4.3.

Podmioty praw i wolności

Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
113
4.3. Podmioty praw i wolności
§
Tytuł rozdziału II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i oby- 80
watela" wskazuje zakres podmiotowy zawartych w nim regulacji - odnoszą się one do
statusu człowieka i obywatela. Należy to rozumieć jako rozróżnienie takich praw i
wolności, które przysługują każdej osobie znajdującej się pod władzą Rzeczy-
pospolitej Polskiej, oraz takich praw i wolności, które przysługują wyłącznie
obywate- lom polskim. Podejście takie ma o tyle oczywisty charakter, że ratyfikacja
przez Pol- skę międzynarodowych konwencji o prawach człowieka (a w szczególności
EKPCz) nałożyła na nasz kraj obowiązek zapewnienia podstawowych praw i wolności
każde- mu człowiekowi. Poszczególne prawa i wolności są więc adresowane albo do
czło- wieka, każdego, wszystkich, albo też wyraźnie są adresowane tylko do
obywateli. Jak wynika z lektury szczegółowych postanowień rozdziału II, większość
zawartych tam praw i wolności nie jest ograniczona wymogiem posiadania
obywatelstwa. Ogólny wyraz znajduje to w art. 37, dającym prawo korzystania z
wolności i praw zapewnionych w Konstytucji każdemu, kto znajduje się pod władzą
Rzeczypospoli- tej Polskiej, a określenie wyjątków od tej zasady, odnoszących się
do cudzoziemców, pozostawiającym ustawie.
Podstawowe znaczenie ma więc rozróżnienie statusu obywateli i cudzoziem- 81 ców.
Konstytucja odnosi tylko do obywateli pewne prawa i wolności już to o charakterze
politycznym (przede wszystkim prawa związane z uczestniczeniem w życiu publicznym),
już to o charakterze socjalnym (np. prawo dostępu do publicz- nej służby zdrowia).
Nie znaczy to, oczywiście, by ustawodawca zwykły nie mógł rozszerzać praw
socjalnych na osoby niemające polskiego obywatelstwa (i tak się też dzieje w
praktyce), ale nie jest to obowiązkiem wynikającym z Konstytucji.
Konstytucja ustala też podstawowe zasady dotyczące obywatelstwa. Dostosowanie do
niej przepisów ustawowych dokonało się ze znacznym opóźnieniem. Nową usta- wę o
obywatelstwie polskim uchwalono 2.04.2009 r., ale weszła ona w życie dopiero
15.08.2012 r. (tyle czasu zajęło zbadanie jej zgodności z Konstytucją - wyrok TK z
18.01.2012 r., Kp 5/09).
§
W myśl art. 34 ust. 1 Konstytucji obywatelstwo polskie nabywa się przez uro- dzenie
z rodziców będących obywatelami polskimi (tzw. zasada krwi) lub w inny sposób
określony przez ustawę. Odpowiednio, ustawa z 2.04.2009 r. o obywa- telstwie
polskim przewiduje możliwość:
nabycia obywatelstwa - następuje to z mocy prawa, przede wszystkim w razie
urodzenia, gdy przynajmniej jedno z rodziców ma obywatelstwo polskie, a tak- że w
razie urodzenia na terytorium Rzeczypospolitej, gdy rodzice są niezna- ni, nie
posiadają żadnego obywatelstwa lub ich obywatelstwo jest nieokreślone (art. 14
u.o.p.);
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
4.3. Podmioty praw i wolności
115
2) wyłącza możliwość posługiwania się skargą konstytucyjną dla dochodzenia pra- wa
przyznania azylu i prawa do uzyskania statusu uchodźcy (art. 79 ust. 2), co z
natury rzeczy może dotyczyć tylko cudzoziemców.
Szczególny jest status prawny cudzoziemców pochodzenia polskiego, ponieważ mają oni
między innymi prawo osiedlenia się na stałe na terytorium Polski (art. 52 ust. 5
Konstytucji). Szczegółowe uregulowanie znalazło to w ustawie z 9.11.2000 r. o
repatriacji.
Konstytucja przyznaje szczególny status pewnym kategoriom osób fizycz- 82 nych.
Przede wszystkim dotyczy to dzieci (pod którym to pojęciem kryje się grupa osób,
które nie uzyskały jeszcze pełnoletniości). Przepisy konstytucyjne przy- jęły jako
punkt wyjścia postanowienia ONZ-owskiej Konwencji o prawach dziecka, ratyfikowanej
przez Polskę w 1991 r. (zob. wyrok TK z 11.10.2011 r., K 16/10).
Konstytucja określa - jako zasadę polityki państwa - obowiązek zapewnienia §
ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1). Polega to w szczególności na ochronie
dziecka przed przemocą, okrucieństwem, demoralizacją i wyzyskiem, z czym łączy się
m.in. ustanowienie obowiązku szkolnego do ukończenia 18. roku życia (art. 70 ust.
1) oraz zakaz stałego zatrudniania dzieci poniżej 16 lat (art. 65 ust. 3); w tym.
zakresie każdy może żądać podjęcia odpowiednich działań przez organy władzy pu-
blicznej, nie jest więc konieczne wykazanie bezpośredniego interesu prawnego osoby
występującej z takim żądaniem.
Dziecko, tak jak każda inna osoba fizyczna, jest podmiotem wszystkich praw i wol-
ności konstytucyjnych, chyba że przepisy konstytucyjne wymagają osiągnięcia
określonego wieku (jak np. w odniesieniu do czynnego i biernego prawa wyborcze-
go). Nie znaczy to jednak, że dziecko może wszystkie te prawa i wolności wykonywać
samodzielnie, bo podmiotowość prawna nie musi być równoznaczna ze zdolnością do
działania. Liczne przepisy konstytucyjne dają wyraz założeniu, w myśl którego
dziecko powinno funkcjonować w ramach rodziny (art. 18, art. 48 ust. 2 i art. 71),
a podstawowe decyzje dotyczące wychowania i wykształcenia dziecka muszą należeć do
rodziców (art. 53 ust. 3 i art. 70 ust. 3). Zarazem jednak Konstytucja ustanawia
obowiązek władz publicznych do wysłuchania i w miarę możliwości uwzględnienia
zdania dziecka (art. 72 ust. 3) oraz obowiązek rodziców do uwzględniania stopnia
dojrzałości dziecka, jego przekonań oraz wolności jego sumienia i wyznania w pro-
cesie wychowania dziecka (art. 48 ust. 1), w szczególności w sprawach wychowania
religijnego i moralnego (art. 53 ust. 3). Natomiast dziecko pozbawione opieki
rodzi- cielskiej ma prawo do opieki i pomocy ze strony władz publicznych (art. 72
ust. 2).
!
Zapewnieniu ochrony praw dziecka ma służyć powołanie Rzecznika Praw Dziecka (art.
72 ust. 4). Zgodnie z ustawą z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka Rzecznik jest
powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na kadencję pięcio-
116
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
Rozdział 4. Konstytucyjny status jednostki
83
84
letnią. Jest to rodzaj wyspecjalizowanego ombudsmana (zob. NB 372), a tym samym nie
ma on żadnych kompetencji rozstrzygających.
!
Podmiotami konstytucyjnych praw i wolności mogą też być osoby prawne, choć w
ograniczonym zakresie. Konstytucja nie zawiera wprawdzie żadnych wyraźnych
postanowień na ten temat, co więcej tytuł rozdziału II, odnoszący się do człowieka
i obywatela, może sugerować, że podmiotami zawartych w nim praw i wolności mają być
tylko osoby fizyczne. Zarazem jednak Konstytucja określa pew- ne prawa i wolności
odnoszące się do podmiotów zbiorowych (partii politycznych, Kościołów i związków
wyznaniowych, związków zawodowych, organizacji mniejszo- ści narodowych i
etnicznych); nie ulega też wątpliwości, że pewne prawa, np. prawo własności czy
swoboda działalności gospodarczej, muszą z istoty systemu gospo- darczego obejmować
nie tylko osoby fizyczne, lecz także podmioty gospodarcze złożone z osób
fizycznych.
--
--
Niesporne jest też jednak, że pewne prawa i wolności (np. prawo do życia) mogą
przysługiwać tylko osobom fizycznym. W odniesieniu zatem do osób prawnych pra- wa
prywatnego zawsze konieczne jest postawienie pytania, czy dana osoba prawna (ze
względu na swoją strukturę, zadania i charakter) może być podmiotem określo- nego
prawa lub wolności; jeżeli jednak możliwość taka zachodzi, to nie ma podstaw do
odmówienia tej podmiotowości. Odpowiednio przyjmuje się, że taka osoba może mieć
zdolność do wystąpienia ze skargą konstytucyjną dla ochrony swoich praw (np. wyrok
TK z 19.06.2012 r., P 27/10 - spółdzielnie mieszkaniowe).
Odmiennie natomiast przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego
(zwłaszcza jednostek samorządu terytorialnego), bo nie można ich traktować jako
autonomicznych względem systemu władzy publicznej. Osobom tym odmawia się zdolności
do posiadania statusu podmiotów praw i wolności, o których mowa w roz- dziale II, a
ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyj- nymi. I w tym
jednak zakresie występują sytuacje graniczne, np. dotyczące sytuacji tzw.
publicznych podmiotów gospodarczych (zob. podsumowująco - postanowienie TK z
18.12.2013 r., Ts 13/12) albo komorników (wyrok TK z 29.01.2013 r., K 1/11).
Podobnie, skoro Konstytucja gwarantuje publicznym szkołom wyższym autonomię na
zasadach określonych w ustawie (art. 70 ust. 5), to czyni te szkoły podmiotem
określonego prawa.
4.4. Adresaci praw i wolności
!
Konstytucja jest aktem określającym status jednostki w państwie, a tym samym
adresatem zawartych w niej praw i wolności jednostki są władze publiczne, tzn.
wszelkie podmioty, organy i instytucje - o państwowym lub samorządowym charakterze
które sprawują kompetencje władcze bądź w sprawowaniu tych
-
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
-
-
114
Rozdział 4. Konstytucyjny status jednostki
-
nadania obywatelstwa polskiego cudzoziemcowi następuje to na podstawie wniosku
zainteresowanego, mocą postanowienia Prezydenta, wydawanego w ra- mach jego uznania
(art. 18 u.o.p.);
uznania cudzoziemca za obywatela polskiego - następuje to w razie legalnego
przebywania na terytorium Polski - w zależności od sytuacji rodzinnej, zawodo- wej,
mieszkaniowej i finansowej – przez okres od 2 do 10 lat (art. 30 u.o.p.); roz-
strzygnięcie w tej sprawie wydaje wojewoda w formie decyzji, co oznacza podda- nie
jej proceduralnym wymogom postępowania administracyjnego; przywrócenia obywatelstwa
polskiego (art. 38 u.o.p.) - dotyczy to wąskiej grupy osób, które kiedyś utraciły
obywatelstwo polskie z przyczyn politycznych; odpo- wiednie decyzje wydaje minister
właściwy do spraw wewnętrznych.
Obywatelstwo polskie można utracić tylko na wniosek zainteresowanego (zrzeczenie
się obywatelstwa), konieczne jest jednak uzyskanie zgody Prezydenta (art. 46
u.o.p.) i dopiero po 30 dniach od jej uzyskania zrzeczenie staje się prawnie
skuteczne (art. 51 ust. 2 u.o.p.). Nie istnieje natomiast żadna procedura
pozwalająca na pozbawienie obywatelstwa wbrew woli zainteresowanego. Warto
nadmienić, że możliwość taka istniała przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r.
Prawo polskie nie zakazuje posiadania podwójnego obywatelstwa, a fakt posiadania
obywatelstwa innego państwa nie ma generalnego wpływu na zakres praw i obowiąz- ków
danej osoby w Rzeczypospolitej Polskiej - ustawy szczególne jednak ograniczają np.
dostęp osób z podwójnym obywatelstwem do zawodu sędziego czy niektórych służb
mundurowych.
Q
Pamiętać też trzeba, że jednym ze skutków przynależności Polski do Unii Eu-
ropejskiej jest to, iż wszyscy obywatele polscy są zarazem obywatelami Unii.
Przysługuje im więc pewien zakres praw publicznych w innych państwach UE, odpo-
wiednio zatem prawa te przysługują też w Polsce obywatelom tych innych państw.
Status osób nieposiadających obywatelstwa polskiego (cudzoziemców) jest !
konstytucyjnie ujęty w taki sposób, że są oni podmiotami tych wszystkich praw i
wolności (a także obowiązków), które nie zostały przez przepisy konstytucyjne
zastrzeżone wyłącznie dla obywateli. Jednak w tych ramach Konstytucja dopuszcza
dodatkowe ograniczenia:
i
1) dopuszcza, by ustawa zwykła określała wyjątki od ogólnej zasady, zgodnie z któ-
rą każdy znajdujący się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności
praw zapewnionych w Konstytucji (art. 37 ust. 2); ograniczenia w tym zakresie
wprowadza zbiorczo ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach, nie ma też prze- szkód,
by inne ustawy wprowadzały ograniczenia praw i wolności cudzoziem- ców w
dziedzinach szczegółowych; granicę stanowią, w każdym razie, postano- wienia
konwencji międzynarodowych ustalających minimum praw i wolności, jakie musi
przysługiwać każdemu;
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
118
Rozdział 4. Konstytucyjny status jednostki
minowania kobiet przez pracodawców prywatnych? Nie chodzi też przy tym o sy-
tuację, w której ustawodawstwo szczegółowe niejako przetłumaczyło ogólne zasady
konstytucyjne na język konkretnych zakazów i nakazów (wówczas można bowiem mówić
jedynie o tzw. pośrednim, refleksowym, horyzontalnym działaniu konstytu- cyjnych
praw i wolności). Chodzi o możliwość bezpośredniego powołania przepisu
konstytucyjnego (np. o zakazie dyskryminacji, wolności słowa czy prawie do prywat-
ności) jako podstawy żądania określonego zachowania od innej osoby fizycznej czy
osoby prawnej.
ΔΙΔ
Konstytucja z 1997 r. nie daje wyraźnej podstawy do takiego rozszerzania bez-
pośredniej skuteczności praw i wolności w niej zagwarantowanych, ale też nie
odrzuca takiej możliwości. Co więcej, art. 31 ust. 2 wskazując, iż „każdy jest obo-
wiązany szanować wolności i prawa innych", może być odczytywany jako dotykają- cy
relacji horyzontalnych między podmiotami prywatnymi. Niemniej wydaje się, że
przedwczesne byłoby jeszcze wydobywanie z konstytucji tzw. bezpośredniego efektu
horyzontalnego, tzn. traktowanie konstytucyjnych przepisów o prawach i wolno-
ściach jednostki jako samoistnej podstawy roszczeń kierowanych wobec innych osób i
egzekwowalnych przed sądami.
30
Nie ulega natomiast wątpliwości, że można mówić o pośrednim efekcie horyzon-
talnym” tych przepisów, polegającym na tym, że:
1) przepisy ustawodawstwa zwykłego, które dotyczą relacji między podmiotami
prywatnymi, muszą być interpretowane i stosowane w sposób spójny z zakresem praw i
wolności, jakie jednostce przysługują wobec władz publicznych;
2) Konstytucja nakazuje władzom publicznym zapewnienie każdemu ochrony przed takimi
działaniami osób trzecich, które ingerują w sferę wolności zapew- nioną wyraźnie
dla relacji z władzami publicznymi.
Ślady takiego podejścia zaznaczają się też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyj-
nego (zob. wyroki: z 19.02.2002 r., U 3/01; z 30.07.2014 r., K 23/11, i z
20.01.2015 r., K 39/12 - dopuszczające horyzontalne działanie prawa do prywatności;
z 23.06.2015 r., SK 32/14 - prawa majątkowe).
-
Wracamy tu do pojęcia „obowiązki pozytywne": Konstytucja: (a) nakazuje władzom
publicznym pełną ochronę wolności jednostki (np. ochronę przed nieludzkim i po-
niżającym traktowaniem art. 39 rodzi nie tylko zakaz takiego traktowania przez
władze publiczne, lecz także nakaz, by władze te stosowały sankcje karne wobec osób
prywatnych, np. dopuszczających się gwałtu czy innego drastycznego naruszenia nie-
tykalności cielesnej), a także (b) zakazuje władzom publicznym udzielania prawnej
ochrony i egzekucji takim czynnościom i aktom prawa prywatnego, które kolidują z
konstytucyjnymi prawami i wolnościami jednostki (jeżeli więc pracodawca pry- watny
zwalnia pracownika ze względu na kryterium płci, to sądy nie mogą uznawać takiego
zwolnienia za zgodne z prawem).
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
4.5. Ograniczenia praw i wolności
119
Trzeba podkreślić, że koncepcja horyzontalnego działania konstytucyjnych praw i
wolności jest uznana i przyjęta (o czym wiele lat temu pisał Zdzisław Kędzia i co
ostatnio rozwinęła Monika Florczak-Wątor) w wielu krajach zachodnich, a szczegól-
nie rozwinięty charakter przybrała ona w RFN. Jak wskazał w jednym z orzeczeń nie-
miecki Federalny Trybunał Konstytucyjny: „szereg istotnych konstytucyjnych praw i
wolności, choć nie wszystkie, nie tylko chronią obywatela wobec władzy państwo-
wej, ale stanowią też podstawy porządku całego życia społecznego i wywierają bez-
pośredni wpływ na stosunki prawne pomiędzy obywatelami". Podobne stanowisko zajmuje
orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
4.5. Ograniczenia praw i wolności
i
Jest oczywiste, że we współczesnym społeczeństwie nie mogą istnieć prawa 86 i
wolności jednostki o charakterze absolutnym, bo konieczności życia pu- blicznego i
wzgląd na prawa i wolności innych osób wymagają od każdego poddania się określonym
ograniczeniom. Wyznaczenie ogólnych ram i zasad tych ograniczeń musi być
przeprowadzone w przepisach konstytucyjnych, a ich konkretyzacja do- konywana jest
w ustawach oraz orzecznictwie sądowym. Należy jednak pamiętać, że ani twórcy
Konstytucji, ani ustawodawca zwykły nie mogą ustanawiać dowolnie zakresu owych
ograniczeń. Skoro bowiem podstawowym prawom i wolnościom na- leży przypisać
charakter naturalnoprawny, to rolą ustawodawcy pozytywnego jest tylko potwierdzenie
istnienia tej wolności, określanie jej podstawowych aspektów oraz ustanawianie
niezbędnych gwarancji i koniecznych ograniczeń" (uchwała TK z 2.03.1994 r., W
3/93). Dalsze granice swobody prawodawcy krajowego wynikają z międzynarodowych
traktatów o prawach człowieka.
W Konstytucji z 1997 r. podstawowe uregulowanie zawarto w art. 31 ust. 3. §
Niekiedy dodatkowe wskazania zakresu i podstaw dopuszczalnych ograniczeń ujęto w
przepisach o szczegółowych prawach i wolnościach (np. art. 22, art. 41 ust. 1, art.
61 ust. 3, art. 64 ust. 3). Nie wyłącza to stosowania wymagań określonych przez
art. 31 ust. 3, wymaga tylko zharmonizowania ich z owymi przepisami szczegółowy- mi
(np. wyrok TK z 19.05.2011 r., K 20/09).
§
Artykuł 31 ust. 3 dopuszcza ustanawianie ograniczeń w zakresie korzysta- nia z
konstytucyjnych praw i wolności, ale:
1) w aspekcie formalnym ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie; w
płaszczyźnie prawnej gwarancja ta bezpośrednio łączy się z ogólną zasadą, w myśl
której tylko w drodze ustawy (lub z jej upoważnienia) można ustana- wiać przepisy
prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1), i z zasadą tzw. wyłączności
ustawy dla regulowania sytuacji prawnej jednostki w państwie (zob. NB 119-120); w
płaszczyźnie politycznej oznacza to, że ograniczenia praw i wolności muszą być
ustanawiane przez parlament, a więc ciało, które obraduje
Właścicielem kopii jest Ewa Kijak
4.4. Adresaci praw i wolności
117
kompetencji uczestniczą. Jak już była o tym mowa, poszczególnym prawom i wol-
nościom, których podmiotami Konstytucja czyni człowieka i obywatela (a częściowo
też osoby prawne), odpowiadają określone obowiązki po stronie władz publicznych.
Obowiązki te mogą przybierać charakter pozytywny (gdy władze publiczne mu- szą
podjąć określone działania czy przedsięwzięcia, by jednostka mogła zrealizować
przysługujące jej prawo) lub charakter negatywny (gdy władze publiczne mają obo-
wiązek powstrzymania się od działań przeszkadzających jednostce w korzystaniu z
przysługujących jej wolności).
Szczególną formą obowiązków pozytywnych są obowiązki proceduralne: jeżeli komuś
przysługuje określone prawo (wolność), to musi mu też przysłu- giwać dostęp do
procedury, która pozwoli na wyegzekwowanie wynikających stąd uprawnień (roszczeń).
—
Przypomnieć jednak należy o odróżnieniu praw i wolności od zasad polityki pań-
stwa. Te ostatnie bowiem choć też adresują do państwa (organów władzy pu- blicznej)
obowiązek ich realizacji - to jednak nie tworzą po stronie jednostki bez-
pośrednich roszczeń. Stąd można tu mówić o tzw. pośrednim oddziaływaniu norm
konstytucyjnych na sytuację prawną jednostki - tzw. refleksy prawne - bo istnieje
wprawdzie adresat obowiązku, ale nie ma podmiotu uprawnionego bezpośrednio do
dochodzenia realizacji tego obowiązku.
Obowiązki, które po stronie władz publicznych tworzą prawa i wolności jednostki,
przybierają rozmaite formy, w zależności od charakteru poszczególnych praw i wol-
ności oraz od typu organu władzy publicznej. Do wszystkich tych sytuacji i organów
odnosi się jednak ogólna zasada najwyższej mocy prawnej Konstytucji i bezpośred-
niego stosowania jej przepisów (art. 8). Wszystkie więc organy mają obowiązek re-
alizowania konstytucyjnych postanowień o prawach i wolnościach jednostki - istotą
dzisiejszego pojmowania roli Konstytucji jest uznanie jej bezpośredniego oddziały-
wania na wszystkie organy władzy publicznej. W ramach tego ogólnego stwierdzenia
poszczególne władze działają w formach sobie właściwych.
Adresatem (podmiotem) obowiązków wynikających z konstytucyjnego za- 85 !
gwarantowania jednostce określonej sumy praw i wolności są organy władzy publicznej
(w uproszczeniu można powiedzieć - państwo). Jest to oczywistą konse- kwencją roli
Konstytucji jako aktu wyznaczającego granice działania państwa i jego organów (zob.
NB 18).
Powstaje zarazem pytanie, czy zachodzi też tzw. horyzontalne działanie konstytu-
cyjnych praw i wolności, a więc czy wyznaczają one nie tylko sferę relacji władza
publiczna – jednostka, lecz także sferę relacji między jednostkami. Jest na
przykład oczywiste, że art. 32 Konstytucji zakazuje instytucji państwowej
dyskryminowania kobiet przy przyjmowaniu do pracy, ale czy z tego przepisu wynika
też zakaz dyskry-