M3 (2) Unió Europea

La Unió Europea
PID_00289537
Miguel Azpitarte Sánchez
Temps mínim de dedicació recomanat: 4 hores

© FUOC • PID_00289537 La Unió Europea
Miguel Azpitarte Sánchez
Catedràtic de Dret Constitucional.

Universitat de Granada.
L'encàrrec i la creació d'aquest recurs d'aprenentatge UOC han estat coordinats

per la professora: Bettina Steible
Primera edició: setembre 2022

© d’aquesta edició, Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC)
Av. Tibidabo, 39-43, 08035 Barcelona
Autoria: Miguel Azpitarte Sánchez
Producció: FUOC
Tots els drets reservats
Cap part d'aquesta publicació, incloent-hi el disseny general i la coberta, no pot ser copiada,
reproduïda, emmagatzemada o transmesa de cap manera ni per cap mitjà, tant si és elèctric com
mecànic, òptic, de gravació, de fotocòpia o per altres mètodes, sense l'autorització prèvia
per escrit del titular dels drets.
Índex
1. El desenvolupament històric del projecte d’integració

europea.................................................................................................. 5
1.1. Les raons que van fer necessària la cooperació supranacional
i les vies inicials d’integració ...................................................... 5
1.2. El procés europeu d’integració ................................................... 6
1.2.1. Entre la integració econòmica i la política .................... 6
1.2.2. Crisi i rellançament de la integració econòmica ........... 8
1.2.3. El Tractat constitucional, un altre intent fracassat
d’unió política ............................................................... 9
1.2.4. La crisi econòmica de 2008 i la crisi sanitària de
2020 ............................................................................... 9
2. La Unió com a organització jurídica............................................ 11

2.1. Els tractats com a norma suprema de l’ordenament de la
Unió ............................................................................................. 11
2.1.1. El significat de la supremacia ........................................ 11
2.1.2. La garantia de la supremacia: rigidesa, defensa
jurídica i defensa política .............................................. 12
2.1.3. Especialment, la reforma dels tractats ........................... 13
2.2. Els tractats com a font del dret de l’Estat ................................... 14
2.3. Altres formes de dret suprem de la Unió: els principis
generals ........................................................................................ 15
3. Objectius/finalitats i competències de la Unió.......................... 16

3.1. Els objectius/finalitats del procés d’integració ............................ 16
3.2. Les competències ........................................................................ 17
3.2.1. El concepte de competència .......................................... 17
3.2.2. El principi d’atribució competencial ............................. 18
3.2.3. Els tipus de competències ............................................. 19
3.2.4. La forma d’exercici de les competències ....................... 20
4. El sistema de govern de la Unió.................................................... 22

4.1. Els principis politicoconstitucionals que organitzen el
sistema de govern de la Unió ..................................................... 22
4.2. L’organització de les institucions de la Unió .............................. 22
4.2.1. El Parlament Europeu .................................................... 22
4.2.2. El Consell de la Unió i el Consell Europeu ................... 24
4.2.3. La Comissió ................................................................... 25
4.2.4. El Banc Central Europeu ............................................... 27
4.2.5. El Tribunal de Justica (remissió) .................................... 28
4.2.6. El Tribunal de Comptes ................................................. 28
4.3. El sistema de govern de la Unió: un model juxtaposat .............. 28
5. El sistema de fonts de la Unió........................................................ 30

5.1. La lògica federal del sistema de fonts de la Unió ....................... 30
5.2. La lògica institucional del sistema de fonts de la Unió .............. 31
5.3. Les relacions entre ordenaments ................................................ 33
6. Els drets subjectius en la Unió....................................................... 37

6.1. Les llibertats fonamentals ........................................................... 37
6.2. La ciutadania ............................................................................... 38
6.3. Els drets fonamentals .................................................................. 38
7. El sistema jurisdiccional de la Unió............................................. 42

7.1. Funció i organització del sistema jurisdiccional de la Unió ....... 42
7.2. L’ordenació sistemàtica dels processos davant del Tribunal de
Justícia ......................................................................................... 43
Resum............................................................................................................ 46
Activitats...................................................................................................... 49
Exercicis d’autoavaluació....................................................................... 49
Solucionari.................................................................................................. 51
Glossari......................................................................................................... 52
Bibliografia................................................................................................. 54
© FUOC • PID_00289537 5 La Unió Europea
1. El desenvolupament històric del projecte

d’integració europea
1.1. Les raons que van fer necessària la cooperació supranacional

i les vies inicials d’integració
La Unió Europea és una organització politicojurídica que té darrere seu més

de mig segle. Comprendre la seva actualitat requereix tenir en compte algu-
nes referències històriques que expliquin com s’ha arribat a l’estadi actual de
desenvolupament. En aquest sentit, hem de prendre com a punt de partida el
final de la Segona Guerra Mundial. És el moment en el qual es fa apressant la
necessitat que els estats utilitzin la cooperació�per�ordenar�les�seves�relaci-
ons. Tres són les raons que impulsen la cooperació.
• En primer lloc, la guerra i l’ús de les armes nuclears van portar l’amenaça
de destrucció total. La cooperació va voler ser la fórmula per ordenar els
conflictes d’una manera aliena a l’enfrontament bèl·lic.
• En segon lloc, les conseqüències econòmiques de la conflagració van fer

evident que no era possible que cada Estat, per si mateix, reconstruís la
seva economia; només era factible si s’ajudaven entre si.
• I, finalment, en tercer lloc, hem de tenir en compte que, just al final de

la Segona Guerra Mundial, Europa es va reorganitzar en dos grups. A l’est,
l’anomenat bloc del socialisme real, amb la Unió Soviètica al capdavant. A
l’oest, l’Europa occidental, liderada en gran mesura pels Estats Units. Ca-
dascun d’aquests blocs es va agrupar entorn de mecanismes de cooperació
econòmics i militars.
En aquest mòdul ens interessa centrar-nos en el bloc occidental. Aquí sorgei-

xen almenys tres camins de cooperació que, dècades després, confluiran tots
en el procés d’integració.
El primer�model�de�cooperació va estar liderat pels estats Units. Es va trac-

tar d’una cooperació militar, que es va transformar en l’Organització� de
l’Atlàntic�Nord (OTAN, 1949), encara de gran rellevància, i que implicava i im-
plica l’assistència mútua dels estats membres en cas d’atac a un d’aquests. Tam-
bé va tenir un element de cooperació econòmica a través de l’Organització
Europea�per�a�la�Cooperació�Econòmica (OECE, 1948), creada per canalit-
zar el Pla Marshall, mecanisme a través del qual els estats Units va fer inversi-
ons massives per reactivar l’activitat econòmica. És vital tenir en compte que
aquests dos instruments de cooperació només estaven oberts per als estats que
instauraven una democràcia liberal i un sistema econòmic capitalista, en clara
contraposició al bloc soviètic.
El segon�model�de�cooperació va fructificar en el Consell�d’Europa, organit-

zació internacional fundada el 1949. La idea política que va impulsar aquesta
institució va ser la de superar les limitacions de l’Estat nació i propiciar els
mitjans que facilitessin una unió més estreta entre els pobles d’Europa. En els
seus inicis, es va somiar fins i tot amb una Europa federal.
Avui, aquesta organització continua sent clau, en virtut del Conveni

Europeu de Drets Humans (1950), que assenta un conjunt de drets fo-
namentals reconeguts per tots els seus estats membres i que són garan-
tits pel Tribunal Europeu de Drets Humans.
1.2. El procés europeu d’integració
1.2.1. Entre la integració econòmica i la política
El tercer camí que emergeix al començament dels anys cinquanta és el que ha

conclòs en la Unió. El seu primer pas va ser la Comunitat�Europea�del�Carbó
i�de�l’Acer (CECA, 1951), composta per Alemanya, França, Itàlia, Bèlgica, Ho-
landa i Luxemburg. Es va crear en part com a reacció enfront del pes que els
Estats Units estava guanyant a Europa després de la Segona Guerra Mundial.
França volia liderar una alternativa i per això va triar un àmbit de cooperació –
el mercat del carbó i de l’acer– especialment rellevant, ja que, d’alguna manera
o altra, havia estat a l’origen�de�les�dues�guerres�mundials.
La idea era crear un mercat comú del carbó i de l’acer, és a dir, establir les
regles que fessin possible la circulació d’aquests dos factors productius,
vitals llavors en economies d’indústria pesant.
Per fer-ho, en aquella època es va pensar que n’hi hauria prou amb establir,
per mitjà d’un tractat internacional, regles clares que garantissin el dret de
tot productor a vendre en un altre Estat membre (per exemple, una empresa
francesa a Alemanya) i que cap Govern ajudés les empreses del seu Estat mit-
jançant subvencions.
L’èxit relatiu d’aquest començament va portar França a impulsar una integra-

ció que superés l’àmbit econòmic. Es pensava que no podia haver-hi un mer-
cat supranacional sense una organització política que el dirigís. Van sorgir els
projectes d’una Comunitat�Europea�de�Defensa (1952), en clara alternativa
a l’OTAN; i una Comunitat�Política�Europea (1953), a la qual se li donaven
finalitats molt àmplies, que incloia des dels drets fonamentals a la seguretat,
passant per l’economia. No obstant això, aquests projectes no van ser apro-
vats, van ser rebutjats precisament a l’Assemblea francesa.
El fracàs�de�la�integració�política va obrir la senda d’una integració�prag-

màtica, centrada essencialment en l’àmbit econòmic. Llavors, es va dissenyar
la Comunitat�Econòmica�Europea (CEE, 1957), que va tenir com a idea cen-
tral la creació d’un mercat comú per als mateixos sis estats que componien
la CECA, si bé ara incloïa tots els productes, encara que en aquell moment
s’estava pensant sobretot en les mercaderies agrícoles.
La CEE va ser fonamental perquè va donar forma a una idea essencial que
perviurà pràcticament fins el 2008.
Donat el fracàs de la integració política, es va imposar la comprensió

que la cooperació supranacional era possible només si es mantenia una
clara divisió de funcions entre els estats i la CEE.
A aquesta li haurien de correspondre uns objectius limitats. Bàsicament, aca-

bar amb les mesures proteccionistes dels estats, propugnant així un mercat co-
mú competitiu per assegurar el desenvolupament econòmic. En canvi, la CEE
havia d’apartar-se de tots els assumptes eminentment polítics, caracteritzats
pel conflicte ideològic.
Per exemple, quins són els drets fonamentals que han de protegir-se, com es distribueix
la riquesa, el paper de l’Estat en l’economia, etc.
Aquests temes havien d’articular-se mitjançant el procés polític definit per

cada constitució estatal. Es configurava així una divisió�de�funcions entre els
estats membres i la CEE.
La CEE també va ser clau perquè va construir la imatge mestra de les instituci-
ons que dirigeixen fins a l’actualitat el procés d’integració. Recordeu que el pri-
mer objectiu va ser construir�un�mercat�comú amb el qual trencar les barreres
comercials que existien entre els sis estats inicialment integrats. La manera de
construir el mercat interior va ser reconèixer en un tractat internacional les
llibertats fonamentals que garantissin la lliure circulació de mercaderies, ser-
veis i capitals. Al seu torn, també en el tractat es van disposar regles que pro-
hibien els acords entre empreses per alterar el funcionament del mercat (per
exemple, pactant preus o repartint-se quotes de clients) i les ajudes estatals a
les empreses nacionals. Per garantir l’aplicació d’aquestes regles, es va posar en
marxa una institució, la Comissió, composta per personalitats independents,
encarregada d’assegurar que es respectaven les normes de competència. I un
Tribunal�de�Justícia, que hauria de garantir les llibertats fonamentals. Com
que a vegades seria necessari completar les normes disposades en els tractats,
també es va crear el Consell, en el qual es trobaven els ministres dels Governs

nacionals, i la funció dels quals seria crear l’anomenat dret derivat (més tard
a aquest procés s’uniria el Parlament Europeu).
1.2.2. Crisi i rellançament de la integració econòmica
El disseny del mercat comú el 1957 va tenir un llarg període de transició per-
què no resultava fàcil desmuntar la quantitat de barreres proteccionistes que
dominaven l’economia. El camí es va complicar els anys�setanta. L’economia
mundial estava sotmesa a fortes turbulències per la guerra de Vietnam i el
conflicte a Orient pròxim. El preu del petroli va aconseguir màxims històrics i
l’abandó del patró or pels Estats Units va generar una forta inestabilitat en les
monedes dels països restants. El lliure comerç se’n va ressentir i fins i tot els
països de la CEE van recórrer a noves mesures proteccionistes.
A més, a la CEE es va viure una crisi política important. El període de tran-

sició havia de concloure amb un canvi capital. En concret, el Consell –que
reunia els ministres dels estats per produir el dret derivat– havia de passar en
la presa de decisions, de la unanimitat a la majoria qualificada. França no va
voler acceptar aquest canvi, encara que estava previst al Tractat, i va generar
l’anomenada «crisi de la cadira buida», en negar-se a participar fins que es tor-
nés a la unanimitat. El problema era que la unanimitat (en definitiva, el dret
de veto de cada Estat) dificultava en extrem la presa de decisions.
L’any�86 es va aprovar l’Acta�Única�Europea per rellançar el mercat interior.

Es va acabar per assumir la majoria qualificada al Consell. Però, a més, amb la
intenció d’accelerar l’aprovació de les normes necessàries en nom de la lliure
circulació de factors productius, es van adoptar dues mesures clau. D’una ban-
da, es va estipular el principi de reconeixement mutu, de manera que gran part
dels productes (per exemple, una rentadora) es podia vendre en un altre Estat
membre, complint la normativa d’origen. Així, a Alemanya s’havia d’acceptar
que les rentadores fabricades a França eren aptes per al seu ús, encara que les
regles de seguretat no fossin iguals a les alemanyes. D’altra banda, per harmo-
nitzar la regulació de productes, es va posar en mans d’organitzacions tècni-
ques la generació de la normativa necessària.
L’avenç en la construcció del mercat interior va ser significatiu. Al seu torn,

l’any 86, la CEE ja tenia 15�membres, entre els quals Espanya, que va accedir-hi
en aquesta data. Es percebia llavors que un mercat interior funcionaria molt
millor amb una moneda�comuna (penseu, per exemple, en la facilitació dels
pagaments). Ara bé, reunir quinze monedes en una sola requeria al seu torn
un cert grau d’unió econòmica, perquè la moneda nacional reflectia l’estat
de l’economia nacional (per exemple, el marc alemany tenia més valor que
la pesseta espanyola). En aquestes circumstàncies, l’any 1992 es va aprovar el
Tractat�de�Maastricht, que va posar en marxa la unió econòmica i monetària,
que va tenir l’any 2002 la fita fonamental de l’entrada en circulació de l’euro.
Per arribar a aquest estadi, durant la fase de transició, es va forçar els estats que
volien compartir la moneda a tenir uns nivells similars de dèficit públic, deute
públic i inflació. Una vegada establerta la unió monetària, aquesta va passar a
ser competència exclusiva de la Unió a través del Banc Central Europeu.
1.2.3. El Tractat constitucional, un altre intent fracassat d’unió

política
La unió econòmica i monetària va suposar per als estats membres una signifi-
cativa minva de poder. En política monetària, perdien la possibilitat de fixar
els tipus d’interès i de devaluar la moneda, instruments típics de política eco-
nòmica. A més, els límits de deute públic i dèficit també constrenyien el seu
camp d’acció. En aquest context, cada vegada eren més les veus que posaven
en qüestió la legitimitat democràtica de la Unió. Com podia prendre decisions
tan importants si no tenia un model democràtic similar al dels estats?
La resposta a aquest interrogant es va buscar en la idea de dotar la Unió d’una

constitució comparable a la dels estats. Per fer-ho, l’any 2004 es va elaborar
l’anomenat Tractat�constitucional, que contenia una terminologia similar a
la d’una constitució estatal (lleis, reglaments, drets fonamentals). Però, a més,
en la majoria dels estats membres s’esperava que s’aprovés mitjançant un re-
ferèndum previ. Amb això es buscava donar-li una legitimitat democràtica si-
milar a les constitucions. N’hi ha prou amb recordar el procés que es va disse-
nyar a Espanya. Primer es va sotmetre la ratificació a un referèndum consultiu;
i després s’havia previst una reforma de la Constitució a través de l’article 168,
que requeria un altre referèndum.
No obstant això, el Tractat constitucional va fracassar arran del seu rebuig

a Holanda i França, la qual cosa va motivar que molts estats membres dei-
xessin de plantejar-se la seva ratificació. Una vegada més es va renunciar a
una integració de més importància política i es va apostar per continuar en el
camp econòmic, ara en una Unió�de�27 després de la integració dels països
de l’Europa de l’Est.
1.2.4. La crisi econòmica de 2008 i la crisi sanitària de 2020
El fracàs del Tractat constitucional es va resoldre amb els ajustos que va fer el
Tractat�de�Lisboa (2009), que en gran mesura va mantenir les innovacions de
contingut del primer, encara que abandonant qualsevol retòrica constitucio-
nal i la idea d’una ratificació de més entitat democràtica. No obstant això, la
crisi�de�2008 ha situat el procés d’integració en una altra dimensió.
Com ja s’ha assenyalat, la construcció europea es va alçar sobre una divisió

funcional, de manera que els assumptes de més importància política quedaven
en mans dels estats, mentre que la Unió es concentrava a crear les institucions
necessàries per erradicar el proteccionisme econòmic. Aquesta línia divisòria

va fer fallida quan la crisi financera de 2008 va posar alguns estats membres
a punt de la fallida.
La Unió va reaccionar prestant-li a aquests estats els diners que no tro-

baven en els mercats financers. Però la concessió d’aquests préstecs va
venir acompanyada de duríssimes�condicions�d’ajust per l’Estat que
els rebia.
Tot i això, la Unió va passar a incidir directament en la política econòmica

d’alguns estats, forçant-los a prendre mesures que empobrien la seva població.
La Unió ja no es limitava a moderar els excessos del proteccionisme, sinó que
va passar directament a articular el conflicte social.
La crisi�del�coronavirus ha tingut conseqüències econòmiques importants.

En aquesta ocasió, aprenent del passat, la Unió ha adoptat una nova estratègia
al marge de l’austeritat.
La Unió ha posat en marxa una inversió massiva per reactivar

l’economia, reinversió que finança amb un mecanisme inèdit, l’emissió
de deute�públic�europeu. Es construeix així una resposta diferent a la
de l’austeritat, potenciant solucions solidàries.
No obstant això, el que ens interessa en aquest mòdul didàctic, es repeteix la

situació en la qual la Unió depassa el límit funcional tradicional, i ocupa ara
un espai nítidament polític i no només econòmic.
2. La Unió com a organització jurídica
L’exposició de les fites històriques denota amb claredat que la Unió Europea és
una organització internacional sui generis per l’amplitud d’objectius que per-
segueix i la seva rellevància política. La seva vocació d’operar indefinidament
en el temps exigeix dotar-la d’estabilitat, tasca que s’aconsegueix a través de
normes jurídiques, que componen un ordenament jurídic. En les pàgines que
segueixen, s’estudiarà el dret�suprem�o�originari�de�la�Unió, que li dona pre-
cisament a la Unió tal condició jurídica. Aquest dret suprem està compost pels
tractats fundacionals, que avui són el Tractat de la Unió (TUE), el Tractat de
Funcionament de la Unió (TFUE) i la Carta de Drets Fonamentals. Però el dret
suprem també està compost pels principis generals reconeguts en la jurispru-
dència del Tribunal de Justícia.
Abans de començar a estudiar els tractats, cal fer un advertiment. Com veu-
rem detalladament més endavant, els tractats fundacionals (i la seva reforma)
requereixen l’autorització prèvia de les Corts Generals. Això explica la singu-
laritat dels tractats com a font. Formen part del dret suprem de la Unió, però,
alhora, no deixen de ser una font de l’ordenament de l’Estat.
2.1. Els tractats com a norma suprema de l’ordenament de la

Unió
2.1.1. El significat de la supremacia
El TUE, el TFUE i la Carta incorporen disposicions d’allò més variades: princi-

pis, drets subjectius, competències, habilitacions, etc. Però totes aquestes dis-
posicions són jurídiques, és a dir, volen condicionar la conducta dels seus des-
tinataris (les institucions de la Unió, els estats membres, els ciutadans de la
Unió, els estrangers i les persones jurídiques que operen a la Unió).
Els tractats conformen el dret suprem de la Unió. Diem que són la nor-
ma suprema perquè qualsevol acte que dictin les seves institucions, si
vol desplegar eficàcia jurídica, ha de respectar els tractats. Obligació que
també pesa sobre els estats membres quan apliquen dret de la Unió.
A més, la naturalesa de dret suprem de la Unió li dona un caràcter fundaci-

onal. Això significa que el contingut dels tractats regula, almenys en el seu
contorn essencial, les institucions de la Unió, el seu àmbit de competències,
el seu sistema de fonts i els drets subjectius essencials. D’aquesta manera, els
tractats també doten d’unitat l’ordenament de la UE, perquè donen les regles
necessàries per poder resoldre els diversos conflictes jurídics que sorgeixin en
l’aplicació i interpretació del dret de la Unió.
2.1.2. La garantia de la supremacia: rigidesa, defensa jurídica i

defensa política
Els tractats són dret suprem perquè organitzen la Unió i la doten d’un ordena-
ment propi, i tot això ho fan per mitjà de normes jurídiques, és a dir, disposi-
cions que obliguen en un sentit la conducta dels seus destinataris. Ara bé, com
es garanteix aquesta supremacia? Què fer si alguna de les institucions de la
Unió incompleix els tractats? Què ocorre si un Estat membre no els compleix?
Els mateixos tractats dissenyen tres garanties: la rigidesa, la defensa jurídica i
la defensa política.
La rigidesa dels tractats significa que els procediments disposats per aprovar
les fonts de dret derivat (essencialment, el procediment legislatiu ordinari) no
poden ser utilitzats per canviar els tractats. Això explica que la reforma dels
tractats estigui sotmesa a un procediment diferent, en el qual participen de
manera decisiva els estats membres, que conserven, cadascun, la possibilitat
de vetar l’aprovació de la reforma. Ho veurem en l’apartat següent.
La idea de defensa jurídica de la supremacia ens remet a l’existència d’uns

tribunals compostos per jutges independents. Aquests tribunals dirimeixen
els conflictes sobre l’aplicació del dret, concretament aquelles disputes en les
quals es discuteix si les institucions de la Unió o els estats han vulnerat el dret
suprem. Per a aquesta tasca de control, la Unió disposa del seu propi sistema
jurisdiccional, al capdavant del qual es troba el Tribunal de Justícia, i en el
qual s’integren els jutges nacionals que passen també a ser jutges de la Unió.
Hi ha el risc que l’incompliment dels tractats sigui constant i dirigit al cor dels
seus valors. En aquestes ocasions, no n’hi ha prou amb el fet que el Tribunal
de Justícia declari que, per exemple, un Estat està vulnerant els principis de
l’Estat de dret. Cal una reacció diferent, al marge dels tribunals, raó per la qual
en diem defensa política. El TUE preveu aquest tipus de protecció a l’article 7.
En el cas que hi hagi «una violació greu i persistent per part d’un Estat membre
dels valors previstos a l’article 2» o el «risc clar» d’aquesta violació, el Consell
per al primer cas, per majoria de 3/5, o el Consell Europeu per unanimitat per
al segon, podrà suspendre certs drets d’aquest Estat, inclòs el de vot. Hem de
subratllar que, en els últims anys, més enllà de l’article 7 s’han activat instru-
ments que busquen una protecció preventiva (Marc i Mecanisme de l’Estat de
dret) i correctiva (Reglament de condicionalitat).
2.1.3. Especialment, la reforma dels tractats
Els tractats han establert una distinció entre el mode de producció de les fonts
de dret derivat i el de modificació dels tractats. En definitiva, amb les fonts de
dret derivat no es poden canviar els tractats. Aquests gaudeixen de rigidesa.
L’article 48 TUE estableix tres procediments de reforma segons l’àmbit materi-

al. No obstant això, tots tres tenen un element comú: per ser aprovats necessi-
ten la unanimitat de tots els estats membres (dit d’una altra manera, qualsevol
Estat membre té la possibilitat de vetar la reforma). En canvi, el procediment
de producció de les fonts de dret derivat es desenvolupa a través d’un procedi-
ment, el legislatiu ordinari, en el qual no participen els estats membres, perquè
queda íntegrament en mans de les institucions de la Unió (Parlament, Consell
i Comissió).
L’apartat 2 de l’article 48 TUE regula el procediment de revisió ordinari, que

permet modificar qualsevol apartat dels tractats, fins i tot atorgar-li més com-
petències a la Unió. El procediment s’inicia amb la sol·licitud d’un Estat mem-
bre, el Parlament Europeu o la Comissió, que remeten un projecte de revisió.
Correspon al Consell Europeu (compost pels caps d’Estat o de Govern), mit-
jançant majoria simple, donar continuïtat a la proposta. Llavors s’obre la fase
de deliberació en una Convenció. La Convenció està composta per represen-
tants del Parlament Europeu, la Comissió, els parlaments nacionals i els caps
d’Estat o de Govern. Amb aquesta composició plural i àmplia es vol propiciar
un debat de qualitat (no obstant això, si el tipus de modificació no ho justifi-
ca, cal prescindir de la Convenció). La Convenció transmet una recomanació
sobre la reforma a la Conferència intergovernamental, que està composta per
representants dels Governs. D’aquesta Conferència n’ha de sortir el text defi-
nitiu, que hauran de ratificar tots els estats membres perquè entri en vigor.
• El primer�procediment�simplificat, recollit en l’apartat 6, només pot ser

utilitzat per modificar la part tercera del Tractat de Funcionament, que és
on es recullen les competències de la Unió. No obstant això, no podrà
augmentar les competències; per tant, haurà de tractar-se d’una modula-
ció del seu exercici. El procediment és simplificat perquè no requereix ni
d’una Convenció, ni d’una Conferència intergovernamental. Presentada
la iniciativa, el Consell Europeu l’aprova per unanimitat prèvia consulta
al Parlament i a la Comissió. Aprovada, haurà de ser autoritzada pels estats
membres.
• El segon�procediment�simplificat, recollit en l’apartat 7, té per objecte

facilitar el canvi en els procediments de decisió per a la producció de dret
derivat. El mecanisme dominant és el procediment legislatiu ordinari, però
encara existeixen alguns àmbits amb procediments especials, que normal-
ment impliquen la unanimitat del Consell (mecanisme molt onerós per-
què qualsevol Estat pot frenar-lo). Aquesta reforma es produeix per deci-
sió unànime del Consell Europeu prèvia aprovació del Parlament Europeu,
per majoria absoluta. Però, a més, els parlaments nacionals tenen la pos-
sibilitat d’oposar-s’hi en el termini de sis mesos.
2.2. Els tractats com a font del dret de l’Estat
L’estudi de la reforma dels tractats, especialment el procediment ordinari, ens

mostra que la reforma només entra en vigor amb la ratificació de tots els es-
tats membres. No obstant això, la ratificació dels tractats és en realitat un pro-
cediment de producció normativa regulat per les constitucions�nacionals, i
no pels tractats. En definitiva, els tractats fundacionals de la Unió tenen un
doble sentit: són norma suprema de l’ordenament de la Unió i, a més, font
de l’ordenament de l’Estat.
La nostra constitució preveu la ratificació de la modificació dels tractats a

l’article 93. Certament, aquest precepte no diu res ni de la Unió, ni de la re-
forma dels seus tractats. Encara que quan es va redactar, Espanya ambiciona-
va entrar a la Comunitat Econòmica Europea, va preferir ometre una referèn-
cia expressa i es va limitar a regular el procediment necessari per «atribuir
l’exercici de competències derivades de la Constitució» a una organització in-
ternacional.
L’objecte de l’atribució (l’exercici de competències derivades de la Constitu-

ció) necessita alguns aclariments. La Constitució organitza essencialment tres
tipus de potestats: la normativa, l’execució administrativa i la jurisdiccional.
En realitat, és això el que es pot atribuir a una organització internacional.
Ara bé, l’article 93 ens adverteix que s’atribueixen «competències». Amb això
s’indica que no se li pot donar a una organització internacional, per exemple,
la Unió, tota la potestat normativa, executiva o judicial. Per tant, les potestats
s’atribueixen per a determinats àmbits materials. És a dir, se cedeixen compe-
tències. Però, a més, s’atorga el seu exercici, no la seva titularitat. Això vol dir
que els estats poden desfer el camí i, mitjançant una reforma, recuperar com-
petències l’exercici de les quals s’havia cedit (fins i tot retirar-se completament
de la Unió, com recull l’article 50 TUE).
A la Declaració 1/2004, el Tribunal Constitucional ha explicat que la cessió de

competències, a més, té conseqüències en les relacions entre el dret de l’Estat i
el dret de la Unió. L’article 93 és la frontissa que obre el sistema constitucional
o altres ordenaments. En aquest sentit, «la Constitució ja no és el marc de
validesa de les normes comunitàries, sinó el mateix Tractat». Aquesta afirmació
és un reconeixement de la primacia del dret de la Unió sobre el dret de l’Estat,
amb les excepcions que veurem una mica després.
El procediment per autoritzar la celebració de la reforma dels tractats és el

propi de la llei orgànica, que requereix majoria absoluta del Congrés en una
votació sobre el conjunt del text. Tanmateix, això no significa que, en virtut de
l’article 93, les Corts Generals estiguin en condicions de modificar la proposta
de reforma tal com ha estat enviat per la Unió. Estem davant d’un procediment
d’autorització d’un tractat (no en un procediment legislatiu), de manera que
les Cambres han de manifestar-se amb un sí o no, sense possibilitat d’alterar
la proposta.
Finalment, s’ha d’assenyalar que el tractat autoritzat per l’article 93 està sotmès
a la Constitució i és possible el seu control davant del Tribunal Constitucional.
L’article 95 recull un control anterior a la ratificació del tractat (normalment,
el control que exerceix el Tribunal Constitucional és posterior a l’entrada en
vigor de les normes). La funció d’aquest control previ és evitar que, una vegada
que s’ha ratificat el tractat, un control a posteriori del Tribunal Constitucional
obligui el Regne d’Espanya a denunciar el tractat. Així, el control preventiu
hauria de deixar expedita la ratificació, sense que hi hagi dubtes de constitu-
cionalitat.
Les Declaracions 1/92 i 1/2004 han precisat quin és el paràmetre de control

dels tractats que reformen la Unió. La primera ha assenyalat que no és possible
autoritzar la ratificació d’un tractat que està en contradicció textual directa
amb la Constitució. La segona ha ampliat els límits, de manera que, fins i tot si
no existeix una contradicció directa, el control pot activar-se mitjançant uns
límits implícits, no recollits a la Constitució, que serien
«[...] el respecte de la sobirania de l’Estat, de les nostres estructures constitucionals bàsi-

ques i del sistema de valors i principis fonamentals consagrats a la nostra Constitució,
on els drets fonamentals adquireixen substantivitat pròpia (art. 10.1 CE)».
2.3. Altres formes de dret suprem de la Unió: els principis

generals
Els principis generals són disposicions jurídiques que no estan recollides de

manera expressa als tractats, però també tenen l’eficàcia jurídica del dret su-
prem de la Unió, és a dir, delimiten la validesa i eficàcia del dret derivat.
Per exemple, els drets fonamentals, avui recollits a la Carta, durant molt de temps no-
més operaven com a principis generals. Els principis que estructuren les relacions entre
l’ordenament de l’Estat i l’ordenament de la Unió són un altre arquetip d’aquesta figura
(primacia, eficàcia directa, interpretació conforme i responsabilitat per incompliment).
Aquests principis existeixen pel reconeixement que en fa del Tribunal de Jus-

tícia. El fonament de l’existència dels principis generals el trobem a l’article 19
TUE, quan estipula que al Tribunal de Justícia li correspon garantir «el respecte
del Dret en la interpretació i aplicació dels tractats». Aquesta idea reflecteix
que els tractats, malgrat la seva vocació d’ordenar de manera completa els ele-
ments essencials d’ordenament de la Unió, a vegades han de ser completats.
Aquesta tasca d’incloure les peces necessàries la fa el Tribunal de Justícia, en
forma de principis generals.
3. Objectius/finalitats i competències de la Unió
3.1. Els objectius/finalitats del procés d’integració
El concepte de finalitat o objectiu ens remet a una norma que fixa una situació
o propòsit, que han de dur a terme els poders públics (la millora de la salut,
una educació de qualitat, etc.).
Des d’un punt de vista històric, no era habitual que les constitucions dels estats incor-
poressin disposicions relatives a les finalitats. S’entenia que els estats podien desenvolu-
par polítiques públiques en qualsevol àmbit. Per això, les constitucions simplement fi-
xaven límits de procediment (com es produïen les normes) i materials (essencialment,
els drets fonamentals). Aquesta situació va canviar, sobretot a la segona meitat del segle
XX, quan algunes constitucions (per exemple, l’espanyola, en el capítol tercer del títol
II), van establir principis que haurien de guiar la política econòmica i social. En canvi,
les organitzacions internacionals (i la Unió n’és una) sempre s’han caracteritzat per les
seves finalitats, ja que la creació d’una organització internacional respon precisament a
la necessitat de dur a terme de manera conjunta certs objectius.
Aquest marc conceptual anuncia ja que els objectius ocupen un lloc central
en el procés d’integració per diversos motius.
• En primer lloc, són la raó de ser de la Unió; aquesta neix per arribar a unes
finalitats que els estats no aconsegueixen per si mateixos.
• En segon lloc, ens fa comprendre que, a diferència dels estats, la Unió no

té finalitats il·limitades; té així una clara funció compensatòria en tant que
modula i complementa les tasques estatals.
• I, en tercer lloc, la construcció de la Unió a partir d’uns objectius fa depen-

dre la seva legitimitat de la capacitat real per satisfer-los.
L’article 3 TUE estableix les finalitats del procés d’integració. Convé fer una
síntesi que enllaci amb altres disposicions. En aquest sentit, caldria concloure
que els objectius de la Unió són essencialment tres:
• l’establiment d’una economia social de mercat,

• la construcció d’un espai de llibertat, seguretat i justícia, i
• la política exterior i de seguretat comuna.
Al seu torn, cadascun d’aquests es desdobla en objectius secundaris. Una ex-

posició breu ens donarà una imatge general de les finalitats de la Unió.
L’economia social de mercat implica la construcció del mercat interior, que és

un espai sense fronteres interiors, en el qual circulen lliurement les mercaderi-
es, els treballadors, els serveis i els capitals. Aquest mercat ha de ser competitiu,
per la qual cosa es prohibeixen les pràctiques col·lusòries de les empreses i les
ajudes d’Estat. El mercat interior es complementa amb una unió monetària,

dirigida en exclusiva pel BCE; i una unió econòmica, en la qual es marquen
directrius als estats.
L’any 1993 es va introduir la ciutadania europea i amb aquesta la llibertat de

circulació de les persones, sense necessitat de dur a terme una activitat econò-
mica. Això va donar peu a construir un espai de llibertat, seguretat i justícia.
En aquest, es fa necessari el control de la frontera comuna i ordenar de manera
coordinada la immigració (i dins d’aquesta, l’asil). Així mateix, per facilitar les
activitats realitzades en aquest espai obert, s’estableixen instruments de coo-
peració judicial civil i penal. Finalment, s’organitza la cooperació policial.
La política exterior i de seguretat comuna no té un desenvolupament tan de-

tallat; en relació amb la política exterior, perquè aquest àmbit sempre és difícil
de determinar amb precisió; per a la política de seguretat, almenys s’apunta
l’objectiu final d’una política de defensa comuna de la Unió.
Però els tractats no només reconeixen les finalitats de la Unió. També estipu-
len aquells objectius que mai li pertanyeran perquè estan reservats a l’Estat.
L’article 4 TUE, en el seu apartat segon, declara que la Unió haurà de respectar:
«[...] les funcions essencials de l’Estat, especialment les que tenen per objecte garantir la
seva integritat territorial, mantenir l’ordre públic i salvaguardar la seguretat nacional. En
particular, la seguretat nacional continuarà sent responsabilitat exclusiva de cada Estat
membre».
Per tant, hi ha unes funcions essencials (en el precepte sol se n’esmenten al-
gunes a títol d’exemple) que sempre han de correspondre a l’Estat i que no
podran ser afrontades per la Unió.
3.2. Les competències
3.2.1. El concepte de competència
L’assoliment dels objectius que ha de perseguir la Unió requereix una acció

jurídica capaç de transformar la realitat. Per fer-ho, els tractats doten a la Unió
de competències.
És molt important distingir la competència de l’objectiu. Els primers

marquen un horitzó a l’acció de la Unió. Les segones delimiten una àrea
i atribueixen potestats (normativa o executives) per actuar-hi.
Un exemple permet comprendre millor el joc entre objectiu i competència. Sabem que
l’article 3 assenyala el mercat interior com una de les finalitats a aconseguir. Al seu
torn, l’article 114 estableix una competència per aconseguir aquest mercat interior quan
disposa que la Unió adoptarà «les mesures relatives a l’aproximació de les disposici-
ons legals, reglamentàries i administratives dels estats membres que tinguin per objec-
te l’establiment i el funcionament del mercat interior». Així, l’article 3 fixa l’objectiu,
mentre que l’article 114 delimita una matèria (harmonització de normativa en el mercat
interior) i unes atribucions (les mesures relatives a aquesta harmonització, que inclou
tota potestat normativa).
A l’hora d’entendre com s’organitzen les competències en la Unió, ajuda par-

tir de dos tipus ideals de repartiment de competències. Hem de tenir sempre
present que una competència és una potestat normativa o executiva sobre una
matèria.
• Un primer�model és aquell en el qual l’ens central i els perifèrics es repar-

teixen les matèries, de manera que un dels dos posseeix totes les potestats
sobre una matèria. Així, per exemple, si la matèria és seguretat pública,
l’ens central tindria tota la competència, sense que els ens perifèrics po-
guessin intervenir-hi.
• Un segon�model és aquell en el qual centre i perifèria es reparteixen les

potestats. Al centre sempre li correspon les bases de la potestat normati-
va, i als ens perifèrics el seu desenvolupament i execució. Seguint amb
l’exemple de la seguretat pública, a l’ens central li tocaria establir la regu-
lació elemental, mentre que la seva concreció i execució seria dels ens pe-
rifèrics.
No obstant això, a la pràctica, l’habitual és trobar models mixtos, que repar-

teixen potestats o matèries.
3.2.2. El principi d’atribució competencial
En els seus inicis no existia en el procés d’integració un problema entorn de

les competències, és a dir, sobre els àmbits en els quals la Comunitat Europea
podia actuar. S’havia definit un objectiu, la construcció d’un mercat comú,
i se li donava a la Comunitat una competència general per harmonitzar la
normativa dels estats membres. Avui dia encara trobem aquesta competència
general a l’article 114. No obstant això, la seva redacció és molt diferent a
l’original. Llavors, el Consell (els Governs dels estats membres) decidia per
unanimitat. D’aquesta manera, els mateixos Governs nacionals traslladaven
àmbits d’actuació a la Unió. A més, fins que el Tribunal de Justícia no va tancar
aquesta possibilitat, es va usar en abundància una versió anterior del 352 TFUE,
que permetia afegir «poders d’actuació» per aconseguir els objectius.
Això va provocar que, al fil de la construcció del mercat comú, s’anés ampliant
gradualment el camp d’intervenció de la Comunitat cap a àmbits annexos,
com la protecció de consumidors, el medi ambient, la protecció de la salut,
etc. No obstant això, l’any 1986, el Consell va passar a decidir per majoria
qualificada, la qual cosa va trencar la unitat dels estats membres. Això va pro-
vocar que l’assumpció de noves competències ja no fos compartida per tots
els estats. Tal situació es va agreujar amb la comprensió àmplia que el Tribunal
de Justícia va fer del mercat comú, la qual cosa en algun moment va semblar
que concedia a la Unió competències il·limitades.
La primera solució que es va arbitrar va ser la de delimitar al màxim els àmbits

competencials de la Unió, a la part tercera del TFUE (Maastricht, 1992). Més
tard es va optar per establir un llistat. Tot això responia al concepte del prin-
cipi d’atribució de competències. En l’actualitat, el principi està definit tant
en l’apartat primer de l’article 4, «De conformitat amb el que es disposa en
l’article 5, tota competència no atribuïda a la Unió en els tractats correspon
als estats membres», com en l’apartat 1 de l’article 5, «La delimitació de les
competències de la Unió es regeix pel principi d’atribució [...]».
El sentit del principi�d’atribució es declina en dues senzilles regles: la

Unió només pot actuar en aquells àmbits en els quals el Tractat li atri-
bueix competències de manera expressa; si no li atribueix competènci-
es, llavors és una àrea reservada a l’Estat.
El principi d’atribució, a més, es reforça en els procediments de reforma. Com

ja hem vist, l’ampliació de competències necessita utilitzar el procediment de
reforma ordinari, que és el que té el procediment més exigent.
Llistat de competències
Per facilitar la dinàmica del principi d’atribució, el Tractat de Lisboa (2009) va introduir
un llistat de competències, que avui trobem en els articles 3 (exclusives), 4 (compartides)
i 6 (de suport). Sens dubte, aquest llistat permet fer-nos una imatge total i completa dels
camps d’actuació de la Unió. Però l’apartat sisè de l’article 2 TFUE ens adverteix que la
delimitació completa de cada competència ha de determinar-se «en les disposicions dels
tractats relatives a cada àmbit». Per tant, per conèixer l’abast precís de, per exemple, medi
ambient, que es considera competència compartida segons la lletra e), apartat segon,
article 4 TFUE, caldrà anar a l’article 192 TFUE, que estipula, dins del medi ambient, les
matèries que pot regular la Unió.
3.2.3. Els tipus de competències
L’article 2 TFUE classifica les competències en exclusives, compartides i de

suport. Es tracta d’una ordenació que conjuga dos elements.
1) D’una banda, les potestats�de�la�Unió, és a dir, què és el que la Unió pot

fer en un àmbit (i en correlació el que pot fer l’Estat membre).
2) De l’altra, sobretot en les competències�compartides, com es relacionen

les competències en joc.
Disposa l’apartat primer de l’article 2 TFUE que, quan la Unió gaudeix de com-
petència exclusiva sobre una matèria, només aquesta
«[...] pot legislar i adoptar actes jurídicament vinculants, mentre que els estats membres,
com a tals, únicament poden fer-ho si són facultats per la Unió o per aplicar actes de
la Unió».
Això significa que la Unió regula tota la matèria. La intervenció de l’Estat no-
més és possible si la Unió l’habilita expressament o quan executa aquesta re-
gulació de la Unió. No obstant això, en aquest punt ha d’assenyalar-se que, de
conformitat amb l’article 291 TFUE, l’execució del dret de la Unió està reserva-
da als estats membres, i la Unió només executa quan es requereix que aquesta
execució sigui uniforme. A més, el concepte d’execució hem d’entendre’l en
sentit ampli, inclosa la funció legislativa. D’aquesta manera, fins i tot en les
competències exclusives de la Unió, els estats conserven un nucli irreductible
d’actuació.
En les competències compartides, apartat segon, Unió i Estat intervenen en

aquesta matèria. Concretament,
«[...] els estats membres exerciran la seva competència en la mesura en què la Unió no
hagi exercit la seva. Els estats membres exerciran de nou la seva competència en la mesura
en què la Unió hagi decidit deixar d’exercir la seva».
Aquesta mecànica de les competències compartides és fàcil d’entendre si pen-

sem que, inicialment, totes les matèries estaven regulades pels estats. Així, per
exemple, la protecció dels consumidors estava ordenada per dret de l’Estat;
quan la Unió va començar a exercir la seva competència, va ocupar aquest es-
pai, amb la qual cosa va desplaçar el dret de l’Estat. No obstant això, la imatge
completa de les competències compartides ha d’atendre una tècnica de delimi-
tació, que apareix sovint a la part tercera del TFUE. Es tracta de l’harmonització
de mínims (per exemple, 153.2 referit a política social) o la possibilitat que
l’Estat introdueixi més protecció (per exemple, article 169.4 referit a la protec-
ció de consumidors).
3) Finalment, hi ha les competències�de�suport,�coordinació�o�complement, Competències

recollides a l’apartat cinquè. És difícil saber en què consisteixen aquestes com- inclassificables
petències. Realment, el TFUE les defineix en sentit negatiu: «no podran com- El mateix article 2 TFUE ens
portar cap harmonització de les disposicions legals i reglamentàries dels estats adverteix que, fora d’aquesta
tipologia, hi ha competències
membres». A la pràctica, la competència de suport sovint implica inversions inclassificables. En els apartats
3 i 4 es fa un esment singular a
de la Unió amb les quals fomenta determinades actuacions dels estats. la coordinació de les polítiques
econòmiques i d’ocupació, i
una altra a la política exterior i
3.2.4. La forma d’exercici de les competències de seguretat.
Els tractats distribueixen competències (qui fa què) però, una vegada que es
coneix la titularitat de la competència, també estableix principis per al seu
exercici, tant per a la Unió com per als estats membres. En definitiva, principis
que condicionen la manera com han d’exercir-se aquestes competències.
De conformitat amb l’article 5 TUE, la Unió ha d’exercir les seves competències

d’acord amb els principis�de�subsidiarietat�i�proporcionalitat.
• El principi de proporcionalitat exigeix que la Unió no anirà més

enllà del necessari en el desenvolupament de la seva competència i
en relació amb l’objectiu que es vol aconseguir.
• El principi de subsidiarietat, aplicable en les competències que no

són exclusives, significa que la Unió ha d’intervenir quan pot acon-
seguir els objectius millor que els estats.
Aquestes definicions van trobar una difícil projecció pràctica, la qual cosa va
impulsar el Protocol� núm.� 2. En aquest s’atorga un mecanisme de control
als parlaments nacionals. Cadascun d’aquests té la possibilitat d’emetre dos
vots amb el dictamen consegüent motivat sobre una iniciativa legislativa de la
Unió. Si el nombre de vots en contra de la iniciativa és de 1/3, ha de tornar a
estudiar-se. Si componen una majoria, llavors, després del nou estudi, Consell
o Parlament poden posar fi a la tramitació de la iniciativa.
La Unió, en l’exercici de les seves competències, ha de respectar les funcions

essencials de l’Estat membre i la seva identitat nacional, «inherent a les es-
tructures fonamentals polítiques i constitucionals d’aquests, també referent a
l’autonomia local i regional». Algunes de les funcions essencials venen reco-
llides a l’article 4 TUE i es refereixen principalment a la seguretat. Més difícil
és saber en què consisteix la identitat nacional. En un estudi de conjunt de
la jurisprudència del Tribunal de Justícia es dedueix que s’utilitza per emparar
les particularitats de l’Estat en la seva organització territorial i en l’ús de les
llengües.
Dos són els principis que condicionen l’exercici de les competències de l’Estat,
bé quan executa dret de la Unió, bé quan exerceix la seva part de les compe-
tències compartides.
• El primer, la cooperació�lleial, està expressament recollit en l’apartat 3 de

l’article 4. Suposa que l’Estat ha d’adoptar totes les mesures per assegurar el
compliment del dret de la Unió. Però també que ha d’abstenir-se d’adoptar
mesures (inclòs omissions) que dificultin l’aplicació del dret de la Unió.
• El segon principi, l’autonomia�institucional, no està expressament reco-

llit en els tractats. Consisteix en un criteri de creació jurisprudencial que
reconeix als estats un ple marge d’actuació per triar la forma jurídica amb
la qual complir el dret de la Unió. No obstant això, requereix que l’actuació
estatal respecti l’efectivitat de la normativa europea, és a dir, que sigui ve-
ritablement aplicable; i també que els drets subjectius reconeguts en virtut
de la normativa de la UE rebin un tractament equivalent als estipulats pel
dret de l’Estat.
4. El sistema de govern de la Unió
4.1. Els principis politicoconstitucionals que organitzen el

sistema de govern de la Unió
L’estudi del sistema de govern d’una organització política consisteix a analitzar

quines institucions participen en la presa de decisions i com s’articulen les
relacions entre aquestes institucions. La teoria constitucional distingeix dos
models bàsics: el sistema parlamentari, en el qual la Presidència del Govern
sempre ha de tenir la confiança del Parlament; i el sistema presidencialista,
on el titular de la Presidència és triat de manera directa pels ciutadans. Cal
recordar que aquests models bàsics ens han de servir per entendre que la Unió
es mou en paradigmes diferents.
El punt de partida són els principis polítics que han d’alimentar el sistema de
govern de la Unió. D’acord amb l’article 10 TUE, el fonament de la Unió és
la democràcia representativa, que s’articula per mitjà d’una doble representa-
ció: la del Parlament, que representa els ciutadans, i la del Consell Europeu
i el Consell, que representen els estats membres (a través dels membres dels
Governs nacionals, que, al seu torn, són triats democràticament). És impor-
tant retenir aquest principi de democràcia representativa perquè ens servirà
per entendre fàcilment la composició i les funcions de cada institució de la
Unió, que estan recollides en l’article 13.
4.2. L’organització de les institucions de la Unió
4.2.1. El Parlament Europeu
El Parlament representa els ciutadans de la Unió. Aquesta relació representati-

va es construeix amb el mecanisme clàssic de les eleccions: els ciutadans, mit-
jançant una votació, trien els parlamentaris. Aquesta elecció no té un règim
jurídic únic. El dret de la Unió estableix unes condicions bàsiques i, després,
cada Estat les completa (en el cas espanyol, la Llei orgànica de règim electo-
ral general, en el seu títol VI). No obstant això, l’article 223 TFUE preveu la
possibilitat d’un procediment d’elecció uniforme, encara que serà difícil que
s’aconsegueixi, atès que el tràmit d’adopció és especialment rigorós, perquè
exigeix unanimitat del Consell, majoria absoluta del Parlament i aprovació
dels estats membres.
Avui dia, les regles comunes per a tots els estats són les següents:
• L’elecció es produeix per sufragi universal directe, lliure i secret, per un

mandat de cinc anys (art. 14.3 TUE).
• S’estableix un límit de 751 membres del Parlament. Els escons es repartei-

xen per estats, amb un mínim de 6 i un màxim de 96. El repartiment serà
«decreixentment proporcional», la qual cosa significa que, encara que els
estats més poblats tindran més escons, s’intenta reequilibrar amb els pe-
tits, de manera que aquests necessitin menys població per l’atribució d’un
seient al Parlament (art. 14.2 TUE).
• L’atribució d’escons segons els vots obtinguts ha de seguir una regla pro-
porcional (art. 1 de l’Acte relatiu a l’elecció dels diputats al Parlament Eu-
ropeu segons la seva modificació de 2002). Però es deixa llibertat quant a
la modalitat de votació dels candidats, que pot ser mitjançant llistes tan-
cades o llistes obertes. A Espanya se segueix el model de llistes tancades.
• L’Acte també deixa llibertat per establir les circumscripcions. A Espanya, a

diferència de les eleccions generals, s’ha optat per una circumscripció úni-
ca. I habilita per establir una barrera electoral del 5%, és a dir, un nombre
de vots per poder aconseguir escons. A Espanya, s’ha optat per no disposar
de barrera electoral.
L’article 14 TUE atribueix al Parlament les funcions clàssiques de tota Assem-

blea: legislativa, pressupostària i de control polític. No obstant això, totes tres
mereixen ser matisades, perquè no s’exerceixen de la mateixa manera que en
els Parlaments nacionals. Respecte a les funcions legislativa i pressupostària,
no són funcions que exerceixi en exclusiva com ocorre en els estats. Les com-
parteix amb el Consell en condicions d’igualtat, de manera que es necessita
l’acord de tots dos òrgans perquè s’aprovi un acte legislatiu. D’altra banda, el
control s’exerceix essencialment sobre la Comissió, que està obligada a com-
parèixer i respondre preguntes. Els membres del Consell Europeu i el Consell
(en definitiva, els governs nacionals) compareixen segons la delimitació que
fa el mateix reglament d’aquests òrgans. Així, mentre que en el cas del Consell
és un control comparable al de la Comissió; és molt menor respecte al Consell
Europeu.
El Parlament també té la funció capital de participar en l’elecció de la Comis-

sió, com veurem més tard. Mentre que aquesta funció és igualment compar-
tida amb el Consell i el Consell Europeu, en canvi la moció de censura que
provoca el cessament de la Comissió és competència exclusiva del Parlament
(art. 234 TFUE).
D’altra banda, el Parlament ostenta la funció consultiva, circumstància que,

sens dubte, crida l’atenció, ja que resulta impròpia d’una Assemblea. Realment
estem davant d’un residu de quan el Parlament mancava de veritable funció
legislativa i només era consultat abans d’adoptar-se un acte normatiu. Encara

avui en algun precepte del Tractat es crida a exercir aquesta funció, però es
tracta de moments puntuals.
L’autonomia del Parlament respecte de la resta de les institucions es ga-

ranteix mitjançant instruments clàssics. Així, els parlamentaris gaudeixen
d’independència i no estan sotmesos a mandat imperatiu (recollit en diversos
preceptes, art. 2 del Reglament parlamentari; art. 2 i 3 de l’Estatut del parla-
mentari; i 6 de l’Acte). Gaudeixen d’inviolabilitat, per la qual cosa no podran
ser buscats, detinguts ni processaments per les opinions i els vots emesos en
l’exercici de les seves funcions (art. 8 del Protocol de privilegis i immunitats).
Gaudeixen també de la immunitat (no poder ser detingut o jutjat), que serà la
dels parlaments nacionals en el seu Estat i absoluta en els altres estats mem-
bres. No obstant això, la immunitat decau en cas de flagrant delicte i si l’aixeca
el Parlament (art. 9 del Protocol de privilegis i immunitats).
L’autonomia del Parlament també es protegeix amb la convocatòria automà-

tica almenys una vegada a l’any, de manera que les seves funcions no queden
a l’atzar de ningú (art. 229 TFUE). Es garanteix així mateix que el Parlament
estableixi el seu propi reglament (art. 232 TFUE) i que triï els membres que
ostenten la Presidència i la Mesa (art. 14.4 TUE).
4.2.2. El Consell de la Unió i el Consell Europeu
D’acord amb l’article 10 TUE, els estats membres estan representats al Consell
Europeu i al Consell. Històricament va existir primer el Consell. Des dels seus
començaments i fins avui, els seus membres són representants amb «rang mi-
nisterial» facultats per comprometre el Govern de l’Estat (art. 16 TUE). Nor-
malment, són els ministres dels governs nacionals els qui acudeixen al Con-
sell. Però s’usa el terme «rang ministerial» perquè, en els supòsits d’estats fe-
derals, aquests puguin ser representats per ministres dels estats federats. Així,
en matèria de cultura, Alemanya és representada per un ministre d’un Länder.
El Consell pren diverses formes segons la matèria que tracti. Per exemple, si es
discuteix sobre agricultura, acudiran al Consell els ministres que tenen aques-
ta competència a l’Estat (per a Espanya, hi acudiria el titular del Ministeri
d’Agricultura). No obstant això, el Consell�d’Assumptes�Generals, on hi ha
els ministres d’Exteriors (a vegades, els anomenats ministres per a la Unió Eu-
ropea), té la tasca de dotar de coherència el funcionament general.
La presidència del Consell és rotatòria, i l’ostenta el representant de l’Estat

que exerceix la presidència en cadascuna de les formacions del Consell. El
president convoca les reunions, convocatòria que pot ser instada per un altre
membre del Consell o per la Comissió. Mentre el Consell no està reunit, la
seva feina és preparada pel Comitè de Representants Permanents dels Governs.
A la pràctica, cada Estat té a Brussel·les un cos de funcionaris que integren la
seva representació permanent per facilitar la feina dels ministeris. Per això,
aquest Comitè té una importància cabdal, ja que li correspon conèixer totes

les iniciatives i anar preparant les decisions del Consell, sempre amb l’ajuda
de la Secretaria General.
El Consell decideix per majoria qualificada. Aquesta majoria conjuga diverses

variables: s’aconsegueix quan hi votin a favor quinze representants, que su-
posin un mínim de 55 % dels representants i que, a més, sumin un 65 % de
la població. Amb aquesta fórmula tan alambinada es vol conjugar un nombre
d’estats i un nivell de població. Ara bé, si quatre membres del Consell hi voten
en contra, la majoria qualificada no es considerarà aconseguida. És el que es
coneix com la minoria de bloqueig.
Ja hem vist que el Consell de la Unió comparteix amb el Parlament la funció

legislativa i la pressupostària. I també participa en l’elecció dels membres de la
Comissió. Però, a més, dirigeix la política econòmica (art. 121 TFUE) i, com-
partida amb el Consell Europeu, dirigeix la política exterior (art. 22 i 24 TUE)
i la política de seguretat i defensa (art. 42 TUE).
El Consell Europeu, d’acord amb l’article 15, està compost pels caps d’Estat
(allí on hi ha una presidència de la república triada de manera directa per la
ciutadania) i els caps de Govern (en el cas d’Espanya, hi acudeix el titular de la
presidència del Govern), als qui se’ls uneix el president de la Comissió i l’Alt
Representant de la Unió. Va començar funcionant als anys seixanta de manera
informal, per intentar definir les línies mestres que haurien de desenvolupar la
resta de les institucions, especialment, el Consell. El seu reconeixement nor-
matiu va arribar amb el Tractat de Maastricht l’any 1992. En la seva estructura
actual conserva la seva funció de direcció política, perquè segons l’apartat 1
de l’article 15 defineix les orientacions i prioritats polítiques. No obstant això,
no legisla, de manera que aquests impulsos han de ser materialitzats en actes
normatius per la resta de les institucions.
Es reuneix almenys dues vegades per semestre (art. 15.3) i, excepte regla en
contra, decideix per consens (art. 15.4). Per donar continuïtat al seu funcio-
nament, elegeix per majoria qualificada un president, el càrrec del qual serà
de dos anys i mig renovables (excepció a la regla de consens, encara que a
la pràctica també aquesta decisió es pren per consens). El president no sols
exerceix funcions de representació, sinó que prepara els treballs del Consell
Europeu i els dona continuïtat. S’ha convertit en una figura que contrapesa el
president de la Comissió.
4.2.3. La Comissió
La Comissió és la institució més singular a la Unió Europea. Està composta

per un nacional de cada Estat membre, però ha de quedar clar que no són
representants d’aquest Estat membre (la funció de representació correspon al
Consell i Consell Europeu). Són persones triades per la seva independència, el
seu compromís europeu i la seva competència professional (art. 17.3 TUE). Se

les designa per cinc anys just quan es renova el Parlament Europeu, que com
sabem també té un mandat de cinc anys.
En l’elecció s’utilitza un mecanisme de doble confiança (art. 17.7 TUE). El

Consell Europeu proposa al Parlament un candidat a president, que decideix
per majoria qualificada. A continuació, la persona elegida com a president,
després de deliberar amb els Governs nacionals, proposa amb el Consell la resta
dels membres de la Comissió. La Comissió en el seu conjunt rep l’aprovació
del Parlament i és nomenada pel Consell Europeu, per majoria qualificada.
No obstant això, el nomenament de l’Alt Representant per Afers exteriors i de
Política de Seguretat, que és membre de la Comissió, és designat directament
pel Consell Europeu, sense que hi intervingui el president de la Comissió.
La naturalesa col·legiada de la Comissió es manifesta especialment en la seva

responsabilitat política. El Parlament pot cessar tota la Comissió mitjançant
una moció de censura aprovada per dos terços dels vots, que sumin a més la
majoria dels representants (art. 234 TFUE). La caiguda de la Comissió activa el
sistema de nomenament que acabem de veure.
Malgrat aquest funcionament col·legiat, a la Comissió hi destaca la Presidèn-

cia. Reparteix les responsabilitats entre els comissaris i comissàries, marca les
orientacions generals, nomena vicepresidents i, fins i tot, pot forçar la dimis-
sió d’algun comissari (art. 17.6 TUE).
La funció de la Comissió és promoure�l’interès�general�de�la�Unió. Però en

què consisteix l’interès general? No és possible definir-ho en abstracte, perquè
varia segons la conjuntura. Per conèixer-lo, hem d’acudir a la programació
anual i pluriennal que fa la Comissió (art. 17.1). Més encara, quan el president
és triat, fa un discurs davant del Parlament en el qual fixa les línies que guiaran
el seu mandat.
Així mateix, la Comissió té un marc ampli de competències amb el qual in-

cideix en la creació i l’assegurament del dret de la Unió. Pel que fa a la cre-
ació de dret, disposa del monopoli d’iniciativa dels actes legislatius, la qual
cosa li dona un control important sobre l’agenda política. Gaudeix també de
la competència per dictar actes delegats i actes executius. A més, executa el
pressupost de la Unió.
D’altra banda, vela per l’aplicació del dret de la Unió. Té legitimació activa
per exigir als estats membres, davant del Tribunal de Justícia, el compliment
del dret de la Unió (art. 258 TFUE). En l’exercici d’aquesta acció existeix una
fase precontenciosa, útil perquè la Comissió condicioni l’execució correcta del
dret per part de l’Estat. Així mateix, pot interposar recurs enfront dels actes
que consideri il·legals de les institucions restants (art. 263).
4.2.4. El Banc Central Europeu
La política monetària dels estats que comparteixen l’euro és una competència

exclusiva de la Unió, atribuïda al Sistema Europeu de Bancs Centrals. El Siste-
ma Europeu de Bancs Centrals està compost pels bancs centrals de cada Estat
membre i el BCE (art. 1 del Protocol). Aquest últim, al seu torn, té dos òrgans
rectors: el Consell de Govern i el Comitè Executiu (art. 129 TFUE).
El Consell de Govern està integrat pels governadors dels bancs centrals de cada
Estat membre i pels membres del Comitè Executiu. Al seu torn, els sis membres
del Comitè Executiu, inclosos la seva presidenta i vicepresident, són triats pel
Consell Europeu amb majoria qualificada, «sobre la base d’una recomanació
del Consell i prèvia consulta al Parlament Europeu i al Consell de Govern» (art.
283 TFUE i 11.2 del Protocol). No obstant això, en l’elecció s’ha de tenir en
compte la seva independència i capacitat professional.
Sens dubte, una de les claus del Banc Central és la seva independència respecte
a la resta de les institucions. Des de la segona meitat del segle XX s’ha volgut
separar els bancs centrals de la política ordinària perquè l’estabilitat de preus
es deslligui dels interessos polítics conjunturals. Sovint, la història ha reflectit
que la proximitat de les eleccions propiciava que els Governs fessin actuacions
en política monetària que, a mitjà o llarg termini, generaven més problemes
que solucions. La instauració dels bancs centrals i la seva separació del moment
electoral va voler evitar aquestes situacions.
El Consell de Govern formula la política monetària de la Unió i estableix les

orientacions per al seu compliment, per això es reuneix almenys deu vegades
a l’any. El Comitè Executiu és l’òrgan rector que «posa en pràctica la política
monetària» i té un funcionament permanent (art. 12.1 Protocol). Però en què
consisteix realment la política monetària? Segons l’article 127 TFUE, es defi-
neix pels seus objectius, que serien l’estabilitat de preus i donar suport a les
polítiques econòmiques. En definitiva, el Sistema Europeu de Bancs Centrals,
amb el BCE al capdavant, ha d’aconseguir que els preus ni creixin ni descen-
deixin desproporcionadament, mantenint l’evolució del cicle econòmic.
El BCE aconsegueix aquest objectiu d’una manera indirecta. Els bancs comer-
cials han de mantenir obligatòriament unes reserves de capital per atendre
les demandes de diners dels seus clients. Cada dia han de quadrar aquestes
reserves. En cas de defecte, demanen diners prestats a altres bancs comercials
i també al BCE; en cas d’excés, presten diners o fan dipòsits al BCE. Sigui amb
els préstecs que dona el BCE o amb els dipòsits que es fan en els seus comp-
tes, el BCE marca un tipus d’interès que, si el mercat financer funciona amb
normalitat, es trasllada als bancs comercials. D’aquesta manera, si el BCE vol
refredar l’economia donada una inflació massa alta, apuja els tipus dels seus
préstecs. Si vol activar-la, abaixa aquests tipus.
Finalment, hem d’afegir que el BCE, en virtut de l’article 127.5 TFUE, ha assu-
mit després de la crisi de 2008 la funció de supervisió bancària. Amb aquesta
atribució, el BCE examina la viabilitat dels bancs comercials, obligant-los a
mantenir unes ràtios de capital i a evitar polítiques de préstecs massa arrisca-
des. Es volen evitar d’aquesta manera episodis com la crisi de 2008, en la qual
la incertesa del mercat financer i la fallida d’alguns bancs va posar en perill
la moneda comuna.
4.2.5. El Tribunal de Justica (remissió)
El Tribunal de Justícia encapçala el sistema jurisdiccional de la Unió, que in-

clou els jutges nacionals. S’aconsegueix d’aquesta manera una aplicació efec-
tiva del dret de la Unió, i una interpretació uniforme, de manera que desplegui
la seva plena normativitat igual en qualsevol Estat membre. La importància
d’aquesta funció recomana que li dediquem un apartat exclusiu, al qual ens
remetem.
4.2.6. El Tribunal de Comptes
El Tribunal de Comptes també és un òrgan caracteritzat per la seva indepen-

dència, tret que han d’ostentar també els membres que el componen. Està in-
tegrat per un nacional de cada Estat membre (art. 285 TFUE), proposats per la
seva experiència en l’àmbit del control extern. Són designats per un mandat
de sis anys renovable. Entre ells elegeixen el seu president.
La funció del Tribunal de Comptes és examinar els ingressos i despeses de la

Unió, els seus òrgans i organismes, per verificar que els diners públics s’empren
conforme a les disposicions normatives que regulen la seva despesa.
4.3. El sistema de govern de la Unió: un model juxtaposat
En l’apartat anterior hem vist la composició i funcions de cadascuna de les

institucions de la Unió. No obstant això, la comprensió del sistema de govern
no és factible amb una anàlisi de cadascuna d’aquestes institucions. És impres-
cindible exposar com es relacionen entre si a l’hora de prendre les decisions.
Aquest estudi dinàmic, unit al principi polític de representació, ens donarà la
imatge completa del sistema de govern i, a més, amb això tindrem les peces
necessàries per abordar l’estudi del sistema de fonts.
El primer element que s’ha de tenir en compte és que no hi ha un sistema

de govern únic. En realitat, es juxtaposen tres models, l’intergovernamental,
el de la independència tècnica i el supranacional, que intervenen en l’un o
l’altre àmbit competencial. La millor manera de comprendre’ls és per mitjà
d’un acostament històric.
Els dos primers models van ser el de la independència tècnica i

l’intergovernamental. Recordem que, en els seus orígens, la integració volia
construir un mercat interior a través del dret. Per tant, el punt central era defi-
nir institucions capaces d’aplicar amb independència aquest dret. El camp na-
tural d’actuació d’aquest model va ser el de la defensa de la competència, mit-
jançant el qual la Comissió controlava les pràctiques col·lusòries i les ajudes
d’estat. També, la protecció de les llibertats fonamentals en mans del Tribunal
de Justícia de la Unió. Sota aquesta lògica de la independència tècnica, en les
últimes dècades ha sobresortit el Banc Central Europeu. En aquest cas, ja no
es tracta simplement d’aplicar dret, sinó que el Banc Central adopta veritables
decisions polítiques.
Igualment hem assenyalat que, en els seus orígens, en el procés d’integració

no bastava amb l’aplicació del dret. Es feia necessària la creació d’un dret uni-
forme, tasca que fins a mitjan vuitanta es deixava en mans del Consell. A més,
el Consell havia de decidir per unanimitat, de manera que qualsevol Estat
posseïa dret de veto. És el que tradicionalment s’ha anomenat intergoverna-
mentalisme. Encara que la irrupció del supranacionalisme va minvar el lloc
d’aquest sistema de presa de decisions, la realitat és que continua vigent en
competències fonamentals.
Per exemple, per aprovar la decisió de recursos propis (art. 311 TFUE), en la qual
s’estableix l’origen dels ingressos de la Unió. O assignar els àmbits de despesa dels diners
de la Unió, que s’articula per cinc anys per mitjà del Marc financer pluriennal (art. 312
TFUE).
Finalment, des del Tractat�de�Maastricht, es va introduir el sistema anome-

nat de codecisió i que avui s’articula de manera definitiva en el procediment
legislatiu (art. 289 TFUE). Aquest model es distingeix per l’equilibri instituci-
onal. En efecte, per adoptar decisions de naturalesa legislativa, el monopoli
d’iniciativa el té la Comissió, i el text definitiu ha de rebre el suport de Parla-
ment i Consell.
5. El sistema de fonts de la Unió
5.1. La lògica federal del sistema de fonts de la Unió
La comprensió adequada del sistema de fonts de la Unió exigeix tenir ben pre-
sent la lògica que l’organitza. En aquest sentit, les fonts de dret derivat recolli-
des a l’article 288 TFUE (reglament, directiva i decisió, i amb menor interès per
aquest mòdul didàctic, les recomanacions i dictàmens, que manquen d’efectes
jurídics) intenten ser una manera de produir normes òptimes des d’un punt
de vista federal, és a dir, a la llum de les relacions centre/perifèria - Unió/es-
tats membres. En definitiva, utilitzar l’una o l’altra font, sobretot en el cas del
reglament i la directiva, respon a la necessitat de deixar més o menys espai
normatiu als estats.
El reglament és «obligatori en tots els seus elements» i «directament aplicable».

Obligatori en tots els seus elements significa que les disposicions que incorpo-
ra, des del moment de la seva aplicació, gaudeixen d’efectes jurídics, és a dir,
de capacitat per obligar. Pot ser un reglament que tingui per destinataris els
estats, estipulant-los obligacions i potestats; però també, i aquí hi ha la dada
més rellevant, pot contenir drets i obligacions de manera general per als par-
ticulars. Precisament perquè és directament aplicable, aquests drets i obligaci-
ons, dels estats o els particulars, són exigibles pels diferents operadors jurídics
davant dels tribunals, sense que hagin de ser incorporats per cap norma naci-
onal. No necessiten transposició.
La directiva, de la seva part, ni és obligatòria en tots els seus elements, ni és

directament aplicable. Obliga exclusivament quant al resultat que postula i tal
obligació només arriba als estats (més endavant veurem la hipòtesi d’eficàcia
directa de la directiva). Així, per exemple, una directiva pot exigir que els es-
tats, en el termini de cinc anys, introdueixin un sistema de reciclatge de vidre.
Per aconseguir aquest resultat, l’Estat actua amb llibertat de mitjans i formes.
Això significa, de conformitat amb el principi d’autonomia institucional que
ja hem estudiat, que l’Estat farà la transposició segons les regles del seu dret
constitucional. D’aquesta manera, veurem que algunes trasposicions es fan
per llei, unes altres per reglament; i que a vegades transposa l’Estat central i
en unes altres, una comunitat autònoma.
La decisió comparteix amb el reglament la seva capacitat per ser obligatòria en

tots els seus elements. És a dir, pot crear drets i obligacions exigibles davant
de la jurisdicció sense cap intervenció de l’Estat. Al seu torn, està dissenyada
per ser la font que estableixi situacions jurídiques concretes, per exemple, una
sanció, o la concessió d’una subvenció, perquè l’article 288 TFUE indica que
«quan designi destinataris, només serà obligatòria per a aquests». Això no vol
dir, tanmateix, que les decisions siguin sempre concretes i singulars. Al llarg
dels tractats trobem referència a la decisió com una font que aprova disposi-
cions generals i abstractes (per exemple, la decisió de recursos propis, art. 311
TFUE).
En els tractats trobem puntualment alguna reserva de fonts. Per exemple,

s’estableix que una determinada matèria s’ha de regular mitjançant decisió.
De manera menys habitual, la reserva de font ho és en favor de la directiva.
Això significa que, excepte en aquestes ocasions puntuals, les institucions de la
Unió trien indistintament l’una o l’altra font. Aquesta elecció política suposa
deixar més o menys marge d’actuació a l’Estat. Ampli, si opta per la directiva,
més reduït si es prefereix el reglament.
No obstant això, l’observació anterior no ha d’ocultar que a vegades reglament

i directiva es confonen. Trobem reglaments que habiliten el seu desenvolupa-
ment a l’Estat, com si fossin una directiva. I, al mateix temps, trobem directives
que regulen una matèria amb un detall tan intens, que semblen reglaments
amb l’única peculiaritat de no produir efectes entre particulars fins passat un
temps. I, finalment, encara que ja no sigui tan habitual, podem trobar regla-
ments que operen com a decisions, en tant que tenen destinataris delimitats
en número i clarament identificables.
5.2. La lògica institucional del sistema de fonts de la Unió
Sovint s’ha assenyalat que la Unió pateix un dèficit�de�legitimitat�democrà-

tica. En aquest sentit, el Tractat constitucional (2004) va arbitrar diversos me-
canismes per superar les dificultats democràtiques. Una d’aquestes va ser mi-
llorar el sistema de fonts. Per fer-ho, entre altres coses, es va canviar el nom
de les fonts de dret derivat, per la qual cosa el reglament va passar a dir-se llei
europea, i la directiva, llei marc. El canvi no va ser només nominal. S’introduïa
una variable ben coneguda als estats constitucionals, però inèdita en el dret de
la Unió, que consistia a lligar un tipus de font a un procediment determinat. A
l’Estat constitucional sabem que la llei procedeix del Parlament i el reglament,
del Govern; a la Unió es volia aconseguir un estadi similar, de manera que la
llei europea i la llei marc sorgissin del procediment legislatiu, i els actes dele-
gats i executius, de la Comissió. Es va introduir, per tant, una lògica instituci-
onal, d’equilibri entre poders, que s’unia a la perspectiva federal vista abans.
Després del fracàs del Tractat constitucional, el de Lisboa (2007), es va posar

fi a la nomenclatura de tall constitucional. Sobreviuen el reglament i la direc-
tiva. Però les nostres fonts tradicionals ara queden adjectivades com a actes
legislatius, delegats o executius. Ara, un reglament o una directiva pot operar
com a acte legislatiu, acte delegat o acte executiu segons el procediment de
producció.
D’acord amb l’article 289 TFUE, són actes legislatius ordinaris els que
s’adopten a proposta de la Comissió i per acord del Parlament i el Consell
(el mateix article 289 anuncia l’existència de procediments especials, que so-
len consistir en el fet que el Consell decideix per unanimitat). L’article 294
TFUE regula detalladament el procediment. Ens interessa retenir diversos ele-
ments. S’estableix un sistema de dues lectures en les quals s’intenta aconse-
guir l’acord entre Parlament, que esmena el text proposat per la Comissió, i el
Consell, que fixa posició respecte a aquest text. Si en aquestes dues lectures no
s’aconsegueix adoptar el text, un Comitè de conciliació de composició parità-
ria entre Parlament i Consell intenta forjar el pacte. L’altra dada capital con-
sisteix a tenir en compte la posició de la Comissió. Aquest òrgan pot canviar
la seva iniciativa en qualsevol moment de les dues primeres lectures; i, a més,
en les dues primeres lectures el seu text només pot ser modificat per unani-
mitat del Consell (art. 293 TFUE). Aquests dos instruments, unit al monopoli
d’iniciativa de la Comissió, li donen recursos molt poderosos per condicionar
i conjuminar les postures de Parlament i Consell.
Els actes legislatius poden delegar en la Comissió perquè amb abast general re-
guli elements no essencials continguts en aquest acte legislatiu. Així, l’acte le-
gislatiu ha d’identificar quina part no és essencial (normalment, aspectes de ca-
ràcter tècnic que necessiten actualitzar-se amb el temps) i determinar l’objecte,
l’abast i la durada de la delegació. L’acte legislatiu també ha d’incloure me-
canismes de control a exercir pel Parlament o el Consell (precisament, els òr-
gans que han dictat l’acte legislatiu). El control pot ser preventiu, impedint
l’entrada en vigor de l’acte delegat. S’activa quan Parlament o Consell presen-
ten objeccions enfront de l’exercici de la delegació per part de la Comissió.
O bé, un control a posteriori, revocant la delegació. En tots dos casos s’exigeix
una decisió reforçada del Parlament (majoria absoluta) i del Consell (majoria
qualificada).
Una vegada realitzada l’habilitació, i durant el temps fixat, la Comissió podrà

dictar reglaments i directives per donar compte de la delegació. Encara que
són possibles les decisions delegades, per dir-ho sense embuts, és una figura
menys habitual, ja que es tracta d’una actuació normativa d’eficàcia general i
ja hem vist que la decisió normalment incorpora actes concrets i singulars.
La Comissió també dicta els actes executius (art. 291 TFUE –excepcionalment
el Consell en l’àmbit de política exterior i de seguretat comuna–). És important
comprendre la seva funció per no confondre’ls amb els delegats.
Els actes delegats són un mecanisme de col·laboració entre les institu-

cions de la Unió: Parlament i Consell, en àmbits especialment tècnics,
habiliten la Comissió perquè vagi adaptant parts no essencials de l’acte
legislatiu. Però l’acte executiu no és complement de l’acte legislatiu.
L’acte executiu, sense perdre la lògica institucional, introdueix també
la lògica federal.
És molt important tenir clar que l’article 291 TFUE, en el seu apartat primer, re-
serva l’execució del dret de la Unió als estats. El concepte d’execució té un sig-
nificat extens, per la qual cosa abasta un camp d’actuació ampli de l’Estat, que
va des de l’exercici de la potestat normativa a través de la llei fins a l’execució
mitjançant un acte administratiu. La idea essencial és que la Unió opera com
una mena de federalisme d’execució, on correspon a l’Estat l’últim tram de
l’aplicació del dret de la Unió.
Ara bé, l’apartat segon de l’article 291 permet que una font de dret derivat
(l’anomenat acte base) habiliti la Comissió perquè dicti actes executius que
assegurin condicions uniformes d’execució. Aquests actes d’execució poden al
seu torn prendre la forma de reglament, directiva o decisió. Però l’actuació de
la Comissió està controlada abans que es produeixi l’acte executiu. El Regla-
ment 182/2011 estableix uns comitès compostos per representants dels estats
membres. Abans de procedir a dictar l’acte executiu, la Comissió ha de pre-
sentar al Comitè el projecte d’acte d’execució que s’aprovarà amb dictamen
favorable i, a vegades, en absència de dictamen. A la pràctica, al Comitè s’obre
un procés de negociació per aconseguir els ajustos necessaris entre la Comissió
i els estats membres.
5.3. Les relacions entre ordenaments
L’apartat 2 i aquest apartat 5 ens mostren la imatge completa del sistema de

fonts de la Unió. El dret suprem o originari estaria compost pels tractats, el
poder de reforma dels tractats i els principis generals. El dret derivat, pels re-
glaments, directives i decisió, que al seu torn són actes legislatius, delegats o
executius (la imatge completa del sistema de fonts, que no s’aborda en aquest
mòdul, hauria d’incorporar el pressupost, la celebració de tractats per la Unió
i les fonts de política exterior i seguretat).
Sabem que el dret derivat està sotmès jeràrquicament al dret suprem i origi-
nari. Però com es relaciona el conjunt del dret de la Unió (suprem i derivat)
amb el dret de l’Estat? Per exemple, si entra en contradicció una llei de l’Estat
amb una directiva legislativa, què s’aplica? I si l’antinòmia és entre una llei
de l’Estat i un reglament executiu de la Unió? Aquestes qüestions es resolen
a través dels anomenats principis de relacions entre ordenaments: primacia,
eficàcia directa, interpretació conforme i responsabilitat per incompliment.

Són principis que no trobem als tractats, sinó que han estat construïts gradu-
alment pel Tribunal de Justícia.
El principi�de�primacia significa que l’aplicador del dret, per exemple,

un jutge nacional, desplaçarà la norma estatal que entra en contradicció
amb la de la Unió.
S’ha de subratllar que es tracta d’un desplaçament aplicatiu, no d’una

anul·lació. És a dir, la norma estatal segueix plenament en vigor, però no
s’utilitza en la resolució d’aquest supòsit. Això és així perquè pot ocórrer que
aquesta mateixa norma nacional sigui d’aplicació necessària en una altra sèrie
de casos purament nacionals en els quals no hi ha en joc cap norma de la Unió.
La primacia opera normalment sense gaire dificultat. L’únic punt de fricció

sorgeix amb les constitucions nacionals. Què hi apliquem, la constitució o el
dret de la Unió? Aquest és un problema sempre obert a matisos. Però en el cas
espanyol es disposa de la terra ferma que ofereixen les Declaracions del Tribu-
nal Constitucional 1/1992 i 1/2004. La primera va establir una regla clara: no
es poden ratificar tractats que introdueixen disposicions que xoquen frontal-
ment amb el text de la Constitució; en el seu cas, serà necessària una reforma
prèvia de la norma suprema. D’aquesta regla és fàcil col·legir que no gaudirà
de primacia el dret de la Unió (originari o derivat) que estigui en antinòmia
amb el text constitucional.
La Declaració 1/2004 va intentar afrontar els supòsits en els quals no existeix

contradicció directa entre els textos. En aquests supòsits, la Constitució en el
seu conjunt no és paràmetre de validesa del dret de la Unió. Només operen
uns límits mínims implícits que mai s’han de depassar:
«[...] el respecte de la sobirania de l’Estat, de les nostres estructures constitucionals bàsi-

ques i del sistema valoris i principis fonamentals consagrats en la nostra Constitució, en
el qual els drets fonamentals adquireixen substantivitat pròpia (art. 10.1 CE)».
L’eficàcia�directa implica que qualsevol pot invocar en tota relació ju-

rídica (sigui entre particulars, sigui davant de l’Administració o enfront
del Poder Judicial) un dret subjectiu reconegut en una disposició d’una
font de la Unió.
Per exemple, el Tribunal de Justícia considera que de l’apartat 1 de l’article 157 TFUE
qualsevol persona pot exigir davant del jutge nacional el reconeixement a la igualtat
salarial si s’estima que està patint una discriminació per raó de gènere («1. Cada Estat
membre garantirà l’aplicació del principi d’igualtat de retribució entre treballadors i tre-
balladores per una mateixa feina o per una feina d’igual valor»).
L’exemple triat posa de manifest una de les particularitats de l’eficàcia directa.

Existeixen molts preceptes en els tractats que estan redactats amb la formula-
ció clàssica de dret internacional, que estableix obligacions entre estats. Com
deduir d’aquí un dret subjectiu? El Tribunal de Justícia considera que, al marge
de la redacció del precepte, si té un contingut precís i incondicional, podrà
desplegar eficàcia directa. És a dir, si som capaços de distingir en la disposició
el titular del dret, el contingut del dret i l’obligat, la disposició tindrà eficàcia
directa, perquè no es fa necessària una intervenció normativa ulterior per de-
terminar aquests elements.
Totes les fonts de dret de la Unió gaudeixen d’eficàcia directa si són precises
i incondicionals, excepte la directiva. Ja hem vist que la directiva obliga a
l’Estat quant al resultat, que ha d’aconseguir-se en un termini de temps. Si en
aquest compàs d’espera la directiva tingués eficàcia directa, seria simplement
un reglament. En canvi, quan ha estat transposada, és la normativa estatal la
que dona eficàcia jurídica a la directiva.
No obstant això, la directiva desplega una eficàcia directa limitada quan es

produeix el fenomen patològic de la no transposició o la transposició defectu-
osa. En el cas que l’Estat no transposi o transposi erròniament, llavors es po-
dran reivindicar aquelles disposicions que reconeguin drets subjectius enfront
de l’Estat (no enfront dels particulars).
Per exemple, si la directiva reconeixia uns drets als empleats públics i l’Estat no ha trans-
posat la directiva dintre del termini i en la forma escaient, qualsevol empleat podrà exigir
aquests drets.
El Tribunal de Justícia reconeix aquesta eficàcia directa enfront dels poders pú-
blics, perquè aquests són responsables de la transposició (l’anomenada eficàcia
directa vertical). En canvi, si es reconeixen els drets als treballadors, aquests no
podran exigir-los enfront de l’empresa, atès que l’empresa no és responsable
de la transposició.
El Tribunal de Justícia ha reconegut almenys dos tipus d’eficàcia directa:

l’eficàcia per substitució, en la qual s’aparta el dret de l’Estat i s’aplica el de la
Unió; i l’eficàcia directa per desplaçament, en la qual es retira el dret de l’Estat
contrari al dret de la Unió, i l’assumpte es resol amb el dret de l’Estat restant,
que no és contrari al dret de la Unió. Aquest segon tipus s’ha reconegut en
supòsits entre particulars, circumstància que, d’alguna manera, quan es tracta
de directives, acosta l’eficàcia directa a un model complet, que abasta l’eficàcia
directa contra el poder públic i contra els particulars.
La interpretació conforme i la responsabilitat per incompliment operen quan

el dret de la Unió no gaudeix d’eficàcia directa. En el primer cas, l’aplicador,
davant de les possibles interpretacions del dret de l’Estat, ha de triar aquella
que afavoreix l’aplicació del dret de la Unió. La segona s’activa quan l’Estat
ha incomplert de manera especialment greu («prou caracteritzada») una dis-
posició de dret de la Unió que reconeixia un dret subjectiu, i aquesta lesió,

al seu torn, és causa d’un mal econòmicament avaluable en qui reclama la
indemnització.
6. Els drets subjectius en la Unió
6.1. Les llibertats fonamentals
Una de les característiques del dret públic dels estats constitucionals a partir
de la segona meitat del segle XX (a Espanya des de 1978) és el reconeixement
amb rang constitucional d’una sèrie de drets subjectius, els anomenats drets
fonamentals. Sabem per cursos anteriors que els drets fonamentals es carac-
teritzen per vincular tots els poders públics, especialment el legislador, que
malgrat representar el poble i decidir per majoria, troba en aquests drets un
límit infranquejable.
El procés d’integració va arrencar sense reconèixer els drets fonamentals com

a part del seu ordenament. En aquestes albors es va considerar que, per a la
construcció d’un mercat comú, no es necessitava la garantia d’aquesta mena
de situacions subjectives. Més encara, en tractar-se d’un assumpte d’alt voltat-
ge polític, es va assumir que el seu lloc natural era el de les constitucions es-
tatals. No obstant això, les comunitats sí que van néixer amb drets subjectius
especialment protegits. Eren i són les llibertats fonamentals, disposades en els
tractats per garantir la lliure circulació de factors productius que caracteritza
el mercat interior (art. 26 TFUE).
Amb això, el mercat interior es pretén aconseguir amb l’assegurament de la

lliure circulació de mercaderies, treballadors, establiment, serveis i capitals,
reconeguda avui als articles 34, 45, 49, 56, 63 TFUE.
Observació
Tota persona física o jurídica pot acudir al jutge nacional per reclamar
la primacia i eficàcia directa d’aquestes disposicions i deixar sense apli- És important subratllar que, a
efectes pràctics, les llibertats
cació la mesura estatal que l’obstaculitza. fonamentals, de contingut ne-
tament econòmic, van acon-
seguir des del principi un es-
tatus jurídic similar als drets
fonamentals de les constituci-
El funcionament tècnic de les llibertats fonamentals està provat en la jurispru-
ons nacionals. En efecte, com
dència del Tribunal de Justícia. Quan una persona física o jurídica al·lega que aquests, van passar a limitar el
legislador estatal.
una mesura estatal afecta alguna llibertat fonamental, s’ha de verificar si hi ha
moviment econòmic intracomunitari. Si l’activitat econòmica s’exerceix no-
més a les fronteres d’un Estat, llavors no hi ha dimensió supranacional. Una
vegada que s’ha fixat l’existència d’aquest moviment entre diversos estats (per
al qual no és necessari un moviment físic; n’hi ha prou, per exemple, amb
una compra per internet), s’analitza si la mesura estatal suposa un obstacle a la
lliure circulació. S’entén que es produeix en aquells casos en els quals la inter-
venció estatal «directament o indirecta, realment o potencial» és una barrera
al comerç (doctrina Dassonville). Finalment, s’ha de valorar si hi ha alguna

exigència imperativa, és a dir, algun motiu d’interès general (art. 36 TFUE) que,
a la llum del principi de proporcionalitat, pugui justificar la mesura estatal.
Així, per exemple, a un Estat que exigeix determinats requisits sanitaris en la venda
d’aliments, encara que dificulti la venda de productes d’altres estats membres, la seva
regulació, si és proporcionada, estaria justificada a causa de la salut pública.
6.2. La ciutadania
En aquesta necessitat permanent de dotar de més legitimitat democràtica la

Unió Europea, el Tractat de Maastricht va voler anar més enllà dels drets sub-
jectius de tall econòmic, i va introduir-hi la ciutadania�europea. La ciutada-
nia es va concebre com un complement de la nacionalitat, en tant que per
ostentar-la s’ha de posseir la d’algun Estat membre, però alhora és un estatus
que atorga nous drets. Aquests drets són de clar tall polític (art. 20 TFUE): la
lliure circulació de persones sense cap connotació econòmica (és a dir, no fa
falta ser treballador o empresari); el sufragi actiu i passiu en relació amb el
Parlament Europeu i les eleccions locals; la protecció diplomàtica de qualse-
vol ambaixada d’un Estat membre; la iniciativa legislativa popular; el dret de
petició; presentar queixes al Defensor del Poble; i usar la llengua del seu Estat
davant de les institucions.
De tots aquests, segurament el que més impacte va tenir en l’estructura de

la Unió va ser la lliure�circulació. No sols perquè va garantir la llibertat de
moviments sense matís econòmic, concretats en la Directiva 2004/38, sinó
perquè va començar a ampliar els drets dels ciutadans a través del Tribunal de
Justícia. La pregunta essencial era saber si els ciutadans que havien triat anar-
se’n a viure a un altre Estat podien optar als beneficis socials que s’oferien
als nacionals d’aquest Estat. Per exemple, si una espanyola que s’havia tras-
lladat a viure a Alemanya, en quedar embarassada, gaudiria de les ajudes que
es concedien a les alemanyes. El Tribunal de Justícia, gradualment, va anar
incorporant a la ciutadania un contingut social, de manera que, efectivament,
en viure de manera constant en un altre Estat, no era possible la discriminació
en les prestacions socials. Més encara, el Tribunal de Justícia va començar a
veure en la ciutadania un espai per integrar un nivell compartit de protecció
dels drets fonamentals.
6.3. Els drets fonamentals
El procés d’integració va començar la seva marxa sense que els tractats fessin
cap referència als drets fonamentals. Es volia construir un mercat interior i es
pensava que en tal menester no hi havia risc per als drets fonamentals. No
obstant això, a la fi dels seixanta es va fer patent que en aquesta àrea també
eren necessaris. Els particulars començaven a reclamar-los en controvèrsies en
les quals s’aplicava dret de la Unió, i el Tribunal de Justícia es va veure en la
tessitura de reconèixer-los o permetre que els tribunals nacionals imposessin
els drets fonamentals de les seves constitucions enfront del dret de la Unió.
El Tribunal de Justícia, aprofitant la possibilitat que li brindava l’actual article

19 TUE («Garanteix el respecte del Dret en la interpretació i aplicació dels
tractats»), va declarar que en l’ordenament comunitari sí que es protegien els
drets fonamentals. Segons el Tribunal, els drets fonamentals eren principis
generals i el seu contingut es fixaria en atenció a les tradicions constitucionals
i al Conveni Europeu de Drets Humans i la definició que d’aquest fa el Tribunal
Europeu de Drets Humans.
Aquesta fase de reconeixement jurisprudencial dels drets fonamentals va durar

fins que l’any 2000 es va proclamar la Carta�de�Drets�Fonamentals�de�la�Unió
(des d’ara CDFUE), que a Lisboa (2007) va passar a tenir la mateixa eficàcia
que els tractats (art. 6 TUE). No obstant això, aquest mateix article 6, en el
seu apartat tres, disposa que els drets fonamentals del CEDH i els que són
fruit de les tradicions constitucionals «formen part del Dret de la Unió com
a principis generals». Més encara, a l’apartat 2, s’estipula un mandat pel qual
la Unió hauria de ratificar el CEDH, tasca que encara no s’ha dut a terme pels
impediments imposats pel Tribunal de Justícia, però que, en el cas de tenir
lloc, incorporaria una tercera font de drets fonamentals.
La realitat és que la Carta va imposant el seu pes i s’ha convertit en la refe-

rència clau per a la protecció dels drets fonamentals en la Unió. És un text
que reconeix i actualitza els drets fonamentals clàssics. S’agrupen en títols que
porten per rúbrica dignitat, llibertats, igualtat, solidaritat, ciutadania i justícia.
Ens centrarem en analitzar com s’articula la seva protecció, per a la qual cosa
n’hem d’estudiar els articles 51 al 53.
El primer problema per dilucidar es refereix a l’àmbit d’aplicació de la Carta,

és a dir, a qui vinculen els drets fonamentals reconeguts en aquesta. L’article
51 disposa que va dirigida a «les institucions, òrgans i organismes de la Unió».
Per tant, el dret derivat de la Unió sempre ha de respectar la Carta. Però la
Carta també vincula els estats membres «quan apliquin el Dret de la Unió» (i
alhora els estats segueixen vinculats als drets fonamentals de la seva Constitu-
ció). Però en quines situacions aplica l’Estat dret de la Unió? Hi ha un supòsit
senzill, que ocorre quan el dret de la Unió imposa a l’Estat una aplicació au-
tomàtica, és a dir, un sol tipus possible d’aplicació. Però després de la doctrina
Åkerberg Fransson (2013), el Tribunal de Justícia ha considerat que l’Estat està
també sotmès a la Carta quan intervé en un camp (per exemple, la regulació
de l’IVA) en el qual la Unió ostenta competència i l’ha exercit. I és així, fins i
tot si la normativa estatal no fa cap transposició de la normativa de la Unió.
En el desplegament pràctic dels drets fonamentals, una qüestió clau és el seu

desenvolupament normatiu. Per exercir, per exemple, el dret d’associació, no
n’hi ha prou amb la referència escarida del text constitucional, sinó que cal la
seva regulació en una llei. Té la Unió una competència general per regular el
desenvolupament dels drets fonamentals recollits a la Carta? De cap manera.
L’apartat segon de l’article 51 disposa que
«[...] no amplia l’àmbit d’aplicació del Dret de la Unió més enllà de les competències de la
Unió, ni crea cap competència o missió noves per la Unió, ni modifica les competències
i missions definides en els tractats».
Per tant, perquè la Unió completi la normativa d’un dret fonamental, haurà
de secundar-se en una competència específica recollida en els tractats. Aquesta
situació s’il·lustra bé amb el dret fonamental a la protecció de dades. La regu-
lació extensa que li dona el dret de la Unió es basa no en la Carta, sinó en
l’apartat segon de l’article 16 TFUE, que li reconeix la competència.
Sigui perquè la Unió ostenta competència per regular un dret fonamental, o

bé perquè en l’exercici d’una altra competència l’afecta tangencialment, pot
ocórrer que limiti aquest dret fonamental. En aquest cas, ha de complir les
exigències imposades en l’apartat primer de l’article 52. Aquesta limitació del
dret s’ha de fer per llei. Un acte legislatiu en el cas de la Unió, i una llei si
l’Estat ha de transposar la normativa de la Unió.
A més, aquesta regulació ha de respectar el contingut essencial, categoria difícil

de conceptualitzar, però que, en qualsevol cas, ens remet a aquestes facultats
que, de no garantir-se, negarien l’existència del dret (per exemple, si per pu-
blicar un llibre s’exigís una autorització governamental prèvia). I, finalment,
la normativa que limita el dret fonamental ha de respectar el principi de pro-
porcionalitat, de manera que la regulació sigui necessària a la consecució de
l’objectiu d’interès general que es persegueix amb la restricció del dret.
Un altre problema essencial consisteix a conèixer el contingut precís de cadas-

cun dels drets fonamentals. Què entenem per la integritat física reconeguda
en l’article 3? Quines conductes queden emparades sota el concepte de vida
privada de l’article 7? Estem davant dels interrogants típics de dret constitu-
cional, en els quals hem de concretar el sentit d’un text. La Carta, en el seu
article 52, fixa els patrons que han de guiar aquesta interpretació.
• En primer lloc, segons l’apartat segon, si la Carta reconeix drets que ja

estan garantits en els tractats, caldrà atenir-se al que es disposa en aquests
(per exemple, la protecció de dades).
• En segon lloc, per tot dret de la Carta que també estigui reconegut en el
CEDH, el seu sentit i abast haurà de ser el del Conveni (realment el que li
concedeix el TEDH), tret que el dret de la Unió li doni «una protecció més
extensa» (apartat 3). En cas que el dret sigui fruit de la tradició constituci-
onal compartida pels estats, aquest dret s’interpretarà «en harmonia amb
les tradicions citades» (apartat quatre).
• Finalment, s’han de tenir en compte les explicacions que en el seu moment

es van elaborar per redactar la Carta (apartat 5).
Ja sabem a hores d’ara que la Carta no esgota la protecció dels drets fonamen-
tals. Conviu amb els drets fonamentals reconeguts en cadascuna de les cons-
titucions estatals i els recollits en el CEDH. Com s’ordena la relació entre els
uns i els altres? En principi, l’article 53 semblava imposar la regla de major
protecció. D’aquesta manera, la Carta no podria interpretar-se de tal manera
que donés a un dret concret una menor protecció que la constitució estatal o
el CEDH. No obstant això, des de la doctrina Melloni (2013), el Tribunal de
Justícia ha realitzat una relectura d’aquest precepte. La regla de la major pro-
tecció opera només si la matèria en qüestió no està plenament harmonitzada
pel dret de la Unió. En aquests casos, els tribunals estatals podran aplicar el
dret fonamental en el sentit derivat de la seva constitució estatal o del CEDH si
consideren que la Carta té un contingut menor. En canvi, si la controvèrsia es
desenvolupa en un àmbit plenament harmonitzat pel dret de la Unió, llavors
només s’aplica la Carta i el seu intèrpret suprem és el Tribunal de Justícia.
7. El sistema jurisdiccional de la Unió
7.1. Funció i organització del sistema jurisdiccional de la Unió
Els conflictes jurídics han d’arribar a un punt en el qual es resolguin de manera

definitiva. No pot mantenir-se eternament una discussió sobre, per exemple,
la titularitat d’un dret. A aquesta necessitat respon la funció jurisdiccional,
en la qual un òrgan judicial, caracteritzat per la seva independència, després
d’un procediment contradictori, resol amb valor de cosa jutjada, la qual cosa
converteix la decisió en inatacable.
Com organitzar el Poder Judicial en un procés d’integració, on la Comunitat

europea no disposava de jutges repartits en el territori? La solució només po-
dia passar per integrar els jutges nacionals en el nou sistema jurisdiccional.
Aquesta estructura la trobem avui de manera molt clara a l’article 19 TUE. Als
jutges nacionals els correspon atendre les demandes de tutela judicial empara-
des en dret de la Unió. És a dir, excepte en situacions excepcionals, si un parti-
cular considera que un altre particular o una institució pública li ha causat un
perjudici vulnerant una norma comunitària, haurà d’acudir al jutge nacional.
La funció del Tribunal de Justícia, per contra, consisteix a garantir l’aplicació
i interpretació uniforme del dret de la Unió en tots els estats membres.
Els jutges nacionals són, per tant, una peça capital del sistema jurisdiccional de
la Unió. No obstant això, la seva organització correspon al dret constitucional
estatal. Les úniques peculiaritats derivades del dret de la Unió serien la potestat
del jutge per plantejar qüestió prejudicial davant del Tribunal de Justícia i, si
escau, deixar sense aplicar una llei (recordem que, per exemple, a Espanya no
es disposa d’aquesta atribució, excepte en el cas de lleis preconstitucionals).
A la cúspide del sistema jurisdiccional es troba el Tribunal de Justícia. Al seu

torn, d’acord amb l’article 19 TUE, el Tribunal de Justícia està compost pel Tri-
bunal de Justícia en sentit estricte, el Tribunal General i els tribunals especia-
litzats que es creuen (per exemple, el ja desaparegut Tribunal de Funció Públi-
ca; o el previst Tribunal de Patents, art. 262 TFUE). La divisió de funcions entre
el Tribunal General i el Tribunal de Justícia s’estableix per raó de la matèria i la
instància. Al General li correspon conèixer en primera instància els recursos
que un particular pot interposar directament davant del Tribunal de Justícia
(art. 256 TFUE i 51 de l’Estatut), la responsabilitat patrimonial de la Unió (art.
268 TFUE), la funció pública (art. 279 TFUE) i la contractació (art. 272). El Tri-
bunal de Justícia coneix en cassació d’aquestes matèries i en primera i única
instància de les restants.
El Tribunal General el componen jutges, mentre que el Tribunal de Justícia,

jutges i advocats generals. Els advocats generals assisteixen el Tribunal i prepa-
ren una conclusió sobre l’assumpte, en el qual es disseccionen els arguments
de les parts i s’analitza la jurisprudència prèvia del Tribunal, i proposen una
solució. En qualsevol cas, en tots dos òrgans ha d’haver-hi un jutge per Estat
membre (en el General més d’un) i caracteritzat per la seva independència,
atribut que també han de tenir els advocats generals. Són triats per un període
de sis anys renovable, en el cas del Tribunal General, entre personalitats amb
capacitat per a l’exercici de funcions jurisdiccionals; en el Tribunal de Justícia,
entre persones en condicions d’exercir les més altes funcions jurisdiccionals o
que siguin jurisconsults de competència reconeguda. La proposta està prece-
dida per la intervenció d’un Comitè que dictamina la idoneïtat dels candidats
(art. 255).
7.2. L’ordenació sistemàtica dels processos davant del Tribunal

de Justícia
El sistema jurisdiccional de la Unió, compost pel Tribunal de Justícia i els jutges

nacionals, ha de garantir la tutela judicial de les pretensions emparades en dret
de la Unió, i fer-ho assegurant una aplicació uniforme en tot el territori. En
aquest sentit, un primer grup de procediments està destinat a garantir que els
estats membres compleixen amb el dret de la Unió. Un altre, a assegurar que
el dret de la Unió no conté vicis de validesa.
En el primer grup destaca el procediment de l’article 258 TFUE. La legitimació

activa l’ostenta la Comissió (art. 258) i els estats membres (art. 259), encara
que aquests molt rarament l’exerceixen. Abans d’interposar l’acció, la Comis-
sió inicia una fase precontenciosa en la qual posa en coneixement de l’Estat
els incompliments, enfront dels quals l’Estat fa les observacions que conside-
ri. Si no s’aconsegueix acostar les posicions, llavors la Comissió interposa el
recurs davant del Tribunal de Justícia, que, en el seu cas, pot acabar amb una
sentència que estimi l’incompliment. En aquest cas, l’Estat haurà de dur a ter-
me les mesures necessàries per atendre els termes de la sentència. Si no ho fa,
la Comissió pot obrir el procediment de l’article 260.2 TFUE i aconseguir que
se li imposi a l’Estat una suma a tant alçat i una multa. A més, l’apartat tercer
de l’article 260 uneix ambdues accions –declaració d’incompliment i imposi-
ció de suma a tant alçat i multa– per quan l’Estat incompleix l’obligació de
comunicar les mesures de transposició.
El segon procediment que permet controlar el compliment del dret de la Unió

és la qüestió prejudicial d’interpretació, prevista en l’article 267 TFUE. A priori,
pot sorprendre que la qüestió prejudicial d’interpretació serveixi per controlar
el compliment del dret de la Unió. No és en sentit estricte un procés que acabi
amb una declaració de condemna, sinó un incident iniciat pel jutge quan té
dubtes sobre el sentit de la norma comunitària. Però, a la pràctica, la manera de

procedir del Tribunal de Justícia serveix per excloure determinades actuacions
dels estats que contravenen el dret de la Unió.
Com s’ha dit, la qüestió prejudicial la planteja el jutge quan dubta sobre el
sentit d’una disposició de dret de la Unió que considera imprescindible per al
cas que està coneixent. Està obligat a plantejar-la el jutge d’última instància,
contra el qual no és possible fer recurs. En canvi, el jutge d’instància, encara
que dubti, no té per què plantejar la qüestió, en el benentès que serà el de
segona instància qui hagi de complir amb aquest deure.
Encara que la valoració de l’existència d’un dubte interpretatiu és una tasca

que correspon al jutge nacional, hi ha alguns supòsits en els quals la seva po-
testat queda restringida. Si la norma ha estat aclarida per una jurisprudència
anterior del Tribunal de Justícia, el jutge nacional no pot apartar-se’n sense
plantejar la qüestió prejudicial. I, així mateix, té una obligació especial de re-
flexió si altres tribunals han plantejat la qüestió. Però, en canvi, si un tribunal
superior ha revisat la seva sentència, però entén que tal resolució és contrària
a dret de la Unió, està facultat per formular qüestió prejudicial.
El segon grup de processos va dirigit a controlar la validesa del dret de la

Unió. És a dir, amb aquest procediment es verifica si una norma de dret de-
rivat incompleix el dret originari. D’estimar-se l’acció, la sentència expulsarà
de l’ordenament l’acte recorregut, si bé l’article 264 preveu la possibilitat de
modular aquests efectes, respectant algunes de les situacions provocades per
l’acte invàlid.
Hem d’atendre en primer lloc el procediment de control de legalitat, previst

a l’article 263 TFUE. La legitimació per interposar l’acció es divideix en tres
grups. Aquells que tenen sempre legitimació: els estats membres, el Consell,
la Comissió i el Parlament. En canvi, el Banc Central, el Tribunal de Comp-
tes i el Comitè de les Regions podran recórrer només enfront d’aquelles nor-
mes que posen en qüestió el seu règim jurídic o el seu àmbit d’acció («amb
la finalitat de salvaguardar [les seves] prerrogatives» declara el Tractat). Final-
ment, les persones físiques i jurídiques podran acudir directament al Tribunal
de Justícia només enfront dels actes dels quals són destinataris; o bé perquè
les afecta directament i individual, és a dir, sense aparèixer com a destinataris,
l’acte les perjudica i aquest perjudici es produeix sense necessitat d’una norma
que apliqui l’acte.
L’article 263, en el seu segon apartat, du a terme un elenc de diversos motius

d’impugnació –incompetència, vicis substancials de forma o desviació de po-
der– però realment tots poden reconduir-se a un, a saber, «la violació dels trac-
tats o de qualsevol norma jurídica relativa a la seva execució».
El termini per recórrer és de dos mesos. No obstant això, passat aquest termini,
en el curs d’un litigi davant del Tribunal de Justícia en el qual s’aplica un acte
d’abast general, les parts podran demanar al Tribunal que inapliqui aquest
acte per ser contrari al dret. Tenim així un exemple de control incidental de
legalitat (art. 277 TFUE).
També opera com a control incidental la qüestió prejudicial de validesa (art.

267 TFUE). La mecànica és similar a la de la qüestió prejudicial d’interpretació:
el jutge ordinari, quan dubta de la validesa d’una norma de dret de la Unió,
eleva la qüestió al Tribunal de Justícia, que, si l’estima fundada, expulsarà la
norma comunitària de l’ordenament i, llavors, el jutge nacional decidirà sense
aquesta. Existeix, no obstant això, una variació important. En aquest cas, en
virtut de la doctrina Foto-Frost, el jutge d’instància no pot inaplicar la norma
de dret de la Unió per si sol. Si dubta sobre la seva validesa, està obligat a
plantejar la qüestió.
Les competències del Tribunal de Justícia no acaben aquí. Sense entrar-hi de-
talladament, hem de saber que coneix de les omissions de fer de les instituci-
ons (art. 265 TFUE), responsabilitat patrimonial de la Unió (art. 268 TFUE),
l’aplicació de l’article 7 TUE (art. 269 TFUE), o alguns aspectes de la política
exterior i de seguretat (art. 275 TFUE).
Resum
Aquest mòdul didàctic ofereix una visió general del sistema politicojurídic de
la Unió Europea. El punt de partida, que incideix sobre el conjunt del text, és la
idea que, al llarg de la història, el projecte d’integració europeu ha fracassat en
les seves ambicions d’aconseguir una integració política completa, de manera
que s’ha centrat en l’àmbit de l’economia. Aquesta premissa ha donat lloc a
una divisió funcional, segons la qual la Unió Europea (primer les comunitats)
complirien una funció de compensació respecte a l’Estat. Aquest s’ocuparia
dels assumptes eminentment polítics, mentre que la Unió s’ocuparia d’evitar
els excessos econòmics de l’Estat, principalment el proteccionisme, és a dir, la
discriminació de les activitats econòmiques de l’estranger.
Centrat el context, en els diferents apartats es van desgranant les qüestions

que han d’estar presents en l’anàlisi de tota entitat política: on decideix, qui
decideix, com decideix i amb quins límits. No obstant això, en tant que or-
ganització jurídica, un pas previ consisteix a estudiar les fonts de dret origi-
nari, tractats i principis generals, que estructuren normativament el procés
d’integració i determinen la validesa de la resta de les fonts.
Una vegada fixat aquest pas, s’exposen els objectius i les competències de la
Unió.
És clau comprendre que, a diferència dels estats, no és una organitza-

ció que pot actuar en qualsevol camp. Els estats li cenyeixen un espai
infranquejable, establint els objectius de la Unió i definint els àmbits
competencials en els quals pot actuar, sigui de manera exclusiva, com-
partida o com a suport.
A continuació, s’estudien els òrgans que prenen les decisions dins de la Unió i
de quina forma es relacionen entre si. Aquests elements componen el sistema
de govern. És capital tenir molt clar que el Parlament representa els ciutadans,
el Consell els estats, i que la Comissió ocupa un lloc especial entre aquests,
moguda a impulsar l’interès general. El resultat és un sistema de govern inno-
vador, que fins i tot té una projecció diferent segons la matèria.
Les decisions que pren la Unió es manifesten en un conjunt de fonts que com-
ponen el dret derivat. Les fonts hem d’estudiar-les des d’una perspectiva fede-
ral que ordena el camp normatiu de la Unió i els estats. És més ampli per a
aquest segon si s’utilitza una directiva i queda més constret quan es dicta un
reglament. Però també és necessària una lògica d’equilibri institucional, que

imputa un acte a un determinat procediment (acte legislatiu, acte delegat i
acte executiu).
Encara en el tema de les fonts, ens hem detingut en els principis que ordenen
les relacions entre el dret de la Unió i el dret de l’Estat. La primacia imposa
el desplaçament del dret de l’Estat. L’eficàcia directa, la possibilitat d’invocar
drets subjectius davant de la jurisdicció nacional directament des del dret de
la Unió, sense mediació de la normativa estatal. I la interpretació conforme i
la responsabilitat per incompliment volen optimitzar l’aplicació de la norma
comunitària allí on no té eficàcia directa.
El dret de la Unió garanteix drets subjectius inviolables pel legislador de la

Unió i pel legislador estatal. Històricament, van destacar en primer lloc les lli-
bertats fonamentals (mercaderies, treballadors, serveis, establiment i capitals)
indispensables per construir un mercat interior. Més tard, gradualment, es van
garantir els drets fonamentals, primer com a principis generals i després reco-
llits a la Carta. En aquest mòdul didàctic ens detindrem especialment a estu-
diar com s’articula una protecció dels drets fonamentals en un espai multini-
vell, on trobem drets similars tant en la Carta, com en les constitucions i el
Conveni Europeu de Drets Humans.
Tota organització juridicopolítica ha de tenir un sistema jurisdiccional que ga-

ranteixi que els conflictes sobre l’aplicació i interpretació del dret són final-
ment pacificats amb una resolució definitiva, que ningú pot posar en qüestió.
Per aconseguir aquesta finalitat, la Unió construeix un model en el qual els
jutges nacionals ofereixen la tutela judicial de les pretensions fundades en dret
de la Unió, i el Tribunal de Justícia garanteix una aplicació uniforme en tota
la Unió. En concret, el mòdul exposa els recursos que permeten el control de
compliment pels estats del dret de la Unió, i la validesa del dret derivat.
Activitats
1. A la llum de l’apartat 1, intenteu assenyalar les dates capitals en el procés d’integració.
2. Llegiu els apartats 31-37 de la Sentència del Tribunal de Justícia de 27 de novembre de 2012,
Pringle, C-370/12, ECLI:EU:C:2012:756 i expliqueu les raons que justifiquen el control del
Tribunal de Justícia sobre els actes de reforma dels tractats de la Unió. https://curia.europa.eu/
juris/recherche.jsf?language=es.
3. Analitzeu les precisions que estableix la tercera part del Tractat de Funcionament de la
Unió respecte a la competència de la Unió sobre consumidors. És a dir, intenteu fixar què és
el que la Unió pot fer concretament en aquest àmbit.
4. Feu una taula en la qual separeu clarament la composició i les funcions del Parlament,
Consell Europeu, Consell i Comissió.
5. Obriu el Diari Oficial de la Unió Europea i intenteu identificar diferents tipus de fonts.
https://eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html?locale=es.
6. Intenteu identificar les raons o els fonaments de la primacia en la Sentència del Tribunal
de Justícia en l’Assumpte C-6/64, Costa c. Enel.
7. Identifiqueu quins drets fonamentals garantits per la Constitució espanyola estan també
reconeguts a la Carta. I, al mateix temps, subratlleu si hi ha drets en l’un o l’altre text que
no són protegits per l’altre.
8. Elaboreu una taula en la qual compareu el recurs de compliment (art. 258 TFUE) i el recurs
de legalitat (art. 263), atesa la legitimació activa, l’objecte de recurs i els efectes de la sentència.
Exercicis d'autoavaluació
1. Si un reglament de la Unió contradiu el Tractat de Funcionament...
a) s’aplica preferentment el reglament.

b) el Tractat té supremacia, de manera que el reglament serà nul.
c) Aquesta contradicció és impossible.
d) se suspèn temporalment l’aplicació del Tractat fins que es modifiqui el reglament.
2. Davant la urgència per ratificar un Tractat de reforma de la Unió, el Govern d’Espanya

decideix ratificar-lo mitjançant decret llei.
a) És una solució correcta, perquè el decret llei es justifica en situacions d’urgent necessitat.
b) És possible, però no es produirà la ratificació fins que es convalidi el decret llei.
c) És impossible, la ratificació exigeix autorització prèvia de les Corts mitjançant llei orgànica.
d) És impossible, la ratificació exigeix autorització prèvia de les Corts mitjançant l’article 94.
3. En virtut de l’article 352 TFUE, la Unió decideix ordenar mitjançant reglament

l’organització dels exèrcits dels estats membres.
a) No és possible. Aquesta mesura xocaria directament amb les funcions reservades a l’Estat
en l’article 4 TUE.
b) És factible, perquè la Unió pot regular qualsevol matèria en ser un objectiu il·limitat.
c) És impossible perquè l’organització de la defensa és només una competència compartida.
d) És possible, sempre que es reformi abans la Constitució espanyola.
4. Pot la Unió regular el termini de garantia dels electrodomèstics?
a) No, la Unió manca de competència en aquesta matèria.

b) Sí, la protecció de consumidors és una competència compartida de la Unió.
c) Sí, però només com a suport financer, perquè la protecció de consumidors és una compe-
tència de suport.
d) No, les garanties dels productes són una competència reservada als estats en la part tercera
del TFUE.
5. El sistema de govern de la Unió respon al model clàssic del parlamentarisme.

a) Fals, encara que el Parlament intervé en la investidura, també ho fa el Consell Europeu

i el Consell.
b) Fals, en el sistema de govern de la Unió, la Comissió és triada exclusivament pel Consell
Europeu.
c) Verdader, és elegit automàticament com a president el candidat que va guanyar les elec-
cions.
d) Verdader, el president és investit pel Parlament, designa la resta dels comissaris, que cessa
per una moció de censura, encara que el president té la potestat per dissoldre el Parlament
i convocar noves eleccions.
6. Igual que en els Estats constitucionals, els actes legislatius procedeixen exclusivament del
Parlament.
a) Verdader, per això es diuen actes legislatius.

b) Fals, això només és així si es tracta d’una directiva.
c) Fals, l’acte legislatiu necessita l’acord de Parlament i Consell.
d) Verdader, sempre que la proposta hagi sortit de la Comissió.
7. Un acte delegat de la Comissió sempre pot modificar els elements no essencials d’un acte
legislatiu.
a) Cert, és una potestat pròpia de la Comissió que no necessita habilitació prèvia.

b) Cert, però sempre que es tracti d’un acte legislatiu amb forma de reglament.
c) Fals, és necessari que el TFUE hagi identificat quines matèries són delegables.
d) Fals, és necessari que prèviament l’acte legislatiu habiliti la producció d’actes delegats i
delimiti el seu camp d’actuació.
8. Si un reglament de la Unió contradiu una llei estatal, quina solució ha de trobar el jutge
nacional?
a) El jutge nacional ha de declarar invàlid el reglament de la Unió i expulsar-lo de

l’ordenament.
b) El jutge nacional ha de declarar invàlida la llei i expulsar-la de l’ordenament.
c) El jutge nacional ha d’inaplicar la llei estatal i aplicar el reglament de la Unió.
d) El jutge nacional ha d’inaplicar el reglament de la Unió i aplicar la llei.
9. Un particular, en un assumpte en el qual no hi ha aplicació de dret de la Unió, reivindica

davant del jutge nacional i enfront del poder públic estatal la protecció del dret fonamental
reconegut en l’article 3.d de la Carta.
a) Seria correcte, els drets fonamentals de la Carta regeixen en tota situació.

b) Seria correcte, si ho reivindica com a principi general.
c) Seria un error, perquè no existeix aplicació de dret de la Unió
d) Seria un error, en no ser un dret reconegut al mateix temps a la Constitució espanyola i
el Conveni Europeu de Drets Humans.
10. El Regne d’Espanya considera que una directiva de la Unió incompleix el TFUE. Com
ho soluciona?
a) No té cap remei. Només cal deixar d’aplicar aquesta directiva.

b) Ha d’esperar que se li apliqui la directiva i plantejar una qüestió prejudicial.
c) Ha d’interposar en el termini de dos mesos el recurs de control legalitat previst en l’article
263.
d) Ha d’interposar un recurs davant de la jurisdicció contenciosa administrativa.
Solucionari
Exercicis d’autoavaluació
1.�b
2.�c
3.�a
4.�b
5.�a
6.�c
7.�d
8.�c
9.�c
10.�c
Glossari
acte delegat m Disposició de caràcter general que dicta la Comissió prèvia habilitació d’un
acte legislatiu i per modificar parts no essencials d’aquest.
acte executiu m Acte que dicta la Comissió quan un acte base ha decidit harmonitzar la
seva execució.
acte legislatiu m Acte dictat pel procediment legislatiu que requereix l’acord de voluntats
entre el Parlament i el Consell.
ciutadania f Estatus juridicopolític vinculat a la nacionalitat d’un Estat membre i que li

permet al ciutadà gaudir d’una sèrie de drets, per exemple, la lliure circulació o la participació
en les eleccions al Parlament Europeu.
Comissió f Institució de la Unió composta per un nacional de cada Estat membre triat per
la seva capacitat i independència.
competència f Potestat normativa o executiva sobre un determinat àmbit material.
Consell m Institució de la Unió composta per un representant de cada Estat membre amb
rang ministerial.
Consell Europeu m Institució de la Unió formada pels caps d’Estat i de Govern dels estats
membres.
cooperació f Activitat a través de la qual els estats posen en comú els seus mitjans per
aconseguir objectius compartits.
dret suprem o originari m Tractat de la Unió, Tractat de Funcionament de la Unió, Carta

i principis generals que determinen la validesa del dret derivat.
decisió f Font de dret derivat que sovint serveix per incorporar actes singulars en tant que
identifiquen els seus destinataris.
dret fonamental de la Unió m Dret fonamental reconegut a la Carta o com a principi

general que vincula les institucions de la Unió i els estats membres quan apliquen dret de
la Unió.
directiva f Font de dret derivat que obliga els estats quant al resultat, i deixa a l’Estat
membre llibertat de mitjans i forma per aconseguir aquest resultat.
eficàcia directa f Condició d’una norma de la Unió que reconeix el titular, el contingut
i l’obligat d’un dret subjectiu, de manera que el seu titular pot al·legar-ho davant de la juris-
dicció nacional sense necessitat d’esperar un desenvolupament normatiu ulterior.
Estat membre m Cadascun dels 27 estats que formen part de la Unió.
independència tècnica f Forma de govern de la Unió que desenvolupen aquelles insti-

tucions (Tribunal de Justícia, Comissió i BCE) la legitimitat del qual es funda en la indepen-
dència i capacitat tècnica dels seus membres.
intergovernamentalisme m Forma de govern de la Unió en la qual els representants

dels estats (al Consell o Consell Europeu) decideixen per unanimitat.
interpretació conforme f Potestat que ostenta l’aplicador de dret (normalment, el jutge)

per fer la lectura del dret de l’Estat més pròxima al dret de la Unió.
jutge nacional m Terme que s’utilitza per referir-se a la integració del jutge ordinari en
el sistema jurisdiccional de la Unió.
llibertats fonamentals f pl Es refereix a la lliure circulació de mercaderies, treballadors,

serveis, establiment i capitals, amb la quals es pretén construir el mercat interior.
majoria qualificada f Forma de decisió del Consell que requereix que votin a favor quin-
ze representants, que suposin un mínim del 55 % dels representants i que, a més, sumin un
65 % de la població. Sempre que no s’emeti la minoria de bloqueig de quatre estats.
mercat comú / mercat interior m Espai en el qual circulen sense barreres els factors
productius.
objectiu/finalitat m Fita fixada en els tractats a la qual ha de conduir-se l’activitat de

la Unió.
obstacle a les llibertats fonamentals m Tota mesura estatal que, directament o indi-
recta, realment o potencial, impedeix la lliure circulació de factors productius.
Parlament Europu m Institució de la Unió que representa els seus ciutadans a través de
parlamentaris triats per sufragi universal, lliure, directe i secret.
principis generals m pl Font de dret originari de la Unió que s’incorpora a través de la

jurisprudència del Tribunal de Justícia.
primacia f Potestat que permet a l’aplicador de dret (normalment, un jutge nacional)

apartar el dret de l’Estat que és contrari al dret de la Unió.
proporcionalitat f Criteri per a l’exercici de competències de la Unió, segons el qual la

Unió no ha d’anar més enllà del que sigui necessari.
qüestió prejudicial d’interpretació f Incident que planteja un jutge nacional perquè

el Tribunal de Justícia determini el sentit d’una disposició de dret de la Unió en relació amb
una norma estatal.
qüestió prejudicial de validesa f Incident que planteja un jutge nacional perquè el

Tribunal de Justícia determini si una norma de dret derivat respecta el dret originari.
reconeixement mutu m Principi que regeix el funcionament del mercat interior, de ma-
nera que les mercaderies o serveis generats segons la normativa d’un Estat membre han de
ser acceptats en els restants sense controls addicionals.
recurs de control de legalitat m Acció amb la qual es demana al Tribunal de Justícia

que determini si una norma de dret derivat és conforme al dret originari.
recurs de control de compliment m Acció per la qual la Comissió o un Estat membre

demanen al Tribunal de Justícia que determini si un Estat ha vulnerat una norma de dret
de la Unió.
reforma dels tractats f Font que permet modificar el text dels tractats.
reglament m Font de dret derivat d’abast general, obligatòria en tots els seus elements
i directament aplicable. Permet a la Unió crear drets i obligacions per a un grup ampli de
destinataris.
responsabilitat per incompliment f Acció que pot exigir qualsevol persona que hagi
sofert un mal avaluable econòmicament a causa d’un incompliment suficientment caracte-
ritzat de dret de la Unió que contenia drets subjectius.
sistema de govern m Concepte per expressar la forma de composició de les institucions

i la relació entre aquestes.
subsidiarietat f Criteri que regeix l’exercici de les competències de la Unió, segons el qual,
en les compartides, atorga als parlaments nacionals un cert control.
supranacionalitat f Sistema de govern de la Unió en el qual s’utilitza el procediment

legislatiu ordinari.
Tribunal de Justícia m En sentit ampli, es refereix al Tribunal de Justícia, al Tribunal

General i, en el seu cas, als tribunals especialitzats. En sentit estricte, al Tribunal de Justícia
que és a la cúspide del sistema jurisdiccional de la Unió.
unió econòmica i monetària f Àmbit d’actuació de la Unió en el camp de la política

econòmica i monetària.
Unió Europea f Organització internacional composta per 27 estats que té per objectius
l’economia social de mercat, l’espai de llibertat, seguretat i justícia, i la política exterior i de
seguretat comuna.
Bibliografia
S’estableixen unes poques referències a obres generals en les quals l’alumnat trobarà fàcil-
ment el tema que vol ampliar i bibliografia addicional.
Alonso García, R. (2014). Sistema jurídico de la Unión Europea (4a ed.). Thomson.
López Castillo, A. (dir.) (2020). Instituciones y Derecho de la Unión. Tirant lo Blanch.
Mangas Martín, A.; Liñan Nogueras D. J. (2020). Instituciones de Derecho de la Unión

(10a ed.). Tecnos.
Sarmiento Ramírez, D. (2020). El Derecho de la Unión Europea (3a ed.). Marcial Pons.

M3 (2) Unió Europea

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

M3 (2) Unió Europea

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

La Unió Europea

Miguel Azpitarte Sánchez

Temps mínim de dedicació recomanat: 4 hores

Miguel Azpitarte Sánchez

Catedràtic de Dret Constitucional.

L'encàrrec i la creació d'aquest recurs d'aprenentatge UOC han estat coordinats

Primera edició: setembre 2022

1. El desenvolupament històric del projecte d’integració

2. La Unió com a organització jurídica............................................ 11

3. Objectius/finalitats i competències de la Unió.......................... 16

4. El sistema de govern de la Unió.................................................... 22

5. El sistema de fonts de la Unió........................................................ 30

6. Els drets subjectius en la Unió....................................................... 37

7. El sistema jurisdiccional de la Unió............................................. 42

1. El desenvolupament històric del projecte

1.1. Les raons que van fer necessària la cooperació supranacional

La Unió Europea és una organització politicojurídica que té darrere seu més

• En segon lloc, les conseqüències econòmiques de la conflagració van fer

• I, finalment, en tercer lloc, hem de tenir en compte que, just al final de

En aquest mòdul ens interessa centrar-nos en el bloc occidental. Aquí sorgei-

El primer�model�de�cooperació va estar liderat pels estats Units. Es va trac-

El segon�model�de�cooperació va fructificar en el Consell�d’Europa, organit-

Avui, aquesta organització continua sent clau, en virtut del Conveni

1.2. El procés europeu d’integració

1.2.1. Entre la integració econòmica i la política

El tercer camí que emergeix al començament dels anys cinquanta és el que ha

L’èxit relatiu d’aquest començament va portar França a impulsar una integra-

El fracàs�de�la�integració�política va obrir la senda d’una integració�prag-

Donat el fracàs de la integració política, es va imposar la comprensió

A aquesta li haurien de correspondre uns objectius limitats. Bàsicament, aca-

Aquests temes havien d’articular-se mitjançant el procés polític definit per

també es va crear el Consell, en el qual es trobaven els ministres dels Governs

1.2.2. Crisi i rellançament de la integració econòmica

A més, a la CEE es va viure una crisi política important. El període de tran-

L’any�86 es va aprovar l’Acta�Única�Europea per rellançar el mercat interior.

L’avenç en la construcció del mercat interior va ser significatiu. Al seu torn,

1.2.3. El Tractat constitucional, un altre intent fracassat d’unió

La resposta a aquest interrogant es va buscar en la idea de dotar la Unió d’una

No obstant això, el Tractat constitucional va fracassar arran del seu rebuig

1.2.4. La crisi econòmica de 2008 i la crisi sanitària de 2020

Com ja s’ha assenyalat, la construcció europea es va alçar sobre una divisió

necessàries per erradicar el proteccionisme econòmic. Aquesta línia divisòria

La Unió va reaccionar prestant-li a aquests estats els diners que no tro-

Tot i això, la Unió va passar a incidir directament en la política econòmica

La crisi�del�coronavirus ha tingut conseqüències econòmiques importants.

La Unió ha posat en marxa una inversió massiva per reactivar

No obstant això, el que ens interessa en aquest mòdul didàctic, es repeteix la

2. La Unió com a organització jurídica

2.1. Els tractats com a norma suprema de l’ordenament de la

2.1.1. El significat de la supremacia

El TUE, el TFUE i la Carta incorporen disposicions d’allò més variades: princi-

A més, la naturalesa de dret suprem de la Unió li dona un caràcter fundaci-

2.1.2. La garantia de la supremacia: rigidesa, defensa jurídica i

La idea de defensa jurídica de la supremacia ens remet a l’existència d’uns

2.1.3. Especialment, la reforma dels tractats

L’article 48 TUE estableix tres procediments de reforma segons l’àmbit materi-

L’apartat 2 de l’article 48 TUE regula el procediment de revisió ordinari, que

• El primer�procediment�simplificat, recollit en l’apartat 6, només pot ser

• El segon�procediment�simplificat, recollit en l’apartat 7, té per objecte

2.2. Els tractats com a font del dret de l’Estat

L’estudi de la reforma dels tractats, especialment el procediment ordinari, ens

La nostra constitució preveu la ratificació de la modificació dels tractats a

L’objecte de l’atribució (l’exercici de competències derivades de la Constitu-

A la Declaració 1/2004, el Tribunal Constitucional ha explicat que la cessió de