国际关系学院学报 2

001年第1期 Journal of the University of International Relations‚

200
1No．
1

浅析联合国维和行动

陈世跃
（国际关系学院 管理系‚北京 1
000
91）

摘要：联合国维和行动是第二次世界大战后出现的新生事物‚它在《联合国宪章》中并没有规
定‚而是在后来的联合国维持和平实践中不断发展起来的。联合国在解决严重的国际争端或冲突
的过程中‚曾多次采取维和行动。从联合国维和行动的形成和发展看‚分为冷战前和冷战后两个时
期。冷战前的维和目标不是“建立”和平‚而是维持和平。冷战后的联合国维和行动在职能上发生
了一些变化‚由维持和平向缔造和平和用强制性的手段“促进”和平的方向转化‚表现出了新一代维
和行动的主要特征‚使联合国维和行动陷入困境。只要国际社会认真对待维和行动中出现的新问
题‚吸取教训‚找出症结‚维和行动在今后维护国际和平与安全的努力中仍将发挥不可替代的作用。
关键词：联合国；维和行动；历程；存在问题；发展方向
中图分类号：D8
13．
2 文献标识号：A 1
文章编号：00
4-3
489（2
001）0
1-0
017
-06

调解条款和强制条款之间的一个空白。曾被哈马舍

一 宪章》六、七两章之间的“第6．
联合国维和行动是第二次世界大战后出现的新
生事物‚它在《
联合国宪章》中并没有规定‚而是在后
来的联合国维持和平实践中不断发展起来的。《联
合国宪章》第六条规定和平解决争端‚第七条规定用
集体安全的强制措施维持或恢复国际和平。但实际
运作表明‚第六章规定的程序经常不被理会和重视‚
第七条的严厉措施又无执行可能。于是‚在这种和
平解决争端不可求‚强制解决争端又无法求的情况
下‚维和行动在两者的边缘之中应运而生。就是说‚
“当大国之间的关系不允许安理会充分发挥《宪章》
所赋与它的作用时‚维持和平行动就发展为用以控
①
” 维和行动“ 是各种压
制危险的地区冲突的途径。
力互相抵制中复杂的政治外交努力的体制所产生的
②
” 实际上‚维和行动填补了《宪章》关于
具体成果。
尔德形象地称之为《 5
章”。由于《
宪章》的有关条款中没有对维持和平作
过明确规定‚只是在《
宪章》序言中有“维持和平与安
全”的字样‚因此长期以来国际社会对什么是维和行
动以及维和行动的形式和它的职权范围等问题众说
纷纭‚至今还没有一个使所有成员国都认可的定义。
比较有代表性的观点有以下三种：第一‚联合国新闻
蓝盔———联合国维持和平的回顾》一书认
部出版的《
为‚维和行动的定义按照秘书长的报告是“由联合国
建立的、在冲突地区帮助维持或恢复和平的、包括军
事人员在内的、无强制权力的一种行动”。第二‚前
秘书长的军事顾问‚曾任联合国第一支紧急部队司
令的里赫耶‚在其专著《维持和平的理论和实践》中
引用国际和平学会的定义时说‚维和行动是“通过国
际组织指挥的第三方面的干预‚使用多国部队、警察
和文职人员的办法来恢复和维持和平‚以防止、遏
17
制、缓和与终止国际和国家内部的敌对行动‚它可以
”第三‚联
是军事的、准军事的或非军事性质的行动。
9
合国前任秘书长德奎利亚尔185年9月接见新华
社记者时说“联合国维和行动是根据《宪章》采取的
一项集体安全行动”。不仅对维和行动的定义理解
不同‚就是关于它的法律基础也众口不一‚分歧很
大。西方学者有的援引第六章或第七章的有关条
有 的 沿 用 《宪 章》以 外 的 联 合 国 其 他 文 件 （如
款‚
1
950年的《
联合国完成和平决议》）作为这种行动的
法律基础‚有的还以联合国为实现其宗旨所应具有
的一种“隐含权力”来论证维和行动的法律依据。对
于这一问题‚笔者更倾向于我国一些学者的意见‚从
历次维和部队的建立程序、职责范围、活动实践来考
察‚以《 0条来解释维和行动似乎比较符合
宪章》第4
《 0条的内容是：为防止情势之恶
宪章》精神。第4
9条规定作成建议或决定办法以前
化‚安理会依第3
得促请关系当事国遵守安理会所认为必要或合宜之
临时办法。此项临时办法并不妨碍关系当事国之权
利、要求或立场‚安理会对于不遵守此项临时办法之
③
情况‚应予适当注意。 综合上述各种观点‚笔者认
为‚
维和行动是由联合国安理会或者大会通过决议
创建的、并由秘书长指挥的、使用武装和非武装的军
事人员包括警察部队和文职人员、从事解决国际冲
突、
恢复和维持国际和平的一种集体行动。联合国
在解决严重的国际争端或冲突的过程中‚曾多次采
取维和行动。维和行动可以归纳为两个类型：一类
是军事观察团‚一类是维和部队。军事观察团是由
被当事国认为公正的会员国应秘书长的要求向联合
国提供的非武装军官组成的‚其主要职能在于观察
某一地区维持停火的状况‚如有破坏停火的事件发
生‚应进行调查‚并尽力加以改善。军事观察团应由
秘书长向安理会提出观察报告。联合国最早建立的
9
一个观察团是148年的巴勒斯坦停战监督组织。
联合国维和部队一般情况下是由秘书长按照安理会
的决定建立而由若干会员国提供的武装部队分遣队
组成。这支部队须接受联合国的统一部署‚处于联
合国（主要是秘书长）的直接管辖之下。它们的职权
范围与功能虽因形势需要有所不同‚但其主要职责
18
是通过联合国的有形存在所产生的影响以及通过对
停火、停战协定或撤军的监督‚来防止局部性冲突及
敌对行动的再度发生或扩大‚从而进一步恢复正常
秩序‚以稳定国际局势。维和部队在法律上的基本
特征‚是非强制的和中立的。它的驻扎与基本活动‚
必须以有关国家事先同意为前提‚其有效性完全基
于自愿的合作‚对武器的使用有着严格限制‚非在自
卫必需的情况下不得使用武力‚并且一经驻在国政
府要求‚该部队须立即撤出驻在国；它的组成须由与
争端无利害关系的国家提供分遣队‚大国一般不参
加这一任务；它作为中间力量‚必须以公正姿态出现
于各争端当事国之间‚在驻扎期间‚不得利用其方便
条件干涉驻在国的内政。历史上第一支维和部队‚
9
是156年至1
967年在埃及以色列之间执行任务的
联合国紧急部队。
二
从联合国维和行动的形成和发展看‚以“ 冷战”
为分界线‚分为冷战前和冷战后两个时期。在冷战
1．创建阶段
前的维和行动又可分为三个发展阶段：
（联合国建立—5
0年代中期）；
2．发展阶段（5
0年代
中期—7
0年代初期）；
3．停滞阶段（7
0年代中期—8
0
年代末）。联合国维和行动的职能在冷战前后是不
同的。冷战前的维和行动一般被称为传统的维和行
动‚
通常是对付有可能威胁国际和平与安全的区域
冲突或由于非殖民化过程而出现的权力真空状态‚
发挥公正而客观的第三者作用‚帮助建立并维护停
火、
监督撤军、制止或遏制冲突中的战斗行动、在冲
突国家之间建立缓冲地带‚同时进行协同的努力‚使
交战双方都坐到谈判桌旁‚或以其它方式促成和平
解决的条件。传统的维和目标不是“ 建立” 和平‚而
是维持和平。应该说‚维和行动是一个为冲突的解
决和外交斡旋赢得时间的临时步骤‚为冲突各方赢
得时间‚使敌对各方由“激怒”转为平静‚它是解决国
际冲突的一种辅助性途径与方式。尽管《联合国宪
章》没有关于维和行动的规定‚但这一时期的维和行
动实践大体遵循了一些基本原则：第一‚维和行动由
安理会授权和组织‚特殊情况下由大会组织‚秘书长
亲自指挥；第二‚驻在国政府以及直接有关的各方的
同意是维和行动的必要前提；第三‚军事人员由中立
的会员国自愿提供‚军事观察员是非武装的‚维和部
队配备轻型防御性武器‚除自卫以外不得使用武力；
第四‚严守中立‚不干涉驻在国的内部事务‚不介入
其内部冲突‚更不支持一方‚反对另一方；第五‚安理
会政治上协商一致‚会员国（包括冲突有关各方‚提
供部队各国）持续支持与合作也是不可缺少的条件。
正因为这些原则与《
联合国宪章》的精神相符‚维和
行动取得了一些进展‚并为多数会员国认可和支持‚
虽然在冷战的环境中‚维和行动受到极大制约‚作用
宪章》、和平解决地区冲突方面仍
有限‚但它在维护《
是一种有益的手段和创造。1
988年‚联合国维和部
队还获得了诺贝尔和平奖。
三 2．更多地介入一国内部冲突。冷战后一些地区
冷战后的联合国维和行动在职能上发生了一些
变化‚由维持和平向“缔造和平” 和用强制性的手段
“促进和平” 方向转化。1
992 年 7 月‚加利提出了
《
和平纲领》‚
199
5年初又提出了《
和平纲领补编：秘
0周年提出的立场文件》。这两个文
书长在联合国5
件从整体上对联合国维和行动做了广义的解释。加
利认为联合国的行动应包括四个组成部分：预防性
外交、促成和平、维持和平、冲突后缔结和平。这在
很大程度上扩大了联合国和平行动的职能与范围‚
增加了对联合国的期望值。尤其是关于预防性外交
的广义解释‚对联合国维和行动的性质和方向产生
了极大的影响。加利对预防性外交所下的定义是：
采取行动防止两方发生争端‚防止现有的争端升级
为冲突‚并在发生冲突时限制冲突的扩大。预防性
外交需要采取措施建立信任‚需要以资料收集和正
式、
非正式的事实调查为基础的预警办法和预防性
的部署‚有的还要设置非军事区。其范围有极大的
伸缩性‚小到打一次电话的“悄悄外交“‚大到部署军
队‚而预防性部署是关键。它包括三种类型：一是在
发生国内危机的情况下‚应政府或有关各方的要求‚
或经它们同意‚进行预防性部署‚以减轻痛苦‚限制
或控制暴力行为‚其中人道主义救援具有关键作用‚
此外还包括提供军事人员、警察和文职人员协助维
持治安等；二是在发生国家间争端时‚如果双方同
意‚可部署联合国人员驻在边界两方抑制敌对行动；
三是如果一国担心受到越界攻击‚要求联合国在该
国边界一方部署适当的人员。预防性外交为联合国
干预国内冲突打开绿灯‚也将预防性外交与军事行
动混为一谈。
冷战后联合国的维和行动表现出新一代维和行
动的主要特征：
1．
维和行动的职权范围扩大‚政治因素比重增
加。它不仅限于监督停火‚还包括监督公民投票、解
除冲突各方武装‚监管并销毁武器、遣返难民‚维持
社会治安‚护送人道主义援助‚有时还与强制实施和
平行动、裁减军备、制裁措施相配合。
的国内冲突‚有的是外部势力插手酿成冲突加剧；有
的是机构瓦解、派系林立‚社会处于无政府状态；有
的是种族和宗教冲突。以波黑和索马里为例‚波黑
与索马里的冲突造成了国家的四分五裂‚国家权力
机构要么陷于瘫痪‚要么就不复存在‚各种基本设施
几乎全被摧毁。中央权力的瓦解使得整个国家处于
极端不稳定的状态。联合国维和行动未经冲突各方
的同意直接进入后‚面对的往往是一些武装派别。
这些派别出于自己的需要‚对停火协议往往不遵守‚
或者上级控制不了下级‚这就增加了维和行动的难
度。在冲突中‚平民常是主要受害者‚在这种情况
下‚提供人道主义援助‚减轻发生冲突地区人民的苦
难是应有之举。但执行人道主义救援的部队是在内
战烽火中进入一国境内‚为保证救援人员安全抵达
目的地‚有的要通过护援的军事力量建立和平走廊
和非军事区。如果这些做法得到允许‚行动步骤得
到各方同意‚客观上有利于当地人民‚也没有侵害该
国主权。但实际情况往往是以武力实施人道主义的
救援行动中‚一旦不符合某一派的利益就难免出现
与这一派别的冲突‚造成平民百姓的死亡‚恶化了维
和部队与当地百姓的关系。如‚驻波黑维和部队向
19
穆斯林族被困群众运送救援物资就曾受到塞族居民 停火并保持中立‚而不是判定谁是谁非‚惩罚某一方
的反对‚维和部队指挥官还受到塞族居民的围攻和 或单独遏制某一方。只有这样才能为各方所接受‚
辱骂。驻索马里维和部队也遭到艾迪德支持者的激 才能有利于停火的实现。但实际上联合国在波黑的
烈反对‚甚至设立路障阻止维和部队前进‚并不时偷 维和行动一开始就具有一定的倾向性‚其采取行动
袭维和部队。维和部队为了自卫或执行使命随之加 基本上是针对波黑塞族。在波黑建立的安全区‚用
强军事手段‚卷入当地的武装冲突‚甚至使自己沦为 英法快速反应部队加以保证‚甚至动用北约空军对
冲突中的一方。事实证明‚一国内部的冲突原因是 塞族武装实施大规模空袭。1
995年8月‚联合国授
十分复杂的‚仅靠维和行动或强制性行动根本不能 权北约对塞族的大规模空袭行动中‚共出动飞机
解决那里的冲突‚其结果反而使原先规定的人道主 3
000多架次‚发射战斧式巡航导弹轰炸大批军事目
义救援工作更难进行。 标。在索马里行动中‚联合国维和部队被允许直接
3．
维和行动带有更多的强制性‚更多地强调使 进攻艾迪德派武装‚甚至要将艾迪德本人捉拿归案‚
用武力。传统的维和行动基本属于《
宪章》第六章和 维和部队的中立性荡然无存。
平解决争端的范畴‚而新一代维和行动更多地带有
第七章强制措施的色彩。在波黑和索马里行动中‚ 四
人们看到的是安理会动不动就以制裁和动武相威
胁‚甚至发展到维和部队实际动用武力的地步‚这显 那么‚究竟是什么原因使维和行动出现以上特
9
然已经与维和行动的宗旨相背离。安理会192年8 征‚处于进退两难的境地呢？首先‚是国际社会的过
3日通过的第7
月1 70号决议中‚授权成员国可以使 高期望值与维和行动自身承受能力之间的差距。冷
用一切必要的措施以确保向波黑提供人道主义援 战后国际社会进入了一种无序状态。旧的格局瓦解
4日‚安理会第7
助。同年9月1 74号决议更是明确 之后‚原先被两极体系所掩盖的民族、宗教、领土争
授权在波黑执行任务的保护部队用武力保障人道主 端纷纷迸发出来‚联合国所肩负的维护国际和平与
义援助的进行。为了配合联合国在波黑的行动‚安 安全的责任日益重大。联合国的维和行动由于曾有
理会还多次通过决议‚对南斯拉夫实行经济制裁‚在 过良好的声誉‚成了应付冲突与危机的较好选择。
波黑上空建立“禁飞区”等强制性措施。当在索马里 因此‚面对此起彼伏的冲突‚国际社会对维和行动寄
的维和人员受到武装袭击时‚维和部队所作的反应 予了过高的期望。某些大国正是利用了这一点‚将
也大大超出了自卫与克制的范围‚对艾迪德派武装 那些看似与他们利害关系不大‚而国际社会呼声强
采取大规模的报复和惩罚性行动‚甚至与卷入冲突 烈地区冲突的任务‚打着联合国的旗号进行干预‚并
的平民交火。值得一提的是‚安理会在对波黑和索 把一些本不属于维和范畴的任务统统压在维和行动
马里维和部队授权使用武力时‚都援引了《
联合国宪 上面‚使其充当“消防队”的角色。再加上迄今为止‚
章》第七条的有关规定‚将当地情势判定为“ 对和平 国际上对维和行动尚无一致的严格定义‚存在着不
之威胁”。且不说这种判定是否准确‚即便对付“ 对 少模糊与灵活之处‚使得维和行动担当了十分沉重
和平之威胁”‚实际上也远不是维和行动所能承担和 的职责。这种不断增加的负担与维和行动现实承受
解决的事情了。 力之间的矛盾‚造成了维和行动时而软弱无力而有
4．
部分偏离了在冲突中保持中立的基本立场。 时又强硬过分的混乱状况‚严重损害了维和行动的
波黑冲突归根到底是一个国家内部民族矛盾激化的 名声。维和行动目前的危机在一定意义上可以说是
结果。冲突各方对波黑冲突的加剧及相互残杀造成 一种定位危机。
的严重恶果都负有一定责任。以维持和平为己任的 其次‚维和行动的困境也是安理会在维护国际
联合国部队首要任务应当是阻止冲突的加剧‚促成 和平与安全的执行机构这一机制上的缺陷造成的。
20
安理会对于每次维和行动的授权、目标和采取的手 效性和合法性受到破坏。更有甚者‚先绕开联合国
段缺乏一个明确的标准和指导方针。进行维和行动 单独行动‚再把自己的意志强加给联合国。披上合
的决议多数情况下都是仓促起草的‚维和行动在进 法的外衣‚实行新干涉主义‚肆意干涉别国内政。它
行过程中‚它的使命及任务不断扩大‚这就使得某些 们把南斯拉夫当作试验各种安全机制和争夺欧洲新
安理会常任理事国往往把自己的意愿强加于安理 格局主导地位的场所（也包括波黑）‚为了实现北约
会‚赋予了维和行动很多附加的职责。另外‚安理会 的顺利东扩‚压缩俄罗斯在这一地区的影响力和势
对维和行动也缺乏一个明确的指挥和控制机制‚只 力范围‚巩固东欧“民主”成果‚不惜单独对南使用武
是对维和行动作了原则上的规定‚而实际行动的指 力。在这之后‚又以西方大国达成的框架协议做为
挥‚
乃至目标的实现则由拥有并提供了最有力支持 安理会讨论的基调‚由发动战争的侵略者摇身一变
的某些大国来决定。由于安理会本身在维持国际和 为和平的“维护者”‚其险恶用心已昭然若揭。
平与安全方面缺乏必要的工具与手段‚它也必须借
助于大国的力量才能进行。这些机制上的缺陷使联 五
合国在波黑、索马里、科索沃的维和行动一开始就缺
乏明确的目标‚在实施过程中又不断追加任务‚它已 尽管维和行动目前处于一个十字路口‚但从总
脱离了联合国的控制‚成为美国主宰的行动。 体上看‚它仍是联合国在维护国际和平与安全方面
维和行动陷入困境还有一个不容忽视的原因‚ 最成功的行动和最可行的选择。只要国际社会认真
即国际社会在解决危机中过于专注采取军事手段来 对待维和行动中出现的新问题‚吸取教训‚找出症
实现目标‚而忽略了相应的政治与外交解决办法。 结‚
维和行动在今后维护国际和平与安全的努力中
要真正解决冲突‚要查明冲突发生的根本原因‚运用 仍将发挥不可替代的作用。
多种手段‚寻求全面解决的途径。然而在波黑与索 首先‚要解决安理会在维和行动中的作用问题。
马里的维和行动中‚我们看到的只是安理会通过的 由于目前安理会在决定维和行动中缺乏严格的标准
不断追加的制裁或授权维和部队使用武力来实现目 和指导原则‚对维和部队的组建、指挥、监督、控制等
标的决定。这种做法的结果显然只是增加了维和部 亦缺乏一套有效的机制‚容易造成维和行动偏离其
队与有关冲突各方的敌意‚给维和行动造成了新的 初衷或采取多重标准的情况。因此‚在要求安理会
困难。在联合国维和行动过程中我们可以看到某些 制定出一套明确的维和行动标准和指导原则的基础
大国干涉的阴影。两极体系的崩溃‚打破了原有国 上‚
可以考虑建立一个受安理会与秘书长双重领导
际格局的平衡‚国际上出现了某些大国联合主宰世 的维和行动中心‚授权其根据既定的标准和原则‚对
界的倾向。虽然这些大国也强调要发挥联合国的 维和行动规定切实可行的目标‚并负责每次维和行
“中心作用”‚但实际上却把自己凌驾于联合国之上‚ 动的筹划、指挥和监督。这样做可以使维和行动的
借着联合国的名义推行它们的政策‚为它们的利益 实施规范化‚防止被某些大国控制或滥用‚偏离维和
服务。美国总统克林顿曾毫不含糊地说‚当美国遇 行动的目标。
到联合国要求承诺特定的和平行动时‚必须确定该 其次‚应该对维和行动的定义及基本原则和目
行动是为了美国的利益才可决定支持。英国外交大 标作出明确的规定。维和行动之所以处于目前这种
“我们需要考虑英国用以判定是否介入一
臣也表示： 进退两难的局面‚与它的职责不明确以及滥用是分
项维持和平或促成和平的行动准则。第一准则就是 不开的。正是由于维和行动定义上的模糊和解释的
”从这样的立场出发‚它们往往脱离安理
国家利益。 随意性‚才使得维和行动的任务不断扩大‚包袱越背
会的领导‚不能体现安理会的集体意志‚偏离《联合 越重‚每次维和行动都没有一个统一的标准和明确
国宪章》的宗旨和原则‚不可避免地使强制行动的有 的任务规定。在考虑这个问题时‚必须结合冷战后
21
国际形势的新变化和新特点‚对传统的维和观念进
行新的思考。近年来维和行动的范围不断扩大‚有
的已成为国际社会的共识‚或已为国际社会所接受‚
从初衷看来又是可行的作法‚可以在重新对维和行
动进行定义、规范时加以考虑。比如：在危机地区都
部署维和部队从事预防性外交；在冲突各方同意及
停火的基础上向中央政权瓦解的国家派遣维和部队
监督停火‚以及从事人道主义救援、帮助恢复秩序
等。但对于使用武力强制和平或未经冲突各方同意
就实施干预的做法则不应包含在维和行动的范畴。
违背中立原则和卷入冲突的做法应予反对。一旦维
和行动演变成带强制性的行动‚实际上就意味着维
和使命的变质。维和行动是一项政治性很强的准军
事行动‚在一定意义上可以说是一种政治行动‚不能
依赖军事威慑的办法来解决。它更多的是一种政治
姿态‚表明国际社会解决冲突的良好愿望‚而不是充
当国际警察或宪兵的角色。如果用强制手段来维持
和平‚其结果将是十分危险的‚它有可能使联合国长
期陷入应付武装冲突的泥潭‚还会助长某些大国军
事干涉主义的倾向。实践证明‚在实施强制行动时‚
大国往往打着联合国的名义自行其是。因此‚对联
合国维和行动作出明确的定义‚使其标准化、规范化
是当务之急。
为保证维和行动向更加健康的方向发展‚坚持
以下原则是十分必要的：第一‚只有当冲突各方愿意
并要求联合国帮助和平解决争端‚且予以积极配合
① 联合国新闻部编：《
蓝盔———联合国维持和平行动回顾》‚
转引自李铁成主编：《
联合国的历程》‚北京语言学院出版
9
社195年版‚第4
67页。
②《
秘书长在第三十七届联大上关于联合国工作的报告》‚
22
时‚维和行动才有基础‚才能发挥有效作用；第二‚联
合国不能光靠自己的威望或依靠使用武力、制裁等
强制性手段来解决争端‚维和行动必须坚持尊重国
家主权、不干涉内政的原则‚应维护这一行动的中立
性；
第三‚明确维和行动的性质和目的‚不能滥用联
合国宪章第七章。任何形式使用武力只会使局势更
加复杂、尖锐‚从而导致问题更难解决。维和行动应
该有足够的耐心‚不能追求短期效应。如果说维和
宪章》的第6．
行动可列为《 5章‚那么它的使命是让
争端回到第六章‚而绝不让它发展到第七章。维和
行动自身也切忌向第七章移动；第四‚要使维和行动
更加有效‚应要求对形势有准确的判断‚应选择好恰
当的介入时机。
对于像波黑、索马里与科索沃这样一国内部的
冲突属于区域性的问题‚联合国安理会应与区域组
织积极合作‚谋求区域解决办法‚以便发挥区域组织
在解决冲突中的作用。像非统组织这样的区域机构
在解决索马里危机中被排斥在一边‚直到联合国在
索马里陷入困境了‚有关方面才考虑让非统组织发
挥作用‚参与政治解决的进程‚这不能不说是一个教
训。
总之‚维和行动本身不能对当前的问题负主要
责任。维和行动今后向何处去‚现在还难以作出结
论性的回答。我们衷心希望联合国的维和行动能摆
脱面临的困境‚朝着更符合联合国宪章宗旨的方向
发展‚为维护国际和平与安全继续发挥积极的作用。
6
转引自同①‚第47页。
③ 梁西主编：《
现代国际组织》‚武汉大学出版社1
984年版‚
5
第17～1
58页。
（责任编辑 双 木）