2023中国气候融资报告

2023
2023 中国气候融资报告
2023 CHINA CLIMATE FINANCING REPORT
中央财经大学绿色金融国际研究院（IIGF）
中央财经大学绿色金融国际研究院是国内首家以推动绿色金融发展为目
标的开放型、国际化的研究院。绿金院前身为中央财经大学气候与能源金融研
究中心，是中国金融学会绿色金融专业委员会的常务理事单位。绿金院以营造
富有绿色金融精神的经济环境和社会氛围为己任，致力于打造国内一流、世界
领先的具有中国特色的专业化金融智库。
中央财经大学气候与能源金融研究中心（RCCEF）
中央财经大学气候与能源金融研究中心成立于 2011 年 9 月，已连续十年

发布《中国气候融资报告》，基于广义的全球气候融资概念，形成了气候融资
流的分析框架，构建了中国气候融资需求模型，并从国际气候资金治理以及中
国气候融资的发展角度，逐年进行深入分析，积累了一系列的气候融资研究成
果。基于长期信任与合作的基础，气候与能源金融研究中心与财政部建立了部
委共建学术伙伴关系。
作者
崔莹中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、气候与能源金融研究
中心高级研究员
刘慧心中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
王旬中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
胡晓玲中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
范欣宇中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
庞心睿中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
CONTENTS
目录
前言 1
一、全球应对气候变化和气候投融资进展 2
（一）全球气候投融资进展 2
（二）COP27 顺利召开，资金问题仍是焦点 9
（三）欧盟“碳关税” 12
CONTENTS
二、中国气候投融资进展 17
（一）气候投融资主要进展和成果 17
（二）碳市场的建设和发展 22
（三）碳金融的发展 35
三、债务自然互换机制的发展与应用 44
（一）债务自然互换机制的应用背景 44
（二）债务自然互换机制的应用案例 47
（三）中国应用债务自然互换机制的意义 54
（四）中国应用债务自然互换机制面临的现实挑战 59
CONTENTS
目录
四、转型金融——金融支持公正转型 62
（一）公正转型概述 62
（二）支持公正转型的不同模式分析 69
五、适应性投融资的发展情况 80
（一）全球适应气候变化的规划进展 80
（二）全球适应气候变化的行动进展 82
CONTENTS
（三）发展中国家的适应性融资进展 84
（四）全球避免损失与损害行动进展 91
六、政策建议 95
（一）拓宽融资渠道，完善气候投融资体系 95
（二）优化全球适应性融资机制建设，完善国家适应规划 97
（三）完善中国碳市场体系建设，推动碳金融发展 99
（四）审慎开展债务发展互换试点实践，探索符合中国国情模式 103
（五）强化供转型金融顶层设计，推动中国公正转型 104
2023 China Climate Financing Report
近年来，气候变化已日益成为全球关注的焦点和热点问题，各国对应对气候变化的共识
越来越强，世界支持应对气候变化行动中的投融资总量也呈逐年上升趋势，该金额在 2021 和
2022 两年的平均值已达超 1.26 万亿美元，较此前大幅增加。尽管如此，目前全球气候投融资
距离实现《巴黎协定》1.5 摄氏度温控目标的所需规模仍有巨大资金缺口，气候资金的使用也
存在显著不平衡，投入到气候适应领域和低收入发展中国家的资金严重不足。
2022 年新冠肺炎疫情和高通货膨胀对经济的影响仍持续，俄乌冲突爆发加剧了全球
能源供应扰动，保障能源安全成为主要国家的重要议题。在此背景下，第 27 届联合国气候
变化大会（COP27）于 2022 年 11 月 6 日拉开帷幕，在经济下行、能源和地缘政治危机阴影
的笼罩下，大会未能通过减退全部化石能源的提案。但是，大会在解决脆弱的发展中国家
面临的损失与损害问题上取得了重大突破，成功设立了全球损失与损害基金。中美两国领
导人在大会开幕前会晤中的共同宣言也为全球气候合作的发展注入了“强心剂”。另一方
面，欧洲议会在 2022 年 6 月表决通过了关于欧盟碳边境调节机制（CBAM）的方案，该方案
修订版已最终成为法律，欧盟“碳关税”正式出台，气候变化相关因素也正式被融入全球贸
易体系，将深远影响世界贸易格局。
在中国提出构建碳达峰、碳中和“1+N”政策体系后，我国气候金融进展显著。2022 年
8 月生态环境部联合八部委发布《关于公布气候投融资试点名单的通知》，正式确定了首批
覆盖不同省、区、市的 23 个试点地区，我国气候投融资试点建设正式启动。同时，我国绿
色金融市场稳步扩大，绿色贷款领域年内新增本外币贷款逾 6 万亿元，年末贷款余额超 22
万亿元，规模全球第一；绿色债券领域年内境内新发行债券超 9800 亿元，年末债券存量约
3 万亿元，规模全球第二；银保监会也于 2022 年 11 月发布了《关于印发绿色保险业务统计
制度的通知》，明确了绿色保险的定义及覆盖范围，夯实了相关产品和市场发展的基础。此
外，随着全国碳市场第一个履约周期顺利结束，2022 年全国和地方试点碳市场波澜不惊，
主管部门注重完善市场制度，在碳排放数据质量控制和提升、数据核查以及碳排放权交易
监管规则体系完善等方面发力。证监会也在 2022 年 4 月发布了《碳金融产品》的行业标准，
旨在推动我国碳金融的发展。
此外，债务发展互换和债务自然互换机制的应用、金融支持公正转型、适应性投融资
等也是 2022 年全球气候金融领域的重要议题。对相关领域深入研究并总结出适用于我国
情况的经验，也将有助于我国气候金融的长远发展。
2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 1

一、全球应对气候变化和气候投融资进展
（一）全球气候投融资进展
根据气候倡议组织（CPI）最新发布的数据 1，2021 和 2022 年全球气候投

融资平均规模较此前大幅显著上升，达 1.265 万亿美元，较 2019 和 2020 年平
均额增长高达 94%，显示全球对于气候变化的共识逐渐增强、动用金融资源应
对气候变化的意愿逐渐上升。然而，气候投融资规模的大幅增长仍远未达到满
足《巴黎协定》中将全球温升控制在工业化前水平 2℃，并努力控制在 1.5℃的
年均资金需求。与此同时，全球气候投融资在资金来源、用途、金融工具、投
融资地区分布等多层面也存在结构性不平衡现象和趋势。
据CPI统计，全球气候融资总额在 2021 和 2022 年达到了年均 1.265

万亿美元，较 2019 和 2020 年均额大幅增长 94%，达到历史峰值。其中，
2021 和 2022 年的融资总额分别达到了 1.114 和 1.415 万亿美元，为 2020
年的 1.67 和 2.13 倍，显示全球气候融资在经历了新冠肺炎疫情期间短暂的
“瓶颈期”后迎来了新的爆发。2021/2022 年较 2019/2020 年全球新增的气
候融资额主要来自于为减缓气候变化相关经济活动融资，对比 2019/2020
的年平均额（约 5860 亿美元），2021/2022 的年均减缓气候变化融资额达
到了 1.145 万亿美元，增长 5595 亿美元，贡献了这两年气候融资总额平均
增量的约 91%。
1 数据来源：
CPI，Global Landscape of Climate Finance 2023, 2023.11.02
2 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

尽管取得了大幅度的增长，但当前的全球气候融资额仍远未达到《巴
黎协定》中所要求的将全球较工业革命前温升控制在 1.5 ℃ 所需的资金
量。根据CPI对全球应对气候变化所需资金规模范围的估算，平均场景下，
2022-2030 年全球年气候融资总需求量将从 8.1 万亿升至 9 万亿美元，而
2031 至 2050 年的年均需求量将超 10 万亿美元。即使以上述 8.1 万亿美元
的年最低资金需求量计算，2021/2022 的年均融资额仅为需求的 15.6%，
全球每年应对气候变化的资金缺口依然巨大。
现有融资规模预估资金需求区间
图 1-1 全球气候融资预测规模趋势图
数据来源：CPI，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
2021/2022 年
公共和私营部门
年均分别贡献
了 6395 亿（占
2021/2022 年公共和私营部门年均分别贡献了 6395 亿（占比 50.6%）比 50.6%）和
6250 亿（占比
和 6250 亿美元（占比 49.4%）的全球气候融资额，两大部门资金贡献份额
49.4%）的全球
相对均等的情景较此前并无显著变化。
（图 1-2）气候融资额，两
大部门资金贡献
份额相对均等的
情景较此前并无
显著变化。

1,400
1,200
1,000
640
十亿美元
800
600
335
400 299
625
200 318
273
-
2017/2018 2019/2020 2021/2022
私营部门公共部门
图 1-2：2017 – 2022 全球公共和私营部门气候融资贡献额 2

来源：CPI，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
公共部门中，开发性金融机构（DFIs）是气候投融资资金的主要贡献

方，此类机构在 2021/2022 年均贡献 3640 亿美元的气候资金，占同期公共
部门气候融资总额的 57%。其中，国家开发金融机构（主要为东亚和太平洋
地区的机构）提供的气候资金量最大，达 2385 亿美元；多边和双边开发金
融机构则分别提供了 930 亿和 325 亿美元的气候资金。多边开发金融机构
的气候资金流入新兴和发展中国家、发达国家、最不发达国家的比例分别
为 45%、40%和 14%；双边开发金融机构的资金则主要来源和使用于新兴
和发展中国家群体内部。
除开发性金融机构外，政府、国有企业、国有金融机构是公共部门的

其他主要气候融资提供方，2021/2022 年均分别贡献了 995 亿、1105 亿和
605 亿美元的气候资金，占同期公共部门气候融资总额的 42.3%。上述三类
主体的气候资金主要用于减缓气候变化相关的经济活动。相对于开发性金
融机构和政府及其附属机构，多边气候基金和公共基金在 2021/2022 年均
公共部门中，
开发性金融机提供的气候融资则较 2019/2020 年显著下降，降幅分别达 25%和 90%。
构（DFIs）是
气候投融资资私营部门中，商业性金融机构、公司、家庭和个人是 2021/2022 年气
金的主要贡献候融资的主要提供方，年均分别贡献了 2350 亿、1925 亿、1845 亿美元的
方，此类机构在
资金，合计占同期私营部门气候融资总额的 98%。上述不同主体贡献的融
2021/2022 年
均贡献 3640 亿
美元的气候资
金，占同期公共
部门气候融资总
额的 57%。 2 数据采用 2017/2018,2019/2020,2021/2022 的两年平均值，以平滑单个年度的数据大幅
波动，下同。

资性质和用途有一定差异性：其中，家庭和个人提供的资金主要为购买新能源电动车

（EV）、住宅用太阳能光伏（Residential Solar PV）、太阳能热水器、家居能效提升设备
等消费性支出；商业性金融机构提供的融资主要用于推动能源领域降碳；公司提供的
融资则主要用于可再生能源和低碳交通领域。值得注意的是，虽然在CPI统计中机构投
资者和基金同期分别仅贡献 60 亿美元的气候融资，但因它们进行的气候投资主要集中
于二级市场（不在CPI统计范围内），该数据并不能反应这些主体参与气候投资的真实活
跃程度。
公共部门私营部门
300 250
250
200
200
150
十亿美元
十亿美元
150
100
100
50
50
- -
2017/2018 2019/2020 2021/2022 2017/2018 2019/2020 2021/2022
其他国有金融机构多边发展金融机其他基金机构投资者

政府国有企业国家发展金融机家庭/个人公司商业性金融机构
图 1-3：2017 – 2022 公共与私营部门细分气候融资贡献额

2021/2022 年全球气候融资的用途较此前并无明显变化，气候减缓相关融资额达

1.15 万亿美元，占气候融资总额比高达 91%；气候适应融资额为 635 亿美元，占比仅
5%；具有气候减缓和适应双重效益的融资额为 505 亿美元，占比 4%。从资金需求上看，
2021/2022 年全球气候减缓和适应仍均有较大资金缺口，其中气候减缓融资仅达到资金
需求的约 14%，气候适应融资则仅达到需求的约 5%。3 对比气候减缓，气候适应相关的
3 计算中仅覆盖了气候减缓和气候适应单重效益的融资占比，将双重效益融资计入并不显著影响计算结果。

融资缺口更大。从资金供给方上看，气候减缓融资中有 53.4%来自私营部
门，剩余 46.6%来自公共部门；而在气候适应以及减缓适应双重效益融资
中则分别仅有 2.4%和 17.6%来自私营部门，显示气候适应的融资来源更加
单一。
气候减缓相关 1.15 万亿美元融资中，高达 94%的资金被用于能源（占比

44%），交通（占比 29%），建筑和基础设施（占比 21%）等三大领域。这一方
面反映出上述领域在控制和减少全球碳排放上的重要性，另一方面也显示上
述领域中相对完整的产业链和清晰的商业和盈利模式对资金的吸引力。
气候适应相关 635 亿美元融资中，有 60%的资金被用于水和污水处理

（占比 49%）和农业、森林、土地利用和渔业（占比 11%）领域，有 36%的资
金被分散使用于多行业。气候减缓和适应双重效益 505 亿美元的融资中，有
57%的资金被用于农业、森林、土地利用和渔业领域，另有 20%的资金被分
散使用于多行业。
（图 1-4）对比使用气候减缓和适应融资的行业分布，也可
以看出全球私营和公共部门在应对气候变化领域投融资偏好的差异性。
气候适应相关
635 亿美元融资
中，有 60%的
资金被用于水和
污水处理（占比
49%）和农业、
森林、土地利
用和渔业（占比
11%）领域，有
36%的资金被
图 1-4：2021/2022 年全球气候融资使用分布
分散使用于多行
业。来源：CPI，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

全球气候融资主要通过债务融资、股权融资和捐赠这三大类金融工具
实现，其中债务融资是最主要的工具，占 2021/2022 年均全球气候融资总
额的 61%（约 7660 亿美元），其次是股权融资，占 33%（约 4220 亿美元），
而捐赠资金仅占 5%（约 690 亿美元）。债务融资工具主要包括项目层面的
市场利率债务和低成本（利率补贴）债务，以及主体层面债务等三类；股权
融资工具主要包括项目和主体层面的股权融资两类。
CPI数据显示，2021/2022 年气候减缓、气候适应、以及减缓和适应

双重效益的融资中使用的金融工具呈现差异化趋势。气候减缓相关融资中
使用的数据更加多元化且均衡化，债务融资、股权融资、捐赠占比分别约
59%、37%和 4%。相比之下，气候适应和双重效益融资则更依赖债务和捐
赠：气候适应融资中，债务和捐赠的占比分别为 80%和 17%；双重效益融
资中，债务和捐赠的占比分别为 78%和 14%。此外，项目层间的低成本债
务融资在气候适应和双重效益融资中也得到更广泛使用，占比分别达 21%
和 13%。
（图 1-5）
双重效益 65% 13% 14% 7%
气候适应 59% 21% 17% 2%
气候减缓 43% 5% 11% 32% 4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
项目层面市场利率债务项目层面低成本债务主体层面债务主体层面股权项目层面股权捐赠其
图 1-5: 2021 – 2022 全球气候融资工具使用分布


2021/2022 年全球可追踪的气候融资总额中有 84%（约 1.06 万亿美
元）在国内流动，即资金的筹措和使用均在国内，仅有 16%的融资资金（约
2030 亿美元）跨国流动。仅在国内流动的气候融资资金中，发达国家与新
兴和发展中国家分别占 44.5%（4730 亿美元）和 53.6%（5700 亿美元），而
最不发达国家仅占 0.2%（25 亿美元）。东亚、太平洋和西欧地区是此类资
金的主要集中地，其中在中国国内流动的气候投融资资金高达约 5400 亿美
元，占全球同类资金比重 51%。
跨国流动的气候融资资金则主要流向新兴和发展中国家和最不发达国
家群体，其中由公共部门提供的资金占比达 74%（约 1500 亿美元）。值得
注意的是，在 2030 亿美元的跨国气候资金中，仅有约 11%（230 亿美元）
流向了最不发达国家群体，反映出全球气候资金流动的不均衡性。虽然仅
有不到 2%（约 180 亿美元）的气候融资资金在全球南方-南方国家间流动，
但这种“南-南”气候融资也可能为未来全球通过金融应对气候变化提供一
种新方式。
跨国流动的气候
融资资金则主要
流向新兴和发展
中国家和最不发
达国家群体，其
中由公共部门提
供的资金占比达
74%（约 1500
图 1-6：2021-2022 全球跨国间气候融资资金流动
亿美元）。

（二）COP27 顺利召开，资金问题仍是焦点
2022 年 11 月《联合国气候变化框架公约》第 27 次缔约方大会
（COP27）在埃及的沙姆沙伊赫召开。本次大会围绕减少温室气体排放（减
缓）、适应极端气候（适应）、融资、合作四大主题召开，并将会议主要基
调定位为气候行动“落实”的大会（COP of Implementation）。COP27 于
2022 年 11 月 20 日正式闭幕，会议通过了具有“里程碑”意义的损失与损害
基金决议，并发布了《沙姆沙伊赫适应议程》，显示全球对受气候变化影响
的脆弱群体关注度上升。但因本次大会在全球经济下行，及能源、粮食、地
缘政治危机挑战上升的背景下召开，与会各方在退出使用化石能源的方案
和非二氧化碳类温室气体减排计划等领域的谈判未取得重大突破。
（1）损失与损害基金的背景和必要性
早在 1991 年联合国气候变化框架公约（UNFCCC）起草阶段，小岛屿

国家联盟（AOSIS）便提出要解决脆弱的发展中国家面临的损失与损害问
题；2007 年的COP13 中“损失与损害”的概念正式纳入谈判文本；2013 年的
COP19 中正式成立了“华沙国际损失与损害机制”，2015 年的COP21 中首
次将损失与损害作为一项独立于适应之外的条款纳入了《巴黎协定》；2019
长期以来，全球
年的COP25 中，缔约方进一步同意建立“圣地亚哥网络（the Santiago
在适应、减缓、
Network）”，旨在搭建促进地方、国家和区域层面帮助发展中国家应对损损失与损害三大
失与损害问题的交流平台。类气候行动中投
入的资金严重
虽然全球对损失与损害问题的重视程度逐年上升，但在COP27 前对不平衡，呈现出
“重减缓、轻适
相关问题解决方案的讨论和制定上仍仅停留在对话平台和交流机制的建设
应”的趋势。
上，尚未建立针对解决相关问题的全球性资金安排计划和使用机制。长期
以来，全球在适应、减缓、损失与损害三大类气候行动中投入的资金严重不
平衡，呈现出“重减缓、轻适应”的趋势。联合国环境规划署（UNEP）2022

年发布的《适应差距报告》
（Adaptation Gap Report）指出，到 2030 年全
球每年适应资金需求达 1600 亿到 3400 亿美元，到 2050 年该年需求将达
到 3150 亿到 5650 亿美元，而目前全球对应的资金供给仅达需求的 10%至
20% 4。另一方面，近年来气候变化导致的极端天气和自然灾害对发展中国
家造成的损害不断上升，有研究显示包括中东及北非、南部非洲、东亚以及
拉美等地区因气候变化导致超出适应范围的损失与损害额预计在 2030 年
将达到 2900 亿至 5800 亿美元，到 2050 年可能增加值 1.13 万亿至 1.74 万
亿美元 5 。全球对建立损失与损害基金的需求已非常紧迫。
（2）损失与损害基金的建立在COP27 取得突破
COP27 闭幕前夕，超 200 个缔约方国家终于就设立全球损失与损害基金

达成一致并签订协议，用于帮助受气候变化影响的发展中国家和脆弱国家，
在相关议题的推进上取得了历史性突破，也是COP27 取得的最重要成果。
从资金来源上看，协议提出需要“新的、额外的、可预测的、充足的”
资金，鼓励资金来自各种现有的资源，包括金融机构、其他现有基金等，而
不只是依靠发达国家来提供资金；从资金的接受对象上看，商讨决定该基
金帮助的是特别容易受到气候变化不利影响的脆弱的发展中国家，目的是
确保资金用于最紧急的情况，并限制资金接受方的范围，体现出发达国家
群体并不希望全部发展中国家享受该基金的资助，也并不想承担巨额的出
资责任，想要尽可能减少自身所需要提供的资金量。此外，各缔约方同意设
COP27 闭幕前立一个过渡委员会，将对包括资金来源、分配方式、资金接受对象确定、基
夕，超 200 个缔
约方国家终于就
金监督方等问题提出建议，以便促进COP28 中对相关议题的深入讨论，过
设立全球损失与渡委员会的第一次会议将于 2023 年 3 月底前举行。最后，本次会议还确定
损害基金达成一
了圣地亚哥网络的体制安排，包括秘书处、咨询委员会的运作方式，以及相
致并签订协议，
用于帮助受气候关机构成员的选举方式，咨询委员会的成员将在COP28 中选出。
变化影响的发展
中国家和脆弱国
家，在相关议题
的推进上取得了
历史性突破，也
4 UNEP, Adaptation Gap Report 2022, 2022.11.01
是COP27 取得
的最重要成果。 5 Markandya, A., González-Eguino, M. (2019). Loss and Damage from Climate Change.
Climate Risk Management, Policy and Governance. Springer, 2019

（3）未来发展仍道阻且长
本届大会虽成功建立了损失与损害基金，并初步建立了基金的基本框
架，但各缔约方针对发达国家在该基金中的出资承诺和出资方式等核心问题
仍未展开讨论。鉴于 2021 年在英国格拉斯哥举办的COP26 中，美国、澳大利
亚和欧盟等发达经济体拒绝了由发展中国家联合提出建立“格拉斯哥损失与
损害融资机制”的提议；以及发达国家曾经承诺在 2020 至 2025 年期间，每
年为发展中国家提供 1000 亿美元的气候资金，但在实践中并未完全落实该
承诺的记录，损失与损害基金的机制建设和实际运行能否达到预期效果也存
在不确定性。
本次COP27 在全球经济下行、疫情后能源价格大幅波动、俄乌冲突爆
发加剧欧洲能源危机且导致全球地缘政治风险上升的大背景下召开，导致
各国在谈判中对于能源安全及能源价格稳定等短期因素的考虑较多，对于
长期可持续发展的关注度有所降低。与此同时，在全球经济与政治环境充
满不确定性的背景下，各国对于提高减缓雄心、加大温室气体减排力度的
讨论也不足，大会未通过减退全部化石能源的提案，也未形成对于甲烷等
非二氧化碳温室气体减排的全球计划与安排。此外，为应对能源危机，欧洲
大量采购天然气等碳氢化合物能源并推高全球天然气价格也引发了一些包
括非洲国家在内的发展中国家的不满，不同阵营间的分歧有所加深 6。在此
中美两国在
背景下，作为全球气候领域最重要的两个国家，中美两国在COP27 期间在
COP27 期间在印
印度尼西亚举办的G20 峰会中成功进行了领导人会晤，并一致认可了双方度尼西亚举办的
G20 峰会中成功
协调合作在全球应对气候变化中的重要性，愿共同推动COP27 取得成功。
进行了领导人会
这也为COP27 的举行以及全球气候合作的发展注入了“强心剂”。晤，并一致认可了
双方协调合作在
全球应对气候变
化中的重要性，愿
共同推动COP27
取得成功。
6 Henderson, James. COP27—Achievements and Disappointments, The Oxford Institute
For Energy Studies, 2022.12

（三）欧盟“碳关税”
欧洲当地时间 2022 年 6 月 22 日，欧洲议会表决通过了关于欧盟碳边

境调节机制（CBAM）的方案（简称“CBAM方案”）；6 月 29 日，欧盟成员国
环境部长会议讨论形成了欧盟理事会关于CBAM的最终立场，基本确定了
CBAM的法律框架和内容。CBAM立法已正式出台，相关法律出台可能对全
球贸易及其发展方向造成影响，并可能短期内对我国钢铁行业造成冲击。
碳关税指国家或地区对高碳排放进口产品征收的温室气体排放特别关
税，它可以与碳市场、碳税等内部碳定价机制互补，使进口产品碳排放的负
外部性内化为出口企业的生产经营成本，以避免仅由欧盟内部采取碳价机
制导致的“碳泄露”以及欧盟企业国际竞争力降低的问题。
欧盟CBAM的立法程序推进自 2019 年起进入“快车道”。2019 年 7 月，

时任德国国防部长冯德莱恩成为欧盟委员会主席，她主张将全球气候危机
转化为欧洲机遇，并推动欧盟委员会在 2019 年 12 月发布关于应对气候变
化和未来发展的战略规划《欧洲绿色新政（European Green Deal）》，承
欧洲当地时间
2022 年 6 月 22 诺 2030 年温室气体排放要比 1990 年减少 55%、到 2050 年实现碳中和，
日，欧洲议会表决并提出要通过扩展碳市场覆盖范围、加快免费配额分配递减速度和推出
通过了关于欧盟
碳边境调节机制来实现气候目标。2021 年 6 月，欧盟正式完成《欧洲气候
碳边境调节机制
（CBAM）的方案法（European Climate Law）》的立法程序，将“减排 55%”的气候目标以
（简称“CBAM方
法律形式确定下来。在此基础上，欧盟委员会在 2021 年 7 月通过了“减排
案”）；6 月 29 日，
欧盟成员国环境 55”
（“fit for 55”）一揽子行动计划，在其中将CBAM和碳市场改革作为减
部长会议讨论形缓气候变化的重要政策手段，CBAM的立法程序正式启动。2022 年 6 月 22
成了欧盟理事会
日，欧洲议会投票通过了P9_TA(2022)0248 号CBAM实施方案文本，构成
关于CBAM的最
终立场，CBAM的了欧盟CBAM的框架和基础。
法律框架和内容
基本确定。

图 1-7：CBAM立法推进关键事件
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院整理
“CBAM方案”在欧盟碳关税的时间安排、征收范围、应缴金额计算方
式、缴纳流程、欧洲碳市场免费配额取消计划、避税行为打击等多方面制定
了较全面和详细的规则。2022 年 6 月后，欧盟对CBAM的实施方案进行了进
一步修订，并在 2023 年 5 月正式通过并开始实施《建立碳边境调节机制法
令》
（简称《CBAM法令》），CBAM也在 2023 年 10 月 1 日起正式进入实施的
“过渡期”。欧盟CBAM的主要特征如下：
·时间安排上，CBAM的实施分为过渡期和实施期两个阶段。过渡期时
间跨度为 2023 年 10 月 1 日至 2025 年 12 月 31 日，在此期间欧盟CBAM覆
盖商品的进口商仅承担申报义务；正式实施期从 2026 年 1 月 1 日开始，届
时欧盟CBAM商品的进口商需根据其进口产品的隐含碳排放量购买并清缴 “CBAM方案”在
欧盟碳关税的时
相应的CBAM证书，标志着碳关税正式开始缴纳。间安排、征收范
围、应缴金额计
·征收范围上，CBAM覆盖范围的确定主要考虑两个要素，一是与欧洲
算方式、缴纳流
碳市场覆盖的行业范围一致，二是优先纳入高贸易暴露风险和高碳强度的程、欧洲碳市场
产品。根据《CBAM法令》，CBAM首批将覆盖水泥、化肥、钢铁、铝、氢、电免费配额取消计
划、避税行为打
力等六大行业的商品，将对相关商品生产过程中产生的二氧化碳（CO 2）、氮击等多方面制定
氧化物（N 2 O）和全氟碳化物（PFCs）等温室气体排放征税。其中，在过渡期，了较全面和详细
的规则。
欧盟要求进口商报告CBAM覆盖全部商品的直接和间接排放量；在实施期，

欧盟要求报告水泥和化肥行业商品的间接排放量，对于其他CBAM商
品间接排放量的报告要求将根据日后评估做出。
·缴纳金额计算上，欧盟CBAM的核心目标之一是确保欧盟境内
和境外的高碳行业产品制造商为生产过程中的每一吨温室气体排放
所支付的碳成本是相同的。因此，CBAM的应缴金额为欧盟与出口国
间的碳价差额与产品隐含碳排放量的乘积，同时为避免对欧盟本土
企业的双重保护和WTO的冲突，还需要在应征收额中将欧盟产业获
得的免费配额予以扣除。其具体计算方式为：CBAM碳关税=（碳排放
强度–免费碳配额）X商品进口量X（CBAM证书价格–出口国碳市场价
格），其中CBAM证书单位价格是证书发放前一周欧盟碳市场每吨碳
配额的平均拍卖结算价格。
· 报告和缴费流程上，欧盟将建立统一的报告平台和CBAM执
行机构。其中，在过渡期欧盟已建立CBAM过渡登记系统（CBAM
Transitional Registry）的电子数据平台，并将根据过渡期实践对该
平台进行完善改进。在CBAM执行上，欧盟统一执行机构将负责对
CBAM的运行管理，包括对申报人进行授权、运行和维护，为授权申
报人设立账户的注册登记系统、对CBAM声明进行审查，出售、回购
以及注销CBAM证书，并监督进口商履行CBAM证书的清缴义务。
·欧洲碳市场免费配额取消上，欧盟将从 2026 年CBAM正式实

施期起，对欧洲碳市场中CBAM所覆盖行业的免费配额分配比例以年
为单位进行逐年递减，并预计最终在 2034 年取消相关行业的免费配
额 7。
·在对避税行为的打击上，欧盟将出台规制相关行为的二级法
规，并将强化对避税行为的识别与处罚。根据“方案”内容，进口商
根据“方案”内
应在申报完成后将相关记录保留 4 年，在此期间CBAM主管机构可以
容，进口商应在
申报完成后将对进口商申报的排放与产品情况进行审查，必要时展开追溯调查与
相关记录保留惩处。
4 年，在此期间
CBAM主管机构
可以对进口商申
报的排放与产品
情况进行审查，
必要时展开追溯 7 European Parliament, Fit for 55: Parliament adopts key laws to reach 2030
调查与惩处。 climate target, Press Release, 2023.04.18

欧盟CBAM在 2023 年已正式通过立法并开始实施，CBAM的实时也将

对全球贸易格局和发展方向造成影响，并可能在短期内对我国钢铁等部分
行业的商品出口造成冲击。
（1）重塑全球贸易格局
CBAM的出台将对全球多国对欧盟的贸易造成影响，并可能推动国际
贸易格局和秩序的变革。
从直接影响上看，根据世界银行数据，从出口欧盟商品占其出口全球
总商品占比上看，非洲、中东和东欧诸如埃及、莫桑比克、土耳其、乌克兰、
俄罗斯和格鲁吉亚等国的贸易受CBAM的影响最大。同时，CBAM也会对
出口国的不同行业造成结构性影响，如哈萨克斯坦和埃及等国的铝行业将
受到CBAM的显著影响 8。从绝对影响上看，中国 2022 年对欧出口CBAM覆
盖商品总额达约 200 亿欧元，占同期我国对欧出口总额的 3.2%，是受欧盟
CBAM影响的商品出口额最大的国家之一 9 。
从间接影响上看，CBAM的推出将提升出口欧盟的关税成本，可能直接
打击对欧出口金额较大或占比较高国家的高碳行业，并对它们的产业结构
造成影响。同时，部分CBAM关税也可能被转移至欧盟企业或消费者身上，
对欧盟通货膨胀的缓解以及下游产业国际竞争力的提升有不利影响。此外，
CBAM在规则设计上坚持“一视同仁”原则，可能对生产技术和工艺流程较
落后的发展中国家产业造成冲击，或将导致全球产业链重塑，形成“低碳俱欧盟CBAM在
2023 年已正式
乐部”。
通过立法并开始
实施，CBAM的
实时也将对全球
贸易格局和发展
方向造成影响，
并可能在短期内
8 Maliszewska, Maryla et al. How developing countries can measure exposure to the EU’s 对我国钢铁等部
分行业的商品出
carbon border adjustment mechanism. World Bank Blogs, 2023.06
口造成冲击。
9 数据来源：欧盟海关

（2）短期内对我国部分行业出口造成冲击
由于我国钢铁行业主要采用长流程炼钢，而欧盟钢铁行业多
采用短流程炼钢，导致我国钢铁企业的平均碳排放强度显著高于
欧盟本土企业。CBAM已将钢铁产品纳入其征税范围，将影响我国
总额约 151 亿欧元的对欧盟钢铁出口，占 2022 年我国钢铁出口总
额比重超 15% 10 ，其正式实施将削弱我国钢铁企业相对欧盟本土企
业的竞争优势，可能在短期内对我国对欧钢铁出口造成冲击。但从
中长期来看，CBAM的出台可能促进我国钢铁行业产品结构优化，
推动相关企业工艺流程升级，对行业国际竞争力的提升，温室气体
排放下降有促进作用。
（3）可能带动西方碳关税潮流
欧盟CBAM的正式推出或将带动西方发达国家推出碳关税的
潮流。例如，英国政府在 2022 年 5 月向议会提交书面声明，确认
其将就实施英国CBAM和产品标准等问题进行磋商；美国民主党
参议院在 2022 年 6 月提交了名为《清洁竞争法案》的立法提案，建
议美国针对减排力度不足的国家出口到美国商品征收关税；日本
在 2022 年 5 月也向全球航运监管机构透露将支持征收碳关税。欧
盟等西方国家同时在碳关税上发力，可能推动西方“低碳俱乐部”
的形成，构建新型的绿色贸易壁垒。
由于我国钢铁行
业主要采用长流
程炼钢，而欧盟
钢铁行业多采用
短流程炼钢，导
致我国钢铁企业
的平均碳排放强
度显著高于欧盟
本土企业。
10 根据中国钢铁协会《2022 年钢铁行业经济运行报告》披露数据估算

二、中国气候投融资进展
（一）气候投融资主要进展和成果
2022 年是我国开展地区性气候投融资试点建设的“元年”。2021 年 12
月 24 日，生态环境部、发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、
人民银行、国务院国资委、国管局、银保监会、证监会等九部委联合印发《关
于开展气候投融资试点工作的通知》与《气候投融资试点工作方案》，正式
开启了我国气候投融资试点工作。
2022 年 8 月，生态环境部、发改委、工信部、住建部、人民银行、国资
委、国管局、银保监会、证监会联合发布《关于公布气候投融资试点名单的
通知》，确定了首批气候投融资试点地区名单，包括 12 个市、4 个区、7 个国 2021 年 12 月
24 日，生态环
家级新区，覆盖京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，代表
境部、发展改革
我国不同层级的经济、环境和气候条件下的试点实践，分别为：北京市密委、工业和信息
云区、通州区，河北省保定市，山西省太原市、长治市，内蒙古自治区包头化部、住房和城
乡建设部、人民
市，辽宁省阜新市、金普新区，上海市浦东新区，浙江省丽水市，安徽省滁
银行、国务院国
州市，福建省三明市，山东省西海岸新区，河南省信阳市，湖北省武汉市武资委、国管局、
银保监会、证监
昌区，湖南省湘潭市，广东省南沙新区、深圳市福田区，广西壮族自治区柳
会等九部委联合
州市，重庆市两江新区，四川省天府新区，陕西省西咸新区，甘肃省兰州市印发《关于开展
等 23 个试点城市及地区。气候投融资试
点工作的通知》
其中，陕西省西咸新区、辽宁省阜新市、上海市浦东新区、湖南省湘潭与《气候投融资
试点工作方案》，
市、河南省信阳市、广西壮族自治区柳州市、四川省天府新区 7 个气候投融
正式开启了我国
资试点城市或地区在 2022 年 8 月前已公开披露了它们编制气候投融资试点气候投融资试点
实施方案和或气候投融资工作方案。从已有数据来看，试点地区气候投融工作。

资项目规模持续扩大，2022 年 23 个试点地区均不同程度地开展了项目库
的建设工作，积极探索促进资金与项目的对接，共征集或储备项目超 1500
个，涉及资金达 2 万亿元 11 。
图 2-1 各省市气候投融资试点进展情况
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院收集整理
从已有数据来（1）绿色贷款规模持续扩大
看，试点地区气
候投融资项目
规模持续扩大，根据中国人民银行披露数据，截至 2022 年末，我国本外币绿色贷款 12
2022 年 23 个试
余额达 22.03 万亿元，同比增长 38.5%，比 2021 年末高 5.5 个百分点，高于
点地区均不同程
度地开展了项目
库的建设工作，
积极探索促进资
金与项目的对
11 龚芳，袁宇泽.《绿色金融正当时迈向大扩容时代�2022 年绿色金融年度报告》
，申万宏
接，共征集或储
源研究所，2023.09
备项目超 1500
个，涉及资金达 12 绿色贷款是指金融机构为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用等经济活动，
2 万亿元。发放给企（事）业法人、国家规定可以作为借款人的其他组织或个人，用于投向节能环保、
清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级和绿色服务等领域的贷款。

各项贷款增速 28.1 个百分点，全年增加 6.01 万亿元，已成为全球最大绿色贷

款市场。从绿色贷款的流向上看，投向具有直接和间接碳减排效益项目 13 的
贷款分别为 8.62 和 6.08 万亿元，合计占绿色贷款总额的 66.7%。从用途上
看，基础设施绿色升级产业、清洁能源产业和节能环保产业的绿色贷款余额
分别为 9.82、5.68 和 3.08 万亿元，同比分别增长 32.8%、34.9%和 59.1%。
从行业上看，电力、热力、燃气及水生产和供应业绿色贷款余额 5.62 万亿元，
同比增长 27.4%，全年增加 1.15 万亿元；交通运输、仓储和邮政业绿色贷款
余额 4.58 万亿元，同比增长 10.8%，全年增加 4546 亿元 14。
此外，人民银行在 2021 年末推出的碳减排支持工具和支持煤炭清洁高

效利用专项再贷款两项支持绿色发展和转型的结构性货币政策工具，在 2022
年也取得良好发展。截至 2022 年末，两个工具分别累计发放资金 3097 亿元
和 811 亿元。同时，为保持金融对绿色发展、能源保供等领域的支持力度，
人民银行也延长了上述两工具的实施期限：碳减排支持工具将延续实施至
2024 年末，支持煤炭清洁高效利用专项再贷款将延续实施至 2023 年末 15。
（2）绿色债券市场发展持续向好
2022 年中国境内绿色债券新增发行规模达 9838.99 亿元，其中境内新

增发行规模占比 88.9%，债券发行数量和规模分别达 568 只和 8746.58 亿
元；境外新增发行规模占比 11.1%，债券发行数量和规模分别达 47 只和
1092.41 亿元 16。截至 2022 年底，中国境内外绿色债券存量规模已达约 3 万
亿元，已成为全球第二大绿色债券市场，我国绿色债券创新品种也不断丰
为保持金融对绿
色发展、能源保
供等领域的支持
力度，人民银行
也延长了上述
13 即国际公认的气候减缓类项目。其中，直接减排项目具有显著的直接碳减排效益，国际两工具的实施期
国内对其减碳特性具有较高共识；间接减排项目本身无直接碳减排贡献，但通过支持其限：碳减排支持
它项目实现碳减排目标或为其它项目提供技术服务间接实现碳减排。工具将延续实施
14 中国人民银行，
《2022 年四季度金融机构贷款投向统计报告》：https://www.gov.cn/ 至 2024 年末，
支持煤炭清洁高
xinwen/2023-02/03/content_5739947.htm
效利用专项再贷
15 中国人民银行，
《中国货币政策执行报告 2022 年第四季度》：
http://www.pbc.gov.cn/zh
款将延续实施至
engcehuobisi/125207/125227/125957/4584071/4804390/2023022418125754970.pdf 2023 年末。
16 数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院绿色债券数据库，本节下同

富，大型规模持续扩大。
从市场发展上看，2022 年中国绿色债券标准体系持续完善。2022 年

6 月，由中国和欧盟等经济体共同发起的可持续金融国际平台（IPSF）发布
《可持续金融共同分类目录》的更新版本，在此前目录的基础上增加了多项
制造业和建筑领域的经济活动，覆盖门类增加至 7 个门类。绿色债券标准委
员会也在 2022 年 7 月发布了《中国绿色债券原则》，标志着我国绿色债券标
准实现国内初步统一，并与国际接轨。2022 年 11 月，中央结算公司也发布
了《中债绿色债券环境效益信息披露指标体系》，推进了绿色债券环境效益
信息披露体系的建设。此外，上海证券交易所也在 2022 年 6 月发布了《上
海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第 2 号�特定品种公
司债券（2022 年修订）》，明确了低碳转型公司债券的定义，并阐述了相关
债权募集资金用途、项目申报及披露要求等内容，有助于低碳转型领域的
债券创新。
从市场规模上看，自从习近平主席 2022 年 9 月在第七十五届联合国

大会一般性辩论上发表重要讲话，提出中国的“双碳”目标以来，我国境
内绿色债券发行规模在 2021 和 2022 年持续增加，2022 年更是同比增长
44.04%，达 8746.58 亿元，年底境内绿色债券存量规模达约 2.78 万亿元。
绿色债券已成为我国绿色金融直接融资的重要方式，有助于拓宽绿色项目
的投融资渠道、推动我国经济社会绿色低碳转型。
从发行结构上看，2022 年我国境内普通绿色债券新增发行数量和发行
规模分别达 397 只和 6604.03 亿元，占同期境内绿色债券发行总量和总规
模的 76.2%和 75.5%，是我国境内绿色债券的最主要发行品种。同年，我
国境内绿色资产支持证券的发行量和发行规模分别达 124 单（290 只）和
2142.55 亿元，占同期境内绿色债券发行总量和总规模的 24.5%和 23.8%。
2022 年境内绿
值得注意的是，2022 年境内绿色资产支持证券的发行量和发行规模同比分
色资产支持证券
的发行量和发别增长 51.22%和 71.88%，均超过绿色债券整体的增速，显示该绿色债券
行规模同比分别品种受投资者青睐程度有所提升。
增长 51.22%和
71.88%，均超从发行主体上看，2022 年我国普通绿色债券的发行主体仍以国有企业
过绿色债券整体
为主，它们年内发行数量和发行规模达 364 只和 5795.58 亿元，占比分别为
的增速，显示该
绿色债券品种受 91.69%和 87.76%，其中中央和地方国有企业发行的规模分别为 3987 亿元
投资者青睐程度和 1808.58 亿元。此外，公众企业、民营企业和外商独资企业通过发行绿色
有所提升。
债券的方式为绿色低碳项目融资、参与绿色低碳市场发展的积极性也有所

提升。值得注意的是，匈牙利政府 2022 年在中国发行了 20 亿元人民币的绿

色主权熊猫债，是《中国绿色债券原则》发布以来境外发行主体首次在我国
境内债券市场发行绿色债券。类似地，2022 年我国绿色资产支持证券的发
行主体也以国有企业为主，占总发行规模的 68.79%，其次为民营企业，占
比 22.26%。其中，金融业发行主体发行规模最大，达 51.61%，公共事业行
业主体发行规模占比 36.96%，排名第二。
（3）绿色金融市场多元化发展趋势进一步清晰
2022 年中国绿色保险的发展得到进一步推进。其中，2022 年 11 月，

原银保监会发布了《关于印发绿色保险业务统计制度的通知》，在通知中对
绿色保险的定义进行了明确，并分别在资产端和负债端划定了绿色保险服
务的范围：在负债端，绿色保险包括保险机构围绕绿色低碳、可持续发展
提供的保险产品和服务；在资产端，绿色保险包括保险资金在绿色产业进
行的投资。相关定义和业务范围的明确进一步夯实了中国绿色保险市场的
基础，有助于推动市场持续向好发展。此外，2022 年我国绿色基金、绿色指
数、绿色信托等绿色金融产品市场也继续发展，绿色金融市场整体的多元
化发展趋势愈发清晰。
2022 年我国绿
色资产支持证券
的发行主体也以
国有企业为主，
占总发行规模的
68.79%，其次
为民营企业，占
比 22.26%。其
中，金融业发行
主体发行规模最
大，达 51.61%，
公共事业行业主
体发行规模占比
36.96%，排名
第二。

（二）碳市场的建设和发展
（1）全国碳市场制度标准逐步完善
2022 年在新冠肺炎疫情和全球地缘政治冲突的双重不利因素的冲击
下，国际能源和大宗商品价格高涨，推动我国发电、制造业等碳密集型行业
成本上涨、生产经营承压。在此背景下，全国碳市场在 2022 年顶住了来自
外部的冲击，主管部门将本年度的工作重点放在了数据质量治理和技术规
范完善上，并未急于推进行业范围扩容和参与主体类别的增加，聚焦与稳
步推进市场建设。
在碳排放数据质量标准规范方面，生态环境部在 2022 年 3 月 15 日
发布了《关于做好 2022 年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通
知》
（以下简称《工作通知》），对全国碳市场第二个履约周期的报告与核
查事项做出了安排。与 2021 年 3 月 29 日生态环境部发布的第一个履约
周期的工作通知相比，2022 年的《工作通知》在对排放报告和报告核查
的基本要求上保持延续性的同时，也针对此前暴露出的全国碳市场监测、
报告和核查（MRV）体系不健全、排放报告数据质量不佳等问题进行了针
对性调整，例如明确提出要加强对核查技术服务机构的管理，包括对编制
全国碳市场在
2019-2021 年核查报告的技术服务机构的工作质量、合规性、及时性等进
2022 年顶住了
来自外部的冲行评估，并将评估结果于 2022 年 7 月 30 日前通过环境信息平台向社会公
击，主管部门将开。此外，2022 年的《工作通知》也针对碳排放数据的质量控制提出了更
本年度的工作重
具操作性和更有约束力的流程规范，要求发电行业重点排放单位自 2022
点放在了数据质
量治理和技术规年 4 月起，需在每个月结束后 40 日内，通过环境信息平台对碳排放量核
范完善上，并未
算相关的参数数据、加盖CMA 资质认定标志的检测报告、发电设施的生
急于推进行业范
围扩容和参与主产数据进行存证；也要求重点排放企业需在 2022 年 3 月 31 日前通过环
体类别的增加，境信息平台公布全国碳市场第一个履约周期（2019-2 020 年度）经核查的
聚焦与稳步推进
包括企业基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和碳含量的测定方
市场建设。
法、排放量信息、生产经营变化情况、技术服务机构情况、履约清缴情况

等企业温室气体排放相关信息。
在碳排放数据质量提升方面，生态环境部于 2022 年 12 月 19 日印发了

《企业温室气体排放核算与报告指南发电设施》
（以下简称《核算指南》），
以进一步提升碳排放数据质量、完善全国碳排放权交易市场制度机制、增
强技术规范的科学性、合理性和可操作性。
《核算指南》的主要内容可概括
为“两简化、两完善、三增加”，其中“两简化”指在核算中将计算方法复杂
的供电量替换为直接读表的发电量，及压缩核算技术参数链条，将供热比
等 5 个参数改为报告项；
“两完善”指在核算中进一步完善数据质量控制计
划内容和信息化存证的管理要求；
“三增加”指在核算中增加上网电量作为
报告项、新增生物质掺烧热量占比计算方法、新增非常规燃煤机组单位热
值含碳量缺省值。、
在明确碳排放数据核查的规范性方面，
《核查指南》从核查方法、核查
内容、核查报告等方面分别对核查活动进行了规范。一是明确了核查人员
可采用查阅文件、询问相关人员、观察设施设备、验算或验证操作等方式开
展核查工作，二是列出了主要信息和数据的核查内容及要点，划定了核查
人员的权限，三是规范了核查报告的形式，以及编撰核查报告的原则。
在碳排放权交易监管规则体系的完善方面，国务院在 2022 年 7 月 14

日发布了《国务院 2022 年度立法工作计划的通知》，在其中明确的 16 件拟
定、修订的行政法规中包括了由生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行
条例》，这是自 2021 年以来国务院连续第二年将《碳排放权交易管理暂行
条例》列入年度立法计划，显示出国家对建立碳排放权交易法律法规体系的
重视。
（2）第一个履约期后交易量显著下跌，季节性特征明显
随着 2021 年全
国碳市场第一个
随着 2021 年全国碳市场第一个履约周期清缴工作结束，2022 年全国
履约周期清缴工
碳市场的成交量和成交额较 2021 年均出现了较大幅度的回落。该年碳排放作结束，2022
配额（CEA）的总成交量为 5088.9 万吨、成交额为 28.1 亿元，分别较 2021 年全国碳市场的

成交量和成交额
年同比下跌 71.5%和 63.3%，显示出履约清缴仍是驱动全国碳市场交易的较 2021 年均出
主要因素。现了较大幅度的
回落。
大宗协议交易仍是全球碳市场最主要的交易方式，2022 年该类型交易

的交易量和交易额分别达 4467.05 万吨和 24.56 亿元，分别占市场总成交
量和成交额的 87.8%和 87.3%，而挂牌协议的成交量和成交额则分别仅为
621.9 万吨和 3.58 亿元。
全国碳市场在 2022 年的交易仍呈现明显的季节性特征，交易主要集中

在年初和年末，尤以年末为主。其中，该年 1 月、2 月的成交量分别达 786.3
和 167.1 万吨，合计占全年总成交量的 19%；11 月、12 月的成交量则分别
达 729.9 和 2625.3 万吨，合计占全年总成交量的 66%。
图 2-2：全国碳市场 2022 年月度成交总量及结构

来源：上海环境能源交易所
价格方面，随着交易量的大幅萎缩，2022 年CEA的价格波动也显著小
于 2021 年，其年内收盘价主要在 55–62 元/吨的区间内波动，其中第一、四
进入 2022 年 12
季度的价格波动幅度大于第二、三季度。总体来看，进入 2022 年 12 月，随
月，随着交易
量的显著增加，着交易量的显著增加，CEA的收盘价也较该年前 11 个月出现了较大幅度的
CEA的收盘价也下跌，年底最终收盘于 55 元/吨，较 2021 年底的收盘价小幅下跌 1.4%。另
较该年前 11 个
一方面，2022 年全国碳市场的成交均价达 55.3 元/吨，较 2021 年的 42.85
月出现了较大幅
度的下跌，年底元/吨上涨 29.05%；2022 年内最高成交价为 1 月 28 日的 61.6 元/吨，最低
最终收盘于 55 成交价为 2 月 14 日的 50.54 元/吨。
元/吨，较 2021
年底的收盘价小
幅下跌 1.4%。

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43
40
图 2-3：全国碳市场 2021–2022 年收盘价

来源：上海环境能源交易所
（1）继续推进CCER重启工作
2021 年以来，社会各界普遍认识到了林业碳汇开发等自愿减排行为在
“双碳”目标实现和生态价值保护中的重要作用和价值，纷纷期待中国核证
自愿减排量（CCER）机制的修订完善和项目备案签发的重启，多位人大和
政协代表也通过提案的方式向生态环境部提案建言，生态环境部在 2022 年
已针对相关提案进行了 34 条回复，并在 10 月举办的例行新闻发布会中承多位人大和政协
代表也通过提案
诺加快推进全国统一CCER市场建设。
的方式向生态环
根据 10 月的例行新闻发布会信息，生态环境部正按照党中央、国务院境部提案建言，
生态环境部在
的《关于加快建设全国统一大市场的意见》的要求，从三个方面加快推进全 2022 年已针对
国统一的温室气体自愿减排交易市场建设：一是做好顶层制度设计，以服相关提案进行了
34 条回复，并在
务“双碳”目标为根本出发点，组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行
10 月举办的例
办法》，确立自愿减排交易市场的基本管理制度和参与各方的权责，统筹碳行新闻发布会中
排放权交易市场和自愿减排交易市场；二是开展自愿减排交易的配套制度承诺加快推进全
国统一CCER市
和规范的制定和修订工作，同步推进项目开发指南、审定与核查规则、注册
场建设。
登记和交易规则、方法学等重要配套管理制度和技术规范研究，力争构建

规范高效、公平公开的市场监管体系和严谨科学的数据质量控制体系；三
是稳步推进市场基础设施建设，组织开展全国统一自愿减排注册登记系统
和交易系统建设，为市场的稳定重启和运行搭建可靠的公共基础设施。
（2）CCER成交量大幅下降，预期价格呈分化上行走势
2022 年中国CCER交易量总计达 795.9 万吨，较 2021 年成交量同比大

幅下跌 95.46%。2022 年CCER成交量大跌的一个主要原因是本年度全国
碳市场并无对CCER履约清缴抵消的需求。生态环境部在 2021 年 10 月发布
的《关于做好全国碳排放权市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通
知》中明确指出参与全国碳市场交易的重点控排企业可在 5%的比例限制内
使用CCER进行履约清缴，相关要求的明确也刺激市场在 2021 年四季度对
CCER的需求激增。而根据生态环境部在 2022 年 10 月发布的《2021、2022
年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》，
2021–2022 年度重点控排企业的配额清缴截止期为 2023 年底，显著降低了
相关企业在 2022 年购买CCER进行履约清缴抵消的需求。
此外，自 2017 年国家发展和改革委员会暂停了新CCER项目备案和减

排量签发，市场中存量CCER在 2018–2021 年间被持续消化。尤其是根据
生态环境部在 2022 年底发布的《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报
告》，仅第一个履约周期内便共有 3273 万吨CCER被用于全国碳排放权市场
2022 年中国
CCER交易量总
计达 795.9 万
吨，较 2021 年
成交量同比大幅
下跌 95.46%。
2022 年CCER
成交量大跌的一
个主要原因是本
年度全国碳市场
并无对CCER履
约清缴抵消的需
求。图 2-4：中国CCER总成交量（单位：万吨）
来源：四川联合环境交易所

的配额清缴抵消中。这也导致存量CCER被持续消耗，市场中剩余的可交易
CCER的数量也显著减少，成为导致 2022 年CCER交易量骤减的另一原因。
从 2022 年CCER成交量的空间结构上看，本年度的交易主要集中于上
海环境能源交易所、天津排放权交易所、四川联合环境交易所，三交易所的
成交量分别达 290.2 万吨、265.1 万吨和 197.2 万吨，合计占 2022 年全国
CCER总成交量的超 88%。而从 2022 年CCER成交量的空间结构上看，本年
度上半年的市场交易主要集中于 1 月、3 月和 6 月，上述 3 个月的月度成交
量均超过 120 万吨；下半年的市场交易分布则相对平均，除 10 月外，剩余
5 个月的月度交易量均低于 80 万吨。
图 2-5：2022 年各地方试点碳市场CCER成交量及占比（单位：万吨）
从 2022 年
CCER成交量的
空间结构上看，
本年度的交易主
要集中于上海环
境能源交易所、
天津排放权交易
所、四川联合环
境交易所，三交
易所的成交量
分别达 290.2 万
吨、265.1 万吨
图 2-6：2022 年CCER成交量月度分布（单位：万吨）和 197.2 万吨。

因CCER普遍采用线下协商的交易方式，市场价格透明性较低，价格由
CCER项目的类型、地域和时间等多重因素决定。根据部分试点碳市场的实
际成交案例显示，2022 年CCER的成交价格在 20 元/吨到 80 元/吨的较大区
间内。复旦大学可持续发展研究中心结合碳价格形成理论和对市场主体进
行实际调查等方法，在其发布的复旦碳价指数中会提前一个月对被用于全
国和地方试点碳市场履约的CCER价格进行预测，形成预期CCER价格。复
旦碳价指数中覆盖针对全国碳市场、北京和上海碳市场、广州碳市场、以及
其他地方碳市场中用于履约CCER的预期价格。如下图 2-7 所示，全国CCER
预期价格在 2022 年内从约 35 元/吨的低位一路上涨至 2022 年 10 月的近
65 元/吨，最终在年末调整至近 60 元/吨。此外，2022 年内不同市场间的
CCER预期价格分化加剧，其中北上碳市场的CCER预期价格在年末升至 75
元/吨，而除去北京、上海、广州碳市场的其余碳市场平均CCER预期价格在
年末则低于 55 元/吨，不同市场间最大价差由 2022 年初的约 5 元/吨扩大至
年末的超 20 元/吨。
80
75
70
65
60
55
50
45
40
复旦大学可持续 35
发展研究中心结 30
合碳价格形成理
2
1
/0
/1
/1
/0
/0
/0
/0
/0
/0
/0
/0
/1
/1
/0
论和对市场主体
22
22
21
22
22
22
22
23
22
22
22
22
22
22
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
进行实际调查等
方法，在其发布全国北上广州其余
的复旦碳价指数
中会提前一个月
图 2-7：复旦碳价指数–提前一个月CCER预期价格（单位：元/吨）
对被用于全国和
来源：复旦大学可持续发展研究中心
地方试点碳市场
履约的CCER价格
进行预测，形成
预期CCER价格。

（1）政策制定先行先试，积极探索未来发展方向
2022 年部分地方试点碳市场在碳配额有偿拍卖、市场纳入行业扩容、
碳金融产品开发等多方面积极进行政策制定尝试，探索未来发展方向。
在有偿配额拍卖方面，上海、湖北、深圳、重庆等地方市场碳市场纷纷
在 2022 年组织碳配额的有偿竞价发放。其中，上海环境能源交易所分别在
2022 年 9 月和 12 月组织了两次上海碳市场配额（SHEA）的有偿竞价发放，
两次有偿竞价拍卖的总成交量达约 246 万吨，成交价格分别为 52.56 元/吨
和 60.38 元/吨。湖北碳排放权交易中心也分别于 2022 年 12 月 9 日和 12 日
展开了对 2021 年度湖北碳市场政府预留配额的有偿拍卖，总拍卖配额 200
万吨，成交率 100%。其中，第一场拍卖共有 91 家纳入湖北碳市场的企业参
与 160 万吨的配额拍卖，总成交额为 6822 万元（成交均价 42.64 元/吨）；
第二场拍卖共有 20 家投资机构和 41 家湖北碳市场纳入企业参与 40 万吨的
配额拍卖，总成交额为 1847 万元（成交均价 46.18 元/吨）。深圳碳排放权
交易所则在 2022 年 8 月开展了首次深圳碳市场碳排放权有偿配额的拍卖工
作，总成交量和成交额分别为 58 万吨和 2526 万元（成交均价 43.55 元/吨）。
重庆碳排放权交易中心也分别在 2022 年 1 月和 5 月进行了 530 万吨和 279
万吨的碳配额拍卖，成交金额分别为 1.51 亿元和 7991 万元，成交均价分别
为 28.41 元/吨和 28.67 元/吨。通过有偿配额的拍卖，各地方试点碳市场一
方面可有效平抑市场价格波动风险、控制企业履约成本、确保履约工作的广州碳排放权交
顺利推进、并未碳市场后续发展提供流动性，另一方面也可通过此类创新易所牵头完成了
拟纳入行业企业
模式更好促进碳价的发现和信号机制。
2019-2021 年碳
在碳市场扩容方面，2022 年广东碳市场积极组织拟纳入该试点碳市场排放信息报告核

查评议工作，为
的行业企业碳排放信息报告与核查能力建设培训，覆盖范围包括陶瓷、纺新行业的纳入、
织、数据中心、交通和建筑行业的近 600 家企业。其中，广州碳排放权交易配额分配政策的
调整提供能力和
所牵头完成了拟纳入行业企业 2019-2021 年碳排放信息报告核查评议工
数据基础支持。
作，为新行业的纳入、配额分配政策的调整提供能力和数据基础支持。
在碳金融产品开发方面，广州碳排放权交易所持续开展碳金融标准建
设，参与了证监会《碳金融产品》行业标准的编制，并引导协助了工商银行

等多家金融机构开展碳金融产品创新，办理了 8 笔碳配额抵押融资业务，抵
押碳配额 58.5 万吨，融资总规模 3000 万元。此外，深圳排放权交易所也在
2022 年持续开展碳配额质押等创新融资业务，总交易金额达 7000 万元。
（2）总成交量有所下降，但成交价普遍大幅上涨
整体而言，2022 年地方试点碳市场的总成交量显著下降，由前一年的
6158 万吨降至本年度的 5224 万吨，下降量达 934 万吨，降幅达 15.2%。分区
域来看，福建、重庆、上海、湖北等四省市的试点碳市场在 2022 年的成交量逆
势上涨，成交量增量分别达 544 万吨、318 万吨、113 万吨和 112 万吨，各自录
得 245%、276%、55%和 16%的涨幅；广东、天津、北京、深圳等四省市的试
产碳市场成交量在 2022 年则以较大幅度下跌，成交量减量分别达 1306 万吨、
317 万吨、219 万吨和 180 万吨，各自录得 47%、37%、37%和 25%的跌幅。
7000
6,159
6000
5,224
5000
4000
3000
2000
1000 318 544

112 113
0
-317 -219 -180
-1000
-2000 -1,306
2021年广东天津北京深圳湖北上海重庆福建 2022年
广东、天津、北
京、深圳等四省图 2-8：2021-2022 年地方试点碳市场成交量变化情况（单位：万吨）
市的试产碳市场来源：各地方试点碳市场交易所官网及微信公众号
成交量在 2022
年则以较大幅
度下跌，成交
从成交额来看，由于各地方试点碳市场在 2022 年的碳价整体上升，导
量减量分别达致地方试点碳市场整体的成交额显著上升，由 2021 年的 21.1 亿元涨至本
1306 万吨、317
年度的 26.4 亿元，涨幅达 24.9%。分区域来看，2022 年福建、深圳、湖北、
万吨、219 万吨
和 180 万吨，各重庆和上海等五省市的试点碳市场的成交额均取得上升，成交额增量分别
自录得 47%、达 1.6 亿、1.5 亿、1.1 亿、1.1 亿和 9000 万元，涨幅分别为 532%、187%、
37%、37%和
281%、49%和 113%；而天津、广东、北京三省市试点碳市场的成交额则
25%的跌幅。
分别小幅下跌 6000 万、2000 万和 1000 万元，跌幅分别达 25%、2%和 3%。

300
264
250
211
200
150
100
50
9 11 11 15 16
0
-6 -2 -1
-50
2021年天津广东北京上海湖北重庆深圳福建 2022年
图 2-9：2021-2022 年地方试点碳市场成交量变化情况（单位：千万元）
来源：各地方试点碳市场交易所官网及微信公众号
从各地方试点碳市场 2022 年成交量的具体对比来看，广东碳市场的成

交量虽大幅萎缩，但其仍是全国最大的地方试点碳市场，2022 年成交量达
1445 万吨，湖北和福建碳市场分列第二、三名，本年度成交量分别达 811 万
吨和 766 万吨；上海碳市场的成交量虽同比大幅上涨，但其绝对数值在 2022
年仍列所有试点碳市场的最后一位。从各地方试点碳市场 2022 年成交额的
具体对比来看，广东碳市场的成交额较前一年度基本持平，达 10.3 亿元，远
高于其他地方试点碳市场；北京和湖北碳市场的成交额分列第二、三为，分
别达 3.5 亿元和 3.3 亿元，其中北京碳市场成交量虽小于大多碳市场，但因其
成交均价最高，推动其成交额的排位上升；重庆碳市场则因其成交均价较低，
2022 年成交额仅为 1.5 亿元，位列所有试点碳市场的末位。
从各地方试点碳
市场 2022 年成
3000 交量的具体对比
2500 来看，广东碳市
2000 场的成交量虽大
1500 幅萎缩，但其仍
1000 是全国最大的地
500 方试点碳市场，
0 2022 年成交量
福建湖北天津广东深圳上海北京重庆
2021 222 699 862 2751 710 206 594 115 达 1445 万吨，
2022 766 811 545 1445 530 319 375 433 湖北和福建碳市
场分列第二、三
2021 2022
名，本年度成交
量分别达 811 万
图 2-10：2021-2022 年各地方试点碳市场总成交量（单位：万吨）吨和 766 万吨。

120
100
80
60
40
20
0
福建湖北天津广东深圳上海北京重庆
2021 3 22 25 105 8 8 36 4
2022 19 33 19 103 23 17 35 15
2021 2022
图 2-11：2021-2022 年各地方试点碳市场总成交额（单位：千万元）
从各试点碳市场成交量的规模占比上看，广东碳市场成交量占所有试
点碳市场总成交量比从 2021 年的 44.7%下滑至 2022 年的 27.7%，但仍大
幅领先其他试点碳市场。湖北、福建和重庆碳市场的占比分别增至 15.5%、
14.7%和 8.3%，天津和深圳碳市场的占比则萎缩至 10.4%和 10.1%，北京
和上海碳市场的占比分别为 7.2%和 6.1%。从成交额的规模占比上看，广
东碳市场在 2022 年的成交额占所有试点碳市场总成交额的 39.1%，领先其
他碳市场；北京、湖北、深圳碳市场的占比分别达 13.3%、12.4%和 8.7%；
重庆碳市场的成交额占比则为 5.8%，低于其他试点碳市场。
8.3% 14.7% 福建
7.2%
湖北
从各试点碳市 9.6% 3.6%
3.3% 1.9% 11.3% 15.5% 天津
场成交量的规 6.1%
模占比上看，广广东
11.5% 14.0%
东碳市场成交
量占所有试点深圳
10.1%
碳市场总成交上海
量比从 2021 年
的 44.7%下滑北京
44.7% 10.4%
至 2022 年的重庆
27.7%，但仍大 27.7%
幅领先其他试点
碳市场。
图 2-12：地方试点碳市场 2021-2022 年度成交量占比变化
来源：各地方试点碳市场交易所官网及微信公众号（外圈为 2022 年，内圈为 2021 年）

5.8% 7.2%
福建
13.3%
12.4% 湖北
1.9% 1.4%
10.4%
17.1% 天津
6.5% 11.8%
3.8% 广东
3.8%
7.1%
深圳
8.7% 上海
49.8%
北京
重庆
39.1%
图 2-13：地方试点碳市场 2021-2022 年度成交额占比变化

来源：各地方试点碳市场交易所官网及微信公众号（外圈为 2022 年，内圈为 2021 年）
2022 年各地方试点碳市场的碳配额成交均价均较 2021 年取得上涨，

重庆碳市场的碳价同比涨幅最小，为 9.4%，而深圳碳市场的碳价同比涨
幅则高达 285.7%。从绝对碳价来看，北京碳市场在 2022 年的成交均价达
93.32 元/吨，在所有试点碳市场中最高，福建碳市场在本年度的成交均价
则为 24.75 元/吨，在所有试点碳市场中最低。
100 300%
93.32
90
250%
80 71.26 53.42
70 2022 年各地方
200%
60 43.31
34.36 试点碳市场的
40.38
50 150%
61.44 35.21 碳配额成交均
40 24.75
40.25 100% 价均较 2021 年
30
31.75 38.13 取得上涨，重庆
20 29.54 32.17
14.38 11.23 50% 碳市场的碳价
10
同比涨幅最小，
0 0%
福建湖北天津广东深圳上海北京重庆为 9.4%，而深
圳碳市场的碳价
同比变化 2021 2022
同比涨幅则高达
285.7%。
图 2-14：各地方试点碳市场 2021-2022 年度碳配额成交均价对比（单位：元/吨）


从各试点碳市场线上交易的价格波动上看，北京碳市场的每日成交均
价在 2022 年仍保持较大波动，并在下半年超越广东碳市场成为全国平均碳
价最高的地方碳市场；广东碳市场的平均碳价则相对平稳，年内大多时间
稳定在 80 元/吨左右；重庆碳市场的碳价自 9 月起明显下降，并在此后几个
月维持在低价格区间；深圳碳市场的碳价则在 2022 年前期保持在较低水
平，自 5-6 月份起开始逐步上升，并在 11 月 7 日创下年内最高，达到 65.98
元/吨，随后出现显著下跌，但仍保持在超 40 元/吨的水平；上海、湖北和
天津碳市场的碳价在年内走势相对平稳；福建碳市场的碳价则在 2022 年
呈现波动上升走势，尽管如此，其在年内大多数时间的碳价仍低于其他试
点碳市场。
图 2-15：各地方试点碳市场 2022 年碳配额日成交均价（单位：元/吨）

从各试点碳市场
线上交易的价格
波动上看，北京
碳市场的每日成
交均价在 2022
年仍保持较大波
动，并在下半年
超越广东碳市场
成为全国平均碳
价最高的地方碳
市场。

（三）碳金融的发展
碳金融是建立在碳市场交易的基础上，服务于减少温室气体排放或者
增加碳汇能力的商业活动，以碳排放权或碳信用等温室气体排放权益作为
媒介或标的的资金融通活动为载体。随着全球气候变化问题的日益严峻，
碳金融作为一种创新的气候融资工具，在引导社会资金流向低碳领域、促
进经济社会绿色转型等方面发挥着越来越重要的作用。
（1）碳金融的相关概念
随着应对气候变化的紧迫性日益凸显，碳减排已成为全球共识。在此
背景下，碳排放权交易市场应运而生。在各国政策法规的逐步完善、市场机
制的日趋成熟以及社会各界需求的不断增长等多重因素的推动下，碳排放
权交易市场的金融属性逐步显现。碳金融作为一种新兴的金融形态，在这
一过程中应时而生，并呈现出蓬勃发展的态势。碳金融，是指一切与控制和
管理温室气体排放相关联的金融活动，有狭义和广义之分。狭义的碳金融
随着应对气候变
特指以碳排放权为标的物所开展的各类金融交易活动，包括但不限于碳现
化的紧迫性日益
货、碳期货以及碳期权等产品交易；而广义的碳金融则涵盖了所有以减少凸显，碳减排已
成为全球共识。
温室气体排放为目标的金融制度安排和交易活动，这不仅包括碳交易，还
在此背景下，碳
将一切与碳排放权投融资相关的经济活动涵盖在内。排放权交易市场
应运而生。在各
2022 年 4 月 12 日，中国证监会发布《碳金融产品》的行业标准（JR/T
国政策法规的逐
0244—2022）17。该标准明确了碳金融的定义与范围并规定了碳金融产品步完善、市场机
制的日趋成熟以
及社会各界需求
的不断增长等多
重因素的推动
下，碳排放权交
易市场的金融属
17 中国证券监督管理委员会（2022）《
. 碳金融产品》. https://www.gov.cn/zhengce/ 性逐步显现。
zhengceku/2022-04/16/5685514/ les/cc8cf837e8c645e4beaef8cde91f2c2f.pdf

的实施要求，成为了健全碳金融标准体系、推动碳排放合理定价的主要依
据，并为狭义的碳金融提供了较为全面的图谱描绘，详见下图。
图 2-16 中国碳金融产品
来源：根据证监会《碳金融产品》整理
在该标准中，碳金融产品被明确定义为“建立在碳排放权交易的基础
上，服务于减少温室气体排放或者增加碳汇能力的商业活动，以碳配额和
碳信用等碳排放权益为媒介或标的的资金融通活动载体”。从内容上看，该
标准的制定既考量了与《欧盟金融工具市场指令》、
《欧盟碳排放交易指令》
等国际化的标准原则的符合性 18，又充分考虑到国内不同机构在实施应用
过程中的差异性和复杂性，主要内容包括以下三部分：
·碳金融产品术语：涵盖了 26 种在标准中出现的术语和定义。
·碳金融产品分类：该标准将碳金融产品分为碳市场融资工具、碳市
场交易工具和碳市场支持工具，共计三大类：
-碳市场融资工具包括但不限于碳债券、碳资产抵质押融资、碳资产回
购、碳资产托管等。该类产品可以为碳排放权相关资产提供估值和变
碳金融产品被明现的途径，有效为碳资产持有者盘活碳资产，提高企业授信与融资效
确定义为“建立
率，在拓宽融资渠道的基础上降低融资成本。
在碳排放权交易
的基础上，服务
-碳市场交易工具包括但不限于碳远期、碳期货、碳期权、碳掉期、碳
于减少温室气体
排放或者增加碳借贷等；这类工具可以大大提升未来碳金融市场的稳定性、确定性，
汇能力的商业活为投资者提升对冲价格波动风险，实现套期保值、投机等操作。
动，以碳配额和
碳信用等碳排放 -碳市场支持工具包括但不限于碳指数、碳保险、碳基金等。该类工具
权益为媒介或标
的的资金融通活
动载体”。
18 中国人民银行（2022）《
. 2022 中国金融标准化报告》. 中国金融出版社

可反应碳市场或某类碳资产的价格变动趋势，或为降低碳资产的开发
或交易风险提供保障。
·碳金融产品实施要求：依据产品分类，该标准将碳资产抵质押融资、
碳资产回购、碳资产托管、碳远期、碳借贷、碳保险共计六类碳金融产品实
施流程进行了细化。
（2）碳金融的作用
碳排放权交易市场作为一种具备成本效益的减排工具，为促进经济社
会绿色低碳发展、推进生态文明建设发挥着重要作用。随着碳市场分配制
度和交易制度的不断完善，以及现货产品和衍生品市场规模的持续扩大，
各类兼具投融资价值的金融工具正在不断涌现，进而使得碳排放权的金融
属性日益凸显。综合来看，碳金融的作用主要体现在以下四个方面:价格发
现、资金融通、流动性提升以及风险管理。
价格发现方面，碳排放权的金融属性在一级市场、二级市场以及衍生
品市场中均有不同程度的体现。在一级市场中，部分试点已将拍卖机制引
入作为一种灵活的市场调节工具，旨在通过碳价水平来反映控排企业的履
约意愿。在二级市场中，以碳配额或CCER为产品的现货交易能够通过供求
关系的变化来反映碳价走势，进而影响相关参与者的履约行为和投融资决
策。在衍生品市场中，碳期货等金融工具可以基于政策研判、市场走势等因碳排放权的金融
属性在一级市
素来反映未来市场碳价预期，并最终传导至现货市场，形成价格发现机制。
场、二级市场以
资金融通方面，融资工具在碳金融市场中扮演着至关重要的中介角色。及衍生品市场中
均有不同程度的
碳市场融资工具作为一种基于环境容量视角的特殊环境权益工具，以碳资
体现。在一级市
产为基础标的，通过优化市场资本分配，提升资本配置效率，实现资金的有场中，部分试点
已将拍卖机制引
效融通。以碳配额抵质押贷款为例，这类工具通过将企业持有的碳配额作
入作为一种灵活
为质押担保物，盘活企业的碳资产，有效拓宽融资渠道，将企业所拥有的碳的市场调节工
资产价值转化为其可利用的低成本资金，从而为企业的低碳转型提供必要具，旨在通过碳
价水平来反映控
的资金支持。然而，我国碳金融工具的资金融通功能尚未得到充分发挥。尽
排企业的履约意
管碳资产抵质押融资作为成熟度和实践性较高的产品之一，近年来在地方愿。
碳市场均有成功案例落地，但由于碳配额资产属性在法律层面上尚未得到
明确界定，面对碳金融产品在实施和处置方面可能存在的争议，导致金融

机构在开展相关融资业务时持较为审慎的态度，这在很大程度上削
弱了金融机构等参与者开展相关业务的积极性和主动性。
流动性提升方面，碳金融市场可以通过丰富金融工具、增加参
与主体等方式，有效提升市场的流动性和活跃度。首先，在碳市场
履约潮汐现象频发、碳价波动较大的背景下，积极探索和发展碳远
期或碳期货等碳金融衍生品并建立相关产品的交易和监管机制至关
重要。这类衍生品能够为减排企业或相关供需方提供高效的交易平
台，利用信息差优势锁定未来价格，不仅可以显著降低交易搜寻成
本，更能有效规避自持碳资产缩水的风险，实现套期保值目的。这
对于熨平周期性波动、提高碳配额交易市场的流动性具有积极作用。
其次，与现货市场相比，衍生品市场的参与门槛相对较低，不仅允许
机构投资者参与，还向个人投资者开放，有利于吸引具有丰富投资
经验和雄厚资金实力的各类市场主体参与交易，大幅扩大碳市场交
易的参与者范围。特别是券商等专业金融机构进入碳金融市场后，
能够充分发挥其在流动性较弱市场中的做市交易经验，在碳市场中
有效弥合碳价差异，提供必要的流动性支持。这些金融机构凭借自
身丰富的交易经验、产品设计能力等专业优势，相较于控排企业而
言具有更高的换手率，可以为碳市场提供更加充足、持续的流动性。
风险管理方面，碳金融工具和衍生品可为控排企业提供低成
本、高效率的风险管理手段。具体而言，碳期货可以很好地服务于强
制碳市场下控排企业的远期履约需求。通过提前在可控范围内锁定
未来履约所需的配额数量及配额价格，控排企业可以将部分交易风
险转移至金融机构等专业交易对手方，有效对冲碳价波动风险，保
风险管理方面，
碳金融工具和衍
障自身的经营稳定性。此外，随着碳金融衍生品市场的逐步完善和
生品可为控排企大规模发展，控排企业将更加积极主动地寻求合适碳价下的配额交
业提供低成本、
易机会，合理分散和转移风险，减少由于强制履约期限到来时出现
高效率的风险管
理手段。具体而的大量集中交易现象，从而有效缓解碳市场的潮汐效应，实现市场
言，碳期货可以的平稳运行。
很好地服务于强
制碳市场下控排
企业的远期履约
需求。

（1）碳金融的发展状况和挑战
当前，中国碳金融的发展呈现出产品成熟度差异较大、地区发展不均
衡两大显著特征。产品探索方面，我国对于融资工具和支持工具的开发仍
处于探索阶段，主要采取颁布相关指引、流程文件、落地代表性金融产品等
方式进行。然而，这些工具的整体规模仍然较小，尚未形成可复制、可推广
的成熟模式。相比之下，交易工具的发展仍处于初期探索阶段，碳期货仍未
推出，造成交易工具发展缓慢的原因可能在于供需两端机制尚不完善：
·在供给端，有偿分配机制和市场稳定机制暂未大规模实施，导致市

场缺乏足够的配额供给和价格稳定性保障。
·在需求端，参与主体以控排企业为主，参与者结构较为单一，投资需
求有待进一步激发和优化。在供需两侧均处于发展初期阶段的情况下，碳
市场的价格发现功能尚未得到充分发挥，交易衍生品等金融工具的发展空
间仍然较大。
地区发展方面，地区试点碳市场先试先行，在各类金融工具的创新和
实践上领先于全国碳市场。其中，北京、广东、深圳、湖北、上海五地的探
索处于领先地位，在融资、交易、支持三大类工具板块均有所布局。根据
当前，中国碳金
2022 年交易数据显示，上述五个试点碳市场无论在成交量还是成交均价上融的发展呈现出
都占据明显优势，为碳金融市场的发展夯实了坚实的配额基础。具体而言，产品成熟度差异
较大、地区发展
在八个地方试点碳市场中，上述五个试点的成交量占总成交量的 66.6%，
不均衡两大显著
占总成交额的 80%。此外，五地成交均价位居全部试点的前五位，分别为特征。产品探索
方面，我国对于
北京（93.32 元/吨）、广东（71.26 元/吨）、上海（53.42 元/吨）、湖北（40.38
融资工具和支持
元/吨）和深圳（43.31 元/吨）。工具的开发仍处
于探索阶段，主
值得一提的是，上述五个试点地区不断推出碳市场创新措施，持续完
要采取颁布相
善市场机制，激发市场活力。例如，2022 年，上海环境能源交易所组织了关指引、流程文
件、落地代表性
两次上海碳市场配额（SHEA）有偿竞价发放，两次拍卖合计成交总量达
金融产品等方式
245.97 万吨;湖北碳排放权交易中心也开展了碳排放配额政府预留部分的进行。
有偿拍卖工作，分两批共投放配额拍卖 200 万吨，成交量达 200 万吨。这些

创新举措有助于优化市场供给，提高市场流动性，为碳金融工具的进一步
发展奠定了良好基础。
总体来看，尽管当前碳金融工具的发展仍存在产品成熟度差异较大、

地区发展不平衡等问题，但部分试点地区在产品创新和市场机制完善方面
已经取得了积极进展。未来，随着有偿分配、市场稳定等机制的逐步建立和
完善，以及投资者结构的不断优化，碳金融工具有望实现更大范围、更高水
平的发展，为碳市场的高效运行和减排目标的实现提供有力支撑。
（2）典型碳金融工具及其模式
在碳金融工具中，碳资产抵质押融资已成为目前指引最为完善、实践
最为广泛、案例最为丰富的金融工具之一。根据《碳金融产品》行业标准，
碳资产抵质押融资指碳资产的持有者（即借方）将其拥有的碳资产作为质物
/抵押物，向资金提供方（即贷方）进行抵质押以获得贷款，到期再通过还本
付息解押的融资合约。
碳资产抵质押融资的一个重要前提是碳配额或碳信用具有可交易性，
因此，我国碳资产抵质押融资的发展与我国碳市场的进程具有显著的协同
性。以我国地方碳市场和全国碳市场的发展节点为参考，我国碳资产抵质
押融资的发展阶段可以初步划分为探索阶段（2013 年至 2021 年 6 月）和深
化阶段（2021 年 7 月至今）两个阶段。
探索阶段：自 2013 年以来，我国地方试点碳市场相继启动，地方碳配
未来，随着有偿
额和CCER开始交易。这一阶段的碳资产质押融资主要呈现地方试点碳配额
分配、市场稳定为主要标的物，以CCER为次要标的物的特征。2014 年 9 月，兴业银行武汉
等机制的逐步建
分行与湖北宜化集团有限责任公司签署了碳资产质押贷款协议，该笔业务以
立和完善，以及
投资者结构的不湖北省核发的 211 万吨碳配额作为质押担保，获批 4000 万元贷款，成为全
断优化，碳金融国首笔落地的碳配额质押贷款 19。在这一阶段，受碳市场活跃度较低、质押
工具有望实现更
物价值衡量难度大、配套支持政策尚不完善等因素影响，碳资产抵质押融资
大范围、更高水
平的发展，为碳处于零星起步阶段。
市场的高效运行
和减排目标的实
现提供有力支
撑。
19 《21 世纪经济报道》. 湖北签约全国首笔碳排放权质押 4000万元贷款, 2014.09.17

深化阶段：2021 年 7 月，我国碳市场交易平台正式启动，标志着我国

碳排放权交易制度进入了一个崭新阶段。这一重要举措不仅为碳排放权的
精确定价提供了有力支撑，更为碳排放权交易的活跃性注入了新的动力。
随着这一平台的上线，碳排放权抵质押融资得到显著加速，促成了全国范
围内多笔碳配额质押贷款的成功落地。根据人民银行数据显示，截至 2021
年 10 月底，天津、江苏、江西、山东、浙江等 22 个省市的金融机构已经积
极响应并踊跃参与到碳排放配额抵质押贷款业务中，共计完成了 166 笔相
关贷款的登记工作，涉及的贷款总额达到 22 亿元人民币。碳资产抵质押融
资的快速发展离不开相关支持政策的持续完善。在这一阶段，国家相关部
委和地方政府陆续出台了一系列针对碳资产抵质押融资的配套政策和操作
指引，例如 2021 年 10 月，人民银行、银保监会联合发布《关于金融支持碳
达峰碳中和的指导意见》，明确提出“支持将碳排放权纳入企业资产负债表，
按照审慎规范原则逐步纳入信贷审批流程，探索开展碳排放权抵质押贷
款”。这些政策措施有助于释放政策信号、推动碳排放权关联的金融创新、
规范和引导碳资产抵质押融资的有序健康发展，为实现低碳经济转型提供
坚实的金融支撑。
（表 2-1）
表 2-1 碳资产抵质押融资相关指引文件

在融资模式方面，碳资产抵质押融资主要分为以碳排放权配
额、碳减排量和未来预期碳减排量为抵质押资产的三种模式。
碳排放权配额质押模式指企业以其持有的政府分配或市场购买
的碳排放权作为抵押物，通过银行融资的方式获得资金支持。这一
模式可进一步细分为“碳排放权配额直接质押”和“碳排放权配额质
押+固定资产抵押/碳保险”两种主要形式。在直接质押形式中，碳排
放权配额是贷款融资唯一的抵押物；在复合质押形式中，企业通过
添加固定资产抵押或购买碳保险作为补充担保措施，以提高贷款融
资的安全性和增强银行的风险管理能力。复合质押融资形式的设计
旨在平衡碳资产价值波动性与贷款安全性之间的关系，通过引入传
统抵押物或创新保险工具，为碳资产抵质押融资提供多重保障，提
升银行的风险管控水平。
碳减排量质押模式主要指企业以其通过节能减排项目积累并经
过核证的碳减排量为质押物银行申请融资的一种方式。当前，我国
碳减排量质押以CCER为主要标的。这类质押融资被视为碳市场的一
种创新融资工具，它在融资结构和流程设计上与碳配额质押融资具
有较高的相似性，同时也展现了碳金融产品设计的灵活性和多样性。
与碳配额质押相比，碳减排量质押融资更加强调企业在节能减排领
域的主动性和创新性，通过将减排成果转化为可质押资产，激励企
业持续开展低碳技术改造和绿色项目建设，推动企业实现减排目标
与融资需求的有机结合。
未来预期碳减排量抵质押模式是一种较为新型的碳资产融资
碳减排量质押模方式。其中，林业碳汇质押模式最具代表性。该模式允许企业将其

式主要指企业以林业项目中积累的碳汇价值或预期的未来收益权作为质押物，以获
其通过节能减排
取银行贷款。这种模式的运作方式可进一步细分为“林业碳汇价值
项目积累并经过
核证的碳减排量质押”
“林业碳汇预期收益权质押”两种形式，在提升林业项目融资
为质押物银行申的灵活性和扩展性方面发挥着重要作用。
请融资的一种方
式。当前，我国
碳减排量质押以
CCER为主要标
的。

·“林业碳汇价值质押”形式下：企业通过对林业项目所能产生的

碳资产进行价值评估，将其作为质押物以获取融资。该模式涉及碳汇评
估的技术性分析和财务风险评估，以确保质押物的准确性和贷款的安全
性。评估过程需要综合考虑林业项目的生物物理特征、碳汇计量方法、
碳汇价值量化等多维度，通过科学合理的估值方法，为碳汇资产提供可
靠的价值基础。
·“林业碳汇预期收益权质押”形式下：企业不仅评估当前的碳汇

价值，而且也将未来期权，即林业项目预期产生的碳汇收益权作为质押
物。这种方式利用未来收益权的概念，扩展了传统质押物的界限，通过
预测林业碳汇项目的未来市场表现和收益潜力，增加了融资的灵活性。
在该模式下，银行需要对林业项目的长期发展前景、碳汇供需趋势、政
策环境变化等因素进行综合评估，以合理判断预期收益的可实现性和风
险水平，确保贷款的安全性和可持续性。
银行需要对林业
项目的长期发展
前景、碳汇供需
趋势、政策环境
变化等因素进行
综合评估，以合
理判断预期收益
的可实现性和风
险水平，确保贷
款的安全性和可
持续性。

三、债务自然互换机制的发展与应用
多年来，新兴和发展中国家持续受到高债务问题困扰，新冠肺炎疫情的
冲击更使它们的负债雪上加霜，债务违约率显著上升、信用评级进一步恶化。
为应对债务危机，一些国家选择过度开发并低价出售本国自然资源，对环境
可持续性造成了严重破坏。20 世纪 80 年代以来，
“债务自然互换机制”逐渐
兴起并成为以保障上述国家自然环境可持续性为焦点的债务重组模式。该机
制的应用主要包括债权国与债务国间的“基础双边模式”，以及债权国、债务
国和国际组织参与的“商业三边模式”，两种模式在全球范围内均已有成功的
应用案例。2021 年底，中国对外债权总额已接近 1 万亿美元，大部分为我国
官方机构对中低收入国家的贷款，其中有不少贷款正面临违约风险，需要我
国探索有利于国家利益和我国在全球声誉的化债方式。目前，我国对外债权
的重组模式较单一，仍以债务减记为主。而债务自然互换机制有帮助我国减
少因债务国违约造成的经济损失、加强与发展中国家合作伙伴关系和提高全
球声誉等多项好处，值得我国探索尝试。另一方面，我国在相关债务重组模
式的实践中，也需关注并解决其实施流程和成本等方面的问题和挑战。
（一）债务自然互换机制的应用背景
自 20 世纪 80 年代的拉美债务危机和 90 年代的亚洲金融危机爆发以

来，新兴市场和发展中经济体的国际债务持续扩张，其外债规模占国内生
产总值（GDP）的份额最高曾达 50%。进入 21 世纪后，根据国际货币基金
20 世纪 80 年代
以来，
“债务自组织（IMF）数据 20 ，新兴市场和发展中经济体的外债规模呈现爆发式增长
然互换机制”逐
渐兴起并成为以
保障上述国家自
然环境可持续性
为焦点的债务重 20 IMF (2023). World Economic Outlook and Fiscal Monitor (Database). https://www.imf.org/
组模式。 en/Publications/WEO/weo-database/2023/April/weo-report?a=1&c=001,200,505,903,205,
400,603,&s=D,D_NGDPD,D_BX,&sy=1980&ey=2023&ssm=0&scsm=1&scc=0&ssd=1&ssc=0
&sic=0&sort=country&ds=.&br=1.

趋势，其中拉丁美洲和加勒比海地区的负债尤为严重。2020 年来，由于新
冠疫情的爆发、美联储加息、能源危机以及地缘政治冲突等多重因素的叠加
影响，全球供给侧的扰动持续，各国公共债务进一步飙升，中低收入国家负
债更是雪上加霜，世界银行数据显示，中低收入国家在 2022 年的应偿公共
外债总额已达约 4140 亿美元 21 。债务高企叠加经济基本面脆弱，使这些国
家普遍面临流动性困难、偿还外债压力大等问题。据国际信用评级机构惠
誉（Fitch）的统计，2020 年至 2022 年底，新兴市场的主权债务违约率创历
史新高，已发生 9 个国家的 14 起违约事件 22。除已发生债务违约的国家外，
惠誉还将其他 8 个和 9 个新兴和发展中经济体的国家评级分别调至“CCC+”
及以下和“B-”。根据惠誉数据，在 1995 年至 2021 年间，被该机构评级为
“C”至“CCC+”的国家的平均累计五年违约率达到 40.6% 23。这意味着当前
14000 60
12000 50
10000
40
十亿美元
8000
30
%
6000
20
4000
2000 10
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
2022
新兴市场和发展中经济体外债总额新兴市场和发展中经济体外债总额占GDP的比例
图 3-1 1980-2022 年新兴市场和发展中经济体外债规模 2020 年来，由于

新冠疫情的爆发、
来源：IMF, 2023. 中央财经大学绿色金融国际研究院整理
美联储加息、能
源危机以及地缘
政治冲突等多重
因素的叠加影响，
全球供给侧的扰
21 World Bank (2023). World Development Indicators. https://databank.worldbank.org/ 动持续，各国公
source/world-development-indicators#. 共债务进一步飙
升，中低收入国
22 包括阿根廷、厄瓜多尔、苏里南、乌克兰、白俄罗斯、黎巴嫩、加纳、斯里兰卡和赞比亚。
家负债更是雪上
23 Fitch Ratings (2023). Sovereign Defaults Are at Record High. https://www. tchratings.com/ 加霜。
research/sovereigns/sovereign-defaults-are-at-record-high-29-03-2023.

有不少国家的债务违约风险正徘徊于较高水平，主权债务违约不可避免将
出现常态化、持续性多发状态 24，解决债务问题刻不容缓。
为赚取外汇以偿还高额债务，以拉美国家为代表的发展中经济体加速
低价出口木材等原材料，或吸引外资进入初级产品开发产业，造成本国资
源环境的过度开发与破坏。债务与生态危机的交织也催生了全球对如何并
行促进经济发展和保护生态环境的思潮。此背景下，为破解国家债务问题、
提高债务与环境可持续性，除传统的减债计划和债转债、债转股等债务结
构调整工具外，相关的债务处理工具亟待创新，其中，债转发展（Debt for
Development Swap）是主要的创新之一。这种债务处理模式产生于 20 世
纪 80 年代，尚未有标准定义，其基础模式是“经相关方协商，债权人给予优
惠性债务重组，债务人将所节省资金投入双方协商同意的发展领域，以期
达到减轻债务压力和支持公共事务发展的双重效果”25。
债转发展模式的主要应用是 20 世纪 80 年代兴起的“债务自然互换
（Debt for Nature Swap, DNS）”模式。DNS概念于 1984 年首次由世界自
然基金会（WWF）时任副主席Thomas Lovejoy提出，该机制将债务减免等
优惠措施与自然和环境保护挂钩以解决债务危机。若应用得当，DNS可为
应对气候变化、减少温室气体排放和生物多样性等方面提供资金，实现斐
然的成效 26。根据Notre Dame Global Adaptation Initiative指数等数据
显示，易受气候变化影响的国家经济发展往往较为落后，高额债务挤出气
候投资，气候脆弱性又使平均借贷成本提高 1.17% 27，二者形成恶性循环，
显著制约这些国家应对气候变化的能力，而DNS的应用可以提供债务减缓
和自然保护的双重效益，其重要性不容小觑。
为赚取外汇以偿
还高额债务，以
拉美国家为代表
的发展中经济体
加速低价出口木
材等原材料，或 24 周诚君, 洪灿辉, 汪浩 (2021). 构建主权债务重组的“上海模式”. 管理世界: 6 (88).
吸引外资进入初 25 孙天舒, 刘娴 (2023). 债转发展：一种债务处理方式的历史演进与中国方案. 全球债务治理:
级产品开发产业， 39 (3). DOI: 10.20090/j.cnki.gjjh.2023.3.6.
造成本国资源环
26 Scott Wilson (1991). The United States Agency for International Development as Catalyst
境的过度开发与
for Debt-for-Nature Swaps. pp. 265.
破坏。
27 Chetan Hebbale (2022). Debt-for-Climate Swaps: Analyzing Climate Vulnerability and Debt
Sustainability. https://rpubs.com/chebbale/973245.

（二）债务自然互换机制的应用案例
债务自然互换机制的实践应用中主要有两种模式：一是基础的双边模
式，债务减免直接发生在一个或多个债权国政府与债务国政府之间，等同
于债权国直接向债务国提供环保的专项援助资金；二是由国际非政府组织
（NGO）推动，它们从二级市场购买债权，并减免债务国的债务以换取其环
保承诺，而二级市场的价格主要取决于债务国全额偿还债务的概率、信用
状况和经济基本面等。据联合国开发计划署（UNDP）统计，1985 年至 2015
年间DNS机制下的协议总额达 26 亿美元，其中超 93%的协议采用双边模
式，约 12 亿美元的资金被用于全球各地的自然保护项目。值得注意的是，
大多数的债务自然互换交易发生在 20 世纪 90 年代，价值约 20 亿美元，而
2010 年至 2015 年间的交易价值仅约 1.5 亿美元 28。
图 3-2 债务自然互换机制运作模式示意图
29
来源：Lukšić, I., Bošković, B., Novikova, A. et al., 2022 .
中央财经大学绿色金融国际研究院整理 1985 年至 2015

年间DNS机制下
的协议总额达 26
亿美元，其中超
93%的协议采用
28 UNDP (2017). Debt for Nature Swaps. https://www.iwlearn.net/resolveuid/e52d2699-c9d3-
双边模式，约 12
4e29-a5c1-61392c4ae472.
亿美元的资金被
29 Lukšić, I., Bošković, B., Novikova, A. et al. (2022). Innovative financing of the sustainable 用于全球各地的
development goals in the countries of the Western Balkans. Energ Sustain Soc: 12 (15). 自然保护项目。
https://doi.org/10.1186/s13705-022-00340-w.

采用双边模式进行债务自然互换的典型案例是波兰与巴黎俱乐部于
1992 年达成的协议，该案例为 20 世纪全球最大金额的DNS交易。巴黎俱乐
部创建于 1956 年，由 22 个常任理事国组成 30，目的是为成员国与债务国协
调可持续的债务解决方案。20 世纪 80 年代，巴黎俱乐部从非正式的官方债
权人协调平台升级为国际性主权债务重组平台；90 年代初，巴黎俱乐部提
出债务国可用本币实现债务自然互换等债务置换条款 31 。波兰属于最早与
巴黎俱乐部签订DNS协议的国家之一。彼时，波兰对巴黎俱乐部的欠款总
额约 30 亿美元，在协议中，巴黎俱乐部同意对波兰进行 50%的债务减免，
并通过DNS机制，在减免的基础上进行最高 10%的双边债务互换，并要求
额外的减免资金放入新创设的生态基金（EcoFund），用于解决波兰的关键
国际环境问题 32 。
此外，德国与法国也普遍采用双边合作模式做债务转换，主要是通过
财政直接出资的模式处理援助债务。德国是最早开展DNS的国家之一，在
1992 年 6 月召开的里约联合国环境与发展峰会上，时任德国总理宣布以
5000 万德国马克启动本国的DNS项目，其实质是核销债务国的部分债务，
债务国则将等额的本币用于支持国内的气候、环保项目。德国联邦预算法
规定每年度债转发展预算为 1.5 亿欧元 33，且仅限于官方发展援助（ODA）
在 1992 年 6 月
召开的里约联合
国环境与发展峰
会上，时任德国 30 大多数为OECD国家，也包括巴西、俄罗斯和南非。若常任理事国与债务国同意，其他债权
总理宣布以 5000 国也可作为临时参与人积极参与谈判会议和每月讨论，且多边国际机构通常受邀作为观察
万德国马克启动员列席谈判会议。
本国的DNS项目， 31 Aleksandra Novikova, Marina Olshanskaya, Janna Hoppe & Erik Grigoryan (2021). Debt-
其实质是核销债 for-climate swaps. https://www.ikem.de/wp-content/uploads/2021/05/Brief.2_Dept-for-
务国的部分债务，
nature-swaps.pdf.
债务国则将等额
32 OECD (1998). SWAPPING DEBT FOR THE ENVIRONMENT:THE POLISH ECOFUND. https://
的本币用于支持
国内的气候、环 www.oecd.org/environment/outreach/35156800.pdf.
保项目。 33 BMZ (2023). Debt-for-climate swaps. https://www.bmz.de/en/issues/climate-change-and-
development/climate- nancing/debt-for-climate-swaps-195550.

中的债务，具体实施细则由德国经济合作与发展部（BMZ）牵头管理、德国
复兴信贷银行（KFW）负责协商执行 34。在参与债务互换的伙伴国资格方面，
德国政府将条件严格限制为世界银行标准下的低收入或中低收入国家，债
务国需有能力筹集相当于免债金额 20-50%的本币资金用于环境、资源保护
等项目，且未签署其他相关多边免债协议等 35。
类似地，1999 年，法国政府在“重债穷国倡议（HIPC）”的基础上制定
了“减债换发展合约（C2D）”，其运行模式与双边债转自然机制殊途同归。
按照C2D计划，债务国仍需继续偿还债务（允许使用本币偿债），但每次向
法国偿债时，法国开发署（AFD）会以补助金的形式转拨等值金额，以支持
债务国内的环境保护、教育、医疗和减贫等工作，避免因直接减免债务导
致债务国的信用评级受损等不利影响。而且，C2D的实施与HIPC并不冲突，
而是在债务国偿债后提供一种新增的无偿援助资金，激励债务国加速达到
HIPC的完成点 36。具体C2D的纲领政策由法国财政部和全球事务、文化、教
育和国际发展总局负责确定 37。
不同于德国和法国财政直接出资援助债务，瑞士政府于 20 世纪 90 年
代采取政府与金融机构风险共担的“债转发展”模式，由财政部回购瑞士出
口信贷公司发放给债务国的部分贷款，使出口信贷公司能够低价抛售剩余
债务换取更健康的资产负债表，而债务国则将节省的偿债资金用于支持国
内的自然保护、生态环境等各类项目的发展。
由财政部回购瑞
士出口信贷公司
发放给债务国的
部分贷款，使出口
34 孙天舒, 刘娴 (2023). 债转发展：一种债务处理方式的历史演进与中国方案. 全球债务治理: 信贷公司能够低

价抛售剩余债务
39 (3). DOI: 10.20090/j.cnki.gjjh.2023.3.6.
换取更健康的资
35 Berensmann, Kathrin (2007). Debt swaps: an appropriate instrument for development
产负债表，而债务
policy? The example of german debt swaps, Discussion Paper, No. 5/2007, ISBN 978-3- 国则将节省的偿
88985-339-4, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE), Bonn. 债资金用于支持
36 HIPC倡议以决策点（Decision Point）和完成点（Completion Point）两个里程碑为界划分出国内的自然保护、
了初始（Preliminary Period）
、过渡（Interim Period）
、退出（Exit Period）三个主要阶段。生态环境等各类
项目的发展。
37 AFD (2016). C2D: A MECHANISM TO RELIEVE INDEBTED COUNTRIES. https://www.afd.fr/
en/c2d-mechanism-relieve-indebted-countries

全球首例商业三边债务自然互换案例为美国与玻利维亚在 1987
年达成的协议，在协议中，来自美国的环保组织“保护国际基金会
（Conservation International）”以 10 万美元的折扣价格从二级市场购买
了 65 万美元的玻利维亚外债并对相关债务进行豁免，豁免条件是玻利维亚
政府出资 10 万美元，与美国国际开发署（USAID）的 15 万美元赠款一同成
立环境基金，用于管理该国贝尼省生物圈保护区。随后，美国通过将该机
制纳入法律，进行了数十次债务自然互换交易。相关交易以美洲事业倡议
（TFCA）38 为框架基础，由美国财政部与国务
（EAI）和《热带森林保护法案》
院共同负责指导并监督其实施进程 39。截至 2018 年 2 月，美国通过DNS机
制共免除了来自 21 个中低收入国家约 18 亿美元的债务。研究显示，相较于
未实施债务自然互换的国家，三边交易机制能够有效降低债务国的森林砍
伐率，为全球自然保护创造了约 4 亿美元的价值 40。
在探讨近些年达成的三边交易模式时，大自然保护协会（TNC）在
2021 年、2022 年与伯利兹和巴巴多斯达成的债务换自然案例被频繁讨论，
前者帮助伯利兹实现了 1.89 亿美元的债务减免，是迄今为止用于海洋环境
保护的全球最大规模的主权债务重组；后者帮助巴巴多斯置换了约 1.46 亿
美元的商业债券债务。由于两国海洋面积广袤，上述项目换取了政府对海
洋生态环境持续稳定的资金支持，对于当地海洋经济复苏、全球生态系统
保护都有重要意义。
美国通过DNS机
制共免除了来自
21 个中低收入国
家约 18 亿美元的
债务。研究显示，
相较于未实施债
务自然互换的国
38 2019 年改名为《热带森林和珊瑚礁保护法(TFCCA)》
。
家，三边交易机
制能够有效降低
39 王林亚 (2021).“债务换取自然”与塑造绿色话语霸权：美国对热带森林的保护政策及评析.
债务国的森林砍历史教学, 2021(7):13-24.

伐率，为全球自 40 Jamie M. Sommer, Michael Restivo & John M. Shandra (2020). The United States, Bilateral
然保护创造了约 Debt-for-Nature Swaps, and Forest Loss: A Cross-National Analysis, The Journal of
4 亿美元的价值。 Development Studies, 56:4, 748-764, DOI: 10.1080/00220388.2018.1563683.

（1）伯利兹案例
2020 年新冠肺炎疫情爆发对高度依赖旅游业的伯利兹带来重创，经

济收缩 13.4%，债务规模占GDP的比重从 2019 年的 77.5%攀升至 2021 年
的 101.4% 41 。其中，伯利兹发行的商业债券约占其债务总额的 1/4，主要为
5.53 亿美元的单一欧洲债券（又被称为“超级债券”）。经济下滑叠加高负
债，严重削弱了债券持有人对于伯利兹偿债能力的信心，导致该债券市场
价格跌至面值的 38%-47%区间、多次违约、并进行了 3 次重组，伯利兹陷
入债务困境。
在此背景下，2021 年 11 月，伯利兹政府与TNC利用债务自然互换机

制，达成了 3.64 亿美元的债转协议，减少了 1.89 亿美元的未偿债务，相当
于伯利兹 2020 年GDP的 9.2%，伯利兹的主权信用评级回升，再融资能力
进一步恢复。在该笔DNS交易中，TNC注册的子公司，即伯利兹蓝色投资公
司（BBIC），向伯利兹提供 3.64 亿美元的“蓝色贷款”以资助该国对超级债
券的回购与清偿，贷款的资本金由瑞士信贷发行的“蓝色债券”在资本市场
筹集。为降低融资成本，美国国际发展金融公司（DFC）为蓝色债券提供了
政治风险担保，在伯利兹违约时根据仲裁裁决代为支付，同时慕尼黑再保
险公司为BBIC提供了商业指数保险以缓解自然灾害对偿债能力的影响。由
此，蓝色债券获得穆迪信用Aa2 的评级，相较于债转之前的Caa3 级超级债
券提升 16 级。此外，BBIC设计了阶梯式递增的票面利率，使伯利兹在最初
5 年内需偿还的债务对比之前减少了 5360 万美元，同时贷款还款期限定为
19 年，附带 10 年的本金还款宽限期。
作为交换条件，伯利兹政府承诺在 2022 年至 2026 年间将获得保护性经济下滑叠加高

投入的海域范围从 15.6%增加至 30%，2026 年完成海洋空间规划（MSP），负债，严重削弱
了债券持有人
并在未来的 20 年内平均每年为此次交易设立的伯利兹可持续未来基金投入
对于伯利兹偿债
等价于 420 万美元的伯利兹货币，用于支持当地的海洋保护项目。如果伯利能力的信心，导
兹没有在约定日期之前达成关键绩效指标（KPI），则其在未达到第一个KPI 致该债券市场价
格跌至面值的
38%-47%区间、
多次违约、并进
行了 3 次重组，
伯利兹陷入债务
困境。
41 IMF (2023). Belize Datasets. https://www.imf.org/external/datamapper/pro le/BLZ.

指标后，每年需支付用于海洋保护的费用将增加 125 万美元，此后每错过一
个KPI指标，每年用于海洋保护的费用均将增加 25 万美元。违约的资金将被
放入一个托管账户，一旦政府恢复了资金投入的金额，这笔钱就会被归还；
否则，资金就会被投入海洋保护基金中，用于支持保护工作（图 3-3）。
图 3-3 伯利兹债务换自然案例示意图
来源：TNC, 2022 42. 中央财经大学绿色金融国际研究院整理
（2）巴巴多斯案例
与伯利兹类似，巴巴多斯也面临着债务困境与海洋环境保护的矛盾和
挑战。近年来，巴巴多斯债务占GDP比重持续高企，在 2017 年达到 158.1%
与伯利兹类似，
巴巴多斯也面临的高点。该比重在 2019 年虽短暂降至 119%，但却在 2020 年随着新冠疫情
着债务困境与海
爆发重新大幅攀升 30%至 149% 43。债务困境使巴巴多斯的海洋保护受到资
洋环境保护的矛
盾和挑战。近年金不足的掣肘。
来，巴巴多斯债
为发展该国的可持续蓝色经济，2022 年 9 月，巴巴多斯政府、TNC和
务占GDP比重持
续高企，在 2017
年达到 158.1%
的高点。
43 IMF (2023). Barbados Datasets. https://www.imf.org/external/datamapper/pro le/BRB.

美洲开发银行（IDB）完成了一项 1.5 亿美元的债务自然转换交易，推动了

巴巴多斯政府进行海洋保护行动并开发海洋空间计划，承诺到 2030 年保护
其专属经济区（EEZ）和领海的 30%（约 55000 平方公里）的海域面积。这
笔交易由IDB和TNC提供 1.5 亿美元的信用担保，瑞士信贷和加勒比第一加
勒比银行安排利率为 3.8%的蓝色贷款资助，巴巴多斯政府分别以美元和巴
巴多斯币支付总计 1.465 亿美元的欧元与国内债务。通过这笔交易，巴巴多
斯得以将其原始债务平均 7.2%的融资成本降至 4.9%，使该国在 15 年内共
节省约 5000 万美元的资金 44，这笔资金也将被投入到海洋保护资金中，具
体安排包括：巴巴多斯政府每年平均将 150 万美元投入到一个名为巴巴多
斯环境可持续性基金（BESF）的独立保护基金中，同时，还将有 1700 万美
元被用于BESF的长期捐赠基金，预计在 15 年内将产生额外的 1000 万美元
回报（图 3-4）。
图 3-4 巴巴多斯债务换自然案例示意图
来源：TNC, 2023 45 . 中央财经大学绿色金融国际研究院整理
2022 年 9 月，巴
巴多斯政府、TNC
和美洲开发银行
（IDB）完成了一
项 1.5 亿美元的债
44 “全部成本 4.9%”是指巴巴多斯蓝色贷款交易的总成本，包括担保费用以及TNC提供的保护务自然转换交易，
咨询、监测和报告成本等。推动了巴巴多斯
45 TNC (2023). Case Study: BARBADOS BLUE BONDS FOR OCEAN CONSERVATION. https:// 政府进行海洋保
www.nature.org/content/dam/tnc/nature/en/documents/TNC-Barbados-Debt- 护行动并开发海
洋空间计划。
Conversion-Case-Study.pdf.

（三）中国应用债务自然互换机制的意义
21 世纪以来，重债穷国倡议、多边减债倡议等减债计划的实施使西方
债权人持有的国际债务比重下降。与此同时，中国不断提升对外借款规模，
对外债权头寸快速增长。随着 2000 年的“走出去”战略和 2013 年的“一带
一路”合作倡议的相继启动与实施，中国的对外贷款存量从 2004 年底的
590 亿美元达到 2021 年底的 9886.98 亿美元 46，对外贷款净头寸由负转正，
并保持增加态势。中国的对外贷款以官方贷款为主，大部分由中国政府、国
有政策性银行或国有商业银行和国有企业提供。2000 年至 2021 年间，在中
国对中低收入国家贷款中,官方贷款年平均占比为 87.01% 47，而同期他国对
中低收入国家贷款中官方性质贷款年平均占比远低于中国，仅为 21.34%，
且这一差距正不断扩大。此外，中国对世界其他地区的债权规模占全球
GDP的比重也从 21 世纪初的 1%升至 2019 年的 6%，其对中低收入国家公
共和公共担保债务（PPG）的持有率达约三分之一 48 ，中国已成为世界上最
大的双边官方债权国 49。作为新兴债权国，中国逐渐成为发展中国家融资的
重要资金来源，其债务处理方式也备受关注。
46 数据来源：中央财经大学绿色金融国际研究院收集整理
47 谭小芬, 程颖越 (2023). 中国对外贷款的发展现状、风险挑战及对策建议. 国际贸易:
2023(11).
中国已成为世界
上最大的双边官 48 Paul, Q., Weber, P.F. & Svartzman, R. (2023). Debt-for-nature swaps: a two-fold solution
方债权国。作为 for environmental and debt sustainability in developing countries? Economy and
新兴债权国，中 international nancing, 244/2.
国逐渐成为发展 49 Horn, S., Reinhart, C.M. & Trebesch, C. (2021). China's overseas lending, Journal of
中国家融资的重
International Economics, vol 133.
要资金来源，其
债务处理方式也
备受关注。

图 3-5 不同债权国对中低收入国家的PPG外债规模
来源：Quentin Paul, Pierre-François Weber & Romain Svartzman (2023)
中国已经为较脆弱的中低收入国家缓解债务压力做出切实的贡献：
2013 年至 2018 年，中国对外援助的资金规模达到 2702 亿元 50 ；此外，
中国还积极参与G20 集团于 2020 年 5 月设立的“暂缓最贫困国家债务偿
付倡议（DSSI）”，落实《缓债倡议后续债务处理共同框架》
（以下简称《共
同框架》），帮助受疫情冲击较大的弱势国家应对财政危机。如下图所示，
对于符合DSSI 条件的国家，中国作为官方双边债权人的权重最高；2020
年，DSSI中各国对中国的未偿债务达到 1100 亿美元，占全部官方双边债
务的 64% 51 。此外，中国在G20 第一轮缓债实现的金额已超过 13 亿美元，
中国已经为较脆
弱的中低收入国
家缓解债务压力
50 中华人民共和国国务院新闻办公室 (2021). 新时代的中国国际发展合作. http://www.scio. 做出切实的贡献：
gov.cn/zfbps/32832/Document/1696685/1696685.htm. 2013 年至 2018

年，中国对外援助
51 Green Finance & Development Center (2022) China’s Role in Public External Debt in
的资金规模达到
DSSI Countries and the Belt and Road Initiative (BRI) in 2020. https://greenfdc.org/brief-
2702 亿元。
chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-
in-2020/.

是G20 成员中落实缓债金额最多的国家 52 。然而，DSSI已于 2021 年 12 月
到期，受惠国不得不继续履行偿债义务，财政压力飙升；而《共同框架》
虽于 2021 年底启动，但受限于债务国对主权评级降级、后续融资影响等
的担忧，申请者寥寥无几。现有的债务处理机制左支右绌，难以应对当前
的债务困境。
图 3-6 2013-2019 年符合DSSI条件国家的双边债权人比重（%）

来源：World Bank Group (2021) 53
据Schlegl et al（ 2019）研究，债务国在偿债顺序上更倾向于拖欠官

方债权人，且官方债权人承受的重组损失更高 54 。随着我国外债头寸占比
而《共同框架》虽
于 2021 年底启
动，但受限于债
务国对主权评级
降级、后续融资
影响等的担忧， 52 周小川 (2021) 发展中国家债务压力大周小川：不能消债以免损害中国投资人利益. https://
申请者寥寥无几。 new.qq.com/rain/a/20210421A05PYI00.
现有的债务处理 53 World Bank Group (2021) International Debt Statistics. https://openknowledge.worldbank.
机制左支右绌，
org/server/api/core/bitstreams/d461ae45-4c9d-51a1-90b7-525cd635a0be/content
难以应对当前的
54 Schlegl, M., Trebesch, C. & Wright, M. L. (2019). The Seniority Structure of Sovereign Debt，
债务困境。
National Bureau of Economic Re-search Working Paper，No.w25793. https://www.nber.
org/system/ les/working_papers/w25793/w25793.pdf.

的升高，被拖欠债务规模不断攀升：据周诚君等人（2021）55 的不
完全统计，截至 2018 年，中国对外直接贷款累计被拖欠金额至少达
到 640 亿美元，其中 2016 年后新增的债务占 503.3 亿美元（占比约
78.6%）。较低的偿付优先级叠加债权的高权重，中国正面临着较大
的债务风险敞口，大于所有其他官方双边债权人的债务总和，仅次
于世界银行 56 。另一方面，中国自 2000 年以来的债务重组模式大多
采取较为单一的直接减记方式，一定程度上也易使中国成为违约目
标。若出现债务违约，中国受到的波及尤甚严重，与债务国之间的贸
易合作也将受到影响。
因此，如何在避免中国经济损失的同时兼顾债务国的发展需求，
尽快识别中国可用的债务处理机制尤为重要。绿金委研究项目组曾
对比过五种债务处理工具，其中部分机制强调“绿色化”的债务安排，
尤其是债务自然互换交易的成效最为突出 57。当前，部分国家已发起
DNS的相关倡议，例如，2015 年，英联邦领导人向《联合国气候变化
框架公约》缔约方会议第二十一次大会提交了关于“多边债务气候互
换机制”的提案，建议减免脆弱国家欠多边机构的部分债务，以换取
该国对气候适应和减缓项目的投资。
55 周诚君, 洪灿辉, 汪浩 (2021). 构建主权债务重组的“上海模式”. 管理世界: 2021(6).

中国自 2000 年以
DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2021.0079.
来的债务重组模
56 Green Finance & Development Center (2022). China’s Role in Public External Debt
式大多采取较为
in DSSI Countries and the Belt and Road Initiative (BRI) in 2020. https://greenfdc. 单一的直接减记
org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and- 方式，一定程度上
road-initiative-bri-in-2020/. 也易使中国成为
57 保尔森基金会&复旦大学绿色金融与发展中心 (2022). 债务换自然机制在中国实施违约目标。若出现
债务减免中的应用前景. https://www.ifs.net.cn/storage/uploads/ le/2023/01/29 债务违约，中国受

到的波及尤甚严
/%E5%80%BA%E5%8A%A1%E6%8D%A2%E8%87%AA%E7%84%B6%E5%AD
重，与债务国之间
%90%E8%AF%BE%E9%A2%98%E6%8A%A5%E5%91%8A_%E4%BF%9D%E5
的贸易合作也将
%B0%94%E6%A3%AE%E5%9F%BA%E9%87%91%E4%BC%9A_%E5%A4%8D
受到影响。
%E6%97%A6%E5%A4%A7%E5%AD%A6_202301.pdf

表 3-1 五类债务处理工具比较
来源：绿金委, 2022.《债务自然互换机制在中国实施债务减免中的应用前景》
注：
“+”表示有望实现预期效果；
“0”表示不存在明显影响；
“-”表示有碍于实现预期效
果；
“*”是指债务国认为未来可以不用付出任何成本而获得债务减免，因此为克服道德风险，
债务重组中应避免向债务国提供“无成本”的债务减免。
作为债权国，债务自然互换机制能够为中国带来多方面的益处：一是
减少因债务国违约而不得不承担的经济损失。债务国的债务违约风险不仅
局限于自身，很可能波及债权方，通过资产负债表、国际金融市场和国际贸
易等渠道对中国进行反向溢出 58 ，而债务自然互换可以利用减少或重组债
双、多边协议的务的方式有效降低这种违约风险带来的连带效应。二是加强与合作伙伴的
签订意味着中方关系纽带，提升中方全球声誉。双、多边协议的签订意味着中方与债务方未
与债务方未来将
来将在债务交易模式、项目安排孵化等方面建立密切的合作关系，有助于
在债务交易模式、
项目安排孵化等提升中国的外交形象，建立起对气候发展议题的国际领导力。三是降低金
方面建立密切的融机构风险敞口，释放信贷额度。不良资产的长期积压会影响金融机构的
合作关系，有助
于提升中国的外
交形象，建立起
对气候发展议题
的国际领导力。
58 熊婉婷, 曾瑞 (2023). 全球主权债务风险与国别脆弱性评估. 国际经济合作: 2023(5). DOI:
10.20090/j.cnki.gjjh.2023.3.1.

资产健康与开发能力，阻碍金融机构新增信贷业务的开展，而债务自然互
换机制可以帮助金融机构核销债务、及时止损，从而提高资本充足率，充盈
信贷空间。
对于债务国而言，高风险的债务难以获得保险公司的承保，而债务自
然互换机制可以通过债务重组缓解债务国的偿债压力，使其获得更多的经
济发展空间，进而扩大与中方长期的经贸合作，同时帮助中低收入国家有
效应对气候变化、生物多样性丧失等自然环境威胁。此外，债务自然互换交
易模式允许债务国使用本币偿债，帮助债务国降低外汇储备压力，减少因
汇率浮动带来的偿债成本上升的风险，可以有效释放债务国的财政空间。
在全球气候问题严峻叠加债务危机的大背景下，绿色化的债转发展模式惠
及债务双方，中国可积极考虑采用债务自然互换机制，作为妥善回应债务
国诉求的有效方式，在避免债务违约给中国带来经济损失的同时兼顾债务
国的经济社会发展需求，与各国保持良好商业合作关系，提升国际话语权，
展示中国负责任的大国形象。
（四）中国应用债务自然互换机制面临的现实挑战
国际社会在债务自然互换机制等债务重组方面已积累了充分的经验，
但基于中国的机制体制，这些经验并不能完全照搬，需甄别出符合中国国
情的最优模式，这也使我国在相关实践中面临一些挑战。
国际社会在债务
首先，债务国意愿对债务自然互换项目的推进起重要作用。债务自然自然互换机制等
互换的模式行之有效，但某种程度上其对债务国的议程政策施加了影响，债务重组方面已
积累了充分的经
增加了债务国对主权被侵犯的焦虑 59。中国的国际发展合作始终秉承着“坚验，但基于中国
持不干预其他国家探索符合国情的发展道路，不干涉其他国家内政，不把的机制体制，这
些经验并不能完
自己的意志强加于人，不附加任何政治条件，不谋取政治私利”的内涵，债
全照搬，需甄别
出符合中国国情
的最优模式，这
也使我国在相关
实践中面临一些
59 Aligiri, P.(1992). Give Us Sovereignty or Give Us Debt: Debtor Countries' Perspective on 挑战。
Debt-for-Nature Swaps. American University Law Review 41, no.1: 485-516.

务自然互换协议的签订应充分尊重受援国意愿，由各方共同探讨以兼容中
方国际发展合作理念和债务方国内优先发展事项。例如，为了充分发挥债
务互换的潜力，债务明显不可持续和债务较高但可持续的情况不能被相提
并论。在前一种情况下，深度和全面的债务重组应该是首要重点，而不是把
债务国的偿债储蓄与增加气候支出强行绑定；在后一种情况下，要明确中
等收入和低收入债务国之间的区别，对于中等收入债务国而言，债务互换
可以为其提供资金用于投资气候减缓项目，而对于社会经济结构较为脆弱
的低收入债务国而言，债务互换应优先考虑气候适应性投资 60。而且，除政
府意愿外，债务国的选择标准也是一大关键，中方需要对债务国的债务水
平、减缓与适应气候变化的潜力、国内政治法律环境、与中国外交政策的关
联度等因素做出明确的资格条件界定，评估债务换自然潜在的应用场景。
第二，复杂且漫长的债转自然落地过程可能抬升时间、交易成本。债务
自然互换过程涉及多方群体，如债务国、债权国、捐助者、非政府组织等，
其准备、谈判和执行过程复杂而漫长，具体落实会受到行政审批流程、各方
利益相关者的意见分歧、政局更替、意愿变化等因素的制约影响。例如，安
提瓜和巴布达曾于 2012 年与巴西协商 1800 万美元的“债务与沿海地区气
候适应管理互换协议”，但由于巴西议会内部不断拖延，最终未能实现 61 ；
德国虽针对债务转换配套了明确的法律支持机制，但由于种种拖延与限制，
2015 年至 2020 年期间仅达成了 1.24 亿欧元的债务转换协议 62，远低于 9
亿欧元的财政预算。而且，时间成本的叠加可能会进一步影响交易价值，债
务自然互换条款中的本币支付虽减轻了债务国的外汇压力，但当债务方难
以偿债时，本币的增发会提升通货膨胀的风险，其用于发展项目的本币实
债务自然互换过
际可能远远低于被减免的债务，进而影响债务自然互换的实际现金价值和
程涉及多方群体，实施效果，陷入恶性循环。
如债务国、债权
国、捐助者、非政
府组织等，其准
备、谈判和执行
过程复杂而漫长，
具体落实会受到
行政审批流程、 60 Essers, D., Cassimon, D. & Prowse, M. (2021). Debt-for-climate swaps: Killing two
各方利益相关者 birds with one stone? Global Environmental Change. Vol 71. https://doi.org/10.1016/
的意见分歧、政 j.gloenvcha.2021.102407.
局更替、意愿变
61 Fuller, F., Zamarioli, L., Kretschmer, B., Thomas, A. and Marez, L.D. (2019). Debt for Climate
化等因素的制约
Swaps: Caribbean Outlook.
影响。
62 Kaiser, J. (2022). Global Sovereign Debt Monitor 2022.

第三，债务自然转换并非适用于所有债务类型。实际上，债权国对债转
类型都持有极其谨慎的态度，多用于处理援助债务和官方支持的出口信贷。
巴黎俱乐部推出的“休斯顿条款”诞生于 1990 年并存续至今，截至 2022 年
底已执行 35 次，其规定债务转换适用的债务类型是对低收入国家的全部官
方发展援助债务（ODA）和不超过 20%或等值 1500 万至 3000 万美元特别
提款权（SDR）债务的非援助逾期债务（NODA）63 ；德国联邦预算法规定每
年度的债转发展预算仅限于官方发展援助中的发展债务，不能用于商业债
务；法国在债务国偿债后通过C2D计划为其提供无偿援助资金，并于 1999
年宣布取消“重债穷国倡议”国家的全部援助债务；对于政策与商业兼容的
出口信贷债务，瑞士政府和金融机构风险共担，财政出资折价回购债务，金
融机构自行承担剩余损失。同样，债务自然互换并非可以适用于中国所有
对外债务，传统的无息优惠贷款等援助性质的贷款有较高的可能性，而对
于其他贷款如政策性银行贷款、商业性贷款而言，债务的核销涉及到金融
债务自然互换并
机构的信用与融资问题，可执行性还有待商榷。另外，中国债务二级市场的非可以适用于中
跨境交易受限，目前境内金融机构与资产管理公司交易债权以处理不良金国所有对外债务，
传统的无息优惠
融资产的模式较为普遍，但受限于跨境政策、境内非持牌资产管理机构的
贷款等援助性质
参与竞争以及市场透明度等因素，国内不良贷款的跨境转让仍处于起步阶的贷款有较高的
64
段，短时间内难以提升国际组织参与中方境内金融机构商业债权转让的可能性，而对于
其他贷款如政策
活跃度与积极性。性银行贷款、商
业性贷款而言，
债务的核销涉及
到金融机构的信
用与融资问题，
可执行性还有待
63 张亚澜, 郭嘉沂 (2023). 巴黎俱乐部主权债务重组条款详解�发展中经济体债务问题. 商榷。
64 李凯, 余臻 (2022). 不良资产跨境转让研究.债券.

四、转型金融�金融支持公正转型
在全球气候变化的严峻挑战下，公正转型也被纳入了全球气候治理的
优先议程。在国际社会上，2016 年达成的《巴黎协定》明确了全球气候治理
的 1.5 摄氏度和 2 摄氏度的温升控制目标。为实现这一目标，全球经济体均
需采取全面、迅速且影响深远的脱碳行动，迫切需要从高碳经济模式转向
绿色低碳的发展路径。
作为全球上最大的温室气体排放国，为推动达成和加快落实《巴黎协
定》，中国于 2020 年 9 月向国际社会郑重宣示将提高国家自助贡献力度，并
设立碳达峰碳中和的“双碳”目标。这一目标的实现迫切要求中国进行经济
结构和社会结构的绿色转型，转型过程不仅涉及经济、能源、产业结构的升
级调整，还包括强化能源节约与能效提升、推动自然资源节约集约利用等
多方面的发展路径。然而，中国产业结构呈现以能源和碳密集型产业为主
导的特征，且亟需转型的八大高碳排行业中多数为劳动力密集型行业。在
相关转型目标落实过程中，若无法实现全部劳动人员平滑再就业，势必会
对相关行业的劳动力市场产生消极影响，并随之对相关地域、行业产生更
大范围的冲击。因此，如何安置受转型冲击和影响的人群，并减少转型对行
业和地域带来的不公平影响，是我国低碳转型道路上应考虑的核心因素，
也是国际社会在气候变化领域讨论的关键议题。
作为全球上最大
的温室气体排放
国，为推动达成（一）公正转型概述
和加快落实《巴
黎协定》，中国于
2020 年 9 月向国应对气候变化已成为一项全球性议题，而经济发展水平和资源禀赋具
际社会郑重宣示
有差异的不同国家和地区在应对气候变化的进程中存在不同程度的难度。
将提高国家自助
贡献力度，并设在推动传统高碳行业的低碳转型过程中，国家、行业和社区居民需要平衡
立碳达峰碳中和
经济发展与气候治理工作，避免因低碳转型造成的相关职业人群大规模失
的“双碳”目标。
业、区域经济衰退、社会动荡、能源短缺等问题。由此，公正转型的概念应

运而生。近年来，公正转型作为国际气候治理中日趋主流化的议题之一，逐
渐成为各国政策制定者在应对气候变化时重点考虑的政策方向和路径选
择。我国八大高碳排行业目前面临巨大的公正转型资金缺口，据测算，现有
的财政支出保障仅能覆盖公正转型资金需求的 0.29%，仍有约 1.8 万亿元的
资金缺口亟需等待公共财政、多边银行和私人资本的支持 65，推动和实现公
正转型任重而道远。
公正转型的概念最早出现在 20 世纪 70 年代末，彼时美国在国家环保
政策法律的监管下，石油、化工和核能等重污染企业被迫关停整改或减产，
工人失业率急剧上升。为保护工人权益，美国工会提出对工人进行再培训
等措施，缓解当地由于环保问题造成的就业压力 66，形成了公正转型概念的
雏形。1992 年《联合国气候变化框架公约》
（UNFCCC）生效后，国际社会充
分认识到平衡社会公正问题与气候变化治理之间的重要性，公约框架下针
对公正转型的关注度逐步提升，现已逐渐成为气候谈判的主流议题。然而，
UNFCCC各缔约方对于该议题的接受度和关注点存在一定差异，其中发达
国家更强调如何创造高质量和体面的就业机会，而发展中国家的关注点则
聚焦于资金和技术层面的国际合作与援助 67。因此，全球的公正转型发展仍
处于初级阶段，如何将公约和理论认知转化为具体实践亟须各方达成共识
后共同推动。 1992 年《联合国
气候变化框架公
约》
（UNFCCC）
生效后，国际社
会充分认识到平
衡社会公正问题
与气候变化治理
65 袁佳，陈波，吴莹，刘诺（2022）《
. 碳达峰碳中和目标下公正转型对我国就业的挑战与对策》
之间的重要性，
66 Autumn Spanne (2021). Just Transition: History, Principles, and Examples. https://www. 公约框架下针对
treehugger.com/just-transition-history-principles-and-examples-5190469 公正转型的关注
67 王谋 (2022).《欧盟推进气候治理公正转型的经验研究》. https://kns.cnki.net/kcms/detail/ 度逐步提升，现
detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDAUTO& lename=RMLT202214007&uniplatform 已逐渐成为气候

谈判的主流议题。
=NZKPT

表 4-1 公约下公正转型议题的进展
时间线主要举措
《联合国气候变化框架公约》提出气候战略必须考虑经济、社会
1992 年
和环境影响。
《京都议定书》缔结后，多个工会组织要求将公正转型纳入气候
1997 年 COP3
机制。
《坎昆协议》首次纳入将公正转型概念，提出“应对气候变化应
2010 年 COP16
确保劳动力的公正转型，创造体面和高质量的工作”。
设立“实施应对措施影响论坛”，将“实现劳动力的公正转型、
2011 年 COP17
创造体面和高质量就业”作为八大议题之一。
《巴黎协定》将公正转型纳入案文，提出政府应关注劳动力的公
2015 年 COP21
正转型以及创造体面优质的工作机会。
发布《关于团结和公正转型的西里西亚宣言》，呼吁解决公正转
2018 年 COP24
型成为会议三大主题之一。
国际劳工组织发起气候行动，促进就业倡议，发布《绿色未来技能》
2019 年 COP25
报告。
美国、英国、EU27、挪威、加拿大和新西兰等 30 多个国家签署了《公
2021 年 COP26
正转型宣言》。
2022 年 COP27 通过《沙姆沙伊赫实施方案》，成立公正转型工作组。
来源：张莹、姬潇然、王谋（2021）68 ，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
近年来，在国外社会相关参与者的推动下，公正转型理念已基本达成全球
共识。然而，全球仍未就“公正转型”概念形成具有权威性、公正性、标准化的
统一概念，各个国家、地区、行业的参与者对于公正转型概念的认识均有所不
近年来，在国外社
会相关参与者的同（表 4-2）
。通过对国内外各界的研究结果梳理显示，公正转型可分为狭义和
推动下，公正转型广义两类：狭义上的公正转型更多聚焦于解决在实现绿色转型的路径中产生的
理念已基本达成
社会问题，包括工作机会丧失、劳动力短缺、弱势群体权益受损等公正性问题；
全球共识。然而，
全球仍未就“公正而广义上的公正转型则由个人和群体层面扩展至区域和行业层面，涉及到包括
转型”概念形成具经济发展困境、能源短缺、行业性萎缩等领域的宏观问题 69。
有权威性、公正
性、标准化的统一
概念，各个国家、
地区、行业的参与
者对于公正转型
68 张莹，姬潇然，王谋(2021).《国际气候治理中的公正转型议题：
概念辨析与治理进展》.http://
概念的认识均有
www.climatechange.cn/CN/10.12006/j.issn.1673-1719.2020.179
所不同。
69 刘佳颖，张柏杨，朱睿博(2023).《公正转型：概念、实践与启示》.

表 4-2 国际机构对于公正转型的定义
机构定义
公正转型意味着以尽可能公平和包容的方式实现绿色经
国际劳工组织 70
济转型，创造体面的工作机会，不让任何一个人掉队。
公正转型是一个原则、一个过程和一种实践。公正转型
的原则在于健康的经济和清洁的环境可以且应当共存。
公正转型联盟 71
同时，实现这一愿景的过程应当是公平的，不应以牺牲
工人或社区居民的健康、环境、工作或经济资产为代价。
在国家或区域维度上，公正转型是一个全经济范畴的进
程，包含制定规划、政策和投资，旨在确保未来工作岗
国际工会联盟 72
位绿色且体面，净零排放目标得以实现，贫困消除，同
时确保社区繁荣且具有韧性。
公正转型是一个全经济层面的进程，其目标是通过促进
世界基准测试联盟 73 雇主、工会、政府和社区间的社会对话，实现经济体和
企业向低碳、社会公正和环境可持续的活动转变。
公正转型是一个以愿景为导向、统一且基于特定地点的
气候公正联盟 74 一套原则、过程和实践，旨在通过经济和政治力量以实
现从攫取型经济向再生型经济的转变。
公正转型概念聚焦于从高碳活动向绿色经济的转换过
国际人权与商业研究所 75 程，其核心在于确保在推进气候行动并实现其益处的同
时，避免对工人群体、社区、国家及地区造成负面影响。
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
狭义上的公正转
型更多聚焦于解
决在实现绿色转
型的路径中产生
的社会问题，包
70 国际劳工组织（n.d.）Frequently Asked Questions on just transition. https://www.ilo.org/ 括工作机会丧失、

劳动力短缺、弱
global/topics/green-jobs/WCMS_824102/lang--en/index.htm
势群体权益受损
71 公正转型联盟（n.d.）Just Transition Principles. https://jtalliance.org/what-is-just-transition/
等公正性问题；
72 国际工会联盟 (2017). Just Transition – Where Are We Now and What’s Next? https://www.ituc- 而广义上的公正
csi.org/IMG/pdf/ituc_climate_justice_frontline_brie ng_2017.pdf 转型则由个人和
73 Eye on ESG (2021). Just Transition: The World Benchmarking Alliance Publishes Its‘Just 群体层面扩展至
区域和行业层面，
Transition Assessment’. https://www.eyeonesg.com/2021/12/just-transition-the-world-
涉及到包括经济
benchmarking-alliance-publishes-its-just-transition-assessment/
发展困境、能源
74 气候正义联盟（2022）.Just Transition: A Framework for Change. https://climatejusticealliance. 短缺、行业性萎
org/just-transition/ 缩等领域的宏观
75 国际人权与商业研究所（n.d.）What is Just Transitions? https://www.ihrb.org/explainers/what- 问题。
is-just-transition

在我国国内，近年来各利益相关方纷纷开始关注绿色低碳转型产生的
相关社会问题，各主管部门也多措并举，围绕就业和能源安全领域展开初
步研究并制定相应解决措施。例如，发改委等多部门发布《关于大力发展实
体经济积极稳定和促进就业的指导意见》、
《关于完善能源绿色低碳转型体
制机制和政策措施的意见》等政策，致力于促进传统产业劳动者转岗提质
就业，并推动我国在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。
尽管上述政策并非以公正转型为主要核心，但其有效地以间接手段缓解了
转型过程中传统产业人员再就业以及能源保供问题，为公正转型发展奠定
了政策基础。
随着国际社会对转型金融关注度的日益提升，转型结果的公正、公平
和包容性也成为关注重点。碳中和每年会直接导致煤炭开采和洗选业、石
油和天然气开采业等国民经济行业分类中的 8 个领域的就业群体受到直接
影响，且失业影响的时间长度约为一年。为达到碳中和目标，预计我国每年
将导致 68.52-93.43 万人失业，需要 13514.20-18428.45 亿元的资金支持
高碳行业绿色公正转型的实现 76。尽管人力资源和社会保障部每年会对再
就业人员进行相应补贴，但再就业保障对资金的需求往往较大，财政政策
随着国际社会对
仅能覆盖转型成本的 38.65-52.69 亿元，缺口仍高达 13475.55-18375.76
转型金融关注度
的日益提升，转亿元。因此，仅在保证就业群体的公正转型层面仍面临较大的资金缺口。金
型结果的公正、融作为社会资源配置的重要手段，既能为绿色低碳转型提供资金支持，又
公平和包容性也
成为关注重点。
能规避和化解转型途中的潜在的社会经济层面的公正、公平风险；金融支
碳中和每年会直持手段作为可直接影响资源分配和转型结果的重要抓手，可在转型过程中
接导致煤炭开采
很好的服务于公正结果的实现。
和洗选业、石油
和天然气开采业
等国民经济行业
分类中的 8 个领
域的就业群体受
到直接影响，且
失业影响的时间
长度约为一年。 76 袁佳，陈波，吴莹，刘诺（2022）.碳达峰碳中和目标下公正转型对我国就业的挑战与对策，
《金融发展》
，2022 年第 1 期

表 4-3 八个高碳排行业实现“公正转型”的就业安置成本预测
来源：袁佳，陈波，吴莹，刘诺（2022）77，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
注释：由于工人失业影响的时间长度约为一年，因此该预算中“绿色公正转型成本=工人平均年收入*工作岗位失业人数”得出。
考虑到公正转型领域需具备较强的多领域、多部门合作能力，实操层
面复杂程度较高，因此需要国际组织、国家政府等政策和标准制定者牵头，
积极推动公正转型原则和倡议的发起，引领金融行业将公正转型纳入其投
资策略和气候政策当中去。
国际层面，2020 年国际资本市场协会（ICMA）发布的《气候转型金融
手册》78 中提出需考虑转型活动对社会产生的影响，要求融资方披露其如何
在转型战略中将公正转型纳入考量，并说明与“社会支出”相关的具体信息。
77 袁佳，陈波，吴莹，刘诺（2022）《
. 碳达峰碳中和目标下公正转型对我国就业的挑战与对策》
78 International Capital Market Association (2020). Climate Transition Finance Handbook
Guidance for Issuers. http://dev.icmagroup.org/assets/documents/Regulatory/Green-
Bonds/Climate-Transition-Finance-Handbook-December-2020-091220.pdf

欧盟和英国也纷纷就公正转型的金融支持提出新规：2019 年，欧盟发布的
《欧盟可持续金融分类方案》指出，转型活动须达到最低限度的社会保障要
求，具体评估标准包括人权、腐败贿赂、不合规税收和公平竞争四项绩效指
标 79,80。欧盟在随后公布的《可持续金融信息披露条例》中不仅要求基金经
理披露其设计的金融产品对社会造成重大负面影响，还要求他们在“达到最
低限度的社会保障”方面进行产品信息披露 81。2022 年，英国财政部启动的
转型计划工作组(TPT)，以金融机构为研究主体，开始就如何将公正转型原
则融入该类机构业务展开相应研究。在初步讨论中，研究报告建议金融机
构将公正转型原则作为其净零转型计划总体目标和愿景的重要组成部分，
并在投资过程中严格落实该原则的实现 82。
国内层面，我国国家和地方层面的政策制定者大多以转型金融为基础
切入点展开公正转型的相关研究。例如，2022 年 11 月，由中国和美国共同
主持起草的《G20 转型金融框架》83 正式发布，其中公正转型作为转型金融
的重要因素，首次在该框架中被列为五大支柱之一，用以缓解无序转型造
成的多种负面社会经济影响，包括高碳行业的规模性失业、社区衰落、能源
短缺和通胀等问题。在我国地方层面，湖州市也在积极探索尝试公正转型
原则在转型金融体系的发展。
79 Nordea (2022). EU Taxonomy Minimum Safeguards: What are they and why do they
matter?. https://www.nordea.com/en/news/eu-taxonomy-minimum-safeguards-what-
are-they-and-why-do-they-matter
2022 年，英国 80 邵丹青(2023).《金融支持碳中和目标下的公正转型》. https://mg ab.nsd.pku.edu.cn/gddt/

财政部启动的转 MGFgd/a26f37157a32468a97c7b453aa146198.htm
型计划工作组 81 杨斯尧(2023).《我国非银金融机构气候信息披露政策建议—基于欧盟实践经验的思考》
，
(TPT)，以金融机《清华金融评论》
，2023 年 2 月刊. https://mp.weixin.qq.com/s/Tx419AvCJphOlgI5ervgHw
构为研究主体，
82 Project Net Zero (2022). UK government Transition Plan Taskforce considers Just
开始就如何将公
Transition. https://www.projectnetzero.co.uk/2022/08/uk-government-transition-plan-
正转型原则融入
taskforce-considers-just-transition/
该类机构业务展
开相应研究。 83 Sustainable Finance Working Group (2022). 2022 Sustainable Finance Report. https://
g20sfwg.org/wp-content/uploads/2022/10/2022-G20-Sustainable-Finance-Report-2.pdf

（二）支持公正转型的不同模式分析
如今，公正转型面临着较大的资金缺口，国际实践中，政府纷纷通过完
善财政政策体系，国际组织也通过构建资金预算框架、配套相应的投融资
计划，助力高碳排行业实现公平、公正、包容性强的转型目标。当下，能源
转型压力大多集中在能源依赖型发展中经济体，而英、德、法、美等工业化
起步较早的发达国家早已布局并落实退煤、减煤等能源转型措施。作为在
全球范围内经济发展水平和温室气体排放量均居于前列的经济体，欧盟已
经构建了较为完善的应对气候变化政策框架，其近年提出的公正转型机制
（JTM）对我国如何利用财政政策推动公正转型具有一定借鉴意义。
（1）欧盟公正转型机制的背景—欧盟多年度财政框架
欧盟的多年度财政框架（MFF）为实施欧盟年度预算提供了指南，是实
施“气候主流化”倡议的有力工具之一。该框架规定了欧盟主要的政策优先欧盟的多年度财
政框架（MFF）为
事项和领域，以确保主要优先领域预算分配的可预测性和稳定性，促进各
实施欧盟年度预
成员国、欧盟机构等在各个领域实现协调合作。在 2014–2020 年财政框架算提供了指南，
中，欧盟委员会虽未就公正转型理念制定专项投资规定，但将气候变化行是实施“气候主
流化”倡议的有
动作为该框架的关键优先事项。2013 年，欧洲理事会通过了约 10823 亿欧
力工具之一。该
元（以 2018 年价格计）总额的支出预算，提出其中气候相关支出占比至少框架规定了欧盟
84
应达 20% ，并在该框架下明确了建立欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、主要的政策优先
事项和领域，以
凝聚力基金等重点关注气候领域的投资计划。确保主要优先领
域预算分配的可
预测性和稳定性，
促进各成员国、
欧盟机构等在各
84 European Council (2013). European Council Conclusions of 7-8 February 2013 on MFF 个领域实现协调
2014-2020 including provision on at least 20% climate related expenditure. https://www. 合作。
consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/135344.pdf

2019 年 12 月欧盟委员会发布的《欧洲绿色新政》为欧盟实
现公正、合理、包容的转型提供了战略纲领，同时，下一期多年度
财政框架也助力了公正转型理念的进一步落实。其中，
《欧洲绿色
新政》提出将借助欧盟预算框架、欧洲投资银行和其他私营和公
共资源对转型提供资金支持。2020 年 1 月，欧盟公正转型机制正
式建立，旨在为向气候友好型社会转型过程中受影响严重的地区、
产业、公民和工人提供帮助。其后，在 2021~2027 年财政框架中，
欧盟加大国家财政对受转型影响较大地区的支持力度，明确了公
正转型在气候行动领域的重要性，并设定了更具雄心的气候行动
相关支出目标，承诺将总额 1.8 万亿欧元中的 30%用于气候变化
行动 85 。
（2）欧盟公正转型机制的支柱
欧盟的公正转型机制主要通过三大支柱对受低碳转型影响的
地区提供资金支持，以帮助脆弱地区解决相应的就业、培训等社
会问题，从而实现平稳、公正的经济转型，三大支出包括：欧盟预
算框架下的公正转型基金（JTF）、投资欧盟（Invest EU）计划下
设定的公正转型计划、和主要由欧洲投资银行支持的公共部门贷
款机制（PSLF）。
在上述三个支柱的支持下，欧盟各成员国在国家、行业和个
人层面均可通过公正转型机制受益。高度依赖化石燃料的国家和
欧盟的公正转型
机制主要通过三地区在向低碳和气候友好型社会转型过程中可获得资金和技术支
大支柱对受低碳持，碳密集型的产业和企业可获得贷款、拨款等多渠道的资金支
转型影响的地区
持，受低碳转型影响严重的工人可获得再就业培训机会，同时相
提供资金支持，
以帮助脆弱地区关社区群众的能源使用安全将获得有益保障。
解决相应的就业、
培训等社会问题，
从而实现平稳、
公正的经济转型。
85 European Commission (2021). The 2021-2027 EU budget – What’s new?.

https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/eu-budget/long-term-eu-
budget/2021-2027/whats-new_en

图 4-1 欧盟公正转型机制概览
支柱一公正转型基金
作为欧盟推进 2050 年气候中和战略目标的关键支持工具之一，公正

转型基金可联合欧盟预算框架中其他项目和各国财政资金共同助力公正
转型项目的落地。2020 年 12 月，该项基金提出将在 2021–2027 年间为受
影响严重的地区提供 175 亿欧元的资金支持。其中，75 亿欧元来自欧盟多
年度财政框架，该笔资金将在 7 年间分配给各成员国；100 亿欧元来自“下
一代欧盟”复苏基金（Next Generation EU），该笔资金支持范围集中于
2021–2023 三年，支持金额分别为 20 亿欧元、40 亿欧元和 40 亿欧元 86。
公正转型基金将与欧盟多年度财政框架下其他计划和国家配套资金相辅相
成，共同资助转型目标的实现。根据欧洲议会披露数据，公正转型基金带动
的总体融资规模将在 7 年间达到 300–500 亿欧元的水平 87，具体机制如下：
从受资助的成员国角度出发，当成员国每从公正转型基金获得 1 欧元支持，
作为欧盟推进
2050 年气候中和
战略目标的关键
支持工具之一，
公正转型基金可
86 European Commission (2021). REGULATION (EU) 2021/1056 OF THE EUROPEAN 联合欧盟预算框

架中其他项目和
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 June 2021 establishing the Just Transition Fund.
各国财政资金共
87 European Parliament's Committee (2020). A Just Transition Fund -How the EU budget can
同助力公正转型
best assist in the necessary transition from fossil fuels to sustainable energy. https://www. 项目的落地。
europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/651444/IPOL_STU(2020)651444_EN.pdf

需从该国所属区域的欧盟区域发展基金（ERDF）或欧盟社会基金+
（ESF+）资金池中调配 1.5 欧元~3 欧元的额外支持资金；同时，根据
欧盟凝聚政策要求，受益国需共同出资以资助项目落地 88。
在基金的支持范围上，并非全部受影响的欧盟成员国及地区都
能获得支持，制定领土公正转型计划并通过审批是其获得基金拨款
的先决条件。在申请拨款前，成员国应与受影响严重的地区当局根据
要求共同撰写领土公正转型计划，在计划中明确需要资金支持的、受
转型影响最严重的地区（特别是涉及到化石燃料的生产和使用，或温
室气体排放密集型产业的转型和淘汰的地区），并就受影响地区的具
体情况进行解释说明，主要内容包括：为实现 2030、2050 气候目标
所采取的具体行动及时间表，地区转型挑战、融资需求和具体原因，
并就融资后的预期转型效果进行评估。之后，欧盟委员会将对成员国
提交的计划进行评估和审批，仅有通过审批的计划项目方可得到公
正转型基金的拨款支持。
在基金分配上，为提高公正转型基金资金配置的合理性、高效

性和科学性，欧盟设计了一套用于成员国之间拨款分配的制度体系。
首先，如图 4-2 所示，基金预算的初次分配将基于两大类、共五项社
会经济指标，各指标被赋予了不同的权重系数。其次，为确保各成员
国均能受益，欧盟设立了 80 亿欧元的成员国受益金额上限值，以及
6 欧元的人均最低援助下限值。在通过五项定量化标准完成初次资金
分配后，欧盟将根据成员国人均国民总收入与欧盟人均国民总收入
的差值进行二次调整，最终得出公正转型基金法规中展示的预算分
配结果：波兰、罗马尼亚、德国和捷克将成为欧盟 27 个成员国中最
大受益国群体，其受援资金达到 9194 亿欧元（以 2018 年价格计），
为实现 2030、占所有资助额度的半成以上。

2050 气候目标所
采取的具体行动
及时间表，地区
转型挑战、融资
需求和具体原因，
并就融资后的预
期转型效果进行 88 European Commission (2021). REGULATION (EU) 2021/1056 OF THE EUROPEAN
评估。 PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 June 2021 establishing the Just
Transition Fund.

图 4-2 欧盟公正转型基金在成员国之间的资金分配标准体系
支柱二 Invest EU计划下设定的公正转型计划 89
在 2021–2027 年财政框架中，欧盟在已有的Invest EU计划下设

立了公正转型计划专项机制，计划利用Invest EU中的 18 亿欧元作为初
始预算金额，通过贷款、担保、股权等各种金融市场工具，以混合融资
形式调动共计 450 亿欧元的融资。与公正转型基金相比，该计划的项目
支持类型和地域范围更为广泛。具体来看，Invest EU计划除重点支持
领土公正转型计划中覆盖的项目类型和地域外，还将资助处于覆盖地
域边界外，但对领土公正转型计划有积极推动作用的项目 90。在该机制
下，资金不仅可以重点投向具有领土公正转型计划的重点地区，推动高
碳排、高污染等传统产业的淘汰和退出，更可以辐射至对重点地区发展
起到关键作用的其他地区和项目，支持创新型、清洁型经济活动的更新
和替代。因此，该笔融资可作为公正转型基金的有益补充，帮助受影响
严重地区实现平稳的能源转型过渡。具体来看，
Invest EU计划除
重点支持领土公
正转型计划中覆
盖的项目类型和
地域外，还将资
助处于覆盖地域
89 European Commission (2020). COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO
边界外，但对领
THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND
土公正转型计划
SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Sustainable Europe
有积极推动作用
Investment Plan European Green Deal Investment Plan.
的项目。
90 European Parliament (2021). Just Transition Fund Brie ng.

支柱三公共部门贷款机制 91
公共部门贷款机制的设立能够有效发挥公共部门资本的杠杆效应，为
公正转型机制提供多样化的资金来源渠道。2021–2027 年间，公共部门贷
款机制预计将提供 115 亿欧元的资金支持，其中，100 亿欧元的贷款由主要
融资合作伙伴欧洲投资银行提供，15 亿欧元的拨款来自于欧盟多年度财政
框架 92。据欧盟委员会估算，该机制在 2021–2027 年间的筹集资金总额将
高达 250–300 亿欧元。在项目支持类型方面，公共部门贷款机制与支柱二
类似，项目和地域支持类型比公正转型基金更为广泛，均以领土公正转型
计划中确认的重点受影响地区作为重点资助对象向外辐射。但贷款机制在
受益方上与另外两项支柱有所不同，其支持的受益方性质须为承担公共服
务责任的法律实体。
为加强资金管理，确保资金安全、高效使用，欧盟建立了一套资金使
用的监测、报告和评估（MRV）体系。在监测方面，欧盟搭建了一套系统化、
定量化的关键指标体系，该指标体系包含八大类、共计十八小项的定量化
指标，涵盖融资金额、融资支持的项目数量和项目种类、温室气体减排量、
创造的就业机会等指标因素，用以衡量资金在公正转型方面的绩效表现。
在报告方面，欧盟规定受益方和融资合作伙伴须即时将相关指标数据在绩
效报告系统中进行统计和上报，欧盟委员会将以此为数据基础，于每年 10
月 31 日前发布一份公共部门贷款机制绩效表现报告，助力机制运行过程中
的数据跟进和制度调整，持续规范机制的健康发展。在评估方面，欧盟分别
在 2025 年 6 月和 2031 年 12 月设立了中期和终期两项评估时间节点，在时
间节点之前，欧盟委员会对该机制的实施和目标达成情况进行评估，并须
在项目支持类型
方面，公共部门将报告提交给欧洲议会和理事会进行审核，提升该机制在实现气候目标等
贷款机制与支柱评价维度的公正性、权威性和透明度。
二类似，项目和
地域支持类型比
公正转型基金更
为广泛，均以领
土公正转型计划
中确认的重点受
影响地区作为重
91 European Commission (2021). REGULATION (EU) 2021/1229 OF THE EUROPEAN
点资助对象向外
PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 July 2021 on the public sector loan facility
辐射。
under the Just Transition Mechanism.
92 European Parliament (2021). Just Transition Fund Brie ng.

2022 年 6 月，汇集了全球 500 余家金融企业的格拉斯哥净零金融联盟

（GFANZ）发布了一份促进金融机构净零活动的框架草案，并进一步明确公
正转型是实现全球经济转型的必要条件 93。在草案中，GFANZ呼吁金融机
构应将公正转型纳入各自转型计划的框架当中，确保在能源转型过程中实
现以人为本的可持续发展。银行在推动公正转型的资金支持和风险管理等
方面均发挥着至关重要的作用，国际上领先的银行业金融机构已纷纷就如
何推动公正转型议程开展积极探索，通过将相关原则纳入公司战略体系等
形式，将公正转型理念深度融入到银行业中长期发展规划中去。
（1）银行业参与公正转型的驱动因素
承担社会责任、防范监管风险和把握商业机遇是银行业金融机构参与
公正转型的三大驱动因素。
第一，参与公正转型是银行业满足国际社会对其期望和要求的一项重
要举措。国际上的利益相关方会期望银行遵守国际公认的可持续发展和气
候变化相关的原则和标准，例如与《巴黎协定》、联合国可持续发展目标保
持一致；同时，相关方也会期待银行遵守《联合国工商企业与人权指导原
则》、
《经济合作与发展组织跨国企业准则》等人权相关的国际准则。
第二，银行业积极参与公正转型有助于满足中央银行和监管机构对银 2022 年 6 月，汇

行业日益加强的气候风险监管预期。这一举措可以帮助银行业适应并有效集了全球 500 余
家金融企业的格
管理与气候变化相关的风险，满足监管机构对于可持续金融发展的相关要
拉斯哥净零金融
求。尽管目前暂未有机构将公正转型等社会影响纳入气候风险管理框架中，联盟（GFANZ）发
但以欧洲银行业监管局为代表的监管机构已经强调，金融机构在构建监管布了一份促进金
融机构净零活动
框架时不仅应关注气候和环境相关风险，还应推进社会风险的识别和管理
的框架草案，并
进一步明确公正
转型是实现全球
经济转型的必要
条件。
93 GFANZ (2022). Financial Institution Net-zero Transition Plans

进程 94。这一趋势有可能成为未来欧洲乃至全球银行业监管范围改革的重
要方向。
第三，参与公正转型对于银行业的既有业务创新和新兴市场拓展具有
助力作用。欧盟可持续金融平台提出，银行业应该发挥其融资作用，鼓励并
引导从事传统高碳行业的客户采取公正转型的措施 95。在此背景下，银行业
可以通过以下两方面来拓展产品业务：1）在现有的为气候变化相关活动提
供的融资产品和服务的基础上进行公正转型相关拓展；2）通过开发创新性、
针对性的公正转型金融产品来满足新的市场需求。该组合举措可以使银行
业在宏观政策的引导下，敏锐地捕捉市场的金融服务需求，制定差异化、精
准化的金融产品。
（2）银行业参与公正转型金融的路径
路径一将公正转型理念融入银行发展战略之中
目前，全球银行业金融机构在公正转型目标的承诺与履行方面进展仍
较为缓慢。根据 2020 年针对欧洲 20 家银行的调查报告显示，55%的参与
者考虑了人权和劳工权益对银行业务的影响，但并未将该类影响与气候变
化因素相连接，也没有在银行的气候战略体系中体现公正转型的理念 96。尽
管如此，有部分银行业代表机构表示其已开始关注且致力于将公正转型与
自身业务融合发展。例如，渣打银行在其净零路径中提到，他们通过提供转
根据 2020 年针型融资等相关服务，将公正转型融入到其业务当中，确保经济和社会的同
对欧洲 20 家银行
步发展 97。花旗银行在其净零转型原则中表示，他们将协同推进银行净零原
的调查报告显示，
55%的参与者考则与可持续发展目标，并在具体业务中评估融资决策对低收入人群和社区
虑了人权和劳工
权益对银行业务
的影响，但并未
将该类影响与气
候变化因素相连
接，也没有在银 96 ShareAction (2020). Banking on a Low-Carbon Future II. ShareAction-Banking-
行的气候战略体 Report-2020.pdf (assets-servd.host)
系中体现公正转
97 Standard Chartered (2022). Standard Chartered Net zero approach Methodological white
型的理念。
paper. https://av.sc.com/corp-en/content/docs/SC-net-zero-whitepaper.pdf

以及碳密集型产业造成的社会、经济等负面影响 98。
银行业要参与公正转型金融，强化战略引领，明确将公正转型理念应
作为其的核心战略任务之一。首先，在理念培育方面，银行业金融机构可抓
住高碳行业的转型机遇期，增强转型金融相关的机遇意识和风险意识，实现
精准战略布局。其次，在体系搭建方面，银行业金融机构可从战略高度推进
公正转型，将该理念融入到银行短期、中期和长期战略发展目标，构建公正
转型行动方案，明确时间表和路线图，并搭建系统化、体系化的公正转型管
理和实施架构。最后，银行业金融机构可将相关战略理念贯穿于所有金融产
品、服务和活动中，融入到银行政策制度建设、产品服务研发、客户开发与
尽调、授信审批、投融资管理、风险监测和管理、信披等多个方面，在实现
自身战略发展目标的同时，凝聚利益攸关方力量，实现可持续发展目标。
路径二以公正转型为融资需求导向，进一步丰富转型金融产品体系
国际转型金融相关标准和原则均已不同程度地将公正转型因素纳入其
中。作为当前全球范围内较为领先的可持续金融标准，
《欧盟可持续金融分
类方案》
（EU Taxonomy）规定了欧盟成员国内的金融市场参与者在开展转
型业务时须满足“最低社会保障”原则和“无重大损害”原则，按照《联合国
工商企业与人权指导原则》等国际规定的要求，保障受影响群体的人权和劳银行业金融机构
动权利，且不能对其他五项环境目标造成重大损害 99 。
《欧盟可持续金融分可将相关战略理
念贯穿于所有金
类法案》在规范欧盟成员国转型活动的公正性和公平性方面发挥了积极的
融产品、服务和
示范作用，还为其他经济体在制定转型金融标准时如何考虑公正因素提供活动中，融入到
了良好的范例。此外，作为指导发行人开展气候转型相关债务市场融资的银行政策制度建
设、产品服务研
发、客户开发与
尽调、授信审批、
投融资管理、风
险监测和管理、
98 Citi Bank (2023). Environmental and Social Policy Framework. https://www.citigroup.
信披等多个方面，
com/rcs/citigpa/akpublic/storage/public/Environmental-and-Social-Policy-Framework.
在实现自身战略
pdf?ieNocache=498
发展目标的同时，
99 EU Commission (2020). REGULATION (EU) 2020/852 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT 凝聚利益攸关方
AND OF THE COUNCIL of 18 June 2020 on the establishment of a framework to facilitate 力量，实现可持
sustainable investment, and amending Regulation (EU) 2019/2088. https://eur-lex. 续发展目标。
europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020R0852

手册，ICMA（国际资本市场协会）发布的《气候转型融资手册》100 在多方面
体现了对社会效应的关注度。例如，建议披露发行人如何将“公平的气候转
型”概念纳入其气候转型战略当中，并可详细说明其认为与转型融资有关的
“社会责任性”支出。该手册为银行业金融机构在发行转型债券方面提供指
引，为发行人在披露涵盖公平、公正因素的气候转型战略方面提供建议。
首先，要进一步推动公正转型，银行业可丰富和完善现有转型金融产品，
将公正转型要素整合进其中。银行业金融机构可从现有业务领域内的绿色、
可持续和社会类金融产品入手，逐步将公正转型要素整合进其中。为此，银行
应通过规范募集资金的投向项目、用途或使用效果来丰富、强化现有金融工
具的覆盖维度，提升对碳密集型产业实现高质量公正转型的金融支持力度。
例如，银行业应将募集资金的使用范围规范在符合公正转型要素的可持续项
目，或专门用于公正转型项目中，典型的项目支持范围包括促进当地就业再
培训、提供失业补偿、支持可负担的能源或基础设施使用等项目。
转型债券案例：欧洲复兴开发银行在发起公正转型倡议后，积极投
资于绿色低碳转型、高碳排行业工人再就业、地区经济多元化三大关键领
域。该银行于 2020 年投资了 5600 万欧元的转型债券，用于支持波兰能源
公司Tauron的燃煤机组关停和转型工作，其中部分收益被承诺用于缓解
燃煤电厂退役造成的社会影响 101。
贷款案例：世界银行集团于 2022 年批准了一项总额为 4.97 亿美元

银行业金融机构的公正能源转型贷款项目，旨在支持南非科马蒂燃煤电厂的退役，并为受
可从现有业务领
影响的工人和社区创造就业机会 102。
域内的绿色、可
持续和社会类金
融产品入手，逐
步将公正转型要
素整合进其中。
100 ICMA (2020).《气候转型融资手册发行人指引》.https://www.icmagroup.org/assets/documents/
为此，银行应通
过规范募集资金 Regulatory/Green-Bonds/Translations/2020/Chinese-CTFH2020-12-220121.pdf
的投向项目、用 101 International Labour Organization and LSE Grantham Research Institute for Climate Change
途或使用效果来 and the Environment (2022). Just Transition Finance Tool for banking and investing activities.
丰富、强化现有
102 WorldBank Group(2022).World Bank Approves$497 Million inFinancingtoLowerSouth Africa’s
金融工具的覆盖
Greenhouse Gas Emissions and Support a Just Transition. https://www.worldbank.org/en/
维度，提升对碳
news/press-release/2022/11/04/world-bank-approves-497-million-in-financing-to-lower-south-
密集型产业实现
africa-s-greenhouse-gas-emissions-and-support-a-just-transit#:~:text=WASHINGTON%2C%20-
高质量公正转型
的金融支持力度。
November%203%2C%202022%20%E2%80%94%20The%20World%20Bank,create%20
opportunities%20for%20the%20affected%20workers%20and%20communities.

其次，银行业可根据客户的融资需求为导向，开发创新性公正转型专
项金融产品。银行业金融机构可通过环境、社会尽调等方式，识别并评估客
户群体面临的潜在公正转型风险，确定融资需求的规模和方向，为后续开
发专门针对转型类或公正转型类金融产品提供方向指引。尽管公正转型专
有金融工具在国内外银行业并未普及，但在《G20 转型金融框架》提出的背
景下，公正转型贷款/债券等金融工具无疑将成为未来金融支持公正转型领
域的重要工具。
路径三框架制定应以国际共性与地区特性相融合
随着全球产业结构和经济结构不断的优化和调整，各类公正转型挑战
变得愈发突出，国际组织纷纷出台相应政策指南以应对这项全球性挑战。
银行业金融机构在将公正转型因素纳入战略制定、产品设计等流程时，可
借鉴国际上权威框架及标准的内容，如联合国可持续发展目标的框架，以
及《公正转型指南》、
《国际劳工标准》、
《工商企业与人权指导原则》、
《经合
组织跨国企业准则》等标准文件。在如何将框架要素融合进银行体系中时，
可以将“劳工权利”、
“就业机会的创造”、
“性别平等”等要素纳入金融工具
募集资金使用领域范围或关键绩效指标制定方面，或将“相关方共同参与”、
“国际合作”等要素作为战略制定、产品设计的必要流程中，有助于确保银
行业金融机构在可持续发展和社会公正方面的业务表现匹配国际可持续发
展目标的需要。
为了弥补普适性
由于不同国家和地区间的产业结构、发展阶段、劳动力市场情况、转型工具框架的不足，
金融机构需全面
痛点存在差异，公正转型进程中面临的社会经济挑战也各不相同。为了弥考虑地区特定的
补普适性工具框架的不足，金融机构需全面考虑地区特定的公正转型挑战公正转型挑战和
优先事项。为了
和优先事项。为了聚焦地区个性化需求，金融机构可以通过解读地方政府聚焦地区个性化
的碳达峰碳中和实施方案，以深入了解地区特定的转型需求、路径、目标；需求，金融机构
可以通过解读地
同时，加强与工人、社区代表、供应链上下游、政策制定者等区域内相关方
方政府的碳达峰
的沟通，以精准识别不同人群的需求，实现因需施策、有的放矢。该项举措碳中和实施方案，
以深入了解地区
有助于充分了解地区和行业特性，提出地区特定化的公正转型原则、思路
特定的转型需求、
和支持范围，探索“定制化”服务新路径。路径、目标。

五、适应性投融资的发展情况
随着全球气温持续上升，极端天气事件发生的频率和强度不断增
加，社会、经济和自然系统面临着前所未有的挑战，气候适应行动的重
要性和紧迫性在不可逆转的气候变化背景下显得尤为突出。然而，全球
适应气候变化行动的进展却在近年来全面放缓。此外，政府间气候变化
专门委员会（IPCC）认为，即使实现了《巴黎协定》的控温目标，全球在
做出适应性努力后留存的“剩余气候风险”也将持续存在，其将不可避
免地导致经济和非经济的损失和损害。因此，加速、扩展气候适应行动
迫在眉睫。
（一）全球适应气候变化的规划进展
尽管绝大多数国家都已认识到适应气候变化的重要性，并制定了
国家适应规划（NAPs），但近年来全球适应气候变化行动的进展正在放
缓。联合国数据显示，2000 年代初以来，已准备至少一项NAP的国家
数量逐年增加，这一增长在 2010 年至 2021 年间尤为显著，而随着大
部分国家已制定了NAPs，近两年的增长速度有所下降。截至 2022 年
随着全球气温持
续上升，极端天底，在《联合国气候变化框架公约》
（UNFCCC）的缔约方中，有约 83%
气事件发生的频的国家制定了至少一项NAP。同时，2010 年以来，越来越多的国家通
率和强度不断增
加，社会、经济和过法律手段来强化适应规划的制定与执行，目前约有 25%的国家通过
自然系统面临着法律工具（例如法律和法案）要求国家政府制定适应计划。此外，尽管
前所未有的挑战，
最不发达国家（LDCs）和小岛屿发展中国家（SIDS）面临气候变化的
气候适应行动的
重要性和紧迫性严峻挑战，这些国家较全球平均水平相比，更少通过法律机制要求其
在不可逆转的气
政府准备NAPs，在适应规划的法律强制方面还有很大提升空间。截至
候变化背景下显
得尤为突出。 2022 年底，仍有 30 个缔约方尚未制定NAPs

图 5-1 2000 年以来国家适应规划的全球进展

来源：UNEP, Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.
根据联合国发布的《2023 年适应差距报告》
（下文简称《报告》），
适应性规划的潜在充分性和有效性可以通过五个标准来评估，即将规
划文书的全面性、包容性、可实施性、整合性以及监测和评估（M&E）
作为代用指标，评价NAPs的输出结果是否能够有效地达到既定目标，
减少气候风险、增强韧性。
y 全面性方面：所有缔约方中，约 81%的国家已在农业、用水和
卫生等部门制定了适应方案以广泛覆盖、识别风险；
y 包容性方面：约 83%的国家报告中披露利益相关者已系统性

地参与适应规划，约 71%的国家已将性别考量因素融入其适应
规划中；
y 可执行性方面：约 69%的国家设立了负责适应政策制定的中

央行政机构，约 67%的国家已经或计划通过包括直接预算分配
在内的方式为适应行动提供财政资源；

y 整合性方面：约 77%的国家建立了诸如跨部委委员会的横向机制；
有约 36%的国家建立了诸如协调国家和地方之间适应战略联系的纵
向协调委员会或平台等，显示纵向机制的发展尚未成熟。同时，仅
有约 32%的国家制定了地方适应计划;
y 监测和评估方面：大多数国家普遍缺乏适当的基础设施来充分监

测和评估其国家适应过程，只有约 24%的国家建立了M&E系统，且
更多是重于监控而非评估，而这些国家中仅有 1/3 发布了评估报告
103
。尽管LDCs在处理性别考量因素和横向协调机制方面的表现领先
于全球平均水平，SIDS在利益相关者参与方面表现较好，同时LDCs
和SIDS在可执行性方面采用激励措施的表现均落后于全球平均水平
10%以上。
（二）全球适应气候变化的行动进展
国际组织持续关注推动适应气候变化的行动，对适应项目的资金支
持规模也不断增加，但项目数量却在近十年期间却停滞不前。2022 年，通
过UNFCCC框架下的四项国际气候基金，即适应基金（AF）、绿色气候基
金（GCF）、以及全球环境基金下的最不发达国家基金（LDCF）和特殊气候
变化基金（SCCF）的赠款支持的适应资金总额达 5.59 亿美元，比前五年
（2017–2021 年）的年均水平高出 10%，项目的总赠款金额每年平均增加约
2013 年至 2022 3600 万美元，大部分项目聚焦于农业领域或洪水和风暴保护。然而，2013
年期间，这四项
年至 2022 年期间，这四项气候基金支持的适应项目年均项目数持续低于
气候基金支持的
适应项目年均项 40 个，并未呈现大幅增长的势头，显示资金的增量可能更多被用于既存项
目数持续低于 40 目，而非开拓新项目以惠及更广的范围。
个，并未呈现大
幅增长的势头，
显示资金的增量
可能更多被用于
既存项目，而非
开拓新项目以惠
103 许多国家报告称，他们已经将适应考虑整合到部门和地方战略或计划中，但使用当前适
及更广的范围。
应差距报告的审查方法并不能捕捉到这些考量，因此在适应规划的充分性和有效性方面
的全球进展可能被低估。

图 5-2 四项气候基金资助的适应项目数量与规模
注：并非所有基金的拨付数据都是公开可用的，以上的数字并不是基于实际的资金拨付数据，即，其反映的是在特定年份批准启动
的项目的总计划资金规模，而非实际已经发放的资金额。
根据《报告》，截至 2022 年底，共有 53 个国家和欧盟向UNFCCC秘书

处提交了适应沟通 104，近 60%的国家在其适应沟通中报告了已实施的适应
行动，但其中仅对约 60%的行动提供了详细信息。在这些详细信息中，近
一半（约 46%）的行动已完成、约 37%的行动仍在进行中、约 17%的行动
状态信息不明确。此外，约 40%的行动报告了资金来源，这些行动中有约
49%由国际资金资助、约 45%来源于国内资源、约 6%由国内外共同支持。
但另一方面，适应行动效果评估方面的信息仍不足，仅约 6%的行动报告了
实施结果。信息不足可能主要与信息差距有关，包括气候变化意识低、缺乏
适应规划支持的数据和信息、以及M&E适应的工具不足等。另外，发展中国
104 UNCC (n.d.). Adaptation Communications Registry. https://unfccc.int/ACR（适应沟通是

《巴黎协定》下国家自愿报告适应需求、政策和行动的新工具）

家报告的信息显示，它们仅有约 33%的行动由国内资金资助，且约 75%的
发展中国家表示他们已接受了国际技术和/或资金支持来报告适应进展，因
此，外部国际气候资金的支持对发展中国家适应气候变化至关重要。
（三）发展中国家的适应性融资进展
发展中国家在气候适应资金的筹集方面进展缓慢，而当前发展中国家
面临着巨大的适应资金缺口，难以在国际资金承诺与实际需求间找到平衡
点，需要国内和私人资金等其他资金来源的共同支持。
《报告》分别利用建模分析和基于国家自主贡献目标（NDCs）和国家适
应计划（NAPs）的分析这两种方法来评估发展中国家的适应成本与需求。
前者更偏向于理论的、宏观层面的成本估计，而后者更注重于实际的、微观
层面的资金需求。
（1）建模分析
根据《报告》的建模分析结果，发展中国家在 2021 年至 2030 年期间

的适应成本每年约 2150 亿美元 105，这一数值相当于所有发展中国家 2021
年GDP总和的 0.56%，折算为年人均成本约为 33 美元。从占GDP的比重来
发展中国家在气
看，低收入国家的适应成本（3.5%）远高于中低收入（0.7%）或中高收入
候适应资金的筹
集方面进展缓慢，（0.5%）国家。从领域和地区来看，河流洪水保护、基础设施、沿海保护以
而当前发展中国及东亚和太平洋以及拉丁美洲和加勒比地区的适应成本金额最高。
家面临着巨大的
适应资金缺口，该成本模型在评估过程中存在一些局限性与不确定性。例如，未包括
难以在国际资金
与建成环境或劳动生产力相关的适应成本，且生物多样性和生态系统服务
承诺与实际需求
间找到平衡点，
需要国内和私人
资金等其他资金
来源的共同支持。
105《2023 年适应差距报告》对中央值周围的范围进行了灵敏度测试，结果显示在不同代表性
浓度路径（RCPs）和气候模型下，范围为每年 1300 亿至 4150 亿美元。

的价值仅覆盖保护区。此外，该模型估算的数值仅包括适应成本，并未覆盖
其余的与“剩余风险”相关的成本，特别是与损失和损害相关的成本。
（2）基于NDCs和NAPs的分析
《报告》通过将现有NDCs和NAPs中年人均适应资金需求数据外推到

所有发展中国家，评估了实施国内适应优先事项所需的适应资金。联合国
数据显示，截至 2022 年底，在 155 个发展中国家中，有 153 个国家至少提
交了一个NDC、41 个国家提交了NAPs，其中半数的发展中国家在提交的
NDCs或NAPs中指定了其在 2021 年至 2030 年间的适应资金需求 106。分
析显示，发展中国家年人均适应气候变化的资金需求随着人均收入增长而
增加：低收入国家的人均适应资金需求为 22 美元，年均需求约占GDP的
3.09%；中低收入国家为 51 美元，年均需求约占GDP的 2.5%；中高收入
和高收入国家为 81 美元，年均需求约占GDP的 1.43%；LDCs和SIDS分别为
25 美元、153 美元，年均需求约占GDP的 2.67%、3.39%。
《报告》通过将现
有NDCs和NAPs
中年人均适应资
金需求数据外推
到所有发展中国
家，评估了实施
国内适应优先事
项所需的适应资
金。联合国数据
显示，截至 2022
图 5-3 根据收入群体分类的适应资金需求数据
年底，在 155 个
发展中国家中，
有 153 个国家
至少提交了一个
NDC、41 个国家
106 UNCC (2023). Submitted NAPs from developing country Parties. https://napcentral.org/ 提交了NAPs。
submitted-naps

根据以上数据推算，在 2021 年至 2030 年期间，发展中国家的年均适
应金资金需求为 3870 亿美元 107，相当于所有发展中国家GDP总和的 1%。
关于适应资金需求的优先行业，约三分之一的发展中国家提供了资金需求
分解，尽管具体情况因地区而异，但水资源、农业和基础设施总是优先选
项，因此适应行动应首先着重于解决这些重点行业的实际需求。此外，约五
分之一的发展中国家指明了条件性和无条件性的适应资金需求，其中，约
85%的需求是条件性的，依赖于国际公共气候资金支持；其余 15%是无条
件的需求，预计将由国内资金援助。
资金规模方面，流向发展中国家的国际公共气候资金在 2018 年至
2020 年间从 148 亿美元增加至 252 亿美元，但在 2021 年减少了 15%，降
至约 213 亿美元。然而，为了确保从发达国家流向发展中国家的适应资金到
2025 年翻一番，达到COP26 承诺的 384 亿美元，资金提供者必须在 2021
年至 2025 年期间平均每年至少增加 16%的适应资金流。
资金来源方面，在 2017 年至 2021 年期间，多边开发银行（MDBs）承

诺了大部分的适应支持，金额约为 511 亿美元，是主要的资金来源；双边资
金供给方即发达国家的政府机构也会直接向发展中国家提供适应资金，承
诺金额约为 371 亿美元，其通常根据其自身外交和发展政策的不同，支持
特定的国家或地区；另此外，多边气候基金等，在全球适应资金分配中也
发挥着关键作用，总共承诺提供约 54 亿美元的资金援助。
资金工具方面，大约 63%的适应资金是以债务工具即贷款的形式承诺提
资金规模方面，供，通常适用于那些有潜在经济回报的项目，如基础设施改进或技术创新。其
流向发展中国家
中，MDBs是主要提供方（70%），其次是双边提供方（26%）、多边气候基金（主
的国际公共气候
资金在 2018 年要是GCF，1%）和其他多边基金（2%）。另外，约 36%的适应资金是以赠款的形
至 2020 年间从式承诺提供的，通常适用于那些可能没有直接经济回报但对公共利益有重要影
148 亿美元增加
至 252 亿美元，
但在 2021 年减少
了 15%，降至约
213 亿美元。 107 考虑不同情景和假设的变化，如气候变化的影响、经济增长速度、技术进步等因素，来确
定需求的可能范围值。

响的项目，例如社区适应计划或生态系统恢复项目：61%的赠款来源于双边政
府机构，其次是MDBs（25%）、多边气候基金（13%）和其他多边基金（1%）。
图 5-4 2017 年-2021 年国际适应资金承诺的来源与流向

值得注意的是，虽然国际层面已对适应资金作出承诺，但只有在资金
被拨付和实施时才能产生积极影响。据统计，在 2017 年至 2021 年期间，大
多数MDBs和一些气候基金只报告承诺金额而非实际拨付；仅双边政府机
构定期报告拨付信息，其对发展中国家适应项目的拨付金额显著低于承诺
金额，支付 66%的承诺金额远低于同期总体发展资金 98%的支付率，表明
适应资金承诺的实际落地仍存在一些障碍。
适应资金在降低
气候风险方面的
作用非同小觑。
研究表明，每年
在农业领域投资
160 亿美元，可
适应资金在降低气候风险方面的作用非同小觑。研究表明，每年在农业以防止约 7800 万
领域投资 160 亿美元，可以防止约 7800 万人因气候变化影响而长期挨饿；每人因气候变化影

响而长期挨饿；
投资 10 亿美元用于应对沿海洪灾，可以有效规避 140 亿美元的经济损失 108 。每投资 10 亿美元
用于应对沿海洪
灾，可以有效规
避 140 亿美元的
经济损失。
108 数据来源：
UNEP, Adaptation Gap Report 2023: Under nanced. Underprepared

虽然国际社会已为适应气候变化提供了一定程度的资金支持，但这些
资金与发展中国家的实际需要之间仍存在巨大差距。根据本章第三节的两
种分析模型推算，在 2021 年至 2030 年期间，发展中国家的适应成本/融资
需求范围为每年 2150 亿美元至 3870 亿美元，相当于所有发展中国家GDP
总和的 0.6%至 1.0%，远高于早先《适应差距报告》的估计数值。因此，基
于 2021 年的国际适应资金流估算，全球适应气候变化的融资需求是当前国
际公共气候资金的 10 至 18 倍，发展中国家的适应资金缺口约为每年 1940
亿美元至 3660 亿美元 109。
图 5-5 发展中国家适应资金需求量、模拟成本与国际公共适应资金流的比较
来源：Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.
在 2021 年至
2030 年期间，发注：需求量和资金流的数值是这个十年的数值，而国际公共资金流是 2021 年的数值。不包
展中国家的适应括国内和私人资金流。
成本/融资需求范
围为每年 2150 亿
美元至 3870 亿美面对如此巨大的适应资金缺口，仅靠国际公共气候资金的单一来源很
元，相当于所有
发展中国家GDP
难弥补，亟需更多资金来源的共同支持。国内支出是适应气候变化的一个
总和的 0.6%至
1.0%，远高于早
先《适应差距报
告》的估计数值。
109 这一差距可能会因国内适应投资（包括NDCs的无条件承诺）和私人部门贡献而有所缩小。

重要但常被忽视的可持续融资来源，其在解决国内适应优先事项、与国际
适应融资相比具有更高的可预测性等方面具有比较优势。根据《巴黎协定缔
约方大会第四次会议报告》110，有 24 项国家研究评估了其国内的气候支出，
其中 14 项报告了仅用于适应的支出，但资金追踪方法上的不一致使得国家
间的直接比较变得困难。大致而言，政府预算用于适应的比例从 0.2%至 5%
不等，占GDP的比例范围 0.1%至 3%。在许多发展中国家，国内预算是适应
资金的主要来源，如 2019 年非洲国家平均将其政府预算的 0.95%用于适应
气候变化，是国际资金支持的 10 倍，其中，博茨瓦纳和塞舌尔的适应预算
支出甚至超过了预算的 4% 111。
私营部门投资是适应气候变化的另一大重要资金来源。其中，大型企
业“内部”的适应投资是私营部门适应性投资的主要贡献方式之一。例如，
Goldstein et al.（ 2019）对 1959 家公司（占全球资本市场市值 69%）自愿
公开的气候变化物理风险的分析显示 112，68%的公司报告了适应行动的实
施。除了内部投资外，私营部门对适应气候变化贡献还包括金融机构提供
的适应活动融资，以及公司通过技术、服务和产品提供的适应解决方案，但
由于缺乏公认指标、保密限制等原因，具体数据仍然大量缺失。此外，非金
融私营部门的适应行动也可能对降低风险产生重要影响，一些工程和设计
机构正在逐步将气候科学纳入其基准、要求和指南。
除国际、国内和私人适应资金的核心支持外，
《报告》也提到了额外弥
补资金缺口的潜在融资方法：包括来自国外移民劳动力的汇款，其可以作
为一项补充资金来源，直接进入家庭和社区以支持国内尤其是发展中国家
根据《巴黎协定
缔约方大会第四
次会议报告》，有
110 UNFCCC (2022) Report of the Conference of the Parties Serving as the Meeting of the
24 项国家研究评
Parties to the Paris Agreement on its Fourth Session, Held in Sharm el-Sheikh from 6 to 估了其国内的气
20 November 2022. Addendum. Part two: Action Taken by the Conference of the Parties 候支出，其中 14
Serving as the Meeting of the Parties to the Paris Agreement at its Fourth Session. 17 项报告了仅用于
March. FCCC/PA/CMA/2022/10/Add.1. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/ 适应的支出，但
cma2022_10a01_adv.pdf. 资金追踪方法上
的不一致使得国
111 UNDP (2023) Planning Africa’s Adaptation Finance. New York, US.
家间的直接比较
112 Goldstein, A., Turner, W. R., Gladstone, J. and Hole, D. G. (2019). The private sector’s
变得困难。
climate change risk and adaptation blind spots. Nature Climate Change 9(1), 18-25.
https://www.nature.com/articles/s41558-018-0340-5.

的适应项目，如改善基础设施、促进可持续农业的发展或提高对极端气候
事件的抵御能力等。同时因为在许多发展中国家，中小企业是私营部门的
主体，增加对中小企业的融资也能促进它们在提供适应气候变化解决方案
方面也扮演着关键角色。此外，落实《巴黎协定》2.1(c)条款�将资金流
转向低碳和气候适应型发展道路，以及推动《布里奇顿倡议》
（Bridgetown
Initiative）提出的全球金融架构改革在支持发展中国家提高抵御未来气候
风险冲击的能力方面也具有巨大潜力。
《报告》也提到了
额外弥补资金缺
口的潜在融资方
法：包括来自国
外移民劳动力的
汇款，其可以作
为一项补充资金图 5-6 弥补适应资金缺口的七种方法
来源，直接进入来源：UNEP, Adaptation Gap Report 2023: Underfinanced. Underprepared.
家庭和社区以支
持国内尤其是发
展中国家的适应
项目，如改善基
础设施、促进可
持续农业的发展
或提高对极端气
候事件的抵御能
力等。

（四）全球避免损失与损害行动进展
鉴于当前全球的极端天气日益增多，适应投资在减少气候风险方面扮
演着至关重要的角色，缩小适应资金缺口尤为重要。然而，如果不加以控
制，加剧的气候风险将不可避免地导致更多与气候相关的损失和损害，尤
其是对于遭受损失和损害最严重的发展中国家和社会弱势群体而言，该问
题显得尤为突出和紧迫。
损失和损害（Loss and Damage，L&D）尚无明确的官方定义，通常被理

解为当气候变化超出人类所能适应的范围或社区缺乏资源来应对该变化时所
产生的后果，该问题的有效解决对于实现全球气候正义尤为关键。从结果角
度而言，损失和损害可以分为两类，即超出适应限制 113 无法避免的损失与损
害和通过增加适应行动、资金可以最小化的损失与损害。从经济角度而言，损
失和损害可以分为经济（ELD）和非经济（NELD）两类，ELD可以用货币价值
衡量的影响，如基础设施损坏或收、生产力的损失；NELD包括广泛的、不易货
币化的各种影响，如生命、健康或行动能力的损失以及领土、文化遗产、土著
或当地知识、生物多样性、生态系统服务的丧失等。
如果不加以控制，
随着全球对损失和损害认识、理解的加深，国际社会提出并实施越来加剧的气候风险
将不可避免地导
越多的行动以应对这些危机影响。在UNFCCC框架下，一些针对损失和损害
致更多与气候相
关的损失和损害，
尤其是对于遭受
损失和损害最严
重的发展中国家
113 适应限制指适应无法避免气候变化影响的临界点，可以分为“硬限制”和“软限制”
：前者
和社会弱势群体
是只能通过减少温室气体排放来避免的极限，如珊瑚礁等对气候敏感的生态系统是最先经
而言，该问题显得
历硬性适应极限的系统之一，其面临内在系统和使用价值的损失和损害；后者是可以通过尤为突出和紧迫。
更多的适应行动来避免或减少的极限。

的国际性机制和组织陆续建立。例如，2013 年的COP19 上，华沙国际损失
和损害机制（WIM）正式建立，主要强调为解决损失和损害问题提供建议和
信息指导，为后续推动解决损失和损害问题奠定了重要的基础；2019 年的
COP25 上，各缔约方同意建立圣地亚哥网络（The Santiago Network）并
作为WIM的一部分，其主要功能是提供知识、技术等形式的损失和损害援
助和支持，但缺乏关键的提供资金的功能；2022 年的COP27 上，各国就建
立损失和损害基金达成一致，同意通过设立专项基金，支持遭受气候灾害
的脆弱的发展中国家应对气候变化。另外，各缔约方同意设立一个过渡委
员会，就如何在COP28 上讨论实施损失和损害基金的资金安排提出建议，
包括基金监督方、资金来源、资金分配方式和资金接受对象的确定等问题，
该委员会将于 2023 年 11 月 3 日举行第五次会议以筹备实施损失和损害基
金的建议清单。
除应对损失和损害的宏观行动外，在国家层面，NAPs也提供了各国对
损失和损害政策及相关干预措施等具体的微观进展。截至 2022 年底，在提
交给UNFCCC的 41 个NAPs中，近半数直接提到了损失和损害，还有部分国
家专门设置了针对损失和损害的特定章节。其中常见的行动包括灾害风险
管理、风险评估、信息和数据收集、能力建设、早期预警系统（EWS）、保险、
社会保障措施、人道主义响应和基于预测的融资等。其中，ELD的应对工具
包括支持重建生计、风险保险、EWS、社会和财务保护、赔偿和人道主义援
助等，NELD的应对措施包括支持社区保护文化、咨询服务和生态系统的保
护和恢复等。然而，NAPs没有提供未来损失和损害的详细信息，包括在某
NAPs没有提供未
来损失和损害的些气候变化情景下的预期损失和损害类型，以及在国家、区域和地方层面
详细信息，包括在
上的预期损失和损害。
某些气候变化情
景下的预期损失
值得注意的是，由于损失及损害的定义不清晰，其和适应之间的区别
和损害类型，以及
在国家、区域和地在实践中可能会被模糊，这意味着灾害风险管理、EWS和社会保护措施等
方层面上的预期行动可能同时被视为适应措施和应对损失及损害的办法。例如，为减少未
损失和损害。
来气候风险，一个旨在加强沿海社区防洪能力的项目可以被视为适应行动。

同时，如果这个项目是在极端天气事件之后实施的，旨在修复损失和减少
未来损害的风险，那么它也可以被看作是应对损失及损害的行动。
图 5-7 避免、减少和应对损失和损害
目前，由于技术复杂、成本高昂且耗时，收集、记录和报告应对损失和
损害的活动存在显著挑战，尤其是发展中国家尚未确定和评估其损失和损
害风险及资金需求，全球在解决损失和损害问题所需的资金方面仍存在许
多不确定性。由于技术复杂、
成本高昂且耗时，
一些研究已用不同的方法大致估计出解决损失和损害问题所需的资金收集、记录和报
规模，例如，Barnett et al.（ 2015）根据《IPCC第五次评估报告》，估计出发告应对损失和损
害的活动存在显
展中国家对损失和损害资金的需求在 2030 年将达到约 4000 亿美元，而这
著挑战，尤其是
一数字将在 2050 年增加至 1–2 万亿美元 114；DARA & Climate Vulnerable 发展中国家尚未
确定和评估其损
失和损害风险及
资金需求，全球
在解决损失和损
害问题所需的资
114 Barnett, J., Evans, L.S., Gross, C., Kiem, A.S., Kingsford, R.T., Palutikof, J.P. et al. (2015). 金方面仍存在许
From barriers to limits to climate change adaptation: path dependency and the speed of 多不确定性。
change. Ecology and Society 20(3). www.jstor.org/stable/26270227.

Forum（2012）通过一种评估国家层面气候风险脆弱性的概念性框架，估计
出全球的损失和损害资金成本在 2030 年将达到约 4 万亿美元的规模 115。因
此，解决损失和损害问题的重要性与紧迫性不言而喻，尤其是对于最易受
气候影响的经济体而言，所需的资金量庞大，并可能在未来大幅增长，除赠
款、保险和优惠贷款之外，必须探索创新的资金来源以达到必要的规模。
解决损失和损害
问题的重要性与
紧迫性不言而喻，
尤其是对于最易
受气候影响的经
济体而言，所需的
资金量庞大，并可
能在未来大幅增
长，除赠款、保险
和优惠贷款之外，
必须探索创新的
115 DARA and the Climate Vulnerable Forum (2012). Climate Vulnerability Monitor 2nd
资金来源以达到
Edition: A Guide to the Cold Calculus of a Hot Planet. https://daraint.org/wp-content/
必要的规模。
uploads/2012/10/CVM2-Low.pdf.

六、政策建议
（一）拓宽融资渠道，完善气候投融资体系
通过前文对全球气候投融资进展分析可看出，虽然气候投融资规模在
2021–2022 年大幅增加，但相距实现《巴黎协定》的温控目标仍有巨大资金
缺口。同时，无论在全球还是中国，气候资金的多元化程度仍不足。针对这
些问题，本文提出以下建议：
尽管近年来私营部门进行气候投融资的规模不断增加，2021 和 2022

年年均资金占比已达全球气候投融资总额的 49.4%，但资金流向仍集中于
可再生能源和低碳交通等商业化程度较高的领域，支持气候适应、生物多
样性保护、和其他商业性程度相对低的气候减缓项目的资金占比仍较低。
不可否认私营部门资本具有“逐利”性质，但仅靠公共资金难以填补上述多不可否认私营部
门资本具有“逐
个应对气候变化重要领域的资金缺口。因此，需增加对私营部门的支持力
利”性质，但仅靠
度，引导和激励它们对目前商业化程度相对低的气候领域投资。例如，可增公共资金难以填
补上述多个应对
加财政对社会资本投资上述领域的支持力度，推广利息和税收补贴、绿色
气候变化重要领
PPP等多种模式，充分发挥财政资金的“杠杆”作用。同时，也可加强对生域的资金缺口。
因此，需增加对
态产品价值实现和生态补偿机制的研究，推动相关领域的试点实践，拓展
私营部门的支持
生物多样性金融领域的新融资渠道。此外，还可根据不同领域的商业化成力度，引导和激
励它们对目前商
熟程度，调整公共资金对相关领域的支持力度，将更多资金额度投向应对
业化程度相对低
气候变化重要但商业化程度较低的领域。的气候领域投资。

中国已初步建成了全国碳市场和地方试点碳市场相结合的双层级
碳市场体系，但我国全国碳市场的配额仍为免费发放，碳价低且有效
性不足。同时，我国也未制定碳税制度，碳定价尚未对公共资金贡献收
入。欧盟和北美等发达经济体已开始成规模实施碳配额的有偿拍卖或
碳税制度，并将相关碳定价产生的公共收入投入到应对气候变化的行
动中，一方面能够通过价格机制激励碳减排，另一方面能够拓宽气候
资金的渠道。因此，我国可借鉴它们的经验，结合我国情况，对有偿碳
配额拍卖以及碳税或绿色税收制度的制定开展研究，完善我国碳定价
体系并增加气候行动公共资金的来源。
2022 年中国正式启动了气候投融资试点建设，多个试点地区已发
布了气候投融资试点的工作方案和实施方案，各试点也不同程度开展
了项目库建设工作。我国气候投融资试点正处于实施的初期阶段，不
同地区对于气候投融资体系的理解，它们内部各部门间的人才储备和
能力建设，以及它们区域内的资源和项目特征均呈现较强的差异化，
在试点工作的推进中面临不同程度的挑战。针对上述情况和问题，我
国可在全国和地区范围内共同发力，完善气候投融资试点体系建设。
其中，在全国范围内，我国可建立气候投融资项目分类目录，制定碳核
2022 年中国正式
算方法学，建立碳排放监测系统和数字碳账户体系等；在地区范围内，
启动了气候投融
资试点建设，多不同试点可根据区域内行业、金融和自然资源情况优化气候投融资项
个试点地区已发
目库，并组织气候领域的专业专家对本地区相关部门的人员进行能力
布了气候投融资
试点的工作方案建设等。
和实施方案，各
试点也不同程度
开展了项目库建
设工作。

（二）优化全球适应性融资机制建设，完善国家适应规划
推进全球适应气候变化行动已刻不容缓，未来全球适应行动的发展也
将呈现出一系列新的挑战和机遇，需要在全球和国家间建立多层级的规划
协调以及对资金和资源的有效管理机制，这要求各方在策略、方法论和资
金分配上进行深入的反思和创新，进一步优化适应性融资机制和规划。
当下全球适应融资缺口较大，需进一步提升国际公共气候资金规模，
积极推动国际和国内私营部门资本参与，并全方位推进资金筹集渠道，填
补融资差距。其中，国际社会可以从资金兑现、灵活性、公平性和可追溯性
等方面完善资金投资框架并提高资金流动规模。一是可提高国际社会现有
资金承诺的兑现率，解决资金落地难的问题，UNFCCC秘书处等国际组织可
以建立更为严格的国际监督体系，确保发达国家的资金承诺充分履行，提
高透明度和可追溯性；二是可提升气候基金的灵活性，GCF和GEF等气候
基金可简化申请和审批流程，同时允许资金用于从基础设施建设到能力建
设、技术转让等的各种适应措施，以适应不同国家和地区的具体需求和情
况；三是可增加对最不发达国家群体和小岛国群体的国际捐赠，缓解其债
务积累困境，塑造公平的全球气候治理结构。
另一方面，不同国家也需将适应气候变化相关行动纳入预算和支出
框架，并强化预算执行和支出监控，提升国内支出支持适应气候变化行动当下全球适应融
的效率和效果。可参考欧盟气候行动分类法（EU Taxonomy）、经合组织资缺口较大，需
进一步提升国际
的里约标记方法（Rio Marker）、联合国开发计划署的气候公共支出和机
公共气候资金规
构审查方法（Climate Public Expenditures and Institutional Review 模，积极推动国
Approach）等国际领先方法学，制定全球性的适应气候行动分类标准和标际和国内私营部
门资本参与，并
记方法，帮助各国更准确识别、标记与追踪气候适应行动。同时，不同国家全方位推进资金
可结合自身国情建立财政支出追踪系统，优化财政资金对支持气候适应行筹集渠道，填补
融资差距。
动的支持力度和使用效率。

国家需制定综合性的策略和政策克服现有阻碍，增强私人资金在适应
气候变化上的投资。首先，可建立规范和标准化的信息披露框架和方式，鼓
励自愿性披露，并推动政府、私人部门、学术界和非政府组织之间的合作，
加强数据、经验和最佳实践的共享交流，以更好地提高适应投资的数据质
量和可用性。其次，可鼓励公私合作模式和混合融资策略等来分散风险，撬
动私营部门资本参与适应性行动。第三，可鼓励和资助气候适应投融资相
关的教育和培训课程的开发和宣传，普及相关知识，帮助私营部门更好衡
量评估相关投资的风险和回报。第四，金融主管部门可建立激励制度，以鼓
励各方利益相关者优先考虑对气候适应有益的投资，从而提升私营部门对
气候适应的重视与投资意愿。
NAPs为政策制定者提供了一个结构化的决策框架，用于实施更有针对
性和成本效益的适应措施，有助于国家识别脆弱区域和群体、确保资源有
效合理分配、提高气候适应能力，同时还可以展示其适应需求以吸引国际
资金支持和技术援助。因此，NAPs在适应气候变化的挑战中扮演着不可或
NAPs为政策制
定者提供了一个缺的重要角色，其完善不仅可以有效减轻气候变化的负面影响，还能进一
结构化的决策框步增强社会和经济体系的韧性。
架，用于实施更
有针对性和成本相比横向协调，大多数国家忽视了NAPs的纵向整合机制，这涉及中央
效益的适应措施，
与地方政府之间以及社区参与的多层次合作，也是有效实施NAPs的重要前
有助于国家识别
脆弱区域和群体、提之一。首先，中央与地方政府之间的有效协作需要超越传统的行政层级，
确保资源有效合建立一个互动和反馈的机制，确保适应策略和措施考虑到不同地区的具体
理分配、提高气
情况和需求，同时能够顺利地从国家层面延伸到地方实施；考虑到地方政
候适应能力，同
时还可以展示其府更接近于受气候变化影响的社区，能够更直接地响应和管理适应措施，
适应需求以吸引
因此地方政府可以被赋予更多在适应资源管理、分配和决策中的权限，并
国际资金支持和
技术援助。制定地区性的适应规划；此外，社区参与能够确保适应计划真正反映了地

方的需求和优先事项，这可以通过教育和培训、社区会议或民间组织等多
种形式实现，以增强社区成员对适应措施的认同感和参与度。
另外，目前大多数国家在适应基础设施、有效监测和评估方面存在疏
忽，为强化NAPs中的监测和评估过程，可以考虑从技术和资金投入、平衡
重点等方面进行优化完善。首先，加大对监测和评估系统的技术和资金投
入至关重要，这不仅包括技术升级以确保数据收集和处理的有效性，以发
展、维护一个全面的数据管理系统，还包括对这些系统的持续财政支持；
其次要平衡监测和评估的重点，除了监测适应措施的实施情况外，还应重
视对这些措施效果的深入评估，并定期发布相关报告以提供实施过程中的
反馈和改进建议。
（三）完善中国碳市场体系建设，推动碳金融发展
我国碳市场和碳金融体系建设仍处于初期阶段，支持市场的法律制度
体系仍相对薄弱，有较多可补足之处。同时，在扩大碳市场的交易主体、增
强市场碳价发现机制、丰富碳金融产品体系、打通碳市场与碳金融体系间
的正向反馈循环也仍有很大上升空间，可进一步完善碳市场体系建设，促
进碳金融的发展及达成其支持实体经济实现“双碳”目标的功能，本文提出
以下四点建议：
我国碳市场和碳
金融体系建设仍
处于初期阶段，
支持市场的法律
制度体系仍相对
薄弱，有较多可
补足之处。同时，
我国已正式出台《碳排放权交易管理暂行条例》
（简称《条例》），并形
在扩大碳市场的
成了以《条例》为基本法规、以《碳排放权交易管理办法》和《温室气体自愿交易主体、增强
减排管理办法（试行）》为主要部门规章、由多项管理细则组成的碳市场监市场碳价发现机
制、丰富碳金融
管规则体系。产品体系、打通
碳市场与碳金融
尽管《条例》的出台标志着我国碳市场监管规则框架体系已基本形
体系间的正向反
成，但其在立法层级上仍属于行政法规，尚未上升至正式法律的层面。早在馈循环也仍有很
2011 年，我国已成立由全国人大环资委、全国人大法工委、国务院法制办大上升空间。

等 17 家部委组成的应对气候变化法律起草工作领导小组。国务院在 2016
年也将《应对气候变化法》列入了《国务院 2016 年度立法计划》中的“研究
项目”中。116 但至此之后，我国《应对气候变化法》的立法推进工作尚未取
得重大进展突破，我国尚缺乏覆盖碳市场及其他应对气候变化领域相关活
动的上层法律。而近年来，我国碳排放权交易等“双碳”重要领域的相关业
务快速发展，相关领域的监管细则不断健全，已为上层法律的制定创造了
条件。因此，我国可在已有的应对气候变化的立法研究基础上，结合国内外
相关领域的最新进展，积极推动并重启《应对气候变化法》的立法研究和法
律制定，进一步完善我国碳市场和“双碳”领域的监管规则和法律体系。
在碳金融领域，我国已出台《碳金融产品》和《碳排放权交易有关会计
处理暂行规定》等关于相关金融产品的行业标准和交易的会计处理方式，但
尚未出台制度法规进一步明确碳资产的法律属性和金融属性，也尚未出台
碳金融产品的交易和风险管理规范，该领域制度体系建设仍存在较大可完
善空间。因此，建议明确碳资产的法律属性和金融属性，为碳排放权抵质押
融资等碳金融产品的设计提供合法的基础资产，降低金融机构开发相关产
品的法律纠纷风险；健全碳会计制度，进一步细化碳排放权的确认、计量、
记录和报告规则，提高碳排放数据的准确性和可靠性，为碳金融产品定价
提供基础；出台碳金融产品开发管理办法，对碳金融产品的设计、发行、交
易、信息披露等进行规范，防范碳金融产品创新可能引发的风险。
我国可在已有的
应对气候变化的
立法研究基础上，
结合国内外相关建立稳定和有效的碳价发现机制是推动碳市场和碳金融发展并形成正
领域的最新进展，向反馈循环的基础，也是促进我国形成更成熟的市场化绿色金融体系的关
积极推动并重启
《应对气候变化
键要素。为提升我国碳市场的碳价发现功能，可从逐步引入拍卖机制、增加
法》的立法研究
和法律制定，进
一步完善我国碳
市场和“双碳”领
域的监管规则和
法律体系。
116 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，
《中华人民共和国气候变化第三次国家信息
通报》
，2018 年 12 月

纳管行业范围、增加市场参与主体、重启CCER等四个方面入手。
首先，建议一级市场逐步引入拍卖机制。中国碳市场的一级市

场主要采用免费分配的方式，可能导致碳价信号扭曲。建议中国碳市
场通过市场竞价的方式确定碳配额的价格，使碳价更好地反映市场
供需关系和减排成本。我国可以借鉴欧盟经验，制定碳配额拍卖路线
图，分阶段提高拍卖比例；同时，也应合理设计拍卖规则，采用封闭
式拍卖、统一价格等公平、透明的拍卖方式。
第二，增加纳管行业范围。当前，中国碳市场仅覆盖电力行业，
纳管企业数量有限，市场规模较小，越难形成有效的价格发现机制。
建议我国在充分考虑其他主要高碳行业的排放特点、数据质量、核算
方法等因素，分步骤、分行业逐步将钢铁、建材、有色金属、石化、化
工、造纸等高耗能行业纳入碳市场，这有助于增加市场主体数量和交
易活跃度，促进碳价发现功能的提升。
第三，扩大碳市场交易的主体。在初期阶段，可以先允许具备一
定实力和风险管理能力的机构投资者（如银行、保险、基金等）参与
碳市场交易，为市场提供流动性。同时，应建立投资者适当性管理制
度，设定投资者准入条件，对资本实力、风险管理能力、专业知识等
因素进行考察，防范市场风险。在市场运行相对成熟、风险可控的情
况下，可进一步扩大参与市场交易主体的范围。
第四，有序扩大CCER市场。我国已正式重启全国统一CCER交

易，生态环境部也已发布了四个领域的方法学。但随着全国碳市场
扩容在即，市场对用于履约清缴CCER的需求可能显著上升，而目
可加快畜禽粪便
前发布的方法学数量较少，存量CCER也在此前履约中被大量消耗，处理、煤矿瓦斯
CCER“供不应求”的问题可能进一步突出，影响碳市场整体平稳运综合利用等甲烷
利用和减排相关
行。因此，我国需进一步加快CCER新方法学的发布，有序推动CCER 项目的方法学的
市场扩大，助力全国碳市场平稳扩容，例如，可加快畜禽粪便处理、研究和发布，既
可缓解CCER供给
煤矿瓦斯综合利用等甲烷利用和减排相关项目的方法学的研究和发
不足的问题，又
布，既可缓解CCER供给不足的问题，又可通过市场的激励效应促进可通过市场的激
励效应促进相关
相关减排技术的研发、完善甲烷排放治理体系。
减排技术的研发、
完善甲烷排放治
理体系。

全国碳市场制度设计积极吸收了国外碳市场发展的经验教训，但更主
要的还是来自对八个国家地方试点碳市场实践的总结。随着全国碳市场建
设进程，一部分原来属于地方试点碳市场的碳排放企业要归入全国碳市场，
但因全国碳市场和地方试点碳市场在行业覆盖范围和企业排放门槛方面不
尽相同，所以地方试点碳市场仍然有存在的必要。
例如，在有偿拍卖机制的引入和比例提升的节奏方面，以及行业范围
的扩大与投资者准入门槛的放松方面，广东碳市场都进行了有益的尝试。
广东率先在全国引入配额的有偿拍卖，2022 年比例在 3%左右，其中，钢
铁、石化、水泥、造纸控排企业免费配额比例为 96%，航空控排企业免费配
额比例为 100%，新建项目企业有偿配额比例为 6%。下一步，广东计划将
陶瓷、纺织、数据中心等行业纳入到广东省碳排放权交易体系，进一步收紧
控排企业免费配额的比例，上调新建项目购买有偿配额比例，有效控制控
排行业的排放总量，并积极探索粤港澳大湾区碳市场的联通发展。
因此，建议地方碳市场可以继续在覆盖行业、企业纳入门槛、配额分
配方式、交易主体、交易品种、数据质量控制、监管制度等方面开展先行先
试，进一步为全国碳市场的发展和完善提供借鉴。
随着全国碳市场
建设进程，一部分
原来属于地方试
点碳市场的碳排为满足市场主体对碳金融产品的多元化需求，建议从推动碳金融融资工
放企业要归入全具规模化和创新发展碳金融衍生品两个方面入手，丰富碳金融产品体系。首
国碳市场，但因全
先，可推动碳金融融资工具规模化，拓宽市场主体的融资渠道。一是要完善碳
国碳市场和地方
试点碳市场在行资产抵质押融资机制，鼓励金融机构开发碳排放权、碳信用等碳资产质押贷
业覆盖范围和企款产品，合理确定质押率、贷款期限、利率等要素，简化贷款审批流程，提高
业排放门槛方面
不尽相同，所以地
贷款效率。二是要加快推进碳资产证券化，支持金融机构通过资产支持专项
方试点碳市场仍计划（ABS）、资产支持票据（ABN）等方式实现碳资产证券化，合理设计产品
然有存在的必要。
结构、信用增级、投资者保护等机制，提高产品的安全性和吸引力。

其次，可创新发展碳金融衍生品，丰富市场主体的风险管理工具。鼓励
金融机构、期货公司等开发碳远期、碳期货、碳期权、碳掉期等衍生品，为
企业提供碳价风险对冲工具。例如，可引入做市商机制，提供连续报价，提
高市场流动性；可通过开发碳价格指数、碳价格波动率指数等，反映碳资
产价格走势，为碳衍生品定价提供基准。
（四）审慎开展债务发展互换试点实践，探索符合中国国情模式
如前所述，新冠疫情后全球债务水平显著上升，发展中国家债务状况
显著恶化，导致对我国贷款违约风险上升。同时，西方国家也借此话题在国
际舆论中对我国进行挑战和施加压力。截至目前，我国对外债务重组模式
仍相对单一，面对上述新的挑战可能需要进一步优化和扩展重组模式，妥
善管理外部债务情况，在有效避免我国经济损失的同时，提升我国在全球
事务中负责任大国的形象。因此，本文提出以下建议：
非洲国家是我国“一带一路”战略的重要载体和组成部分，它们自然和
光热资源丰富，也是我国绿色行业企业出海投资的重要目的地，例如，我国
已投资东非装机规模最大的加里萨光伏电站，推动肯尼亚实现绿色能源的
自给自足，中非双方在绿色和可持续发展上的发展方向也趋于一致。非洲
我国已投资东非
国家也是我国对外贷款的主要接收方，部分非洲国家债务困境加剧，导致
装机规模最大的
对我国贷款的违约风险显著上升。因此，我国可根据相关国家的债务情况、加里萨光伏电站，
推动肯尼亚实现
政治稳定性、经济发展潜力等多重因素评估，审慎筛选 1-2 个特定国家，基
绿色能源的自给
于债转发展的框架，谈判并制定符合我国利益和情况的债转发展债务重组自足，中非双方
模式，积累实践经验。例如，可探索我国商业或非政府组织开展商业三边模在绿色和可持续
发展上的发展方
式实践，将相关资金用于监督执行当地碳汇类资产开发，在保护自然环境
向也趋于一致。
的同时，盘活其碳汇资产，拓展其收入和债务还款渠道。

在试点实践的基础上，我国可进一步制定并完善符合我国情况的债务
发展互换机制和执行流程，并将相关流程制度化和体系化。对国际相关领域
的梳理和实践可发现，西方国家此前在执行债转自然等交易时，不仅有法律
支撑，还有各机构予以规范、协调。因此，中国可酌情借鉴其在政策制定、
部门安排、流程监管等方面的实践经验，恰当安排负责管理交易方案设计、
牵头机构、过程审核等的政府部门。同时，我国也需建立针对项目资金的管
理和审计、项目关键指标和可持续发展绩效目标的设定、达成目标的时间、
以及未完成目标的处罚机制等的详细流程，完善整个模式的体系建设。
（五）强化供转型金融顶层设计，推动中国公正转型
中国低碳转型存在巨大资金缺口，仅靠财政资金难以满足，需要加快
推动社会资本参与，建立相关领域的顶层设计框架至关重要。同时，在我国
目前所处的发展阶段中，高碳行业比重仍较高，并解决大量就业，如何推动
相关行业平稳顺利转型，降低转型对行业就业人口的冲击也是我国需重视
和解决的重要议题。
在我国目前所处
的发展阶段中，
高碳行业比重仍多年来我国绿色金融发展经验显示，建立“自上而下”的顶层设计和政
较高，并解决大
量就业，如何推
策体系能有效推动“自下而上”的市场发展，形成政策和市场的“合力”，推
动相关行业平稳动绿色金融发展的良性循环。目前，我国尚未建立系统性的转型金融政策
顺利转型，降低
框架，也未全面推出转型金融的激励机制，在相关政策制度和机制的制定
转型对行业就业
人口的冲击也是上仍有巨大发展空间。
我国需重视和解
决的重要议题。
一方面，我国可在现有绿色金融顶层设计框架体系下，系统性建立转
型金融的政策制度，为保障我国高碳行业平稳转型和推进公正转型夯实制

度基础。例如，有关部门可借鉴《气候转型金融手册》、
《欧盟可持续金融分
类方案》等国际领先政策文件和经验，从制定我国转型金融分类标准开始，
推动我国转型金融政策体系的建立。在政策制定过程中，相关部门可立足
地区和行业资源禀赋、经济结构和发展水平的基础上，制定跨行业和跨区
域差异化的政策，加大对转型压力大、能源依赖度高的地区的支持。
另一方面，公正转型是一项覆盖多领域、多部门的议题，有必要通过成
立专项工作领导小组来加强公正转型工作的组织领导和统筹协调，确保工
作的有序开展和稳步推进。在机构设置层面，建议可由碳达峰碳中和工作
领导小组办公室统筹公正转型进程，并建立诸如生态环境部、民政部、财政
部、人民银行等各领域主管部门协调的机制，对我国公正转型进程做出系
统性安排。
制定可衡量和可追踪的指标体系有助于促进我国公正转型落实，提升
公正转型的效率。首先，在指标的设定维度方面，可分为“通用型指标”和
“行业/地区/企业特定性指标”。通用型指标可设定为转型主体均会面临的风
险及挑战，例如对员工的影响方面可涉及失业率、再就业人数比例、收入水
平变动比例；特定型指标可根据行业、地区发展不同进行差异化定制，例如
能源依赖型地区需着重关注转型活动对当地经济发展水平的影响程度，能
源供应和基础原材料生产行业的企业则需关注转型活动对其供应链的影响
程度，如供应链安全水平、物价等因素。其次，在指标评估方面建议采用“定
量+定性”相结合的方式，保证指标评估结果的客观性、权威性。制定可衡量和可
追踪的指标体系
有助于促进我国
公正转型落实，
提升公正转型的
效率。首先，在指
标的设定维度方
面，可分为“通用
型指标”和“行业
/地区/企业特定
性指标”。

公共财政资金有信号、增信、以及撬动社会资金的杠杆作用，因此，我
国可充分发挥财政资金的上述优势，推动财政资金支持受影响行业、地区
和人群的有序和公正转型。财政部门可借鉴学习欧盟案例经验，在年度预
算或中期财政规划改革中纳入气候和公正转型考量因素，搭建系统性财政
预算分配框架和机制，通过多种资金使用安排支持公正转型。在建立预算
和资金使用制度的同时，也可建立财政资金使用的监测、报告、评估体系，
保障财政支出使用的有效性。此外，也可建立中央地方财政部门间的协调
机制，鼓励受转型影响严重的地区的政府制定有针对性的财政支持公正转
型计划。
我国可进一步构建“公共资本+社会资本”的融资模式，充分利用税收、
转移支付、采购等财政手段，撬动更多社会资本参与支持公正转型，鼓励并
激励金融机构增加对公正转型的资金供给。与此同时，我国金融行业主管
部门可建立激励金融机构发行公正转型金融产品的激励机制，鼓励诸如“转
型+普惠”或“转型+乡村振兴”等复合型金融创新，增强金融支持公正转型
的力度。2022 年 3 月 28 日，国家发展改革委、外交部、生态环境部、商务
部联合印发了《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》
（以下简称《意
见》），为完善共建“一带一路”绿色发展顶层设计和标准体系，统筹推进绿
色基建、绿色能源、绿色交通、绿色金融等领域合作，强化境外项目环境风
险防范能力提出了新指引、新要求。在国际标准共建方面，
《意见》鼓励企
业在行业协会、商会牵头下积极参与国际绿色标准制定，发布与国际接轨
我国可进一步构
建“公共资本+社的行业规范及指南，推动建成一批最佳实践项目；推广并落实与绿色投融
会资本”的融资资相关的自愿准则，如中英共同发起的《“一带一路”绿色投资原则》，提高
模式，充分利用
国内外关于绿色分类标准的共识。
税收、转移支付、
采购等财政手段，
2022 版《指南》在推动我国进一步重视从“一带一路”沿线国家自身的
撬动更多社会资
本参与支持公正发展与投融资需要方面出发，加强与沿线国家的联系等方面提供指引。例
转型，鼓励并激如，在应对气候变化方面，2022 版《指南》明确了企业应“关注全球和东道
励金融机构增加
国（地区）关于应对气候变化的法律法规和政策，根据自身条件积极参与低
对公正转型的资
金供给。碳和碳汇项目，支持发展中国家能源绿色低碳发展，为东道国（地区）应对
气候变化作出积极贡献”，要求中国企业在开展对外投资合作建设项目时，

尽量减少其海外碳足迹，充分考量东道国在《巴黎协定》下各自的国家自主
贡献（NDCs），最大程度上与 1.5℃温升目标保持一致。就具体的行业而言，
《指南》要求企业在实施能源项目时，
“优先考虑清洁、绿色的可再生能源项
目”，重申了 2021 年 9 月我国在联合国大会上关于不再新建海外煤电项目，
大力支持发展中国家能源绿色低碳发展的承诺。针对交通基建项目，
《指
南》同样提出了“绿色、低碳、可持续发展”的指导原则等。我国已通过《意
见》
《指南》等政
美欧的气候投融资政策有助于我国在一定程度上进一步挖掘合作空策文件对未来拓
间，包括美欧、
“一带一路”沿线国家及更大范围国际通行的有关合作与组展合作空间的有
关工作做出初步
织形式三个层面。目前，我国已通过《意见》
《指南》等政策文件对未来拓展规划，为各政府机
合作空间的有关工作做出初步规划，为各政府机构与市场主体未来的行动构与市场主体未
来的行动确定目
确定目标，有利于推动我国“一带一路”绿色发展战略获得多方支持，更契标，有利于推动我
合全球经济发展与应对气候变化的需求，从而不断完善与健全。国“一带一路”绿
色发展战略获得
多方支持，更契合
全球经济发展与
应对气候变化的
需求，从而不断完
善与健全。

2023中国气候融资报告

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2023

中央财经大学气候与能源金融研究中心成立于 2011 年 9 月，已连续十年

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 1

根据气候倡议组织（CPI）最新发布的数据 1，2021 和 2022 年全球气候投

据CPI统 计，全 球 气 候 融 资 总 额 在 2021 和 2022 年 达 到 了 年 均 1.265

2 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 3

图 1-2：2017 – 2022 全球公共和私营部门气候融资贡献额 2

公 共 部门 中，开发 性金融 机构（DFIs）是 气 候投融 资资金 的主要 贡 献

除开发性金 融机构外，政府、国有 企业、国 有金融机构是公共部门 的

4 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

资 性 质和 用 途有一 定差异 性： 其 中，家 庭 和个 人提 供 的 资金主 要为 购 买新 能 源电 动 车

其他 国有金融机构 多边发展金融机 其他 基金 机构投资者

图 1-3：2017 – 2022 公共与私营部门细分气候融资贡献额

2021/2022 年 全 球气 候 融 资 的 用途 较 此前并 无明显 变 化，气候 减缓 相关 融 资 额达

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 5

气候减缓相关 1.15 万亿美元融资中，高达 94%的资金被用于能源（占比

气候适应相关 635 亿美元融资中，有 60%的资金被用于水和污水处理

6 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

CPI数 据显 示，2021/2022 年 气 候 减 缓、气 候 适 应、以 及 减 缓 和 适 应

双重效益 65% 13% 14% 7%

气候适应 59% 21% 17% 2%

气候减缓 43% 5% 11% 32% 4%

项目层面市场利率债务 项目层面低成本债务 主体层面债务 主体层面股权 项目层面股权 捐赠 其

图 1-5: 2021 – 2022 全球气候融资工具使用分布

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 7

8 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

早在 1991 年联合国 气候 变化框架公约（UNFCCC）起草阶段，小岛屿

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 9

COP27 闭幕前夕，超 200 个缔约方国家终于就设立全球损失与损害基金

10 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 11

欧洲当地时间 2022 年 6 月 22 日，欧洲议会表决通过了关于欧盟碳边

欧盟CBAM的立法程序推进自 2019 年起进入“快车道”。2019 年 7 月，

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2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 13

·欧洲碳市场免费配额取消上，欧盟将从 2026 年CBAM正式实

14 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

欧盟CBAM在 2023 年已正式通过立法并开始实施，CBAM的实时也将

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16 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 17

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各项贷款增速 28.1 个百分点，全年增加 6.01 万亿元，已成为全球最大绿色贷

此外，人民银行在 2021 年末推出的碳减排支持工具和支持煤炭清洁高

2022 年中国境内绿色债券新增发行规模达 9838.99 亿元，其中境内新

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 19

从市 场 发 展上 看，2022 年 中国绿 色 债 券标 准体 系持 续 完善。2022 年

从市 场 规 模 上 看，自从 习近 平 主席 2022 年 9 月 在第七 十五届 联合 国

20 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

提升。值得注意的是，匈牙利政府 2022 年在中国发行了 20 亿元人民币的绿

2022 年 中 国 绿 色 保 险的 发 展 得 到 进 一步 推 进。其 中，2022 年 11 月，

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 21

22 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

在碳排放数据质量提升方面，生态环境部于 2022 年 12 月 19 日印发了

在碳排放 权交 易监管 规则体 系的 完善方 面，国务院 在 2022 年 7 月 14

配额（CEA）的总成交量为 5088.9 万吨、成交 额为 28.1 亿元，分别较 2021 年全国碳市场的

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 23

全国碳市场在 2022 年的交易仍呈现明显的季节性特征，交易主要集中

图 2-2：全国碳市场 2022 年月度成交总量及结构

24 2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report

图 2-3：全国碳市场 2021–2022 年收盘价

2023 中国气候融资报告 2023 China Climate Financing Report 25

2022 年中国CCER交易量总计达 795.9 万吨，较 2021 年成交量同比大

据CPI统计，全球气候融资总额在 2021 和 2022 年达到了年均 1.265

公共部门中，开发性金融机构（DFIs）是气候投融资资金的主要贡献

除开发性金融机构外，政府、国有企业、国有金融机构是公共部门的

资性质和用途有一定差异性：其中，家庭和个人提供的资金主要为购买新能源电动车

其他国有金融机构多边发展金融机其他基金机构投资者

2021/2022 年全球气候融资的用途较此前并无明显变化，气候减缓相关融资额达

CPI数据显示，2021/2022 年气候减缓、气候适应、以及减缓和适应

项目层面市场利率债务项目层面低成本债务主体层面债务主体层面股权项目层面股权捐赠其

早在 1991 年联合国气候变化框架公约（UNFCCC）起草阶段，小岛屿

从市场发展上看，2022 年中国绿色债券标准体系持续完善。2022 年

从市场规模上看，自从习近平主席 2022 年 9 月在第七十五届联合国

2022 年中国绿色保险的发展得到进一步推进。其中，2022 年 11 月，

在碳排放权交易监管规则体系的完善方面，国务院在 2022 年 7 月 14

配额（CEA）的总成交量为 5088.9 万吨、成交额为 28.1 亿元，分别较 2021 年全国碳市场的

在碳市场扩容方面，2022 年广东碳市场积极组织拟纳入该试点碳市场排放信息报告核

2022 年各地方试点碳市场的碳配额成交均价均较 2021 年取得上涨，

·在供给端，有偿分配机制和市场稳定机制暂未大规模实施，导致市

总体来看，尽管当前碳金融工具的发展仍存在产品成熟度差异较大、

深化阶段：2021 年 7 月，我国碳市场交易平台正式启动，标志着我国

未来预期碳减排量抵质押模式是一种较为新型的碳资产融资

碳减排量质押模方式。其中，林业碳汇质押模式最具代表性。该模式允许企业将其

·“林业碳汇价值质押”形式下：企业通过对林业项目所能产生的

·“林业碳汇预期收益权质押”形式下：企业不仅评估当前的碳汇

自 20 世纪 80 年代的拉美债务危机和 90 年代的亚洲金融危机爆发以

债务国的森林砍历史教学, 2021(7):13-24.

2020 年新冠肺炎疫情爆发对高度依赖旅游业的伯利兹带来重创，经

在此背景下，2021 年 11 月，伯利兹政府与TNC利用债务自然互换机

作为交换条件，伯利兹政府承诺在 2022 年至 2026 年间将获得保护性经济下滑叠加高

美洲开发银行（IDB）完成了一项 1.5 亿美元的债务自然转换交易，推动了

据Schlegl et al（ 2019）研究，债务国在偿债顺序上更倾向于拖欠官