Evidence Use in Health Policy Making:

An International Public Policy

Perspective 1st ed. Edition Justin
Parkhurst
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Perspective 1st ed. Edition Robert H. Blank

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Perspective Robert H. Blank

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Perspective, Seventh Edition

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Edition Norman Hillmer

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Concepts, and Models of Public Policy Making 4th
Edition – Ebook PDF Version

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 EVIDENCE USE
IN HEALTH POLICY MAKING
A N I N T E R N AT I O N A L
P U B L I C P O L I C Y P E R S P E CT I V E

EDITED BY
JUSTIN PARKHURST,
STEFANIE ETTELT,
AND BEN JAMIN HAWKINS

International Series on Public Policy

International Series on Public Policy

Series Editors
Guy Peters
Department of Political Science
University of Pittsburgh
Pittsburgh, PA, USA

Philippe Zittoun
Research Professor of Political Science
LET-ENTPE, University of Lyon
Lyon, France
The International Series on Public Policy—the official series of International
Public Policy Association, which organizes the International Conference on
Public Policy—identifies major contributions to the field of public policy,
dealing with analytical and substantive policy and governance issues across a
variety of academic disciplines. A comparative and interdisciplinary venture,
it examines questions of policy process and analysis, policymaking and
implementation, policy instruments, policy change and reforms, politics and
policy, encompassing a range of approaches, theoretical, methodological,
and/or empirical. Relevant across the various fields of political science,
sociology, anthropology, geography, history, and economics, this cutting
edge series welcomes contributions from academics from across disciplines
and career stages, and constitutes a unique resource for public policy scholars
and those teaching public policy worldwide.

More information about this series at

http://www.palgrave.com/gp/series/15096
 Justin Parkhurst • Stefanie Ettelt
Benjamin Hawkins
Editors

Evidence Use in
Health Policy Making
An International Public Policy Perspective
Editors
Justin Parkhurst Stefanie Ettelt
London School of Economics London School of Hygiene
and Political Science and Tropical Medicine
London, UK London, UK

Benjamin Hawkins
London School of Hygiene
and Tropical Medicine
London, UK

International Series on Public Policy

ISBN 978-3-319-93466-2     ISBN 978-3-319-93467-9 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-319-93467-9

Library of Congress Control Number: 2018950835

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s) 2018. This book is published open access.
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publisher remains neutral with regard to jurisdictional claims in published maps and
institutional affiliations.

This Palgrave Macmillan imprint is published by the registered company Springer Nature
Switzerland AG
The registered company address is: Gewerbestrasse 11, 6330 Cham, Switzerland
 Preface

There have been many calls for better evidence and better use of evidence
in health policy making in specific countries and internationally. Much
attention has been paid to the variable quality of policy-relevant research,
the claims to validity of different research designs, and the independence
and conflicts of interest of researchers (Cartwright and Hardie 2012;
Evans 2003; Marmot 2004; Petticrew and Roberts 2003). However, dif-
ferences in the availability of independent, high quality, research only pro-
vides one of several possible answers to the complex problem of explaining
why some policies in particular contexts, and at certain points in time,
appear to be more aligned with evidence from research than others.
It is an empirical observation that the idea and rhetoric of ‘evidence-­
based’, or ‘evidence-informed’ policymaking are more prevalent in some
countries and in some policy fields than others. In Britain, for example,
evidence-informed policy became an official government aspiration since
the 1999 White Paper “Modernising Government” (HM Government
1999), while in Germany official discourse is largely unaffected by explicit
appeals to evidence per se; although in practice there are many examples
in which experts, expertise and research contribute to policy decisions.
The health sector particularly embraces the language of evidence use,
given its successful history of shaping clinical practice through the embrace
of the methods of ‘evidence based medicine’ (Klein 2000; Berridge and
Stanton 1999) – and the experience of the medical field has led to calls for
other sectors to emulate its methods and approach to evidence use (HM
Government 2013). Indeed, global health advocacy is often built around
scientific expertise and evidence in the form of research findings, which

v
vi PREFACE

play a crucial role in informing decisions of international organisations

such as the World Health Organization (Oxman et al. 2007; D’Souza and
Newman 2012). Similarly, international donor agencies often utilise the
rhetoric of evidence use to justify their aid expenditures or policy choices
in the health sector, often presenting the image of a comprehensively
rational ideal by which health policy decisions can or should be made.
Yet at national level, the picture is often vastly different, with local prac-
tices, partisan interests and national politics seen to stand in the way of
better uses of evidence. In this respect, the health sector may appear no
different from other policy fields, despite the idea that health policy deci-
sions can use evidence to guide choices the same way that clinical practice
has done through the methods of evidence based medicine. This raises
important questions such as: Why are some countries more likely than
others to take account of findings from research in the development of
health policy? Why are some more successful than others in creating, and
institutionally embedding, an architecture that supports long-term evi-
dence use and a wider norm of evidence informed policy making? Does it
matter whether governments have more or less executive power, com-
pared to parliaments and the judiciary, to oversee and shape policy deci-
sions? And how do we explain these differences and analyse the ‘bigger
picture’ of evidence use in national policy and politics?
For many advocating for ‘evidence-based policymaking’ today, politics
is conceptualised as something detrimental to evidence use. From this per-
spective, political concerns, priorities and timetables, along with party
political interests, are hurdles that derail efforts of making policy more
evidence informed or even more ‘rational’. However, there is often little
clarity as to what is meant by ‘politics’ in those authors who simplify the
concept as a ‘barrier’ to evidence use.
Increasingly, however, a number of authors investigating the relation-
ship between evidence and policy have concluded that we need to engage
with the nature of the policy process more fully and, in particular, the
political nature of the policy making process (Ettelt and Mays 2011; Oliver
et al. 2014; Strassheim and Kettunen 2014; Cairney 2016; Parkhurst
2017). Often starting from a policy studies or public policy perspective,
these works argue that to see politics as a simple ‘barrier’ to evidence use
presents a false dichotomy between political and rational-technocratic
forms of decisions making. It is also to engage in a form of wishful think-
ing that we can somehow step outside of ‘politics’ to arrive at optimal,
evidence-led policy decisions. Politics is not the barrier to identifying the
 PREFACE
   vii

correct policy path to follow (a path presumably indicated by the evidence),

but the process through which societies identify and agree upon which
path to take in the first place. It is a process through which policy objec-
tives, solutions to problems and resource allocation are debated, consid-
ered, agreed, or disputed. Instead of a barrier to evidence use, politics
must be accepted as a necessary and inevitable condition of the policy
making domain. Political contestation over values, ideas and political pri-
orities thus characterise all forms of policy decision. This is particularly so
in the context of squeezed public finances and limited time in which not
all demands can be met and choices must be made, between often highly
worthy claims to public resources.
It is therefore of critical importance to health sector actors to realise
that health policy decisions are not placed outside political systems, but
rather made within existing political systems and institutional settings. In
this volume we argue that it is equally critical to consider the nature of
political systems influencing the use of, and opportunities for, evidence to
inform health policy decisions. A public policy lens thus not only requires
recognition of the multiplicity of social concerns at stake within a health
policy decision, it also mandates consideration of the structures, rules,
processes and norms, i.e. the political institutions, in place in different
country settings to understand when, why, and how pieces of evidence
may be used to inform health decisions.
The book is based on a five-year research project supported by the
European Research Council entitled ‘Getting Research into Policy in
Health’ (the GRIP-Health project) which aimed to improve the under-
standing and practices of evidence use by examining health policy pro-
cesses in six different countries. These countries were selected to allow for
a number of comparisons both in relation to different regime types, differ-
ent levels of socio-economic development and different approaches to
health policy-making. The book investigates how governments in these
countries used evidence to inform policy decisions, the type of contesta-
tion policy-makers are exposed to, and the scope of actors that have an
influence on health policy-making in various institutional forms, both
within and beyond government. By examining evidence use in different
country contexts we can better understand the institutional factors and
settings that shape policy processes and therefore shape the opportunities
for building and embedding mechanisms that institutionalise the use of
evidence in policy processes.
viii PREFACE

It is in the nature of these types of research endeavours to start with a

broad perspective which then becomes more focused on individual case
study analyses. This book attempts to combine both perspectives: The first
part brings together a number of in-depths analyses of health policy deci-
sions in individual countries, using a spread of health policy topics to
explore the institutional dynamics in high-income countries (Germany,
England), middle-income countries (Ghana, Colombia) and lower-income
countries (Ethiopia, Cambodia1).
The second part provides an overview of the dynamics within relevant
institutional settings such as the structures in which evidence use is embed-
ded in Ministries of Health, the role of parliaments and the judiciaries as
key institutions of the (democratic) state in relation to evidence use, and
the power divergence associated with aid dependency in low income coun-
tries and its potential impact on research uptake in policy decisions.
Chapters share a public policy perspective that is concerned with the
political nature of contested decisions and/or the institutional structures
in which decisions are made. Cases in each chapter apply these ideas to
analyse or reflect on evidence use for health decision making in each set-
ting. The directions each case study or country analysis takes, however, is
unique and a reflection of the realities of the nature of the problems and
issues emerging in each situation. Ultimately, then, the book applies a
multidisciplinary lens to institutional analysis of the role of evidence in
health policy, which we hope our readers will find interesting and
illuminating.
London, UK Stefanie Ettelt
 Benjamin Hawkins
 Justin Parkhurst

References
Berridge, V., and J. Stanton. 1999. Science and policy: Historical insights. Social
Science & Medicine 49: 1133–1138.
Cairney, P. 2016. The politics of evidence-based policy making. London: Palgrave
Macmillan.

1
At the time of the research programme’s initiation, Cambodia was classified as a low
income country according to the World Bank, but subsequently its national income rose to
current classification as lower-middle income.
 PREFACE
   ix

Cartwright, N., and J. Hardie. 2012. Evidence-based policy: Doing it better. A

practical guide to predicting if a policy will work for you. Oxford, UK: Oxford
University Press.
D’Souza, B., and R.D. Newman. 2012. Strengthening the policy setting process
for global malaria control and elimination. Malaria Journal 11: 1–3.
Ettelt, S., and N. Mays. 2011. Health services research in Europe and its use for
informing policy. Journal of Health Services Research and Policy 16: 28–60.
Evans, D. 2003. Hierarchy of evidence: A framework for ranking evidence evaluat-
ing healthcare interventions. Journal of clinical nursing 12: 77–84.
HM Government. 1999. Modernising government. London: The Stationery
Office.
HM Government. 2013. What works: Evidence centres for social policy. London:
Cabinet Office.
Klein, R. 2000. From evidence-based medicine to evidence-based policy? Journal
of Health Services Research & Policy 5: 65.
Marmot, M.G. 2004. Evidence based policy or policy based evidence? Willingness
to take action influences the view of the evidence – Look at alcohol. BMJ 328:
906–907.
Oliver, K., T. Lorenc, and S. Innvær. 2014. New directions in evidence-­based pol-
icy research: A critical analysis of the literature. Health Research Policy and
Systems 12: 34.
Oxman, A.D., J.N. Lavis, and A. Fretheim. 2007. Use of evidence in WHO rec-
ommendations. The Lancet 369: 1883–1889.
Parkhurst, J. 2017. The politics of evidence: From evidence-based policy to the good
governance of evidence. Abingdon: Routledge.
Petticrew, M., and H. Roberts. 2003. Evidence, hierarchies, and typologies:
Horses for courses. Journal of Epidemiology and Community Health 57:
527–529.
Strassheim, H., and P. Kettunen. 2014. When does evidence-based policy turn
into policy-based evidence? Configurations, contexts and mechanisms. Evidence
& Policy: A Journal of Research, Debate and Practice 10: 259–277.
 Acknowledgements

This work is part of the Getting Research Into Policy in Health (GRIP-
Health) project, supported by a grant from the European Research Council
(Project ID#282118).

xi
 Contents

1 Studying Evidence Use for Health Policymaking

from a Policy Perspective   1
Justin Parkhurst, Stefanie Ettelt, and Benjamin Hawkins

2 The Many Meanings of Evidence: A Comparative Analysis

of the Forms and Roles of Evidence Within Three Health
Policy Processes in Cambodia  21
Helen Walls, Marco Liverani, Kannarath Chheng, and Justin
Parkhurst

3 The Role of Evidence in Nutrition Policymaking

in Ethiopia: Institutional Structures and Issue Framing  51
Helen Walls, Deborah Johnston, Elisa Vecchione, Abdulfatah
Adam, and Justin Parkhurst

4 The Use of Evidence in Health Policy in Ghana:

Implications for Accountability and Democratic
Governance  75
Elisa Vecchione and Justin Parkhurst

5 Using Evidence in a Highly Fragmented Legislature:

The Case of Colombia’s Health System Reform  91
Arturo Alvarez-Rosete and Benjamin Hawkins

xiii
xiv Contents

6 The Politics of Evidence Use in Health Policy Making

in Germany: The Case of Regulating Hospital Minimum
Volumes 111
Stefanie Ettelt

7 Electronic Cigarettes Regulation in the UK: A Case Study

in Evidence Informed Policy Making 137
Benjamin Hawkins

8 Ministries of Health and the Stewardship of Health

Evidence 155
Justin Parkhurst, Arturo Alvarez-Rosete, Stefanie Ettelt,
Benjamin Hawkins, Marco Liverani, Elisa Vecchione, and
Helen Walls

9 Evidence Use and the Institutions of the State: The Role

of Parliament and the Judiciary 185
Stefanie Ettelt

10 Evidence and Policy in Aid-Dependent Settings 201

Justin Parkhurst, Siobhan Leir, Helen Walls, Elisa Vecchione,
and Marco Liverani

11 Conclusion: Reflecting on Studying Evidence Use

from a Public Policy Perspective 221
Justin Parkhurst, Benjamin Hawkins, and Stefanie Ettelt

Index239
 CHAPTER 1

Studying Evidence Use for Health

Policymaking from a Policy Perspective

Justin Parkhurst, Stefanie Ettelt, and Benjamin Hawkins

Introduction
Individuals working within the health sector very often see their work as
guided by collectively shared normative values. In particular there is an
overarching goal of improving people’s health. Indeed the field of public
health has been defined as “the science and art of preventing disease, pro-
longing life and promoting health through organized efforts of society”
(Acheson 1988, p. 1). This is often linked, either implicitly or explicitly,
to a concern for improving health equity (or reducing health inequali-
ties) – for instance within the World Health Organization’s calls to achieve
‘health for all’ (Detels and Tan 2015; Whitehead 1991). In recent decades,
efforts to improve population health and to reduce health inequalities
within countries and globally between states, have been linked with calls
for evidence based policy (EBP). Drawing on the idea of evidence based

J. Parkhurst (*)
London School of Economics and Political Science, London, UK
e-mail: j.parkhurst@lse.ac.uk
S. Ettelt • B. Hawkins
London School of Hygiene and Tropical Medicine, London, UK
e-mail: stefanie.ettelt@lshtm.ac.uk; ben.hawkins@lshtm.ac.uk

© The Author(s) 2018 1

J. Parkhurst et al. (eds.), Evidence Use in Health Policy Making,
International Series on Public Policy,
https://doi.org/10.1007/978-3-319-93467-9_1
2 J. PARKHURST ET AL.

medicine (EBM), health policy actors see engagement with policy-relevant

evidence to identify more effective, and by extension cost effective, inter-
ventions as the way to achieve their overarching policy objectives.
EBM as a concept is based on the idea that medicine should be prac-
ticed by making “conscientious, explicit, and judicious use of current best
evidence in making decisions about the care of individual patients” (Sackett
et al. 1996, p. 71). The origin of this idea is often attributed to Archie
Cochrane, who wrote in the early 1970s about the need to use evidence of
effectiveness to guide clinical practice (Cochrane 1972), although it was in
1993 that the formal establishment of the Cochrane Collaboration further
served to provide both a global repository of evidence for specific clinical
interventions, and an authority for best practices on how to review or
select evidence to inform medical practice (Starr et al. 2009).
The notion of ‘conscientious, explicit, and judicious’ evidence use is
relevant to consider in this context. From the earliest origins of the EBM
movement, there was recognition that it is not necessarily appropriate to
rely solely on research evidence when making decisions on diagnoses and
medical treatment. Professional experience and judgement on the part of
medical practitioners, in light of the evidence base and relevant inferences
from this, remain important (Sackett et al. 1996). However, over time, the
principles of EBM have gravitated towards specific types of evidence with
clear preferences for certain study designs – encapsulated in so-called
‘hierarchies of evidence’ (Petticrew and Roberts 2003) – reflecting con-
cerns about the internal validity of studies and the potential for biased
outcomes that, in medicine, “routinely lead to false positive conclusions
about efficacy” (Sackett et al. 1996, p. 72).
The EBM movement has, overall, been heralded as a triumph and is
credited with ensuring that medical treatments produce beneficial results,
particularly compared to the past, when many interventions were pro-
moted solely on the basis of hypotheses of potential cause and effect that
may, in fact, have been incorrect (Howick 2011). The Academy of Medical
Royal Colleges, for instance, has argued that EBM “is the key to the suc-
cess of modern Healthcare” (Sense About Science and Academy of Royal
Medical Colleges 2013, p. 1), co-authoring a report providing examples of
how EBM has improved health outcomes on a range of issues from HIV/
AIDS treatment to emergency allergy care and mental health treatment
(Sense About Science and Academy of Royal Medical Colleges 2013).
The success of EBM has been seen by many authors as the inspiration
for calls to expand the concept to other forms of decision making ­including
‘evidence based policymaking’ in health and other social policy areas
 STUDYING EVIDENCE USE FOR HEALTH POLICYMAKING FROM A POLICY… 3

(Berridge and Stanton 1999; Wright et al. 2007; Lin and Gibson 2003;
Parkhurst 2017). This is despite recognition of the challenges in appropri-
ating ideas from clinical practice and applying them to shape policymaking
processes. For example, Black (2001) urged the medical community to
‘proceed with care’ with the idea of evidence based policy due to the quali-
tatively different nature of policymaking compared to medicine. A num-
ber of other authors have similarly argued that the political realities of
policy decisions mean policy cannot simply be ‘based’ on evidence in the
same way as clinical decisions and that the notion of a linear-rational rela-
tionship between evidence and policy is a fallacy (c.f. Lewis 2003;
Hammersley 2005; Greenhalgh and Russell 2009).
Russell et al. (2008), for example, have explained that:

…academic debate on health care policy-making continues to be couched in

the dominant discourse of evidence-based medicine, whose underlying
assumptions – that policies are driven by facts rather than values and these
can be clearly separated; that ‘evidence’ is context-free, can be objectively
weighed up and placed unproblematically in a ‘hierarchy’; and that policy-­
making is essentially an exercise in decision science. (p. 40)

These messages appear to have had only limited impact on the concep-
tual vocabulary of health policy making and scholarship. Despite these
warnings, the language of ‘evidence based policymaking’ has become
firmly established in health policy discourses, particularly in the United
Kingdom (UK), Canada, and within many global health networks. As
such, recent publications have continued to critique examples of the over-
simplified or idealised embrace of evidence on which to ‘base’ policy (c.f.
Hammersley 2013; Cartwright and Hardie 2012; Parkhurst 2017). In
addition, recent systematic reviews have found limited engagement with
the political nature of policymaking to help explain evidence use. Oliver,
Innvaer, and Lorenc (2014a) concluded from one such review that while
studies of evidence use have spread from health to other sectors, few works
actually engage with aspects of the policy process or provide sufficient
details to draw firm conclusions. In a related paper, the authors argue that:

The agenda of ‘getting evidence into policy’ has side-lined the empirical
description and analysis of how research and policy actually interact in vivo.
Rather than asking how research evidence can be made more influential,
academics should aim to understand what influences and constitutes policy,
and produce more critically and theoretically informed studies of decision-­
making. (Oliver et al. 2014b, p. 1)
4 J. PARKHURST ET AL.

Another review by Liverani et al. (2013) (undertaken as part of the

research programme making up this volume), similarly reviewed literature
on evidence use related to health policymaking and found few examples
that explicitly addressed politics to help explain the use of evidence to
inform health policymaking.
Given this state of affairs, this book aims to contribute to a greater
understanding of the political nature of policymaking and how it shapes
the potential for, and resultant outcomes of, evidence use in health policy-
making. In particular, we focus on scientific evidence arising from research
and related systematic processes of data collection (e.g. data collection for
monitoring the health system) as our principle subject. This is because,
while we recognise that the term ‘evidence’ can take many meanings –
including personal experience and legal argumentation – it is the formal
results of research activity and the application of the scientific method that
have been seen as essential to the aspirations of both the EBM and the
EBP movements.
We argue that while policy advocates have pursued their normative
goals of improving health outcomes through ‘better’ policymaking, asso-
ciated with reliance on research evidence, this has brought about a dis-
course that too narrowly focuses on certain conceptions of what counts as
policy-relevant evidence. In addition, it overstates the role which evidence
is able to play in the policy making process whilst paying insufficient atten-
tion to the politics of that process, including the competition of values,
ideologies, and policy objectives which cannot themselves be determined
by recourse to evidence.
There is thus a need to examine the complex interrelationship of evi-
dence use and politics to form a more nuanced conception of the health
policy process. This starts from an explicit recognition of the fundamen-
tally political nature of the policy process that recognises that, while evi-
dence can and should be an important factor informing policy debates, it
cannot provide the sole basis for policy decisions or is usually insufficiently
suited to resolve policy conflicts.

The Multiple Meanings of ‘Use’ of Research Evidence

The point of departure for developing our conceptualisation of how evi-
dence informs policy is to start by questioning what it means to ‘use’ evi-
dence in policymaking. Unlike clinical decision making, which often
involves a choice between clearly circumscribed interventions for a fairly
 STUDYING EVIDENCE USE FOR HEALTH POLICYMAKING FROM A POLICY… 5

specific purpose (to improve patient outcomes), using evidence to inform

policy usually does not fit this model. More often than not, policy is not a
clearly delineated object, and there may be disagreement not just about
the preferred policy ‘solution’, but also about the nature and definition of
the problem to be addressed.
That evidence use in policymaking is not entirely compatible with
notions of instrumental rationality has been known for some time. Indeed,
Carol Weiss (1979) described a number of different meanings of research
utilisation in the late 1970s. She discusses social science research more
widely, but her models of research use are conducive to health policy
research as well. In particular, she identifies seven variants of research utili-
sation, including a ‘knowledge-driven’ model in which basic research
identifies new social problems; a ‘political’ model in which research is stra-
tegically used to achieve pre-existing goals; and an ‘enlightenment’ model
in which research influences broader thinking more generally.
The model that perhaps best aligns with the current dominant rhetoric
in the health sector, however, is Weiss’ so-called ‘problem solving’ model
of research utilisation, which sees direct application of a study’s findings
(for example findings from an evaluation of an intervention) to inform a
specific policy decision (for example, a decision about which intervention
to fund). Weiss, however, notes that it requires a tremendous, and incred-
ibly rare, alignment of circumstances to see research used in this way.
Indeed, this requires the identification, and agreement on the definition of
a problem that policy and research are expected to address. In practice, of
course, both problems and their solutions tend to be highly contested. For
example, to some, health inequalities run counter to accepted norms of
social justice and are thus identified as legitimate targets of government
intervention, while for others inequalities are seen as the outcome of per-
sonal choices and thus beyond the remit of the state. Similarly, for some,
governments are seen to have a responsibility to care for all, while for oth-
ers government intervention in health is seen as an unwelcome overreach
or intrusion on individual and market freedoms.
Contestation between groups who have different sets of values or
beliefs in many ways is at the heart of many theories of policy change
which perceive policymaking as a competitive process rather than a tech-
nocratic one (Sabatier 2007; John 1998). Yet it has been argued that the
level and nature of these competitive environments can incentivise the
manipulation of scientific or empirical evidence to achieve desired political
goals (Parkhurst 2016). As a result, strategic, rather than instrumental
6 J. PARKHURST ET AL.

uses of evidence appear commonplace in many policy arenas where politi-

cal interests exist – often decried as ‘policy-based evidence-making’ and
seen as a fundamental challenge to the ideal rational use of evidence that
many social sector stakeholders champion (Marmot 2004; Strassheim and
Kettunen 2014).
Nutley et al. (2007) have also provided a comprehensive mapping of
many potential meanings of evidence use/utilisation that includes, but
expands on Weiss’ original concepts. They identify that “the most com-
mon image of research use is of an instrumental process that involves the
direct application of research to policy and practice decisions” (p. 34).
However, the authors detail a number of other ways to conceptualise
research use beyond this simple view. This includes producing typologies
of evidence use (similar to Weiss’ (1979) model), as well as models which
see practices of evidence use as a continuum from more conceptual to
more instrumental uses, or instead considering evidence use as a process
or series of stages rather than as one or more types.
These works highlight the limitations of instrumental approaches to
evidence use, even if this continues to be held up as an ideal in many aca-
demic and professional circles. Yet mapping the different ways research
and evidence are used does not, on its own, explains neither why we see
different forms of evidence use arise at different times and in different
contexts, nor what constitutes a ‘good use of evidence’ in particular policy
areas. This is particularly important when reflecting on the specific goals of
health sector actors, and the common belief across that sector about how
robust use of evidence (and in particular of research evidence) will help to
achieve those goals. In this volume we thus attempt to move forward from
these initial mapping exercises to directly engage with the political nature
of policymaking to reflect on how evidence is used within the health sec-
tor. This approach allows explicit consideration of the systems in place that
work to provide evidence to policy decision makers, or seek to improve
evidence use in some way.

A Public Policy Perspective

A public policy perspective on evidence use accepts that political dimen-
sions of health policymaking will affect the relevance and use of evi-
dence within those policy processes. Yet the policy sciences are a broad
field, consisting of a wide range of theories and concepts that can each
be used to provide insights into policy processes and outcomes. Thus
 STUDYING EVIDENCE USE FOR HEALTH POLICYMAKING FROM A POLICY… 7

calling for more public policy insights requires consideration of how

precisely to apply this field of work to study evidence use in a compara-
tive perspective.
Previous authors have engaged with theories of policy change to help
explain when or how evidence might be used within policy processes. Yet
what is apparent from these works is that there is a tremendous range of
theories that could provide insights in one or another way to this question.
Cairney (2016) highlights the relevance of a number of theories, frame-
works, and approaches including: multiple streams theory, punctuated
equilibrium theory, social constructionism, narrative frameworks, the
advocacy coalitions framework, studies of policy transfer or diffusion, and
complexity theory (see Cairney 2016, chapter 2). Cairney, however,
embraces the usefulness of the concept of bounded rationality in particu-
lar, due to his work having a central focus on policy makers’ perspectives
and a need to overcome the comprehensive rationality underlying the
evidence-based policymaking thinking. Smith (2013a) reviews many of
the same theories as Cairney, including theories of policy change, but
focuses on the ‘power of ideas’ to shape what is considered relevant evi-
dence, and to affect the roles and actions of policy actors for two contrast-
ing health policy issues: health inequalities and tobacco control.
The variety of policy studies theories thus provides a range of explana-
tory perspectives to consider different questions about policymaking and
policy change. For example, if one was concerned with how evidence fits
within ongoing processes of policy change, Kingdon’s multiple streams
approach or the Advocacy Coalitions Framework could be the most appro-
priate approaches to adopt. We are sympathetic to this wide variety of
approaches and the insights they can provide into particular questions of
evidence use.
However, in this volume we focus on two particular approaches derived
from the policy sciences. First, we engage with the contested nature of
policy decisions between multiple stakeholders who may be pursuing dif-
ferent interests, and conceptualising policy problems in different ways.
Second we consider the influence of the political institutions that work to
shape when and how particular forms of evidence influence policy deci-
sions in different settings. Our decision to focus on these factors arose
primarily from a desire to explore how the political nature of the policy
process affects evidence use in different settings; as well as a desire to
understand which forms of evidence use arise in different institutional
contexts.
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 229. Ankauf von Schafen bei den Hirten von Unkurluk. (S. 111.)

Ich ritt voraus die Talmündung hinauf; sie war ganz trocken. Auf
ihrer anderen Seite fand ich doch noch ein paar kleine Tümpel mit
schwach salzhaltigem Wasser, mit welchem die Hunde
vorliebnahmen. Im Talgrunde aber griffen die Männer zu den Spaten;
es wurde ein Brunnen gegraben, der in einer Tiefe von 56
Zentimeter kaltes süßes Wasser gab.
 Obwohl wir am 8. Juli nur 14 Kilometer marschierten, konnten nur
27 Kamele das Lager Nr. 33 (5041 Meter) erreichen. Sie waren jetzt
so erschöpft, daß wir aus Furcht, eines oder mehrere der Tiere zu
verlieren, an und für sich unbedeutende Pässe umgehen mußten.
Der heutige Paß (5059 Meter) ließ sich jedoch nicht umgehen,
und der Lama, der ihn rekognosziert hatte, versicherte, daß er nicht
schwer sei. Die Steigung war auch unbedeutend, aber für die
kraftlosen Tiere trotzdem mühselig. In der Nähe des Kammes
grasten 8 Yake; einer von ihnen, ein alter Stier, war recht dreist,
durfte aber nicht unnötigerweise geschossen werden; das Fleisch
war vermutlich zäh und schlecht. Ein einzelner Kulan umkreiste uns
in den tollsten Kurven und erregte durch seine urkomischen
Manöver große Heiterkeit.
Auf der Südseite des Passes war das Relief der Landschaft
verwickelter und ungünstiger. Mehrere Kämme zeigten sich, die
überschritten werden mußten.
Jetzt ritt Schagdur voraus und meldete, er glaube kaum, daß die
Kamele imstande sein würden, die nächste Schwelle zu
überschreiten, da diese zu hoch für sie sei. Schon waren drei
zurückgeblieben, auf die wir je eher, desto besser warten mußten,
unter ihnen mein großer Veteran. Daher machten wir bei einem
Tümpel Halt, obwohl die Weide dort schlecht war. Den Tag darauf
schleppten sich zwei von den drei zurückgelassenen Kamelen noch
nach dem Lager hin, das dritte lag kalt und steif auf dem Flecke, wo
wir es verlassen hatten.
Daß es so nicht weitergehen konnte, war klar. Eine Veränderung
mußte in der Marschordnung vorgenommen, alle schwachen Tiere
mußten ausgeschieden werden, mit dem Reste würde ich dann in
längeren Tagemärschen nach Süden ziehen. Zunächst mußte die
Gegend rekognosziert werden, denn jetzt hatten wir das Gefühl, in
einem Sacke zu stecken, aus dem wir irgendwo heraus mußten.
Tschernoff ritt nach Osten und fand das Terrain dort ganz unmöglich
und von steilen Bergen versperrt. Mollah Schah, der es nach Süden
hin versucht hatte, erklärte, er sei dort über einige kleinere Pässe
geritten, die nicht besonders schwierig seien.
 Dann wurde die Auslese vorgenommen. Elf Kamele, von denen
fünf die letzten Tage schon keine Last mehr getragen hatten, und
sechs Pferde sollten hier zurückgelassen werden, um sich einige
Tage auszuruhen und dann unserer Spur in kurzen Tagemärschen
nachgeführt zu werden. Dieser wichtige Auftrag wurde Tschernoff
anvertraut; er wurde Chef der Nachhut, die außerdem noch aus Rosi
Mollah, Mollah Schah, Kutschuk, Chodai Kullu und Almas, einem
Tscharchliker, dessen hochtönender Name „das Juwel“ bedeutet,
bestehen sollte. Die vier Hunde Maltschik, Hamra, Kalmak und Kara-
Itt gehörten auch zur Gesellschaft, ebenso ungefähr die Hälfte des
noch vorhandenen Dutzends der Schafe.
Die Auslese der untauglichen Kamele wurde von Turdu Bai und
den Kosaken sorgfältig gemacht. Es waren ihrer zehn, aber beim
Aufbruch wurde noch eines zurückgestellt. Acht Kamellasten, die
beinahe ausschließlich aus Proviant bestanden, sollten von der
Nachhut übernommen und auf die elf Kamele verteilt werden. Alle
Instrumente und wichtigeren Dinge nahmen wir mit.
Ganz richtig war es wohl nicht, die Karawane gerade jetzt zu
teilen, da wir uns bewohnten Gegenden näherten und vielleicht nötig
haben konnten, in voller Stärke aufzutreten. Doch es blieb uns keine
Wahl, und auch die Nachhut war mit zwei Gewehren und mehreren
Revolvern bewaffnet.
Tschernoff hatte Befehl, noch zwei oder drei Tage im Lager Nr. 33
zu bleiben und dann unseren Spuren zu folgen, die in dem Boden
ziemlich lange erkennbar sein mußten. An Stellen, wo man ein
schnelles Verschwinden der Spuren befürchten konnte, wie in
Talfurchen oder auf festgepacktem Schutt, wollten wir kleine
Steinmale errichten. Wo ich mit der Hauptkarawane bleiben würde,
wußte ich selbst nicht; es würde von Umständen, die uns unbekannt
waren, und besonders von dem Vorkommen von Weide und
menschlichen Spuren abhängen. Doch das spielte keine Rolle, denn
selbst wenn Tschernoff einen ganzen Monat unterwegs sein sollte,
hatte er ja nur der Spur zu folgen, bis er ins große Hauptquartier
gelangte.
 Zwölftes Kapitel.
Die ersten Tibeter.

W ährend des Rasttages im Lager Nr. 33 trat ein Umschlag im

Wetter ein. Der Morgen war herrlich und klar, aber um die
Mittagszeit schmetterte eine heftige Hagelbö auf uns herab, und bald
folgte ihr eine zweite. Nachher sprühregnete es den ganzen Tag,
und abends stürzte ein anhaltender Gußregen auf unsere Zelte
nieder. Das eintönige Rauschen des Regens ist kein Vergnügen,
wenn man weiß, daß alle Lasten dadurch an Gewicht zunehmen,
Zelte und Jurten schwer und naß werden und das Erdreich aufweicht
und sumpfig wird. Heute brauchte man nur ein paar Schritte ins
Freie zu tun, um sich an den Stiefeln zolldicke Sohlen von Erde und
Schlamm zu holen.
Am 10. Juli nahmen wir von den Leuten der Nachhut Abschied.
Tschernoff hatte erkannt, daß es ihm als großes Verdienst
angerechnet werden würde, wenn er möglichst viele von den elf
Kamelen mit ins Hauptquartier brächte.
Nachdem es die Nacht tüchtig geschneit hatte, lag das Land
wieder kreideweiß und winterlich da; der Boden war glatt und
schlüpfrig, und dunkle Wolken segelten in rastloser Jagd nach
Osten. In den trostlosen Umgebungen nahm sich die
zurückbleibende Karawane noch erbärmlicher als gewöhnlich aus.
Von den Tieren fanden es nur einige wenige der Mühe wert, in dem
Schneeschlamme zu waten. Die anderen lagen und ruhten sich aus.
Das Lager selbst sah trostlos elend aus, aber die Muselmänner
wünschten uns glückliche Reise, und ich drückte Tschernoff zum
Abschied die Hand; ich würde meinen tüchtigen, zuverlässigen
Kosaken ja erst nach meiner Rückkehr von der Pilgerfahrt
wiedersehen — wenn ich mit dem Leben davonkam.
Den ganzen Tag über war das Wetter unfreundlich. Ein
anhaltender Hagelschauer war so heftig, daß wir halten und, in
unsere Mäntel gehüllt, warten mußten, bis er vorüber war. Die
Sonne, die sich darauf eine Weile zeigte, trocknete unsere Kleider,
bis die nächste Bö uns wieder durchnäßte. Ich ritt mit dem Lama
voraus und suchte nach einem Marsche von 23½ Kilometer den
Lagerplatz aus. Obwohl die Karawane jetzt, da wir alle erschöpften
Tiere zurückgelassen hatten, besser und schneller als gewöhnlich
marschierte, mußten wir doch eine gute Weile auf sie warten, welche
Gelegenheit der Himmel benutzte, um uns noch eine gründliche
Dusche zu geben. Der Lama saß geduldig still, betete mit
philosophischer Ruhe sein „Om mani padme hum“ und ließ dabei die
108 Perlen seines Rosenkranzes durch die Finger gleiten, während
ich mich in eine Filzdecke hüllte, die stets auf meinen ungarischen
Feldsattel geschnallt war.
Die Tagereise bot im großen und ganzen ziemlich vorteilhaftes
Terrain, besonders nachdem wir zwei kleinere Pässe überschritten
hatten. So weit zogen wir alle miteinander. Auf dem Südabhange
des Passes grasten sechs Yake, und da die Jagd seit einigen Tagen
keinen rechten Ertrag geliefert hatte, sollten jetzt Sirkin und
Schagdur unseren Fleischvorrat verstärken. Nur ungern bequemen
wir uns dazu, die Schafe zu schlachten, denn wir betrachten sie
immer mehr als Kameraden, und überdies ist ihr Fleisch wenig
wohlschmeckend, da die Tiere beständig in Bewegung sind und sich
nicht satt fressen können. Die Kosaken erlegten je einen Yak, und
Turdu Bai und Ördek begaben sich mit Messern und Beilen nach der
Walstatt, um die besten Stücke für uns mitzunehmen.
Auf dem Passe (5186 Meter) wurde uns ein erfreulicher Anblick
zuteil: wir sahen gleichmäßig offenes Land für ein paar Tagereisen.
Aber in die Freude mischte sich auch Wehmut, denn im Südosten,
Süden und Südwesten glänzte eine Kette mit gewaltigen
Schneefeldern, die wir nicht würden umgehen können. In dem
breiten Längentale, das sich wie gewöhnlich von Osten nach Westen
bis ins Unendliche erstreckt, war die Weide knapp und bestand
meistens aus Moos und wildem Lauch. Den letztern haben alle gern.
Er wird in meine Suppen geschnitten; die Muselmänner kauen ihn
roh und sagen, daß er gegen Bergkrankheit wirke, die Kamele
fressen ihn mit wahrer Gier und ziehen ihn allem anderen vor. Wenn
auf den Lagerplätzen weiter nichts zu tun ist, läßt Turdu Bai alle
Mann Lauch pflücken, und auch während des Marsches macht er an
Stellen, wo der Lauch dichter steht, einige Minuten Halt, um den
Kamelen Zeit zum Abreißen der saftigen, wohlschmeckenden
Stengel zu geben.
Wir befanden uns hier im Lager auf einer Höhe von 4982 Meter.
Der 11. Juli war der Jahrestag zweier Ereignisse, die auch mit hohen
absoluten Zahlen zu tun hatten und zu denen ich jetzt mit meinen
Gedanken lebhaft zurückkehrte. Heute sind es vier Jahre, seit
Andrée seinen kühnen, in jeder Beziehung glänzenden
Ballonaufstieg von Spitzbergen machte und die Reise antrat, von der
er nicht zurückkehren sollte. Ich sage absichtlich „glänzenden“, denn
der Plan selbst war so kühn und großartig, daß keine andere Nation
ein Gegenstück dazu aufweisen kann! Und die drei Märtyrer der
Wissenschaft, die wir da verloren, hatten gezeigt, daß es noch
tüchtige Männer im Schwedenlande gibt.
Am 11. Juli sind auch elf Jahre vergangen, seit ich den Gipfel des
Demawend bestiegen hatte. Auch damals hatte ich einen saueren
Tag, um meine 5715 Meter zu erreichen, aber damals handelte es
sich um eine einzige, von freundlichen, lachenden Tälern umgebene
Bergspitze, jetzt dagegen um endlose Räume, in denen wir uns mit
schweren Schritten fortschleppten. —
Unsere Tagereise ging ungehindert nach Ostsüdost, aber ohne
daß wir uns darum der hinter schwarzen Vorbergen versteckten
Schneekette merklich näherten. Die Niederschläge waren reichlich,
die Erde trocknete nicht mehr zwischen den Schauern, die alles in
Schlamm verwandeln und die Kamele zum Ausgleiten bringen. Der
Lama sagte, daß jetzt die Regenzeit ihren Einzug halte und zwei
Monate dauern werde; „so ist es wenigstens in Lhasa“, fügte er
hinzu.
 Man erkennt die rücksichtslosen Regenböen schon von weitem;
sie rollen einher wie blauschwarze Rauchmassen mit scharf
abgegrenzter Front, vor welcher der blaue Himmel mit seinen weißer
Watte ähnlichen Wölkchen zusammenschrumpft und verschwindet;
hinter ihnen aber sieht es aus, als sei die Nacht selbst im Anzuge.
Und man ist ihnen preisgegeben, kann nicht entrinnen; das Unwetter
zieht herauf, Blitz und Donner kommen immer näher, die Schläge
durchschneiden mit ohrenbetäubendem Krachen die Luft, die ersten
schweren Tropfen und Hagelkörner fallen auf die Erde, und im Nu
hat man die Bö über sich. Die Pferde werden unruhig und scheu, die
Kamele versuchen sich jedes auf die geschützte Seite des anderen
zu drängen, was die Lasten in Unordnung bringt. Man wird durch
und durch naß, es rieselt und tropft von Mütze und Ärmeln, die Zügel
liegen kalt und schmutzig in der Hand, die Filzstiefel saugen sich
voll, und die ganze Annehmlichkeit des Rittes durch ein unbekanntes
Land ist verschwunden. Wenn der Sturm über uns weggezogen ist,
muß die Karawane wieder in Ordnung gebracht werden. Die
Bergrücken scheinen mit der blendendsten weißen Farbe
angestrichen zu sein.
Es gibt nichts Gemeineres als solch ein Wetter. Die Wanderung
wird schwer und mühsam, das auf dem Erdboden ausgebreitete Bett
ist feucht, und die Jurte verbreitet einen unangenehmen Geruch. Nur
selten bietet sich eine Gelegenheit, die astronomischen und
photographischen Instrumente zu benutzen, und das in Arbeit
befindliche Kartenblatt ist nach einer Weile naß und knitterig.
Während einer halben Tagereise folgten wir dem Flusse, an
dessen Ufer wir gelagert hatten, nach Osten, nachher aber zogen
wir auf leicht kupiertem Boden nach Südosten. Schließlich gelangten
wir noch an einen Tümpel, wo wir für den Tag Halt machten. Die
Zelte waren schon aufgeschlagen, als sich herausstellte, daß das
Wasser salzig war. Ebenso ging es uns mit dem Brunnen, der
gegraben wurde. Schagdur verschwand zu Pferd mit zwei kupfernen
Kannen, und nach einer Stunde sahen wir ihn in vollem Galopp auf
das Lager zureiten. Wir wunderten uns, daß er es so schrecklich
eilig hatte, aber er erzählte sehr aufgeregt, daß er beinahe von
einem Wolfe, den er jetzt für seine Frechheit bezahlen werde,
überfallen worden sei. Der Wolf war ihm zweimal direkt zu Leibe
gegangen, und er hatte zur Verteidigung nichts weiter gehabt als die
kupfernen Kannen. Damit hatte er nach dem Wolfe geworfen und
sich dann zu Pferd davongemacht. Wir konnten die große, beinahe
weiße Bestie, welche die Verfolgung bis an das Lager fortgesetzt
hatte, mit dem Fernglas beobachten. Doch als Schagdur und Sirkin
mit ihren Flinten hinausritten, hielt es der Isegrimm für geraten, sein
Heil in der Flucht zu suchen. Die Schafe wurden sicherer als
gewöhnlich eingepfercht und die Pferde und Maulesel bewacht. Die
Kamele hielten es nicht für der Mühe wert, sich nach den spärlichen
Halmen zu bücken, die um diesen schlechten Lagerplatz herum in
dem Schutte wuchsen, sondern kamen freiwillig nach Hause und
legten sich neben ihre Plagegeister — die Lasten.
Nun mußte Ördek nach dem Flusse zurückreiten; es war schon
stockdunkle Nacht, als er mit den gefüllten Kannen zurückkehrte.
Die ganze Nacht schneite es, und am folgenden Morgen verließ
man mit Widerwillen die Jurte, um sich wieder in die Nässe
hinauszubegeben. Es ist gerade wie beim Baden; wie man es auch
anstellt, ohne Naßwerden geht es nicht ab.
In derselben Richtung (Südosten) durchzogen wir eine an
Salztümpeln reiche Landschaft von lauter Hügeln und Landrücken
und gingen über sechs kleine Pässe, bis wir einen bedeutenden
Fluß erreichten, der in einen langgestreckten Salzsee mit weißen
Salzkristallisationen an den Ufern mündete. Endlich sollten die
Pferde getränkt werden. Der Fluß strömte außerordentlich langsam,
kaum merkbar für das Auge. Sei es, daß er aus mit Salz gesättigten
Gegenden kommt oder daß das Wasser des Sees bei Wind in den
Fluß hinaufgeht, genug, um den ersehnten Labetrunk wurden wir
schmählich betrogen, denn das Wasser war grimmig salzig. Bald
darauf fanden wir indessen einen kleinen Tümpel mit süßem
Wasser, und hier tranken alle Tiere nach Herzenslust (Abb. 238).
Auf dem zu unserer Rechten befindlichen Abhange weidete
einsam ein großer schwarzer Yakstier. Da wir es für unnötig hielten,
ihm das Leben zu nehmen, hetzten die Kosaken Scherzes halber die
Hunde auf ihn. Diese umringten ihn mit wildem Geheul, hüteten sich
aber wohl zu beißen. Jolldasch, der Spitzbube, zupfte ihn nur an den
Seitenfransen. Der Yak drehte sich nach jedem Angreifer um,
keuchte und schnaubte, richtete den Schwanz hoch auf und hielt die
Hörner bereit. Dann und wann fuhr er schnell auf einen der
Aufdringlichen los. Er war hiermit so beschäftigt, daß wir mit dem
großen photographischen Apparate ganz nahe herankommen
konnten; die Bilder wurden aber doch recht klein. Ich hielt das Tier
fast für einen zahmen, Tibetern entlaufenen Yak, so ungeniert war
es.
Nun kam Turdu Bai mit dem Todesurteil. Wir brauchten mehr
Fleisch, sagte er. Die Hunde wurden fortgelockt, zwei Schüsse
krachten gleichzeitig. Dem Yak schien weder der Knall noch die
Kugeln das Geringste auszumachen. Seitdem die Hunde sich
entfernt hatten, stand er regungslos da. Als sie aber wieder
angriffen, geriet er in Wut und jagte sie den Abhang hinunter, stürzte
dabei zu Boden und war schon tot, als wir herankamen.
Es war ein großer, schöner Stier, dessen Hörner infolge von
früheren Kämpfen mit Nebenbuhlern an der Spitze ganz zersplittert
waren. Fleisch und Fett wurden mitgenommen, der Rest blieb liegen,
wahrscheinlich zum Frommen für Schagdurs Freund, den Wolf.
Es ist eigentümlich, zwei ganze Tagereisen zurückzulegen, ohne
Wasser zu finden, und dabei sieht man überall Lachen, denn die
Regenzeit ist da. Dennoch marschierten wir 20 Kilometer, ohne
Trinkwasser zu finden. Als sich schließlich ein Kamel weigerte, uns
über noch eine übrigens ganz unbedeutende Paßschwelle zu folgen,
lagerten wir. Schagdur machte weiter oben eine Quelle ausfindig.
„Wo ist das gute Gras? Wo werden wir das Hauptquartier
aufschlagen?“ fragen wir uns jetzt täglich. Wir müssen noch 383
Kilometer von dem nordwestlichen Ende des großen Sees Tengri-
nor entfernt sein. Wir können aber kaum erwarten, Spuren von
Menschen zu finden, bevor wir jenseits der mächtigen Kette
angelangt sind, deren Schneegipfel heute ein paarmal zwischen den
Hügeln auftauchten. Der wilde Yak hatte entschieden nie Menschen
gesehen, sonst hätte er sich auf das Photographiertwerden, das ihm
das Leben kostete, gewiß nicht eingelassen. Merkwürdigerweise ist
gerade diese Gegend sehr reich an Schädeln und Gerippen von
Kulanen und Orongoantilopen. Doch stammen diese Skelette nur
von verendeten Tieren her, denn wenigstens die Kulane werden von
den Tibetern nie getötet.
Am 13. Juli zogen wir in dem offenen Längentale (Abb. 239)
weiter und brauchten die Kamele nicht mit Pässen zu quälen. Das
Gras ist schlecht; eine neue Art davon tritt auf, die der Lama „Buka-
schirik“ oder Yakgras nennt und die auf der Pilgerstraße der
Mongolen nach Lhasa und in der Umgegend dieser Stadt allgemein
vorkommen soll. Wild ist in diesen Gegenden häufig; wir sehen
Yake, Kulane, Orongoantilopen, Hasen und Rebhühner. An einem
großen Flusse hielten wir es für das Klügste, das Lager
aufzuschlagen, da wir so lange kein gutes Wasser mehr gehabt
hatten.
Am 15. Juli stieg die Temperatur auf +11,1 Grad, nachdem sie
nachts auf −3,4 Grad heruntergegangen war. Wir marschierten noch
immer nach Südosten, um nach einer Einsenkung in dem gewaltigen
Kamme, der uns im Süden von den Geheimnissen des heiligen
Landes trennte, umherzuspähen. Hatten wir erst diesen Wall, der
möglicherweise auch klimatische Bedeutung besaß, überwunden, so
würden wir sicher in wärmere Gegenden gelangen, die eine bessere
Weide boten und vielleicht von Tibetern bewohnt waren. Noch hatten
wir aber keine Spur von Menschen gesehen.
In der Mitte des heutigen Marsches überschritten wir einen sehr
großen Fluß, den größten, den wir seit dem Tarim gesehen hatten
(Abb. 240, 241). Er strömte nach Südwesten, einem großen See zu,
den wir nur aus der Ferne zwischen Hügeln und Bergen hatten
hervorglänzen sehen. Die Wassermenge, die sich auf etwa zwanzig
große und ebensoviele kleine Arme verteilte, betrug wohl 23
Kubikmeter in der Sekunde, die Stromgeschwindigkeit 1 Meter in der
Sekunde und die größte Tiefe 60 Zentimeter. Hätte der Fluß nur eine
einzige Rinne gehabt, so wären wir ohne die Hilfe des Bootes nicht
hinübergekommen. Es erforderte mehr als eine halbe Stunde, um
das andere Ufer dieses großen Wasserlaufes, der von den
Schneebergen im Süden kommt, zu erreichen.
 Die Hügel des linken Ufers waren von einer aus 75 Tieren
bestehenden Yakherde geradezu schwarzgetüpfelt. Sie halten sich
im Winter unten in den großen Längentälern auf, aber ihre
Sommerfrischen liegen auf den mit Yakmoos bewachsenen Halden
in der Nähe des ewigen Schnees.
Gerade vor uns, höher oben in dem breiten, offenen Talgrunde,
zeigte sich etwas, das wir für einen Menschen hielten, der uns
hochaufgerichtet mit steifer Haltung entgegenkam, aber infolge der
Entfernung und der zitternden Luft nur undeutlich zu unterscheiden
war. Sirkin, der Lama und Turdu Bai untersuchten den Gegenstand
mit dem Fernglas und erklärten bestimmt, es sei ein Mann; der Lama
fügte hinzu, der Mann sammle Yakmist und hinter ihm seien zwei
schwarze Zelte zu sehen. Also schon jetzt Tibeter mit großen
Yakherden? Es wäre fatal, mitten auf dem Marsche von Tibetern
überrascht zu werden; nun würde die burjatische Verkleidung
umsonst sein und durch alle unsere Pläne ein Strich gemacht
werden!
230. Die Kamele am Ufer des Kum-köll. (S. 114.)
 231. Turdu Bais Zelt. (S. 120.)

Auch ich sah mir diesen rätselhaften Wanderer lange an. Wir
warteten eine ganze Weile, um ihn näherkommen zu lassen. Doch
mit der Zeit verwandelte sich unser Mann in einen Kulan, den wir in
Verkürzung gesehen hatten; die schwarzen Zelte waren einfach die
Schatten einer Erosionsterrasse, und die Herde bestand aus wilden
Yaken, die, sobald sie unsere Karawane witterten, angefangen
hatten, sich talaufwärts zu entfernen.
Bald darauf scheuchte Jollbars einen jungen Hasen auf, dem es
sicher schlecht gegangen wäre, wenn er den Hund nicht durch seine
schnellen Seitensprünge ermüdet und sich dann in eine kleine
Erdhöhle geflüchtet hätte. Hier war er jedoch auch nicht sicher, denn
Schagdur holte ihn mit der Hand heraus, band ihn und streichelte
das erschreckte Tierchen. Als die Karawane und alle Hunde
vorbeigezogen waren, löste ich seine Bande, um ihm die Freiheit
wiederzuschenken. Er hüpfte mit leichten Sprüngen vergnügt fort
und schien ganz erstaunt, daß er aus einem solchen Abenteuer mit
heiler Haut davongekommen war; aber noch war er nicht weit
gelangt, als ein Falke, den wir nicht bemerkt hatten, auf ihn
herabstieß. Schagdur eilte hinzu, kam aber zu spät. Der Falke ließ
seine Beute mit ausgehackten Augen in Todeszuckungen liegen.
Derartige Ereignisse sind die einzigen Unterbrechungen der
langen, einförmigen Ritte. Ich reite stets neben dem Lama, um mich
im Mongolischen zu üben, und allmählich nehmen unsere Pläne
nach Lhasa eine immer deutlichere Gestalt an.
Am linken Ufer eines neuen Flusses, der sich weiter abwärts mit
dem großen vereinigt, war die Weide besser als seit langem und
überall so viel Yakdung vorhanden, daß wir dort das Lager
aufschlagen konnten. Das Wetter war strahlend hell, in der Luft
summten sogar Fliegen. Ein wenig weiter oben zeichneten sich die
schwarzen Umrisse von 20 Yaken ab, und Kulane wie Antilopen
waren zahlreich vertreten. Ein Kulan spazierte ganz in unserer Nähe
auf dem gegenüberliegenden Ufer umher. Zwei Hunde schwammen
über den Fluß und jagten ihn eine Strecke weit, er blieb aber sehr
ruhig, graste weiter und ließ die Hunde bellen, soviel sie wollten.
Nicht einmal Rebhühner und Wildgänse mit ganz kleinen Jungen
fehlten in dieser Gegend, die uns außergewöhnlich gastfreundlich
aufnahm.
Am 16. Juli blieben wir im Lager Nr. 38. Turdu Bai und Hamra Kul
wurden in das gewaltige Tal hinaufgeschickt, in dem ich es nicht
gleich mit der ganzen Karawane versuchen wollte; konnte es doch
so schwer zu erklimmen sein, daß wir hätten wieder umkehren
müssen.
Gerade als ich das Universalinstrument zum Observieren
aufgestellt hatte, brach ein heftiger Hagelschauer los. Der Himmel
wurde im Westen schwarz, der Donnergott rollte mit seinem
schweren Wagen durch die Wolken, und die Schläge folgten so dicht
aufeinander, daß die Erde unter ihnen bebte. Ich mußte hübsch
wieder unter Dach kriechen. Die Hagelkörner schmetterten auf die
Filzdecken meiner Jurte und tanzten wie Zuckerkügelchen auf dem
Erdboden, der bald weiß wurde.
 Nun ertönte Geschrei und Rufen. Tscherdon, der die Wache
hatte, meldete, daß die anderen beiden Kosaken einen großen
Bären aufgetrieben hätten, der in scharfem Galopp nach dem Lager
eilte, aber rechtzeitig nach Osten abschwenkte, mit raschen
Schlägen über den Fluß schwamm, die gegenüberliegende
Uferterrasse hinaufkletterte und, die beiden Reiter hinter sich, die
Flucht fortsetzte.
Kaum war die wilde Jagd an uns vorübergesaust, als von
Tscherdons Zelt ein Schuß krachte. Ein großer, alter, weißgrauer
Wolf war vor dem Lager umhergeschlichen und mußte ins Gras
beißen.
Nach einer guten Stunde kehrten die Kosaken in scharfem Trab
zurück und sprengten gerade auf mich los; es war ihnen anzusehen,
daß sie mir etwas Wichtiges mitzuteilen hatten. Der Bär war ihnen
nach einem letzten Schusse freilich entkommen, d a f ü r a b e r
w a r e n d i e J ä g e r, g e r a d e w e g s i n e i n t i b e t i s c h e s Lager
h i n e i n g e r i t t e n ! Ein mit einer Flinte bewaffneter Mann
war bei
ihrem Herannahen hinter einem Hügel verschwunden, einige Pferde
weideten in der Nähe, und die 20 Yake, die wir gestern gesehen
hatten, waren also doch zahme Tiere.
Nun waren die Kosaken, die sich mit dem Manne nicht hatten
verständigen können, schleunigst umgekehrt, um mir von dem
Geschehenen Mitteilung zu machen.
Der Lama war sehr verdutzt, als ihm die gefährliche Wirklichkeit
auf den Leib rückte. Solange wir keine Spur von Menschen gesehen
hatten, war ihm mein Plan als etwas Unbestimmtes, noch in weiter
Ferne Schwebendes erschienen, aber jetzt standen wir an dem
Punkte, wo die ersten Eingeborenen auftauchten und von welchem
wir daher aufbrechen mußten. Wir fingen an zu glauben, daß der
Kulan, den wir gestern gesehen hatten, doch am Ende wirklich ein
Mann, jedenfalls aber ein Omen gewesen sein müsse, ein
Vorzeichen, daß menschliche Wohnungen nicht mehr weit entfernt
seien.
Wir berieten uns eine Weile über die Sachlage. Es war keine Zeit
zu verlieren, denn auf die Kosaken hatte es den Eindruck gemacht,
als hätten die Tibeter ihre Yake und Pferde nach dem Lager geholt,
um bald aufzubrechen. Wir mußten sie festhalten, denn teils konnten
sie uns wichtige Aufklärungen über Wege und andere Verhältnisse
geben, teils würde es besser sein, wenn wir versuchten, ihr
Vertrauen zu gewinnen und mit ihnen zusammenzureisen, um sie so
zu verhindern, unsere Ankunft zu verkünden, welche Nachricht
andernfalls wahrscheinlich wie ein Lauffeuer von Mund zu Mund bis
nach Lhasa dringen würde.
Ihr Lager war, nach Sirkin, nicht mehr als drei Kilometer von uns
entfernt. Sie mußten uns auf jeden Fall gesehen haben, als wir
gestern ankamen; man konnte sich jedoch nicht wundern, wenn sie
sich absichtlich abseits hielten. Waren es tibetische Nomaden oder
tangutische Räuber? Oder am Ende nur friedliche Yakjäger, die
Fleisch und Felle auf zahmen Yaken nach Süden transportierten? So
früh hatte ich nicht erwartet, Menschen zu treffen. Merkwürdig ist es
auch, daß wir bisher noch keine Spur von alten Feuerstellen
gesehen hatten.
Einstweilen beauftragte ich den Lama und Schagdur, sofort
dorthin zu reiten und mit ihnen zu reden. Auch der Kosak kleidete
sich in ein mongolisches Gewand und sah, dank seiner Rasse, wie
ein echter Mongole aus, der er in Wirklichkeit ja auch war. Ich gab
ihm Silbergeld mit für den Fall, daß die Tibeter geneigt wären, uns
einige von ihren Pferden, sowie Tee und Tabak zu verkaufen, und
damit sie sehen sollten, daß sie es mit ganz freundschaftlich
gesinnten, ehrlichen Leuten zu tun hatten.
Die beiden Männer sprengten wieder durch den tiefen Fluß und
verschwanden in der Dämmerung.
Gerade jener Augenblick, den ich gern solange wie möglich
hinausgeschoben gesehen hätte, war jetzt ganz unerwartet
eingetreten. Es ist klar, daß es für uns wallfahrende Pilger vorteilhaft
gewesen wäre, wenn das starke Hauptquartier möglichst weit nach
Süden hätte vorgeschoben werden können, so daß wir nicht zu weit
von ihm abgeschnitten waren. Wir hatten verabredet, vorsichtig
vorzudringen und Halt zu machen, sobald wir Menschenspuren
entdeckten. Ja, wenn wir während des Marsches in der Ferne
Herden oder Zelte erblickten, wollten wir sofort anhalten, so daß wir
Pilger wenigstens Zeit hätten, uns „umzukleiden“, damit wir später,
wenn wir zurückritten und uns dem heiligen Lande auf einem
anderen Wege näherten, nicht dem Verdachte ausgesetzt wären, zu
der großen europäischen Karawane zu gehören.
Nach ein paar Stunden kamen die Reiter in dunkler Nacht
unverrichteter Sache wieder. Die Tibeter waren aufgebrochen; ihre
Spur ging nach Osten. Ihr Feuer aus Argol (Yakdung) glühte und
rauchte noch. Schagdur glaubte, daß sie erst nach dem Schusse der
Bärenjäger auf uns aufmerksam geworden seien und sofort
eingepackt hätten. Nach Ansicht des Lamas waren es drei Yakjäger
gewesen; zwei Yakschädel und einige Hufe lagen auf der Erde
verstreut. Wir überlegten, ob wir es versuchen sollten, die Tibeter
einzuholen; aber da sie sicher beabsichtigten, die ganze Nacht und
den ganzen nächsten Tag zu marschieren, mußten wir aus
Rücksicht auf den Zustand unserer Pferde auf die Verfolgung
verzichten.
Mit dem Frieden war es von diesem Tage an in unserem Lager
vorbei. Nachts wurden Wachen aufgestellt, und die Karawanentiere
durften nicht aus den Augen gelassen werden. Wir fingen an, halb
auf Kriegsfuß zu leben, und mir stieg der Gedanke auf, daß es am
Ende gefährlich sei, die Karawane zu verlassen; sie konnte leicht
überfallen werden, da es jetzt ohne Zweifel als bekannt gelten durfte,
daß eine Karawane im Anzuge war. Deshalb beschloß ich nach
Beratung mit Schagdur zunächst, daß Tscherdon im Hauptquartier
zurückbleiben müsse, um die Zahl der Verteidiger für den Fall eines
Angriffes zu vergrößern. Später würde sich dann auch noch
Tschernoff mit der Nachhut zu ihnen gesellen.
Dagegen hielten wir es für unnötig, das Hauptquartier schon hier
anzulegen, denn es war keine Aussicht vorhanden, daß wir mit
unseren schlechten Pferden die heilige Stadt eher erreichen würden
als die vergrößerten, übertriebenen Gerüchte, die bald in Umlauf
sein würden. Von hier aus hätten wir 1100 Kilometer hin und zurück
gehabt, mehr, als unsere Tiere aushalten konnten, besonders da es
sich um einen forcierten Ritt handeln würde.
 Da Turdu Bai und Hamra Kul nichts von sich hören ließen,
mußten wir noch einen Tag im Lager Nr. 38 bleiben. Während
desselben wurde unsere ganze mongolische Ausstattung in
Ordnung gebracht, so daß für den Fall einer plötzlichen Trennung
von der Karawane alles in Bereitschaft war. Auf der inneren Seite
meines einen mongolischen Stiefels wurde eine lederne Hülse für
ein Thermometer angebracht; für Uhr, Aneroid und Notizbuch
wurden Taschen in meinen Pelz genäht.
In der Dämmerung zeichneten sich die Schattenrisse unserer
beiden Kundschafter ab. Beide meldeten, daß so weit, wie sie
talaufwärts vorgedrungen seien, keine Hindernisse vorlägen. Sie
hatten an ein paar Stellen alte Feuerspuren gesehen, die zeigten,
daß die Gegend ihres Yakreichtums wegen bekannt war.
Am 18. Juli gingen wir südostwärts bis an den Punkt, wo das
letzte Gras wuchs. Dreimal mußten wir über den Fluß hinüber. Eines
der Kamele konnte kaum den Lagerplatz noch erreichen; es war
jedoch bedeutend fetter als die anderen und schien ganz gesund zu
sein. Es war entschieden nur faul; aber als es sich auch am
folgenden Morgen nicht bewegen ließ, die Wanderschaft bergauf
fortzusetzen, wurde es zurückgelassen. Die Nachhut würde auf
jeden Fall hier vorbeikommen und es mitnehmen. Langweilen würde
sich das arme Tier hier in der Einsamkeit schon, aber von Wölfen
würde es nichts zu fürchten haben; diese greifen nie ein Kamel an,
das einen Packsattel trägt, behaupten die Muselmänner.
Auf einem kleinen Hügel neben dem Lager wurde eine
Jurtenstange aufgepflanzt und an ihrer Spitze eine Konservendose
festgebunden, in der ein Zettel lag, auf den ich in türkischer Sprache
geschrieben hatte: „Wir haben hier ein Kamel zurückgelassen; wenn
es nicht hier ist, so folgt seinen Spuren, bis ihr es findet!“ Es war
möglich, daß das Tier, wenn es sich erholt hatte, auf die Idee verfiel,
seine Kameraden zu suchen.
Wir hatten also eines der achtzehn verloren. Fragend folgte es
uns mit den Blicken, als wir unbarmherzig weiterzogen. Darauf
beugte es den Hals, um zu grasen, und wir sahen es nie wieder.
Denn gerade hier machte die Nachhut, die nicht immer an derselben
Stelle lagerte wie wir, einen Umweg. Sie sahen das verlassene
Kamel nicht mehr; es war das einzige Tier, das ohne Hoffnung auf
Rettung lebendig zurückblieb und von dessen weiteren Schicksalen
wir nie etwas erfahren sollten.
Unser Zug geht auf unfruchtbarem Boden nach Südosten weiter;
Schnee und Hagel lassen uns wenig von den Umgebungen sehen
— heute haben wir vollständigen Winter nach der gestrigen
Sommerwärme. Auf dem linken Ufer des Flusses geht es immer
höher hinauf. Yakdung lag überall, aber Herden sahen wir
merkwürdigerweise nicht; wir hatten den Eindruck, daß sie kürzlich
verscheucht sein müßten. Als Zeichen von Jägerbesuchen fanden
wir an drei Stellen Feuerherde, von denen einer zehn Tage alt sein
konnte und aus einigen kreisförmig aufgestellten Steinen bestand, in
deren Mitte Asche lag. Ein schlanker Tonkrug war hier in Scherben
gegangen; der Hals lag noch da.
 Dreizehntes Kapitel.
Das Hauptquartier.

N och einen Tag sollten wir uns nach immer höheren Regionen
hinaufarbeiten, und es galt jetzt, die gewaltige Schneekette, die
wir solange zur Rechten gehabt hatten, zu übersteigen.
Die Kamele halten sich tapfer, aber ihre Kräfte sind im
Schwinden. Das Dromedar scheint der nächste Todeskandidat zu
sein; es ist nur noch Haut und Knochen und weint abends
schmerzlich. Trotzdem spannte es seine Kräfte aufs äußerste an und
legte ehrenvoll die 19,1 Kilometer zurück. Als Abendmahlzeit hatte
es ein paar gewaltige Weizenbrote, Heu aus einem Packsattel und
ein paar Klumpen rohes Schaffett bekommen, das an stärkenden
Eigenschaften alles übertreffen solle.
Die Sonne und die Hochalpenlandschaft wurden bald von
undurchdringlichen Wolken verdeckt. Unsere Straße ging nach
Südsüdwest, und das Unwetter kam uns gerade entgegen. Was
nützt einem bei solchem Wetter ein Pelzbaschlik? Hagel und Schnee
schlagen mir wagerecht ins Gesicht, bleiben im Pelz sitzen,
schmelzen und rinnen mir am Halse hinunter. Manchmal muß man
stehenbleiben und dem Unwetter den Rücken kehren, um Atem zu
schöpfen. Die Gegend ist verborgen unter diesen scheußlichen
Wolkenvorhängen, durch deren Hagelschauer wir reiten müssen. Es
ist nicht leicht, unter solchen Umständen zu zeichnen und zu
schreiben! Wenn es sich für eine Weile aufklärt, wundern wir uns,
daß wir dem gewaltigen Gletschermassiv zur Rechten nicht sichtlich