<연세법학 제41호(2023. 2) 297~339쪽> DOI http://dx.doi.org/10.33606/YLA.41.

10

76)

1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과

노동권 실현에 있어서의 함의*

▨ 노 호 창**

< 국문초록 >

헌법에서는 노동기본권(근로권, 노동3권)과 관련하여 인간의 존엄성을 규정

하고 있다. 그런데 노동기본권에 인간의 존엄성이 규정된 것은 민주화가 계기
가 되어 개정된 가장 최근의 헌법인 1987년 헌법이 아니라 군부독재 시기였던
1980년 헌법부터이다. 1970년대와 1980년대는 압축적인 경제성장의 시기로 각
인되어 있는 한편 노동권(노동자의 권리)에 대해 탄압이 심했던 시기로 기억되
고 있다. 사회의 양극화, 고용불안정, 산업재해의 참혹성을 더욱 극심하에 느끼
는 현 시점에서 노동기본권에 인간의 존엄성이 규정된 것의 의미를 새삼 무겁
게 느끼게 된다. 그러한 역사적･사회경제적 과정 속에서 헌법상 노동기본권에
인간의 존엄성이 규정된 것은 흥미를 자아내는데, 그에 더하여 헌법이 개정되
는 과정에서 노동기본권에 관하여 어떤 논의가 있었는지 그리고 헌법상 노동기
본권의 구체화에 해당하는 노동관계법은 헌법상 노동기본권과 얼마나 정합적
인 관계를 맺어왔는지, 이를 통해 헌법상 노동기본권이 실효성이나 규범력이
어떠하였는지 살펴볼 수 있겠다는 문제의식이 생겼다.
해방 및 한국전쟁 이후 우리 경제가 압축적으로 성장해오는 동안 법적 측면
에서 노동권에 대한 억압을 통해 경제 성장을 도모해온 측면을 도외시하기 어
렵다. 실제 헌법상 노동기본권이 그럴듯한 모습으로 개정되어 온 것과 달리 구
체적 노동관계법의 모습은 노동권 보장에 역행하는 모습이었다. 경제성장 및
국가안보 등을 미명으로 노동자의 희생을 강요해온 점이 역사적으로 파악되고
그러한 논거들이 1990년대, 2000년대에 들어서서도 마찬가지로 거론되어 온 것
은 노동입법사의 아이러니가 아닐 수 없다. 그렇지만 헌법적 기초로서의 노동
기본권이 ‘유신헌법-8차개헌-9차개헌’을 거쳐오면서 그 모습이 점점 긍정적인

* 본 논문은 2022년 12월 20일, ‘헌정사연구회’ 세미나에서 발제한 것을 수정･보완한 것이다.

** 호서대학교 법경찰행정학과 교수, 법학박사.
298 <연세법학 제41호(2023. 2)>

방향으로 바뀌어왔었기 때문에 그 이후 여러 차례에 걸쳐 노동관계법, 특히 집

단적 노사관계법이 많은 변화를 이룰 수 있었던 원동력이 될 수 있었고 소위
대표적 노동악법으로 평가되던 복수노조 금지, 직권중재, 제3자개입 금지 등 다
수의 억압적 내용들이 상당 부분 사라졌다. 물론 새롭게 등장하였거나 아직 해
결이 되어야 할 과제들이 있다. 그럼에도 불구하고, 지금까지의 헌법상 노동기
본권의 개정 과정은 노동기본권 조항이 노동법의 헌법적 기초로서 노동권 실현
에 원동력이 되었고 또한 노동헌법으로서의 규범력을 획득해온 과정으로 평가
할 수 있다.

◾주제어: 헌법, 노동기본권, 노동3권, 근로권, 노동권, 노동법

목 차

Ⅰ. 서론 2. 헌법상 노동기본권 관련 개정 논의 및
Ⅱ. 유신헌법 시기의 노동기본권과 노동권의 변화
실현 모습 3. 노동관계법상 노동권 억압
1. 유신헌법(1972년 헌법) 전후의 노동권 Ⅳ. 1987년 헌법에서의 노동기본권 개정과 노
상황과 유신헌법상 노동기본권 규정 동권의 실현 모습
2. 국가보위에 관한 특별조치법상 노동권 1. 헌법상 노동기본권 관련 개정 논의 및
억압 변화
3. 노동관계법상 노동권 억압 2. 노동관계법의 주요 개정
Ⅲ. 1980년 헌법에서의 노동기본권 개정과 노 3. 여전히 남아있던 노동권에 대한 억압
동권의 실현 모습 Ⅴ. 정리 및 과제
1. 1980년 제8차 개정 헌법의 개정 경과

Ⅰ. 서론

인간이 존재로서의 의미를 가지는 것은 존엄하다고 인정받으면서 그 자체로

목적이기 때문이다. 이런 의미를 가지는 인간의 존엄이라는 표현은 현행 헌법
(1987년 헌법, 이하에서는 맥락에 따라 혼용해서 사용한다)에서 딱 세 군데에서
등장한다. 인간의 존엄과 가치를 규정한 헌법 제10조, 근로조건의 법정화를 규
정한 헌법 제32조 제3항, 양성평등과 혼인생활을 규정한 헌법 제36조 제1항이
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 299

그것이다.
헌법 제10조의 경우 인간존엄의 헌법적 보장은 모든 기본권의 이념적 전제이
고 기본권 보장의 목적이며 헌법체계 일반의 실질적 근본규범으로서 위상과 기
능을 가지는데다가, 헌법상 인간관을 표현하는 대표성을 가진 규정이므로 당연
하다고 생각이 들고 헌법 제36조 제1항의 경우 우리 역사에서 남존여비사상이
오랫동안 지배했다는 점에서 그에 대한 반성으로 헌법에 들어왔다고 생각하면
특별히 이상하게 여겨지지 않는다. 그러나 많은 중요한 기본권들 중에서 노동
기본권(헌법 제32조 근로권, 헌법 제33조 노동3권)과 관련하여 ‘인간의 존엄성’
을 규정하고 있다는 점은 특별한 흥미를 가지게 한다.
자본주의 체제가 공고하고 성과주의 문화가 확산되어 있는 현 시점을 기준으
로 볼 때, 현행 헌법이 특히 노동기본권과 관련하여 인간의 존엄을 규정하고 있
다는 점은 헌법 조문을 늘 봐왔으면서도 인식을 하고 있지 못했던 것이어서 매
우 이채롭게 느껴진다. 그러한 이채로움은 노동이 자본과 함께 자본주의 체제
의 한 축이면서도 제대로 대우받지 못하는 것이 아닌가라는 의문이 있는 가운
데 경제･경영(권)과의 관계에서 인간(노동)이 그에 우선하는1) 것이 아니라 그와
조화를 이루어야 한다는 대법원의 논리에서 보이는 불편함과 만나게 되어 느껴
지는 것인지도 모르겠다(밑줄은 필자).

“헌법 제23조 제1항, 제119조 제1항, 제15조 규정들의 취지를 기업활동의 측면에서
보면, 모든 기업은 그가 선택한 사업 또는 영업을 자유롭게 경영하고 이를 위한
의사결정의 자유를 가지며, 사업 또는 영업을 변경(확장 축소 전환)하거나 처분(폐
지 양도)할 수 있는 자유를 가지고 있고, 이는 헌법에 의하여 보장되고 있는 것인
데, 이러한 경영권이 노동3권과 서로 충돌하는 경우 이를 조화시키는 한계를 설정

1) 국제노동기구(ILO)의 목적에 관한 선언인 필라델피아 선언(1944)에서는 다음과 같이 이야기하고

있다(밑줄은 필자).
II. 총회는, 항구적 평화는 사회 정의에 기초해서만 가능하다는 ILO헌장속의 선언의 정당성이 경험
적으로 완전히 증명되었다고 확신하며, 다음을 확언한다.
a) 모든 인간은 인종, 종교 또는 성별과 상관없이 자유와 존엄, 경제적 안전 속에서 그리고 평등한
기회 속에서 자신의 물질적 복지와 정신적 발전 둘 다를 추구할 권리를 갖는다.
b) 이를 가능케 할 조건의 실현은 모든 국내 및 국제 정책의 핵심 목적이 돼야만 한다.
c) 모든 국내 및 국제적 정책과 조치들, 특히 경제･금융 영역에서의 그것들은 이런 관점에서 판단돼
야만 하며, 이 근본 목적을 달성하는데 방해가 아니라 도움이 되는지의 여부에 따라서만 채택돼
야 한다.
d) 이 근본 목적의 견지에서 모든 국제적인 경제･금융 정책과 조치들을 검토하고 심의하는 것은
ILO의 책무이다.
e) ILO는 임무를 수행함에 있어, 관련된 경제･금융 요소 일체를 고려한 후 적절하다고 판단하는
모든 규정들을 결정과 권고 속에 포함시킬 수 있다.
300 <연세법학 제41호(2023. 2)>

함에 있어서는 기업의 경제상의 창의와 투자의욕을 훼손시키지 않고 오히려 이를

증진시키며 기업의 경쟁력을 강화하는 방향으로 해결책을 찾아야 하는바, 이와
같은 관점에서 볼 때 구조조정이나 합병 등 기업의 경쟁력을 강화하기 위한 경영주
체의 경영상 조치는 원칙적으로 노동쟁의의 대상이 될 수 없고, 그것이 긴박한
경영상의 필요나 합리적인 이유 없이 불순한 의도로 추진되는 등의 특별한 사정이
없는 한 노동조합이 그 실시를 반대하기 위하여 벌이는 쟁의행위에는 목적의 정당
성을 인정할 수 없다 할 것이다.”2)

사회의 양극화, 고용불안정, 산업재해의 참혹성을 더욱 극심하게 느끼는 현

시점에서 노동기본권에 인간의 존엄성이 규정된 것의 의미를 새삼 무겁게 느끼
게 된다. 그래서 인간의 존엄이 노동기본권에 규정된 것은 언제부터인지, 어떤
연유로 규정되게 되었는지 확인해보고 싶은 욕구가 들 수밖에 없다.
헌법상 노동기본권과 관련하여 인간의 존엄성이 규정된 것은 1980년 헌법부
터이다. 1970년대와 1980년대는 압축적인 경제성장의 시기로 각인되어 있는 한
편 노동권(‘노동자의 권리’라는 의미로 사용하기로 한다)에 대해 탄압이 심했던
시기로 기억되고 있다. 그러한 역사적･사회경제적 과정 속에서 헌법상 노동기
본권에 인간의 존엄성이 규정된 것은 흥미를 자아내는데, 그에 더하여 헌법이
개정되는 과정에서 노동기본권에 있어서는 어떤 논의가 있었는지 그리고 헌법
상 노동기본권의 구체화에 해당하는 노동관계법은 헌법상 노동기본권과 얼마
나 정합적인 관계를 맺어왔는지, 이를 통해 헌법상 노동기본권은 실효성이나
규범력이 어떠하였는지 살펴볼 수 있겠다는 생각이 들었다.

Ⅱ. 유신헌법 시기의 노동기본권과 노동권의 실현 모습

1. 유신헌법(1972년 헌법) 전후의 노동권 상황과 유신헌법상 노동기본

권 규정

1972년 유신 전까지 존속했던 제3공화국 때는 경제개발계획의 전개와 함께

노동자 수도 크게 증가하였고 노사 간의 분쟁과 대립도 크게 늘어났다. 1969년
에는 16개의 산별조직에 416개의 지부, 2,902개의 지회가 설치되었고 조합원

2) 대법원 2003. 11. 13. 선고 2003도687 판결.

 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 301

수는 44만명에 이르렀으며 노동쟁의는 많은 규제에도 불구하고 연평균 100건

정도 발생하였다.3)
그런데 정부는 정권 연장의 기도 하에 1971. 12. 6. 국가비상사태를 선언하고
그 법적 근거를 마련하기 위하여 그 직후인 1971. 12. 27. ｢국가보위에 관한 특
별조치법｣을 제정･시행하였으며 이 법률에 의해 노동권은 크게 억압되는 상황
이 펼쳐진다.4)
국가보위에 관한 특별조치법에서 노동권에 직접 관련되는 조문은 제9조 단
하나인데 그 내용은 다음과 같다.

특별조치법 제9조 (단체교섭권등의 규제) ① 비상사태하에서 근로자의 단

체교섭권 또는 단체행동권의 행사는 미리 주무관청에 조정을 신청하여야 하
며, 그 조정결정에 따라야 한다.
② 대통령은 국가안보를 해하거나 국가동원에 지장을 주는 아래 근로자의 단
체행동을 규제하기 위하여 특별한 조치를 할 수 있다.
1. 국가기관 또는 지방자치단체에 종사하는 근로자
2. 국영기업체에 종사하는 근로자
3. 공익사업에 종사하는 근로자
4. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업에 종사하는 근로자

이 법률의 단 한 개의 조문에 의해 당시의 노동권 특히 단체교섭권과 단체행

동권은 대단히 위축되는 상황이 되었고 노동조합은 행정청의 통제에 종속되는
상황을 맞이하게 된다.
국가비상사태 선언에 이어 정부는 유신체제를 선포하고 그에 부합되게 1972.
10. 27. 유신헌법이라는 명칭으로 헌법의 전문(全文)개정을 단행하게 된다.
유신헌법에서의 노동기본권 규정은 다음과 같다(밑줄은 필자).

3) 이영희, 노동기본권의 이론과 실제, 도서출판 까치(1990), 209면.

4) 이영희, 앞의 책(주 3), 209면.
302 <연세법학 제41호(2023. 2)>

1972년 유신헌법

제28조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적･경제적 방법

으로 근로자의 고용의 증진에 노력하여야 한다.
② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민
주주의원칙에 따라 법률로 정한다.
③ 근로조건의 기준은 법률로 정한다.
④ 여자와 소년의 근로는 특별한 보호를 받는다.

제29조 ① 근로자의 단결권･단체교섭권 및 단체행동권은 법률이 정하는

범위 안에서 보장된다.
② 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권･단체교섭권 또
는 단체행동권을 가질 수 없다.
③ 공무원과 국가･지방자치단체･국영기업체･공익사업체 또는 국민경제에 중
대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이 정하
는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

유신헌법에서 개별적 노동기본권 즉 근로권과 관련해서는 그 이전과 비교하

여 변모한 것이 없다.5)
그러나 유신헌법의 노동3권의 규정은 일반 노동자의 노동3권을 그 직전 헌법
에서 ‘자주적인 권리’로서 규정되었던 것을 ‘법률이 정하는 범위 안에서의’ 권
리로 후퇴시켰으며(제29조 제1항) 공무원의 노동삼권에 대한 제한규정은 구법
과 같이 그대로 표현되고(제29조 제2항) 단체행동권에 대한 특별한 제한 내지
금지를 받을 수 있는 대상을 신설하였다(제29조 제3항).6) 따라서 구 헌법상 공

5) 1969년 헌법 제28조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적･경제적 방법으로 근로자
의 고용의 증진에 노력하여야 한다.
② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민주주의원칙에 따라
법률로 정한다.
③ 근로조건의 기준은 법률로 정한다.
④ 여자와 소년의 근로는 특별한 보호를 받는다.
6) 1969년 헌법 제29조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권･단체교섭권 및 단체행
동권을 가진다.
② 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권･단체교섭권 및 단체행동권을 가질
수 없다.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 303

무원 가운데 예외적으로 노동삼권을 보장받았던 공무원의 경우에도 다시 단체

행동권이 제한 또는 금지될 수 있게 되었다. 이는 1971. 12. 27. 제정･시행된
‘국가보위에 관한 특별조치법’상의 노동관계조항 가운데 제9조 제2항이 헌법
속에 명문으로 반영된 것으로 공무원의 노동3권은 종래보다 더욱 규제적인 내
용으로 변화되었던 것이다.
전체적으로 유신헌법상의 노동기본권 조항은 특히 노동3권에 대한 제한을 크
게 강화한 것이고 국가보위에 관한 특별조치법상의 노동권 억압 내용을 헌법으
로 다시 명문화한 것에 해당하는 것이었다.7)

2. 국가보위에 관한 특별조치법상 노동권 억압

유신헌법 시기에서의 노동권 억압은 법률적 차원에서는 국가보위에 관한 특

별조치법상 노동권 조항이 가장 큰 역할을 한다. 그 조항을 다시 살펴본다.

특별조치법 제9조 (단체교섭권등의 규제) ① 비상사태하에서 근로자의 단

체교섭권 또는 단체행동권의 행사는 미리 주무관청에 조정을 신청하여야 하
며, 그 조정결정에 따라야 한다.
② 대통령은 국가안보를 해하거나 국가동원에 지장을 주는 아래 근로자의 단
체행동을 규제하기 위하여 특별한 조치를 할 수 있다.
1. 국가기관 또는 지방자치단체에 종사하는 근로자
2. 국영기업체에 종사하는 근로자
3. 공익사업에 종사하는 근로자
4. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업에 종사하는 근로자

여기서 특히 중요한 것은 제1항의 규정인데, 제1항의 입법형식은 단체교섭권

과 단체행동권 자체의 부인이 아니라 그 권리의 실행 절차에 대한 규제이지만,
행정청의 조정 결정 여하에 따라서는 단체교섭권과 단체행동권이라는 노동기
본권의 본질적인 내용을 전면적으로 부인할 가능성을 가지고 있다.8) 이는 이

7) 이영희, 앞의 책(주 3), 210면.

8) 유혜경, “1970년대 박정희정권시대의 노동운동과 노동법”, 사회법연구 제46호, 한국사회법학회
(2022. 4), 214면; 김삼수, “박정희 시대의 노동정책과 노사관계”, 개발독재와 박정희시대 , 창비
304 <연세법학 제41호(2023. 2)>

규정의 구체적 시행을 위해 마련되었던 하위 규범인 당시 노동청 예규를 통해

서 분명히 드러난다.
특별조치법상의 조정은 1970년대에 이 법조문을 실행했던 노동청 예규 제
103호에서 구체화되어 있다.9) 노동청 예규 제103호의 주요 내용은 다음과 같
다.

1. 단체교섭 조정신청: 노사당사자는 단체교섭을 하고자 할 때 주무관청에

당사자, 조정받고자 하는 사항, 당사자 주장 및 이유를 기재한 ‘단체교섭
조정신청서’를 제출해야 함.
2. 조정기구(주무관청): 시･도지사(서울시, 부산시, 도관할 사업 또는 사업
장), 노동청장(2이상 서울시･부산시 또는 도관할 사업 또는 사업장, 외국
인투자기업)
3. 조정결정: 신청서 접수 후 30일 이내에 조정결정을 해야 하고 당사자는
이를 따라야 함.
4. 단체행동: 단체교섭이 조정 결정될 때까지는 그 행사를 신청할 수 없음.

위 예규에서 보듯이 조정(調整)의 개시절차가 강제적이기 때문에 강제조정에

해당하며 조정결정에 대하여 불복절차가 없이 최후적 효력이 인정되기 때문에
강제중재제도인 것이다.10) 그리고 조정결정이 내려지기 전에는 단체행동권의
행사를 신청할 수 없기 때문에 논리적으로 파업이 불가능한 것으로 이는 단순
한 절차상의 규제를 넘어서 민간과 공공의 구별없이 모든 산업 부문에서 사실
상 단체행동권을 부인하는 정책체계였다.11) 이는 결국 행정청의 조정제도에 의
하여 자유로운 단체교섭 자체가 부인됨으로써 총체적인 노동권 부인에 이르는
것이며 이 정책에 의해 노동조합법 등 노동관계법은 기능이 거의 전면적으로
정지되었다고 평가된다.12) 유신헌법의 체제 하에서 노동조합 자체가 명문으로
부정되는 것은 아니었지만 그 기능이 전면적으로 부인되고 활동이 크게 위축될

(2012), 192면.
9) 노동청예규 제103호 이첩(1972. 3. 21).
10) 김삼수, 앞의 논문(주 8), 193면.
11) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 214면; 김삼수, 앞의 논문(주 8), 193면.
12) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 215면; 김삼수, 앞의 논문(주 8), 193면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 305

수밖에 없었다.

3. 노동관계법상 노동권 억압

(1) 개요

노동기본권을 규제한 유신헌법에 따라 노동권에 대한 억압적인 방향으로 노

동관계법 개정이 이루어졌다(1973. 3). 그 주요 내용으로는 초기업별 노조 체제
가 존립하기 어렵게 한 것, 공익사업을 대통령령으로 지정할 수 있게 한 것, 노
사협의회의 기능을 강화시킨 것, 쟁의행위의 적법 여부를 행정청이 판단할 수
있도록 한 것, 노동쟁의를 총회의결사항으로13) 한 것 등이 있다.
다만 1974. 12. 노동관계법 개정에서는 단체협약 불이행에 대한 벌칙 신설 및
부당노동행위 ‘구제명령’ 위반에 대한 벌칙 강화가 이루어졌는데, 사용자의 노
동3권 침해로부터의 보호를 내용으로 하고 있다는 점에서 그 전과 좀 차이가
있지만 근본적으로 노사안정에 대한 의도에서의 개정인 점에서는 마찬가지였
다.14)
유신헌법하의 노동관계법 관련하여 몇 가지 중요한 내용만 살펴보면 다음과
같다.

(2) 노동조합법상 노동권 억압

1) 초기업별 노조 체제의 와해
유신헌법 체제 하에서 노동조합을 기업별 체제로 전환하기 위해 초기업별 노
조 체제를 전제로 한 조항이 삭제되었다고 진단되고 있다.15) 1973년 개정 전
노동조합법 제33조(교섭권한)에서는 “① 노동조합의 대표자 또는 노동조합으로
부터 위임을 받은 자는 그 노동조합 또는 조합원을 위하여 사용자나 사용자단
체와 단체협약의 체결 기타의 사항에 관하여 교섭할 권한이 있다. ② 전항의 규
정에 의한 노동조합의 대표자는 전국적인 규모를 가진 노동조합의 산하 지부의

13) 노동쟁의라 함은 임금･근로시간･후생･해고 기타 대우등 근로조건에 관한 노동관계 당사자 간의

주장의 불일치로 인한 분쟁상태를 말하는데, 이를 총회의 의결사항으로 하는 것 자체가 매우 기이하
다. 현재의 ｢노동조합 및 노동관계조정법｣에서는 노동쟁의에 관한 사항을 총회의결사항으로 두고
있지 않다.
14) 이영희, 앞의 책(주 3), 211면.
15) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 216면.
306 <연세법학 제41호(2023. 2)>

대표자도 포함된다.”로 규정하고 있었는데 이 조항에서 제2항이 삭제된 것이다.

직종별 노조라든가 산업별 노조는 초기업 노조이기 때문에 특정 기업에 한정
되지 않고 거대 조직을 형성할 수 있어서 사회적으로 강한 영향력을 가질 수
있는데 이러한 법적 근거를 제거한 것이다. 그렇게 하면 기업 단위에서 노동자
에 대한 통제 내지 억압이 가능하기 때문이다.

2) 노사협의회를 통한 노동조합 대체
다음으로 주목할 부분은 노사협의회의 기능을 강화시킨 것이다. 1980년 개정
되기 전 노동조합법은 다음과 같이 노사협의회 규정을 두고 있었다.

노동조합법 제6조 (노사협의회) ① 사용자와 노동조합은 상호 협조로서 생

산성의 향상을 도모하기 위하여 노사협의회를 설치하여야 한다.
② 노사협의회는 단체협약 또는 취업규칙의 범위 안에서 생산･교육･훈련･작
업환경･불만처리･노사분규의 예방등을 협의한다.
③ 노사협의회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

외형상 협조적 노사관계 구축을 위한 것처럼 보여서 긍정적인 기능을 의도하

였던 것으로 생각될 수 있으나 기업별 노조 하에서 노동조합은 노사협의회와
조직범위가 본질적으로 일치하기에 그 역할이 중복되지 않을 수 없었다.16) 특
히 국가보위에 관한 특별조치법 제9조에 의해 노동조합의 기능이 전면적으로
부인되는 상황 하에서는 노사협의회의 기능강화는 결과적으로 노사협의회에
의해 노동조합을 대체하는 길을 열어주는 것으로 되어 노동조합에 대한 전면적
통제정책의 본질을 숨기고 있는 것이었다.17) 즉 노사협조의 미명 하에 노조를
배제하고 어용조직을 키우려는 의도를 엿볼 수 있었다. 다만 과거 노사협의회
의 탄생이 선한 의도에 의한 것은 아니었다고 할지라도, 그간의 역사적 과정을
거쳐오면서, 2023년 현시점에서는 노사협의회가 가지는 적극적 기능을 외면할
수만은 없고 또한 노사협의회가 작동하는 영역과 노동조합에 의한 단체교섭권
및 단체행동권이 작동하는 영역이 서로 영향을 주고 받는다는 점을 인정하지

16) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 217면; 김삼수, 앞의 논문(주 8), 199면.

17) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 217면; 김삼수, 앞의 논문(주 8), 199면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 307

않을 수 없다.

(3) 노동쟁의조정법상 노동권 억압

1) 공익사업 지정요건 완화
1973년 개정된 노동쟁의조정법은 공익사업으로 법에서 지정되어 있는 것 이
외의 사업에 대해 공익사업으로 지정할 수 있기 위한 요건과 관련하여 개정 전
에는 ‘국회의 동의’를 요건으로 하고 있었으나 개정되면서 ‘국회의 동의’를 삭
제하고 ‘대통령령’으로 정할 수 있게 하였다.
공익사업에18) 해당하면 쟁의행위에 들어가기 전 냉각기간을 거쳐야 하는 기
간이 일반사업보다 길고, 직권중재의 대상이 되거나 긴급조정의 대상이 되어
쟁의행위를 할 수 없는 기간이 길어지거나 노동위원회에 의한 중재로 쟁의행위
가 종료되어 단체행동권의 행사를 제한받는다. 따라서 어떤 사업이 공익사업에
해당하게 되면 단체행동권이 제한되는 근거가 되므로 단체행동권 보장의 측면
에서 공익사업의 지정요건이 완화되는 것은 공익사업체에 종사하는 근로자들
의 단체행동권을 제한하는 것이 된다.

2) 노동쟁의 적법 여부 판단 기관의 변경
1973년 개정 전 노동쟁의조정법에서는 노동쟁의의 신고가 있는 경우 노동위
원회에서 그 적법 여부를 심사하도록 하고 있었다(동법 제16조). 그러나 개정된
법에서는 행정관청이 그 적법 여부를 심사하도록 변경하였다.
현 시점에서 노동위원회는 부당해고등이라든가 부당노동행위에 대한 심판
기타 노동쟁의 조정에 있어서 전문성과 독립성을 인정받고 있다. 그러나 박정
희 정권 시절의 경우 명목상 독립적 전문기관이었으나 실질은 그렇지 못했기
때문에 노동위원회가 노동쟁의의 적법 여부를 판단하는 것 자체가 단체행동권
에 대한 제약이 될 수 있었다. 그럼에도 불구하고 당시 노동관계의 전문기관도
아닌 행정관청에 노동쟁의의 적법 여부를 판단할 수 있도록 맡겼던 것은 단체

18) 1973년 개정 전 노동쟁의조정법 제4조 (공익사업의 정의) ① 이 법에서 공익사업이라 함은 다음

각호의 1에 해당하는 사업으로서 국민의 일상생활에 필요불가결한 것을 말한다.
1. 운수･체신･전매 및 조폐사업
2. 수도･전기･와사 및 국가에 그 손익이 직접 귀속하는 유류사업
3. 공중위생 및 의료사업
4. 증권거래소 및 은행사업
308 <연세법학 제41호(2023. 2)>

행동권에 대한 단순한 제약을 넘어서서 그 자체로 명백한 침해에 해당하였다고

평가된다.19) 행정관청으로 하여금 노동조합의 활동에 직권적 개입을 인정하는
것은 조합자치의 원칙을 저해하는 것이기 때문이다.20)

Ⅲ. 1980년 헌법에서의 노동기본권 개정과 노동권의 실현 모습

1. 1980년 제8차 개정 헌법의 개정 경과

박정희 대통령의 사후, 국회는 1979년 11월 26일 본회의를 열고 유신헌법의

개정을 위한 ‘헌법개정심의특별위원회’(국회 개헌특위)를 구성하기로 의결하였
고 동 특위는 여야 동수인 28명으로 구성되어 동년 12월 2일 발족하였다.21)
정부도 1980년 1월 18일 헌법개정안을 대통령이 발의하겠다는 방침을 발표
하고 다음 날 선진국의 헌법제도를 연구시키기 위한 ‘헌법연구반’을 법제처에
설치하여 활동케 하고22) 1980년 3월 14일 행정부에 각계 인사 69명으로 ‘헌법
개정심의위원회’를 구성하여 정부 주도로 개헌 작업을 진행시키는 작업을 함으
로써23) 국회와 정부에서 헌법 개정을 위한 논의가 이원화되어 진행되는 상황이
되었고 개헌 주도권 장악을 둘러싼 국회와 행정부간의 대결이 노골화되었다고
평가되었다.24) 특히 이 헌법개정심의위원회는 헌법연구반의 보고서에 입각하여
출범한 것이었다.25)
헌법개정심의특별위원회는 1980년 3월 6일 백상기 법무부장관, 김도창 법제
처장 등으로부터, 1980년 5월 3일 신현확(당시 국무총리) 정부 헌법개정심의위
원장으로부터 정부의 헌법 개정에 관한 연구 현황을 보고받기도 하였다.26)

19) 유혜경, 앞의 논문(주 8), 219면.

20) 김유성, 노동법Ⅱ, 법문사(1999), 96면.
21) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 한국헌법사(하), 한국정신문화연구원(1991), 270면.
22) 헌법연구반은 법학자 10인, 정치학자 6인, 경제학자 6인, 법조인 3인, 공무원 5인, 합 30인으로
구성되었고 4개 분과로 나누어 연구를 추진하였다. 헌법연구반의 구성에 친정부적 인사 및 공무원
이 참여했다는 이유로 김철수 교수는 헌법연구반은 정부의 의도를 대변하는 것으로 받아들여졌다
고 이해하고 있었다. 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 367면.
23) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 270면.
24) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 270면.
25) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 280면.
26) 제10대 국회 제103회 국회 제16차 헌법개정심의특별위원회, 회의록(1980. 3. 6), 1면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 309

헌법개정심의특별위원회는 권력구조 분야(1980년 5월 7일), 기본권 분야

(1980년 5월 9일), 경제･사회･기타 분야(1980년 5월 13일)에 대한 소위원회의
심사결과 보고를 받는 등 대부분의 헌법 개정안 작업을 마무리하고, 1980년 5
월 14일 마지막 일부 쟁점에 대하여 의회 의원들로 구성된 6인위원회에 맡겨
마무리하기로 하였으나,27) 이 날 회의를 끝으로 헌법개정심의특별위원회는 더
이상 열리지 않았다. 다만 헌법개정심의특별위원회는 이미 전체 회의와 부문별
회의를 열고 조문을 축조심의하였고 5월 15일에는 국회 개헌안이 전문(前文)을
제외하고28) 합의 작성된 상태였다.29)
1980년 5월 14일 회의 이후 헌법개정심의특별위원회가 더 이상 열리지 않은
것은 12･12 군사쿠데타를 일으킨 신군부 세력이 1980년 5월 17일 비상계엄을
전국으로 확대하고, 민주화 요구를 진압하면서 개헌 논의까지 원천적으로 차단
한데 따른 것으로, 정부 주도의 개헌 작업만이 남게 되었기 때문이었다.30) 다만
국회에 제출된 헌법개정안들이 헌법연구반의 참고 자료에 포함되어 헌법 개정
안의 작성에 영향을 준 것으로 보인다.
헌법개정심의위원회는 1980년 4월 28일부터 5월 9일까지 6차에 걸친 헌법
전반에 관한 대체(大體)토론을 가졌다. 헌법개정심의위원회는 1980년 5월 16일
제8차 회의에서 ‘요강작성소위원회’를 구성하여 실질적으로 개헌 작업을 주도
하게 하였는데, 동 소위원회는 5월 17일부터 9월 5일에 이르기까지 27차에 걸
쳐 회의를 통하여 전문과 본문 131개로 된 헌법개정요강안을 작성･수정 및 조
문화하였고 9월 9일 제11차 회의에서 요강을 확정하였다.31) 9월 12일 전두환
대통령에게32) 헌법개정심의위원회의 안을 보고하였고, 헌법개정안은 9월 26일
국무회의의 의결, 9월 29일 공고, 10월 22일 국민투표를 통하여 확정되었다.33)
당시 헌법개정심의특별위원회에는 민주공화당과 신민당이 헌법개정안을 제
출하였을 뿐 아니라, 학계 등에서도 안을 제시하였는 바, 6인연구반안과34) 대한

27) 제10대 국회 제103회 국회 제22차 헌법개정심의특별위원회, 회의록(1980. 5. 14), 27면.

28) 김철수, 입법자료교재 헌법(증보판), 박영사(1985), 211면 참조할 것.
29) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 279면.
30) 김백유, “제5공화국 헌법의 성립 및 헌법발전”, 일감법학 제34호, 건국대학교 법학연구소(2016.
6), 93-94면.
31) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 369면.
32) 최규하 대통령의 사임으로 전두환은 1980년 8월 27일 통일주체국민회의를 통해 제11대 대통령이
되었지만(유신헌법에 의한 선출, 소위 4공 대통령) 이후 헌법 개정이 있었고 1981년 2월 11일 대통
령선거인단 투표를 통해 제12대 대통령으로 선출되었다(소위 5공 출범).
33) 한태연･구병삭･이강혁･갈봉근, 앞의 책(주 21), 370면.
310 <연세법학 제41호(2023. 2)>

변호사협회안이 그것이다. 헌법개정심의특별위원회의 헌법 개정 논의는 전문

(前文)에 대한 합의를 하지 못하였으나 정부의 개정 논의에 일정부분 영향을 주
었을 것으로 보인다. 특히 법제처가 운영한 헌법연구반의 보고서에서는 당시
각각의 헌법규정에 대하여 제안된 개정 관련 의견과 이에 대한 검토 의견, 각계
개정안(주로 헌법개정심의특별위원회에 제안된 안)과 외국 입법례를 정리하고
있다. 당시 헌법연구반에서 노동기본권 관련하여 담당자는 구병삭 교수였다.35)
노동기본권에 관한 헌법 규정의 개정 과정에서 헌법개정심의특별위원회(국
회 개헌특위)에 제출된 안36) 및 국회 개헌특위안을37) 토대로 당시에 논의되었
던 내용을 살펴본다.

2. 헌법상 노동기본권 관련 개정 논의 및 변화

(1) 적정임금제 보장 내지 근로조건의 개선 관련

1) 당시의 문제의식
1980년 당시 헌법이었던 유신헌법 제28조에서는 근로조건의 기준은 법률로
정하도록 규정하고 있었으나 근로자에 대한 적정임금제(또는 최저임금제) 보장
에 관하여는 규정이 없고 최저임금제에 관하여는 당시 근로기준법 제34조에서
규정하고 있었으나38) 본격적으로 시행되지 못하고 있었다는 점이 지적되었
다.39) 또한 근로기준에 관하여는 근로기준법, 노동조합법, 노동위원회법, 직업
안정법, 직업훈련법, 산업재해보상보험법 등이 있으나 각종의 제약규정과 운영

34) 6인연구반안은 김철수(서울대 교수), 양호민(조선일보 논설위원), 장을병(성균관대 교수), 한정일(건

국대 교수), 임종률(숭전대 교수), 양건(숭전대교수) 6인이 1980. 1. 14.에 발표한 안으로서, 제8차
개정 헌법에 “행복추구권, 사생활의 자유와 비밀 등 기본권조항이 신설되는데 직접 기여”했으며,
1987년 제9차 헌법개정 논의에서도 참고자료로 사용된 것으로 평가된다. 전종익, “제5공화국 헌법
개정과 헌정사 자료의 현황”, 헌법 개정과 헌정사 자료 , 서울대학교 법학연구소･인하대학교 법학
연구소･헌정사연구회(2019), 77면.
35) 법제처, 헌법연구반보고서(1980. 3), ⅵ. 구병삭 교수는 사회권적 기본권, 청구권적 기본권에 대한
주임연구위원이었다.
36) 법제처, 各界憲法改正試案對比, 헌법심의자료(1980. 3. 5).
37) 김철수, 앞의 책(주 28), 225면, 227면.
38) 구 근로기준법(1980. 12. 31. 법률 제3349호로 개정되기 전의 것) 제34조 (최저임금) ① 노동청장은
필요에 의하여 일정한 사업 또는 직업에 종사하는 근로자를 위하여 최저임금을 정할 수 있다.<개정
1974･12･24>
② 제1항의 규정에 의하여 노동청장이 최저임금을 정하고저 할 경우에는 노동위원회의 동의를
얻어야 한다.<개정 1974･12･24>
39) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 137면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 311

부실로 인하여 근로자의 권익보호가 원활히 이루어지지 아니하고 있으며 특히

노동조합법상 노사협의회 관장 사항인 생산, 교육, 훈련, 작업환경, 불만처리 등
이 규정되어 있으나 제도화되어 있지 아니한 실정이라는 점이 지적되었다.40)

2) 당시 제시된 헌법 개정 관련 의견
헌법연구반 보고서에서는 구체적으로 누가 제시한 의견인지 명시되어 있지
는 않지만 두 가지 의견이 정리되어 있다.
우선 당시 현행대로 두자는 의견이 있었다. 이에 대한 근거로는 적정임금은
근로조건의 하나라고 할 수 있고 근로조건은 헌법에서 구체적･확정적으로 규정
하는 것은 불가능하고 어차피 법률에 위임하여 정하여야 할 것이므로 근로기준
법 등 당해 법률에서 이를 규정하면 족하다는 것이다.41) 이에 대해서는 헌법에
서 적정임금 기타 근로조건의 원칙적인 사항을 정하지 않고 당시 현행 헌법처
럼 막연하게 근로조건의 기준은 법률로 정한다고 하면 법률에서 적정임금 등을
규정하지 않을 수도 있다는42) 것, 즉 적정임금의 실효성이 보장되지 않는다는
점이 문제점으로 지적되었다.43)
다음으로 원칙적･구체적 규정을 두어야 한다는 의견이 있었다. 이는 적정임
금, 근로시간, 유급휴가, 휴식, 건강을 해치지 않는 작업환경 등 구체적 규정을
두어야 한다는 의견이다. 이에 대한 근거로는 적정임금제의 보장과 근로조건의
개선을 위한 구체적 헌법규정을 두어 법률에서 이에 대한 구체적･확정적 내용
을 의무적으로 규정하도록 함으로써 첫째, 불확실한 기대나 소문에 따른 직장
이동의 방지, 도시집중의 예방, 작업능률의 향상 등으로 근로자의 안정성을 유
지할 수 있고, 둘째, 현재의 개별적 저임금방식에서 고용안정･생산성향상･기업
경영의 개발 등 능률향상 방식으로 유도할 수 있으며, 셋째, 저임금 및 저가상
품의 양산에 의존해온 산업체 부실의 도태를 유도하고 품질개선 및 기술개발을
촉진하여 장기적인 산업발전과 소비자보호를 이룩할 수 있고, 넷째, 노사협조의
식･직장애호의식의 고취를 유도하여 노동분쟁을 예방할 수 있다는 것이다.44)

40) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 137면.

41) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 137면.
42) 적정임금과 관련해 당시 근로기준법에서 언급이 있다고 헌법연구반보고서에서는 기술하고 있으나
실제 당시 근로기준법에서는 최저임금에 대한 규정은 있으나 적정임금에 대한 언급은 없다. 헌법연
구반보고서의 해당 부분 담당자의 서술상 오류라고 본다. 법제처, 앞의 보고서(주 35), 138면.
43) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 138면.
312 <연세법학 제41호(2023. 2)>

이에 대해서는 헌법에 적정임금제 등이 규정되었다 하더라도 우리 현실로 보아

(중소기업의 영세성) 실효성이 있는지 의문이고, 지금까지 저임금에 의존해온
수출산업의 타격이 우려되며, 경제기반이 약한 중소기업의 경우 자금난 등으로
인한 기업경영의 어려움이 있게 되고, 기업의 격차가 심한 우리나라에서는 적
정임금의 산출이 현실적으로 곤란하며, 기업체에서 적정임금 내지 최저임금을
이유로 그 인상을 억제키 위하여 악용될 우려도 있다는 점이 문제점으로 지적
되었다.45)

3) 헌법연구반의 검토의견
적정임금제의 보장과 근로조건의 개선을 위한 구체적 규정을 두어 법률에서
이에 대한 구체적․확정적 규정을 두도록 의무화함으로써 산업사회의 역군인 말
단 근로자의 더욱 심한 저임금을 해소하여 근로자의 사기를 앙양하고 인간다운
생활을 할 권리를 보장하며 아울러 장기적 안목에서 생각할 때 근로능력의 향
상 및 그에 따른 확대재생산으로 인한 국민경제의 발전을 위하여는 필요하다고
볼 수도 있다는 검토의견이 제시되었다.46)

4) 각 계에서 제시된 개정안(밑줄은 필자) 및 평가

민주공화당안 신민당안 대한변협안 6인연구반안 국회 개헌특위안

제28조 ① 모든 제28조 ① 모든 제 3 0 조 ( 근 로 의 제30조 ① 모든 제29조 ① 모든
국민은 근로의 국민은 근로의 권리･의무) ① 모 국민은 근로의 국민은 근로의
권리를 가진다. 권리를 가진다. 든 국민은 근로 권리를 가진다. 권리를 가진다.
국가는 사회적･ 국가는 사회적･ 의 권리를 가진 국가는 사회적･ 국가는 사회적･
경제적 방법으로 경제적 방법으로 다. 경제적 방법으로 경제적 방법으로
근로자의 고용의 근로자의 고용의 ② 국가는 사회 근로자의 고용의 근로자의 고용의
증진에 노력하여 증진에 노력하여 적･경제적 방법 증진에 노력하여 증진과 적정임금
야 한다. 야 한다. 으로 고용의 증 야 한다. 의 보장에 노력
② 모든 국민은 ② 모든 국민은 대, 적정임금의 ② 모든 국민은 하여야 한다.
근로의 의무를 근로의 의무를 보장을 위하여 근로의 의무를 ② 모든 국민은
진다. 국가는 근 진다. 국가는 근 부단히 노력하여 진다. 국가는 근 근로의 의무를
로의 의무의 내 로의 의무의 내 야 한다. 로의 의무의 내 진다. 국가는 근
용과 조건을 민 용과 조건을 민 ③ 모든 국민은 용과 조건을 민 로의 의무의 내

44) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 138면.

45) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 139면.
46) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 139면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 313

민주공화당안 신민당안 대한변협안 6인연구반안 국회 개헌특위안

주주의 원칙에 주주의 원칙에 근로의 의무를 주주의 원칙에 용과 조건을 민
따라 법률로 정 따라 법률로 정 진다. 근로의 내 따라 법률로 정 주주의 원칙에
한다. 한다. 용과 임금, 취업 한다. 따라 법률로 정
③ 근로조건의 기 ③ 근로조건의 기 시간, 휴가 그 밖 ③ 근로자는 자기 한다.
준은 법률로 정 준은 인간의 존 의 근로조건은 및 가족에 대하 ③ 근로조건의 기
한다. 엄성에 적합하도 법률로 정한다. 여 인간의 존엄 준은 인간의 존
④ 여자와 소년의 록 법률로 정한 ④ 여자와 소년의 에 적합한 생활 엄성을 보장하도
근로는 특별한 다. 근로는 특별한 을 보장하는 적 록 법률로 정한
보호를 받는다. ④ 여자와 소년의 보호를 받는다. 정임금을 받을 다.
근로는 특별한 권리를 가진다. ④ 여자와 소년의
보호를 받는다. ④ 근로자는 근로 근로는 특별한
시간의 제한과 보호를 받는다.
정기적인 유급휴
가 및 건강을 해
치지 않는 작업
환경 등 인간의
존엄과 자유에
적합한 근로조건
을 보장받을 권
리를 가진다.
⑤ 여자와 소년의
근로는 특별한
보호를 받는다.

첫째, 민주공화당안은 유신헌법의 내용대로 유지하자는 입장이다.

둘째, 신민당안, 국회 개헌특위안, 대한변협안, 6인연구반안의 순서로 점점
더 구체적인 내용을 규정하고 있는데, 신민당안, 국회 개헌특위안과 6인연구반
안에서 인간의 존엄(성)이 등장하며 6인연구반안에서는 보다 더 구체적인 근로
조건을 제시하며 이를 인간의 존엄 및 자유에까지 연결시키고 있다.
셋째, 헌법연구반의 검토의견도 그렇고 신민당안, 국회 개헌특위안, 대한변협
안, 6인연구반안의 개정안도 그렇고 결국 인간다운 근로에 관한 문제의식이 충
만했다는 점은 부인하기 어려운 것 같다.
여러 개정안 및 논의들을 참고로 하여 결국 1980년 개정헌법은 종전의 유신
헌법에 대하여 적정임금의 보장, 근로조건의 기준을 인간의 존엄성을 보장하도
록 법률로 정하는 것을 추가하는 방식으로 개정을 이루었다.
314 <연세법학 제41호(2023. 2)>

한편 1980년 개정 헌법 제30조 제5항으로 도입된 “국가유공자･상이군경 및

전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여 우선적으로 근로의 기회를 부
여받는다”는 내용은 기존에 각계의 개정안에서는 제시된 바가 없었던 부분이고
헌법연구반 보고서에서도 논의가 보이지 않았던 부분이었다. 이 내용은 요강작
성소위원회에서 개정안을 작성하는 과정에서 당시 국방부 및 계엄사령부의 요
청을 받아들이면서 경찰까지 포함하여 성안된 것이다.47)
당시 법률인 근로기준법에서 최저임금제를 정하고는 있었으나 어디까지나
노동청장의 재량사항이어서 시행될 리가 만무하였다. 즉 법제도로 정착된 것이
아니었던 것이다. 그런 점에서 헌법개정안에 있어서 최저임금제의 헌법적 도입
에 관한 논의가 없었다는 점은 아쉬움이 남는다.
오히려 적정임금제와 관련하여, 현재 헌법재판소에서 직업의 자유에 해당 직
업에 합당한 보수를 받을 권리가 포함되지 않는다고48) 판시한 바 있고 또한 계
약제 사회에서 적정임금 보장은 사실 자본주의 체제 내지 상호합의에 의한 계
약체결이라는 관점에서 맞지 않기도 한데, 그럼에도 불구하고 적정임금제 보장
에 대한 문제의식을 가졌고 또 근로자에 대한 적정임금 보장 노력이 헌법에 도
입되었다는 것은 그만큼 당대의 노동현실이 열악했다는 것을 의미하고 또 그런
인식을 널리 공유하고 있었던 것을 의미하는 것이라고 생각한다. 적정임금은
최저임금이 있다는 전제에서는 최저임금 이상을 말하는 것임은 물론이다. 다만
적정임금을 보장한다는 헌법의 요청은 그 실현을 위해서는 상당한 구체화가 필
요한 작업인데 적정임금이기 위해서 임금이 근로자의 실제 수요를 충족시킬 수
있어야 하는가의 문제가 제기될 수 있는데 무조건 긍정적으로 대답하기는 쉽지
않다.49)
근로조건을 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정하도록 한다고 개정된 부
분과 관련해서는 당시의 열악했던 노동현실에 대한 반성에 더하여 각 헌법개정
안이나 헌법연구반 내부에서 논의된 근로조건에 대한 보다 구체적인 규정에 대
한 요구가 어느 정도 타협이 되어 ‘인간의 존엄성 보장’의 형태로 규정이 들어
가게 된 것으로 보인다.

47) 헌법개정안요강작성소위원회, 제8차회의 회의록 요지(1980. 6. 23), 1-2면.

48) 헌법재판소 2008. 12. 26. 2007헌마444 결정.
49) 전광석, “노동의 권리의 실현구조: 헌법의 변천과 이론의 형성 및 전개”, 한국에서의 기본권 이론의
형성과 발전 , 허영 화갑기념 논문집(1997), 450면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 315

(2) 노동3권(근로3권) 관련

1) 당시의 문제의식
제헌헌법에서는 노동3권은 법률의 범위 안에서 보장되고 사기업근로자의 이
익균점권이 인정되고 있었다(동 헌법 제18조 제1항). 여기에 더하여 제5차 개헌
에서 추가로 공무원의 노동3권 제한이 들어오고(동 개정헌법 제29조) 사기업근
로자의 이익균점권은 삭제되었다. 그리고 여기에 더하여 제7차 개헌에서 공무
원, 국영기업체, 공익사업체 종사원 등에 대하여는 단체행동권을 인정하지 않을
수 있도록 되었다(동 개정헌법 제29조).
시대적 조류상 개헌을 거듭할수록 헌법상 이미 노동3권이 점점 제약을 받고
있는 모습을 볼 수 있는 가운데, 당시 국가보위에관한특별조치법 제9조 및 외국
인투자기업의노동조합및노동쟁의조정에관한임시특례법에 의하여도 노동3권은
많은 제약을 받아왔으며 노동위원회의 기능은 쟁의에 대한 알선･조정･중재･구
제, 노동조합의 자격･운영상의 문제점 등에 대한 해결에 있으나 노동위원회의
기능이 사실상 노동청예규에 의하여 정지되어 제 기능을 발휘하지 못하고 있다
고 평가되고 있었고 또한 쟁의가 발생하더라도 긴급조정제도로 인해 파업을 할
수 없게 되어 있는데 관(官)이 너무 노사에 개입하여 불만이 있는 실정이라고
지적되고 있었다.50)

2) 당시 제시된 헌법 개정 관련 의견
노동3권과 관련해서는 3가지 지점에서 논란이 있었다. 첫째, 노동3권의 법률
유보조항을 삭제할 것이냐 아니냐의 문제였다. 둘째, 공무원 등의 단체행동권에
대한 제한･금지 규정을 그대로 둘 것이냐 아니냐의 문제였다. 셋째, 정치파업
금지규정을 신설할 것인지 말 것인지의 문제였다.

i) 노동3권의 법률유보조항 삭제 여부
첫째, 노동3권은 법률이 정하는 범위 안에서 보장된다는 규정을 그대로 두자
는 견해가 있는데, 이는 노동3권이 법률의 범위 안에서 보장된다는 규정은 제5
차 개헌을 제외하고는 우리 헌법상 계속하여 유지되어온 원칙이며 비록 단결권
이나 단체교섭권이라 할지라도 그 성질상 특수한 경우 규제할 수 있는 근거가

50) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 146면.

316 <연세법학 제41호(2023. 2)>

헌법에 마련되어야 한다는 점을 근거로 주장한다.51)

둘째, 단체행동권만 법률유보 규정을 두자는 견해가 있는데, 이는 1980년 당
시 우리 현실로 보아 단체행동권을 인정하면 단체행동권의 과잉행사로 무질서
가 초래되기 쉽고 노사간의 대립이 격화되어 사회적･경제적 악영향을 미칠 우
려가 있으므로 단체행동권은 규제를 할 필요가 있겠지만 단결권과 단체교섭권
은 직접 이러한 문제와 관련이 없고 근로자의 권익보호와 지위향상을 위하여
어떤 경우에도 제한받지 않도록 헌법적으로 보장할 필요가 있다고 주장하며 또
한 이렇게 함으로써 국민경제의 발전과 조화를 이룰 수 있고 기업은 장단기 경
영계획 및 처리개선계획의 수립 및 시행이 용이하게 되며 노동조합은 장단기
투쟁목표를 설정할 수 있어 노동운동 및 노동쟁의의 신뢰도를 높이고 또 정치
적 간섭을 극소화시킬 수 있으며 정부는 각종 장단기 대책의 안정적인 추진이
가능하여 결국 국력신장, 소비자보호, 근로기회 확대 등에 기여하게 된다고 주
장한다.52)
셋째, 노동3권에 법률유보를 삭제하자는 견해가 있는데, 이는 근로자들의 자
유로운 활동이 보장되어 인권이 신장된다는 점, 근로자의 권익을 더욱 보장하
게 되어 근로의욕이 높아지고 생산성이 향상된다는 점, 노사간의 실질적인 대
등관계가 유지되어 사용자의 횡포를 막고 근로자의 권익과 지위가 향상된다는
점을 근거로 든다. 반면 이 견해에 대해서는 노동3권의 과잉행사로 무질서가 초
래되기 쉽다는 점, 노사간의 대립이 격화되어 사회적․경제적 악영향은 물론 국
가안보에도 악영향을 미칠 우려가 있다는 점, 노동3권의 잦은 행사로 생산능률
을 저하시켜 생산계획의 차질을 가져올 가능성이 많다는 점, 계속적인 임근인
상은 인플레를 조장하고 기업이윤을 감소시켜 경제적 침체를 유발할 우려가 있
다는 점, 임금의 압박으로 국제경쟁력이 약화되어 수출에 지장을 초래한다는
점이 문제점으로 지적되었다.53)

ii) 공무원 등의 단체행동권에 대한 제한･금지 규정의 존치 여부

당시 유신헌법 규정에서는 공무원과 국가･지방자치단체･국영기업체･공익사
업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체

51) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 146면.

52) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 147면.
53) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 147면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 317

행동권은 법률로 제한하거나 인정하지 않을 수 있도록 했다.

첫째, 이를 그대로 유지하자는 견해가 있었다. 이 견해는 당시 우리나라가 처
하고 있는 현실상 공무원과 공익사업체 또는 국민경제에 중대한 영향을 미치는
사업체에 종사하는 자의 단체행동권을 허용하면 사회적･경제적 악영향은 물론
국가안보적 차원에서도 큰 혼란을 야기할 우려가 있으므로 계속 현행대로 존치
할 필요가 있다고 주장한다. 한편, 이 규정을 존치하되 단체행동권을 원천 봉쇄
할 수 있는 문제가 있으므로 금지규정만 삭제하여 제한만 할 수 있도록 하자는
의견이 있었다.54)
둘째, 공무원만 단체행동권을 제한하자는 의견이 있었다. 이는 우리 현실에서
보아 공무원의 단체행동권을 인정하기는 어려우나 공무원 이외의 근로자에 대
하여는 근로자의 지위향상이나 권익옹호를 위하여 단체행동권을 제한해서는
안 되며 단체행동권을 제한한다는 것은 결국 단결권, 단체교섭권을 무의미하게
하므로 노동3권을 보장한 의미를 상실하게 된다는 이유를 제시한다.55)
셋째, 이 규정 자체를 삭제하자는 의견이 있었다. 이는 모든 근로자는 그들의
지위향상과 권익옹호를 위하여 단체행동을 할 수 있어야 하며 단결권과 단체교
섭권은 결국 단체행동권을 전제로 하는 것이므로 근로자의 노동3권을 실질적으
로 보장하여 그들의 복리증진을 도모하기 위하여는 당연히 이 규정을 삭제하여
야 한다는 것이다. 이 견해에 대해서는 공무원 등에게 자유로운 단체행동권을
주어 이들이 무분별하게 단체행동권을 행사한다면 그 영향이 사회적･경제적 측
면에만 미치는 것이 아니며 국가의 안보를 위협하는 사실로까지 발전할 우려가
있다는 지적이 있었다.56)
넷째, 모든 근로자의 단체행동권의 규제를 법률에 위임하자는 견해가 있었다.
이는 헌법에서 명문으로 단체행동권을 제한･금지하는 규정을 두면 그 제한에
대한 지나친 강한 인상을 주고 또 우리의 현실상 단체행동권을 제한할 사정이
전혀 발생하지 않는다고도 할 수 없으므로 앞으로 실제상 필요한 경우에 법에
서 해결할 수 있도록 헌법상 근거를 둘 필요가 있다고 주장한다.57)

54) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 148면.

55) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 148면.
56) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 149면.
57) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 149면.
318 <연세법학 제41호(2023. 2)>

iii) 정치파업 금지의 신설 여부

첫째, 신설하자는 의견이 있었는데, 이는 노동조합이 정당 지지결의를 하여
조합원의 정치적 자유를 구속하고 그 결의에 위반한 자를 제명하면 단결권이
오히려 조합원의 이익보장에 반하게 되며 정치파업에 대해서는 사용자가 대항
수단이 없으므로 설사 기업이 노조에 대하여 손해배상청구권이 있다고 하더라
도 영업자유의 침해가 되는바, 이러한 폐단을 없애기 위하여 헌법에 정치파업
금지 규정을 둘 필요가 있다고 한다.58)
둘째, 신설을 반대하는 의견이 있는데, 이는 외부세력이 노조에 개입하지 못
하도록 법률에 엄격히 규정하면 될 것이며 오히려 이러한 규정을 헌법에 두면
정치파업의 개념을 확대해석하여 단체행동권을 제한할 우려가 있으므로 이를
헌법에 규정할 필요가 없다고 한다.59)

3) 헌법연구반의 검토 의견
노동3권을 모두 법률유보로 하고 있어 국가보위에관한특례조치법 같은 법률
이 제정되어 헌법에 보장된 노동3권에 많은 제약을 가하고 있으나 불법적인 노
사분규가 숫적으로는 적으나 계속되었고 이들 제약으로 인하여 노동운동이 그
릇된 방향으로 전개된 사례도 있었으므로 노사간 대등한 위치에서 분규를 합법
적으로 해결할 수 있는 제도적 보장이 필요하다 할 것이며, 노사협력을 통한 생
산성의 향상의 기업경영 합리화와 더불어 경제발전의 유일한 길임을 생각할 때
노사협력을 합리적으로 이룩할 수 있는 길을 찾지 아니하면 안 되므로 이들에
대한 헌법적 보장이 필요하게 되며 아울러 특수사업체에 종사하는 근로자의 단
체행동권 제한 내지 금지도 재검토가 요망된다고 할 것이라고 하였다.60)
노동3권과 관련하여 농민3권 문제도 거론될 수 있으나 이는 일반 근로자와
그 성격이 다르므로 결사의 자유조항에서 고려될 수 있을 것이라는 점이 지적
되었다.61)
정치파업과 관련해서는, 청치적인 파업의 금지를 명문으로 두는 것보다는
“근로자는 근로조건의 향상을 위하여 근로3권(단결권)을 가진다”고 규정하여

58) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 154면.

59) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 154면.
60) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 149면.
61) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 150면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 319

반대해석으로 정치적 파업을 배제하는 것이 검토되어야 할 것이라고 제시되었

다.62)

4) 각 계에서 제시된 개정안(밑줄은 필자) 및 평가

민주공화당안 신민당안 대한변협안 6인연구반안 국회 개헌특위안

제29조 ① 근로 제29조 ① 근로 제31조(근로자의 제31조 ① 근로 제30조 ① 근로
자의 단결권･단 자는 근로조건의 자주권) ① 근로 자는 단결권･단 자는 근로조건의
체교섭권 및 단 향상을 위하여 자는 근로조건의 체교섭권 및 단 향상을 위하여
체행동권은 보장 자주적인 단결 향상을 위하여 체행동권을 가진 자주적인 단결
된다. 권 ･ 단 체 교 섭 권 자주적인 단결 다. 권･단체교섭권
② 공무원인 근 및 단체행동권을 권 ･ 단 체 교 섭 권 ② 정치적 파업 및 단체행동권을
로자는 법률로 가진다. 및 단체행동권을 은 금지된다. 가진다.
인정된 자를 제 ② 근로자의 단 가진다. ② 근로자의 단
외하고는 단결 체행동권은 법률 ② 근로자의 단 체행동권은 법률
권 ･ 단 체 교 섭 권 이 정하는 바에 체행동권은 법률 이 정하는 바에
또는 단체행동권 의한다. 이 정하는 바에 의하여 행사할
을 가질 수 없다. ③ 공무원인 근 의한다. 수 있다.
③ 공무원과 국 로자는 법률로 ③ 공무원인 근 ③ 공무원인 근
가 ･ 지 방 자 치 단 인정된 자를 제 로자에 대하여는 로자는 법률로
체･국영기업체･ 외하고는 단결 법률이 이를 제 인정된 자를 제
방위산업체･공익 권 ･ 단 체 교 섭 권 한할 수 있다. 외하고는 단결
사업체 또는 국 및 단체행동권을 권･단체교섭권
민경제에 중대한 가질 수 없다. 및 단체행동권을
영향을 미치는 가질 수 없다.
사업체에 종사하
는 근로자의 단
체행동권은 법률
이 정하는 바에
의하여 이를 제
외하거나 인정하
지 아니할 수 있
다.

노동3권과 관련하여 전반적으로 부담스러워하였던 분위기가 각 개정안이나

논의과정에서 엿보인다.
다만 6인연구반안의 경우 현재의 관점에서도 노동3권에 대해 매우 진보적인

62) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 154면.

320 <연세법학 제41호(2023. 2)>

입장을 취하고 있었던 점이 눈에 띈다. 특히 정치적 파업 금지에 대해 분명한

문제의식을 가지고 있었고 이의 규정을 통해 역으로 근로조건의 유지 및 개선
측면에서 노동3권을 더욱 강하게 보장할 수 있도록 도모한 것은 고민의 깊이를
말해준다.

(3) 근로자의 이익균점권 및 경영참가권 관련

1) 논의 배경
1980년 헌법 개정 논의와 관련하여 근로자의 이익균점권 및 경영참가권에 대
한 도입 여부가 다시 논의되었다. 엄혹한 군부독재의 연장선 상의 시기였음에
도 불구하고, 한국이 압축적으로 경제성장하던 시대였다는 점, 그 반면 근로자
의 노동현실이 열악했고 근로자에게 돌아가야 할 몫이 더 커져야 한다는 의식
이 그 저변에 깔려있었기 때문이 아닌가 생각된다.
그런데 근로자의 이익균점권은63) 제헌헌법에서 규정되어 제4차 개헌(1960.
11. 29)까지 유지되어 오다가 제5차 개헌(1962. 12. 26)에서 삭제된 바 있었기
에64) 개념 자체가 생소한 것은 아니었지만, 근로자의 경영참가권 자체는 제헌
헌법의 제정 과정에서 논의된 바는 있었지만65) 우리 헌법에서는 채택된 적이
없었다는 점에서 1980년 당시의 시대 분위기를 떠올려보면 대단히 급진적인 생
각이 아닐 수 없었다고 본다.

2) 당시 제시된 헌법 개정 관련 의견
근로자의 이익균점권 내지 경영참가권 관련하여서는 찬반양론이 대립하였다.

63) 경영참가권과 이익균점권의 선례와 관련해서는 경영참가권의 경우 비교헌법적 차원에서라도 선례

를 찾아볼 수 있으나 이익균점권은 그러한 선례조차 찾아보기 어렵다고 한다. 황승흠, “제헌헌법상
의 근로자의 이익균점권의 헌법화과정에 관한 연구”, 공법연구 제31집 제2호, 한국공법학회
(2002), 305면 각주 14.
64) 삭제된 이유는 분명치 않다. 절차적으로 문제가 있었다고 본다.
65) 근로자의 경영참가권은 제헌헌법의 논의 과정에서 갑자기 등장한 것은 아니고 이미 그 이전 1947년
8월 9일 과도입법의원에서 의결된 ｢조선임시약헌｣ 제4조 7호에서 “기업의 경영관리면에 종업원대
표 참여”라고 하여 규정된 바 있었다. 1948년 제헌헌법의 논의 과정에서는 노동기본권의 중요한
내용으로 이익균점권과 경영참가권 두 가지 모두에 대하여 노자협조의 관점에서 도입 논의가 있었
으나 당시 국회의장이었던 이승만이, 조속히 헌법안을 통과시켜 정부를 수립하고자 하는 의도에서,
이익균점권은 찬성하고 경영참가권은 반대하는 견해에 힘을 실어줌으로써 최종적으로 이익균점권
만 제헌헌법에 담기게 되었다. 황승흠, 앞의 논문(주 63), 313-315면; 황승흠, “제헌헌법이 정한
근로자 이익균점법 제정의 좌절 또는 침묵”, 법학논총 제35권 제2호, 국민대학교 법학연구소
(2022. 10), 12면 각주 3.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 321

이에 대해 찬성하는 의견은 첫째, 경영참가권을 인정함으로써 근로자의 참여

의식 내지 소속감을 만족시켜 노사협조가 잘 이루어지게 되므로 노동분쟁을 예
방하고 생산성을 향상시키며 또 노사간의 상호인격적 평등을 기할 수 있으며,
둘째, 근로자의 이익균점권을 인정함으로써 균형있는 소득분배로 사회정의를
실현할 수 있고 근로자의 수입증대로 생산의욕이 향상될 수 있다고 주장한
다.66)
반대하는 의견은 첫째, 우리의 현실과 과거의 경험으로 보아 그 실효성이 의
문시되고, 둘째, 경영참가를 허용하는 경우 기업비밀이 누설되어 기업경영을 어
렵게 할 우려가 있고 근로자들의 부당한 요구조건이 많아져서 오히려 노사대립
이 격화될 수도 있으며 경영참가자가 자문적 역할에 그치거나 어용화될 우려가
있으며, 셋째, 이익균점권을 허용하는 경우 오히려 이익배분을 둘러싸고 노사대
립이 격화되기 쉽고 기업에 이윤이 없고 손실만 생길 때에는 근로자의 생계보
장이 더욱 어려워질 우려가 있고, 넷째, 자유경제원칙에서 볼 때 근로자의 지위
향상은 근로3권이나 조세정책 등 사회보장제도에 의하여 행하여져야 한다고 주
장한다.67)

3) 헌법연구반의 검토의견
경영참가권에 관하여는 이를 인정하는 대신 노동조합의 단체교섭권과 노사
협의회의 기능보강이나 기업공개를 적극적으로 행함으로써 같은 효과를 살릴
수 있으며 헌법에 규정하지 아니하고 법률로도 가능하므로 굳이 헌법에 명문화
할 필요가 없다고 볼 수 있으나 신설하는 경우에도 법률유보로 극히 한정하여
점진적으로 시행하도록 검토되어야 할 것이라고 하였다.68)
이익균점권에 관하여는 원칙선언으로 필요하다고도 볼 수 있으나 자본과 노
동의 성질이 다르므로 주주의 이익배당과는 동일시할 수 없고 규정을 하더라도
그 실시에 기술상 많은 어려움이 있으며 자본주의 구조에 급진적인 변화를 가
져올 실마리가 될 수도 있고 또 우리 산업형편으로 보아 이 제도를 채택하는
데도 많은 문제점이 있으므로 이를 고려하여 검토되어야 할 것이라고 하였
다.69)

66) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 143면.

67) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 143면.
68) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 143면.
322 <연세법학 제41호(2023. 2)>

4) 각 계에서 제시된 개정안(밑줄은 필자) 및 평가

민주공화당안 신민당안 대한변협안 6인연구반안

제32조 ① 근로자는
기업의 경영에 협력･
참가할 권리를 가진다.
- - - ② 근로자는 영리를
목적으로 하는 기업에
있어서 이익의 분배에
균점할 권리를 가진다.

근로자의 경영참가권 및 이익균점권과 관련해서는 민주공화당, 신민당, 대한

변협에서는 개정안을 제시한 바 없고 6인연구반안에서 두 가지 모두를 채택하
는 개정안을 제시한 바 있다.
해방 이후 극도로 혼란스럽고 여러 가지 국가적 기반이 취약해져 있던 시대
였던 만큼 전국민이 합심하여 국가 재건을 해야 하는 시대적 상황 속에서 시장
경제와 자본주의를 채택하면서도 사회주의적 색채를 띤 경제･노동질서를 예정
했던 제헌헌법에서70) 전진한 선생을 비롯하여 다수의 노력 및 이승만의 정치적
의도 하에 이익균점권이 제헌헌법에서 채택될 수 있었다고 보인다.71) 그렇지만
이익은 있다가 없을 수도 있고 없다가 생길 수도 있는 것이지만 권력 내지 권한
은 한 번 내어주면 되찾기 어렵다는 성격이 있으므로 ‘이익은 나눠줄 수 있어도
권력 내지 권한은 나눠줄 수 없다’는 경영자적 관점에서 바라보면, 비교법적 선
례에서 경영참가권은 찾아볼 수 있어도 이익균점권을 찾아보기는 어렵다는 아
이러니와는 달리, 어쩌면 경영참가권이 이익균점권보다도 더 급진적인 견해일
수도 있다고 본다.72) 또 1980년이라는 시대가 주는 무게를 떠올려보면 두 가지
제도를 모두 채택하자는 견해를 제시했던 6인연구반안은 지금도 그러하겠지만
당시로서는 대단히 급진적인 것으로 평가되지 않을 수 없었을 것이다.
1980년 당시 이익균점권과 경영참가권 모두 헌법에 도입하자고 개정안을 제

69) 법제처, 앞의 보고서(주 35), 144면.

70) 전광석, 앞의 논문(주 49), 426-427면.
71) 관련 연구로 이흥재, 노동법제정과 전진한의 역할, 서울대출판문화원(2011); 황승흠, 앞의 논문(주
63); 황승흠, “근로자 이익균점권의 탄생 배경과 법적 성격 논쟁”, 노동법연구 제36호, 서울대학교
노동법연구회(2014. 3); 황승흠, 앞의 논문(주 65) 참조할 것.
72) 당시 헌법개정안은 통일당에서도 제시했었는데 통일당의 경우에도 이익균점권을 도입하는 안을
제시했지만 경영참가권까지는 제시한 바 없었다. 김철수, 앞의 책(주 28), 226면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 323

시했던 6인연구반안의 연구자 6인은 그 당시 대단한 결기를 가졌음에 틀림없다

고 생각한다.

(4) 1980년 헌법에서의 노동기본권 규정(밑줄은 필자)의 모습과 검토

1980년 헌법

제30조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적･경제적 방법

으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 한다.
② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민
주주의원칙에 따라 법률로 정한다.
③ 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.
④ 여자와 소년의 근로는 특별한 보호를 받는다.
⑤ 국가유공자･상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여
우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.

제31조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권･단체교섭

권 및 단체행동권을 가진다. 다만, 단체행동권의 행사는 법률이 정하는 바에
의한다.
② 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권･단체교섭권 및
단체행동권을 가질 수 없다.
③ 국가･지방자치단체･국공영기업체･방위산업체･공익사업체 또는 국민경제
에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이
정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

그 전의 헌법인 유신헌법의 노동기본권 규정과 비교해보면, 개별적 근로관계

의 노동기본권 측면에서는 한 단계 진일보한 것임에 틀림없다. 개별적 근로관
계의 노동기본권 측면에서 적정임금의 보장이라든가 인간의 존엄성이 명시된
것은 그것이 현실에서 제대로 구현이 되느냐를 떠나서 헌법의 가치지향성을 보
여준다는 점에서 그 자체로 의미가 있다고 보기 때문이다.
특히 인간의 존엄성 존중은 노동법 영역에서도 중요한 의미를 가지는데, 이
324 <연세법학 제41호(2023. 2)>

는 노동관계법령이 추구해야 할 기본적 가치인 노동인격의 실현은 곧 인간의

존엄과 가치의 존중에 기초한 이념에서 출발하기 때문이다.73) 인간으로서의 존
엄과 가치의 존중은 사회국가의 원리와 노동권의 이념적 전제가 되고 목적이
되는 헌법원리라는 점에서 1980년 헌법이 노동기본권 규정에 인간의 존엄성을
명시한 것은 헌법 규범으로서의 노동기본권의 실현구조와74) 규범력 제고에 있
어서 국가적 과제를 제시하는 특별한 의미를 가지는 것이라고 본다.
적정임금제 보장 및 인간의 존엄성을 보장하도록 근로조건의 기준을 법률로
정하도록 하는 취지에 대해서는 경제적 강자인 사용자가 노동자에게 가혹한 근
로조건을 강요하여 체제의 안정을 위협하게 하는 역사적 경험이 있었다는 점을
지적하면서 적정임금 보장을 근로조건의 핵심으로 지적하기도 한다.75) 그런 점
에서 1980년 헌법에서는 근로권이 내용상 충실해졌다는 점을 인정하지 않을 수
없고 근로조건과 관련해서는 이를 근로권의 내용으로 볼 수도 있고 아닐 수도
있지만 설사 근로조건을 근로권의 내용으로 보지 않더라도, 국가의 의무 형태
이긴 하지만, 인간다운 근로조건에 대한 권리를 보다 진전된 형태로 내지 새로
운 형태로 가지게 되었다고 평가할 수 있다.76)
그러나 노동3권 관련해서는, 유신헌법의 법률유보를 철폐하고 자주성을 명시
하여 노동3권을 원칙적으로 인정하는 모습을 보였다는 점에서 무엇보다 고무적
이지만, 단체행동권의 행사를 법률에 유보하였다는 점에서 실질적으로는 유신
헌법의 상황에서 나아진 것으로 보이지 않는다.77) 단체행동권이 제대로 행사될
수 없다면 단결권이나 단체교섭권도 유명무실하기 때문이다. 게다가 단체행동
권을 제한하거나 부인하는 근로자의 범위를 유신헌법에서보다 더 확장하였다
는 점은 노동조합에 대한 억압을 통해 경제에 대해 더욱 강조하는 전두환 정권
의 의도가 반영된 것이라고 생각된다.

73) 민경식, “헌법과 노동인격의 실현”, 법학 제20집, 중앙대학교(1995), 83면.

74) 국가를 상대로 바로 요구할 수 있는 권리라기보다 노사관계 속에서 발현되고 신장되는 권리라는
점, 노동권의 구체적 내용에 따라서 그 개별적 구체화 및 규범력의 확보 정도가 모두 동일하지
않다는 점 등이 특징이다.
75) 구병삭, “헌법상 평화적 생존권과 근로의 권리･의무”, 노동법의 제문제 (김치선 화갑기념논문집),
박영사(1983), 18면. 임금과 근로시간은 전통적 의미의 근로조건이고 핵심이다. 다만 근로조건은
고정불변의 개념이 아니고 변화발전하는 개념이어서 오늘날에는 근로조건에 임금, 근로시간 이외
에도 휴식, 복지, 안전, 괴롭힘을 당하지 않을 권리, 쾌적한 환경에서 일할 권리 등 다양한 내용들이
포함되고 있다.
76) 이영희, 앞의 책(주 3), 212면.
77) 이영희, 앞의 책(주 3), 212면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 325

3. 노동관계법상 노동권 억압

1980년 헌법이 노동3권에 대하여 법률유보를 폐지함으로써 그 보장형식에서

있어서 진일보하였으나 사실상 유신헌법보다 크게 나아가지 못하였다는 평가
에 걸맞게, 헌법과는 별도로 행하여진 노동관계법의 개정 모습을 살펴보면 그
런 평가가 더욱 명확해진다.
제5공화국은 1980. 12. 노동조합법 및 노동쟁의조정법 개정을 통해 노동3권
에 대한 규제를 보다 강화하였다. 그 주요 내용은 다음과 같다.
노동조합의 설립요건을 기업 단위로 하고 근로자 30인 이상 또는 전체 근로
자1/5 이상의 찬성을 요한 것,78) 노조의 정치활동 금지79) 위반에 대한 벌칙을
강화한 것, 제3자 개입금지80) 조항을 신설한 것, 임원의 자격제한81) 요건을 신
설한 것, 단체교섭권의 위임을 제한한82) 것, 유니언 숍 제도를 인정하지 않은83)
것, 행정관청의 단체협약 변경 및 취소 명령권을 부여한 것, 국가･지자체･국공
영기업 및 방위산업체의 쟁의행위를 금지한 것, 사업장 밖 쟁의행위를 금지
한84) 것, 쟁의의 냉각기간을 10일씩 연장한85) 것, 일반사업･공익사업 구분없이
직권중재86) 회부를 가능케 한 것 등이다.
이러한 내용들은 법률적 차원에서 노동권이 유신체제 하에서보다 더욱 제약
을 받는다는 것을 의미한다.87) 그리하여 많은 비판과 점점 거세지는 노동운동,
민주화 투쟁 등 상황 속에서 규제를 완화하는 노동관계법 개정이 1986. 12. 이

78) 초기업 노조를 철저히 불허하는 것이며 기업별 노조의 경우에도 요건을 까다롭게 둔 것이다.
79) 현행 노동조합 및 노동관계조정법에서는 정치활동 금지가 없다. 다만 노동조합이 주로 정치운동을
목적으로 하는 경우 노조의 결격요건에 해당할 뿐이다.
80) 1980. 12. 31. 개정 노동조합법 제12조의2 (제3자 개입금지) 직접 근로관계를 맺고 있는 근로자나
당해 노동조합 또는 법령에 의하여 정당한 권한을 가진 자를 제외하고는 누구든지 노동조합의
설립과 해산, 노동조합에의 가입･탈퇴 및 사용자와의 단체교섭에 관하여 관계당사자를 조종･선동･
방해하거나, 기타 이에 영향을 미칠 목적으로 개입하는 행위를 하여서는 아니된다. [본조신설
1980.12.31]
81) 투옥 전력 등을 자격제한에 설정함으로써 노동운동 등으로 형벌받은 자의 노조 임원활동을 못하게
하여 노조 조직력을 와해키 위한 것이다.
82) 변호사, 노조 활동가 등 전문가의 조력을 받지 못하게 하기 위한 것이다.
83) 일정 비율 이상 노조 가입된 경우 비조합원도 조합에 가입을 하도록 인정하는 제도인데 노조 조직
강화를 위한 제도를 부인하는 것이다.
84) 노조 및 노동자 간 연대를 금지하여 철저히 노조를 기업내에서 억제하겠다는 의도가 담겨있다.
85) 냉각기간이 길어지면 그 기간만큼 더 파업을 할 수 없기 때문에 파업동력이 상실된다.
86) 직권중재에 회부되면 일정 기간 동안 파업이 금지된다.
87) 이영희, 앞의 책(주 3), 213면.
326 <연세법학 제41호(2023. 2)>

루어지게 되었다. 그 주요 내용은 다음과 같다.

제3자 개입금지의 대상으로서 상급노동단체를 제외한 것, 노동조합비의 사용
에 대한 제한 규정을 삭제한 것, 행정관청에 의한 노동조합 해산명령의 범위를
줄인 것, 단위 노동조합의 단체교섭권 위임제한을 완화한 것, 부당노동행위 자
체에 대한 처벌 규정을 신설한 것, 지정 공익사업의 범위를 줄인 것, 쟁의의 냉
각기간을 10일씩 단축한 것, 직장폐쇄를 방어적인 경우로 국한시킨 것, 직권중
재의 대상을 공익사업에 국한시킨 것 등이다.

Ⅳ. 1987년 헌법에서의 노동기본권 개정과 노동권의 실현 모습

1. 헌법상 노동기본권 관련 개정 논의 및 변화

(1) 개정 배경

군부독재의 연장선상에 있었던 전두환 정권 하에서는, 민주화 및 개헌에 대

한 국민의 열망이 드높던 시기여서 특별히 헌법 개정 논의의 배경에 대해서는
설명할 필요가 없다고 본다. 1985. 2. 12. 총선의 격변(신한민주당의 돌풍) 이후
1986년부터 개헌특위가 가동되기 시작했다.88) 또한 헌정사와 각국의 헌정제도
를 폭넓게 조사 및 연구하고 각계 각층의 의견을 광범위하게 반영함으로써 항
구적인 국가발전과 국민복지 증진에 기여할 수 있는 헌정제도에 관한 대통령의
자문에 응하기 위해 대통령 직속 하에 학계 33인, 법조인 4인, 공무원 3인으로
구성된 헌정제도연구위원회가 1986. 5. 21. 만들어져 활동을 하였다.89)
노동기본권 관련 헌법 개정안의 등장을 보면 다음과 같다.
먼저 민주정의당에서 제시된 1986년 3월의 개정안 요강이다.90)

88) 개헌과정에 대해서는 국무회의록의 재발견 9차 개헌 편 참조할 것. https://theme.archives.go.kr/next/r

ediscovery/index9.do (최종방문 2022. 12. 15.)
89) 허영민, “노동3권에 관한 검토”, 노동법학 제2호, 한국노동법학회(1989. 12), 199면.
90) 민주정의당, 헌법개정안 요강(1986. 3).
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 327

최저임금제 보장 규정의 신설 - 국가에 근로자의 최저임금을 보장하도

내용
록 하는 의무를 부여함.
우리나라의 눈부신 경제성장과 국가발전은 우리 근로자의 피와 땀과 희
생에 바탕하고 있다는 것을 인식하고 있는 민정당은 근로자의 생존권과
인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 최저임금제도의 실시를 계
제안이유
속적으로 추진하여 왔으며 새 헌법 마련에 즈음하여 보다 완벽하고 실
질적인 최저임금제가 조속히 실현되도록 제도적으로 못박는다는 뜻에
서 헌법에 이를 국가의 의무로 명문화하려는 것임.

공익사업체 등에 종사하는 근로자의 단체행동권의 확대보장 - “국가･지

방자치단체･국공영기업체･방위산업체･공익사업체 또는 국민경제에 중
대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이
내용
정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.”고 하
고 있는 현행헌법 규정 중 “공익사업체 또는 국민경제에 중요한 영향을
미치는 사업체”는 삭제함.
근로자의 노동3권 중 단체행동권은 공공복리와 국가안전보장에 미치는
영향이 매우 크며 특히 국가･방위산업체 등에 종사하는 근로자의 단체
행동권은 그 행사가 지나칠 경우 국가의 존립과 전체 국민의 생존권 자
체에 큰 위험을 주게 될 가능성이 있어 그러한 사업체에 종사하는 근로
자의 단체행동권에 대한 제한 또는 불인정은 불가피한 현실임.
제안이유
그러나 근로자의 노동3권은 근로자의 권익과 직결되는 기본권이므로
가능한 한 최대한으로 보장되어야 한다는 것이 민정당의 기본정책이므
로 그 제한을 최소화하기 위하여 “공익사업체 또는 국민경제에 중요한
영향을 미치는 사업체”에 대하여는 단체행동권을 최대한으로 보장되도
록 함.

이를 토대로 개헌특위에 민정당에서 개헌안을 제출하였고 노동기본권 관련

하여 민정당에서 제시한 개정안(밑줄은 필자)은 다음과 같다.91)

제31조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적･경제적 방법

으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이
정하는 바에 의하여 최저임금제를 보장할 의무를 진다.
② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민

91) 민주정의당, 헌법개정안전문(1986. 8. 23).

328 <연세법학 제41호(2023. 2)>

주주의원칙에 따라 법률로 정한다.

③ 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.
④ 여자와 소년의 근로는 특별한 보호를 받는다.
⑤ 국가유공자･상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여
우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.

제32조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권･단체교섭

권 및 단체행동권을 가진다. 다만, 단체행동권의 행사는 법률이 정하는 바에
의한다.
② 공무원인 근로자는 법률로 인정된 자를 제외하고는 단결권･단체교섭권 및
단체행동권을 가질 수 없다.
③ 국가･지방자치단체･국공영기업체･방위산업체･공익사업체 또는 국민경제
에 중대한 영향을 미치는 사업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률이
정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

1986년 개헌특위에 제출된 신한민주당의 개헌안은 1980년 개헌특위에 제출

된 안과 크게 다르지 않았다.
오히려 신한민주당의 개헌안에서는 국가유공자와 유족에 대한 근로기회 우
선 부여가 삭제되었는데 국가와 국민의 당연한 도리를 삭제하는 것은 이해하기
어렵다는 비판이 있기도 하였다.92)
노동기본권 관련하여 특히 논란이 된 지점은 단체행동권 행사에 관한 법률유
보 조항을 삭제할 것이냐 여부와 국공영기업체 등의 단체행동권의 제약･금지
규정 존치여부였다.
단체행동권 행사에 관한 법률유보 조항 삭제여부와 관련하여, 존치 의견은
단체행동권을 제한없이 인정하면 과잉행사로 인하여 노사대립･ 사회혼란･ 무
질서가 초래되어 경제적 사회적으로 악영향을 미칠 우려가 있으므로 국민경제
의 발전과 조화를 위해서 단체행동권 행사는 법률이 정하는 바에 의해야 한다
고 주장했고, 삭제 의견은 노동3권은 근로자 생존 및 인간 존재의 유지에 관한
것이므로 최대한 보장되어야 하고 근로자의 권익이 실질적으로 보장되어야 근

92) 민정･신민 개헌안 비교검토 요약표(1986. 9. 30).

 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 329

로의욕이 신장되어 생산성이 향상되며 노사간의 실질적 대등을 확보하여 사용

자의 횡포를 막고 근로자의 사회적･경제적 지위를 높일 수 있다고 주장하였
다.93)
국공영기업체 등의 단체행동권의 제약･금지 규정 존치여부와 관련하여서는
4가지 의견이 등장했다. 존치 의견은 국가 현실상 국공영기업체 등 종사자의 단
체행동권 허용은 경제적사회적 악영향은 물론 국가안보에 혼란을 초래한다고
주장했다.94) 공무원만 단체행동권을 제약하자는 의견은 공무원인 근로자는 그
업무 성격이 공공의 이익에 직결되어 있으므로 사기업 근로자와 다르므로 공무
원에 대해서만 인정하지 않으면 된다고 하였다.95) 삭제 의견은 단체행동권 제
약은 단결권이나 단체교섭권을 실효성 없게 하는 것이므로 근로자의 지위향상
이나 권익옹호를 위하여 이를 삭제하여 노동3권을 실질적으로 보장하여야 하고
법률로 제약 규정을 마련하자고 주장했다.96) ‘인정하지 아니할 수 있다’ 부분만
삭제하자는 주장도 있었는데 이는 노동3권은 실질적으로 보장되어야 하므로 경
우에 따라 단체행동권을 원천 봉쇄할 수 있는 헌법적 근거는 타당하지 않다고
했다.97)
그런데 86아시안 게임과 김포공항 테러 사건으로 1986년의 개헌특위는 더 이
상 가동되지 못하고 1987년으로 넘어간다. 1987년에는 박종철 고문치사 사건,
4･13 호헌 선언, 6･29 선언, 8인 정치회담, 8･31 개헌안에 대한 여야 합의로 이
어지고 헌법개정안 공고, 국민투표, 1987. 10. 29. 개정 헌법 공포로 이어졌다.98)

(2) 노동기본권 관련 개정의 주요 내용

1980년 헌법의 개선을 위한 개정안에 대한 제안 및 논의를 거쳐 여야 합의에

의해 1987년 헌법으로 개정된 내용 중 노동기본권 관련하여 개정된 부분은 다
음 3가지이다.
첫째, 근로자의 최저임금제를 실시하도록 한 것이다. 즉 헌법이 최저임금을

93) 허영민, 앞의 논문(주 89), 220-221면.

94) 허영민, 앞의 논문(주 89), 221면 참조.
95) 허영민, 앞의 논문(주 89), 221면 참조.
96) 허영민, 앞의 논문(주 89), 221면 참조.
97) 허영민, 앞의 논문(주 89), 221면 참조.
98) 개헌과정에 대해서는 국무회의록의 재발견 9차 개헌 편 참조할 것. https://theme.archives.go.kr/next/r
ediscovery/index9.do (최종방문 2022. 12. 15.)
330 <연세법학 제41호(2023. 2)>

제도로 보장한다는 점을 분명히 하였다.99) 다만 최저임금은 적어도 최저생계비

이상으로 책정될 필요가 있지만 최저임금제도의 구체화에 있어서는 한계가 있
다는 점이 지적되고 있었다. 임금 자체는 기본적으로 근로의 대가이지 노동력
을 제공하는 자를 보호하기 위한 사회제도는 아니기 때문이다.100)
둘째, 여자의 근로와 관련하여 고용･임금 및 근로조건에 있어서 부당한 차별
을 받지 아니하도록 신설한 것이다.
셋째, 단체행동권 행사의 법률유보조항을 삭제하고, 1980년 헌법에서 단체행
동권 제한･금지를 광범위하게 하였던 근로자의 대상 범위를 대폭 축소하여 법
률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자에 한정하여 단체행동권을 제
한하거나 인정하지 아니할 수 있도록 한 것이다. 또한 공무원의 노동3권 관련하
여 그 전과 마찬가지로 제한을 두고 있으나 규정 형식을 종래와 달리 금지규정
으로서가 아니라 허용규정으로 바꾸었다는 점에서 차이가 있고 그런 점에서 다
소 적극적으로 변모하였다고 평가할 수 있다.
1987년 헌법에서의 노동기본권 관련 규정(밑줄은 필자)의 모습은 다음과 같다.

1987년 헌법

제32조 ① 모든 국민은 근로의 권리를 가진다. 국가는 사회적･경제적 방법

으로 근로자의 고용의 증진과 적정임금의 보장에 노력하여야 하며, 법률이
정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다.
② 모든 국민은 근로의 의무를 진다. 국가는 근로의 의무의 내용과 조건을 민
주주의원칙에 따라 법률로 정한다.
③ 근로조건의 기준은 인간의 존엄성을 보장하도록 법률로 정한다.
④ 여자의 근로는 특별한 보호를 받으며, 고용･임금 및 근로조건에 있어서 부
당한 차별을 받지 아니한다.
⑤ 연소자의 근로는 특별한 보호를 받는다.
⑥ 국가유공자･상이군경 및 전몰군경의 유가족은 법률이 정하는 바에 의하여
우선적으로 근로의 기회를 부여받는다.

99) 전광석, 앞의 논문(주 49), 437면.

100) 전광석, 앞의 논문(주 49), 451면.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 331

제33조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권･단체교섭

권 및 단체행동권을 가진다.
② 공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권･단체교섭권 및 단
체행동권을 가진다.
③ 법률이 정하는 주요방위산업체에 종사하는 근로자의 단체행동권은 법률
이 정하는 바에 의하여 이를 제한하거나 인정하지 아니할 수 있다.

1987년 헌법에서 노동기본권은 특히 노동3권 중 단체행동권 측면에서 보면,

그 이전과 비교해볼 때 획기적인 발전이라고 평가할 수 있다.
한편 헌법개정을 위한 논의에서 노동단체 측에서 근로자의 경영참가권을 노
동기본권으로 채택할 것을 강력하게 주장하였으나 받아들여지지 못하였다고
한다.101)

2. 노동관계법의 주요 개정

개정된 헌법의 취지에 맞추어 노동관계법 또한 개정되었다(1987. 11. 28.). 개

정 내용은 당연히 노동권을 보다 강화하고 신장하는 방향이었다. 주요 개정내
용은 다음과 같다.
노동조합의 조직형태에 관한 규제를 삭제한 것, 노동조합의 설립 및 신고절
차를 완화한 것, 노동조합의 규정 및 결의에 대한 취소변경 명령을 법령 위반으
로 한정한 것, 단체교섭권 위임을 보다 쉽게 한 것, 유니온 숍을 일부 허용한
것, 법정 공익사업의 범위를 축소한 것, 쟁의의 냉각기간을 10일･15일로 단축한
것, 직권중재 회부 결정을 노동위원회만 할 수 있게 한 것, 중재회부 시 쟁의행
위 금지 기간을 15일로 단축한 것, 긴급조정결정시 쟁의행위 금지 기간을 20일
로 단축한 것, 중재위원 선임시 노사 의사를 반영도록 한 것, 임의조정 방식을
택할 수 있게 한 것 등이다.
그리고 여성의 근로권 보호를 위해 남녀고용평등법이 제정되었다(1987. 12).

101) 이영희, 앞의 책(주 3), 215면.

332 <연세법학 제41호(2023. 2)>

3. 여전히 남아있던 노동권에 대한 억압

1987년 헌법 개정 및 이에 연계한 노동관계법의 개정에도 불구하고 여전히

노동권 억압적 조항들은 남아있었다. 주요 개정 내지 철폐 요구 사항은 다음과
같았다.
복수노조 체제를 인정할 것, 제3자 개입금지 조항을 삭제할 것, 노조의 정치
활동 금지를 삭제할 것, 조합비 기준에 대한 규정을102) 삭제할 것, 유니온 숍
체결요건을 완화할 것, 공익사업의 범위를 더 축소할 것, 공익사업에 대한 직권
중재를 폐지할 것, 쟁의의 냉각기간제도를 폐지할 것, 교원 및 공무원의 단결권
을 인정할 것, 쟁의행위의 장소적 제한을 삭제할 것 등이었다.
그러나 이러한 문제점들마저도 2023년 현시점을 기준으로 보면 상당 부분 해
소가 되었다. 그렇지만 기존과는 다른 새로운 쟁점들이 등장하였다.

Ⅴ. 정리 및 과제

노동은 자본과 함께 국민경제 발전의 핵심적 토대이다. 그런 이유로 우리 근

로기준법이나 노동조합법 등 노동관계법은 1953년 제정 당시부터 법의 목적에
서 국민경제의 발전을 명시하고 있었고 지금까지 그렇게 내려오고 있다.103) 그
런 이유에서인지는 모르겠으나 개헌 및 정권교체기 등 정치적 격변기 때마다
언제나 노동은 경제를 명분으로 정치적 흥정의 대상이 되어왔다.
헌법상 노동기본권의 변화 과정을 보면 두드러진 특징이 보인다. 우선 헌법

102) 1987. 11. 28. 개정 노동조합법 제24조 (조합비) ① 노동조합의 조합비는 매월 그 조합원의 임금의
100분의 2를 초과할 수 없다
103) 1953년 제정 노동조합법 제1조 (목적) 본법은 헌법에 의거하여 노동자의 자주적단결권과 단체교섭
권과 단체행동자유권을 보장하며 근로자의 근로조건을 개선함으로써 경제적･사회적 지위향상과
국민경제에 기여하도록 함을 목적으로 한다.
1953년 근로기준법 제1조 (목적) 본법은 헌법에 의거하여 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의
기본적 생활을 보장, 향상시키며 균형있는 국민경제의 발전을 기함을 목적으로 한다.
현행 근로기준법 제1조(목적) 이 법은 헌법에 따라 근로조건의 기준을 정함으로써 근로자의 기본적
생활을 보장, 향상시키며 균형 있는 국민경제의 발전을 꾀하는 것을 목적으로 한다.
현행 노동조합 및 노동관계조정법 제1조(목적) 이 법은 헌법에 의한 근로자의 단결권･단체교섭권
및 단체행동권을 보장하여 근로조건의 유지･개선과 근로자의 경제적･사회적 지위의 향상을 도모하
고, 노동관계를 공정하게 조정하여 노동쟁의를 예방･해결함으로써 산업평화의 유지와 국민경제의
발전에 이바지함을 목적으로 한다.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 333

이 개정될 때마다 노동기본권 조항도 변해왔다는 것이다. 즉 정치적 변화에 민

감하게 영향을 받았다는 것이다. 다만 근로의 권리는 헌법이 개정될 때마다 그
내용이 확충되는 방향으로 개정되어 왔다. 그렇지만, 노동3권의 경우 특히 단체
행동권은 가장 많은 규제와 제한의 대상이 되어 왔다. 간과해서는 안 되는 지점
은 노동권에 있어서 헌법적 내용과 노동관계법의 구체적 규정들이 서로 정합적
이지 않은 상태에서 각자 따로 존재하고 전개되어 왔다는 사실이다. 다시 말해
서 노동관계법이 헌법의 영향을 받지 않고 때로는 이를 무시한 채 독자적으로
전개되어 왔다고 평가할 수도 있다. 이는 상당한 기간 동안 헌법상의 노동기본
권이 실효성을 가지지 않는 하나의 추상적 규정으로만 존재하였거나 그렇게 인
식되어 왔다는 것을 의미하기도 한다. 어떤 측면에서는 헌법상 노동기본권은
장식입법으로밖에 보이지 않는 면도 있었을 것이다. 그럼에도 불구하고 냉정한
현실인식에 바탕하여 헌법상 노동기본권의 미래지향적 모습을 그리며 개정안
을 제시했던 결기있었던 연구자를 잊지는 말아야 할 것 같다.
어쨌거나 헌법상 노동기본권의 개정 과정을 통하여 확인할 수 있는 것은 헌
법상 노동기본권이 헌법의 개정 과정에서 의미 있는 논의의 대상이 아니었을
수도 있었다는 것이다. 헌법상 노동기본권의 실질적 규범력에 무관심했던 헌법
개정 과정은 헌법상 노동기본권의 체계적 해석 및 헌법규범으로서의 규범력에
의문을 낳았고, 헌법 현실 위에서 표류하게 만들었을지도 모른다. 또한, 헌법개
정안의 내용에 대하여 국민들에게 충분한 설명이 뒷받침되지 않은 상황에서 국
민들은 주어진 헌법개정안에 대하여 헌법개정권자임에도 불구하고 단순히 승
인을 해 주는 역할에 불과하였을 수도 있다. 일정 부분 헌법 개정사에 있어서
노동기본권의 개정 논의는 권력구조에 부수하여 이루어져 왔던 측면도 있었을
것이다.
그런 관점에서 해방 및 한국동란 이후 우리 경제가 압축적으로 성장해오는
동안 법적 측면에서 노동권에 대한 억압을 통해 경제 성장을 도모해온 측면을
도외시하기 어렵다. 그러나 헌법적 기초로서의 노동기본권은 ‘유신헌법-8차개
헌-9차개헌’을 거쳐오면서 그 모습이 보다 긍정적인 방향으로 바뀌어왔고 그러
한 헌법적 기초가 있었기 때문에 그 이후 여러 차례에 걸쳐 노동관계법 특히
집단적 노사관계법은 많은 변화를 이루어왔고 소위 대표적 노동악법으로 평가
되던 복수노조 금지, 직권중재, 제3자개입 금지 등 다수의 억압적 내용들이 상
당 부분 사라졌고104) 2021. 3.에는 ILO 핵심협약 비준에까지 이르게 되었다. 이
334 <연세법학 제41호(2023. 2)>

와 같이 헌법상 노동기본권 조항들이 노동헌법으로서의 규범력을 획득해온 과

정은 대법원 판결에서도 일정 부분 드러나보이고 있다. 예컨대, 대법원은 전국
교직원노조에 대한 법외노조 통보처분의 적법성이 문제된 사건에서 “헌법 제33
조 제1항은 ‘근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권･단체교섭권
및 단체행동권을 가진다.’라고 규정함으로써 노동3권을 기본권으로 보장하고
있다. 노동3권은 법률의 제정이라는 국가의 개입을 통하여 비로소 실현될 수 있
는 권리가 아니라, 법률이 없더라도 헌법의 규정만으로 직접 법규범으로서 효
력을 발휘할 수 있는 구체적 권리라고 보아야 한다.＂라고 밝힌 바 있다.105) 헌
법상 노동기본권의 제･개정 경과와 노동관련 법제 및 현실에 비추어 보더라도
대법원의 위와 같은 판시는 타당하다고 본다.
다만 복수노조의 허용 이후 동일한 교섭단위 내에서 다수 노조의 설립으로
초래되는 노조간 갈등이 새로운 현실문제로 등장했고 복수노조 허용과 함께 도
입된 교섭창구단일화 제도 및 공정대표의무 등을 둘러싼 논란이 심화되고 있으
며106) 노동형태의 다변화와 관련하여 노무제공자의 근로자 여부 인정 문제가
여전하며 쟁의행위를 이유로 하여 노조를 상대로 하는 손해배상･가압류 청구의
문제가 노사간 갈등을 고조시키고 있고 원하청 간의 단체교섭문제가 첨예한 법
적 쟁점으로 부각되었으며107) 방위산업체 종사자의 단체행동권 제한과 관련된

104) ‘긴급조정’ 결정시 중앙노동위원회의 중재회부 결정권은 여전히 남아 있다.

105) 대법원 2020. 9. 3. 선고 2016두32992 전원합의체 판결.
106) 교섭창구단일화 제도 하에서 교섭대표노조가 되지 못한 노조는 독자적으로 단체교섭권을 행사할
수 없다. 헌법이 보장하는 단체교섭권이 제한되는 측면이 있다. 헌법재판소는 교섭창구단일화 제도
가 복수 노동조합이 독자적인 단체교섭권을 행사할 경우 발생할 수도 있는 노조간 혹은 노조와
사용자 간 갈등, 단체교섭의 효율성 저하 및 비용증가 등의 문제점을 효과적으로 해결함으로써
효율적이고 안정적인 단체교섭 체계를 구축하는 데에 그 목적이 있는 것으로 합헌성이 인정된다고
보았다(헌법재판소 2012. 4. 24. 2011헌마388 결정). 이와 관련하여 ｢노동조합 및 노동관계조정법｣
은 사용자와 교섭대표노조에 공정대표의무를 부과함으로써 단체교섭권의 본질적 내용이 침해되지
않도록 제도적 장치를 마련하고 있고 법원은 공정대표의무가 단체교섭의 결과물인 단체협약의
내용뿐만 아니라 단체교섭의 과정에서도 준수되어야 하는 것으로 보고 있다(대법원 2018. 8. 30.
선고 2017다218642 판결, 대법원 2019. 10. 31. 선고 2017두37772 판결). 그러나 교섭대표노조가
사용자와 단체교섭과정에서 마련한 단체협약 잠정합의안에 대하여 자신의 조합원 총회 찬반투표절
차에 참여할 기회를 부여하지 않거나 찬반의사를 고려 또는 채택하지 않더라도 그것만으로 공정대
표의무 위반으로 단정할 수 없다고 본 사례(대법원 2010. 10. 29. 선고 2017다263192 판결)도 있듯이
모순과 한계가 전혀 드러나지 않는 것은 아니다.
107) 관련 연구로 김홍영･권오성･김린･노호창･방강수, 노동분쟁에서 당사자 적격의 판단기준에 관한
연구, 중앙노동위원회(2020); 강주리, “다면적 노무제공관계에서 단체교섭 응낙의무자 ― 일본법의
논의를 중심으로”, 서울법학 제29호, 서울시립대학교 법학연구소(2022); 권 혁, “실질적 지배력을
가지는 원청의 노조법상 지위”, 노동법논총 제51호, 한국비교노동법학회(2021. 4); 노호창, “대체
근로 저지에 관한 법적 쟁점과 최근 주요 사례의 검토”, 노동법연구 제50호, 서울대학교노동법연
구회(2021. 3.) 등 참조할 것.
 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 335

헌법 및 법률상 개정 문제108) 등이 앞으로 해결해야 할 과제로 자리매김하고

있다.
요컨대, 1987년 헌법 개정 이후 2023년에 이르기까지의 노동관계법의 변화
모습을 보면 점진적이긴 하였지만 노동관계법의 내용들이 노동헌법으로서의
헌법상 노동기본권에 점점 다가가려 한 것으로 보이고 헌법상 노동기본권이 현
실적 규범력을 조금씩 찾아오고 있었다고 생각한다. 헌법상 노동기본권이 점점
규범력을 찾아왔다는 것은 ‘국민의 생산활동에서 발생한 전체 소득에서 노동자
의 임금(보수)이 차지하는 비율’을 의미하는 노동소득분배율이 증가하는 모습
을 통해서도 미루어 짐작할 수 있다고 본다(아래 그림).109)

투고일: 2023. 1. 30. 심사완료일: 2023. 2. 23. 게재확정일: 2023. 2. 26.

108) 1980년 개정 헌법은 방위산업체 종사자의 쟁의행위를 금지하였고, 1987년 개정헌법은 법률이
정하는 주요방위산업체 종사 근로자의 단체행동권을 법률이 정하는 바에 의하여 제한하거나 인정
하지 아니할 수 있다는 규정을 두고 있다. 이에 따라 ｢노동조합 및 노동관계조정법｣은 ｢방위사업법｣
에 의하여 지정된 주요방위산업체에 종사하는 근로자 중 전력, 용수 및 주로 방산물자를 생산하는
업무에 종사하는 자는 쟁의행위를 전혀 할 수 없도록 하고 있다(노동조합 및 노동관계조정법 제41
조 제2항). 이 규정에 위반하여 해당 방위산업에 종사하면서 쟁의행위를 한 자는 5년 이하의 징역
또는 5천만원 이하의 벌금에 처한다(동법 제88조). 단체행동권을 전면적으로 부인하는 입법은 극히
예외적으로만 인정되어야 한다는 점에서 관련 헌법 규정 및 법률 규정의 합리적 개정이 요구될
수도 있다고 본다. 관련 연구로는 양욱･노호창, “국방관련 공공기관 직원의 노동3권에 관한 법적
쟁점”, 노동법학 제78호, 한국노동법학회(2021. 6.) 참조할 것.
109) 국가지표. https://index.go.kr/smart/mbl/chart_view.do?idx_cd=5038 (최종방문 2022. 12. 15)
336 <연세법학 제41호(2023. 2)>

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 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 337

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국가지표 (https://index.go.kr/smart/mbl/chart_view.do?idx_cd=5038, 최종방문 2022. 12.

15)
국무회의록의 재발견 9차 개헌 편 (https://theme.archives.go.kr/next/rediscovery/index9.do,
최종방문 2022. 12. 15.)
338 <연세법학 제41호(2023. 2)>

[Abstract]

The Changes in the Basic Rights to Labor in the Constitution of the

1980s and Implications for Realizing Labor Rights

Roh, Hochang*
110)

The Constitution stipulates human dignity in the basic rights to labor.

However, human dignity was stipulated in basic rights to labor not from the 1987
Constitution, the most recent constitution revised in the wake of democratization,
but from the 1980 Constitution, which was during the military dictatorship. The
1970s and 1980s are remembered as a period of compressive economic growth,
but at the same time, a period when labor rights were severely suppressed.
Nowadays when we feel the polarization of society, employment instability, and
the horrors of industrial accidents more acutely, we feel more heavily the
meaning of human dignity stipulated in basic rights to labor. In such a historical
and socio-economic process, it is interesting that human dignity is stipulated in
the basic rights to labor in the Constitution. In addition, I wanted to know what
discussions were made about the basic rights to labor in the process of revision
of the Constitution and how consistent the labor-related legislations which
correspond to the embodiment of the basic rights to labor of the Constitution,
have formed a relationship with them. In addition, through this, there was a
motivation to examine the effectiveness and normative power of the basic rights
to labor under the Constitution.
While our economy has been growing compactly since liberation from Japan
and Korean War, it is difficult to ignore the aspect of promoting economic
growth through the suppression of labor rights. However, the provisions of basic
rights to labor as a constitutional basis have gradually changed in a positive
direction through the ‘Yusin Constitution - 8th Constitution - 9th Amendment’.

* Professor at Hoseo Univ., Ph.D in law

 1980년대 헌법상 노동기본권의 개정과 노동권 실현에 있어서의 함의 / 노호창 339

And thanks to such a constitutional basis, many changes have been made in the
labor-related legislations, and many of the so-called representative oppressive
contents have largely disappeared. Of course, there are new legal issues that have
emerged or that still need to be addressed. However, the process so far can be
evaluated as a process in which the provisions of the basic rights to labor of the
Constitution have acquired normative power as the labor constitution.

◾ Key Words : Constitution, Basic Rights to Labor, Labor 3 Rights, Labor Rights,
Labor Legislation, Labor Law