulneraron presuntamente las prohibiciones
establecidas en el artículo 50.2 y 3 de la LOREG, pese al requerimiento hecho por la Junta
Electoral Central en su acuerdo del pasado 4 de abril al Gobierno de la Generalitat de
Cataluña”. Además, se decide incoar procedimiento sancionador incluyendo una
vulneración del artículo 50.3 LOREG que no se había planteado en el escrito de denuncia.

b) En segundo lugar, alega que el requerimiento previo efectuado por el citado

Acuerdo de la Junta Electoral Central de 4 de abril de 2024 se refiere a hechos distintos: la
publicación en los perfiles de la red social X de los diarios de Sabadell y Tarragona de
contenidos patrocinados por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y las
manifestaciones de la Portavoz del Gobierno y de la Consejera de Economía y Hacienda
del Gobierno de Cataluña en la rueda de prensa celebrada el 19 de marzo de 2024, dando
cuenta de una propuesta de financiación singular de Cataluña, circunscribiéndose la
declaración de vulneración al artículo 50.2 LOREG, no al apartado tercero de dicho
artículo. En consecuencia, entiende que en el presente caso no hay una identidad objetiva
ni subjetiva en relación con dicho Acuerdo citado por la Junta Electoral Central.

c) En tercer lugar, se alega que la interpretación del art. 50 en sus apartados

segundo y tercero de la LOREG debe hacerse de forma restrictiva, a fin de evitar que se
produzca un efecto expansivo contrario al principio de tipicidad aplicable en materia
sancionadora. En este sentido, la parte denunciante se ha referido en algún punto de su
denuncia a una “inauguración encubierta”, sin embargo, ni siquiera concluye que se haya
vulnerado el artículo 50.3 LOREG, poniendo únicamente énfasis en la pretendida
conculcación del artículo 50.2 LOREG, al aludir a la difusión de las visitas a obras futuras o
instalaciones acabadas en la red social X del Departamento de Salut de la Generalitat de
Cataluña que constituye, a su juicio, “una campaña de logros”.

d) En cuarto lugar, afirma que la mera difusión de información pública no comporta

la vulneración del principio de neutralidad de los poderes públicos en periodo electoral.
Sostiene que las actuaciones denunciadas se refieren a “manifestaciones sobre obras
mayoritariamente no finalizadas, salvo alguna recientísimamente acabada pero aún no en
funcionamiento”, por lo que los hechos más bien deberían interpretarse en un sentido
opuesto “como un retraso en la puesta en marcha de servicios necesarios”, sin que se
estuviese “alardeando de ningún logro conseguido”. Por tanto, si se tienen en
consideración las manifestaciones del Conseller de Salut, deberían haberse tenido en
cuenta, a su juicio, las manifestaciones del resto de autoridades públicas en cada una de
dichas visitas.

e) Por último, se alega que el expedientado no tenía la condición de candidato a las

elecciones al Parlament de Cataluña del 12 de mayo, ni a las elecciones al Parlamento
europeo de 9 de junio, entendiendo que, para apreciarse la vulneración de la neutralidad
institucional, debe tratarse de manifestaciones electoralistas efectuadas por una persona
candidata a los comicios, de acuerdo con la STS de 2 de febrero de 2023.

TERCERO.- El 9 de junio de 2024 la instructora del expediente formuló propuesta

de resolución, que fue notificada al expedientado.
 Mediante escrito de 20 de junio de 2024, el señor Manel Balcells Díaz presentó
escrito de alegaciones contra la propuesta de resolución del instructor, mediante el que
solicita el archivo del procedimiento sancionador y, subsidiariamente, la modificación de la
sanción en el tercio inferior. En su escrito reitera los argumentos invocados en su anterior
escrito de alegaciones. Con carácter previo, indica que, en la propuesta de resolución, se
alude a tres supuestos de hecho muy similares “al presente caso”, resultando que en
aquellos la sanción impuesta se corresponde con menos de la mitad del importe de la
sanción que ahora se propone, provocando la falta de motivación del cambio de criterio la
indefensión del expedientado.
A continuación, indica, en primer lugar, que no existe requerimiento previo al Sr.
Conceller, ni justificación de la Junta Electoral de su cambio de criterio. En segundo lugar,
aduce que la denuncia que dio lugar al expediente sancionador no solicitaba que se
sancionara por hechos del art. 50.3 LOREG. En tercer lugar, entiende que no existe
infracción del art. 50.3 de la LOREG, en la medida en que visitar un centro no equivale a
inaugurarlo. En cuarto lugar, añade que no ha existido infracción del art. 50.2 de la
LOREG, pues para apreciar la vulneración de la neutralidad institucional debe tratarse de
manifestaciones claramente electoralistas. Por último, añade que no se han ponderado
adecuadamente todas las circunstancias concurrentes en la formulación de la propuesta
de sanción, al no haberse tenido en cuenta aspectos como la falta de denuncia respecto
del artículo 50.3 de la LOREG, la inexistencia de requerimiento específico y previo al
expedientado, que no tenía la condición de candidato, la inexistencia de reiteración, así
como el criterio precedente de la Junta Electoral Central, que imponía sanciones de inferior
cuantía. Además, entiende que no se puede aplicar el criterio de que resulte más
beneficioso para el infractor el pago de la multa que la infracción de la norma, puesto que
ni ha obtenido beneficio ni concurría como candidato, ni la interpretación al alza de las
sanciones “según la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas”, puesto que es
el legislador quien ha determinado las cuantías de las sanciones sin modificarlas, por no
considerarlas obsoletas. Por ello, considera que la determinación de la sanción debería
realizarse aplicando el tramo inferior de la cuantía. Añade, por último, que la consideración
del Sr. Balcells de “alta autoridad” no es uno de los criterios que deben tenerse en cuenta
al determinar la sanción, puesto que no se incluye en el artículo 29.2 de la LPACAP.

II.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO. - El artículo 50.2 y 3 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del

Régimen Electoral General (LOREG), dispone que:

“2. Desde la convocatoria de las elecciones y hasta la celebración de las mismas

queda prohibido cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente,
por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros
obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las
 utilizadas en sus propias campañas por alguna de las entidades políticas
concurrentes a las elecciones.

3. Asimismo, durante el mismo período queda prohibido realizar cualquier acto de

inauguración de obras o servicios públicos o proyectos de éstos, cualquiera que
sea la denominación utilizada, sin perjuicio de que dichas obras o servicios puedan
entrar en funcionamiento en dicho periodo.”

La interpretación de los apartados 2 y 3 del art. 50 de la LOREG debe efectuarse a

la luz de diferentes preceptos constitucionales; en este caso, resultan singularmente claros
los que se contienen en los arts. 23.2 y 103.1 de la Constitución, en la medida en que
imponen, respectivamente, el principio de igualdad en el ejercicio del derecho de sufragio
pasivo (art. 23.2) y el principio de neutralidad de los poderes públicos (art. 103.1). En
relación con esto último, conviene tener presente que la jurisprudencia del Tribunal
Supremo (Sala Tercera) ha declarado reiteradamente que la neutralidad de los poderes
públicos constituye uno de los instrumentos legalmente establecidos para hacer efectiva la
igualdad que ha de ser observada en el sufragio, siendo además una de las específicas
proyecciones que tiene el genérico mandato de objetividad que el artículo 103.1 de la
Constitución proclama para la actuación de toda Administración Pública (por ejemplo SSTS
721/2021, de 24 de mayo; 743/2021, de 26 de mayo; 113/2023, de 31 de enero o
132/2023, de 2 de febrero). Y es que, en último término, la utilización de medios públicos
institucionales vulnerando el principio de neutralidad comporta, a su vez, la quiebra del
principio de igualdad al que también se refiere el art. 8.1 de la LOREG.

En el presente caso, el Sr. Balcells ha realizado un conjunto de visitas a centros

sanitarios en su calidad de Consejero de Salud de la Generalitat de Cataluña, reflejándolas
en el perfil institucional de la red social “X” de la Consejería de la que es titular y en su
página web, acompañadas de diferentes imágenes:

- En la visita de 10 de abril al hospital de Viladecans, las manifestaciones

realizadas por el interesado se refirieron a una infraestructura "necesaria y
largamente reivindicada que permitirá mejorar la accesibilidad y calidad de la
atención hospitalaria para más de 195 000 personas que atienden"; y que "en
conjunto las obras de ampliación y reforma permitirán triplicar la superficie
actual del centro y aumentar su capacidad, lo que supondrá un salto cualitativo
para los ciudadanos y los profesionales que trabajan". Estas manifestaciones se
refieren a obras que no han sido finalizadas y en el perfil de la red social X se
recoge la imagen del Consejero, junto a profesionales sanitarios en diferentes
momentos de la visita.

- En el caso de la visita del 11 de abril al centro del municipio de Roquetes,

subrayó que la ampliación "ampliará su cartera de servicios con un
equipamiento excepcional", recogiendo, también, diferentes imágenes de la
visita.

- Lo mismo sucedió en las tres visitas del 12 de abril a los centros de Torroella de
 Montgrí, de Olot y al bloque quirúrgico de Santa Caterina, en el municipio de
Salt (Girona). En ellas se pudieron recoger afirmaciones como que "la
ampliación era necesaria para afrontar la problemática de espacios que
arrastraba el centro a causa del crecimiento poblacional y de la incorporación de
especialistas en medicina y enfermería familiar y comunitaria y de nuevos
perfiles profesionales de atención primaria" y se subrayaban otras reformas
futuras a realizar.

- En la de 15 de abril al centro Numancia de Barcelona, manifestaba que las

obras permitirían llegar "a más de cien mil personas" y suponen "un cambio
impresionante en el sentido de la calidad de la rehabilitación que se comenzará
a poner en marcha a partir del mes de junio de forma progresiva hasta finales
de este año". En el mismo sentido discurrió la visita que ese mismo día realizó
al centro Florida de L' Hospitalet de Llobregat, resaltando lo que supondrá esa
obra una vez que esté concluida.

- El 17 de abril, en el Hospital del Mar de Barcelona puso de relieve "que hoy es

un día muy satisfactorio para Salut, los profesionales del Parc Salut Mar y para
la ciudadanía porque disponen de un equipamiento de primerísima calidad",
subrayando otros logros de las nuevas instalaciones.

- El 18 de abril, en el Hospital Residencial Sant Camil de Sant Pere de Ribas,

puso de relieve la situación actual del plan de remodelación y ampliación y las
mejoras que iban a suponer, apuntando que "esta inyección de los recursos es
una transformación, una ampliación y una clara mejora en todos los
equipamientos".

- El mismo 18 de abril visitó las obras del Hospital Joan XXIII de Tarragona,
apuntando que se trata de "la apuesta sanitaria más ambiciosa de la historia del
CAP de Tarragona".

- El 20 de abril, en el hospital Trueta de Girona, anunció la construcción de un

nuevo equipamiento "que permitirá aumentar el 95% del espacio asistencial en
comparación con la superficie que ocupan actualmente los hospitales Trueta y
Santa Caterina". En el atril en que dio la rueda de prensa constaba el slogan de
la Generalitat de Cataluña "Por la salud, siempre adelante".

- Finalmente, el 22 de abril visitó las instalaciones del nuevo Hospital Evangélico

de Barcelona, convocando expresamente a los medios de comunicación, y
subrayando en su comparecencia que "este nuevo equipamiento nos tiene que
servir de ejemplo para el conjunto del territorio. Es una concreción de las
políticas que hemos ido impulsando desde Salud hacia la atención intermedia y
domiciliaria, un ejemplo de cómo deberían funcionar las cosas en Catalunya".
Sobre esta visita debe subrayarse que la prohibición establecida en el artículo
50.2 de la LOREG incluye actuaciones financiadas directa o indirectamente por
 los poderes públicos, y en el presente caso la representación de la autoridad
denunciada reconoce que este hospital, aun cuando es de naturaleza privada,
está financiado por el Institut Català de Finances y tiene concertado con la
Generalitat la prestación del servicio socio-sanitario, incurriendo, por tanto, en el
ámbito de aplicación del citado precepto.

Todas estas manifestaciones, al ser efectuadas en el curso de un acto institucional

y difundidas por el perfil institucional de la red social “X”, constituyeron una vulneración del
principio de neutralidad institucional que dimana de los apartados 2 y 3 del art. 50 de la
LOREG, de conformidad con la interpretación que del mismo se ha venido haciendo por
abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo en aplicación de los artículos 23.2 y 103.1
de la Constitución.

SEGUNDO.- La representación del Consejero de Salud alega que la denuncia

interpuesta por el PSC-PSOE contra el Conseller de Salut lo era por vulneración del
artículo 50.2 LOREG, pero la Junta Electoral Central ha declarado que los hechos
denunciados vulneraron presuntamente las prohibiciones establecidas en el artículo 50.2 y
3 de la LOREG, además de acordar la incoación de procedimiento sancionador incluyendo
la vulneración del artículo 50.3 LOREG que no se había peticionado en el escrito de
denuncia. Añade que la interpretación de dicho artículo debe hacerse de forma restrictiva,
a fin de evitar que se produzca un efecto expansivo contrario al principio de tipicidad
aplicable en materia sancionadora.

A este respecto, conviene señalar que el art. 120 LOREG dispone que “En todo lo
no expresamente regulado por esta Ley en materia de procedimiento será de aplicación la
Ley de Procedimiento Administrativo”. En este sentido, aunque por medio de denuncia
pueda conocerse por la Junta Electoral la existencia de un hecho que pudiera justificar la
iniciación del procedimiento sancionador, estos procedimientos, como establece el art. 63
de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, “se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano
competente”. De esta manera, por mucho que la denuncia se refiera a un apartado
determinado del art. 50 LOREG, nada impide que la Junta Electoral Central aprecie la
posible vulneración de otro, sin que ello suponga indefensión de la parte expedientada,
toda vez que del acuerdo de incoación de expediente sancionador se le dio traslado para
presentar las alegaciones que considerase pertinente. Añade el expedientado que el
artículo 90.2 LPACAP establece que “en la resolución no se podrán aceptar hechos
distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su
diferente valoración jurídica”. En este sentido, no sólo los hechos se han precisado en el
acuerdo de incoación de expediente, sino que, a la vista de los mismos, la Junta Electoral
Central, en el acuerdo de incoación, ha determinado su valoración jurídica, dando trámite
de alegaciones al expedientado en las sucesivas fases del procedimiento. Por ello, la
alegación de que la Junta Electoral no puede apreciar de oficio el incumplimiento de algún
precepto de la LOREG debe rechazarse.
 La Junta Electoral Central ha apreciado en diversas ocasiones que una
inauguración de obras o servicios públicos, o de proyectos de estos (art. 50.3 LOREG),
puede incluir manifestaciones que supongan campaña de logros o la utilización de
imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en sus propias campañas
por entidades políticas concurrentes a las elecciones. No faltan ejemplos como los que se
reflejaron en los Acuerdos de la Junta Electoral Central 541/2019, de 22 de julio, respecto
de las visitas e inauguraciones de la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria,
muy similar al presente caso; 390/2021, de 9 de diciembre, en relación con diferentes
visitas de la Presidenta de la Comunidad de Madrid; o 565/2023, de 14 de septiembre,
referido a la presentación de un plan de emergencias por el Consejero de Presidencia de
la Junta de Andalucía. En todos estos supuestos la Administración electoral estimó la
infracción tanto del apartado 2 como del 3 del artículo 50 de la LOREG.

A pesar de que, en sus alegaciones, el expedientado aduce que, en los

mencionados supuestos, la sanción impuesta se corresponde con menos de la mitad del
importe de la sanción que ahora que se propone, debe tenerse en cuenta que, por el
contrario, en el Acuerdo de la Junta Electoral Central 565/2023 se acordó la misma
cuantía, mientras que, en los dos acuerdos restantes, era la Junta Electoral Provincial
quien debía determinar la cuantía de la sanción, siendo así que el artículo 19.2 de la
LOREG establece un límite a dichas cuantía que no aplica cuando es la Junta Electoral
Central quien impone la multa, y dicha Junta únicamente se pronunció en vía de recurso
respecto de la sanción impuesta.

Pero es que, además, la legislación electoral no prevé una mayor sanción por la
acumulación de estos dos tipos de infracción administrativa-electoral. La parca regulación
que el artículo 153.1 de la LOREG hace de las infracciones y sanciones electorales no
permite considerar que la apreciación de esas dos infracciones suponga necesariamente
una sanción mayor que en el supuesto de que solo se entienda producida una de ellas.

Por consiguiente, no puede prosperar la alegación de que la Junta Electoral Central

efectúa una interpretación “extensiva” de dichos preceptos, por cuanto que dicha Junta se
limita a interpretar y aplicarlos ciñéndose estrictamente a la jurisprudencia del Tribunal
Supremo.

En cuanto a la alegación de la parte expedientada de que el requerimiento previo

efectuado por la Junta Electoral Central el 4 de abril de 2024 carece de identidad objetiva y
subjetiva con el presente caso, conviene señalar que la Junta Electoral Central, al incidir
en dicho acuerdo, pretendía recordar que el expedientado conocía perfectamente por esos
anteriores requerimientos al Gobierno de la Generalitat de Cataluña el deber de respetar
escrupulosamente el principio de neutralidad política en actos institucionales durante los
periodos electorales. En todo caso, lo relevante es que ni la legislación electoral ni la
jurisprudencia han establecido limitación alguna para que un solo acto de campaña pueda
ser considerado como infracción y, en consecuencia, tras la tramitación del oportuno
expediente sancionador, pueda dar lugar a la sanción que corresponda.
 TERCERO.- Alega la parte expedientada que la mera difusión de información
pública, sin que se estuviese alardeando de ningún logro conseguido, no comporta la
vulneración del principio de neutralidad de los poderes públicos en periodo electoral.

La Junta Electoral Central, en su Instrucción 2/2011, de interpretación del artículo

50 de la LOREG, en su apartado cuarto, párrafo b), señala que "deben entenderse no
incluidas en las prohibiciones establecidas en los números anteriores, siempre que no se
violen los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y de igualdad entre
los actores electorales y no se dirijan directa o indirectamente, mediata o inmediatamente,
a inducir el sentido del voto de los electores, las campañas informativas que resulten
imprescindibles para la salvaguarda del interés público o para el correcto funcionamiento
de los servicios públicos." En particular, admite la posibilidad de la información de interés
general sobre la conclusión de una obra pública, la puesta en marcha o el funcionamiento
de un servicio público, sin que pueda contener connotaciones electoralistas ni alusiones a
las realizaciones o los logros obtenidos por los poderes públicos afectados.

Por otra parte, la Junta Electoral Central, en diferentes resoluciones, ha puesto de

relieve que no cabe calificar como una visita técnica a determinadas obras públicas
aquellas en las que se convoca a los medios de comunicación para que realicen un
seguimiento del acto, la presencia de autoridades expresamente convocadas a dicho acto
o su reflejo en las páginas web o perfiles de los poderes públicos (Acuerdos de 16 de junio
de 2011, 13 de mayo de 2015, 2, 8 y 24 de junio de 2016, 5 de noviembre de 2018, 22 de
julio de 2019 o 9 de diciembre de 2021).

En los hechos examinados, pese a lo que sostiene la representación del Consejero

de Salud, lo que se proporciona no es tanto información sobre las obras en curso cuanto
sobre la visita de dicho Consejero y las manifestaciones realizadas subrayando los logros
que van a suponer una vez que estén concluidas. Lo que se aprecia es que se aprovecha
la realización de estas visitas para subrayar las realizaciones llevadas a cabo por el
Gobierno del que forma parte el Consejero denunciado, o se anuncia las que se van a
realizar en el futuro, lo que no puede considerarse como actuaciones imprescindibles para
la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios
públicos.

Su realización en periodo electoral, así como los términos en los que se han
realizado, con amplia cobertura en texto e imágenes en el perfil de la red social de la
Consejería de la que es titular la autoridad denunciada, con convocatoria de otras
autoridades en algunos casos, y la referencia en otros a proyectos que ni siquiera se han
iniciado, son circunstancias que contribuyen a considerar un aprovechamiento de los
recursos públicos para realizar una campaña de logros del Gobierno de la Generalitat, lo
que supone un quebranto del principio de igualdad respecto de otros candidatos
electorales, igualdad que debe ser garantizada por la administración electoral conforme
establece el artículo 8.1 de la LOREG.

En relación con lo anterior, cabe destacar, a los efectos que aquí interesan, la
mencionada STS 132/2023, de 2 de febrero (FD 9º), en la que se señala que la exigencia
de neutralidad política en periodo electoral en los espacios públicos “limita la libertad de
expresión de los candidatos en actos a los que concurren, no como tales, sino en el
ejercicio del cargo y viene impuesta por el principio de igualdad de los contendientes en el
proceso electoral: se trata de evitar prevalerse del cargo al incurrir en lo que se denomina
"campaña de logros", esto es, actos de reclamo electoral a base de exponer los logros de
la gestión realizada y que el candidato ensalza no como tal, sino como titular del cargo
público que se ostenta y en actos en los que interviene con tal condición".

Conviene también recordar que el máximo órgano de la Administración electoral, en

su Instrucción 4/2007, de 12 de abril, sobre la utilización de las nuevas tecnologías de la
información y de la comunicación electrónicas como instrumento de propaganda electoral,
ha aclarado que “las prescripciones establecidas por la legislación vigente en materia de
campaña electoral, o de campaña de propaganda en un referéndum, son aplicables
cuando se empleen las nuevas tecnologías de información y de comunicación
electrónicas”.
De este modo, al ser realizadas en el curso de un proceso electoral, las visitas y las
manifestaciones de referencia vulneraron los mencionados apartados 2 y 3 del artículo 50
de la LOREG, puesto que su organización y financiación se hizo con medios públicos. En
relación con esto último, también debe tenerse presente que la actuación de la Junta
Electoral Central en este asunto se basa necesariamente en la regulación que se contiene
en el artículo 8.1 de la LOREG, el cual establece que: “La Administración electoral tiene
por finalidad garantizar en los términos de la presente Ley la transparencia y objetividad
del proceso electoral y del principio de igualdad.” En este sentido, la utilización de recursos
institucionales, en los términos referidos, quebranta el referido principio de igualdad con el
resto de formaciones políticas que no pueden disponer de ellos, como ha señalado el
Tribunal Supremo en abundante Jurisprudencia antes citada.

Por último, en relación con la alegación de que el expedientado no tenía la

condición de candidato a las elecciones al Parlament de Cataluña del 12 de mayo, ni a las
elecciones al Parlamento europeo de 9 de junio, debe recordarse que, como establece la
STC 25/2022, de 23 de febrero (FJ 7.º), el deber de neutralidad se impone a todos los
poderes públicos, con independencia del proceso electoral de que se trate. Añade que “de
hecho, el art. 50.2 LOREG no se refiere a los poderes públicos que hayan convocado las
elecciones, como sí ocurre en el apartado 1. Esta regulación es coherente con la finalidad
de la norma. El principio de neutralidad no puede ser predicable de una parte de los
poderes públicos, sino de todos. Lo contrario supondría dejar espacios de posible
influencia partidista para los votantes que, en definitiva, es lo que pretende evitar la
normativa electoral”. En consecuencia, en este caso, la prohibición afecta también a la
Generalitat de Cataluña que, además, es convocante de las elecciones al Parlament de
Cataluña, y a todas las entidades que de esta dependen, con independencia de que el
titular de la Consejería de Salud sea candidato a las elecciones convocadas.

CUARTO.- El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta

Electoral Central, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1 k) de la LOREG, según el
cual corresponde a la Junta Electoral Central “corregir las infracciones que se produzcan
en el proceso electoral siempre que no sean constitutivas de delito e imponer multas hasta
la cuantía máxima prevista en esta Ley.”

La cuantía de las sanciones se regula en el artículo 153.1 de la LOREG, según el

cual: “Toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente Ley que no
constituya delito será sancionada por la junta electoral competente. La multa será de 300 a
3.000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1.000 si se realiza por
particulares.”

De conformidad con el artículo 29.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público, la determinación de la concreta sanción a imponer
debe ponderar las diferentes circunstancias que rodean la responsabilidad del
expedientado. En el presente caso debe tenerse presente la alta autoridad inherente al
cargo de Consejero de Salud de la Generalitat que ostentaba el expedientado. A lo anterior
debe añadirse que se había producido ya un requerimiento formal por actuaciones
similares realizadas por esa Consejería en el Acuerdo 69/2024, de la Junta Electoral
Central, de 4 de abril, en el que se instó al Gobierno de la Generalitat de Cataluña para
que cesase en este tipo de actuaciones.

Además, debe tenerse presente el art. 29.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de

Régimen Jurídico del Sector Público, en el que se dispone que: “El establecimiento de
sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no
resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas”.
Esta finalidad disuasoria de las sanciones, junto con el resto de factores antes descritos,
determina la aplicación de una sanción cuya cuantía se encuentre en la parte baja del
tercio superior, dentro de la escala prevista en la Ley Electoral, interpretando las cuantías
establecidas en ella según “la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas,
atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”, tal como ordena el
artículo 3.1 del Código Civil. De otro modo, resultaría defraudado el principio de
proporcionalidad sancionadora, cuyo objeto radica en garantizar la adecuada y disuasoria
correspondencia entre la transcendencia y gravedad de la acción sancionable y la sanción
misma.

A la vista de todos estos factores procede imponer una sanción de 2.200 euros.

Sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos se formula la siguiente

RESOLUCIÓN

1.- Declarar que don Manel Balcells Díaz, en el ejercicio de sus responsabilidades
como Conseller de Salut de la Generalitat de Catalunya, incurrió de la manera arriba
descrita en la infracción tipificada en el artículo 153.1 de la Ley Orgánica del Régimen
Electoral General, en sus visitas a diversos hospitales, reflejándolas en el perfil institucional
de la red social “X” de la Consejería de la que es titular y en su página web, vulnerando los
apartados 2 y 3 del art. 50 de la LOREG con la consiguiente merma del principio de
igualdad entre las formaciones políticas contendientes en las elecciones que dimana del
artículo 8.1 de la LOREG.

2.- Imponer al Sr. Balcells Díaz una sanción de multa de 2.200 €.

La presente Resolución se notificará al interesado con la indicación de que es firme

en la vía administrativa-electoral y que contra la misma cabe recurso
contencioso-administrativo en el plazo de 2 meses ante la Sala del Tribunal Supremo de
dicho orden jurisdiccional.

***************

Expte. 360/335

(Se ha anunciado la presentación de un voto particular discrepante por uno de los

vocales de la JEC que se remitirá tan pronto se reciba)

RESOLUCIÓN DE LA JUNTA ELECTORAL CENTRAL DE 27 DE JUNIO DE 2024

EN EXPEDIENTE SANCIONADOR 360/335

I. – ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Junta Electoral Central, en su sesión del día 6 de mayo de 2024,
adoptó el acuerdo que se transcribe respecto de la denuncia interpuesta por el Partido
Popular contra el Centro de Investigaciones Sociológicas por la realización y publicación
del estudio 3500 “Encuesta flash situación política española” sin cumplir con lo establecido
en el artículo 69 LOREG.
“Expte. 300/227
ACUERDO:
1.- Con fecha 30 de abril el representante general del Partido Popular para
las elecciones al Parlamento de Cataluña ha presentado denuncia contra el Centro
de Investigaciones Sociológicas (CIS) por considerar que la “Encuesta flash sobre
la situación política española” difundida el 29 de abril ha incumplido las obligaciones
de información previa que impone el artículo 69 de la LOREG y la Instrucción de la
Junta Electoral Central 1/2024, de 1 de febrero.

Afirma que este estudio, tal y como consta en la ficha técnica del mismo, fue
realizado el 26 de abril de 2024, dos días después de la publicación de la carta del
Presidente del Gobierno en la que informaba de un periodo de reflexión para seguir
al frente de dicha Presidencia, y que incluye 1809 entrevistas a la población
española mayor de 18 años. Considera que en ese cuestionario se incluyen
preguntas directamente relacionadas con la intención de voto, como se recoge en
la pregunta 8R, y que en uno de los documentos de los que consta se incluye una
estimación de voto. En consecuencia, conforme a la Instrucción 1/2024 de la Junta
Electoral Central, la decisión de realizar esa encuesta debía de haberse
comunicado a la Junta Electoral Central con anterioridad al comienzo del trabajo de
campo, para que dicha Junta lo trasladase a las formaciones políticas. Concluye
que el incumplimiento de esa obligación es “totalmente deliberado” y por ello solicita
que se declara la infracción de las obligaciones que el artículo 69 de la LOREG y la
Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024 le imponen, así como la incoación
del correspondiente expediente sancionador.

2.- La representación del CIS ha formulado sus alegaciones mediante

escrito remitido el día 4 de mayo, en el que solicita el archivo de la denuncia.
Argumenta que, en su opinión, las obligaciones que tanto el artículo 69 de la
LOREG como la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024 imponen en
materia de encuestas electorales a organismos dependientes de las
administraciones públicas deben entenderse referidas a las elecciones que estén
convocadas, en el presente caso a las elecciones al Parlamento de Cataluña o al
Parlamento Europeo. En la medida en que las preguntas sobre intención de voto
del estudio “E3500 Encuesta flash situación política española” se han planteado
sobre unas supuestas elecciones generales, considera que no afectan a ninguna de
las elecciones convocadas y no están por tanto sujetas a las referidas obligaciones
legales. Este es el motivo de que no se haya comunicado este estudio a la Junta
Electoral Central.

3.- El 5 de mayo de 2024 el representante general del Partido Popular en las

elecciones europeas ha presentado una denuncia análoga contra la “Encuesta flash
de la situación política española”, en la que se reproducen los argumentos y la
pretensión de la anteriormente enviada, motivo por el que, conforme a lo
establecido en el artículo 37 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, procede su tramitación
acumulada.

4.- El artículo 69 de la LOREG, en su apartado 8, señala que “En el

supuesto de que algún organismo dependiente de las Administraciones Públicas
realice en período electoral encuestas sobre intención de voto, los resultados de las
mismas, cuando así lo soliciten, deben ser puestos en conocimiento de las
entidades políticas concurrentes a las elecciones en el ámbito territorial de la
encuesta en el plazo de cuarenta y ocho horas desde la solicitud.“.

Por otra parte, el apartado 2 del citado artículo 69 atribuye a la Junta

Electoral Central la función de velar porque los datos e informaciones de los
sondeos publicados no contengan falsificaciones, ocultaciones o modificaciones
deliberadas, así como por el correcto cumplimiento de las especificaciones
incluidas en el apartado 1 del artículo 69 y el respeto a la prohibición establecida en
el apartado 7 de este artículo.
 Finalmente, el apartado 3 faculta a la Junta Electoral Central a recabar de
quien haya realizado un sondeo o encuesta publicado la información técnica
complementaria que juzgue oportuno al objeto de efectuar las comprobaciones que
estime necesarias.

En orden a la interpretación de estos preceptos, la Instrucción de la Junta

Electoral Central 1/2024, aprobada el pasado 1 de febrero, señala en sus tres
primeros apartados lo siguiente:

“Primero.

Durante los periodos electorales, cuando un organismo dependiente de

cualquiera de las Administraciones Públicas, o un órgano de estas, sea de
ámbito estatal, autonómico o local, decida realizar una encuesta que contenga
preguntas sobre intención de voto, ha de comunicarlo previamente a la Junta
Electoral Central para que por esta se dé traslado a los representantes de las
entidades políticas concurrentes a las elecciones en el ámbito territorial de la
encuesta. Con independencia de la denominación que se le otorgue, los trabajos
que incluyan en su cuestionario preguntas sobre intención de voto, valoración de
partidos o valoración de líderes políticos, estarán sujetos a esta obligación.

Segundo.

La comunicación a la Junta Electoral Central deberá hacerse con

anterioridad al comienzo del trabajo de campo, y en todo caso al menos
cuarenta y ocho horas antes del inicio de su realización. Esta comunicación se
efectuará también respecto de encuestas iniciadas antes de la convocatoria del
periodo electoral pero que no hayan concluido en ese momento. La
comunicación se hará preferentemente por vía electrónica.

Tercero.

La comunicación a la Junta Electoral Central detallará las características

técnicas de la encuesta que se pretende realizar, incluyendo el sistema de
muestreo, previsión del tamaño de la muestra, margen de error de la misma,
nivel de representatividad, procedimiento de selección de los encuestados,
técnicas de encuesta y fechas previstas de realización del trabajo de campo y de
la conclusión del estudio. Asimismo, deberá recoger el borrador de cuestionario
planteado en el momento de la comunicación, sin perjuicio de que
posteriormente se envíe el cuestionario definitivo.”

La finalidad de esta obligación, como se pone de relieve en el preámbulo de

la Instrucción, es, al menos, doble: de un lado, garantizar la transparencia en el
funcionamiento de todas las administraciones públicas y de los organismos
dependientes de las mismas en el proceso electoral; de otro lado, garantizar el
principio de igualdad. Por eso, el apartado cuarto de la Instrucción señala que si, a
la luz de la información remitida a la Junta Electoral Central por el organismo autor
de una encuesta electoral entiende que puede implicar riesgos para la garantía de
los principios de objetividad, transparencia o igualdad del proceso electoral,
adoptará las medidas que considere necesarias.

Es notorio que en el presente caso el CIS ha incumplido con esta obligación

de comunicar previamente la decisión de realizar ese estudio denominado
“Encuesta flash sobre la situación política española”, en el que se incluye un
apartado dedicado a la intención de voto de los electores, a pesar de realizarse
durante el periodo electoral de las elecciones al Parlamento de Cataluña y al
Parlamento Europeo.

5.- Frente a estos argumentos, la representación del CIS estima que al

tratarse de preguntas sobre la intención de voto en unas hipotéticas elecciones
generales, y no en las elecciones al Parlamento de Cataluña o al Parlamento
Europeo, el estudio no está sometido a las obligaciones establecidas en el artículo
69.8 de la LOREG y en la Instrucción 1/2024.

En opinión de esta Junta, esa interpretación no responde ni a la literalidad

de las obligaciones impuestas legalmente a estas entidades ni, sobre todo, al
sentido y finalidad de la regulación legal. La interpretación literal permite apreciar
que la previsión del artículo 69.8 de la LOREG, y después de la Instrucción 1/2024,
se refiere a “encuestas sobre intención de voto”, sin establecer limitación alguna,
como pretende el organismo denunciado, por lo que no proporciona fundamento
alguno para considerar que únicamente sea aplicable a las encuestas relativas al
proceso electoral en curso.

Pero lo que resulta más relevante, la interpretación aducida por la parte

denunciada resulta contraria al sentido y finalidad de esta previsión legal. Como se
ha indicado, la Instrucción 1/2024 explica en su preámbulo que su finalidad es
doble, de una parte garantizar la transparencia en el funcionamiento de todas las
administraciones públicas y de los organismos dependientes de las mismas en el
proceso electoral; de otra, garantizar el principio de igualdad, en el sentido de que
las formaciones políticas puedan disponer de la misma información de la que
dispone el Gobierno del que depende el organismo autor de la encuesta. Es
patente, por otro lado, que, aun cuando una encuesta de intención de voto pueda
referirse a un proceso electoral futuro distinto del convocado, no obstante puede
proporcionar información de utilidad para las formaciones políticas distintas de las
que forman parte de la mayoría gobernante, puesto que son las mismas entidades
políticas las que participan en unos y otros procesos electorales. Pensar que carece
de todo interés una encuesta de intención de voto porque se refiera a otro proceso
electoral al convocado llevaría a poner en cuestión el motivo por el que el CIS ha
decidido realizar esa encuesta de intención de voto. Como hay que entender que si
lo ha hecho es porque considera que puede ser valioso, ese mismo valor puede
tenerlo también para el resto de partidos políticos distintos de quienes forman parte
del Gobierno. Lo contrario sería colocar a estas formaciones en una situación de
desigualdad respecto de aquellas que puedan integrar la mayoría gubernamental.

Por este motivo, procede estimar la denuncia y declarar que esa actuación
puede haber vulnerado el artículo 69, en sus apartados 3, 4 y 8 de la LOREG, así
como la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024, de interpretación de dicho
precepto, y en consecuencia ordenar la incoación del correspondiente expediente
sancionador, en los términos que se indican a continuación.

En su virtud de lo expuesto se adopta el siguiente

ACUERDO:

PRIMERO.- Estimar las denuncias y declarar que el Centro de

Investigaciones Sociológicas ha vulnerado presuntamente las previsiones
establecidas en el artículo 69.8 de la LOREG, en relación con los apartados 3 y 4
de dicho artículo, así como la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024, por
no haber comunicado a la Junta Electoral Central el estudio “E3500 Encuesta flash
situación política española”.

SEGUNDO.- Instar al Presidente del CIS a que durante el resto del periodo
electoral se abstenga de realizar actuaciones como la examinada que supongan
vulneración de la legislación electoral.

TERCERO.- Incoar expediente sancionador a don José Félix Tezanos

Tortajada como Presidente del Centro Investigaciones Sociológicas, en los términos
siguientes:

1.º Los hechos que motivan la incoación del procedimiento sancionador

consisten en la presunta vulneración de las previsiones establecidas en el artículo
69.8 de la LOREG, en relación con los apartados 3 y 4 del mismo artículo, así como
y en la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024, por no haber comunicado a
la Junta Electoral Central, para su posterior traslado a las formaciones políticas, el
estudio “E3500 Encuesta flash situación política española”.

Tales hechos podrían constituir una infracción electoral susceptible de ser

sancionada con multa de 3.000 a 30.000 euros, en aplicación del artículo 153.2, en
relación con el mencionado artículo 69.8, ambos de la LOREG y la Instrucción
1/2024 de la Junta Electoral Central, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

2.º La persona presuntamente responsable de los hechos es don José Félix

Tezanos Tortajada, todo ello sin perjuicio de lo que pueda resultar de la instrucción
del expediente.

3.º Se designa como instructora del expediente a la Vocal doña Esperanza

Córdoba Castroverde, y como Secretario a don Fernando Galindo Elola-Olaso,
Secretario de la Junta Electoral Central, que aceptan el cargo.

4º El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta

Electoral Central, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.k) de la
LOREG.

5º En aplicación del artículo 64.2.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el
expedientado tiene la posibilidad de reconocer voluntariamente su responsabilidad,
con los efectos reductores que se desprenden del artículo 85.3 de dicha Ley. A tal
efecto, el expedientado podrá proceder al pago voluntario de la sanción en
cualquier momento anterior a la resolución del expediente, debiendo en tal caso
abonar la cantidad de 24.000 euros, si bien su efectividad estará condicionada al
desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra
la sanción, como dispone el citado artículo 85.3 de la Ley 39/2015.

Asimismo, conforme dispone el mencionado artículo 85.3 de la Ley 39/2015,

la reducción por el pago voluntario de la sanción es acumulable a la que
corresponde aplicar por el reconocimiento de la responsabilidad, siempre que este
reconocimiento de la responsabilidad se ponga de manifiesto dentro del plazo
concedido para formular alegaciones a la apertura del procedimiento. En este caso,
si procediera a aplicar ambas reducciones, el importe de la sanción quedaría
establecido en 18.000 euros.

El reconocimiento de la responsabilidad y la aceptación de la sanción

habrán de comunicarse formalmente a la Junta Electoral Central en un plazo no
superior a 10 días hábiles a contar desde la fecha de la notificación de incoación
del expediente sancionador.

6.º De no reconocer voluntariamente su responsabilidad, el expedientado

dispondrá de un plazo de 10 días hábiles desde la notificación de este acuerdo para
aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estime convenientes en
su defensa y, en su caso, para proponer la práctica de prueba, concretando los
medios de que pretenda valerse, con la advertencia de que en caso de no efectuar
alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste
podrá ser considerado como propuesta de resolución.

El presente Acuerdo es firme en vía administrativa. Contra el mismo cabe la

interposición de recurso contencioso-administrativo ante la Sala Tercera del
Tribunal Supremo en el plazo de dos meses desde su notificación, conforme a lo
dispuesto en el artículo 12.3.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.”
 SEGUNDO.- De este Acuerdo, junto con el expediente, se dio traslado al señor
Tezanos mediante oficio del Presidente de la Junta Electoral Central, de 9 de mayo de
2024.
Posteriormente, el expedientado presentó escrito de alegaciones registrado el 21
de mayo de 2024. En dicho escrito se solicita el archivo del expediente sancionador con
argumentos que cabe resumir del siguiente modo:
a) En primer lugar, sostiene que las previsiones establecidas en el artículo
69.8 de la LOREG respecto a los sondeos o encuestas de intención de voto deben
reducirse estrictamente a las que se refieran al proceso electoral en curso y no a otros
procesos electorales diferentes. Este es el motivo por el que no comunicaron el estudio
examinado puesto que su objetivo era conocer la opinión de la población española ante la
carta del Presidente del Gobierno publicada en su cuenta personal de la red social X el 24
de abril. En ese sondeo se incluía una pregunta sobre intención genérica del voto, pero
con vistas a unas elecciones generales, no referida al ámbito catalán o a las elecciones
europeas, que eran los procesos electorales convocados en ese momento. Subraya que
entre sus objetivos no estaba interferir o conocer la intención de voto en estos procesos
electorales, sino conocer la reacción de la población española ante la decisión del
Presidente del Gobierno. Entiende que no es posible hacer una interpretación del artículo
69.8 de la LOREG como la que ha hecho la Junta Electoral Central, puesto que llevaría a
considerar que iba a haber durante este año más 160 días seguidos de periodo electoral,
lo que podría impedir el funcionamiento normal del Centro y causar un grave perjuicio para
la continuación de sus trabajos. Califica de criterio subjetivo o de oportunidad política el
mantenido por la Junta Electoral Central en este supuesto lo que le ha generado una
situación de indefensión total y una vulneración de la seguridad jurídica.

b) El segundo argumento principal reside en la conculcación, a su juicio, del

principio de tipicidad en materia de infracciones y sanciones administrativas, conforme a lo
previsto en el artículo 27 de la Ley 40/2015. En su opinión la infracción que se le imputa
carece de la base legal necesaria ya que nace directamente de la Instrucción 1/2024 de la
Junta Electoral Central. Al tratarse de una norma reglamentaria no puede crear tipos de
infracción administrativa como considera que se ha producido en el presente caso, puesto
que la obligación de comunicación previa nace de la Instrucción de la Junta Electoral
Central referida. En su opinión la obligación establecida en dicha Instrucción ha de ser
cumplida y respetada pero su incumplimiento no genera infracción alguna.
Por los motivos expuestos considera que los hechos probados no constituyen
infracción administrativa y el expediente debe ser archivado.

TERCERO.- El 9 de junio de 2024 la instructora del expediente formuló propuesta

de resolución, que fue notificada al expedientado.
 Mediante escrito de 20 de junio de 2024 el señor Tezanos Tortajada presentó
escrito de alegaciones contra la propuesta de resolución de la instructora, mediante el que
solicita el archivo de las actuaciones. En su escrito reitera los argumentos invocados en su
anterior escrito de alegaciones. En primer lugar, considera que la encuesta examinada no
es una encuesta electoral al que le resulte aplicable lo dispuesto en el artículo 69 de la
LOREG, puesto que su pretensión no era conocer la intención de voto en ninguno de los
procesos electorales abiertos ni incidir sobre los mismos. Apunta la coetaneidad temporal
existente entre el acto que inició la encuesta flash y el comienzo de la misma, de menos de
48 horas e insiste en que además se produjo en un momento que ni constituía el periodo
electoral al que se refería la encuesta ni sus destinatarios eran los mismos.

En segundo lugar, sostiene que la Instrucción 1/2024 incurre en una palmaria

contradicción con el artículo 69.8 de la LOREG, considerando que la Junta Electoral
Central se extralimitó en sus funciones, incorporando requisitos nuevos, razón por la que
resulta extra legem, praeter legem y contra legem, al prever exigencias administrativas no
impuestas por el artículo 69 de la LOREG.

En tercer lugar, aduce que se vulnera el principio de tipicidad en materia

sancionadora, puesto que la Instrucción es más interpretativa que normativa,
estableciendo una obligación no prevista en el artículo 69 de la LOREG. Entiende que la
única conducta eventualmente sancionable contra el CIS sería la dimanante del
incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 69.8 de la LOREG.

II. – FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO.- Deben considerarse como hechos probados, no discutidos por el

expedientado, que el Centro de Investigaciones Sociológicas elaboró un estudio
denominado “E3500 Encuesta flash situación política española” que difundió el 29 de abril
sin haber realizado la comunicación previa a la Junta Electoral Central que impone el
artículo 69 de la LROEG y la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024. Dicho
estudio, según consta en la ficha técnica del mismo, fue realizado el 26 de abril y difundido
en la página web del Centro dos días después. En ese cuestionario se incluían preguntas
sobre la intención de voto si se celebrasen unas hipotéticas elecciones generales.

Estos hechos no son discutidos por la autoridad expedientada que, no obstante,

señala que a su juicio no resultaba aplicable el artículo 69 de la LOREG por tratarse de
preguntas sobre intención de voto en un proceso electoral futuro, distinto de los
convocados en ese momento.

SEGUNDO.- El artículo 69 de la LOREG señala en sus apartados 3, 4 y 8 lo

siguiente:
 “3. La Junta Electoral Central puede recabar de quien haya realizado un
sondeo o encuesta publicado la información técnica complementaria que juzgue
oportuno al objeto de efectuar las comprobaciones que estime necesarias.

Esta información no puede extenderse al contenido de los datos sobre las

cuestiones que, conforme a la legislación vigente, sean de uso propio de la empresa o
su cliente.

4. Los medios informativos que hayan publicado o difundido un sondeo,

violando las disposiciones de la presente Ley, están obligados a publicar y difundir en
el plazo de tres días las rectificaciones requeridas por la Junta Electoral Central,
anunciando su procedencia y el motivo de la rectificación, y programándose o
publicándose en los mismos espacios o páginas que la información rectificada.
(…)

8. En el supuesto de que algún organismo dependiente de las Administraciones

Públicas realice en período electoral encuestas sobre intención de voto, los resultados
de las mismas, cuando así lo soliciten, deben ser puestos en conocimiento de las
entidades políticas concurrentes a las elecciones en el ámbito territorial de la encuesta
en el plazo de cuarenta y ocho horas desde la solicitud.”

Por otra parte, el artículo 8.1 de la LOREG establece que “la Administración
Electoral tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente Ley la transparencia y
objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad”.

La Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024, aprobada el pasado 1 de

febrero, indica en sus tres primeros apartados lo siguiente:

“Primero.

Durante los periodos electorales, cuando un organismo dependiente de

cualquiera de las Administraciones Públicas, o un órgano de estas, sea de ámbito
estatal, autonómico o local, decida realizar una encuesta que contenga preguntas
sobre intención de voto, ha de comunicarlo previamente a la Junta Electoral Central
para que por esta se dé traslado a los representantes de las entidades políticas
concurrentes a las elecciones en el ámbito territorial de la encuesta. Con
independencia de la denominación que se le otorgue, los trabajos que incluyan en su
cuestionario preguntas sobre intención de voto, valoración de partidos o valoración
de líderes políticos, estarán sujetos a esta obligación.

Segundo.

La comunicación a la Junta Electoral Central deberá hacerse con anterioridad

al comienzo del trabajo de campo, y en todo caso al menos cuarenta y ocho horas
antes del inicio de su realización. Esta comunicación se efectuará también respecto
de encuestas iniciadas antes de la convocatoria del periodo electoral pero que no
 hayan concluido en ese momento. La comunicación se hará preferentemente por vía
electrónica.

Tercero.

La comunicación a la Junta Electoral Central detallará las características

técnicas de la encuesta que se pretende realizar, incluyendo el sistema de muestreo,
previsión del tamaño de la muestra, margen de error de la misma, nivel de
representatividad, procedimiento de selección de los encuestados, técnicas de
encuesta y fechas previstas de realización del trabajo de campo y de la conclusión
del estudio. Asimismo, deberá recoger el borrador de cuestionario planteado en el
momento de la comunicación, sin perjuicio de que posteriormente se envíe el
cuestionario definitivo.”

Como se recoge en el Acuerdo de la Junta Electoral Central del pasado 6 de mayo,

que acordó la incoación del expediente sancionador, la finalidad de esta obligación, como
se pone de relieve en el preámbulo de la Instrucción, es, al menos, doble: de un lado,
garantizar la transparencia en el funcionamiento de todas las administraciones públicas y
de los organismos dependientes de las mismas en el proceso electoral; de otro lado,
garantizar el principio de igualdad. Por eso, el apartado cuarto de la Instrucción señala que
si, a la luz de la información remitida a la Junta Electoral Central por el organismo autor de
una encuesta electoral entiende que puede implicar riesgos para la garantía de los
principios de objetividad, transparencia o igualdad del proceso electoral, adoptará las
medidas que considere necesarias.

Es notorio que en el presente caso el CIS ha incumplido con esta obligación de

comunicar previamente la decisión de realizar ese estudio denominado “Encuesta flash
sobre la situación política española”, en el que se incluye un apartado dedicado a la
intención de voto de los electores, a pesar de realizarse durante el periodo electoral de las
elecciones al Parlamento de Cataluña y al Parlamento Europeo.

TERCERO.- El primero de los argumentos que aduce el expedientado es que el

artículo 69 de la LOREG no era aplicable al estudio aquí examinado por un doble orden de
motivos. De una parte porque, aunque incluya preguntas sobre intención de voto, su
pretensión no era conocer la intención de voto en los procesos electorales abiertos. Las
preguntas sobre intención de voto se referían a unas hipotéticas elecciones generales, y
no a las elecciones al Parlamento de Cataluña o al Parlamento Europeo, que eran los
procesos electorales convocados en ese momento. Y, por otra parte, porque considera que
las encuestas electorales a las que le resulta aplicable el artículo 69 de la LOREG son
únicamente aquellas en las que la intención de voto se refiere a un proceso electoral
convocado. Considera que el espíritu del legislador resulta contrario a considerar que
durante los periodos electorales cualquier encuesta que incluya preguntas sobre intención
de voto entra en el ámbito de aplicación del dicho precepto, aunque se refiera a procesos
electorales distintos de los convocados.

Frente a ello cabe decir que, como también puso de relieve el Acuerdo de la Junta
Electoral Central de 6 de mayo, esa interpretación no responde ni a la literalidad de las
obligaciones impuestas legalmente a estas entidades ni, sobre todo, al sentido y finalidad
de la regulación legal. La interpretación literal permite apreciar que la previsión del artículo
69.8 de la LOREG, desarrollada en la Instrucción 1/2024, se refiere a “encuestas sobre
intención de voto”, sin establecer limitación alguna, como pretende el organismo
denunciado, por lo que no proporciona fundamento alguno para considerar que
únicamente sea aplicable a las encuestas relativas al proceso electoral en curso.

Pero lo que resulta más relevante, la interpretación aducida por la parte denunciada
resulta contraria al sentido y finalidad de esta previsión legal. Como se ha indicado, la
Instrucción 1/2024 explica en su preámbulo que su finalidad es doble, de una parte,
garantizar la transparencia en el funcionamiento de todas las administraciones públicas y
de los organismos dependientes de las mismas en el proceso electoral; de otra, garantizar
el principio de igualdad, en el sentido de que las entidades políticas puedan disponer de la
misma información de la que dispone el Gobierno del que depende el organismo autor de
la encuesta. Es patente, por otro lado, que, aun cuando una encuesta de intención de voto
pueda referirse a un proceso electoral futuro distinto del convocado, no obstante, puede
proporcionar información de utilidad para las formaciones políticas distintas de las que
forman parte de la mayoría gobernante, puesto que son las mismas entidades políticas las
que participan en unos y otros procesos electorales. Pensar que carece de todo interés
una encuesta de intención de voto porque se refiera a otro proceso electoral distinto al
convocado llevaría a poner en cuestión el motivo por el que el CIS ha decidido realizar esa
encuesta de intención de voto. Como hay que entender que si lo ha hecho es porque
considera que puede ser valioso, ese mismo valor puede tenerlo también para el resto de
los partidos políticos distintos de quienes forman parte del Gobierno. Lo contrario sería
colocar a estas formaciones en una situación de desigualdad respecto de aquellas que
puedan integrar la mayoría gubernamental.

Las afirmaciones que hace el expedientado calificando de interpretación extensiva

la realizada por la Junta Electoral Central, así como que esta podría impedir el
funcionamiento normal del centro y causar un grave perjuicio para la continuación de sus
trabajos, no pueden compartirse. El hecho de que el Centro de Investigaciones
Sociológicas, o cualquier otra entidad pública análoga, deba comunicar con carácter previo
a la iniciación de los trabajos de campo las especificaciones recogidas en la Instrucción de
la Junta Electoral Central 1/2024 no parece que pueda afectar al funcionamiento normal
del Centro, que mantiene su libertad para elegir los estudios o utilizar la metodología que
estime conveniente. Con este criterio la Junta Electoral Central no pretende entorpecer o
limitar esa actuación, sino poner a disposición de las formaciones políticas la misma
información de la que pueda disponer el Gobierno, al tratarse de una entidad dependiente
del mismo. No ha explicado el expedientado qué tipo de perturbación grave supone
adoptar una decisión de esa naturaleza, que responde a la necesidad de preservar un
valor superior del ordenamiento jurídico, como es el de igualdad (art. 1.1 CE). Valor que el
propio texto constitucional encomienda a los poderes públicos procurar su realización
efectiva (art. 9.2 CE), y que además es un derecho fundamental (art. 14 CE) cuya garantía
en los periodos electorales se confía a la Administración electoral (art. 8.1 de la LOREG).
 CUARTO.- El segundo orden de motivos invocado por el expedientado se refiere al
principio de tipicidad en materia sancionadora. Considera que el tipo de infracción aplicado
ha sido creado por una norma reglamentaria, la Instrucción de la Junta Electoral Central
1/2024, y que ello resulta contrario tanto a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 40/2015,
de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como a la jurisprudencia
constitucional que veda establecer infracciones administrativas por vía reglamentaria.
Aduce que la referida Instrucción es contraria al artículo 69.8 de la LOREG y que la Junta
Electoral Central se extralimitó en sus funciones, incorporando requisitos nuevos no
impuestos por el artículo 69 de la LOREG.

Con carácter previo, cabe advertir que la entidad que preside el expedientado tomó
parte en el procedimiento de elaboración de la Instrucción de la Junta Electoral Central
1/2024, presentando un extenso escrito de alegaciones. Dicha Instrucción fue aprobada el
1 de febrero del presente año, sin que el CIS haya impugnado su legalidad en los términos.
Debe recordarse que el artículo 27 de la citada Ley 40/2015, en su apartado tercero,
señala que “las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir
especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas
legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o
límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las
conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.”.

Del referido precepto se infiere que una disposición reglamentaria de desarrollo

puede introducir especificaciones o graduaciones a las infracciones previstas legalmente,
que contribuyan a la adecuada identificación de las conductas infractoras. En el presente
caso, debe recordarse que el artículo 69.2 de la LOREG dispone que “La Junta Electoral
Central vela porque los datos e informaciones de los sondeos publicados no contengan
falsificaciones, ocultaciones o modificaciones deliberadas, así como por el correcto
cumplimiento de las especificaciones a que se refiere el párrafo anterior y por el respeto a
la prohibición establecida en el apartado 7 de este artículo”. Añade el apartado 3 del
precepto que “La Junta electoral Central puede recabar de quien haya realizado un sondeo
o encuesta publicado la información técnica complementaria que juzgue oportuno al objeto
de efectuar las comprobaciones que estime necesarias”. Asimismo, el apartado 4 del
referido artículo señala que “Los medios informativos que hayan publicado o difundido un
sondeo, violando las disposiciones de la presente Ley, están obligados a publicar y difundir
en el plazo de tres días las rectificaciones requeridas por la Junta Electoral Central […]”.
Finalmente, el apartado 8 indica que “En el supuesto de que algún organismo dependiente
de las Administraciones Públicas realice en periodo electoral encuestas sobre intención de
voto, los resultados de las mismas, cuando así lo soliciten, deben ser puestos en
conocimiento de las entidades políticas concurrentes a las elecciones en el ámbito
territorial de la encuesta en el plazo de 48 horas desde la solicitud”.

De esas previsiones legales se infiere, sin dificultad, que el legislador ha

encomendado a la Junta Electoral Central una función específica de vigilancia de las
encuestas electorales, hasta el punto de que excluye a los órganos inferiores de la
Administración electoral de esta tarea. Igualmente, además de velar por la transparencia
en la elaboración de este tipo de estudios demoscópicos, también pretende garantizar el
principio de igualdad entre las entidades políticas que concurren a un proceso electoral.
Para poder llevar a cabo la función que la ley le encomienda, y a la vista de la experiencia
derivada de diferentes procesos electorales, la Junta Electoral Central aprobó su
Instrucción 1/2024, no sin antes dar alegaciones a aquellos organismos públicos
afectados, como sucedió con el Centro de Investigaciones Sociológicas. En efecto, la
Junta Electoral Central para evitar situaciones en las que determinados estudios
únicamente pudieran ser conocidos por el Gobierno durante el periodo electoral –por
realizarse en la fase final de dicho periodo–, estableció diferentes obligaciones tendentes a
hacer efectivo ese principio de igualdad. No se trata de la creación de tipos de infracción
nuevos, sino de concretar lo dispuesto en el artículo 69 de la LOREG para permitir que la
igualdad entre las diferentes entidades políticas concurrentes a las elecciones pueda ser
real y efectiva. Esa, y no otra, es la finalidad de la obligación de comunicación previa de
cualquier estudio sobre intención de voto durante los periodos electorales. Una carga, por
otra parte, no excesiva ni desmesurada, pese a lo que parece aducir el expedientado.

Considerar, como hace la autoridad expedientada, que esa obligación ha de ser

cumplida y respetada pero que su incumplimiento no genera infracción alguna resulta
contradictorio, puesto que implica sostener que las obligaciones recogidas en la Instrucción
de la Junta Electoral Central tienen una naturaleza de obligación natural sin posibilidad
alguna de exigencia en caso de no ser cumplidas. Si se admite, como parece aducir el
expedientado, que las previsiones de esa Instrucción deben ser cumplidas y respetadas,
resulta contradictorio entender que el organismo público afectado pueda incumplirlas sin
que de ello se derive ningún tipo de responsabilidad.

No debe olvidarse que las administraciones públicas –y el Centro de

Investigaciones Sociológicas es un organismo público integrado en la Administración
General del Estado– deben servir con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE) y
no cabe, por tanto, dejar a la libre voluntad de un organismo público el cumplimiento de
obligaciones como las aquí expresadas.

En virtud de lo expuesto, no cabe aceptar la infracción del principio de tipicidad en

materia sancionadora denunciada por el expedientado.

QUINTO.- El órgano competente para la resolución del expediente es la Junta

Electoral Central, conforme a lo dispuesto en el artículo 19.1.k) de la LOREG, según el
cual corresponde a la Junta Electoral Central “corregir las infracciones que se produzcan
en el proceso electoral siempre que no sean constitutivas de delito e imponer multas hasta
la cuantía máxima prevista en esta Ley”.

La cuantía de las sanciones previstas se regula en el artículo 153.1 de la LOREG,

que dispone que “Toda infracción de las normas obligatorias establecidas en la presente
Ley que no constituya delito será sancionada por la Junta Electoral competente. La multa
será de 300 a 3.000 euros si se trata de autoridades o funcionarios y de 100 a 1.000 si se
realiza por particulares”.

Por otra parte, el apartado 2 del citado artículo señala que “Las infracciones de lo
dispuesto en esta ley sobre régimen de encuestas electorales serán sancionadas con
multas de 3.000 a 30.000 euros”.

En el presente caso debe tenerse en cuenta el hecho de que la encuesta cuya

comunicación previa no se notificó a la Junta Electoral Central fue difundida públicamente
pocos días después de la fecha en que debía haberse realizado esta notificación y dentro
del periodo de campaña electoral.

Por ello, la infracción tuvo escasa incidencia práctica para las entidades políticas
concurrentes al proceso electoral, razón por la que procede imponer la sanción en su
grado mínimo, esto es, multa de 3.000 euros.

Sobre la base de los fundamentos jurídicos expuestos, la Junta Electoral Central,

en su reunión celebrada en el día de la fecha, ha aprobado la siguiente

RESOLUCIÓN

1.- Declarar que don José Félix Tezanos Tortajada, en el ejercicio de sus
responsabilidades como Presidente del Centro de Investigaciones Sociológicas, incurrió en
la infracción tipificada en el artículo 153.2 de la LOREG, por incumplir lo dispuesto en el
artículo 69.8 de la LOREG, en relación con los apartados 3 y 4 de dicho precepto, así
como la Instrucción de la Junta Electoral Central 1/2024 que lo desarrolla, al no haber
comunicado a la Junta Electoral Central, para su posterior traslado a las formaciones
políticas, el estudio “E3500 Encuesta flash situación política española”.

2.- Imponer al Sr. Tezanos Tortajada una sanción de multa de 3.000 euros.

La presente Resolución se notificará al interesado con la indicación de que es firme

en la vía administrativa-electoral y que contra la misma cabe recurso
contencioso-administrativo en el plazo de 2 meses ante la Sala del Tribunal Supremo de
dicho orden jurisdiccional.

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