臺灣社會工作學刊 第十期

頁 1~46 Jul 2012

專業主義 v.s. 管理主義：

英國社會工作歷史的檢視

Professionalism v.s. Managerialism:

The Review of British Social Work History

侯建州
玄奘大學社會福利與社會工作學系助理教授

黃源協1
國立暨南國際大學社會政策與社會工作學系教授

1
本文通訊作者黃源協教授聯絡方式：yshwang@ncnu.edu.tw。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 3

摘 要

社會工作在邁向專業的過程，受到專業主義概念的影響，近年
來也受到管理主義的影響而有了些去專業化的現象。本文以專業主義
與管理主義兩概念為主軸，期待透過對於英國社會工作歷史的回顧，
分析兩股勢力間的消長與競合，指出兩者間的關係及對於社會工作的
影響，並提出社會工作的自處之道。

本文將英國社會工作歷史分為五個時期：
（1）19 世紀至 20 世紀
的二次世界大戰（2）戰後的福利國家時期（3）西蒙重組時期（4）
保守黨執政時期（5）新工黨執政時期迄今；前三時期呈現專業主義
從慈善到「科層－專業主義」的輝煌階段，而後兩時期則是管理主義
佔上風，並從此延續至今。

從歷史的啟示中，本文提出三大層面的議題：（1）專業主義發
展面議題（如專業主義對社會工作的價值、追求專業主義的目的、
「科
層－專業主義」形式的評論、因福利國家體制而建構社會工作的啟示）、
（2）管理主義影響面議題（含管理主義的廣泛性影響、專業責信訴
求之轉變、專業主義受到管理主義威脅下的應對措施）與（3）社會
工作處境面議題（有社會工作「左右為難」的處境、社會工作的社會
功能與社會價值之定位）
。最後，本文認為社會工作應評判當前政治、
社會與經濟環境，並莫忘社會工作使命，來擬定對於專業主義、管理
主義應有的作為。

關鍵字：專業主義、管理主義、英國社會工作、社會工作歷史

收件日期：2011 年 06 月 28 日 接受刊登日期：2012 年 04 月 12 日
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壹、前言
舉凡各種職業邁向專業的過程，均受到專業主義（Professionalism）
的影響，不論是追求專業化的過程、設置專業證照、擁有專業自主性，
或甚至謀求優勢的社會地位等，都是專業主義對於職業所產生的影響；
一般來說，專業主義是影響著職業蛻變成專業的一股力量，甚至支配
著專業朝向一種理想的境界。相對地，在整個社會潮流走向管理的趨
勢下，來自於社會歷史脈絡下的管理主義（Managerialism），不只是
理念上影響的專業，實務上對於專業更是造成衝擊，例如，去專業化
（deprofessionalise）與強調管理技術等傾向；整體而言，管理主義的
力量已經對於專業各層面造成大幅影響，這一股興起的力量甚至可能
存在著對於專業的威脅。

由此看來，專業主義與管理主義兩者對於一個職業的專業化有一
定程度的影響力，且兩者之間亦可能相互排斥。那麼，究竟在社會工
作領域中，這兩股力量的競合發生了什麼樣的現象？彼此之間的消長
是勢均力敵，還是呈一面倒的情況？原因是社會趨勢所致還是人為政
策因素所干預？

社會工作領域針對管理主義對於社會工作的影響已經多所著墨，
但是多數是直接地破題論述影響內涵，而未特別著墨專業主義對於社
會工作的意義，以及與管理主義互動的歷史脈絡，故本文期待藉由英
國社會工作2發展歷史的回顧與分析，探討專業主義與管理主義這兩
股勢力的消長與競合，思考兩者間關係，並提供社會工作介於此兩力
量間自處的建議。首先，分別界定專業主義與管理主義的意涵，再透
過歷史分析來勾勒、提出這兩股勢力在英國社會工作發展歷史上的表

2
研究者之所以挑選英國社會工作歷史做為本文之分析對象，是因為英國為歷史上
第一個福利國家，在專業主義與社會工作專業化上具有顯著意義，又其在 1970 年
代末期社會工作與國家政策上高度地引入管理主義，其變化與動力相當值得討論，
故研究者認為英國經驗非常符合本文主軸討論焦點而以之為對象。
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現，最後再指出專業主義與管理主義間的社會工作之處境與歷史的啟
示。

貳、專業主義與管理主義的意涵

一、專業主義的意涵

論及專業主義的概念，其與醫療傳統價值有高度關聯，在醫療
的歷史發展上，專業主義的概念在中世紀主要存在於同業公會與大學
內，當專業運用於健康照顧輸送上時，專業被視為高度自主、自治的，
又隨著工業化社會逐漸地富裕，專業在利他、道德的假設下被視為具
有地位、聲望與實質酬賞（Cruess & Cruess 2000）
，在不同的時代氛
圍，專業主義被賦予不同的意義。以近代觀點論之，本文認為專業主
義是：具有「工作的自主性與自由裁量權、專業同儕與專業自我管制
（self-regulation）、高層次的專門技術、科學性的知識、對於任務的
承諾與自由、一套倫理與維持標準的方法、父權作風、專家角色」等
特性要件（Clarke & Newman 1997；Davies 2007；Flynn 1999；Southon
& Braithwaite 2000）；而個別判斷（individual judgment）與自由裁量
權（discretion）可謂專業主義的核心概念（Miller 2004）。

專業主義之所以被賦予自治性（autonomy），是立基於被認證的
訓練、具有系統性與複雜性的知識、持續性的專業發展、對於實務的
倫理法則之信奉與遵守，以及具有同儕團體責信（accountability）而
來（Miller 2004）。然而，為了要維持專業主義的特性要件，高層次
的專業主義會有專業組織的結社，以促進專業者相互支持、提升並確
保同儕間之專業標準，以利於提升專業之集體聲望 （Southon &
Braithwaite 2000）；此外，專業亦會宣稱領域（territory），並在不同
工作團體與聯盟中爭取社會資源、政策保護、社會權力，保障特有的
取得機制，以排除專業以外的團體（Flynn 1999；Miller 2004）
，並強
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調某些公共服務領域供給的獨占性（Davies 2007）
。總之，
「專業教育
與訓練體制」與「專業組織與結社」是專業主義的客觀現象；而專業
主義的思維具有排除其他團體獲得稀有資源、有價值的社會位置、相
關優勢與地位之傾向，是一種「社會閉鎖」（social closure）的概念
（Flynn 1999）
。

二、管理主義的意涵

管理主義的本質是一種意識型態、一組信仰，以及一套實務的實
施架構（包含計算架構與管理技術）
（Clarke 1998；Chevannes 2002；
Deem & Brehony 2005；Tsui & Cheung 2004）；管理主義也被視為一
種「普遍主義」
（universalist），適用於所有組織，而非僅是特定的組
織，其呈現出一種超越服務或部門間的理性行為（Clarke & Newman
1997；Flynn 1999）。

管理主義所預設的前提假設，有著對科層（bureaucrat）的敵意。
Alford（1997）與 Davis（1997）就認為管理主義的假設，是「較佳
的管理」（better management）將解決廣泛的經濟與社會問題（引自
。黃源協（2000）也提出，管理主義隱含著對科
Tsui & Cheung 2004）
層組織的不滿與敵意，相對的有對企業之動態和競爭之承諾，期望去
管制的動力以及要求讓經理人能夠管理的自由之需求。管理主義的內
涵被認為主要是以「效率」（efficiency）為首要焦點，且重視經濟與
效益，而相對延伸與相關內涵則有績效、成本、結果、顧客導向、品
質、參與、彈性等概念（Gilbert 2005；黃源協 2008）
。所以，
「效率」
、
「經濟」
、「效益」與「品質」等概念同時也被認為是管理主義的重要
價值（劉淑瓊 2005；黃源協 2008）；而其實務表現包含契約委外、
重視參與、強調績效管理、顧客導向、成本管控、彈性調整等現象。

故本文認為管理主義是：一種意識型態與一套的思維，其在精神
與信仰上認同市場機制及市場運作的社會功能，支持企業精神的作為，
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且排斥政府採用科層體制來施行管制干預的服務輸送；故管理主義重
視「效率」
、「經濟」與「品質」等價值；並採取大量管理技術與計算
架構（尤其是效率與市場競爭方面的計算）等管理方式於服務輸送；
使得管理主義在實務上表現出契約委外、重視參與、強調績效管理、
顧客導向、成本管控、彈性調整等現象。

參、專業主義的興起與發展
回顧英國社會工作歷史，可以將以下三個時期歸為專業主義的興
起與發展階段。

一、非專業的慈善行為 / 專業主義初體驗：興起於 19 世
紀的志願部門與宗教組織的慈善行為及 20 世紀的專
業發展

英國社會工作的緣起，可以說是從 19 世紀的 1869 年起的慈善組

織會社（Charity Organisation Society, COS）、睦鄰運動（settlement
、教會組織的服務等，自發性地展開慈善服務工作，以解
movement）
決當時因為工業革命引起的巨大貧富差距，惟當時主要是以慈善的心
做出發，所以工作方法上系統性較為不足，而此為社會工作發展的先
趨（Woodroofe 1962；DuBois & Miley 2012）。至於政府部門，也有
逐漸地採用社會工作3，但是直至二次世界大戰前，社會工作發展的
重心仍然落在志願部門與宗教組織的服務（Lymbery 2004）。

在進入 20 世紀後，陸續邁向專業的期盼與發展。尤其是佛洛伊
德（Freud）提倡的精神分析觀點（psychoanalytic perspective）在 1920

3
當 時 政 府 部 門 逐 漸 運 用 社 會 工 作 的 來 提 供 服 務，例 如 1929 年「地方政府法
案」（Local Government Act）規定地方政府應雇用了公共救助公務員（public
assistance officers）來解決老人與身心障礙者需求；1930 年代的殘補且最低標準之
濟貧法（Poor Law）下的政府服務，以及醫 院 的 社 會 服 務 員（ almoners）等 (Parry
& Parry 1979； Hugman 1991) ；法院的觀護工作在當時亦受到重視(Lymbery
2004)。
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年代開始影響美國後，也在 1930 年代開始影響英國的社會工作界，

其使得社會工作發展向專業化邁進（Payne 2005a）
，這種不再專注貧
民的慈善佈施者，而有著心理分析能力的「社會醫師」
（social physician）
之專業形象（Woodroofe 1962），讓社會工作在沒有專業性的年代，
初嚐了近似專業主義地位的感覺（專業主義的初體驗），也因此認定
了專業主義與非專業之間，社會是有著不同的對待。

此時期專業主義「專業教育與訓練體制」與「專業組織與結社」
客觀現象，於 1900-1910 年間有利物浦大學（Liverpool university）
、
伯明罕大學（Birmingham university）與倫敦社會學與社會經濟學院
（School of sociology and social economics in London）等大學提供相
關的教育（Lymbery 2004）。英國第一個社會工作專業結社的組織是
1930 年代中期成立的「英國社會工作者聯盟」（British federation of
，其主要的專業成員僅有醫院社會服務員與精
social workers, BFSW）
神醫療社會工作者。可見在二次世界大戰之前的社會工作中，醫務與
精神醫療社會工作兩領域在專業發展上是走在前端的，其有工作、訓
練與雇用標準的實質集體控制的標準（Hugman 1991），而教育體制
上則是逐漸開始有相關的教育出現，所以在此時期專業主義是逐漸醞
釀的。

整體而言，此時期的社會工作整體性質是自發的、多樣性的、較
不具專業性的、制度體系不足的，也因此，在過程中是逐漸地追求專
業化、朝向專業主義的理想邁進著。所以，此階段的特性一方面是因
為「缺乏專業體制」
，所以沒有前例可循之下「不知該如何發展」
，但
是一方面也因為「缺乏」
，所以倒是可以從 19 世紀非專業地慈善「大
幅躍進」地走向 20 世紀的專業化發展；是故，此階段看來，若無其
他社會經濟或政治因素，英國社會工作應會持續追求精神與醫務社會
工作的一種專業主義情懷。
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二、「科層－專業主義」的興起與發展：1945 年起戰後福
利國家的福利服務輸送方式

1939 至 1945 年間發生了第二次世界大戰，戰後的英國急於從廢

墟中重建戰後的社會秩序，執政的工黨採取福利的方式，以解決戰後
的艱困與經濟的不穩定，而其主要概念是來自於 1942 年「貝佛里奇
報告書」（Beveridge Report）的主張，核心作為是建立社會安全網
（safety net）以提供普及式福利（universal benefits）（Jones & Lowe
；當時艾德里政府（Attlee government）接受貝佛里奇的想法，
2002）
再加上馬歇爾（Marshall）提倡「社會公民權」
（social citizenship）概
念，於是英國政府擴張公共支出來提供廣泛性社會服務供給
（comprehensive social service provision）
（Alcock 2008）
；同時，英國
也陸續通過了幾個經典的福利立法，包含 1946 年的「國民保險法案」
（National Insurance Act）
、1946 年的「國民健康服務法案」
（National
、1948 年「國民救助法案」
Health Service Act） （National Assistance Act），
以及 1948 年「兒童法案」
（Children Act）等，於是該時期成為了英國
福利的輝煌時刻（Jones & Lowe 2002；Lymbery 2004），開創了所謂
的「戰後的福利國家體制」（post-war we1fare state regime）
（Alcock
2008），也就是本文所稱 1945-1979 年的「福利國家時期4」
。

福利國家建立之初，其服務輸送的組織安排是以確實（certainty）
、
清楚（clarity）與中立（neutrality）特性的科層政治（bureaucracy）
之行政，以及具有專業技術的專業主義平行並進地進行輸送供給，即
便「科層」和「專業者」存在著既有的緊張現象，但是這種行政理性
和專業技術的結合，確保了福利國家的中性，而形成了所謂的戰後「科

4
本文所界定的福利國家時期是從「福利國家」被認為是英國唯一制度的 1950 與
1960 年代開始，到密須拉（Mishra）所提福利國家的危機的 1970 年代末期（Johnson
1987），也就是所謂福利國家發展的兩個重要轉折點（1940 年代中期與 1970 年代
中期）之間的時期（Jones & Lowe 2002）；惟本文認為 1968 年工黨西蒙報告書所
建立的「社會服務部門」在專業發展上具有相當重要的意義，而另標示一個時期，
故此處所指福利國家時期特別指 1945-1968 年間。
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層－專業主義」
（bureau-professionalism）之福利服務輸送模式（Clarke
& Newman 1997；Miller 2004）。

戰後期間，1948 年的「國民救助法案」有助於社會工作組織架
構之建立，而 1948 年「兒童法案」的頒布，也使地方政府設立兒童
部門、明定責任與責信的兒童服務公務員職務、處理兒童部門的核心
職業訓練等，開創了專門的社會工作部門，使兒童社會工作成為社會
工作主要的領域（Hill 2003；Lymbery 2004）。此外，也由於 1948 年
開始執行 1946 年通過的「國民健康服務法案」下的國民健康服務
（National Health Service, NHS）增強了醫務社會工作與精神醫療社會
工作的接受度與立場（Payne 2005b）
。社會工作者也直接地受雇於地
方政府機構的兒童照顧、心理衛生、健康與福利、觀護（probation）
、
醫院領域（Hugman 1991）。此種政府廣泛性的福利國家措施使得志
願部門的力量減弱許多，專業的焦點已從志願部門轉到國家服務上
（Payne 2005b）
；這時志願組織的服務質量，可以說是遠不如國家福
利（Hill 1993）。

戰後時期「專業教育與訓練體制」與「專業組織與結社」方面，
透過政府在規模、預算與公共責任之增加，逐漸發展專業訓練而增添
了地方政府福利與兒童部門的影響力（Payne 2005b）；1950 與 1960
年代，透過各種訓練方案與專業期刊，社會工作有了逐漸一致化的過
程（Lymbery 2004）
。專業結社上也由於 1950 年代對於專業的一致性
（professional unity）的壓力下，「社會工作者協會」（Association of
（BFSW）
social workers, ASW）的成立取代了「英國社會工作者聯盟」
（Hugman 1991）。所以此階段的特性是「一致化」的建立，而此正
符合專業主義期待的走向之一。

以專業基本該有的系統性工作方法來看，相較於二次世界大戰之
前的發展，一方面此時期的社會工作高度地有著國家的介入保障與系
統性的專業發展；但另一方面來說，此種「從搖籃到墳墓」的教育、
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健康、住宅服務供給，也意味著人與人之間的互助沒有存在的必要，
於是導致 1980 年代以前社會工作者的角色受到質疑（Payne 2005b）。

以專業主義的特性要件檢視之，「科層－專業主義」的福利輸送
模式，雖看似有著專業主義的成份與專家的角色；但是社會工作者卻
無法展現純粹專業主義5的專業自治與獨立裁量等特質，於是被認為
僅是「政府的雇員」
。Miller（2004）指出因為被雇用於政府部門的工
作者（包含兒童照顧、福利、住宅、教育、公共衛生或計劃服務），
會因為規則而爭論，或屬於因情感性的懇求而動搖的一種在意瑣碎小
事的心態（petty-minded）
，所以僅是公務員而非專業者，況且服務使
用者對待這些人員並非如同對待醫師一般，而是更加輕蔑的、貶低的，
所以社會工作並未達到專業主義的標準。再者，若以專業主義強調的
市場獨占的特性論之，戰後福利國家時期，社會工作者在服務市場上
因國家支配而幾乎是獨占市場，但專業運作上並沒有透過專業勢力來
宣稱領域，或進行排外的作為。

整體來說，此階段雖然國家廣泛性福利措施下的的社會工作貌似
興盛，但因分屬不同主管部門，呈現局部且片斷的（partial and
（Payne 2005b）
fragmented） 。專業主義的部份則有著影響的力量出現，
此種非純粹的專業主義的「科層－專業主義」之形式，在確保福利國
家的中性與輸送之專業判斷下（Clarke & Newman 1997；Lymbery
，仍無法解決「科層」
2004） 和「專業者」存在的緊張現象（Miller 2004）
；
在專業自治不足又沒有自由裁量，且沒有社會聲望下，僅具有專業主
義部份成份，社會工作之專業主義在此時期可以說是形式意義大過於
實質內涵。

5
本文所言「純粹專業主義」即為一般所稱的「專業主義」
，用此名詞主要是相對於
「科層─專業主義」的「非純粹」專業主義，以利於論述時的比較性考量。
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三、「科層－專業主義」的輝煌階段 / 漸多的純粹專業主
義之展現：1968 年起西蒙重組後的專業體制發展與建
立

在 1940 年代的立法，在中央政府層級而言，責任是分離的，亦
即沒有一個部會（ministry）來統籌整體的策略方向。1960 年代初期，
社會議題（尤其是少年犯罪）導致發展的壓力，最後促成英國爵士西
蒙（Seebohm）的改革（Payne 2005b）
。1968 年，工黨政府內的西蒙
6
委員會（Seebohm Committee）發表的「西蒙報告書」
（Seebohm Report）
規劃，將設立統一的「社會服務部門」（Social Services Departments,
，以展開「個人化社會服務」
SSDs） （Personal Social Services）輸送。
而後 1970 年上台執政的保守黨承續了西蒙報告書的概念，建立了英
格蘭與威爾斯地區的社會服務部門（SSDs），並於 1971 年施行。社
會服務部門在爭取編員額時，也擴張辦理許多合格的訓練課程，這是
相當有利於社會工作的；且西蒙的期待是以全面性服務（holistic
service）提供給需要的個人，並以綜融性社會服務專業者（generic
social service professionals）來認定並提供個人各方面的需求（Payne
2005b；Walton 2005）。

儘管社會服務部門重新組織之初面臨許多問題，但是統一設立的
社會服務部門的出現，不但雇用了當時多數社會工作者（Walton 2005），
且標記了社會工作「專業的方案」（professional project）的高水準，
並受到社會的肯定，所以從此確立了社會工作專業在英國的地位，並
達到了社會工作發展的高峰（Hill 1993；Lymbery 2004；Walton 2005；
Alcock 2008）。

在西蒙的重組後，分立的訓練體系於 1971 年合併為「社會工作

教育與訓練中央委員會」
（Central Council for Education and Training in

6
西蒙委員會是成立於 1960 年代中期，主要在英格蘭（England）與威爾斯（Wales）
地區設計並報告最合適的社會服務結構（Lymbery 2004）
。
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，這是一種非政府組織，是專責英國社會工作
Social Work, CCETSW）
教育的標準化與高等教育機構的認證。而社會工作教育與訓練中央委
員 會 授 予 兩 種 證 書 ， 其 一 為 「 合 格 社 會 工 作 證 書 」（ Certificate
Qualification in Social Work, CQSW），當時社會工作教育主要來自大
學，但是也由此可見充滿權力的新的社會服務部門（SSDs）展現了
對於社會工作教育控制的期望；第二種是對於不足或較低的社會服務
工作者的教育，則由地方性學院與機構合作來管理，發給「社會服務
證書」（Certification in Social Service, CCS）（Payne 2005b），此表現
了透過單一組織來掌控社會工作教育的現象，這是一種社會工作集中
式控制的企圖（Harris 2003）；整體而言，雖然公共服務的教育標準
與職業資格（專業主義的必要要素）是逐漸增加的要求，但是 Miller
（2004）認為此時標準仍是偏低。

1970 年由八個協會合併而共同組成單一的「英國社會工作者協
（Payne 2002）
會」（British Association of Social Workers, BASW） ，成
立後制訂「英國社會工作倫理守則」
（Code of Ethics for social work），
出版「當代社會工作」
（Social Work Today, SWT）專業期刊與「英國
社會工作學刊」
（British Journal of social work, BASW）學術期刊，可
見更走向「集結」的力量與集中化的現象。但是，此專業組織結社並
未發揮其專業社群的影響力來對於政府做朝向專業自治的影響，在社
會工作教育與人員運用上反而是被政府所提出的部門、人力、服務主
軸所主導與支配。

在此時期的社會工作，雖然就專業主義的角度屬於「科層－專業
主義」，仍無法符合純粹專業主義的水準，但是有幾個特徵突顯了社
會工作更往純粹專業主義的水準邁進，包含高水準的方案與服務是種
類似高層次專門技術的展現、專業與學術期刊創立邁向科學性的知識、
集中化的體系屬於專業主義的職業模式、專業結社的集中化與集結有
著專業組織結社來提升集體聲望的意義、倫理守則的建立是達到一套
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倫理規範的精神、教育標準與職業資格規範的措施象徵了一套專業的
維持標準的方法、個人化社會服務與社會服務部門有種接近市場獨占
性的意涵，而且社會工作受到社會肯定與擁有職業自尊更是象徵著具
有社會地位與聲望。但是，這並非由專業內部所主導，而是藉由政府
施政來達成，且專業組織結社並未真正發揮其專業社群的影響力來對
於造成市場排外與獨占的影響，也還未達所謂專業自治的階段，甚至
專業主義的核心精神個別判斷與自由裁量權仍相當有限。然而，社會
工作已經達到專業主義思維下前所未有的高峰了。

肆、管理主義的興起與發展
接著，英國社會工作歷史進入了管理主義的興起與發展階段，分
成以下兩個時期。

一、管理主義的興盛 / 專業主義的沒落：1979 年起保守黨

執政下的新右派作為

英國政府的支出在戰後便投入社會議題，但是由於經濟經常於成
長與衰退（recession）之間擺動，於是社會議題的支出受到許多的關
注（如老年人口的增加以及單親家庭導致社會支出的壓力等）
（Payne
2005b），終於於 1970 年代中期公共預算劇減，而導致地方政府運作
上的改變，更致使工黨政府因在薪水上的限制而增加工黨行政體系與
工會之間的裂縫，最後輸掉了 1979 年的大選，於是造就了保守黨選
舉獲勝並執政 18 年（Lymbery 2004）。

福利國家下國家社會工作的樂觀時期並沒有持續很久，雖然從二
次世界大戰到 1970 年代中期的 30 年間，主要的政黨對於政策目標意
見上都趨於一致，頂多是為了手段的不同而爭辯，但是，到 1980 年
代前，不同的經濟與政治因素考量破壞了這種共識（consensus）
（Hill
1993；Johnson 1987）；又因為保守黨早年的運作規則是以「新右派」
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（New Right）的意識型態為主流，而新右派在國家角色方面，是採
「新自由經濟概念」（neoliberal economic ideas）與「新保守觀點」
（neoconservative views）的結合；是故，對於戰後社會政策盛行的社
會民主原則（social-democratic principles）
，在保守黨執政之下，反而
被認為是經濟上的危險（Gamble 1988）。1980 年代的新右派政府認
為，為了要處理經濟問題，經濟發展必須有其優先次序，但由於政治
上公共是承諾要維持政府投入這些服務，因此，新右派認為若不限制
國家的支出，經濟將無法支撐年金支付、將減少教育等公共服務；於
是新右派傾向更經濟地管理這些服務，管理者（managerialist）的概
念變成很好的落實方式（Payne 2005b）。

至於社會福利方面，保守黨的新右派觀念，視過去集中式的「科
層一專業主義」褔利體制下的公共部門組織為「獨佔的供給者」
（monopoly suppliers），批評大型社會服務部門（SSDs）是未回應的
（unresponsive）、過於科層的（over-bureaucratised）、被諷刺為「西
蒙工廠」（Seebohm factories）
，無法有效、快速地回應褔利使用者的
需求，故主張將褔利供給的責任分散給以市場為基礎的組織與志願部
門，可促進褔利使用者的選擇權，而使得福利服務更具回應性，因此
保守黨政府在公共服務 領域裡也引進了「顧客 導 向」（customer
orientation）來取代過去的父權式作風，使服務更具回應性與彈性
（Clarke & Newman 1997）
。可見新右派以市場機制來處理福利問題、
以契約委外（contract out）的策略來造成競標、扶植多數且競爭的私
人與志願部門供給者以發展「福利混合經濟」（mixed economic of
、在無外部市場時於服務領域內創造「準市場」
welfare） （quasi-markets）、
要求福利服務組織講究「3Es」
（economy, efficiency and effectiveness）
來追求財務的責信（Evandrou, Falkingham, & Glennerster 1990；Clarke
2003）；於是地方政府的公共服務也隨之進入所謂「強制性競標」
（Compulsory Competitive Tendering, CCT）的時代（Wilson 1999）。
因此，契約委外（contract out）
、「福利混合經濟」
（mixed economic of
16 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

、「準市場」（quasi-markets）、
welfare） 「3Es」、財務責信的要求、「強
制性競標」
（Compulsory Competitive Tendering, CCT）等成為普遍的
現象（Wilson 1999）。

1989 年保守黨公佈「照顧人民：下個十年與之後的社區照顧」
（Caring for People: Community Care in the Next Decade and Beyond）
政策白皮書，訴求所有人民都有健康與社會照顧的需求，且均應獲得
個別需求下量身訂做的照顧與支持性服務；而對於社會服務部門與社
會工作的角色7也愈來愈著重協調管理、契約購買、暢通的抱怨管道、
成本管控、品質關注等（Payne 2005b；鄭怡世 2010）
；1990 年通過
的「國民健康服務與社區照顧法案 1990」
（National Health Services and
Community Care Act 1990）於 1993 年施行後，特別強調讓服務使用
者與照顧者具有更大的選擇權與自主性，採取「照顧管理」與「需求
評估」的模式來服務老人、慢性精神疾病患者、身心障礙者等；建立
購買者服務者分離的機制，發展社區照顧的混合經濟；於是，
「照顧 /
個案管理」
（care / case management）成為英國成人照顧工作的主流，
政府的社會工作者角色便也從直接服務者與治療者，改變成管理者、
使能者、協調者與採購者等（黃源協 2005；鄭怡世 2010）。由於購
買者與供給者的分離使得社會工作傳統角色呈現片斷，管理主義的核
心效應也對專業發展呈現破壞，其已使得組織與專業間的相互支持關
係造成崩解（Larson 1977；引自 Lymbery 2004），因此在此種契約與
競爭下，對於志願部門組織所預設的使命造成很多的所扭曲與改變。

再者，即便充權與保護消費者概念未必合適於案主與福利人口群，
但管理主義下管理者的發展與其權威逐漸興盛，再加上服務使用者的

7
社會工作者當時角色包含：（1）從事社會需求評估並與相關機構合作（2）以照
顧經理人(care manager)來提供包裹式服務（3）同時扮演直接服務與購買與契約的
角色而成為「使能的政府」(enabling authorities) （4）建立服務使用者建議與抱怨
管道（5）監控服務品質與成本（6）建立評定受服務者能力的機制來控制地方政
府經營住宿型服務的成本（Payne 2005b；鄭怡世 2010）。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 17

團體對於其需求變得更加武斷與自信（Lymbery 2004），於是這種服
務使用者專業責信，更強化了管理機制的運作與影響層面（Miller
2004）。

甚至於「專業教育與訓練體制」也具有類似現象；原本社會工作
教育與訓練中央委員會（CCETSW）於 1989 年公佈第一版「社會工
作文憑」－即：
「社會工作文憑的規定與要求」
（Rules and Requirements
，此版本內容包含著社會工作
for the Diploma in Social Work: DipSW）
會為了不正義（injustice）與歧視而戰的強烈宣稱。但是，由於當時
保守黨政府希望引入規定的才能為基礎取向的教育與訓練方案，所以
此版本與當時政府運作發生直接的衝突，故導致社會工作文憑規定與
管制的修正（Miller 2004）
，因而 1995 年又提出「確保社會工作文憑
1：社會工作文憑的規定與要求」（Assuring quality for the diploma in
social work 1: rules and requirements for the DipSW）此一新版本
（Lymbery 2004；Payne 2005b），其內容將反歧視與反壓迫的實務從
社會工作教育的核心位置移開，而宣稱社會工作者應該具備促進與使
能等六項核心才能8（competence），且相關的實務要求與證據指標之
內涵屬於管理的精神（managerial mentality） （Central Counci1 for
Education and Training in Social Work 1995；Humphries 1997；引
自鄭怡世 2010），再者，這種與實務場域相接的概念有著雇主
導向、市場導向的思維（Harris 2003）
。

所以，自從 1970 年代起，持續增加的不利於社會工作之公共形

象，弱化了社會工作的地位。這些改變對於社會工作的本質有很大的
衝擊，呈現一種社會工作的去專業化現象，以及一種無願景的未來
（Lymbery 1998）。在管理主義的思潮與支配下，社會工作是受制於
管理主義的，而此也弱化了社會工作者運作專業判斷的能力；但是特

8
包含溝通與參與、促進與使能（promote and enable）、評估與規劃、介入與提供
服務、在組織內工作、發展專業才能等六項（Central Counci1 for Education and
Training in Social Work 1995；引自鄭怡世 2010）。
18 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

別的是，管理者卻透過強調特有的管理技巧來創造其特殊的專業認同，
且使用專業認同來正當化其擁有的組織權力（Lymbery 2004）
。所以，
管理主義可以說是幾乎徹底地改變、影響了專業主義；相較起上階段
的西蒙重組時期，社會工作可以說是從受到專業主義影響變成了受管
理主義的支配，即社會工作的專業從良好發展與高度建構，落入深受
質疑與嚴格管制的處境。然而，這並非社會工作的獨特現象，而是各
領域的普遍情況。由此可知，社會趨勢與執政黨的意識形態合力下（也
許是時機巧合）
，造成了國家社會工作的去專業化（或說是再專業化）
，
而志願部門也受管理主義不信任的監督與管制之對待；而此時期的專
業教育與訓練並非如以往時期一樣持續地朝向專業化與專業主義的
方向走，而在此階段轉向了「似管理主義的樣貌」
（managerialism-like）
，
所學習的核心內容，也從專業技巧與知識，轉變成更廣泛地包含管理
知識與技巧。

二、管理主義的更新（務實實用主義的概念）：1997 年起
工黨重返執政舞台之新工黨施政

1997 年由布萊爾（Blair）帶領的新工黨（New Labour）勝選，

隨著新工黨「現代化政策議程」
（modernisation agenda）的逐步實施，
新工黨政府已經顯著地影響社會照顧的景象（Lymbery 2004）
，如 1998
年公佈的「現代化社會服務：促進自立、改善保護、提升標準」
（Modernising Social Services: Promoting Independence, Improving
Protection, Raising Standards）政策白皮書（DoH 1998），其訴求有採
照顧管理且社會工作者扮演守門人與使能者策略來促成「促進自立」
；
強調合作與夥伴關係、整合式供給以達成「改善保護」；複雜的管制
與查驗（inspection）系統、評鑑民間組織等來進行「提升標準」
（DoH
1998；Payne 2005b；鄭怡世 2010）。

此外，新工黨政府於 1998 年公佈「現代化地方政府－透過最佳

（Modernising Local Government – Improving Local
價值改善地方服務」
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 19

，同年也公布「現
Services through Best Value）綠皮書（DETR 1998）
（Modern Local Government – In Touch with
代地方政府－與民有約」
the People）白皮書。
「現代化地方政府－透過最佳價值改善地方服務」
中明確地指出，服務輸送的方式不該以意識型態來決定，倘若有更好、
更有效率與效能的輸送方法，則競標思維的服務模式並非唯一解決之
道（DETR 1998；黃源協 2005），所以最佳價值（Best Value）是用
來替代過去的強制性競標（CCT）的新作法（Powell 2002；黃源協
2005）。顯然，最佳價值體制是一種基於實用主義（pragmatic sense）
更甚於教條主義的運作模式，亦如同英國前首相布萊爾訴求的「考量
的是有效性」
（what counts is what works）
（Boyne 1999）
；其重點是中
央鼓勵地方政府能夠以透明、負責、開放、容納、效率、結果取向、
持續改善、使用者導向、授能、參與、創新、可見度等概念，提供有
效的社區領導、以有效的伙伴方式運作，以及發展統整的工作方式
（Johnson 2001；黃源協 2005）。

2000 年所頒佈的「照顧標準法案」
（Care Standards Act 2000）
，
建立了照顧服務領域之新的全國性體制，將責任從地方政府與健康機
構撤離；「一般社會照顧委員會」（General Social Care Council）角色
在把關社會照顧工作的人力標準，目標在於增加對於服務使用者、照
顧者與一般社會大眾的保護；「卓越社會照顧機構」（Social Care
Institute for Excellence, SCIE）其設定的角色是對於社會服務實務與供
給要求「品質與一致性（consistency）」的提升。而社會照顧輸送的
組織架構也受制於此改變，特色是專業間（inter-professional）的安排，
規劃要建立統一的照顧信託（unified care trusts）
，範圍從初級照顧開
始，且希望健康與社會服務有更緊密的整合；並建立一個單一體系來
委託（commission）與輸送初級與社區健康及社會照顧（Lymbery
2004）。

整體而言，新工黨在福利方面維持著保守黨政府的特質，如控制
20 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

福利成本的使命、對於選擇式福利主義者的偏好、以市場解決的傾向、
對傳統福利國家組織的制度性改革之使命（Lymbery 2004），許多社
會服務政策的意圖仍是將競爭引入社會照顧，透過購買與供給的分離，
而形成「使能國家」（enabling state）現象（Taylor 2000）。如最佳價
值體制就是認同這種發展趨勢的，以一組績效指標來監測機構的績效，
並要求機構設定最佳價值來檢視其各種功能之績效（Jordan 2001；
Sanderson 2001；Rouse & Smith 2002）。甚至，有學者認為新工黨政
府比保守黨政府更狂熱地、系統地發展「稽核」與「評鑑」機制來管
理、控制福利服務的輸送（Clarke 2003）
；而此主要是新工黨將責信
認定為「組織的效率與績效」來做施政之故（Rouse & Smith 2002；
；因此，新工黨政府可以說全心投入績效管理（Langan
Newman 2003）
2000）。

實務上，由於社會服務部門認為在其地方預算限制（budgetary
constraints）下，預算不足以滿足需求，故鼓勵對於社會工作的決策
進行更嚴格的監督查核（closer scrutiny），並引進各種形式的定量配
給支出（rationing expenditure）的方式（Stevenson 1996；Lymbery 2004）。
於是，在政治的詞藻改變中所宣稱的新工黨，並無法增強專業的角色
且政府已經使用標的與績效指標來制定機制，以達成期待的輸送服務
成果（Langan 2000；Smith 2008）；然而這對於社會工作實務者來說
這是沉重的負擔（Newman 2003）。逐漸地，社會服務部門內的社會
工作者的士氣明顯降低（Jones 2001）
；於是，隨著社會工作無法吸引
新人的狀況，社會工作有明顯的招募問題（Lymbery 2004）。

在某些層面，志願組織是法定部門社會服務部門危機下的受益者，
因為其傳統社會工作角色與技巧相對而言是受歡迎的。然而，管理主
義亦影響著許多的志願組織，使得社會工作者的專業自由裁量權相當
受到限制與壓抑（Lymbery 2004）。

「專業教育與訓練」方面，新的社會工作學位之授予要求（DoH
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 21

2002）在 2002 年公告而取代了 1995 年版的社會工作文憑之規定與要

求，新版本更加強調於實務知識，而此種實務知識已經排除社會工作
者應為社會不正義戰鬥的角色（Lymbery 2004）
。可見從 1995 年的版
本之後，社會工作者的教育與訓練上，已經不再自命為為社會弱勢與
為不正義而奮鬥的範疇。

所以，從 1979 年以前工黨執政下的福利國家之「科層－專業主

義」服務輸送模式，到 1979 年至 1997 年的保守黨執政之新右派政策
下的「管理主義」興盛，即便 1997 年新工黨上台，其亦延續管理主
義的思維，其行政系統明顯的特質是社會主義意識型態的缺席，福利
是以實用主義為主，而非任何意識型態的使命或堅持（Lymbery 2004）；
所以，1997 年後的時期之大方向上，比起意識型態上偏向管理主義
的新右派思維來說，被認為是大同小異，而新工黨特別的是更訴求社
區參與，與社區互動、合作、協調整合，且透過績效管理來更強調責
信；所以，真可謂進入了「管理主義的更新」時期。

總之，即便工黨重新回到執政舞台，但是卻已經無法走回過去社
會民主的意識形態與福利國家的榮景，管理主義無疑地成為新工黨思
考的核心特徵之一。而社會工作身為一個專業，其專業的特殊性，已
經在近年來管理主義逐漸增大的影響力之下受到許多質疑，亦即這種
人群問題的指引性「技術性解決方法」
（technical solutions）的盛行，
對於專業主義所強調的獨立思考（independent thought）與判斷、自
主決定與自由裁量權等概念，已經導致相當嚴重的困境（Langan 2000；
Smith 2008），專業主義的概念在社會工作領域中可謂一去不復返。

伍、專業主義與管理主義的競合
專業主義與管理主義的關係，可以包含（1）靜態面向的理想型
（ideal type）概念－理想型上的對立，以及（2）動態面向的歷史分
析－歷史發展上的對抗與結合等兩個內涵。
22 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

一、專業主義 v.s. 管理主義：理想型上的對立

Flynn（1999）認為專業主義與管理主義在價值上有著基本且重
要的對立存在，專業主義與管理主義間理想型之比較如下表：
表 1：專業主義與管理主義之間理想型之比較
專業主義 管理主義

階級權威（hierarchical
合法性來源 專家
authority）

效益 / 技術才能
目的/目標 效率 / 營利最大化
（technological competence）

控制的模式（mode
信任 / 依賴 規定 / 順從（compliance）
of control ）

參考團體 科層的上級（bureaucratic
專業同儕
（reference group） superiors）

學院的 / 自我管制
管制 階級的
（self-regulation）

資料來源：Flynn（1999：25）

Flynn（1999）並指出專業主義與管理主義表現在實務上的對立，
主要是在自治（autonomy）與他律（heteronomy）之間、在獨立與附
屬（subordination）之間的爭論；當專業尋求維持其任務執行與自我
控制權的同時，外界也會企圖對於專業的訓練與表現進行更多的控制，
所以，由專業主義與管理主義的理想型論之，是呈對立的態勢。

二、專業主義 v.s. 管理主義：歷史發展上的對抗與結合

綜上所述，英國社會工作在不同歷史時期受到專業主義與管理主
義不同的社會經濟政治脈絡而影響，在專業主義與管理主義兩股勢力
間，也在社會工作歷史中造成競合，在此將本文前一章歷史分析後之
專業主義與管理主義之勢力消長，彙整如表 2。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 23

表 2：專業主義與管理主義在英國社會工作歷史之勢力消長表
專業主義與
專業 管理
時期 現象與影響 管理主義的
主義 主義
競合

慈善為服務出發點

精神分析有專家姿態與優勢地

19 世紀至 位感
專業主 無競爭，但
20 世紀二 專業教育、訓練、結社（精神、
義初體 鮮少 有追求專業
次世界大戰 醫務領域）僅初步發展
驗 主義的傾向
(1869-1945) 社會工作重心在宗教與志願部

專 專業體制相當不足

業 福利國家體制建立 科層－

主 「科層－專業主義」模式 專業主
二次世界大 專業主義以
義 專業教育、訓練、結社逐漸一 義（內
戰後的福利 「科層－專
的 致化 涵偏向 鮮少
國家時期 業主義」獨
興 社會工作重心從志願部門轉到 政府的
(1945-1968) 占鼇頭
起 國家 雇員）

與 社會工作呈片斷局部且多樣化 興起

發 科層－
福利國家體制中有西蒙重組與 鮮少 專業主義除
展 專業主
社會服務部門的服務輸送 （但 以「科層－
義（內
「科層－專業主義」模式 管理 專業主義」
西蒙重組時 涵傾向
專業教育、訓練、結社逐漸集 主義 表現外，並
期 專業化
中化 有漸 逐漸走向純
(1968-1979) 與專業
國家社會工作地位高、社會服 興的 粹專業主義
主義思
務部門興盛 傾 的地位與聲
維）興
社會工作高峰階段 向） 望
盛
24 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

表 2：專業主義與管理主義在英國社會工作歷史之勢力消長表
專業主義與
專業 管理
時期 現象與影響 管理主義的
主義 主義
競合

保守派執政時採新右派（意識 管理主義高

形態）思維 度優勢於專

高度管制、市場競爭、顧客導 業主義；甚
去專業 管理
向等管理措施 至專業主義
保守黨執政 化（或 主義
專業教育與訓練走向才能、市 要透過管理
管 時期 再專業 興起
場導向 主義來證明
理 (1979-1997) 化）現 與興
政府與志願部門開始因應管理 其合法性
主 象 盛
措施 （專業主義
義
社會工作去專業化（或再專業 與管理主義
的
化） 結合）
興
新工黨未揚棄新右派思維 新工黨基於
起
實用主義下更強調績效、參 實用主義考
與
與、伙伴等措施 去專業 管理 量而延續管
發
新工黨執政 專業教育與訓練強調知識、才 化（或 主義 理主義（與
展
時期(1997 能與市場導向 再專業 的延 保守派之意

之後) 政府與志願部門持續因應管理 化）現 續與 識型態不

措施 象 更新 同）
，故管理

社會工作持續去專業化（或再 主義依舊佔

專業化） 上風

資料來源：研究者整理

從歷史脈絡上觀察，專業主義與管理主義的互動與交互作用亦為
重要。管理思潮發生於在專業服務領域中，可以觀察到管理主義削弱
了專業的力量，執政的保守黨政府認為只有透過「管理」的途徑才可
以達成各種的改善（Malin 2000），而此對於專業權力已經造成挑戰
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 25

（Doherty & Horme 2002；引自黃源協 2008）；此外，企業市場文化

的論點挑戰了職業或專業的獨占，取而代之的是整合與彈性的概念，
並且對於能力的專業度與獨占性∕排他性產生了去管制化
（deregulation）的效應，並造成了去專業技巧化的現象；市場價值與
組織競爭造就了「專業效率」（professional efficiency）概念的出現
（Malin 2000；Burt & Worsley 2008；Leung 2008）
；於是，屬於專業
主義所主張的「排他性的技術才能」論點者，有種沒落的傾向（Catto
2005）。

此外，Gilbert（2005）也指出有種「相互矛盾的發展」
（paradoxical
development）已經出現，即「實務工作者自主性的增加」與「對於
專業活動的管理控制之增強」兩現象相伴而生；因為在管理論點下，
對專業活動的殖民，已經產生一種脈絡，一種專業活動被一系列管理
的必要（managerial imperatives）所定義的現象，於是專業的信任逐
漸需藉由「因為不信任之下所產生的管理技術」（如查帳、品質監控
等）來證明專業是可以信任的；意即，過去專業者可以使案主抱持「對
專業的信任與信心」，現今已經因為管理主義處於優勢地位，管理主
義與管理理論中「唯有透過管理才能使組織、工作發揮效果」的假設
成為主流觀念，所以案主對於專業的信任變得需要透過管理技術來證
明。在此趨勢下，再回顧專業主義與管理主義理想型上的對立而言，
堪稱形成一種專業主義與管理主義相得益彰的弔詭現象。

綜合言之，專業主義與管理主義理想型上有對立之處，實務上也
有對抗之態，但是由於社會趨勢對於管理主義的較為有利的情況下，
造就了專業主義需要透過管理主義來證明其合法性之「結合」的狀
況。
26 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

陸、歷史的啟示：專業主義與管理主義夾縫下的社會
工作
由上述英國社會工作歷史的回顧分析，再加上對於專業主義與管
理主義概念的檢視，本文認為來自歷史的啟示有以下數點討論與思考
議題；分成專業主義發展面、管理主義影響面與社會工作處境面論述
之。

一、專業主義發展面議題

1. 專業主義在社會工作領域的價值？－是否具有可行性？是
否存在必要度？

回顧歷史，1930 年代的精神分析社會工作確實比起施賑者服務
要來得有一致性的工作方法與標準，也較有會談的焦點與模式與心理
治療的技術等成份；1960 年代的西蒙重組之社會服務部門確實也比
之前要有體系、訓練、工作方法上的完整性；但西蒙重組年代的社會
工作高峰時期已過，且目前多數社會工作者並非採取精神分析取向來
從事服務，所以這兩個較為具有專業主義成份的情境，在目前整體社
會工作來說較為不足。再者，以英國最多的政府部門社會工作者而言，
Miller（2004）指出在醫療以外的公共服務職業中（含社會工作在內）
，
充其量僅是相當試驗性且虛弱的位置，是種「半專業」
（semi-professions）的地位（Etzioni 1969；引自 Miller 2004）
，這種
半專業的專業主義通常被降到一種更普通的「把工作做好」之定義，
而且其實與其他職業無異9。所以，Miller（2004）認為公共服務專業
者不但不能宣稱專家知識，且不斷地被合法性的競爭性資源所挑戰
（特別是被政黨與服務使用者所挑戰）。因此，基本上，社會工作一

9
儘管與其他職業無異的爭議存在於其能力與地位，但是公共服務專業者仍然維持
某些有限的權力與自主，而此是來自於國家需要有受過教育的工作人力來介入社
會生活（Miller 2004）。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 27

路發展過程，可以說是並未自治且專業的一致性不足而未真正達到所
謂（純粹）專業主義（Hugman 1991），而較不具有可行性。

那麼，專業主義的優勢地位與社會聲望之假設在社會工作領域是
否具有努力的空間？以專業主義的特性要件觀之，
「同儕自我管制」、
「倫理與標準工作方法」的部份或許仍有努力的空間，只要專業組織
持續努力，並進行研究與發展，應可建立統一且一致性的工作標準，
其有達成的可能性。但是，社會工作在「高層次專門技術」與「科學
性的知識」上，若比較起被社會認同為專業的醫療與法律而言，確實
差之甚遠，甚至因為本質原因而無從追趕或努力。再者，社會是否認
可社會工作，即各種利害關係人（案主、社會大眾、機構主管等）是
否實際上賦予「自由裁量權」
、「獨立判斷」的尊重空間？其實仍有段
長遠的路要走。所以，社會工作若要被認定為專業主義，需努力發展
專業主義的要件，以求獲得社會優勢地位與聲望。

當然，亦有基變的批評認為要追求專業一致性的方法，卻將目標
設定在追求技術的自主（technical autonomy）是一種誤解（Hugman
；而且，1979 年以降以及現今社會，要獲得社會尊重專業自主，
1991）
符合專業主義要件應為必備條件，但是一路上的去專業化（再專業化）
的現象不斷發生，專業自治與自主似乎已經不是社會大眾所關心的話
題，社會早已經將訴求的重心從專業是否完整發展，無條件地轉變成
對於使用者服務品質的講究。是故，社會工作對於專業主義之可行性
除仍有相當地難度外，必要度也因社會趨勢而仍持保留地態度。

2. 專業主義的追求所為為何？－為助益社會與案主？還是為
專業發展利益與工作者虛榮感？

檢視專業主義的特性，有著專家待遇、令人尊敬的社會地位與聲
望，這是各專業所追求的，但是 Etzioni（1969）認為醫療以外的其他
公共服務與照顧職業僅被視為半專業（引自 Miller 2004），所以對未
28 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

達專業主義的專業而言，此種是始終期待且持續追求的，社會工作即
為其一。專業主義對於社會工作的意義，除專業程度的認可外，其社
會地位與職業聲望，乃至於社會尊敬與盼望的眼光，恐怕也是社會工
作者所寄望的。如英國 1930 年代的精神分析社會工作者所感受到的
「專家形象」之驕傲感，就是最好的例子。

再者，一般來說會有「一個職業的專業度、體制性愈高，案主福
祉就愈高」的假設存在，但是在西蒙報告書時期，社會工作專業本身
的形象與地位是較佳的，但是某層面而言卻被諷刺為所謂「西蒙工廠」，
隱含著當時社會服務部門並未為案主個別化服務與福祉做設想，而如
同「生產線」地提供制式服務。因此，追求專業制度建立與保障，與
追求案主福祉是兩回事、兩條平行線嗎？還是其實具有相同的目的地
且可以並行？若是兩回事，社會工作該追求自身榮耀的專業主義地位
與形象？還是案主福祉的促進？

綜言之，社會工作追求專業主義的意義，是為了要助益社會與案
主？還是謀求專業發展利益與工作者虛榮感？也許是兩者並存，只是，
如果二者需擇一割捨，專業會如何做選擇呢？若答案是後者，是不是
因為專業非為社會公共利益而失去了擁有優勢社會地位的合法性？
此議題值得專業社群與專業組織在追求專業主義的路上省思。

3. 社會工作追求專業主義所呈現的「科層－專業主義」模式－
是專業主義表現的極致了？還是僅是專業主義化的過渡時
期？

英國歷史上的社會工作專業發展的高峰，是西蒙重組階段的「科
層－專業主義」，但是如以專業主義嚴格檢視之，卻仍未達純粹專業
主義的標準。原因是因為英國社會工作的發展走錯路線？（隱含著應
有更好的路線與發展？）還是「科層－專業主義」已經是社會工作的
專業主義極致表現了？
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 29

首先，由英國歷史觀之，除了「科層－專業主義」外，似無其他
可行的專業主義路線可供社會工作參考；雖然當專業自主被運用在大
型科層組織，科層化（bureaucratisation）與程序主義（proceduralism）
的效應弱化了專業自主；專業也被國家對於案主團體的本質、工作人
力（workforce）的規模、實踐的資源等所限定（Miller 2004）；但是
歷史上，社會工作專業發展的高峰卻正是採取「科層－專業主義」的
服務輸送方式，因此，也許在社會工作因本質之故與專業主義難以相
融之下，又因為英國的政治與社會發展具有國家為主體的歷史脈絡，
所以「科層─專業主義」可以說是英國社會工作最接近專業主義的一
種可行之模式。

然而，展望未來，社會持續快速改變，「科層－專業主義」模式
是否是專業主義化的過渡時期，仍無法蓋棺論定；但是，至少從歷史
觀之，「科層─專業主義」已經是英國社會工作歷史上最接近專業主
義的一種極致的表現了。

4. 搭著「福利國家體制」的便車而建構的社會工作專業制度的
啟示？－是協助專業化的正向助益？還是壓迫專業化的負
向力量？

由於 20 世紀初英國社會工作專業制度未建立，歷史上，又因社
會工作制度建立主要是因為「福利國家」體制及所建立的「社會服務
部門」而形成，並採取「科層－專業主義」的方式，所以社會工作者
成為專家的一環，故可以說是「國家帶著社會工作大幅專業化」。但
是若不是國家介入的因素，會是如何？會更如醫療此種強勢專業的樣
貌嗎？或者是裹足不前？

歷史難以憑空揣測，但在英國脈絡中，因福利國家建立制度的社
會工作，所以反思起來，最需要協商、對抗的並非社會工作本身，也
非鄰近專業的壓力，而是「國家」－一個雇用社會工作者的單位。因
30 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

為其雖助益社會工作發展，但論及專業發展的自主性而言，其同時也
侷限了社會工作的專業自治。然而，身處因福利國家體制而形成「國
家社會工作」受益的社會工作專業，是否有如此反省？或是僅享受於
其中？還是無形中受困於其中？

此外，「專業發展」與「政策施行」常有伴隨關係，除非政策專
為某專業所設計，否則多呈現「搭便車」的情況，即專業發展因政策
規劃而受到帶動、建立制度，但是在「搭便車」時若因為目的地的不
同，則恐有「搭錯車」的風險，如二次戰後的英國為了要重振戰後的
狀況，提出了福利國家的體制，於是對於當時體系制度不足的社會工
作，可以社會工作專業發展「搭了福利國家體制一段便車」（人員、
部門體系、教育與訓練等），但是社會工作所謂專業自治與社群自主
發展則亦因國家主導的集中化措施而有受壓抑的現象。所以這「搭便
車」現象是好壞是相互伴隨的，對於未建立制度的社會工作而言，應
是好現象，但是難免有可能到了「非預期的目的地」的後果，成為政
府的工具，也抑制了民間專業自主結社發展的可能性。但另一方面，
可以選擇「不搭便車」嗎？已建立制度的專業，是否可在政府擬定政
策時便介入而形成專業影響力與主導性？或抵抗政府的介入？在
1979 年保守黨執政前的社會工作專業已有某程度建立，但是仍無力
阻止新右派政策的影響，甚至連醫療專業亦無力阻抗（Miller 2004）
。
所以該政策是有助於社會工作者，則可搭便車，若是傷害社會工作的，
亦很難「不搭」來避免專業受到傷害。也許只有「專業發展不足」或
「專業發展面臨瓶頸」時，專業發展才有機會搭政策制定的便車一程；
因此，從一般的角度來說，是正向助益專業化，但若從純粹專業主義
的專業自治而言，則難以避免負向地壓迫專業化之嫌。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 31

二、管理主義影響面議題

1. 管理主義的廣泛性影響－是意識型態下的價值偏好？還是
時勢所趨的必要作為？

管理的政策脈絡是在 1980、1990 年代被來自於新右派的重要政

治動力（political impetus）所轉變，在英國與北美，這形成一種對於
柴契爾主義（Thatcherism）與雷根經濟學（Reaganomics）特質的愛
好（Payne 2005b）。在英國 1979 年開展的管理主義之影響層面大，
社會工作領域也無法置身事外，其對於福利服務工作的職業造成了改
變（Henriksson, Wrede, & Burau 2006）；甚至許多許多非營利組織被
以工作標準做規範，亦有慈善組織因為契約委外而變得商業化經營以
維持生計（Coulshed, Mullender, Jones, & Thompson 2006）
。再加上近
來政府已表達對於職業團體追求專業主義之自我管制較無信心
（Foster & Wilding 2000）
，於是採用了更直接的控制機制，這些包含
政策執行的標的設定、績效測量，以及外部監督與內部評鑑機制
（internal appraisal mechanisms），而這機制有助於在機構內與機構間
的競爭，且以名次表（league tables）來列舉不良績效者並使之感到
羞愧（Miller 2004），此已造成全面性地改變。即便工黨重回執政舞
台（即所謂新工黨），在作為上也已經回不去了，反而延續管理主義
的思維，甚至更新，而此種以實用主義的思考已不再是任何意識型態
的堅持（Lymbery 2004）；所以管理主義似乎已成定局，已不再是左
右之爭，而是一種必要的手段。

2. 專業的責信訴求之轉變的意涵？－象徵專業主義的衰退？
意味管理主義的興盛？

專業主義主張的是透過嚴格的訓練、高度複雜的技術與知識等來
取得社會的信任，其所著重的是「同儕團體的專業責信」
，然而在 1947
年以降新興的保護消費者主義與使用者運動等觀念，所要求的已非對
32 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

於專業全然信任下的自由裁量權，而是訴求直接向人民報告的「公共
責信」
，某程度而言，此種對於專業的不信任，有著去專業化的傾向。
所以，在重視保護消費者主義下，專業主義的責信必須有所調整；若
以 Emanuel & Emanuel（1996）10的分析角度來說，在專業主義與管
理主義兩股勢力影響下，責信已經從偏向專業主義思維向單純地專業
同僚與案主交代的「專業模式」（professional model），逐漸地轉變成
具有管理主義傾向的向消費者與市場報告之「經濟模式」（economic
model）與對社會說明的「政治模式」（political model）
。

從歷史中對於社會工作的觀察，也逐漸因為 1970 年代保守黨執

政而明確地走向「經濟模式」與「政治模式」的責信思維。所以，在
政策制定、服務輸送，以及案主面的評估等，也都因為責信思維的不
同而有所不同；於是，從對於專業與組織都相當重要的責信角度觀之，
可以感受到專業主義的衰退與管理主義的興盛。

3. 專業主義受到管理主義威脅下的應對措施？－是專業主義
該退場？還是專業主義該轉型？

從 1979 年保守黨執政後，Parrott（2002）認為社會工作的脈絡
與本質在 1990 年代，已經與 1970 與 1980 年代大有不同；一般認為，
從新右派的效應下，社會工作累積的專業化歷程，開始峰迴路轉，立
刻產生了去專業化（或是再專業化）的效應；若這差異以「專業主義
與管理主義成份」檢視其改變狀況論之，應說所有職業或專業都會具
有「專業主義」與「管理主義」的成份，惟比例多寡之差異，而保守
黨執政下新右派思維確實導致社會工作的管理主義成份高漲，專業主

10
Emanuel & Emanuel（1996）以醫療與病患關係提出三種主要責信的模式，包含：
（1）專業模式（professional model）－個別醫師與病患參與決策，而醫師對於專
業同僚與病患應是有責信的； （2）經濟模式（economic model）－健康照顧領域
有市場概念，責信需要考量消費者選擇來斡旋、協調的； （3）政治模式（political
model）－醫師與病患以一種社區中的公民成員角色之互動，醫師對於從社區成員
推派出的治理委員會負責，如管理式照護計畫委員會。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 33

義沒落，所以是管理主義成份比例增高，即所謂的「量變造成質變」
（此處量變所指如同初期新右派作為的意識形態支配，而質變如同後
期社會趨勢與成定局後的效應）；在此情勢下，社會工作面臨去專業
化（或再專業化）
。

此外，在管理主義興盛的時代，特別的是，看似對立的專業主義
與管理主義，卻也發生專業需要透過管理技術（如查帳、品質監控等）
來證明專業的合法性、可信度之現象（Lymbery 2004；Gilbert 2005）
，
由此可見管理主義已經徹底地改變專業主義對於專業的影響。所以，
專業主義與管理主義影響社會工作的結果，有著「去專業化」（再專
業化）與「專業主義必需透過管理主義才能獲得社會認同」的現象。

然而去專業化與再專業化相同嗎？此兩概念被不同學者拿來指
涉 1979 年後新右派政策作為之現象，但是兩者之間有著不同的意義，
認為「去專業化」者可能是對於專業主義與專業化有著高度期盼，所
以在 1979 年管理主義興盛後即認定社會工作已去專業化；另一方面，
以「再專業化」為說法的人，則是認為社會工作應該較為彈性，在社
會趨勢下有所調整以適應，於是專業化的路線是「轉向」而非中斷。
本文認為專業主義與專業的成份並未因為管理主義而全部去除，而且
即便受到管理主義大幅改變仍難界定何謂「已非專業」，況且所有專
業或職業在社會上都不斷地受到影響而改變，故認為此種現象應為一
種「再專業化」的過程。

三、社會工作處境面議題

1. 社會工作處境的「左右為難」？－左派偏向支持社會工作專
業發展？右派傾向破壞社會工作的專業建構？

一般而言，認為政治的左派比較偏向支持社會工作專業發展？若
從歷史觀之，社會工作專業在英國是在 1968 年後大幅獲得肯定、展
現自信，是專業化發展下往專業主義追求的盛世，這可解讀成左派支
34 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

持下對於專業主義與專業化的正向結果。相對地，政治的右派是否如
一般的見解，傾向破壞社會工作專業建構？其實不然，右派思維並非
一味地反對社會工作專業，其亦基於自由主義的概念，在管理主義概
念下一致地希望減少所有專業過多不利於其政治意識形態的思維而
已。但是，歷史上的解讀，1979 年之後保守黨執政下，再加上石油
危機與經濟窘迫的因素，因為新右派的管理主義思潮與運用，使得社
會工作不再是自信的專業，於是認為右派不利於社會工作專業。

從歷史的結果，表面上會認為左派偏向支持社會工作專業發展，
且右派傾向破壞社會工作的專業建構。但是，進一步地分析，若以高
度專業主義的精神檢視，則可發現在保守黨執政時期，社會工作遭受
部分新右派改革方案的政治攻擊，且對社會工作採取高壓的、限制的
角色，因此否定了社會工作專業的自治與自主（Lymbery 2004），然
而政治上的左派也沒有承認社會工作是個與一般人有區別且擁有獨
特技巧與資格之職業，並且反對給予專業者的稱號，這使得社會工作
處於進退兩難（a double bind）
（Lymbery 2004），本質上處於「左右
為難」的處境。

2. 社會工作的社會功能與社會價值之定位？－應該被動地順
應社會趨勢而提供？還是主動地營造需求來供給？

社會上對某種職業或專業是否被需要，是其發展的重要利基
（niche）
，也是其存在的重要價值所在。社會工作被需要的時刻，如
19 世紀工業革命社會快速發展下的貧富差距大，而產生慈善組織會
社服務；因為 1945 年戰後重建初期對於福利與社會安全的需求而使
得福利輸送專長的社會工作有了表現的機會；還有 1968 年西蒙重組
時期的契機，也展現了社會工作服務的高水準；社會工作專業的發展
在上述時機，可以宣稱是一個清楚、認同的角色，也是社會工作使命
感最強的時刻（Lymbery 2001）；因此，表面上看來，社會工作均是
被動地順應社會需要而有貢獻社會、發揮社會功能的機會。
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 35

所以專業無法主導社會趨勢的發展與社會需求，那麼是否專業自
治與自主發展上，專業僅能處於被動的狀況？亦即被需要則興，不需
要則衰？除此種「自然形成的社會需求」外，是否還有「人為創造的
需求」的可能？其實，通常某時期所謂的社會需求，有時是明確如上
述，有些則是因不明顯而尚待開發，又現代消費主義的世界中，人為
創造需求的可能性是高得許多了，如同過去以救命或緊急醫療為使命
的醫師，在現今亦可能變成整形與美白之非關生命的角色。但社會工
作若努力探求之，並以創造需求來作為專業的持續，如此創造出的需
求真案主所需？還是僅重於專業發展而已？或是案主也隨著社會工
作主張而被引發需求成為不只是協助弱勢族群的角色？綜上，原則上
社會工作的社會價值是「被決定」之被動順應社會需求而存在，但是
亦不排除主動營造社會需求的可能性，惟此議題值得進一步思考。

柒、社會工作的未來：回歸使命並擅用專業主義與管
理主義─代結論
從英國社會工作發展的歷史論之，即便曾有福利國家社會服務部
門等專業體系的建立，但是社會工作未曾達到純粹專業主義的水準，
而未來持續追求專業主義的必要性以及真正地核心目的，也值得社會
工作專業社群與專業組織再思考；或許綜合社會工作的屬性而言，
「科
層－專業主義」是社會工作在專業主義追求上最適合的程度與輸送方
式。然而，管理主義的時代因為新右派政策作為而興起，且已經跳脫
左右之爭而成為經濟壓力下必要的手段，因此對於管理主義所產生的
去專業化（再專業化）之因應，成為重要的課題。

檢視社會工作的特性，部分本質與專業主義違背（如專業主義的
父權思維與社會工作的充權取向矛盾），故若純靠專業主義，恐難以
成就社會工作使命；另一方面，社會工作盼望個案實質福祉提升，但
管理主義重視效率、量化績效，所以純靠管理主義亦難成就社會工作
使命。但是專業主義的專門技術、對任務的承諾等其實又是有助於社
36 臺灣社會工作學刊 第十期 Jul 2012

會工作的；而整體局面處於財務緊縮的情況下，運用管理主義思維下
的評估、整合、協調等管理能力，方能有效取得與運用資源（Coulshed,
，有助於社會工作達成使命。如此看來，社會工作並未與
et al. 2006）
專業主義或管理主義絕對契合。

若從歷史觀之，社會工作一路直到 1979 年以前，不斷追求專業

主義的精神（
「科層－專業主義」）
，而在 1930 年代開始也體驗到專業
主義可使社會工作有較多的優越感與社會尊敬眼光。然而，社會工作
在追求專業發展過程中，尤其是企盼成為專業主義的樣貌，有落入遠
離案主立場之危機；此外，社會工作在追求專業的聲望、權威、排他
性等專業主義特性的路上，也會阻礙社會工作哲學中的社會行動與社
會改革成份（Greenwood 1957）。若此，則已經遺忘社會工作真正的
目的是助益案主，而非經營專業。

另一方面，到了 1970 年代後，管理主義對於社會工作產生大幅

度影響，於是許多人認同應攀附、迎合管理主義，但是對於管理技術
的運用，過於計算與計較，也可能偏離了社會工作的社會正義與協助
弱勢等使命。總之，不應只以二分法看待，而是應以社會工作的使命
來做追求上的思考，並顧慮社會工作本質特性來討論；故社會工作在
追求使命過程中，並非單純地、線性地由專業主義與管理主義擇一，
而是取兩者優點為之。

但是反觀之，社會工作今日的樣貌是受到管理主義影響深，且專
業主義不足的事實，也是來自於歷史上形塑的結果。在這樣的樣貌與
立基點下，社會工作應該更澄清自我的使命，不斷地於專業技巧做更
專精化的加強，以利於實質助益案主。此外，由於管理主義的趨勢影
響力相當大（Payne 1996），專業者所謂的權力與權威在面對內外在
挑戰下，應重新界定傳統角色的界線，且朝向更新更彈性的工作方式
（Finlay 2000），所以迎向管理主義，將管理的知能納入社會工作專
業的一環（黃源協 2008）
，透過管理的學習，可以避免成為管理主義
 專業主義 v.s. 管理主義：英國社會工作歷史的檢視 37

的工具，並且避免成為錯誤下的代罪羔羊（Coulshed, et al. 2006）

。所
以，應該同時檢視並追求專業主義中有助於專業發展的成份，努力之；
思考管理主義中對於社會工作使命達成有助益之處學習之，有害之處
避免或設法回應之，採取「借力使力」的策略，進一步地將專業主義
與管理主義為社會工作所用，而非盲目地追求專業主義、被動地遭受
管理主義的影響。此外，為了社會工作得以更專業地發展，以助益社
會與案主，社會工作整體與社會工作的次領域（如：醫務社會工作、
家庭社會工作等）應有更多研究來進一步地分析與討論，究竟專業主
義對於社會工作的幫助為何？管理主義對於社會工作的影響具有什
麼意涵？並回歸社會工作的使命，如此將有助益專業更適切地發展於
社會上，並且同時考量社會趨勢與服務對象的現今特性，才有助於專
業永續發展。

綜言之，社會工作除了應該從歷史中借鏡外，同時應體悟政治左
派與右派政策作為對於社會工作的對待與特殊處境外，亦應該回歸服
務弱勢與促進社會正義的社會工作使命為依歸，進一步地評判當前政
治、經濟與社會環境脈絡與現況，來擬定社會工作專業對於專業主義、
管理主義與社會工作使命本身，該有的作為，以利於在管理主義的盛
世中，掌握專業主義中的必要精神，來成就社會工作的使命。
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Abstract
In the process of professionalization, social work has been affected
not only by the professionalism but also by managerialism leading to the
deprofessionalization in recent years. In order to analyze the situation of
the two forces of professionalism and managerialism, this article reviews
British social work history with regard to professionalism and
managerialism. Hence, we are able to demonstrate the relationship
between professionalism and managerialism as well as their effects on
social work. Thus, we can point out that how social work should deal
with and adapt those statuses.

This article divides British social work history into five periods: (1)
the period from 19th centuries to the Second World War, (2) the period of
post-war we1fare state regime (3) Seebohm Reorganization period, (4)
the period of Conservative governments, and (5) the period from New
Labour government to today. The former three periods reveal the
development of professionalism from charity service to
“bureau-professionalism” service delivery model; in latter two periods,
managerialism is the mainstream idea until today.

According to implications of the history, we propose several issues

from three dimensions: (1) professionalism development issues, including
the value of application of professionalism in social work, the goals of
pursuing professionalism, the comments on “bureau-professionalism”
service delivery model, and the construction of social work by welfare
state regime, (2) managerialism influence issues , including the immense
influences of managerialism, the transition of professional accountability,
and the adaption to managerialism, and (3) issues on specific situations of
social work, including the dilemmas of social work between the Right
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and the Left ,and how we define the social functions and the social value
of social work. Finally, we suggest that social work should assess the
social, political and economic environments and maintain the missions of
social work in order to plan the actions when facing the two forces of
professionalism and managerialism.

Keywords: professionalism
managerialism
British social work
social work history