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行政法一本通

中 国 法 制 出 版 社
CHINA LEGAL PUBLISHING HOUSE
 图书在版编目 ( CIP) 数据

行政法一本通 / 法规应用研究中心编 . —8 版 . —
北京: 中国法制出版社, 2021. 6
( 法律一本通; 3)
ISBN 978 - 7 - 5216 - 1881 - 5

Ⅰ. ①行… Ⅱ. ①法… Ⅲ. ①行政法 - 基本知识 - 中

国 Ⅳ. ①D922. 1

中国版本图书馆 CIP 数据核字 (2021) 第 094852 号

责任编辑 谢雯 封面设计 杨泽江

行政法一本通
XINGZHENGFA YIBENTONG

编者 / 法规应用研究中心
经销 / 新华书店
印刷 /
开本 / 880 毫米 × 1230 毫米 32 开 印张 / 10. 75 字数 / 305 千
版次 / 2021 年 6 月第 8 版 2021 年 6 月第 1 次印刷

中国法制出版社出版
书号 ISBN 978 - 7 - 5216 - 1881 - 5 定价: 38. 00 元

北京西单横二条 2 号
邮政编码 100031 传真: 010 - 66031119
网址: http: / / www. zgfzs. com 编辑部电话: 010 - 63141794
市场营销部电话: 010 - 66033393 邮购部电话: 010 - 66033288
(如有印装质量问题, 请与本社印务部联系调换。 电话: 010 - 66032926)
 编 辑 说 明

“ 法律一本通” 系列丛书自 2005 年出版以来, 以其科学的体系、 实用

的内容, 深受广大读者的喜爱。 2007 年、 2011 年、 2014 年、 2016 年、 2018
年、 2019 年我们对其进行了改版, 丰富了其内容, 增强了其实用性, 博得
了广大读者的赞誉。
我们秉承 “ 以法释法” 的宗旨, 在保持原有的体例之上, 2021 年再
次对 “ 法律一本通” 系列丛书进行改版, 以达到 “ 应办案所需, 适学习所
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1. 丛书以主体法的条文为序, 逐条穿插关联的现行有效的法律、 行政
法规、 部门规章、 司法解释、 请示答复和部分地方规范性文件, 以方便读
者理解和适用。 尤其是请示答复, 因其往往是针对个案而抽象出来的一般
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些重点法条的相关规定之前, 对收录的相关文件进行分类, 再按分类归纳
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最高人民法院、 最高人民检察院指导性案例、 公报案例以及相关机构公布
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握法律条文的适用, 从而作为解决实际问题的参考。 并对案例指引制作索
引目录, 方便读者查找。
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文之间的适用关系、 重点法条疑难之处进行说明, 以便读者系统地理解我
国现行各个法律部门的规则体系, 从而更好地为教学科研和司法实践服务。
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中国法制出版社
2021 年 6 月
 目 录

中华人民共和国行政许可法

第一章 总 则

第 一 条 【 立法目的】 ………………………………………… 2
第 二 条 【 行政许可的含义】 …………………………………… 2
★ 第 三 条 【 适用范围】 ………………………………………… 4
★ 第 四 条 【 合法原则】 ………………………………………… 9
第 五 条 【 公开、 公平、 公正原则】 …………………………… 9
第 六 条 【 便民原则】 ………………………………………… 10
第 七 条 【 陈述权、 申辩权和救济权】 ………………………… 11
★ 第 八 条 【 信赖保护原则】 …………………………………… 11
第 九 条 【 行政许可的转让】 ………………………………… 13
第 十 条 【 行政许可监督】 …………………………………… 15

第二章 行政许可的设定

第十一条 【 行政许可设定原则】 ……………………………… 22

★ 第十二条 【 行政许可的设定事项】 ……………………………… 22
第十三条 【 不设定行政许可的事项】 …………………………… 23
第十四条 【 法律、 行政法规、 国务院决定的行政许可设定权】 …… 25
★ 第十五条 【 地方性法规、 省级政府规章的行政许可设定权】 …… 27
★ 第十六条 【 行政许可规定权】 ………………………………… 27
第十七条 【 行政许可设立禁止】 ……………………………… 28
第十八条 【 行政许可应当明确规定的事项】 …………………… 29

· 1·
 第 十 九 条 【 设定行政许可应当听取意见、 说明理由】 ………… 29
第 二 十 条 【 行政许可评价制度】 ……………………………… 29
第二十一条 【 停止实施行政许可】 ……………………………… 30

第三章 行政许可的实施机关

第二十二条 【 行政许可实施主体的一般规定】 ………………… 31

第二十三条 【 法律、 法规授权组织实施行政许可】 ……………… 32
★ 第二十四条 【 委托实施行政许可的主体】 ……………………… 32
第二十五条 【 相对集中行政许可权】 …………………………… 32
★ 第二十六条 【 一个窗口对外、 统一办理或者联合办理、 集中
办理】 …………………………………………… 33
第二十七条 【 行政机关及其工作人员的纪律约束】 ……………… 33
第二十八条 【 授权专业组织实施的指导性规定】 ……………… 34

第四章 行政许可的实施程序

第一节 申请与受理
第二十九条 【 行政许可申请】 ………………………………… 35
第 三 十 条 【 行政机关公示义务】 ……………………………… 38
★ 第三十一条 【 申请人提交真实材料、 反映真实情况义务】 ……… 39
第三十二条 【 行政许可申请的处理】 …………………………… 39
第三十三条 【 鼓励行政机关发展电子政务实施行政许可】 ……… 47

第二节 审查与决定
第三十四条 【 审查行政许可材料】 ……………………………… 48
★ 第三十五条 【 多层级行政机关实施行政许可的审查程序】 ………… 51
第三十六条 【 直接关系他人重大利益的行政许可审查程序】 …… 51
第三十七条 【 行政机关依法作出行政许可决定】 ……………… 53
★ 第三十八条 【 行政机关许可和不予许可应当履行的义务】 ………… 53
第三十九条 【 颁发行政许可证件】 ……………………………… 57
★ 第 四 十 条 【 准予行政许可决定的公开义务】 ………………… 57

· 2·
 第四十一条 【 行政许可的地域效力】 ………………………… 57

第三节 期 限
第四十二条 【 行政许可一般期限】 ……………………………… 58
★ 第四十三条 【 多层级许可的审查期限】 ………………………… 61
第四十四条 【 许可证章颁发期限】 ……………………………… 61
第四十五条 【 不纳入许可期限的事项】 ………………………… 62

第四节 听 证
★ 第四十六条 【 行政机关主动举行听证的行政许可事项】 ………… 62
★ 第四十七条 【 行政机关应申请举行听证的行政许可事项】 ……… 67
★ 第四十八条 【 行政许可听证程序规则】 ………………………… 71

第五节 变更与延续
★ 第四十九条 【 变更行政许可的程序】 …………………………… 78
第 五 十 条 【 延续行政许可的程序】 …………………………… 81

第六节 特别规定
第五十一条 【 其他规定适用规则】 ……………………………… 83
第五十二条 【 国务院实施行政许可程序】 ……………………… 83
★ 第五十三条 【 通过招标拍卖作出行政许可决定】 ……………… 83
第五十四条 【 通过考试考核方式作出行政许可决定】 …………… 83
第五十五条 【 根据技术标准、 技术规范作出行政许可决定】 …… 84
第五十六条 【 当场许可的特别规定】 …………………………… 84
第五十七条 【 有数量限制的行政许可】 ………………………… 85

第五章 行政许可的费用

第五十八条 【 收费原则和经费保障】 …………………………… 85

第五十九条 【 收费规则以及对收费所得款项的处理】 …………… 88

第六章 监督检查

第 六 十 条 【 行政许可层级监督】 ……………………………… 89

· 3·
★ 第六十一条 【 书面检查原则】 ………………………………… 89
第六十二条 【 抽样检查、 检验、 检测和实地检查、 定期
检验适用的情形及程序】 ………………………… 89
第六十三条 【 行政机关实施监督检查时应当遵守的纪律】 ……… 90
第六十四条 【 行政许可监督检查的属地管辖与协作】 …………… 90
第六十五条 【 个人、 组织对违法从事行政许可活动的监督】 …… 91
第六十六条 【 依法开发利用资源】 ……………………………… 91
第六十七条 【 特定行业市场准入被许可人的义务和法律责任】 …… 91
第六十八条 【 自检制度】 ……………………………………… 91
★ 第六十九条 【 撤销行政许可的情形】 …………………………… 92
★ 第 七 十 条 【 注销行政许可的情形】 …………………………… 94

第七章 法律责任

第七十一条 【 规范性文件违法设定行政许可的法律责任】 ……… 96

★ 第七十二条 【 行政机关及其工作人员违反行政许可程序应
当承担的法律责任】 ……………………………… 96
第七十三条 【 行政机关工作人员索取或者收受他人财物及
利益应当承担的法律责任】 ……………………… 97
第七十四条 【 行政机关及其工作人员实体违法的法律责任】 …… 97
第七十五条 【 行政机关及其工作人员违反收费规定的法律
责任】 …………………………………………… 99
第七十六条 【 行政机关违法实施许可的赔偿责任】 ……………… 99
第七十七条 【 行政机关不依法履行监督责任或者监督不力
的法律责任】 …………………………………… 99
第七十八条 【 申请人申请不实应承担的法律责任】 ……………… 99
第七十九条 【 申请人以欺骗、 贿赂等不正当手段取得行政
许可应当承担的法律责任】 …………………… 100
★ 第 八 十 条 【 被许可人违法从事行政许可活动的法律责任】 …… 101
第八十一条 【 公民、 法人或者其他组织未经行政许可从事
应当取得行政许可活动的法律责任】 …………… 101

· 4·
第八章 附 则

第八十二条 【 行政许可的期限计算】 ………………………… 102

第八十三条 【 施行日期及对现行行政许可进行清理的规定】 …… 102

中华人民共和国行政处罚法

第一章 总 则

第 一 条 【 立法目的和依据】 ………………………………… 105

第 二 条 【 行政处罚的定义】 ………………………………… 105
第 三 条 【 适用范围】 ……………………………………… 105
第 四 条 【 适用对象】 ……………………………………… 105
第 五 条 【 适用原则】 ……………………………………… 106
第 六 条 【 处罚与教育相结合原则】 ………………………… 107
第 七 条 【 行政处罚当事人的权利】 ………………………… 107
第 八 条 【 被处罚者的其他法律责任】 ……………………… 110

第二章 行政处罚的种类和设定

第 九 条 【 行政处罚的种类】 ………………………………… 113

第 十 条 【 法律的行政处罚设定权】 ………………………… 116
第十一条 【 行政法规的行政处罚设定权】 …………………… 117
第十二条 【 地方性法规的行政处罚设定权】 …………………… 117
第十三条 【 国务院部门规章的行政处罚设定权】 ……………… 118
第十四条 【 地方政府规章的行政处罚设定权】 ………………… 118
第十五条 【 行政处罚的立法后评估】 ………………………… 119
第十六条 【 其他规范性文件禁止设定行政处罚】 ……………… 119

· 5·
第三章 行政处罚的实施机关

第 十 七 条 【 行政处罚的实施】 ……………………………… 119

第 十 八 条 【 特殊类型的行政处罚实施机关】 ………………… 119
第 十 九 条 【 授权实施行政处罚】 …………………………… 119
第 二 十 条 【 委托实施行政处罚】 …………………………… 120
第二十一条 【 受委托组织的条件】 …………………………… 121

第四章 行政处罚的管辖和适用

第二十二条 【 行政处罚的管辖】 ……………………………… 121

第二十三条 【 县级以上政府的管辖权】 ……………………… 126
第二十四条 【 乡镇政府和街道办事处的管辖权】 ……………… 126
第二十五条 【 管辖权争议】 …………………………………… 127
第二十六条 【 执法协助】 ……………………………………… 128
第二十七条 【 行政处罚与刑事司法的衔接】 …………………… 129
第二十八条 【 改正违法行为及没收违法所得】 ………………… 129
第二十九条 【 同一行为不得重复处罚】 ……………………… 129
第 三 十 条 【 对未成年人处罚的限制】 ……………………… 130
第三十一条 【 对精神病人、 智力残疾人处罚的限制】 ………… 130
第三十二条 【 从轻、 减轻处罚的条件】 ……………………… 131
第三十三条 【 不予处罚的条件】 ……………………………… 133
第三十四条 【 行政处罚裁量基准】 …………………………… 133
第三十五条 【 刑罚的折抵】 …………………………………… 145
第三十六条 【 行政处罚的时效】 ……………………………… 145
第三十七条 【 法律适用的从旧兼从轻原则】 …………………… 146
第三十八条 【 行政处罚的无效】 ……………………………… 146

第五章 行政处罚的决定

第一节 一般规定
第三十九条 【 行政处罚信息公示】 …………………………… 146

· 6·
第 四 十 条 【 行政处罚应当查明事实】 ……………………… 146
第四十一条 【 电子技术监控设备的适用】 …………………… 147
第四十二条 【 公正文明执法】 ………………………………… 149
第四十三条 【 回避制度】 ……………………………………… 149
第四十四条 【 行政机关的告知义务】 ………………………… 150
第四十五条 【 当事人的陈述、 申辩权】 ……………………… 150
第四十六条 【 证据种类及适用规则】 ………………………… 153
第四十七条 【 行政处罚全过程记录】 ………………………… 153
第四十八条 【 行政处罚决定的公开与撤回】 …………………… 154
第四十九条 【 突发事件应对】 ………………………………… 154
第 五 十 条 【 保密条款】 ……………………………………… 154

第二节 简易程序
第五十一条 【 简易程序的适用条件】 ………………………… 155
第五十二条 【 简易程序的适用要求】 ………………………… 157
第五十三条 【 简易程序的履行】 ……………………………… 158

第三节 普通程序
第五十四条 【 取证与立案】 …………………………………… 158
第五十五条 【 执法调查检查程序】 …………………………… 159
第五十六条 【 证据收集程序】 ………………………………… 160
第五十七条 【 处罚决定】 ……………………………………… 161
第五十八条 【 法制审核】 ……………………………………… 163
第五十九条 【 处罚决定书的内容】 …………………………… 163
第 六 十 条 【 行政处罚决定作出期限】 ……………………… 166
第六十一条 【 行政处罚决定书的送达】 ……………………… 166
第六十二条 【 行政机关不履行告知义务不得作出处罚】 ……… 171

第四节 听证程序
第六十三条 【 听证的适用范围】 ……………………………… 171
第六十四条 【 听证的基本程序】 ……………………………… 175
第六十五条 【 听证结束后的处理】 …………………………… 185

· 7·
第六章 行政处罚的执行

第六十六条 【 处罚决定的自行履行】 ………………………… 186

第六十七条 【 罚款的缴纳】 …………………………………… 186
第六十八条 【 当场收缴罚款】 ………………………………… 191
第六十九条 【 可以当场收缴罚款的特殊规定】 ………………… 191
第 七 十 条 【 行政机关出具专用票据的义务】 ………………… 191
第七十一条 【 当场收缴罚款的缴纳期限】 …………………… 192
第七十二条 【 执行措施】 ……………………………………… 192
第七十三条 【 申请复议、 提起诉讼不停止处罚执行及例外】 …… 194
第七十四条 【 依法没收非法财物的处理】 …………………… 195
第七十五条 【 行政处罚的监督】 ……………………………… 195

第七章 法律责任

第七十六条 【 违法实施行政处罚的法律责任】 ………………… 195

第七十七条 【 不使用或使用非法罚没财物单据的法律责任】 …… 196
第七十八条 【 自行收缴罚款的处理】 ………………………… 196
第七十九条 【 私分罚没财物的处理】 ………………………… 196
第 八 十 条 【 使用、 损毁查封、 扣押财物的法律责任】 ……… 197
第八十一条 【 违法实行检查和执行措施的法律责任】 ………… 198
第八十二条 【 以罚代刑的法律责任】 ………………………… 199
第八十三条 【 行政不作为的法律责任】 ……………………… 199

第八章 附 则

第八十四条 【 涉外行政处罚】 ………………………………… 199

第八十五条 【 期限的计算】 …………………………………… 199
第八十六条 【 施行日期】 ……………………………………… 199

· 8·
 中华人民共和国行政强制法

第一章 总 则

第 一 条 【 立法宗旨】 ……………………………………… 201

★ 第 二 条 【 行政强制的方式】 ………………………………… 201
★ 第 三 条 【 行政强制的范围】 ………………………………… 201
★ 第 四 条 【 法定原则】 ……………………………………… 202
第 五 条 【 适当原则】 ……………………………………… 202
第 六 条 【 教育与强制结合原则】 …………………………… 203
第 七 条 【 不得谋利原则】 …………………………………… 203
第 八 条 【 行政强制相对人的权利与救济】 …………………… 203

第二章 行政强制的种类和设定

第 九 条 【 行政强制措施种类】 ……………………………… 216

第 十 条 【 行政强制措施的设定权限】 ……………………… 223
第十一条 【 行政法规根据授权获得的设定权限】 ……………… 224
★ 第十二条 【 行政强制执行方式】 ……………………………… 224
第十三条 【 行政强制执行的设定权限】 ……………………… 227
★ 第十四条 【 设定行政强制的民主程序】 ……………………… 237
第十五条 【 行政强制评价制度】 ……………………………… 237

第三章 行政强制措施实施程序

第一节 一般规定
第十六条 【 依法实施行政强制措施】 ………………………… 238
★ 第十七条 【 行政强制措施实施权限】 ………………………… 252
第十八条 【 实施行政强制措施应遵守的规定】 ………………… 253

· 9·
★ 第 十 九 条 【 当场实施行政强制措施】 ……………………… 255
第 二 十 条 【 限制人身自由的特殊规定】 …………………… 255
第二十一条 【 涉嫌犯罪的移送】 ……………………………… 265

第二节 查封、 扣押
第二十二条 【 法定机关实施查封、 扣押】 …………………… 265
★ 第二十三条 【 查封、 扣押的范围】 …………………………… 266
第二十四条 【 查封、 扣押决定书】 …………………………… 267
★ 第二十五条 【 查封、 扣押期限】 ……………………………… 268
第二十六条 【 查封、 扣押中的保管】 ………………………… 269
第二十七条 【 查封、 扣押后的调查】 ………………………… 270
第二十八条 【 解除查封、 扣押的情形】 ……………………… 271

第三节 冻 结
第二十九条 【 法定机关实施冻结】 …………………………… 272
第 三 十 条 【 冻结通知】 ……………………………………… 273
★ 第三十一条 【 冻结决定书】 …………………………………… 273
第三十二条 【 冻结期限】 ……………………………………… 274
第三十三条 【 解除冻结的情形】 ……………………………… 274

第四章 行政机关强制执行程序

第一节 一般规定
第三十四条 【 行政机关行政强制执行的适用情形】 …………… 275
第三十五条 【 催告】 ………………………………………… 279
第三十六条 【 陈述和申辩】 …………………………………… 280
第三十七条 【 强制执行决定】 ………………………………… 280
第三十八条 【 送达】 ………………………………………… 280
★ 第三十九条 【 中止执行】 ……………………………………… 282
★ 第 四 十 条 【 终结执行】 ……………………………………… 282
第四十一条 【 执行回转】 ……………………………………… 283
第四十二条 【 执行协议】 ……………………………………… 284

· 10·
 第四十三条 【 执行禁止行为】 ………………………………… 284
第四十四条 【 强制拆除】 ……………………………………… 285

第二节 金钱给付义务的执行
★ 第四十五条 【 罚款和滞纳金】 ………………………………… 287
第四十六条 【 不缴纳罚款或滞纳金时的强制执行】 …………… 290
第四十七条 【 依法划拨存款、 汇款】 ………………………… 291
第四十八条 【 依法拍卖】 ……………………………………… 291
第四十九条 【 款项依法归库】 ………………………………… 291

第三节 代履行
………………………………… 292
第 五 十 条 【 代履行的情形】
★ 第五十一条 【 代履行应遵守的规定】 ………………………… 295
第五十二条 【 代履行的立即实施】 …………………………… 296

第五章 申请人民法院强制执行

第五十三条 【 申请法院强制执行的情形】 …………………… 297

第五十四条 【 管辖】 ………………………………………… 303
★ 第五十五条 【 执行申请材料】 ………………………………… 303
第五十六条 【 执行申请的受理】 ……………………………… 304
第五十七条 【 书面审查】 ……………………………………… 304
第五十八条 【 执行裁定】 ……………………………………… 304
★ 第五十九条 【 立即执行】 ……………………………………… 305
第 六 十 条 【 费用承担和执行措施】 ………………………… 305

第六章 法律责任

第六十一条 【 违法行政强制的责任】 ………………………… 306

第六十二条 【 滥用行政强制的责任】 ………………………… 308
★ 第六十三条 【 渎职责任】 ……………………………………… 308
★ 第六十四条 【 谋取私利的责任】 ……………………………… 308

· 11·
 第六十五条 【 金融机构违法责任一】 ………………………… 309
第六十六条 【 金融机构违法责任二】 ………………………… 309
第六十七条 【 司法人员违法责任】 …………………………… 310
第六十八条 【 赔偿责任和刑事责任】 ………………………… 310

第七章 附 则

第六十九条 【 期限的界定】 …………………………………… 315

★ 第 七 十 条 【 法定授权组织的适用情形】 ……………………… 316
第七十一条 【 实施日期】 ……………………………………… 317

附录: 本书所涉文件目录 ……………………………………… 318

· 12·
 案例索引目录

1. 某公司诉原保监会行政许可案 …………………………………………… 13

2. 鲁潍 ( 福建) 盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州
市盐务管理局盐业行政处罚案 …………………………………………… 28

3. 杭州科安检测有限公司诉浙江省气象局资源行政许可案 ……………… 47

4. 中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案 …………………… 61

5. 陈德龙诉成都市成华区环境保护局环境行政处罚案 …………………… 105

6. 盐城市奥康食品有限公司东台分公司诉盐城市东台工商行政管
理局工商行政处罚案 ……………………………………………………… 106

7. 贝汇丰诉海宁市公安局交通警察大队道路交通管理行政处罚案 ……… 106

8. 龙某诉某市交警支队公安交通管理行政处罚案 ………………………… 106

9. 某公司诉某市场监督管理局行政处罚案 ………………………………… 147

10. 高某诉北京某职业学院行政处罚案 …………………………………… 150

11. 焦某诉某公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案 …………………… 152

12. 某机动车检测场诉某市生态环境局行政处罚案 ……………………… 153

13. 黄泽富、 何伯琼、 何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局
行政处罚案 ……………………………………………………………… 174

14. 范某诉某区人民政府城建行政强制案 ………………………………… 202

15. 路某诉广东省珠海市城市管理行政执法局城建行政处罚案 ………… 287

16. 浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定
监督案 …………………………………………………………………… 302

· 1·
 行
政
许
中华人民共和国行政许可法 可
法
(2003 年 8 月 27 日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次
会议通过 根据 2019 年 4 月 23 日第十三届全国人民代表大会常务委
员会第十次会议 《 关于修改 〈 中华人民共和国建筑法〉 等八部法律
的决定》 修正)

目 录

第一章 总 则
第二章 行政许可的设定
第三章 行政许可的实施机关
第四章 行政许可的实施程序
第一节 申请与受理
第二节 审查与决定
第三节 期限
第四节 听证
第五节 变更与延续
第六节 特别规定
第五章 行政许可的费用
第六章 监督检查
第七章 法律责任
第八章 附 则

· 1·
 第一章 总 则

第一条 立法目的①
为了规范行政许可的设定和实施, 保护公民、 法人和其他
组织的合法权益, 维护公共利益和社会秩序, 保障和监督行政
机关有效实施行政管理, 根据宪法, 制定本法。

第二条 行政许可的含义
本法所称行政许可, 是指行政机关根据公民、 法人或者其
他组织的申请, 经依法审查, 准予其从事特定活动的行为。

● 请示答复
1. 《 国务院法制办公室对 〈 关于清理行政许可收费若干问题的函〉 的复函》
(2004 年 6 月 23 日 国法函 〔2004〕 253 号)
二、 关于确定资格、 资质举行的国家考试是不是行政许可问题。 国家考
试本身不是行政许可, 而是行政机关在作出行政许可决定前判定申请人是否
符合法定条件的一种审查程序。 但这些国家考试需要按照行政许可法的要求
进行规范。
三、 关于检验、 检测、 检疫是不是行政许可的问题。 检验、 检测、 检疫
不是行政许可, 但属于实施行政许可的方式和手段或者是取得行政许可的条
件。 凡是为决定是否批准行政许可申请或者对被许可行为进行监督、 检查所
进行的检验、 检测、 检疫, 应当遵守行政许可法关于实施行政许可收取费用
的限制性规定。 但是行政机关以外的专业技术组织不是作为实施行政许可主
体的, 其进行的检验、 检测、 检疫的收费除外。

2. 《 国务院法制办公室关于对 〈 关于请解释行政许可有关问题的函〉 的复
函》 (2004 年 6 月 25 日 国法秘函 〔2004〕 171 号)
一、 进口单位拟进口的农药只要依照我国 《 农药管理条例》 进行了农

① 条文主旨为编者所加, 全书同。

· 2·
药登记, 农业部就对其发放 “ 进出口农药登记证明” 。 发放 “ 进出口农药登
行
记证明” 是农业部对该农药是否已经依法进行了农药登记的核实、 确认, 政
不是行政许可。 许
可
如果农业部除了要对该农药是否依法登记进行核实外, 还要对其他条件 法
进行审查后才决定是否发放 “ 进出口农药登记证明” , 实际上是在农药登记
第
之外设定了进口许可。 《 农药管理条例》 第 30 条第 3 款规定, 进口农药的, 一
货主或者其代理人只要向海关出示其取得的中国农药登记证或者农药临时登
章

记证即可。 因此, 根据行政许可法第 16 条的规定, 发放 “ 进出口农药登记

证明” 属于在 《 农药管理条例》 规定的农药登记之外增设的行政许可事项,
对此, 应当依法进行清理, 但国务院决定予以保留的除外。
对出口单位出口农药发放 “ 进出口农药登记证明”, 没有法律、 行政法
规依据。 根据行政许可法的规定, 部门规章不得设定行政许可。 因此, 对这一
许可项目应当依法进行清理, 但国务院决定予以保留的除外。
三、 《 农药管理条例》 第 8 条规定: 省、 自治区、 直辖市人民政府农业
行政主管部门所属的农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工
作。 《 农药管理条例实施办法》 第 7 条规定省级人民政府农业主管部门所属
的农药检定机构负责农药登记的初审。 按照这一规定, 如果未经省级人民政
府农业主管部门所属的农药检定机构的 “ 初审” , 申请人就无法获得农药登
记。 这种 “ 初审” 已构成了一项行政许可。

3. 《 国务院法制办公室对 〈 关于行政许可清理工作有关问题的请示及建议〉
的复函》 (2004 年 7 月 8 日 国法秘函 〔2004〕 175 号)
2. 根据 《 中华人民共和国道路交通安全法》 的规定, 国家对机动车实
行登记制度。 《 中华人民共和国道路交通安全法实施条例》 将机动车登记分
为注册登记、 变更登记、 转移登记、 抵押登记和注销登记, 其中: 注册登记
是行政许可。
按照 《 中华人民共和国海商法》 的规定, 船舶登记包括国籍登记、 所
有权登记、 抵押权登记, 其中: 国籍登记是行政许可, 所有权登记、 抵押权
登记均不是行政许可。

· 3·
第三条 适用范围
行政许可的设定和实施, 适用本法。
有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的
人事、 财务、 外事等事项的审批, 不适用本法。

● 行政法规及文件
1. 《工业产品生产许可证管理条例》 (2005 年 7 月 9 日 国务院令第 440 号)
第2 条 国家对生产下列重要工业产品的企业实行生产许可证制度:
( 一) 乳制品、 肉制品、 饮料、 米、 面、 食用油、 酒类等直接关系人体
健康的加工食品;
( 二) 电热毯、 压力锅、 燃气热水器等可能危及人身、 财产安全的产品;
( 三) 税控收款机、 防伪验钞仪、 卫星电视广播地面接收设备、 无线广
播电视发射设备等关系金融安全和通信质量安全的产品;
( 四) 安全网、 安全帽、 建筑扣件等保障劳动安全的产品;
( 五) 电力铁塔、 桥梁支座、 铁路工业产品、 水工金属结构、 危险化学
品及其包装物、 容器等影响生产安全、 公共安全的产品;
( 六) 法律、 行政法规要求依照本条例的规定实行生产许可证管理的其
他产品。
第3 条 国家实行生产许可证制度的工业产品目录 ( 以下简称目录)
由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定, 并征求消
费者协会和相关产品行业协会的意见, 报国务院批准后向社会公布。
工业产品的质量安全通过消费者自我判断、 企业自律和市场竞争能够有
效保证的, 不实行生产许可证制度。
工业产品的质量安全通过认证认可制度能够有效保证的, 不实行生产许
可证制度。
国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门适时对目录进
行评价、 调整和逐步缩减, 报国务院批准后向社会公布。
第4 条 在中华人民共和国境内生产、 销售或者在经营活动中使用列入
目录产品的, 应当遵守本条例。
列入目录产品的进出口管理依照法律、 行政法规和国家有关规定执行。
第5 条 任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。 任何单

· 4·
位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。
行
第6 条 国务院工业产品生产许可证主管部门依照本条例负责全国工业 政
产品生产许可证统一管理工作, 县级以上地方工业产品生产许可证主管部门 许
可
负责本行政区域内的工业产品生产许可证管理工作。 法
国家对实行工业产品生产许可证制度的工业产品, 统一目录, 统一审查
第
要求, 统一证书标志, 统一监督管理。 一
章
第7 条 工业产品生产许可证管理, 应当遵循科学公正、 公开透明、 程
序合法、 便民高效的原则。
第8 条 县级以上工业产品生产许可证主管部门及其人员、 检验机构和
检验人员, 对所知悉的国家秘密和商业秘密负有保密义务。

2. 《 安全生产许可证条例》 (2014 年 7 月 29 日 国务院令第 653 号)

第2 条 国家对矿山企业、 建筑施工企业和危险化学品、 烟花爆竹、 民
用爆炸物品生产企业 (以下统称企业) 实行安全生产许可制度。
企业未取得安全生产许可证的, 不得从事生产活动。
第6 条 企业取得安全生产许可证, 应当具备下列安全生产条件:
( 一) 建立、 健全安全生产责任制, 制定完备的安全生产规章制度和操
作规程;
( 二) 安全投入符合安全生产要求;
( 三) 设置安全生产管理机构, 配备专职安全生产管理人员;
( 四) 主要负责人和安全生产管理人员经考核合格;
( 五) 特种作业人员经有关业务主管部门考核合格, 取得特种作业操作
资格证书;
( 六) 从业人员经安全生产教育和培训合格;
( 七) 依法参加工伤保险, 为从业人员缴纳保险费;
( 八) 厂房、 作业场所和安全设施、 设备、 工艺符合有关安全生产法
律、 法规、 标准和规程的要求;
( 九) 有职业危害防治措施, 并为从业人员配备符合国家标准或者行业
标准的劳动防护用品;
( 十) 依法进行安全评价;
( 十一) 有重大危险源检测、 评估、 监控措施和应急预案;
( 十二) 有生产安全事故应急救援预案、 应急救援组织或者应急救援人

· 5·
员, 配备必要的应急救援器材、 设备;
( 十三) 法律、 法规规定的其他条件。
第8 条 安全生产许可证由国务院安全生产监督管理部门规定统一的式样。
第9 条 安全生产许可证的有效期为 3 年。 安全生产许可证有效期满需
要延期的, 企业应当于期满前 3 个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理
延期手续。
企业在安全生产许可证有效期内, 严格遵守有关安全生产的法律法规,
未发生死亡事故的, 安全生产许可证有效期届满时, 经原安全生产许可证颁
发管理机关同意, 不再审查, 安全生产许可证有效期延期 3 年。
第 11 条 煤矿企业安全生产许可证颁发管理机关、 建筑施工企业安全
生产许可证颁发管理机关、 民用爆炸物品生产企业安全生产许可证颁发管理
机关, 应当每年向同级安全生产监督管理部门通报其安全生产许可证颁发和
管理情况。
第 12 条 国务院安全生产监督管理部门和省、 自治区、 直辖市人民政
府安全生产监督管理部门对建筑施工企业、 民用爆炸物品生产企业、 煤矿企
业取得安全生产许可证的情况进行监督。
第 14 条 企业取得安全生产许可证后, 不得降低安全生产条件, 并应
当加强日常安全生产管理, 接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查。
安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的
监督检查, 发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的, 应当暂扣或者吊
销安全生产许可证。

3. 《危险废物经营许可证管理办法》 (2016 年 2 月 6 日 国务院令第 666 号)

第2 条 在中华人民共和国境内从事危险废物收集、 贮存、 处置经营活
动的单位, 应当依照本办法的规定, 领取危险废物经营许可证。
第3 条 危险废物经营许可证按照经营方式, 分为危险废物收集、 贮
存、 处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。
领取危险废物综合经营许可证的单位, 可以从事各类别危险废物的收
集、 贮存、 处置经营活动; 领取危险废物收集经营许可证的单位, 只能从事
机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危
险废物收集经营活动。
第4 条 县级以上人民政府环境保护主管部门依照本办法的规定, 负责

· 6·
危险废物经营许可证的审批颁发与监督管理工作。
行
政
4. 《 取水许可和水资源费征收管理条例》 (2017 年 3 月 1 日 国务院令第
许
676 号) 可
法
第2 条 本条例所称取水, 是指利用取水工程或者设施直接从江河、 湖
泊或者地下取用水资源。 第
一
取用水资源的单位和个人, 除本条例第四条规定的情形外, 都应当申请 章
领取取水许可证, 并缴纳水资源费。
本条例所称取水工程或者设施, 是指闸、 坝、 渠道、 人工河道、 虹吸
管、 水泵、 水井以及水电站等。
第3 条 县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限, 负责取
水许可制度的组织实施和监督管理。
国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、 湖泊设立的流域管理机
构 ( 以下简称流域管理机构) , 依照本条例规定和国务院水行政主管部门授
权, 负责所管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。
县级以上人民政府水行政主管部门、 财政部门和价格主管部门依照本条
例规定和管理权限, 负责水资源费的征收、 管理和监督。
第4 条 下列情形不需要申请领取取水许可证:
( 一) 农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、 水库中
的水的;
( 二) 家庭生活和零星散养、 圈养畜禽饮用等少量取水的;
( 三) 为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取
( 排) 水的;
( 四) 为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的;
( 五) 为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。
前款第 ( 二) 项规定的少量取水的限额, 由省、 自治区、 直辖市人民
政府规定; 第 ( 三) 项、 第 ( 四) 项规定的取水, 应当及时报县级以上地
方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案; 第 ( 五) 项规定的取
水, 应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。
第 10 条 申请取水的单位或者个人 ( 以下简称申请人) , 应当向具有
审批权限的审批机关提出申请。 申请利用多种水源, 且各种水源的取水许可
审批机关不同的, 应当向其中最高一级审批机关提出申请。

· 7·
 取水许可权限属于流域管理机构的, 应当向取水口所在地的省、 自治
区、 直辖市人民政府水行政主管部门提出申请。 省、 自治区、 直辖市人民政
府水行政主管部门, 应当自收到申请之日起 20 个工作日内提出意见, 并连
同全部申请材料转报流域管理机构; 流域管理机构收到后, 应当依照本条例
第十三条的规定作出处理。
第 14 条 取水许可实行分级审批。
下列取水由流域管理机构审批:
( 一) 长江、 黄 河、 淮 河、 海 河、 滦 河、 珠 江、 松 花 江、 辽 河、 金 沙
江、 汉江的干流和太湖以及其他跨省、 自治区、 直辖市河流、 湖泊的指定河
段限额以上的取水;
( 二) 国际跨界河流的指定河段和国际边界河流限额以上的取水;
( 三) 省际边界河流、 湖泊限额以上的取水;
( 四) 跨省、 自治区、 直辖市行政区域的取水;
( 五) 由国务院或者国务院投资主管部门审批、 核准的大型建设项目的
取水;
( 六) 流域管理机构直接管理的河道 ( 河段) 、 湖泊内的取水。
前款所称的指定河段和限额以及流域管理机构直 接 管 理 的 河 道 ( 河
段) 、 湖泊, 由国务院水行政主管部门规定。
其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、 自治区、 直
辖市人民政府规定的审批权限审批。
第 23 条 取水工程或者设施竣工后, 申请人应当按照国务院水行政主
管部门的规定, 向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材
料; 经验收合格的, 由审批机关核发取水许可证。
直接利用已有的取水工程或者设施取水的, 经审批机关审查合格, 发给
取水许可证。
审批机关应当将发放取水许可证的情况及时通知取水口所在地县级人民
政府水行政主管部门, 并定期对取水许可证的发放情况予以公告。
第 24 条 取水许可证应当包括下列内容:
( 一) 取水单位或者个人的名称 ( 姓名) ;
( 二) 取水期限;
( 三) 取水量和取水用途;

· 8·
 ( 四) 水源类型;
行
( 五) 取水、 退水地点及退水方式、 退水量。 政
前款第 ( 三) 项规定的取水量是在江河、 湖泊、 地下水多年平均水量 许
可
情况下允许的取水单位或者个人的最大取水量。 法
取水许可证由国务院水行政主管部门统一制作, 审批机关核发取水许可
第
证只能收取工本费。 一
第 25 条 取水许可证有效期限一般为 5 年, 最长不超过 10 年。 有效期 章
届满, 需要延续的, 取水单位或者个人应当在有效期届满 45 日前向原审批
机关提出申请, 原审批机关应当在有效期届满前, 作出是否延续的决定。
第 26 条 取水单位或者个人要求变更取水许可证载明的事项的, 应当
依照本条例的规定向原审批机关申请, 经原审批机关批准, 办理有关变更手续。
第 27 条 依法获得取水权的单位或者个人, 通过调整产品和产业结构、
改革工艺、 节水等措施节约水资源的, 在取水许可的有效期和取水限额内,
经原审批机关批准, 可以依法有偿转让其节约的水资源, 并到原审批机关办
理取水权变更手续。 具体办法由国务院水行政主管部门制定。

第四条 合法原则
设定和实施行政许可, 应当依照法定的权限、 范围、 条件
和程序。

● 部门规章
《 国家外汇管理局行政许可实施办法》 (2021 年 1 月 11 日 国家外汇管理局
公告 2021 年第 1 号)
第4 条 行政许可应根据法律、 行政法规等依法设立。 国家外汇管理局
分支机构不得通过细分等方式变相或者擅自设立行政许可, 不得超越职权办
理行政许可。

第五条 公开、 公平、 公正原则

设定和实施行政许可, 应当遵循公开、 公平、 公正、 非歧
视的原则。
有关行政许可的规定应 当 公 布 ;未 经 公 布 的 ,不得作为实

· 9·
施行政许可的依据。 行政许可的实施和结果, 除涉及国家秘密、
商业秘密或者个人隐私的外, 应当公开。 未经申请人同意, 行
政机关及其工作人员、 参与专家评审等的人员不得披露申请人
提交的商业秘密、 未披露信息或者保密商务信息, 法律另有规
定或者涉及国家安全、 重大社会公共利益的除外; 行政机关依
法公开申请人前述信息的, 允许申请人在合理期限内提出异议。
符合法定条件、 标准的, 申请人有依法取得行政许可的平
等权利, 行政机关不得歧视任何人。

● 行政法规及文件
1. 《 政府信息公开条例》 (2019 年 4 月 3 日 国务院令第 711 号)
第 19 条 对涉及公众利益调整、 需要公众广泛知晓或者需要公众参与
决策的政府信息, 行政机关应当主动公开。

● 部门规章
2. 《 海关行政许可管理办法》 (2020 年 12 月 22 日 中华人民共和国海关总
署令第 246 号)
第5 条 海关实施行政许可, 应当遵循公开、 公平、 公正、 非歧视的原则。
有关行政许可的规定应当公开。 海关行政许可的实施和结果, 除涉及国
家秘密、 商业秘密或者个人隐私的外, 应当公开。
符合法定条件、 标准的, 申请人有依法取得海关行政许可的平等权利。

第六条 便民原则
实施行政许可, 应当遵循便民的原则, 提高办事效率, 提
供优质服务。

● 部门规章
《 海关行政许可管理办法》 (2020 年 12 月 22 日 中华人民共和国海关总署
令第 246 号)
第6 条 海关实施行政许可, 应当遵循高效便民的原则, 提高审批效

· 10·
率, 推进审批服务便民化。
行
政
许
第七条 陈述权、 申辩权和救济权 可
法
公民、 法人或者其他组织对行政机关实施行政许可, 享有
陈述权、 申辩权; 有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼; 第
一
其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的, 有权依 章
法要求赔偿。

●法 律
1. 《 行政诉讼法》 (2017 年 6 月 27 日)
第 10 条 当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

2. 《 行政复议法》 (2017 年 9 月 1 日)
第5 条 公民、 法人或者其他组织对行政复议决定不服的, 可以依照行
政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼, 但是法律规定行政复议决定为最
终裁决的除外。

● 司法解释及文件
3. 《 最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》 (2009 年 12 月
14 日 法释 〔2009〕 20 号)
第1 条 公民、 法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以
及相应的不作为, 或者行政机关就行政许可的变更、 延续、 撤回、 注销、 撤
销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益, 提起
行政诉讼的, 人民法院应当依法受理。
第2 条 公民、 法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或
者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益, 提起行政诉讼的, 人民法
院应当依法受理。

第八条 信赖保护原则
公民、 法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,
行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

· 11·
 行政许可所依据的法律、 法规、 规章修改或者废止, 或者
准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的, 为了公共利
益的需要, 行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许
可。 由此给公民、 法人或者其他组织造成财产损失的, 行政机
关应当依法给予补偿。

● 部门规章
1. 《 市场监督管理行政许可程序暂行规定》 (2019 年 8 月 21 日 国家市场
监督管理总局令第 16 号)
第 26 条 行政许可所依据的法律、 法规、 规章修改或者废止, 或者准
予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的, 为了公共利益的需要, 市场
监督管理部门可以依法变更已经生效的行政许可。 由此给自然人、 法人或者
其他组织造成财产损失的, 作出变更行政许可决定的市场监督管理部门应当
依法给予补偿。
依据前款规定实施的行政许可变更, 参照行政许可撤回程序执行。

● 司法解释及文件
2. 《 最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》 (2009 年 12 月
14 日 法释 〔2009〕 20 号)
第 14 条 行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已
经生效的行政许可, 公民、 法人或者其他组织仅主张行政补偿的, 应当先向
行政机关提出申请; 行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行
政机关作出的补偿决定不服的, 可以依法提起行政诉讼。
第 15 条 法律、 法规、 规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可
的补偿标准未作规定的, 一般在实际损失范围内确定补偿数额; 行政许可属
于行政许可法第十二条第 ( 二) 项规定情形的, 一般按照实际投入的损失
确定补偿数额。
第 16 条 行政许可补偿案件的调解, 参照最高人民法院 《 关于审理行
政赔偿案件若干问题的规定》 的有关规定办理。

· 12·
● 案例指引
行
某公司诉原保监会行政许可案 [ 北京市第一中级人民法院 (2018) 京 01 行 政
初 1165 号行政判决书]
许
可
裁判要点: 虽然行政许可法及原保监会有关行政许可的规定未明确要求 法
原保监会在撤销许可时应通知利害关系人, 但原保监会亦应遵循正当程序原 第
则的要求, 在作出被诉决定书前, 应当告知原告撤销行政许可的理由并听取 一
章
原告的陈述和申辩, 使原告真正参与到行政程序中, 以确保原保监会全面把
握案件事实, 准确适用法律。 原保监会既未告知原告撤销行政许可的理由,
又未听取原告的陈述和申辩, 有违正当程序原则, 构成违反法定程序, 故原
保监会作出的被诉决定书中涉及原告的内容应予撤销。

第九条 行政许可的转让
依法取得的行政许可, 除法律、 法规规定依照法定条件和
程序可以转让的外, 不得转让。

● 行政法规及文件
1. 《 安全生产许可证条例》 (2014 年 7 月 29 日 国务院令第 653 号)
第 13 条 企业不得转让、 冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生
产许可证。
第 21 条 违反本条例规定, 转让安全生产许可证的, 没收违法所得,
处 10 万元以上 50 万元以下的罚款, 并吊销其安全生产许可证; 构成犯罪
的, 依法追究刑事责任; 接受转让的, 依照本条例第十九条的规定处罚。
冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的, 依照本条例第
十九条的规定处罚。

● 部门规章
2. 《 餐饮服务许可管理办法》 (2010 年 3 月 4 日 卫生部令第 70 号)
第 31 条 餐饮服务提供者取得的 《 餐饮服务许可证》 , 不得转让、 涂
改、 出借、 倒卖、 出租。
餐饮服务提供者应当按照许可范围依法经营, 并在就餐场所醒目位置悬
挂或者摆放 《 餐饮服务许可证》 。

· 13·
3. 《 劳务派遣行政许可实施办法》 (2013 年 6 月 20 日 人力资源和社会保
障部令第 19 号)
第 15 条 劳务派遣单位取得 《 劳务派遣经营许可证》 后, 应当妥善保
管, 不得涂改、 倒卖、 出租、 出借或者以其他形式非法转让。

4. 《 烟花爆竹经营许可实施办法》 (2013 年 10 月 16 日 安监总局第 65 号)

第 36 条 烟花爆竹经营单位出租、 出借、 转让、 买卖烟花爆竹经营许
可证的, 责令其停止违法行为, 处 1 万元以上 3 万元以下的罚款, 并依法撤
销烟花爆竹经营许可证。
冒用或者使用伪造的烟花爆竹经营许可证的, 依照本办法第三十一条的
规定处罚。

5. 《 快递业务经营许可管理办法》 (2019 年 11 月 28 日 交通运输部令 2019

年第 31 号)
第 30 条 申请人申请快递业务经营许可时隐瞒真实情况、 弄虚作假的,
邮政管理部门不予受理或者不予批准, 并给予警告, 1 年内不再受理其快递
业务经营许可申请。
以欺骗、 贿赂等不正当手段取得快递业务经营许可的, 由邮政管理部门
依法撤销行政许可, 处 1 万元以上 3 万元以下的罚款; 申请人在 3 年内不得
再次申请经营快递业务。
经营快递业务的企业伪造、 涂改、 冒用、 租借、 倒卖 《 快递业务经营
许可证》 或者邮政管理部门提供的备案文件的, 由邮政管理部门处 1 万元
以上 3 万元以下的罚款。

● 请示答复
6. 《 国务院法制办公室对 〈 关于请对旅游行业管理中有关法律问题作出解
释的函〉 的复函》 (2004 年 8 月 2 日 国法函 〔2004〕 292 号)
一、 合并一般分为吸收合并和新设合并。 吸收合并后, 被吸收方解散;
新设合并, 合并各方解散。 根据行政许可法第 70 条的规定, 法人或者其他
组织依法终止的, 有关行政许可应予注销。 据此, 不具有出境游经营资格的
甲社与具有出境游经营资格的乙社合并, 成立新的法人, 甲社与乙社均解
散, 乙社的出境游经营资格应予注销, 新法人不能继续使用乙社的出境游经
营资格。

· 14·
第十条 行政许可监督 行
政
县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可 许
的监督制度, 加强对行政机关实施行政许可的监督检查。 可
法
行政机关应当对公民、 法人或者其他组织从事行政许可事
第
项的活动实施有效监督。 一
章
● 行政法规及文件
1. 《 国务院关于严格控制新设行政许可的通知》 (2013 年 9 月 19 日 国发
〔2013〕 39 号)
三、 加强对设定行政许可的监督
对已设定的行政许可, 要加强跟踪评估、 监督管理。
( 一) 国务院部门要制定本部门负责实施的行政许可目录并向社会公
布, 目录要列明行政许可项目、 依据、 实施机关、 程序、 条件、 期限、 收费
等情况。 行政许可项目发生增加、 调整、 变更等变化的, 要及时更新目录。
行政许可目录要报中央编办备案。
( 二) 国务院部门要定期对其负责实施的行政许可实施情况进行评价,
并将意见报告该行政许可的设定机关。 对没有达到预期效果或不适应经济社
会发展要求的行政许可, 应当及时提出修改或废止建议。
( 三) 起草法律、 行政法规修订草案, 起草单位要对该法律、 行政法规
设定的行政许可的实施情况进行重点评估, 对没有达到预期效果或不适应经
济社会发展要求的行政许可, 应当提出修改或废止建议。
( 四) 国务院有关部门要建立制度、 畅通渠道, 听取公民、 法人或其他
组织对其负责实施的行政许可提出的意见和建议。
( 五) 国务院法制办要加强对国务院部门规章的备案审查, 对设定行政
许可、 增设行政许可条件, 以备案、 登记、 年检、 监制、 认定、 认证、 审定
等形式变相设定行政许可, 以非行政许可审批名义变相设定行政许可或违法
设定行政许可收费的, 要按照规定的程序严格处理、 坚决纠正。
( 六) 对违法设定行政许可、 增设行政许可条件, 违法实施行政许可,
以及不依法履行监督职责或监督不力、 造成严重后果的, 有关机关要依照行
政监察法、 行政机关公务员处分条例等法律、 行政法规的规定严格追究责
任。

· 15·
 地方人民政府要根据本通知的规定, 结合各地实际, 提出并执行严格控
制新设行政许可的具体措施。 地方人民政府、 国务院各部门要按照行政许可
法和本通知的规定, 对规章和规范性文件进行一次全面清理, 对违法设定行
政许可、 增设行政许可条件, 以备案、 登记、 年检、 监制、 认定、 认证、 审
定等形式变相设定行政许可, 以非行政许可审批名义变相设定行政许可, 以
及违法设定行政许可收费或借实施行政许可变相收费的, 要坚决纠正。 各省
级人民政府、 国务院各部门应当于 2013 年 12 月底前将清理结果报中央编
办。 国务院将于 2014 年适时组织开展一次贯彻本通知情况的督促检查。

● 部门规章
2. 《民政部门实施行政许可办法》 (2004 年 6 月 8 日 民政部令第 25 号)
第八章 监督检查
第 42 条 实施行政许可的民政部门应当依法对被许可人从事行政许可
事项的活动进行监督检查。
上级民政部门应当加强对下级民政部门实施行政许可的监督检查。
各级民政部门内设机构承担具体业务范围内行政许可的监督检查工作,
并以本民政部门名义开展监督检查。
第 43 条 县级以上民政部门应当建立健全法制工作机构, 加强监督检
查的协调工作、 开展行政复议工作, 实施国家赔偿制度和补偿制度, 依法保
障当事人获得行政许可的合法权益。
第 44 条 监督检查不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。
第 45 条 民政部门应当将监督检查的情况和处理结果予以记录, 由监
督检查人员签字后归档。 公众有权查阅监督检查记录。
第 46 条 被许可人在作出行政许可决定的民政部门管辖区域内违法从
事行政许可事项活动的, 由作出该行政许可决定的民政部门依法进行处理。
被许可人在作出行政许可决定的民政部门管辖区域外违法从事行政许可
事项活动的, 由违法行为发生地的民政部门依法进行处理。
违法行为发生地的民政部门对违法的被许可人作出处理后, 应当于十日
内将违法事实、 相关证据材料和处理结果等抄告作出行政许可决定的民政部
门。
第 47 条 民政部门应当建立对被许可人监督检查制度, 依法对被许可
人实施定期检查、 实地检查。

· 16·
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of personal aggrandizement to isolate them and pamper their self-
consciousness.
To these we may add that offences from this quarter are likely to
be more shocking and less dangerous than those of a more
sophisticated sort of people. Occasional outbreaks of violence alarm
us and call for prompt enforcement of law, but are not a serious
menace to society, because general sentiment and all established
interests are against them; while the subtle, respectable, systematic
corruption by the rich and powerful threatens the very being of
democracy.
The most deplorable fact about labor unions is that they embrace
so small a proportion of those that need their benefits. How far into
the shifting masses of unskilled labor effective organization can
extend only time will show.

FOOTNOTES:
[126] See chapter 21.
[127] Professor John R. Commons (Publications of the
American Sociological Society, vol. ii, p. 141) estimates 2,000,000
members of unions out of 6,000,000 wage-earners “available for
class conflict.”
[128] George Herbert.
 CHAPTER XXVI
POVERTY

The Meaning of Poverty—Personal and General Causes—

Poverty in a Prosperous Society Due Chiefly to
Maladjustment—Are the Poor the “Unfit”?—Who is to
Blame for Poverty?—Attitude of Society Toward the
Poor—Fundamental Remedies.
The most practical definition of poverty is that now widely adopted
which relates it to function, and calls those the poor whose income is
not sufficient to keep up their health and working efficiency. This may
be vague but is not too much so to be useful, and is capable of
becoming quite definite through exact inquiry. At least it indicates
roughly a considerable portion of the people who are poor in an
obvious and momentous sense of the word.
Being undernourished, the poor lack energy, physical, intellectual
and moral. Whatever the original cause of their poverty, they cannot,
being poor, work so hard, think so clearly, plan so hopefully, or resist
temptation with so much steadfastness as those who have the
primary means of keeping themselves in sound condition.
Moreover, the lack of adequate food, clothing and housing
commonly implies other lacks, among which are poor early training
and education, the absence of contact with elevating and inspiring
personalities, a narrow outlook upon the world, and, in short, a
general lack of social opportunity.
The poor are not a class in the sense of having a distinct psychical
organization. Absorbed in a discouraging material struggle, or
perhaps in the sensuality and apathy to which a discouraging outlook
is apt to lead, they have no spirit or surplus energy adequate to
effectual coöperative endeavor on their own initiative, or even to
grasping the benefits of existing organization. As a rule they get far
less from the law and its administration, from the church, the
schools, the public libraries and the like, than the classes more
capable of self-assertion, and this is particularly true in a laissez-faire
democracy, such as ours, which gives rights pretty much in
proportion to the vigor with which they are demanded. It is this lack
of common consciousness and purpose that explains the ease with
which, in all ages, the poor have been governed, not to say
exploited, from above. And if they are getting some consciousness
and purpose at the present time, it is largely for the very reason that
they are less inveterately and hopelessly poor now than in the past.
The familiar question whether poverty is due to personal or social
causes is in itself somewhat fallacious, as smacking of a philosophy
that does not see that the personal and social are inseparable.
Everything in personality has roots in social conditions, past or
present. So personal poverty is part of an organic whole, the effect in
one way or another, by heredity or influence, of the general life. The
question has significance, however, when we understand it as asking
whether or not the cause is so fixed in personality that it cannot be
counteracted by social influences. We find that in a community
generally prosperous a part of the people—say ten per cent.—are
poor in the urgent sense indicated above. The practical question is,
Are these people poor from causes so established in their characters
(however originating) that the rest of the community can do nothing
effectual for them, or are they plastic to forces which might raise
them to a normal standard of living?
As to this—leaving out the various extreme opinions which attend
all such questions—there is a fair measure of agreement among
competent observers somewhat to the following effect: There is a
considerable number of individuals and families having intrinsic
defects of character which must always keep them poor so long as
they are left in the ordinary degree of self-dependence. The great
majority of the poor, however, have no ineradicable personal
weakness but are capable of responding to influences which might
raise them to a normal standard of living. In other words, the nine-
tenths of the community which is not poor might conceivably bring
influences to bear which would—in a healthy manner and without
demoralizing alms-giving—remove all but a small part of the poverty
of the other tenth. It is only a question of putting into the matter
sufficient knowledge and good will. As to the view, still not
uncommon, that the laziness, shiftlessness and vice of the poor are
the source of their difficulties, it may be said that these traits, so far
as they exist, are now generally regarded by competent students as
quite as much the effect as the cause of poverty. If a man is
undervitalized he will either appear lazy or will exhaust himself in
efforts which are beyond his strength—the latter being common with
those of a nervous temperament. Shiftlessness, also, is the natural
outcome of a confused and discouraging experience, especially if
added to poor nutrition. And as to drink and other sensual vices, it is
well understood that they are the logical resource of those whose life
does not meet the needs of human nature in the way of variety,
pleasantness and hope. There are other causes of vice besides
poverty, as appears from its prevalence among the unresourceful
rich, but there can be no doubt that good nurture, moderate work,
wholesome amusement and a hopeful outlook would do away with a
great, probably the greater, part of it. There are, no doubt, among the
poor, as among the well-to-do, many cases of incurable viciousness
and incompetence, but it would be no less unjust and foolish to
assume that any individual is of this sort than to give up a scarlet
fever patient because some will die of that disease in spite of the
best treatment.
I find that the ablest and most experienced workers have generally
the most confidence as to what may be done even with the
apparently lazy, shiftless or vicious by bringing fresh suggestions,
encouragements and opportunities to bear upon them. And it is only
a small portion of the poor that are even apparently lazy, shiftless or
vicious; the majority comparing not unfavorably with the well-to-do
classes in these respects.
Leaving aside general conditions which may depress whole
nations or races, the main cause of poverty in a prosperous country
like the United States is without doubt some sort of maladjustment
between the individual, or the family or neighborhood group, and the
wider community, by reason of which potential capacity does not
yield its proper fruit in efficiency and comfort. This is evidently the
case, for example, with the sort of poverty most familiar in our
American cities; that due to the transplanting of vast numbers of
Europeans to a society, not too good for them as we carelessly
assume, but out of connection with their habits and traditions. The
Italians, Slavs and Russian Jews who just now throng our cities are
by no means deficient, on the whole, either in intelligence, industry
or thrift; and those who know them best find them prolific in some
qualities, such as artistic sensibility of various kinds, in which
America is otherwise rather deficient. But the process of adaptation
to our industrial conditions is trying and leaves many in poverty and
demoralization.
Among the native population also, poverty and the moral
degradation which is often found with it is due largely, perhaps
chiefly, to various kinds of maladjustment between the working
classes and the industrial system—to loss of employment from
periodical depressions or from the introduction of new methods, to
the lack of provision for industrial education, to the perils attending
migration from country to city, and so on.
What shall we say of the doctrine very widely, though perhaps not
very clearly, held that the poor are the “unfit” in course of elimination,
and are suffering the painful but necessary consequences of an
inferiority that society must get rid of at any cost? A notion of this
kind may be discovered in the minds of many men of fair
intelligence, and is due to remote, obscure and for the most part
mistaken impressions of the teaching of Malthus and Darwin.
The unfit, in the sense of Darwin and of biology in general, are
those whose hereditary type is so unsuited to the conditions of life
that it tends to die out, or at least suffer relative diminution in
numbers, under the action of these conditions—as white families
tend to die out in the tropics. In other words, they have an inferiority
due to heredity, and this inferiority is of such a character that they do
not leave as many children to continue their race as do those of a
superior or fitter type.
It is very questionable whether any great part of the poor answer
the description in either of these respects. As to the first, it is the
prevailing opinion with those most familiar with the matter that their
inferiority, except possibly where a distinct race is in question, as
with the Negroes, is due chiefly to deficient nurture, training and
opportunity, and not to heredity. This view is supported by the fact
that under the conditions which a country of opportunity, like the
United States, affords, great masses of people rise from poverty to
comfort, and many of them to opulence, showing that the stock was
as capable as any. Something of this sort has taken place with
German and Irish immigrants, and is likely to take place with Jews,
Slavs and Italians.
As to elimination, it is well known that only poverty of the most
extreme and destructive kinds avails to restrict propagation, and that
the moderately poor have a higher rate of increase than the
educated and well-to-do classes. It is, in fact, far more the latter that
are the “unfit” in a biological sense than the former.
The truth is that poverty is unfitness, but in a social and not a
biological sense. That is to say, it means that feeding, housing,
family life, education and opportunity are below the standards that
the social type calls for, and that their existence endangers the latter
in a manner analogous to that in which the presence of inferior cattle
in a herd endangers the biological type. They threaten, and to a
greater or less degree actually bring about, a general degradation of
the community, through ignorance, inefficiency, disease, vice, bad
government, class hatred (or, still worse, class servility and
arrogance) and so on.
But since the unfitness is social rather than biological, the method
of elimination must also be social, namely, the reform of housing and
neighborhood conditions, improvement of the schools, public
teaching of trades, abolition of child-labor and the humanizing of
industry.
That there are strains of biological unfitness among the poor—
hereditary idiocy, or nervous instability tending toward vice and
crime, for example—is not to be denied, and certainly these should
be eliminated, but poverty, far from effecting elimination, is perhaps
their main cause. This will, no doubt, be duly considered by students
of the new science of eugenics, for which those of us who approach
social problems from another point of view may yet have the highest
regard and expectation. Only a shallow sort of mind will suppose
there is any necessary conflict between biological and psychological
sociology.
As to the question, who is to blame for poverty, let us remember
that the whole question of praise or blame is one of point of view and
expediency. Blame the poor if it will do them any good, and
sometimes, perhaps, it will, but not so often probably as the well-to-
do are apt to imagine. It used to be thought that people must always
be held responsible for their condition, and that the main if not the
only source of improvement was to prod their sense of this
responsibility; but more thoughtful observation shows that it is not
always a good thing to urge the will. “Worry,” says an experienced
worker,[129] “is one of the direct and all-pervading causes of
economic dependence,” and he asserts that “Take no thought for the
morrow” is often the most practical advice. Many indications, among
them the spread of “mind-cure” doctrines and practices, point to a
widely felt need to escape from the waste and unrest of an over-
stimulated sense of responsibility.
The main blame for poverty must rest upon the prosperous,
because they have, on the whole, far more power in the premises.
However, poverty being due chiefly to conditions of which society is
only just beginning to become conscious, we may say that in the
past nobody has been to blame. It is an unintended result of the
economic struggle, and is “done with the elbows rather than the
fists.” But consciousness is arising, and with it comes responsibility.
We are becoming aware of what makes poverty and how it can in
great part be done away with, and if accomplishment does not keep
pace with knowledge we shall be to blame indeed.
All parts of society being interdependent, the evils of poverty are
not confined to one class, but spread throughout the whole; and the
influence of a low standard of living is felt in the corruption of politics,
the prevalence of vice and the inefficiency of labor. The cause of the
poor is therefore the cause of all, and from this point of view those of
them who in spite of weakness, discouragement and neglect keep
up the fight for a decent life and shun dependence and degradation,
should be regarded as heroic defenders of the general welfare,
deserving praise as much as the soldier at the front. If we do not so
regard them, it is because of our lack of intelligence and social
consciousness.
In a truly organic society the struggles and suffering of a poor
class would arouse the same affectionate and helping solicitude as
is felt when one member of a family falls ill. In contrast to this, the
indifference or somewhat contemptuous pity usually felt toward
poverty indicates a low state of community sentiment, a deficient we-
feeling. Respect and appreciation would seem to be due to those
who sustain the struggle successfully, and sympathetic help to those
who are broken down by it. Especially brutal, stupid and inexpedient
—when we think of it—is the old way of lumping the poor with the
degenerate as “the lower class,” and either leaving them to bear their
discredited existence as best they may, or dealing out to them a
contemptuous and unbrotherly alms. The confusion with the
degraded of those who are keeping up the social standard in the
face of exceptional difficulties is as mean and deadly a wrong as
could well be.
In so far as there is an effective, self-conscious Christian spirit in
the world, thought, feeling and effort must concentrate wherever
there is injustice or avoidable suffering. That this takes place so
slowly and imperfectly in the matter of poverty is largely owing to a
lack of clear perception of what ought to be done. I suppose there is
no doubt that if mere gifts could wipe out poverty it would be wiped
out at once. But people are now, for the most part, just sufficiently
informed to see the futility of ordinary alms, without being instructed
in the possibilities of rational philanthropy. Rational philanthropy is
coming, however, along with an excellent literature and a body of
expert persons who unite humane enthusiasm with a scientific spirit.
[130]

The fundamental remedy for poverty is, of course, rational

organization having for its aim the control of those conditions, near
and remote, which lead people into it and prevent their getting out.
The most radical measures are those which are educational and
protective in a very broad and searching sense of the words—the
humanization of the primary school system, industrial education,
facilities for play, physical training and healthy amusement, good
housing, the restriction by law of child labor and of all vicious and
unwholesome conditions, and, finally, the biological precaution of
stopping the propagation of really degenerate types of men.
If we can give the children of the poor the right start in life, they will
themselves, in most cases, develop the intelligence, initiative, self-
control and power of organization which will enable them to look out
for their own interests when they are mature. The more one thinks of
these questions the more he will feel that they can only be solved by
helping the weaker classes to a position where they can help
themselves.

FOOTNOTES:
[129] An editorial writer in Charities and the Commons,
presumably Professor Devine, the author of Principles of Relief,
and other works on rational charity.
[130] “Our children’s children may learn with amazement how
we thought it a natural social phenomenon that men should die in
their prime, leaving wives and children in terror of want; that
accidents should make an army of maimed dependents; that
there should not be enough houses for workers; and that
epidemics should sweep away multitudes as autumn frost sweeps
away summer insects.” Simon N. Patten, The New Basis of
Civilization, 197.
 CHAPTER XXVII
HOSTILE FEELING BETWEEN CLASSES

Conditions Producing Class Animosity—The Spirit of Service

Allays Bitterness—Possible Decrease of the Prestige of
Wealth—Probability of a More Communal Spirit in the
Use of Wealth—Influence of Settled Rules for Social
Opposition—Importance of Face-to-Face Discussion.
Class animosity by no means increases in proportion to the
separation of classes. On the contrary, where there is a definite and
recognized class system which no one thinks of breaking down, a
main cause of arrogance and jealousy is absent. Every one takes his
position for granted and is not concerned to assert or improve it. In
Spain, it is said, “you may give the inch to any peasant; he is sure to
be a gentleman, and he never thinks of taking the ell.” So in an
English tale, written about 1875, I find the following: “The peasantry
and little people in country places like to feel the gentry far above
them. They do not care to be caught up into the empyrean of an
equal humanity, but enjoy the poetry of their self-abasement in the
belief that their superiors are indeed their betters.” So at the South
there was a kind of fellowship between the races under slavery
which present conditions make more difficult. A settled inequality is
the next best thing, for intercourse, to equality.
But where the ideal of equality has entered, even slight differences
may be resented, and class feeling is most bitter, probably, where
this ideal is strong but has no regular and hopeful methods of
asserting itself. In that case aspiration turns sour and generates
hateful passions. Caste countries are safe from this by lacking the
ideal of equality, democracies by partly realizing it. But in Germany,
for instance, where there is a fierce democratic propaganda on the
one hand, and a stone wall of military and aristocratic institutions on
the other, one may feel a class bitterness that we hardly know in
America. And in England also, at the present time, when classes are
still recognized but very ill-defined, there seems to be much of an
uneasy preoccupation about rank, and of the elbowing, snubbing
and suspicion that go with it. People appear to be more concerned
with trying to get into a set above them, or repressing others who are
pushing up from below, than with us. In America social position
exists, but, having no such definite symbols as in England, is for the
most part too intangible to give rise to snobbery, which is based on
titles and other externalities which men may covet or gloat over in a
way hardly possible when the line is merely one of opinion,
congeniality and character.
The feeling between classes will not be very bitter so long as the
ideal of service is present in all and mutually recognized. And it is the
tendency of the democratic spirit—very imperfectly worked out as yet
—to raise this ideal above all others and make it a common standard
of conduct. Thus Montesquieu, describing an ideal democracy, says
that ambition is limited “to the sole desire, to the sole happiness, of
doing greater services to our country than the rest of our fellow
citizens. They cannot all render her equal services, but they all ought
to serve her with equal alacrity.” He thinks also that the love of
frugality, by which he means compunction in material self-
indulgence, “limits the desire of having to the study of procuring
necessities to our family and superfluities to our country.”[131] If it
were indeed so in our own world, there would be no danger of a
class conflict.
Possibly all states of opinion by which any service is despised are
survivals from a caste society, and reminiscent of the domination of
one order over another—just as slavery has left a feeling in the
South that hand labor is degrading. So soon as all kinds of workers
share freely in the social and political order, all work must be
respected. The social prestige of idleness, of “conspicuous leisure,”
that still exists in the Old World, is evidently a survival of this sort,
and it can hardly happen in the democratic future that “people will let
their nails grow that all may see they do not work.” “I do not call one
greater and one smaller,” says Whitman, “that which fills its period
and place is equal to any.”[132] I think, however, that there will always
be especial esteem for some sorts of achievement, but the grounds
for this will, more and more, be distinction in the common service.
The excessive prestige of wealth, along with much of the ill feeling
which it involves, is also, in my opinion, rather a legacy from caste
society than a trait congenial to democracy. I have tried to show that
the ascendency of riches is really greater in the older and less
democratic societies; and it survives in democracy as much as it
does partly because of the tradition that associates wealth with an
upper caste, and partly because other ideals are as yet crude and
unorganized. A real democracy of sentiment and action, a renewed
Christianity and a renewed art might make life beautiful and hopeful
for those who have little money without diminishing the wholesome
operation of the desire for gain. At present the common man is
impoverished not merely by an absolute want of money but by a
current way of thinking which makes pecuniary success the standard
of merit, and so makes him feel that failure to get money is failure of
life. As we no longer feel much admiration for mere physical
prowess, apart from the use that is made of it, so it seems natural
that the same should come true of mere pecuniary strength. The
mind of a child, or of any naive person, bases consideration chiefly
on function, on what a man can do in the common life, and it is in the
line of democratic development that we should return toward this
simple and human view.
It is in accord with this movement that children of all classes are
more and more taught the use of tools, cooking and other primary
arts of life. This not only makes for economy and independence, but
educates the “instinct of workmanship,” leading us to feel an interest
in all good work and a respect for those who do it.
The main need of men is life, self-expression, not luxury, and if
self-expression can be made general material inequalities alone will
excite but little resentment.
As to the use of wealth we may expect a growing sense of social
responsibility, of which there are already cheerful indications. Since it
is no longer respectable to be idle, why may we not hope that it will
presently cease to be respectable to indulge one’s lower self in other
ways—in pecuniary greed, in luxurious eating, in display, rich clothes
and other costly and exclusive pleasures?
We must not, however, be so optimistic as to overlook the ease
with which narrow or selfish interests may form special groups of
their own, encouraging one another in greed or luxury to the neglect
of the common life. Such associations cannot altogether shut out
general sentiment, but they can and do so far deaden its influence
that the more hardened or frivolous are practically unconscious of it.
While there are some cheerful givers on a large scale among us, and
many on a small one, I am not sure that there was ever, on the
whole, a commercial society that contributed a smaller part of its
gains to general causes. We have done much in this way; but then
we are enormously rich; and the most that has been done has been
by taxation, which falls most heavily upon small property-owners.
The more communal use of wealth is rather a matter of general
probability, and of faith in democratic sentiment, than of
demonstrable fact.
Much might be said of the various ways in which more community
sentiment might be shown and class resentment alleviated. In the
matter of dress, for example; shall one express his community
consciousness in it or his class consciousness, assuming that each
is natural and creditable? It would seem that when he goes abroad
among men the good democrat should prefer to appear a plain
citizen, with nothing about him to interrupt intercourse with any class.
And in fact, it is a wholesome feature of American life, in notable
contrast with, say, Germany, that high as well as low are averse to
wearing military or other distinctive costume in public—except at
times of festival or display, when class consciousness is in special
function. We feel that if a man wants to distinguish himself in general
intercourse he should do so in courtesy or wisdom, not in medals or
clothes.
And why should not the same principle, of deference to the
community in non-essentials, apply to one’s house and to one’s way
of living in general? If he has anything worthy to express in these
things, let him express it, but not pride or luxury.
 Let us not, however, formulize upon the question what one may
rightly spend money for, or imagine that formulism is practicable. The
principle that wealth is a trust held for the general good is not to be
disputed; but latitude must be left to individual conceptions of what
the general good is. These are matters not for formulas or sumptuary
laws, but for conscience. To set up any other standard would be to
suppress individuality and do more harm than good.
Some of us would be glad to see almost any amount of wealth
spent upon beautiful architecture, though we might prefer that the
buildings be devoted to some public use. Let us have beauty, even
luxury, but let it be public and communicable. It certainly seems at
first sight that vast expenditure upon private yachts, private cars,
costly balls, display of jewelry, sumptuous eating and the like,
indicates a low state of culture; but perhaps this is a mistake; no
doubt there is some beneficence in these things not generally
understood.
We do not want uniformity in earning and spending, more than
elsewhere, only unity of spirit. Some writers praise the emulation that
is determined to have as fine things as others have, but while this
has its uses it is a social impulse of no high kind and keeps the mass
of men feeling poor and inferior. Our dignity and happiness would
profit more if each of us were to work out life in a way of his own
without invidious comparisons. We shall never be content except as
we develop and enjoy our individuality and are willing to forego what
does not belong to it. I know that I was not born to get or to use
riches, but I am willing to believe that others are.
An essential condition of better feeling in the inevitable struggles
of life is that there should be just and accepted “rules of the game” to
give moral unity to the whole. Much must be suffered, but men will
suffer without bitterness if they believe that they do so under just and
necessary principles.
A solid foundation has been laid for this, in free countries, by the
establishment of institutions under which all class conflicts are
referred, in the last resort, to human nature itself. Through free
speech a general will may be organized on any matter urgent
enough to attract general attention, and through democratic
government this may be tested, recorded and carried out. Thus is
provided a tribunal free from class bias before which controversies
may be tried and settled in an orderly manner.
It would be hard to exaggerate the importance to social peace of
this recognition of the ultimate authority of public opinion, acting
slowly but surely through constitutional methods. It means a moral
whole which prescribes rules, directs sane agitation into healthy and
moderate channels, and takes away all rational ground for violence
or revolution. If men, for instance, believe that a particular kind of
socialistic state is the cure for the evils of society, let them speak,
print and form their party. Perhaps they are right; at least, they get
much wholesome self-expression and a kind of happiness out of
their aspiration and labors. And if they are partly wrong, yet they may
both learn and impart much to the general advantage.
But we have made only a beginning in this. Our ethics is only a
vague outline, not a matured system, and in the details of social
contact—as between employer and workman, rich and poor, Negro
and white, and so on—there is such a lack of accepted standards
that men have little to go by but their crude impulses. All this must be
worked out, in as much patience and good will as possible, before
we can expect to have peace.
Where there is no very radical conflict of essential principles, ill
feeling may commonly be alleviated by face-to-face discussion,
since the more we come to understand one another the more we get
below superficial unlikeness and find essential community. Between
fairly reasonable and honest men it is always wholesome to “have it
out,” and many careful studies of labor troubles agree regarding the
large part played by misunderstandings and suspicion that have no
cause except lack of opportunity for explanation. “The rioting would
not have taken place,” says a student of certain mining disorders,
“had not the ignorance and suspicion of the Hungarians been
supplemented by the ignorance and suspicion of the employers; and
the perseverance of this mutual attitude may yet create another
riot.”[133] There is a strong temptation for those in authority,
especially if they are overworked, or conscious of being a little weak
or unready in conference, to fence themselves with formality and the
type-written letter. But a man of real fitness in any administrative
capacity must have stomach for open and face-to-face dealing with
men.
And a democratic system sooner or later brings to pass face-to-
face discussion of all vital questions, because the people will be
satisfied with no other. An appearance of shirking it will arouse even
more distrust and hostility than the open avowal of selfish motives;
and accordingly it is more and more the practice of aggressive
interests to seek to justify themselves by at least the appearance of
frank appeal to popular judgment.

FOOTNOTES:
[131] The Spirit of Laws, book v, chap. 3.
[132] Leaves of Grass, 71.
[133] Spahr, America’s Working People, 128.
 PART V
INSTITUTIONS
 CHAPTER XXVIII
INSTITUTIONS AND THE INDIVIDUAL

The Nature of Institutions—Hereditary and Social Factors—

The Child and the World—Society and Personality—
Personality versus the Institution—The Institution as a
Basis of Personality—The Moral Aspect—Choice versus
Mechanism—Personality the Life of Institutions—
Institutions Becoming Freer in Structure.
An institution is simply a definite and established phase of the
public mind, not different in its ultimate nature from public opinion,
though often seeming, on account of its permanence and the visible
customs and symbols in which it is clothed, to have a somewhat
distinct and independent existence. Thus the political state and the
church, with their venerable associations, their vast and ancient
power, their literature, buildings and offices, hardly appear even to a
democratic people as the mere products of human invention which,
of course, they are.
The great institutions are the outcome of that organization which
human thought naturally takes on when it is directed for age after
age upon a particular subject, and so gradually crystallizes in definite
forms—enduring sentiments, beliefs, customs and symbols. And this
is the case when there is some deep and abiding interest to hold the
attention of men. Language, government, the church, laws and
customs of property and of the family, systems of industry and
education, are institutions because they are the working out of
permanent needs of human nature.
These various institutions are not separable entities, but rather
phases of a common and at least partly homogeneous body of
thought, just as are the various tendencies and convictions of an
individual: they are the “apperceptive systems” or organized attitudes
of the public mind, and it is only by abstraction that we can regard
them as things by themselves. We are to remember that the social
system is above all a whole, no matter how the convenience of study
may lead us to divide it.
In the individual the institution exists as a habit of mind and of
action, largely unconscious because largely common to all the
group: it is only the differential aspect of ourselves of which we are
commonly aware. But it is in men and nowhere else that the
institution is to be found. The real existence of the Constitution of the
United States, for example, is in the traditional ideas of the people
and the activities of judges, legislators and administrators; the written
instrument being only a means of communication, an Ark of the
Covenant, ensuring the integrity of the tradition.
The individual is always cause as well as effect of the institution:
he receives the impress of the state whose traditions have
enveloped him from childhood, but at the same time impresses his
own character, formed by other forces as well as this, upon the state,
which thus in him and others like him undergoes change.
If we think carefully about this matter, however, we shall see that
there are several somewhat different questions which might be
included in a study of the relation between the individual and
institutions; and these we ought to distinguish.
One of them is that of the babe to the world, or of the hereditary
factor of life, existing in us at birth, to the factor of communication
and influence.
Another and quite different one is that of society and personality,
or of the relation between the mature individual and the whole of
which he is a member.
A third is the question—again a distinct one—of the relation, not
between the person and society at large, but between him and
particular institutions. This last is the one with which we are more
properly concerned, but it may not be amiss to offer some
observations on the others.
The child at birth, when, we may suppose for convenience, society
has had no direct influence upon him, represents the race stock or
hereditary factor in life in antithesis to the factor of tradition,