Zentralisierte Rechtskontrolle in Mehrebenensystemen Finanzielle Sanktionen und Konditionalitat in der Europdischen Union Francesco Maiani/Roland Bieber Inbaltstbersicht A. Einleitung B. Die Verwendung finanzieller Sanktionen zur Erreichung eines rechtskonformen Verhaltens der Mitgliedstaaten 1. Vorbemerkung. Tl, Das Vertragsverletzungsverfahren und finanzielle Sanktionen i, Obermissiges staatliches Defizit und mangelnde Konformitit der allgemeinen Wirtschaftspoitik C. Die Entwicklung von Konditionalittts-Mechanismen 1. Vorbemerkung, Tl, Die Frflllung von Bedingungen als Voraussetzung finanzieller Hilfen im Rahmen der Wirtschafts- und Wakrungsunion IML, Konditionalitit im Rahmen der von der Union verwalteten Fonds 1D, Zusammenfassende Bewertung, A. Einleitung Grundsitzlich wird das Recht der Europaischen Union von den Mitgliedstaaten ausgefuhrt.' Die Ausfuhrungstatigkeit von staatlichen Behrden und Gerichten ist vielfach im nationalen Recht verankert und kann deswegen auch mit den Rechts- behelfen des nationalen Rechts erzwungen werden, Doch gilt dies nur selten ge- gentber Verfassungsorganen, insbesondere Parlamenten und héchsten Gerichten, ‘Auch setzt die ordnungsgemisse AusfUhrung ein ,,Wollen und ein ,.Kénnen“ auf Seiten der Staaten voraus, Darauf kommt es fur die gleichmiissige Wirkung des Rechts der Union umso mehr an, als die Union trotz Vorrangs des fen] vor staatlichem Recht nur tiber wenige ~ noch dazu indirekte ~ Méglich- keiten verfgt, um eine rechtskonforme Ausfuhrung zu gewithrleisten. Insoweit eruht die Befolgung und Ausfuhrung des Rechts der Union letztlich auf freiwilligem Verhalten, auf der nach Art. 4 Abs. 3 EUV gebotenen ,loyalen Zusammenarbeit und dem gegenseitigen Vertrauen, jeder Mitgliedstaat werde 1 Dazu und zu den Ausnahmen ausfubslich Jérg Philipp Terhechte (Hrsg,), Verwaltungsrecht der Europtiischen Union, 2011 x = Supprimer [le schen Ireehts-der H EU Rechts HSZentralisierte Rechtskontrolle in Mehrebenensystemen das Recht der Union wahren.? In der wechselseitigen Loyalitit als Grundlage der Rechtsbefolgung besteht ein Charakteristikum des Rechts der Union, Daher kann das Verhaltnis zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten nicht mit der einfa- chen Kategorie der Hierarchie erfasst werden. Andererseits entspriche es ebenso wenig der komplexen Realitét, wenn man annihme, die Befolgung des Rechts der Union beruhe nur auf dem ,,guten Wil- len‘ der Mitgliedstaaten. Kelsen hatte bekanntlich angenommen, Normen ohne Sanktion wiiren gar keine echten Rechtsnormen.” Im Bezug auf die Union hat Baquero Cruz diesen Gedanken kiirzlich wieder aufgegriffen und ausgeflhrt: ,,A legal system that lacks any sanction whatsoever, in which no consequence at all derives from eventual breaches of its rules, can hardly be seen as a successful or binding‘ legal system.“* In theoretischer Hinsicht folgen — jedenfalls in Bezug auf die Europtische Union — aus dem Umstand, dass die Union gegentiber den Mitgliedstaaten keine Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung ihres Rechts ergrei fen kann, nicht notwendigerweise derart extreme Konsequenzen.° Auch wird der Verfassungspraxis moderner Bundesstaaten der Einsatz unmittelbaren Zwangs nur als ultima ratio und allenfalls als theoretische Méglichkeit verstanden, Dage- gen beruht auch dort ~ ganz ahnlich wie in der EU ~ die Befolgung des Bundes- rechts auf Freiwilligkeit, auf Zusammenarbeit und auf einvernehmlicher Konflikt- lésung.® Jedenfalls kann kein politisches System, das mehrere Ebenen umfasst, dauerhaft existieren wenn es nicht Uber die ordnende Kraft von Mechanismen verfligt, die die Beachtung des von ihm gesetzten Rechts gewihrleisten.’ Dies gilt in besonderem Mass flr die Europdische Union. Auf der einen Seite brachte der Versuch der EU-Mitgliedstaaten, allein durch Verabredung zu gemeinsamem Verhalten, jedoch ohne dieser Verabredung eine bindende Rechtsform zu geben, dic sog. ,offene Methode der Koordinicrung’," nicht die erhofften Resultate. Auf der anderen Seite hat die Pflicht zur Gewtthrleistung der vollstiindigen und ein- heitlichen Befolgung des Rechts der Union wegen der Ausdehnung des acquis und wegen der wiederholten Erweiterungen der Union erheblich zugenommen.” Tatsiichlich ist das Instrumentarium zur Wahrung des Rechts der Union weit liber das hinausgewachsen, was in den Griindungsvertrigen vorgesehen war. Die- se Entwicklung weist tberraschemte| Parallelen mit Problemen (und Losungen) Immer noch grundlegend dazu Pierre Pescatore, Le droit de I'intégration, 1972, Neudruck 2008 (insb. $3 £). » Hans Kelsen, Reine Rechislehre, 1934, 76. Julio Baquero Cruz, Francovich and Imperfect Law, in: Poiares Maduro/Azoulai (eds.), The Past and Future of EU Law, 2010, 418-422, Vel. Frank Ernest Dowrick, A Model of the European Communities’ Legal System, YEL- 1983, 169, © §.7.B, Bundesverfassung der Schweizerischen Fidgenossenschait, Art. 44 Abs. 3, und Wal- ter Haller, The Swiss Constitution in a Comparative Context, 2009, Rz. 169 in fine. 7 Haller (En. 6), Rv. 168. ‘Vai. Weissbuch der Kommission ,Europtisches Regieren*, ABI. 2001 C 287, 1, Kap. Ill.2., dazu Thomas Bodewig/Thomas Voss, Die ,offene Methode der Koordinierung* in der Euro- plischen Union, EuR 2003, 310-326. Die Beratungen dieses Themas im Verfassungskonvent sind dargestellt bei Almut Metz, Die offene Methode der Koordinierung im Verfassungspro- zess, in: Weidenteld (Hrsg,), Die Europtische Verfassung in der Analyse, 2005, 136-148. ° Pal Wennerds, Sanctions against Member States under Article 260 TFEU; Alive, but not Kicking?, CMLR 2012, 145. HeindeutigeZentralisierte Rechiskontrolle in Mebrebenensystemen immer bilden derartige finanzielle Sanktionen eine vergleichsweise seltene Er- scheinung: In dem System der Art, 258 ff. AEUV ist selbst der erste Schritt einer Befassung des Gerichtshofs als ultima ratio konzipiert.* Doch werden diese Falle von der Kommission, den Mitgliedstaaten und dem EuGH nicht linger als seltene Ausnahmen behandelt, wenn es z.B. um die Zuweisung an den zustindigen Spruchkérper geht.?> Mit dem Ziel einer Verstirkung der Wirkung entsprechender Urteile erfuhr das Verfahren zur Auferlegung finanzieller Sanktionen seit seiner ersten Anwendung wesentliche Anderungen, In der Leitentscheidung Kommission/Frankreich (Fischerei), entschied det Ge- richtshof abweichend vom Wortlaut des Art, 260 Abs. 2 AEUV und zu der bis dahin hertschenden Auslegung, dass er einen Pauschalbettag und/od Zwangsgeld verhiingen kOnne.”” Damit wurden Venngenmngsstnaiaeie Mit- glicdstaaten verhindert.”” Weiterhin erhielt der Gerichtshof dadurch einen grdsse~ ren Entscheidungsspielraum bei der Wahl des dem jeweiligen Fall angemessenen Instrumentariums zur Erreichung des Zwecks von Art. 260 Abs. 2, d.h. einen stiumigen Mitgliedstaat [zu) veranlassen, ein Vertragsverletzungsurteil durchzu- fihren, und damit die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts [zu] ge~ wihrleisten*.”* Dieses Urteil stattete das ,manguement sur manquement™ Verfah- ren mit zwei abgestuften und cinander ergiinzenden Sanktionen aus, die unabhan- gig voneinander und gegebenenfalls kumulativ mobilisiert werden kOnnen: ‘Zwangsgelder dienen dazu Vertragsverletzungen zu beenden, die zum Zeitpunkt der Priifung durch den Gerichtshof noch andauern.”” Der Zweck von Pauschalbe- trtigen besteht dagegen in der Sanktionierung vergangener Verstsse und — mehr im Einklang mit dem Zweck des Art. 260 AEUV — in der ,.wirksame{nf'Verhinde- rung einer zukiinftigen Wiederholung von entsprechenden Verstlssen gegen das Gemeinschafisrecht {gureh} den Erlass einer absehreckenden Massnahme™. Dies mission/Spanien, noch nicht in der amatl, Sig; EuGH, Urtell v. 19.12.2012, Rs. C-279/11, Kommission/Irland, noch nicht in der aril. Sig.; EuGH, Urteil v. 19.12.2012, Rs, C-374/11, Kommission/Irland, noch nicht in der amt. Sig. Luca Prete/Ben Smulders, The Coming of Age of Infingement Proceedings, CMLR 2010, 9, 9, Aus den Statistiken, die in den Jahresberichten der Kommission Uber die Kontrolle und ‘Anvvendung des Rechts der Union enthalten sind, ergibt sich regelmissig, dass nur eine ge~ tinge Zahl von Fallen nicht durch Verhandlungen in dem der Befassung des Gerichtshofs vorgelagerten Verfahrensabschnitt geldst werden kann und dann vor den GerichtshoF g¢ langt. S. Carol Harlow/Richard Rawlings, Accountability and Law Enforcement: the Cen- tralised BU Infringement Procedure, ELR 2006, 447, 455, §, Protokoll Nr. 3 iber die Satzung des Gerichtshots der Buroptischen Union, Art. 16. 2 EuGH, C-304/02, KommissionFrankreich (Fa. 22), Rz. 80 ff 2 Diese ‘waren durch die ursprlngliche Praxis der Kommission erméglicht worden, nur” Zwangsgelder zu beantragen und das Verfahren regelmdssig einzustellen, sobald der ur~ sprlingliche Vertragsverstoss beseitigt wurde: s. die Darstellung derartiger Verzbgerungs- straiegien durch die Kommission in EuGH, C-121/07, Kommission/Frankveich (Fn.23), Rez, 29-33, 2 BuGH, C-304/02, Kommission/Frankreich (Pn. 22), Rz. 80-86, §. insbesondere EuGH, C-121/07, Kommission/Frankreich (Fa, 23), Rz. 27; EuGH, C-610/ 10, Kommission/Spanien (Fn. 23), R796, 6Francesco Maiani/Roland Bieber Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Regelungen die wesentlich fur die Erhal- tung der biologischen Meeresressourcen sind, sofern der Verstoss geeignet ist, sich auf die Ausgaben auszuwirken. Nach dem Verordnungsvorschlag soll die Kommission ermiichtigt werden, derartige Verstdsse festzustellen ohne vorher das Vertragsverletzungsverfahren durchzuflthren. Die Méglichkeit einer Nichtigkeits- klage gegen den Beschluss der Kommission bleibt davon unberthrt.°° Der Vorschlag einer Verordnung zur Schaffung eines Instruments flr die fi- nanzielle Unterstiitzung fir Aussengrenzen und Visa bildet ein weiteres Beispiel. Dem betreffenden Mitgliedstaat wird eine operative Unterstitzung® nur gewahrt, wenn er die allgemeine Bedingung einer ,,Beachtung des Unionsbesitzstands in Bezug auf Grenzen und Visa sowie der verschiedenen soft law-Instrumente dieses Bereichs erfiilt.°° Die Gesetzgebung im Bereich des Asyl und der Grenzkontrollen liefert ein Beispiel flr eine weitere interessante Tendenz{ Fehlende Bercitschaft oder man- [Y, gelnde Puhigkeit zur Befolgung des Rechts der Union kann sich in diesen Berei- chen unmittelbar auf das gemeinsame Interesse auswirken.°” Daher wurden neue Mechanismen entworfen, um das Vertragsverletzungsverfahren ,,zu erginzen“ und damit der Union zu erméglichen, kurzfristig schwerwiegenden Verstdssen gegen Standards der Union und der internationalen Gemeinschaft abzuhelfen oder ihnen vorzubeugen.” Sowohl in der ,,Dublin III*-Verordnung als auch in dem geplanten ,,Schengen governance legislative package” sind Mechanismen vorge- sehen, mit deren Hilfe die Kontrolle der Durchfuhrung verstirkt werden soll. Auch werden Verfahren festgelegt, um bei festgestellten Problemen Krisen zu verhindern oder 2u meistern. Zu diesem Zweck wird der betroffene Mitgliedstaat aufgefordert, einen nationalen Aktionsplan vorzulegen und diesen unter der Kon- trolle und Anleitung der Kommission und des Rates auszufhren. Durch die Zu- weisung dieser Steuerungsaufgabe werden die EU-Institutionen ermuchtigt, ent- sprechend der jeweiligen Situation ber verstirkte finanzielle oder sonstige Hil- fen zu entscheiden, um damit der jeweiligen Problemlage abzuhelfen. Die Er- michtigung umfasst dartiber hinaus den Erlass schwer wiegender Massnahmen wie die Wiedereinfulrung von Kontrollen an den Binnengrenzen, falls Unterstit- zungsmassniahmen nicht ,,angemessen* erscheinen.”” ‘Auf den ersten Blick widerspricht dies dem urspringlichen Ziel der Konditio- nalitit: Die verstirkte Finanzhilfe setzt einen Verstoss bzw. das Risiko eines Ver- S. den gelnderten Verordnungsvorschlag der Kommission, KOM (2013) 245, Art, 101-104 uund 106-107, KOM QOL!) 750, Art. 10. © § dazu Roland Bieber/Francesco Maiani, Ohne Solidartét Keine Europaische Union: Uber Krisenerscheinungen in der Wietschatis- und Wahrungsunion und im Buropaischen Asylsys- tem, in: Epiney/Fasnacht (Hrsg,), Schweizerisehes Jahrbuch fur, Europarecht, 2011/2012, 2012, 297, 312. KOM (2011) 835, Ziff. 4.1, Schengen-Evaluierungssystem-VO, Ratsdokument Nr 1273/13 (Entwurf eines konsolidier- [] Gaba andere Rees inar Luna Ar ‘Abs. 1, VO ber die vortibergehende WiedereinfUhrung von VO 604/213, Ratsdokument Nr. 10271/1/13 (Entwurf einer konsolidieren Kompromissfassung). Env py 90/3, |. gungsgriinde 8a und 8b, Art, 19A, 26 und 26A; s.a, ,Dublin III*-VO (Fn, 69), Art, 33 insbe- sondere Abs. 4, 4 Is 80,34Francesco Maiani/Roland Bieber Staat, Letztere bemisst sich nach dem Bruttoinlandsprodukt und dem Gewicht seiner Stimmanteile im Rat.” Es ist hier nicht der Platz, um die zahlreichen Ein- winde zu erdrtern, die gegen diese Kriterien und die Art ihrer Anwendung etho- ben worden sind.** Im Rahmen der hier angestellten Uberlegungen ist es wichti- ger, auf die enge zweifache Verkniipfung dieser Kriterien mit der Gleichheit der Staaten hinzuweisen: So filhrt bereits die Existenz dieser Kriterien zu einem ge- wissen Mass an Vorhersehbarkeit und Gleichmassigkeit, also Rechtssicherheit, in cinem Bereich, der andernfalls unbegrenztem Ermessen unterlige. Ergiinzend zur Einsetzung unabhiingiger Institutionen mit dem Mandat zur Entscheidung uber ‘Sanktionen entsteht dadurch eine formale Gleichbchandlung.™ Des Weiteren be- wirkt das Kriterium der ,Zahlungsfthigkeit* des betreffenden Mitgliedstaates eine wesentliche Korrektur eines Instruments, das andernfalls — worauf di Kommission ebenfalls bereits 1991 hingewiesen hatte ~ eine sehr unterschied! che Wirkung bei wohlhabenden und weniger wohlhabenden Staaten ausidsen wiirde. Denn sowohl die Kommission als auch der Gerichtshof neigen in der Pra- xis dazu, diese im Sine einer ,,wirksamen Abschreckung* auszulegen." Damit wird bei der Durchsetzung des Rechts der Union das Prinzip der materiellen Glcichheit zur Geltung gebracht. Diese Eigenschaften fehlen den in Art, 126 AEUV im Rahmen der WWU vor- gesehenen Sanktionsmdglichkeiten. So ist bereits der eine Sanktion auslisende ‘Tatbestand in Art. 126 Abs. 11 sehr unbestimmt definiert. Dieser besteht nicht in dem tibermassigen Defizit als solchem sondern in der Nichtbefolgung von kon- kreten Forderungen des Rates nach Abhilfe (,solange ein Mitgliedstaat einen Be- schluss nach Absatz 9 nicht befolgt*), denn Abs. 9 nennt als Inhalt des ,Be- schlusses* lediglich ,Massnahmen'* zu deren Ausfhrung ein Mitglicdstaat vom Rat verpflichtet wird. Auf die auch in anderen Zusammenhingen bestehende Problematik derartiger Verpflichtungen ~ weil unbestimmt und potentiell ausser- halb der Gesetzgebungszustindigkeit der Union liegend ~ wurde bereits hinge- wiesen." Auch werden derartige, zumeist sehr. weit gehende Verpflichtungen’ einem Verfahren mit zweifelhafter Legitimation ohne Mitverantwortung des Eu- ropiiischen Parlaments beschlossen. Ob der betreffende Staat den Beschluss des Rates befolgt hat, prift und bewertet zuvor die Kommission (Art. 126 Abs. 13), doch ein kontradiktorisches, gar éffentliches Verfahren ist nicht vorgesehen und cine abschliessende Entscheidung trifft wiederum der Rat allein ohne Beteiligung des Furopitischen Parlaments. Verhangt er Geldbussen, so sollen diese ,,angemes~ sen“ sein, Dazu bestimmpy Art. 12 der VO 1467/97", dass diese aus einer festen Komponente in Hohe von 0,2% des BIP und aus einer variablen Kompo- nente zusammengesetzt sind. Insoweit ist jedenfalls im Ansatz der Gleichheits- sgrundsatz gewahrt. Doch bleibt es bei dem grundsiitzlichen Mangel einer Sankti- §, jetzt Mitteilung der Kommission, Anwendung von Artikel 228 des EG Vertrages, SEC (2005) 1658; EuGH, C-387/97, Kommission/Griechenland (Fn. 22), Rz. 84 ff, insbesondere Re, 85-86, 88 und 92, ©, dazu insbesondere Kilbey (Fn. 16). EUGH, C-387/97, Kommission/Griechenland (Fo. 22), Rz. 84 8 Ibid, Re. 85-86 % ben, Abschnitt C.ll, mit dem Hinweis auf die 2B. von Portugal und Irland geforderten Handlungen. "VO 1467/97, ABI, 1997 L 209, 6 i.4.F. der VO 1177/2011, ABI. 2011 L 306, 33