Intergovernmental Relations in Divided

Societies Fessha
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Comparative Territorial Politics Intergovernmental

Relations In Divided Societies Palgrave Macmillan 2022
Yonatan T Fessha

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multicultural societies. 4th Edition Wolf Linder

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Challenges for Businesses and Societies Nir Kshetri

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COMPARATIVE TERRITORIAL POLITICS

Intergovernmental
Relations in
Divided Societies
Edited by Yonatan T. Fessha
Karl Kössler · Francesco Palermo
 Comparative Territorial Politics

Series Editors
Agustina Giraudy, American University, Washington, USA
Arjan H. Schakel, University of Bergen, Bergen, Norway
Michaël Tatham, University of Bergen, Bergen, Norway
Territorial politics is one of the most dynamic areas in contemporary polit-
ical science. Rescaling, new and re-emergent nationalisms, regional devo-
lution, government, federal reform and urban dynamics have reshaped
the architecture of government at sub-state and transnational levels, with
profound implications for public policy, political competition, democ-
racy and the nature of political community. Important policy fields such
as health, education, agriculture, environment and economic develop-
ment are managed at new spatial levels. Regions, stateless nations and
metropolitan areas have become political arenas, contested by old and
new political parties and interest groups. All of this is shaped by transna-
tional integration and the rise of supranational and international bodies
like the European Union, the North American Free Trade Area and the
World Trade Organization. The Comparative Territorial Politics series
brings together monographs, pivot studies, and edited collections that
further scholarship in the field of territorial politics and policy, decen-
tralization, federalism and regionalism. Territorial politics is ubiquitous
and the series is open towards topics, approaches and methods. The
series aims to be an outlet for innovative research grounded in polit-
ical science, political geography, law, international relations and sociology.
Previous publications cover topics such as public opinion, government
formation, elections, parties, federalism, and nationalism. Please do not
hesitate to contact one of the series editors in case you are inter-
ested in publishing your book manuscript in the Comparative Terri-
torial Politics series. Book proposals can be sent to Ambra Finotello
(Ambra.Finotello@palgrave.com). We kindly ask you to include sample
material with the book proposal, preferably an introduction chapter
explaining the rationale and the structure of the book as well as an
empirical sample chapter.

More information about this series at

https://link.springer.com/bookseries/14910
 Yonatan T. Fessha · Karl Kössler ·
Francesco Palermo
Editors

Intergovernmental
Relations in Divided
Societies
Editors
Yonatan T. Fessha Karl Kössler
University of the Western Cape Institute for Comparative Federalism
Cape Town, South Africa Eurac Research
Bolzano, Italy
Francesco Palermo
Institute for Comparative Federalism
University of Verona and Eurac
Research
Bolzano, Italy

Comparative Territorial Politics

ISBN 978-3-030-88784-1 ISBN 978-3-030-88785-8 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-030-88785-8

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s), under exclusive license to Springer
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tion in this book are believed to be true and accurate at the date of publication. Neither
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respect to the material contained herein or for any errors or omissions that may have been
made. The publisher remains neutral with regard to jurisdictional claims in published maps
and institutional affiliations.

Cover credit: Westend61/Getty Images

This Palgrave Macmillan imprint is published by the registered company Springer Nature
Switzerland AG
The registered company address is: Gewerbestrasse 11, 6330 Cham, Switzerland
 Introduction

1. Why This Book: Filling the Research Gap

As we finalise this book, the horror of ethnic conflict is on display
worldwide. There are media reports of conflict in Ethiopia; in Europe,
uncertainty looms large about the territorial integrity of countries such as
Spain, the United Kingdom and Belgium as they grapple with the nation-
alistic claims of groups and territories; similarly, India has again found
itself embroiled in communal tensions following the decision of the Pres-
ident to abolish the special status of the states of Jammu and Kashmir
(Kaushik, 2019). These and many other countries use arrangements of
territorial autonomy1 to manage their divided societies.2 Yet although
granting territories with distinctive identity a degree of self-government
in the form of territorial autonomy might help address the challenges of
divided societies, what needs equal attention is the integration of these
territories into the legal and political framework of the state and, in
particular, their relations with the national government (Marko, 1995).
In order to link different levels of government to each other and
manage the balance between autonomy and integration, states typically

1 From Autonomous Communities in Spain, cantons in Switzerland, and states in India

and Ethiopia to provinces in Canada and regions in Italy, territorial autonomies form an
important part of the institutional response that states have adopted to deal with the
challenges emanating from their divided societies.
2 See Palermo (2015).

v
vi INTRODUCTION

establish a number of institutions and instruments that fall under the

heading of ‘intergovernmental relations’ (IGR). In divided societies, it
is even more essential than for others that mechanisms of IGR be effi-
cient and effective, given that intergovernmental conflicts in societies like
these are particularly likely to be pervasive and deeply rooted.
To be sure, IGR is a topical issue not only in the case of divided soci-
eties. Several factors have contributed to the growing importance, more
generally, of how relations between government levels are shaped through
legal and political instruments. First, the expansion of the welfare and
regulatory state in the twentieth century made modern governance so
complex that in a number of policy fields it is virtually impossible for
a single level of government to act alone (Palermo & Kössler, 2017,
p. 55). In fields such as environmental protection and social welfare, to
mention but two examples, efficient and effective IGR is indispensable
for successful policy-making. Secondly, economic integration—within one
and the same country and on a supranational scale—has created the need
for denser networks of IGR among multiple governmental levels. In this
regard, the European Union is an evident example, but similar trends
have also been observed for other parts of the world, including Canada
and Australia (Brown, 2002). Thirdly, globalisation in all its manifold
forms, including global governance for addressing globalised problems,
is another set of factors which has contributed to the increasing relevance
of IGR.
The fact that these trends have entailed an increase of intergovern-
mental interaction in recent decades makes it surprising that ‘intergov-
ernmental relations remain largely opaque to the public, scholars, and
even sometimes to public authorities’ (Poirier & Saunders, 2015, p. 442).
While it is true that comparative research on the politics and law of terri-
torial autonomy and federalism is beginning to focus on IGR, the bulk
of this literature deals mostly with the nature and dynamics of IGR,
providing accounts of existing instruments and procedures yet without
recognising their implications for identity politics or the implications
identity politics have for them in turn.
Put differently, comparative research so far has failed to address the
unique challenges of IGR in situations where subnational units have
distinctive identities. For instance, one recent comparative study lists
seven variables that may affect the form and operation of IGR, but iden-
tity politics are not among them (Parker, 2015). Another edited volume
 INTRODUCTION vii

acknowledges to some extent the particularities of the distinctive iden-

tity of autonomous territories and the nature of their relations with the
national government, but it does so merely in few paragraphs, briefly
stating, with regard to Quebec and Catalonia, that such territories are
more likely to put up resistance to the centralisation which is often
a corollary of IGR (Poirier & Saunders, 2015). Yet another compar-
ative analysis (Bolleyer, 2009) comes close to the issue by examining
how ‘internal substate dynamics’ affect intergovernmental interaction.
However, the focus is on the effect of ‘the mode of decision making
within the subnational units’ on IGR rather than on identity politics.
In literature about arrangements of territorial autonomy, on the other
hand, much has been written over the last two decades about their rele-
vance in dealing with communal tensions.3 But the regulation of IGR and
its operation in practice has been neglected so far. Similarly, a third strand
of enquiry, comparative research on divided societies, has until now failed
to give this issue the attention it deserves. The research has concentrated
on exploring the most appropriate constitutional design for such societies
in order to manage internal conflicts—a topic that has become inextri-
cably linked with the so-called Lijphart-Horowitz debate or the broader
controversy between integrationists and accommodationists.4
It is apparent, then, that comparative research in the areas of IGR,
territorial autonomy and divided societies have left an obvious gap. This
edited volume seeks to contribute to filling it with a comparison of
the relevance and effectiveness of IGR in divided societies in nine case-
study countries where territorial autonomy is used to manage communal
tensions. Our starting point is the observation that the viability of any
form of territorial autonomy depends not only on the textual provisions of
the legal framework but also on how the territorial arrangement functions
in practice. In this regard, IGR between the governments of subnational
units with distinctive identity and their national counterparts is crucial
inasmuch ‘[e]xploring IGR allows one to read the subtext of federalism
as it is lived’ (Poirier & Saunders, 2015, p.11).
Awareness of this ‘subtext’ is particularly important in the case of
divided societies, where IGR is often complicated by rival nation-building

3 See, for example, Ghai (2000); Colino & Moreno (2010).

4 For excellent overviews of these two debates, see Choudhry (2008); McGarry,
O’Leary & Simeon (2008).
viii INTRODUCTION

projects and attendant contestation about the very nature of the state.
With autonomous territories emphasising diversity and the national
government insisting on unity, relations in divided societies are thus more
fraught than usual with tension, given that a durable balance between
autonomy and integration is more difficult to maintain. Autonomy may
indeed go a long way in addressing communal tensions, but equally
important are integrative institutions and procedures that provide the
glue to hold divided societies together.5 In this light, the overall objec-
tive of our edited volume is to examine the form and operation of IGR in
countries where there are at least some subnational units with distinctive
identities.

2. Key Concepts: ‘Intergovernmental

Relations’ and ‘Divided Societies’
According to Bednar (2019), ‘All of the pushing and pulling, and the
variety of interpreters, mean that the boundaries are always being ques-
tioned’ (p. 33). As the boundaries of authority are by nature continuously
contested in relations between autonomous territories and the national
government, mechanisms of IGR are bound to be an essential means
of shaping and channelling these dynamics. Therefore, it comes as no
surprise that, as explained above, institutions and instruments of IGR
have become ubiquitous and increasingly relevant. With more and more
phenomena being subsumed under IGR as an umbrella term, it is essen-
tial for our book that we clarify what we take this notion to mean. What
phenomena do we include and exclude in our comparative analysis across
the nine case-study countries?
To begin with, we look at institutions (e.g. conferences) as well as
instruments (e.g. intergovernmental agreements) of IGR. Two themes
usually figure prominently in research on intergovernmental interaction.
One is that IGR is dominated by the executive, the other is that it
is predominantly about vertical interaction—and both are true. Legisla-
tive IGR is in most cases either non-existent or ineffective, and IGR is
mostly about institutions that bring together the national government

5 This is not to suggest that IGR instruments can be used only for integration—they are
also used to facilitate autonomy. In many cases, especially in more recent devolutionary
systems, IGR-related mechanisms and processes are used to define the actual scope of
autonomy.
 INTRODUCTION ix

and constituent units. These institutions come in different forms: they

could be forums that bring together the leaders of national government
and the subnational units, or they could be sectoral structures that bring
together persons responsible for the relevant sector. However, that does
not represent the complex web of interactions through which IGR takes
place, which is why ‘IGR’ in this book refers to both the vertical and hori-
zontal dimensions of interaction between governments. While relations
between autonomous territories with distinctive identity and the national
government certainly predominate in the country case studies (for good
reason), horizontal relations with other territories also play a role in the
management of divided societies.
In addition, despite a tendency for IGR to incline towards mech-
anisms involving executives (Palermo & Kössler, 2017, p. 253), this
volume refers not only to interaction between representatives of execu-
tive branches of government but to relations involving legislatures, albeit
(and justifiably so) to a lesser extent.
The examples of IGR featured in our comparative analysis refer to
different stages of the legislative cycle, that is, either the making of laws
or their implementation. In the former case, the extent and effective-
ness of IGR typically depend on factors such as ideological differences,
partisan polarisation, regional diversity, the question of funding and levels
of politicisation (Hueglin & Fenna, 2015, pp. 240–41). Such a risk is
quite real because mechanisms in the law-making phase normally revolve
around senior civil servants, ministers or even heads of government, all
of whom might be tempted to let political posturing prevail over a more
compromise-oriented approach. In the implementation phase, however,
IGR is likely to be more technical in nature and mainly involve specialised
civil servants from the various ministries at different government levels.
Finally, the country case studies assembled in this book take into
account both informal and formalised IGR. A general trend towards
formalisation has been observed recently in a number of countries and
attributed to quite different factors, such as a need for safeguards against
national government domination (particularly in federal systems emerging
from an authoritarian past), compensation for a lack of trust in informal
mechanisms (particularly in divided societies) and efforts to counter the
frequent characterisation of IGR as lacking in democratic accountability
and transparency (Poirier & Saunders, 2015, pp. 488–489). Yet a trend
towards formalisation does not necessarily mean that informal interaction
by way of unofficial meetings of politicians, phone calls among them, and
x INTRODUCTION

the like, has become irrelevant. In fact, such informal IGR is sometimes
used to bypass formalised IGR and, on occasion, has proven at the very
least to be as effective as it.
As noted in the previous section, our aim is not simply to describe
existing institutions and instruments of IGR; it is to compare the form
and operation of IGR in the context of divided societies, a topic so far
neglected. With regard to the notion of ‘divided societies’, there is little
doubt that they are linked with ‘diverse societies’. The latter may well
espouse diversity by referring to strong identity factors such as ethnic,
linguistic, cultural or religious affiliation,6 and such societies have recently
attracted considerable attention in research and, in Europe, from interna-
tional organisations. As for the latter, the OSCE’s Ljubljana guidelines
on integration of diverse societies are a case in point. Importantly, these
guidelines recommend policies aimed at promoting the integration and
cohesion of diverse societies, and emphasise that, based on the OSCE’s
experience, diversity alone is neither correlated nor causally linked with
conflict; instead, violent disputes ‘are a consequence of political choices
that could have been different’ (OSCE, 2012, p. 2).
As much as there is no deterministic link between ethno-cultural diver-
sity and conflict, such a link is also absent between merely diverse and
divided societies. The latter notion, of ‘divided societies’, has gained
currency in political science and comparative constitutional law. On the
one hand, divided societies have become subjects of comprehensive and
in-depth country case studies, for example, concerning Northern Ireland
(McCrudden, et al., 2014, p. 8), Bosnia-Herzegovina (Marko, 2013,
p. 281) and Cyprus (Loizides, 2016, p. 139). On the other hand, compar-
ative studies on such societies—sometimes designated with the additional
attribute of ‘deeply’ divided societies7 —have also flourished, with the
focus alighting on, for instance, constitutional design (Choudhry, 2008)
or human rights (Harvey & Schwartz, 2012).
Some observers have used this term to denote one among several
types of societies. They regard deeply divided societies as the result of
social closure in the process of group formation and of the polarisa-
tion of society through the transformation of we-and-they configurations

6 Note that ‘ethnicity’ is also sometimes used as an umbrella term to refer to various
kinds of diversity related to linguistic, cultural and religious identity. See, for instance,
Ghai (2013, p. 2).
7 See Bieber (2004); Lerner (2011).
 INTRODUCTION xi

into clear-cut us-versus-them antagonism (Marko & Constantin, 2019,

p. 135). Others have taken the term ‘divided societies’ to mean societies
where, firstly, heterogeneity is based on (non-negotiable and/or ascrip-
tive) identities; where, secondly, a substantial degree of heterogeneity is
present, with at least 10 per cent of the population belonging to groups
other than the majority or plurality; and where, thirdly, heterogeneity has
become politically salient as a permanent fixture in terms of structures
(e.g. party system, horizontal and/or vertical distribution of power) and
agents (e.g. political parties, movements, elites) (Wolff, n.d., p. 1).
The latter of these definitional elements is key to what is the probably
most widely recognised conception of divided societies. This is the view
taken by Sujit Choudhry, and the one on which our book also relies. As
Choudhry explicitly declares, speaking in reference to Steiner’s review of
Lijphart’s Democracy in Plural Societies, ethno-cultural diversity must not
be confounded with political division (Steiner, 1981). The two things,
that is to say, must be kept apart. Thus, Choudhry argues that ‘[a]s a
category of political and constitutional analysis, a divided society is not
merely a society which is ethnically, linguistically, religiously, or culturally
diverse’; according to him, ‘what marks a divided society is that these
differences are politically salient—that is, they are persistent markers of
political identity and bases for political mobilization’ (Choudhry, 2008,
pp. 4–5). The fact that political competition and cooperation is, in such
societies, conducted along those same fault lines adds an additional layer
of complexity to IGR, but at the same time makes it (IGR) all the more
relevant and important.

3. The Objectives of This Book

The overarching objective of our edited volume is to examine the form
and operation of IGR in countries where the distinctive identity of at least
one subnational unit is acknowledged in a form of territorial autonomy.
This study into the interplay between ethno-cultural diversity and IGR has
three specific objectives, objectives which have also guided the structure
of the individual country case studies:

1. The first is to examine how the distinctive identity of particular

subnational units shapes the dynamics of IGR. The goal here is
not simply to determine whether intergovernmental interactions in
xii INTRODUCTION

such societies are less cordial and more conflictual than in other
societies. Such interaction in any society could be strained as a
result of disagreement over specific policy objectives. The question
is whether the distinctive identity of particular subnational units and
the attending competing constitutional visions themselves have been
a primary source of intergovernmental tension.
2. The second specific objective is to examine the impact of iden-
tity politics on IGR arrangements. The question is whether the
ethno-cultural divide and the tension it creates have the tendency
to affect the type of institutions and instruments employed in IGR.
The intention is to discern if identity politics have an impact on
whether IGR is conducted through formal or informal, multilateral
or bilateral, regional or national IGR institutions and instruments.
3. The third objective is to determine if and how institutions and
instruments of IGR have been used to manage communal tensions—
that is, to assess whether the range of institutions and instruments
employed in IGR have the capacity to contribute to the peaceful
management of divided societies. With that in mind, the objective is
to examine the relevance and effectiveness of institutions and instru-
ments of IGR in acknowledging and accommodating the distinctive
identities and specific demands of subnational units.

4. Case Selection and Structure of the Book

This volume examines Belgium, Canada, Ethiopia, India, Italy, Spain,
Switzerland and the United Kingdom. The reason for their inclusion is
that our study seeks to achieve its objectives by focusing on countries that
have instituted forms of territorial autonomy to deal with the challenges
of divided societies. Following Keating and Gagnon, we take ‘autonomy’
to be ‘a general idea but one that can take many forms’ (Keating &
Gagnon, 2012, p. 3). This is why we have included countries that provide
for different forms of territorial-autonomy arrangements.
The existing literature on IGR focuses on classic federations; autonomy
arrangements in other contexts have remained so far on the margins of the
discussion. This book thus includes countries, such as Canada, with long-
established, far-reaching autonomy arrangements, as well as those, such
as Ethiopia, with a more recent history of territorial autonomy. Equally
importantly, the book brings to fore the much-neglected debate on IGR
in Africa and Asia. In particular, it refers to Ethiopia and India, states
 INTRODUCTION xiii

designed primarily to manage the communal tensions that characterise

their respective societies.
In its structure, the book consists of eight case-study chapters. Each
case-study chapter provides a brief introduction of the divided nature of
the society in question that sets out the historical, political and social
context of its communal cleavages and also refers to the existence of
secessionist claims, if any. The introduction includes a discussion of the
history and organisation of the country’s autonomy arrangements. This
is followed by an overview of existing IGR institutions and instruments
applicable to the legislative and executive branches of government. Each
chapter then shifts to the main business of the book, which is to examine
how identity politics have affected the institutions and instruments of
IGR and determine if and how these institutions and instruments have
contributed to the peaceful management of communal tensions.
Chapter 1 commences the country case studies by focusing on Switzer-
land. The chapter discusses Swiss IGR with particular reference to its
connection with collective identity. It first presents two of the most impor-
tant political fault lines related to territorial belonging in Switzerland:
language communities and cantons. The chapter shows how these two
reinforce, yet also weaken, each other through intercantonal treaties of a
bi-, multi- and omnilateral nature. Above all, the chapter underlines the
basic dilemma of Swiss cantons: they need to cooperate with each other
and pool their resources if they are to remain autonomous and culturally
distinct.
Chapter 2 examines how Canada’s linguistic divide affects IGR. Rela-
tions between Quebec and the federal government have been tense since
the Quiet Revolution and the rise of Quebec nationalism in the 1960s.
Differing perspectives on what Canada is, Quebec’s insistence on its
distinctiveness, and its eagerness to protect and expand its autonomy have
been the source of federal-provincial conflict. Despite their having shaped
IGR considerably, identity-based tensions are not reflected in the arrange-
ments and practices through which the governments of the federation
interact. Obversely, Canada’s system of intergovernmental councils seems
to have been rather ineffective when it comes to solving them. Never-
theless, flexible use of intergovernmental agreements has proven to be a
means to satisfying some of Quebec’s demands.
Chapter 3 discusses how identity politics have created a double strategy
for the institutional design of the Belgian state, with one aspect of the
xiv INTRODUCTION

strategy revolving around language groups and the other, around territo-
rial divisions. The former, with power concentrated in two major language
groups, is more important. This explains why IGR, based on a multi-
polar playing field, is dominated by bipolar politics. On the one hand, the
result is a dyadic and conflict-enhancing federation, where subnational
communities live side by side in isolation; on the other, power-sharing
mechanisms, international obligations, health crises, fragmentation of
competences, and the territorial overlap of territorial sub-units, necessi-
tate cooperation, coordination and conflict management. Apart from its
role in the management of the COVID-19 pandemic, the federal govern-
ment is not the dominant actor in IGR; instead, antagonistic Flemish
and francophone political parties are at the centre of Belgian IGR—the
mutual distrust between these groups corrodes cooperation and makes it
ineffective in the long run.
Chapter 4 focuses on devolution, plurinationality and IGR in
the United Kingdom. IGR remains weak, informal and underdevel-
oped, notwithstanding two decades of devolution. The establishment
of devolved legislatures in the late 1990s was not accompanied by
detailed proposals for intergovernmental cooperation, and although some
form of intergovernmental infrastructure developed, this remains under-
institutionalised and the subject of much criticism from various quarters.
This chapter examines the evolution of IGR in the United Kingdom and
describes the different mechanisms that have emerged to manage inter-
governmental interaction. It explores the influence of identity politics
on intergovernmental workings and the impact that withdrawal from the
European Union will have on existing intergovernmental structures.
Chapter 5 discusses IGR in the context of Ethiopia’s ethnic federalism.
The Constitution has created nine subnational units principally on the
basis of ethnic criteria. Whether and how these units would interact with
the federal government and with each other was barely an issue in the
past three decades, given that all levels of government were controlled by
a single political party and IGR was thus an intra-party affair. However,
after three years of public protests (2015–2018) and the election of a
new prime minister, the states are increasingly assertive of their autonomy
from federal intrusion, with intergovernmental disputes growing louder
and more frequent. This chapter examines how a federal arrangement
that takes ethnicity as a basis for state organisation contends with the
 INTRODUCTION xv

ethnic undertone of the emerging intergovernmental disputes, an under-

tone which is shaping debate on and attitudes towards the establishment
of formal IGR institutions.
Chapter 6 examines how and to what extent identity politics underpins
IGR in India. IGR could not emerge as an underlying feature of Indian
federal system, ostensibly, due to the tumultuous yet fulfilling trajec-
tory of democratic experimentation, on the one hand, and imperatives of
social and economic development, on the other. Evidently, in prioritising
the requirement of rapid economic development through the mechanism
of centralised planning, the central government tended to muddle up
the valuable function of IGR through the institutions created primarily
for streamlining the planning process. In the meantime, as and as the
autonomy claims and identity politics started exhibiting their diverse
insalubrious visages ranging, at times, even to the demand for secession,
the government kept on evolving one institution or the other to grapple
with these apparently inscrutable quandaries. What is most disheartening
here is that the central government probably never takes the issue of IGR
as a matter of serious consideration and tries to pass it off as a trifling affair
that can be managed by the bodies set up to deal principally with some
other important issues. The basic argument of this paper is, therefore, the
existence of primary institutions and processes of IGR is ritualistic than
substantial, though India has indeed been able to present an example of
successful working of its federal democratic system despite innumerable
autonomy claims and conundrums of identity politics.
Chapter 7 focuses on Spain, a country which, since the 1980s, has
developed from a unitary state with a long-standing centralist tradition
to a strongly decentralised state. The authors note that the Spanish
Constitution does not establish an institutional framework which would
guarantee continuous political dialogue and legislative cooperation among
the different levels of government. Thus, there is neither permanent
institutionalised representation of regional interests at the national level
nor a framework for IGR, with the conferences already in existence
(Conference of Presidents and Sectoral Conferences) acting along partisan
lines. Largely due to the distinctive identity of some of the Autonomous
Communities, intergovernmental interactions are highly conflictual and
developed mainly at the bilateral level between the Autonomous Commu-
nities and central government. However, the secessionist claims of the
Catalan government cannot be explained by the absence of effective
intergovernmental institutions that promote peaceful relations across the
xvi INTRODUCTION

cultural divide. On the contrary, it is the Catalan government that

has refused to participate in cooperation and coordination mechanisms
among the Autonomous Communities and with the central state.
Chapter 8 discusses the manifold institutions that connect regions
and the centre and which reflect the asymmetrical nature of the Italian
regional design within the framework of a decentralising unitary state.
As in most countries that have progressively decentralised, the second
chamber of parliament performs no role in terms of linking the regions
with the centre, despite a generic reference to this effect in the text of
the Constitution. Rather, IGRs have developed in parallel with each other
through cooperation among the executives. Such a practice has been insti-
tutionalised through different steps, in the process creating a complex
system of executive conferences that bring together the national, regional
and, in some cases, local governments. The asymmetrical nature of the
Italian regional system is also mirrored in the different bilateral institu-
tions established to bring together each of the five special regions and
the national government. It is not by chance that those special regions
whose autonomy is rooted in the protection of a distinctive identity
have made wider use than others of such instruments, a fact that reveals
the strong link the link between IGR, identity politics and asymmetrical
constitutional design.
The comparative observations at the end of the book take up its
research questions and draw conclusions from the eight case-study chap-
ters. Based on the experience of these eight countries, it reflects on the
question of whether IGR tends to work in different ways in societies
where ethno-cultural boundaries match up with territorial design. This
is not only about whether identity politics affect the dynamics of inter-
governmental interaction; it is also about whether they dictate the form
of IGR institutions and instruments employed in divided societies. Finally,
the chapter discusses the track record of IGR institutions and instruments
in accommodating the distinctive identities and demands of subnational
units and thereby promoting the peaceful management of communal
tensions.

Yonatan T. Fessha
Karl Kössler
Francesco Palermo
 INTRODUCTION xvii

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xviii INTRODUCTION

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8: IGR in federal systems. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University
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 Contents

1 The Paradox of Cooperation: Intergovernmental

Relations and Identity Conflict in Switzerland 1
Sean Mueller
2 Bilingualism, Quebec’s Distinctiveness,
and Intergovernmental Relations in Canada 31
Johanna Schnabel
3 Intergovernmental Relations in Belgium: Obstacles
to Effective Cooperation in Dyadic Federalism 61
Patricia Popelier
4 Plurinationalism, Devolution and Intergovernmental
Relations in the United Kingdom 91
Paul Anderson
5 Intergovernmental Relations and Ethnic Federalism
in Ethiopia 113
Zemelak A. Ayele and Yonatan T. Fessha
6 Redundancy of Existence: Intergovernmental Relations
in India 133
Rajendra K. Pandey

xix
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 7
Das Neue kriecht schon auf dem Boden herum. „Es tschindert
auf dem Popo,“ hat Max gesagt und vom Vater einen Klaps
bekommen für das unanständige Wort. „Du hast mir aber schon oft
gesagt, ich krieg eins auf den Popo,“ hatte Max gekränkt erwidert.
Nicht zu seinem Glück. Denn der Vater war böse geworden: „Was
ich darf, das darfst du deswegen noch lange nicht, Lausbub,
elender!“ Und dem ersten Klaps war eine ernsthafte Ohrfeige
gefolgt. Fritzl war dumpf empört deswegen, wie so häufig, seit er der
jüngste Bub war, und nicht mehr „der Jüngste“ schlechthin. Er
tröstete Max, und sie nannten das Neue untereinander nur mehr
„Poporutscher“. Das sollte sehr gehässig sein, denn sie liebten es
nicht. „Was sie mit dem Poporutscher für Geschichten machen!“
sagte Max zu den Brüdern. „So ein Gripsch, ein elendiger! Wenn ich
ihm einen Renner gib, fliegt er bis auf die Decke!“ Fritz bewunderte
ihn ob solcher Rede. Überhaupt liebte er Max weit mehr als den
stillen, schwermütigen Felix. Oft taten sich die Jüngeren zusammen,
um den Ältesten zu peinigen. Dazu gehörte nicht viel, besonders
wenn er über den Büchern saß. Sie brauchten nur einen Kindervers
oder auch eine ganz sinnlose Lautreihe endlos zu wiederholen.
Einmal erfand Max einen prachtvollen Satz: „Haschilipani Maschitzki,
Baribatzki, Baribatzki!“ Der tat ganz ausgezeichnete Dienste. Oft
hielt sich Felix schon bei der ersten Silbe die Ohren zu, beim zweiten
Wort begann er zu zittern und längstens bei der dritten
Wiederholung wurde er wütend und schmiß mit Büchern. Fritz
deklamierte stets nur aus sicherem Versteck, Max aber ließ sich ein
Buch oder was hinaufwerfen und begann dann gleich zu raufen.
Sehr häufig nahm Fritz dabei Partei, auf seine Art, indem er den
Ältesten von hinten zwickte oder mit einer Stricknadel anbohrte,
während Max ihn festhielt.
 Einmal aber geschah es, daß Felix, entsetzlich gequält, den
Brüdern zuschrie: „Was hab ich euch denn getan?“ sich zu Boden
warf und haltlos zu weinen begann. Max spuckte leise nach ihm und
schlich betreten hinaus. Fritz aber kniete verzweifelt neben dem
Liegenden und bat ihm ab: „Lixl, nie wieder! Lixl, sei gut, Lixl!“
Felix weinte nicht mehr. Doch hielt er den Kopf in die Arme
gepreßt und blieb taub allem Bitten um Verzeihung. So rächte er
sich.
 8
Fritz saß bei Tisch nicht mehr in dem hohen Kinderstuhl, sondern
auf einem Sessel wie alle anderen. Nur hatte er ein dickes
Sitzkissen. Er mußte auch schon mit Messer und Gabel essen. Der
Vater schonte ihn nicht. Der Junge fürchtete die Mahlzeiten und ging
oft, wie die Brüder auch, nachher in die Küche, um sich bei der alten
Nanni ein Stück Fleisch zu holen, oder Mehlspeise. Das aß er dann
unter den Trostworten der Alten und fühlte sich stolz als Märtyrer.
Bei einer Mahlzeit, die dem Jungen ein paar scharfe Verweise
eingebracht hatte, kam schließlich ein Gericht auf den Tisch, das
keiner kannte. Auf des Vaters Frage erklärte die Mutter, es seien
„Arme Ritter mit Spinat“. Der Name fuhr dem Jungen in den Magen,
daß er vor Mitleid und Ekel fast erstickte. In den gerösteten
Semmelscheiben sah er deutlich die Gesichter der armen, armen
Ritter, die tot auf grünem Grunde lagen, und wollte lieber sterben als
davon essen. Doch das litt der Vater nicht. „Was auf den Tisch
kommt, wird gegessen!“ donnerte er. Aus heller Angst vor Prügeln
schob Fritz schließlich einen Bissen in den Mund, gab ihn aber
alsbald heulend auf den Teller zurück. Die Mutter wollte sanft
vermitteln, doch wies sie der Vater zur Ruhe und bestand auf seinem
Willen, der Junge müsse essen, und die verdammten Faxen dürften
nicht geduldet werden. Stand auch auf, als wollte er zuschlagen.
Fritz glitt vom Stuhl, gab alles Essen von sich, auf den Teppich, und
brüllte sich von Besinnung. Sie mußten ihn ins Bett tragen und zwei
Tage lag er mit Fieber. Die Mutter pflegte ihn. Auch der Vater kam
nachsehen. „Ich brauche sie nicht essen, nicht wahr?“ jammerte er.
„Nein, nein, du brauchst nicht!“ tröstete die Mutter.
Am zweiten Abend, mit den Brüdern allein, flüsterte er stolz und
trotzig: „Ich hab sie doch nicht gegessen!“
 Max nickte und knurrte nach seiner Art. Felix sah ihn
bewundernd an. Und Fritz war glücklich.
 9
Es kam eine Zeit, in der die kleine Schwester den Reiz der
Neuheit in etwas verlor und sich vom interessanten Neutrum zum
normalen kleinen Kind entwickelte. In diesen Wochen wandte sich
Fritz die liebevolle Aufmerksamkeit des Vaters mehr zu und einige
Male schien es fast, als sei die frühere Vorzugsstellung wieder fest
begründet. Fritz verlor darum Maxens eben erst gewonnene
Freundschaft. Doch litt er kaum darunter und verschaffte dem
Älteren gelegentlich eine Tracht Prügel. Sofort tat sich Max mit Felix
zusammen und beide behandelten ihn als gefährlichen Angeber,
warnten einander mit Blicken und Gesten und hatten ewig
verschwörerhaft zu tuscheln.
Auch die Mutter zog sich von ihm zurück, nachdem er sie mit
dem wieder aufgetauchten Mehlspeislied neu gekränkt hatte. Fritzl
merkte das alles und wandte sich mit verdoppelter Zärtlichkeit dem
Vater zu, und in seine Bemühungen, den Beifall des Gestrengen zu
erringen, kam etwas krampfhaftes. Die Onkel und Tanten, und nicht
zuletzt der glückliche Erzeuger trugen die unerhörten Äußerungen
seines Kindermundes in der ganzen Stadt herum, und nicht selten
wurde der Junge, wenn er mit dem Dienstmädchen spazieren ging,
von Fremden angehalten und tätschelnd um Wiedergabe irgend
eines Ausspruches gebeten.
Das Neue schien verdrängt und abgetan, bis es eines Tages zu
laufen und fast gleichzeitig zu sprechen anfing. Da hörte Fritz mit
einem Schlag zu existieren auf. Jeden freien Augenblick verbrachte
der Vater im Kinderzimmer und entzückte sich an jeder Regung der
Kleinen. Fritz konnte nicht begreifen, was an dem unverständlichen
Gelall und dem plumpen Tappen Schönes oder Bemerkenswertes
sein sollte und suchte sich immer wieder Beachtung zu erzwingen.
Vergebens. Das Neue hatte gesiegt.
 10
Die kleine Schwester tapste in gestrickten Pantöffelchen durch
das große Zimmer, hielt lange Reden „Arra alla ulu Mamma“ und
schien selbstsicher und lebensfroh. Das Band des einen Pantoffels
war aufgegangen und schleifte nach. Fritz sah es aus seiner
Spielecke, trat hinterrücks darauf und brachte die Kleine klatschend
zu Fall. Schon war er zur Tür draußen und alarmierte die Küche:
„Die Gretl ist hingefallen!“ Aus dem Kinderzimmer gellte
Wehgeschrei. Im Nu war die Kleine aufgehoben, wurde gestreichelt,
gehätschelt und mit Fragen bestürmt: „Hast du dir weh getan, mein
Goldhaserle, mein einziges? Wo tut’s wehweh, wo, sag, Engele,
süßes! Mach dem Teppich Dudu, mach ihm Dudu! Du! Du! Mein
Schatzerle, mein goldenes!“ —
Abends im Bubenzimmer vertraute Fritz dem Max an: „Ich hab’
heut früh den Poporutscher umgeschmissen!“ und dachte sich damit
die Hochachtung des anderen zurückzugewinnen. Doch kein
Grinsen kam, kein beifälliges Knarren. Max zog sich wie vor einem
scheußlichen Verbrecher zurück und bestimmte auch Felix zur
gleichen Haltung. Die beiden berieten tuschelnd und mit entsetzten
Seitenblicken. Fritz war übel zumut. Schließlich wurde ihm
verkündet: „Morgen mittag wird’s gesagt!“
Nicht gleich, nicht morgen früh — morgen mittag! Fritz schlief
nicht. Am nächsten Morgen flehte er um Schweigen und Nachsicht.
Vergebens. Max sang ihm ins Gesicht: „Heute mittag wird’s gesagt,
juja, wird’s gesagt, und der Stutzerle kriegt Dresch, ja kriegt Dresch!“
Felix nickte düster.
Bis zum Mittagessen lebte der Junge kaum. In allen Winkeln
wurde ihm zugezischelt: „Jetzt sag’ ich’s — jetzt sag’ ich’s.“ Doch
wurde nichts gesagt. Bei Tische hörte und sah er unzähligemal die
drohende Geste des Anklägers. Schließlich holte Max hörbar Atem,
warf ihm einen furchtbaren Blick zu, öffnete den Mund — und tat
eine gleichgültige Frage. Fritz war halbtot.
Sie sagten es nicht, drohten nur tage- und wochenlang damit. So
mußte Fritzl büßen.
 11
Fritzl fieberte leicht: Erkältung, verdorbener Magen, jede stärker
blutende Schramme — alles ging bei ihm mit jähem Fieber einher.
Der Vater, wie so viele Ärzte, schätzte Kranksein im eigenen Hause
nicht, schalt zunächst immer über Verweichlichung und Schlappheit,
wurde wohl auch heftig oder schlug zu, wenn Beschwerden
weinerlich oder irgendwie übertrieben geäußert wurden. Nur in
ernsteren Fällen ließ er sich zu genauer Untersuchung herbei und
begleitete die Diagnose stets mit einem bärbeißig-spaßhaften
Scheltwort: „Masern hat der Schafskopf!“ — Weit herum gesucht und
gepriesen wegen seiner ruhigen Freundlichkeit am Krankenbett,
schien er der Familie gegenüber von der Anschauung auszugehen,
daß Krankheit, wenn nicht eine Schande, so doch Verschulden des
Betroffenen, Dummheit, Unvorsichtigkeit, keinesfalls aber ein Anlaß
zu Mitleid oder Bedauern sei. Ein rechter Bub zumal sollte
Kleinigkeiten allein abmachen. So konnte es geschehen, daß er
leichte Fälle mit einem Donnerwetter abwies: „Geh’ weg,
Lehmpatzen, du bist nicht mein Sohn!“ —
Die Mutter war leichter zu überzeugen. Bei aller Unterwürfigkeit
brachte sie es doch über sich, ohne ausdrückliche Ermächtigung,
manchmal sogar gegen das Donnerwort: „Gar nichts fehlt dem
Jammerlappen!“ einen heulenden, bebenden, heißen Buben ins Bett
zu bringen und mit Umschlägen, Tee und Zärtlichkeiten zu
behandeln. Mit Zärtlichkeiten. — Weit mehr Frau als Mutter, ahnte
sie nur dumpf, daß die jungen Wesen oft und oft mit Husten und
Fieber nichts weiter verlangten, als ihr Recht auf Zärtlichkeit, das
ihnen in dem kaltgeordneten Hause ständig verkümmert wurde.
Felix hätte sich leidenschaftlich gerne pflegen lassen, doch war
er scheu und fürchtete den Vater viel zu sehr. Max, als der
herzhafteste der Brüder, liebte das Bettliegen und Gepäppeltwerden
nicht. Fritzl aber gab gern und willig nach. So konnte er sich
gelegentlich in die Zeit zurückversetzt fühlen, da er der verhätschelte
Liebling war. Wenn es auch nur die Mama war, die ihm schön tat. —
Dazu kam noch, daß er das Fieber liebte. War er zu Bett
gebracht, dann hob leise erst, bald stärker sein Blut zu singen an.
Das Kinderzimmer verlor sein altvertrautes Gepräge, fremd und
prächtig standen die Dinge um ihn her, die Tapete wurde zum Wald,
von allerlei Getier belebt, wurde zur dichtgedrängten Ritterschar, ihm
untertan. Die Luft, seltsam körperlich, schwamm von Harmonien.
Das Ticken der Uhr, fernes Wagenrollen, das leise Reden der
Brüder, die bei der abgeblendeten Lampe am Mitteltisch saßen,
klangen zu rauschender, überirdischer Musik zusammen. Das
gedämpfte Licht tat den Augen angenehm wehe. Schloß er aber die
Lider, so stellte sich alsbald ein Bild ein, das er über alles liebte: ein
weiter, glattgepflasterter Platz, auf den in langen, dichtgedrängten,
glasharten Schnüren und Strähnen vielfarbiger Regen niederfiel, in
allen Farben, blau, rot, gelb, grün, Regen, Regen. In gesunden
Tagen konnte er mit keinen Mitteln eine Vorstellung dieses Bildes
wiedererwecken. An jedem Fieberabend genoß er es mit neuer
Freude.
 12
Felix ist im Gymnasium und vom Vater angewiesen, Fritzens
Hausaufgaben zu überwachen. Der Älteste fühlt sich gewaltig.
Glücklich vor allem macht ihn der Umstand, daß er mit dem Vater in
engere Fühlung kommt. Fritz ist in der Schule unruhig und vorlaut,
mancher unter den Lehrern nimmt ihm das übel und beauftragt den
Musterschüler Felix, auf den Bruder bessernd einzuwirken. Felix
erzählt alles dem Vater wieder und tut noch aus Eigenem manches
an Befürchtungen oder düsteren Prophezeiungen hinzu. Das gibt
viel Aufregung. Einmal schlägt der Vater Fritz mit dem Rohrstock
über den Handrücken, daß aus einem kleinen Hautriß Blut tropft.
Felix steht mit glitzernden Augen dabei. Er hat dem Jüngeren die
Strafe verschafft. Fritz ist so maßlos entsetzt über den Bluttropfen,
daß er nicht einmal weint — er starrt nur auf die kleine Wunde. Der
Vater ist längst aus dem Zimmer, da kommt Max zurück. Der geht
jeder Prügelszene aus dem Wege, sein ewig schlechtes Gewissen
läßt ihn immer fürchten, es könnte auch für ihn was abfallen. Fritz
stürzt auf ihn zu: „Der Lix hat wieder gepetzt, und da hat er mich
blutig geschlagen, mit dem Stock, da!“ Der Kleine ist so außer sich,
daß Max alle Schadenfreude vergißt und ihn zu trösten beginnt. Er
zieht ihn in einen Winkel und schwört ihm zischelnd, sie wollten es
dem Ältesten gemeinsam besorgen. Gründlich. Fritzl läßt das
Weinen und sie schießen giftige Blicke auf Felix. Dem wird übel
zumut. Er weiß, daß auch Max ihn nicht mehr liebt, seit er, auf des
Vaters Geheiß, mit ihm Mathematik treibt. Felix hat sich verleiten
lassen, dem Vater ein Wort über Maxens Faulheit zu sagen, es
setzte einen Jagdhieb. — Nun hat er beide Brüder zu Feinden. Wird
ihn der Vater schützen können?
Die beiden Jüngeren tuscheln noch immer. Dann geht es los:
„Haschilipani, Maschitzki, Baribatzki, Baribatzki“, immer lauter,
immer wilder, gehässiger. Felix fühlt, wie sie ihn belauern, daß sie
ihn herausfordern wollen; er wehrt sich verzweifelt gegen die blinde
Wut, die ihn packen will, sucht ruhig und unbeteiligt zu erscheinen.
Umsonst. Die unsinnige Lautreihe tut auch diesmal ihre Wirkung.
Schon duckt er den Kopf, hält sich die Ohren zu, will davonrennen,
stößt dabei an Max, der sich ihm geschickt in den Weg gestellt hat,
und sie raufen erbittert. Fritz schießt geschäftig aus dem Zimmer, um
sich eine Waffe zu suchen. Im Vorhaus gerät er an den großen
Werkzeugkasten, durchwühlt ihn rasch und bekommt eine
messerscharfe englische Schneidezange in die Finger. Die faßt er
mit beiden Händen und jagt ins Bubenzimmer zurück. Die beiden
haben ausgerauft. Max sitzt in einem Winkel und reibt sich einen
Kratzer an der Wange mit Speichel ein, Felix lehnt mit dem Rücken
zum Zimmer an der Fensterbrüstung und starrt verbissen hinaus.
Fritz schleicht ihn an, unhörbar, haßerfüllt, die Zange in beiden
Händen. Jetzt ist er knapp hinter ihm, holt tief Atem, schnappt mit
aller Kraft zu —.
Felix tut einen Schrei, der nichts Menschliches mehr hat. Der
Vater fährt ins Zimmer, bereit, gewaltig einzugreifen. Da sieht er den
Ältesten, beide Hände krampfhaft auf die Kehrseite gepreßt, Mund
und Augen weit aufgerissen, als hätte ihm der erste Wehschrei allen
Atem genommen. Fritz vor ihm, die Zange krampfhaft vor sich;
zwischen den Schneidbacken steckt ein Stück Tuch und ein
Fetzchen blutgetüpfeltes Weißzeug; der Knirps hat weit mehr
Triumph als Schreck im Gesicht. Aus dem Winkel schielt Max, wie
der Geist alles Bösen. — Da wird einen Augenblick lang Fritz wieder
zum Stutzerle, den Vater freut die wehrhafte Rachsucht des Kleinen,
dem Schleicher Felix gönnt er die derbe Lektion. Was Recht, was
Unrecht! Ist er nicht Herr über seine Kinder? Er lacht laut auf und
geht. Hinter ihm toben Max und Fritz ihre Siegesfreude aus,
vorsichtshalber stumm, mit Blicken, Gebärden und Grimassen. Felix
ist vernichtet.
 13
Max hat in der Schule eine Bande gebildet, die ihn freudig als
Hauptmann anerkennt. Stämmig und geschickt ist er, furchtlos,
tollkühn, wenn es ans Raufen mit feindlichen Jungen geht, dabei lügt
er die Lehrer und Eltern großartig an, ist nie um einen Ausweg
verlegen. Sein Klassenlehrer haßt ihn, weil ihm der Junge ewig
Scherereien macht und nie recht zu fassen ist. Die Tadel- und
Beschwerdebriefe aus der Schule hören nicht auf. Oft kommen auch
fremde Eltern klagen, weil er ihre Kinder irgendwie mißhandelt oder
sie auch zu bösen Streichen verführt hat. Der Vater kennt als
Erziehungsmittel nur Schelte und Prügel. Die verfangen bei dem
Jungen nicht. So hebt ein erbitterter Kampf zwischen den beiden an:
der Vater schlägt immer rücksichtsloser, immer länger zu. Aber Max
ist nicht klein zu kriegen. Er schreit nicht, weint nicht, wehrt sich
nicht, läßt sich seine Tracht Prügel aufmessen, schüttelt sich wie ein
junger Jagdhund — und geht weiter seine verbotenen Wege. Die
Mutter möchte vermitteln, doch kommt sie von dem Vorstellungskreis
des Mannes nicht los und spricht tränenreich von dem Schandfleck
auf dem ehrlichen Namen, von Schimpf und Schande, von Schande
und Schmach. Der Junge fühlt mit gesundem Bubeninstinkt, wie
lächerlich unangebracht die großen Worte sind, da er ja wirklich
„nichts gemacht hat“ — gerauft halt, an fremden Türen geklingelt, ein
Fenster eingeworfen. So hört er die weinerlichen Reden verstockt an
und fühlt etwas wie Verachtung für die Frau, die ihn so furchtbar
prügeln läßt und doch verlangt, er solle den lieben Eltern Freude
machen. Was, liebe Eltern!
Fritzl ist ihm fanatisch ergeben, lauscht begeistert der
Schilderung seiner Kämpfe, zittert mit ihm vor Entdeckung, erlebt die
Züchtigungen qualvoll mit, streichelt die häßlichen, blauroten
Striemen und gleitet unmerklich in eine immer verbissenere
Auflehnung gegen den Vater hinein. Die Mutter nehmen sie beide
nicht sehr wichtig.
 14
Die kleine Schwester ist ein kugelrundes Mädel geworden, mit
straffem, schwarzem Haar und Kirschaugen. Sie ist unendlich
gutmütig, wenn man sie aber ärgert, kann sie furchtbar böse werden.
Dann springt sie wie ein Gummiball, beißt und kratzt. Das ist lustig
anzusehen. Sie petzt niemals. Eigentlich könnte man sie sehr gerne
haben. Aber das geht nicht. Denn erstens ist sie Vaters Abgott, und
zweitens kümmert sich auch Felix sehr um sie, seit er bei den
Brüdern abgewirtschaftet hat. Er spielt mit ihr und zeigt ihr Bilder.
Die Kleine lispelt ein wenig. Max stößt selbst leicht mit der Zunge
an, aber wohl eben darum hat er ein feines Ohr für Sprachfehler. So
singt er der Kleinen alle Augenblicke vor: „Zisch, zisch, zisch,
Tischler hoble den Tisch!“ Das trifft alle beide; die Kleine wird wütend
über das Zisch, zisch und Felix über den eintönigen Singsang. Max
und Fritz sind außer sich vor Freude. Sie nennen die Schwester nur
noch „Kohlhobel“.
 15
Große Dinge sind geschehen: Max hat ein etwas gehässiges Bild
des Klassenlehrers auf die Schultafel gezeichnet. Niemand wollte
den Täter verraten. Der Lehrer hat es aber schlau angestellt und
willkürlich Maxens besten Freund als Täter herausgegriffen und trotz
heftigem Leugnen als überführt erklärt. Die Rechnung auf Maxens
Großmut war richtig: Der Junge hatte sich daraufhin selbst
angegeben. Der Lehrer hatte ihn erst beißend verhöhnt, daß er in
die Falle gegangen sei, dann war eine niederschmetternde Predigt
gefolgt und schließlich die Behauptung, er werde noch am Galgen
enden. Max, wütend wegen der gemeinen Überlistung, hatte
geantwortet, daß man „wegen so was“ nicht gehängt würde; und
eher werde noch der Lehrer an den Galgen kommen. Das war
zuviel: Lehrerkonferenz, Zeugeneinvernahme und, trotz aller
Rücksicht auf den Herrn Sanitätsrat, die Relegation. Schließlich
wurde eine Einigung erzielt, indem der Vater sich verpflichtete, den
Jungen sofort nach dem knapp bevorstehenden Semesterschluß
von der Schule zu nehmen, und die Schulleitung daraufhin von dem
Ausspruch der Relegation Abstand nahm.
Max war glückselig. Zwar hatte er furchtbare Prügel bekommen,
der Vater sah ihn schon seit Wochen nicht mehr an, die Mutter hatte
nur tränenvolle Strafblicke — doch aus der Zwangslage hatte sich
die Erfüllung seines langgehegten, sehnlichsten Wunsches als
einziger Ausweg ergeben: er kam ins Kadettenkorps.
Fritz vergoß hin und wieder schon ein Tränchen in Vorahnung
des bitteren Abschieds. Max wußte ihn immer rasch zu trösten durch
glühende Schilderungen des künftigen Herrenlebens. Die Anstalt, für
die man ihn bestimmt hatte, lag weit weg an der polnischen Grenze.
„Dort gibt’s massenhaft Pferde“, erzählte Max. „Und so billig!
Zwanzig Mark eins! Sie sind ja nur klein, aber laufen können die!
Mein Lieber! Wart’, wenn ich dann auf großen Urlaub komm, dann
bring’ ich dir eins mit, eins bestimmt, vielleicht mehr!“ — „Bestimmt,
Max, wirklich?“ keuchte der Kleine. — „Wenn ich dir’s sage!“ schloß
Max würdig.
 16
Der Vater hatte in einem Bergdorf, mitten in endlosen Wäldern,
ein Stück Land gekauft, drei Morgen, und darauf ein Blockhaus
gebaut. Bis an den Gartenzaun reichte starrer alter Hochwald, mit
lichten Flecken von Moos und Beerengesträuch zwischen den
Stämmen. Ein Mühlbach tanzte gischtend über Kiesel. Das wurde
dem Knaben untrennbar von der Vorstellung „Sommer“:
weißschäumendes, lärmendes Wasser zwischen dunklen
Tannenwänden und Sonnenkringel auf Mooskissen. — Zahm und
zögernd erst, bald reich und zügellos bevölkerte die ungelenkte
Phantasie den alten Forst mit Zauberwesen, wohl- und
übelgesinnten. Die Feindschaft mit der kleinen Schwester konnte
davor nicht standhalten. Aus Rinde und Fallholz bauten sie
einträchtig Hütten für die Zwerge, mit Moos gedeckt — kleine Teiche
davor, mit bunten Kieseln eingefaßt, lose Blüten dazwischen. Gretl
liebte den Bruder sehr, fügte sich blind und trug ihm keinen
Augenblick die alten Quälereien nach. Dies Übermaß von Güte in
dem kleinen Wesen bedrückte ihn, und so knuffte er sie oft
unversehens, riß sie an dem kurzen Zopf oder gab ihr böse Worte.
Weinte sie dann, so trieb er’s nur ärger. Wehrte sie sich aber, mit
Kratzen und Fauchen, so war er irgendwie erleichtert und rasch
versöhnt.
Max sollte gleich nach den Ferien abreisen. Er bekam eine
vorschriftsmäßige Wäscheausstattung und kam sich, bei
fortwährendem Maßnehmen und Probieren, wichtig und erwachsen
vor. Die Dorfbuben verehrten ihn, weil er schon zu den Soldaten
sollte. Auch Felix nahte sich bewundernd und mit leisem Neid. Max
nahm alle Huldigung gönnerhaft an. Die enge Freundschaft mit Fritz
litt ein wenig — der Junge war ihm mit einmal zu kindisch,
unbrauchbar für wilde Spiele, wie er sie mit Vorliebe veranstaltete.
Fritz kämpfte verzweifelt um seinen Platz. Die Märchenspiele mit der
kleinen Schwester waren ihm schnell verleidet.
Ein Teil des Gartens, höckeriger Felsboden, war durch
Sprengungen geebnet worden. Die Felsbrocken lagen noch umher,
wild durcheinander. Ein leiser Geruch von Pulverdampf haftete ihnen
an. Das war Maxens Reich, die Steinwildnis, in der es sich Räuber
und Gendarm spielen ließ, Zieten aus dem Busch und Löwenjagd.
Solange der Vater im Hause war, ging es still und gesittet zu.
Aber er nützte die kurze Ferienzeit die er sich gönnte, nach Kräften
zu leidenschaftlicher Pirsche auf Bock und Hirsch, hielt knapp die
Mahlzeiten ein und verbrachte Vor- und Nachmittage auf weiten
Waldgängen. So blieben die Kinder tagsüber fast ungestört und
nützten es weidlich.
Eines Nachmittags hatte sich, zahlreicher als sonst, die Schar
der Dorfbuben eingefunden. Max bestimmte „Löwenjagd“ — Felix
sollte der Löwe sein, Max die Schar der todesmutigen Jäger führen.
Fritz bettelte leidenschaftlich um Beteiligung, als Jäger etwa, oder
doch als Spürhund. Doch Max fand, es seien Jäger genug, und
Hunde auf Löwen sei lächerlich. Aber — und der Kleine verbiß das
Weinen schleunigst, das ihm schon in den Mundwinkeln saß — Fritz
könnte dem Löwen brüllen helfen! Felix, der sich in der Rolle des
Löwen ohnedies unbehaglich fühlte, weil er die Schrecken der Jagd,
des Kampfes und der endlichen Erlegung bitter vorausahnte,
stimmte begeistert zu. Und während die Jäger sich beim
Holzschuppen mit Latten, Scheiten und Tannenzapfen waffneten,
zog Felix mit Fritz der Steinwüste zu. Dort verbarg er sich in schwer
zugänglichem Felsgewirr und wies Fritz einen vorgeschobenen
Posten an, mit dem strengen Auftrag, beim Nahen der Jäger
furchtbar zu brüllen und damit nicht nachzulassen. Sonst dürfe er nie
wieder mitspielen. Dann gab er das verabredete Zeichen, daß die
Jagd beginnen könne. Mit blutdürstigem Geheul stürmten Max und
sein Troß herbei. Fritz brüllte, daß ihn fast Angst vor seiner eigenen
Stimmgewalt überkam. Die Jäger, wohlerfahren im Weidwerk, hielten
kurzen Rat und schlichen dann, geduckt und kampfbereit, der
Löwenstimme nach. Fritz bebte vor Aufregung, wie nur je ein
gehetztes Wild, und brüllte immer verzweifelter. Aus seinem
Felsversteck spähte Felix lauernd herüber. Nun war das
Anschleichen beendet, das wehrhafte Wild umstellt, und mit
gräßlichem Aufschrei stürzten die Jäger vor, Tannenzapfen
prasselten, Holzscheite schwirrten, einzelne Angreifer wälzten sich
in ihrem Blute und zeigten vorsichtshalber ihre Erlebnisse schreiend
an, um die anderen nicht im unklaren zu lassen: „Der Löwe — er
beißt mich — oh, mein Bein, mein Bein — ha, ich blute!“ Das
stachelte die Kampflust der übrigen zur Raserei auf, und Max, jede
Wirklichkeit vergessend, hob den treuen Speer — eine rauhe Latte
— zielte genau und schoß nach dem Untier. — Ein Kerntreffer hätte
Fritzls Lebenslicht wohl ausgeblasen. So streifte ihn das Holz nur an
der linken Schläfe, doch blutete die Schramme stark. Im Augenblick
änderte sich die Stimme des Wüstenkönigs von gemachter Wut zu
echter Wehklage. Und im Augenblick erkannten die Gäste das
Unheil, warfen alle Waffen von sich und suchten heulend das Weite,
Todesschreck im Nacken. Felix legte sich hinter seinem Felsen platt
auf den Bauch, barg den Kopf in den Armen, um nicht sehen, nicht
hören zu müssen und wimmerte in sinnloser Angst. Max stand allein
vor seinem zuckenden, heulenden Opfer, und angesichts des
Blutgerinnsels wich, trotz wütender Selbstbeherrschung, die
Jägerfreude zusehends bleicher Angst. Rauhe Reden, von
männlicher Schmerzüberwindung, von weibischer Wehleidigkeit,
weckten kein Echo, steigerten nur das Wehgeheul. Auch
Versprechungen verfingen zunächst nicht. Erst die feierliche
Schenkung eines Wasserrades mit Klapperwerk, das Max sich eben
selbst gebaut hatte, fand Aufmerksamkeit. Das Geheul verstummte,
und aus tränendicken Augen kam ein prüfender Blick, ob das
Angebot wohl ernst zu nehmen wäre. Im Augenblick war Max
beruhigt über die Verletzung. Zu oft hatte er selbst den Schreck des
Gegners über blutende Schrammen ausgenützt. Nun hieß es, einen
glaubwürdigen Unfall erfinden. Sie einigten sich auf einen Sturz beim
Laufen und legten die Baumwurzel, über die Fritz gestolpert sein
sollte, genau fest. Dann wurde Felix geholt, durch die wütende
Behauptung, er sei an allem schuld, maßlos eingeschüchtert und
durch die höhnende Feststellung, er sei ein schöner Löwe, der sich
abseits verstecke und den kleinen Kerl für sich brüllen lasse, zum
Nichts erniedrigt. An den Spottreden beteiligte sich Fritz mit
Begeisterung und kam dadurch bald zu einem Lächeln unter Tränen.
So zogen sie ins Haus, Fritz ließ sich waschen und verbinden und
war glücklich als doppelter Held. Denn sogar der Vater hatte ein
anerkennendes Wort dafür, daß er die Wunde stumm trug.
Abends aber, im Schlafzimmer, als jede Gefahr vorbei war,
meinte Max wichtig zu den Brüdern: „Aber fein geschmissen war es
doch! Min—de—stens fünfzehn Schritte — und wenn er den Kopf
nicht gedreht hätt’, wär’ ihm die Lanze durch und durch gegangen!
Mein Lieber!“