Regionalna politika Evropske unije

kao motor ekonomskog razvoja

Ako planira za godinu, posej pirina, ako planira za deceniju, posadi drvo, ako planira za ceo ivot, koluj ljude.

Kineska poslovica

Mojim roditeljima

Sadraj
Predgovor Uvod 7 11 1. Koncept regionalne politike Evropske unije 15 1.1 Uvod 15 1.2 Razvoj regionalne politike Evropske unije 19 1.3 Institucionalni okvir regionalne politike Evropske unije 22 1.4 Region u kontekstu regionalne politike Evropske unije 24 Iskustvo Hrvatske 27 1.5 Razlike izmeu regiona u Evropskoj uniji 28 1.6 Sprovoenje regionalne politike Evropske unije 31 Period od 2000. do 2006. godine 32 Period od 2007. do 2013. godine 34 Principi korienja strukturnih fondova 39 2. Republika Srbija u kontekstu regionalne politike 2.1 Strateki i zakonodavni okvir 2.2 Osvrt na Zakon o regionalnom razvoju 2.3 Instrument za pretpristupnu pomo 43 44 46 52 3. Regionalna politika Evropske unije kao motor regionalne konkurentnosti, privrednog rasta i zapoljavanja 61 3.1 Uvod 61 3.2 Razliita vienja efekata 62 kohezione politike 3.3 Opta slika o efektima kohezione politike 68 3.4 Koheziona politika u slubi znanja, zapoljavanja i preduzetnitva 71 3.5 Unapreenje teritorijalne kohezije kroz razvoj saobraajne infrastrukture i zatitu ivotne sredine 78 3.6 Uspeh kohezione politike u stvaranju lokalnog partnerstva 83 3.7 Unapreenje upravljakih kapaciteta 85 3.8 ta kau graani o regionalnoj politici Evropske unije 87 4. Perspektiva i izazovi razvoja regiona posle 2013. godine 89 4.1 Uvod 89 Privremeni izazovi 90 Kljuni izazovi za evropske regione u periodu do 2020. godine 93 4.2 Budunost regionalne politike Evropske unije 98 5. Zakljuak Bibliografija 105 113

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

Predgovor
Regionalna politika Evropske unije je predmet sve veeg interesovanja u zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za punopravno lanstvo, jer je ve prilikom korienja pretpristupnih fondova zapoela priprema za strukturne fondove i Kohezioni fond koji su dostupni samo zemljama lanicama. Regioni i lokalne zajednice igraju kljunu ulogu u procesu integracije u Evropsku uniju. Na niim nivoima uprave i sprovoenja politika bitnih za ekonomski i drutveni razvoj reava se veina pitanja koja su od kljunog znaaja za ivot graana komunalne usluge, prostorno ureenje, zatita ivotne sredine i dr. Preko 60% zakona u EU primenjuje se na lokalnom nivou. Princip subsidijarnosti u funkcionisanju Unije uvaava potrebu da se odluke donose to blie graanima. Ovaj princip je posebno naglaen i u najnovijem konstitutivnom dokumentu EU, Lisabonskom ugovoru. lanstvo u EU podrazumeva funkcionalnu i fiskalnu decentralizaciju, kao i moderno rukovoenje, viestruka partnerstva i odgovornost vlasti na svim nivoima. To podrazumeva i meusobnu saradnju regionalnih i lokalnih nivoa vlasti, kao i saradnju prekograninog karaktera na tim nivoima (prekogranini programi saradnje, formiranje prekograninih evropskih regija i dr.). To znai da regioni i lokalne zajednice ne bi trebalo da ekaju iskljuivo na dravnu administraciju kako bi zapoeli sa pripremama za process integracije u EU. Iskustvo novih lanica EU pokazuje da pripreme treba da ponu na svim nivoima vlasti istovremeno. Tokom procesa pristupanja, Rumunija i Bugarska su sprovodile reforme u skladu sa smernicama EU i uspele su da prepolove stopu siromatva. Nakon to su postale punopravne lanice i korisnice strukturnih fondova i Kohezionog fonda, kao i drugih internih programa EU, u ovim zemljama se danas finansira oko 400.000 projekata samo na lokalnom nivou. To govori o velikim zahtevima koji se postavljaju pred nie instance vlasti kako bi se uspeno upravljalo mnogobrojnim projektima od kojih su mnogi vitalni za ukupan razvoj. Zato je potpuno
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

8 opravdan izbor naslova ove studije Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja. Mada je bilo vie radova o Evropskoj uniji koji su obuhvatili neke od vanih aspekata njene regionalne politike, kao i studija regionalizma kao evropske tradicije, ovo je svakako jedno od njenih najkorisnijih predstavljanja sa stanovita praktine upotrebe. Njen poseban kvalitet je analiza implikacija regionalne politike EU na Srbiju, kako u pogledu teritorijalnog ureenja, tako i vezano za ukupan razvoj, rast konkurentnosti i zaposlenosti. Predstavljanje dosadanjeg iskustva u korienju pomoi EU, posebno Instrumenta za pretpristupnu pomo, koji pokazuje ukupnu logiku procesa i konkretne mehanizme koji pripremaju zemlje kandidate i potencijalne kandidate za korienje sloenijih mehanizama regionalne politike koji e u budunosti biti dostupni, ukazuje i na neposredno administrativno iskustvo autora koje poveava upotrebnu vrednost studije. Pored onih koji se bave akademskim istraivanjima, ovaj rad je dragoceno uputstvo svima koji ele da unaprede svoje kapacitete na lokalnom i regionalnom nivou za korienje pomoi EU u ovoj, ali i narednim fazama evropske integracije Srbije. Treba se nadati da e ovoj vrednoj studiji uslediti dalja istraivanja vezana za Regionalnu politiku EU i da e iskustva drugih biti najbolja praktina pouka da se izbegnu mogue greke i da se korienje pomoi EU, njenih fondova i programa uini to efikasnijim. Kombinovanje konkretnog iskustva i istraivake radoznalosti, kao u sluaju autora ovog rada, nesumnjivo doprinose takvom ishodu. Treba istai da su veoma korisna i ponuena razjanjenja vezana za odnos regionalizma, kao potrebe da se definie funkcionalni prostor koji nosi razvojni potencijal, a istovremeno reava i legitimne politike, kulturne i druge aspiracije graana i regionalizacije, koja podrazumeva stvaranje neophodnog nieg nivoa u dravnoj teritorijalnoj organizaciji koji upravljaki process ini efikasnijim. Oba procesa imaju razliite manifestacije u zemljama lanicama Evropske unije, zavisno od ustavnog konteksta, istorijske tradicije i nekada viestrukih promena i prilagoavanja u traenju optimalnih reenja. Ozbiljnije studijsko prouavanje ovih pitanja olakava dolaenje do praktinih reenja i moglo bi doprineti pokretanju jedne pozitivne politike, socijalne i ekonomske dinamike u Srbiji, kao to je to bio sluaj i u drugim zemljama iz naeg okruenja koje su danas punopravne lanice EU. Na kraju, odakle partnerstvo s nevladinim sektorom u predstavljanju ovog rada javnosti? Na dugoj listi dragocenih publikacija Evropskog pokreta u Srbiji u
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

9 oblasti evropske integracije (Evropski programi za lokalne zajednice, Programi Evropske zajednice, IPA instrument za pretpristupnu pomo EU i dr.) dobijamo jo jednu vrednu odrednicu. Ona ukazuje na bitnu ulogu civilnog drutva u promociji politika EU, ali i u njihovoj primeni, to je posebno izraeno na lokalnom nivou u fazama integracije koje nam tek predstoje. Jelica Mini

11

Uvod
Evropa svoju budunost vidi kao ravnoteu izmeu konkurencije i saradnje, zajedniki pokuavajui da usmerava sudbine mukaraca i ena koji ive u njoj. Da li je ovo lako uraditi? Ne. Snage trita su mone. Ukoliko bismo sve prepustili sluaju, industrija bi bila koncentrisana na severu, a nezaposlenost na jugu. Ali ove trine snage, ma koliko mone bile, ne deluju uvek u istom pravcu. Ljudski napori i politika 1 Izjava aka Delora iz 1989. stremljenja su pokuaj da se obezbedi ravnomeran godine, predsednika Evropske komisije (19851995). razvoj teritorija. 1 lanstvo u Evropskoj uniji nije neminovnost, ve svesna i egzaktno odreena odluka jedne drave i njenog stanovnitva da je takav izbor u njihovom (nacionalnom, regionalnom i individualnom) interesu. lanstvo u Evropskoj uniji nije samo sebi cilj, ve sredstvo za ostvarivanje dugorone nacionalne strategije efikasnog privrednog razvoja u funkciji poboljanja ivotnih uslova celokupnog stanovnitva i, zbog toga, mora biti uspostavljeno konsenzusom. Kao za svaku evropsku dravu, tako i za Srbiju, Evropska unija predstavlja ansu za stabilan razvoj i mirniju budunost. Posebni interesi koji opredeljuju Srbiju u pravcu evropske integracije prepoznaju se u politikim, ekonomskim i drutvenim razlozima. Ipak, jedan od najznaajnijih svakako je taj to proces pridruivanja i pristupanja Evropskoj uniji omoguava prevazilaenje sistemskih i razvojnih problema i stvara uslove za kontinuiran ekonomski razvoj i prosperitet graana Srbije. Prepoznajui ovu ansu, Vlada Republike Srbije je pristupanje Evropskoj uniji definisala kao svoje strateko opredeljenje, potvrdivi ga usvajanjem Nacionalne strategije za pristupanje Evropskoj uniji. Osnovni politiki okvir za unapreenje odnosa izmeu drava zapadnog Balkana, pa tako i Srbije, i Evropske unije, predstavlja Proces stabilizacije i pridruivanja. Re je o takvom politikom pristupu kojim Evropska unija nastoji da doprinese brem sprovoenju sveukupnih politikih, ekonomskih i institucionalno-pravnih reformi koje nisu samo preduslov za napredak u procesu pridruivanja i pristupanja Evropskoj uniji, ve i pretpostavka transformacije i modernizacije srpskog drutva i drave.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

12 U ovom procesu, Republika Srbija, kao potencijalni kandidat za lanstvo u Evropskoj uniji, potpisala je Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju 29. aprila 2008. godine na sastanku Saveta za opte poslove i spoljne odnose Evropske unije u Luksemburgu. Narodna skuptina Republike Srbije je 9. septembra 2008. godine ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i Prelazni trgovinski sporazum (Zakon o potvrivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Evropskih zajednica i njihovih drava lanica, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane, i Zakon o potvrivanju Prelaznog sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima izmeu Evropske zajednice, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane, Slubeni glasnik RS, broj 83/08). Paralelno sa pregovorima o ovom Sporazumu, tekao je proces evropske integracije Republike Srbije. Narodna Skuptina je u oktobru 2004. godine usvojila Rezoluciju o pridruivanju Evropskoj uniji (Slubeni glasnik RS, broj 112/04), kojom se istie da je strateko opredeljenje Srbije lanstvo u Evropskoj uniji. Vlada je juna 2005. godine usvojila Nacionalnu strategiju Srbije za pristupanje Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji kao krovni dokument itavog procesa evropske integracije. Ova Strategija je predvidela aktivnosti koje Republika Srbija treba da preduzme u svim sektorima svoga drutva, politike i prava, kako bi bila spremna da preuzme obaveze koje proistiu iz lanstva u Evropskoj uniji. Na sednici Vlade odranoj 9. oktobra 2008. godine usvojen je Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju. Ovaj dokument predstavlja precizan plan kako da se dostignu svi kriterijumi neophodni da bi drava postala lanica Unije, od politikih i ekonomskih, do najdetaljnijih standarda koji postoje u Uniji u oblastima trgovine, poljoprivrede, zatite ivotne sredine, infrastrukture, itd. to se tie finansijske pomoi, Savezna Republika Jugoslavija i Evropska komisija potpisale su Okvirni sporazum 25. novembra 2000. godine, koji je ratifikovan 31. marta 2003. godine (Zakon o ratifikaciji Okvirnog sporazuma izmeu Savezne Republike Jugoslavije i Evropske unije Slubeni list Srbije i Crne Gore Meunarodni ugovori, broj 2/03), ime je Republika Srbija postala korisnik CARDS2 programa za period od 2000. do 2006. godine. Pored toga, 29. novembra 2007. godine Vlada Republike Srbije je potpisala sa Evropskom komisijom Okvirni sporazum o uslovima korienja Instrumenta za pretpristupnu pomo u periodu od 2007. do 2013. godine. Navedeni sporazum ratifikovala je Narodna skuptina 26. decembra 2007. godine (Zakonom o potvrivanju Okvirnog sporazuma izmeu Vlade Republike Srbiji i Komisije Evropskih zajednica o pravilima za saradnju koja se odnose na finansijsku pomo Evropske zajednice Repu2 blici Srbiji u okviru sprovoenja pomoi prema pravilima Community Assistance for Instrumenta za pretpristupnu pomo, Slubeni glasnik Reconstruction, Development and Stabilisation (CARDS). RS Meunarodni ugovori, broj 124/2007). Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, Republika Srbija ulazi u novu fazu odnosa sa Evropskom unijom. Prvi put odnosi sa Evropskom unijom se zasnivaju na ugovornoj bazi, a Srbija postaje drava pridruena Evropskoj uniji. Potpisivanjem ovog Sporazuma, Srbija se obavezuje na postepeno usklaivanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropskih zajednica (acquis communautaire), kao i na njegovu doslednu primenu. Re je o Sporazumu kojim se kreira osnov za sveukupno unapreenje politikih, ekonomskih i trgovinskih odnosa, osigurava postepeno usklaivanje zakonodavstva sa pravnim tekovinama Zajednice i predvia, odnosno podstie saradnja u brojnim oblastima izmeu ugovornih strana. Zbog toga, ovaj Sporazum, kojim se Srbija pridruuje Evropskoj uniji, ne treba gledati samo kao na skup prava i obaveza, ve i kao na dobar instrument za dalje sprovoenje, usmeravanje i ubrzavanje sveukupnih reformi u drutvu. Od uspenosti sprovoenja ovog Sporazuma svakako da e zavisiti ne samo dinamika napredovanja ka Evropskoj uniji, ve i dinamika reformskih procesa u Srbiji.

13

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

15

1. Koncept regionalne politike Evropske unije

1.1 Uvod
Region po definiciji pojma (pojam je izveden iz latinske rei regio) oznaava oblast, rejon, zonu, kraj, susedstvo, povrinu, okrug, podruje, polje, prostor, mesto, predeo. U kontekstu jedne konkretne drave, nezavisno od njene veliine, region predstavlja njen teritorijalno zaokrueni deo. On ima, sa jedne strane, skup karakteristika koji ga povezuju sa celinom drave, a sa druge strane, skup (drugih) karakteristika koje ga ine specifinim. U ovom kontekstu, pomenimo i razne naddravne dimenzije pojma regiona, kao to su, na primer, pojmovi zapadni Balkan, jugoistona Evropa, centralna i centralnoistona Evropa. Regionom se nazivaju i delovi dve ili vie razliitih drava koji ine teritorijalnu celinu, na primer: Panonski region obuhvata delove Maarske, Srbije, Rumunije, Hrvatske, Slovake, Austrije, Slovenije, Bosne i Hercegovine i Ukrajine. U knjievnom jeziku, pa i u strunoj literaturi, esto se prepliu srodni pojmovi, regionalizam i regionalizacija. Pored toga, koncept regionalne politike Evropske unije olako se podvodi pod navedene pojmove. U pravno-politikom i sociolokom smislu, ovi termini nisu oznake za istovetne sadraje. Prema miljenju eksperata Stalnog komiteta lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope, regionalizacija je pojam koji se na pravi nain moe razumeti dovoenjem u vezu sa institucionalnom stranom stvari, pa se stoga i razlikuje od regionalizma kao politikog i ideolokog pokreta. Sledstveno tome, regionalizacija se generalno shvata kao stvaranje novog nivoa u dravnoj teritorijalnoj organizaciji; osnivanje novih institucija koje mogu iroko varirati u pogledu tela, odgovornosti i moi, ali su uvek instalirane iznad nivoa postojeih lokalnih institucija. One se mogu definisati veoma rastegljivo, ukljuujui regione koji su samo subordinirani nivoi centralne vlasti, ili su, u uem smislu, 3 Jovan Komi, Principi izraz regionalizacije u kojoj je region teritorijalna vlast, koje se moe evropskog regionalizma, 2007, str. 13. dalje diferencirati prema njenom ustavnom statusu (Marcou G.).3
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

16 Regionalizam odgovara definiciji regije kao jednog korpusa, ljudskih, kulturalnih, jezikih ili drugih obeleja koja se opravdano transformiu u politike zahteve za veim ili manjim stepenom autonomije, navodi se u studiji Saveta Evrope Regionalizacija i njeni efekti na lokalnu samoupravu, (1998). Regionalizacija, odnosno regionalizam, izbor su svake drave ponaosob, odnosno, izbor nacionalne regionalne politike. S druge strane, regionalna politika Evropske unije osmiljena je radi smanjenja privrednih i socijalnih razlika izmeu drava lanica Unije pomaganjem regionalnog razvoja. Zbog toga, kad se govori o regionalnoj politici Evropske unije, treba imati na umu da nije re samo o regionalnom razvoju u uem smislu te rei, nego o nastojanju da se postigne povezivanje na nivou Evropske unije smanjivanjem postojeih razlika u nivou razvoja izmeu njenih regiona. Iako postoji razlika izmeu regionalne politike Evropske unije i nacionalnih regionalnih politika, regionalna politika Evropske unije je omoguila prepoznavanje regionalnih dimenzija od strane nacionalnih institucija, uinivi time region nekom vrstom zajednike institucionalne referentne take, uprkos injenici da zajedniki evropski koncept regiona i dalje ne postoji. Preambula Ugovora iz Rima istie da drave lanice Evropske zajednice tee da obezbede skladni razvoj smanjenjem razlika koje postoje u stepenu razvijenosti odreenih regiona i zaostalosti manje privilegovanih regiona, (1958). U skladu sa lanom 130a Jedinstvenog evropskog akta radi promovisanja sveukupnog skladnog razvoja Zajednica e razvijati i obavljati poslove koji vode jaanju njene ekonomske i socijalne kohezije. Zajednica e naroito teiti da smanji razlike meu regionima i zaostalost najmanje privilegovanih regiona, ukljuujui i ruralne oblasti, (1986). Iako regionalna dimenzija jasno proizlazi iz nekoliko lanova osnivakog akta, osnivai nisu utemeljili jasnu osnovu za razvoje jedinstvene regionalne politike Evropske unije. Postoje dva razloga za ovakav stav. Prvo, postojalo je opte miljenje da 4 Fabrizio Barca, An Agenda e integracija sama po sebi omoguiti smanjenje regionalnih for a Reformed Cohesion Policy, razlika razvojem meuregionalne trgovine (Vanhove, N. and 2009, str. 13. Klassen, L. H.).4 Drugo, iskustva nacionalnih regionalnih 5 politika u pojedinim dravama, Francuskoj, Italiji i NemaFabrizio Barca, An Agenda koj, bila su relativno nova i u tom trenutku nije bilo potrebe for a Reformed Cohesion Policy, 2009, str. 13. duplirati napore (Wallace, H.).5 Iz odredbi Ugovora iz Rima i Jedinstvenog evropskog akta jasno se vidi da je glavni razlog postojanja regionalne politike Evropske unije politike prirode, sa ciljem da izjednai ivotni standard svih stanovnika Unije, ali isto tako da se prikae da Evropska unija poiva na principu solidarnosti izmeu drava lanica.

17 Ako posmatramo evropsku integraciju kao proces stvaranja i funkcionisanja jedinstvenog trita, moemo zakljuiti da restrukturiranje privrede i usvajanje odreenih standarda prouzrokuje velike trokove pojedinanim dravama. Ukoliko napredak zahteva integraciju trita, slobodno kretanje ljudi, uklanjanje protektionistikih barijera, odricanje od nacionalnih valuta itd., normalno je oekivati da je odreena vlast istovremeno odgovorna za to da omogui svim regionima i svim graanima Evrope da se prilagode ovim promenama, da smanji trokove integracije i izbegne rizike. Upravo je iz ovog razloga Uniji bila neophodna zajednika politika koja e omoguiti dravama lanicama i njihovim graanima korist od jedinstvenog trita i valute. Kao to je ak Delor istakao: Zajednica koja je na ivici da bude transformisana 6 Fabrizio Barca, An Agenda u Uniju svesno prihvaena od graana Evrope ne prosto for a Reformed Cohesion Policy, April 2009, str. 16. da ujedinjuje narode ve da predstavlja osnov drutva.6 Meutim, pored isto politikih razloga postoje i razlozi ekonomske prirode koji opravdavaju postojanje regionalne politike Evropske unije. Odreeni veoma vani argumenti u korist regionalne politike Evropske unije proizlaze iz ekonomske teorije integracije i teorije rasta. Ako pogledamo evropsku integraciju u smislu osnivanja jedinstvenog trita Programom jedinstvenog trita iz 1992. godine, teorija integracije prua dva objanjenja o uticaju na konvergenciju dohotka. U sluaju klasine trgovinske teorije i teorije carinske unije (Viner, 1950), integracija trita e doprineti boljoj alokaciji resursa i specijalizaciji od kojih e koristi imati svi partneri, mada ne svi u podjednakoj meri. Isto tako, specijalizacija zahteva restrukturiranje koje moe privremeno predstavljati veliki teret. Nova trgovinska teorija, s druge strane, uz pretpostavku o monopolistikoj konkurenciji i inovacijama zasnovanim na diferenciranju proizvoda, tvrdi da e bogate drave verovatno imati vie koristi od integracije. Sa stanovita trgovinske teorije, siromane drave lanice Evropske unije nee biti u mogunosti da unaprede svoje dohotke u poreenju sa bogatim dravama lanicama. U novijoj literaturi (Krugman, 1991) takoe se tvrdi da e bogato sredite Unije imati vie koristi od integracije nego periferija, pre svega zbog prednosti aglomeracije. Ovaj model e tei inverzno samo u sluaju da vae izuzetno niske trgovinske barijere i da trokovne prednosti periferije nadometaju prednosti aglomeracije sredita. Najzad, teorija rasta ne daje izriitu argumentaciju u vezi sa konvergencijom dohotka. Sa stanovita neoklasine teorije rasta (Solow, 1956, Barro, Sala i Martin, 1995), konvergencija dohotka je automatski proces ukoliko je tehnologija besplatna i kapital mobilan usled vee cene kapitala u siromanijim regionima. Nova teorija rasta (Romer 1990, AghionHowitt 1992), nasuprot
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

18
7

19 tome, istie da bogati regioni mogu konstantno da rastu zbog stvaranja tehnoloke prednosti zasnovane na postojanju kvalitetnijih ljudskih resursa.7 razvjenost ne bi ugrozila projekat evropske integracije. Regionalna politika je za cilj zacrtala podrku manje razvijenim delovima Unije i tako ojaala koheziju. To je donekle ostvareno, ali ima i onih koji kritiki posmatraju regionalnu politiku Evropske unije i tvrde da regionalna politika Evropske unije nije ostvarila svoj cilj i da ne predstavlja nita drugo do centralni mehanizam za redistribuciju sredstava koja se usmeravaju na siromane regione. Uz naziv regionalna politika (engl. regional policy) najee se koristi i naziv koheziona politika (engl. cohesion policy), a oba termina se odnose na politiku iji je cilj solidarnost i smanjivanje razlika koje su oduvek postojale, a produbljuju se nakon stvaranja zajednikog trita, uvoenja zajednike valute, proirenja Evropske unije ili su nastale tokom sprovoenja nekih drugih zajednikih politika Evropske unije. Ova politika se sprovodi novanim sredstvima iz zajednikog budeta Evropske unije i na nju se troi treina ukupnog budeta Unije. Regionalna politika Evropske unije najvaniji je instrument za postizanje tzv. kohezije i podrazumeva prilagoavanje novim kretanjima, zatim restrukturiranja velikih razmera (razvoj infrastrukture, smanjivanje nezaposlenosti, podsticanje industrije i svih oblika delatnosti) kako bi se poboljala konkurentnost lokalne privrede i time izjednaile nejednakosti u razvoju regiona Evropske unije. Na kraju, mislim da je jo jedno vano razjanjenje neophodno. Ovde se ne radi o neemu to se ini iz socijalnih razloga kako bi se ouvalo jedinstveno trite i valuta. Ovde se radi o politici koja ima svoju istoriju, oblik, plan, kvalitet, rezultate, ocenu rezultata i kontinuitet. Da li bi iko mario o svim ovim detaljima ukoliko se radi iskljuivo o socijalnom preusmeravanju sredstava ka regionima koji potpadaju pod odreene kategorije?

Europainstit Be, EU Regional Policy, Experiences and Future Concerns, 2004, str. 10.

Ukratko, ni trgovinska teorija ni teorija rasta ne daju izriit odgovor u vezi sa konvergencijom. Verovatnije je da integracija trita u kratkoronom periodu uzrokuje odreene tekoe u prilagoavanju siromanim regionima, a da dugorone dobiti mogu biti ostvarene poboljanjem faktora lokacije kao to je obrazovanje, infrastruktura i sl. Ova razmatranja su bila vodilja Evropskoj uniji prilikom stvaranja i oblikovanja regionalne politike Evropske unije. Postojanje regionalne politike Evropske unije i proces evropske integracije mogu se opravdati i uz pomo politike ekonomije. S tim u vezi, integracija se shvata kao opte dobro, ali isto tako, uvia se da razliite drave lanice, bogate i siromane, imaju razliite politike ciljeve ukoliko se njihov ekonomski razvoj razlikuje. Upravo je uloga kohezione politike stvaranju homogenih politikih interesa koji su preduslov za optu ekonomsku integraciju. Dodatni ekonomski argument postojanja regionalne politike Evropske unije ogleda se u postojanju evropske monetarne unije, gde bi razliit nivo razvoja pojedinih drava lanica prouzrokovao razliit nivo 8 Europainstit Be, EU Regional ivotnog standarda, neispunjavanje odreenih kriterijuma i nesinhronizovane poteze koji bi ozbiljno ugrozili postojanje Policy, Experiences and Future Concerns, 2004, str. 11. monetarne unije (Mundell, 1961).8 Jo jedan argument u vezi sa postojanjem regionalne politike Evropske unije proistie iz potrebe spreavanja migracija, koje, izmeu ostalog, nastaju kao posledica neravnomernog razvoja. Bogate drave lanice bile su, a to i danas traje, izloene masovnim migracijama stanovnika iz siromanijih drava lanica i sve to pod izgovorom slobodnog kretanja radne snage izmeu drava lanica. Kako bi se spreio ovaj scenario, kreatori odluka unutar Evropske unije podrali su ideju zajednike regionalne politike koja bi potpomogla ravnomeran razvoj teritorija i tako spreila migratorne tokove. Na kraju, trebalo bi napomenuti i da regionalna politika Evropske unije ne donosi koristi samo za korisnike strukturnih fondova i Kohezionog fonda, ve i da doprinosi onima koji najvie plaaju kako bi ova politika uopte i postojala. Sprovoenje programa i projekata koji se finansiraju iz sredstava strukturnih fondova i Kohezionog fonda, u velikoj meri se sastoji od proizvoda koji potiu iz bogatih 9 Europainstit Be, EU Regional drava lanica. Tako na primer, u Portugalu i Grkoj oko 40% proizvoda koji slue za realizaciju odreenih investicionih proPolicy, Experiences and Future Concerns, 2004, str. 11. jekata potiu iz bogatih drava lanica (Hall, 2003).9 Ukratko, moemo rei da je Evropska unija stvorila regionalnu politiku kako bi se obezbedila ekonomska perspektiva svih drava lanica Unije i kako neravnomerna

1.2 Razvoj regionalne politike Evropske unije

Evropa nee biti stvorena u jednom pokuaju, niti kao celina nastala spajanjem razliitosti, ve e konkretnim dostignuima graditi put soli- 10 Izjava Roberta umana darnosti.10 Razvoj zajednike regionalne politike Evropske iz 1950. godine (jedan od unije se moe podeliti na pet vremenski faza. osnivaa EU) Prva faza obuhvata period od osnivanja 1958. godine do 1975. godine. U ovom periodu nije postojala ni eksplicitna ni implicitna verzija zajednike regionalne politike. est drava osnivaa Evropske ekonomske zajednice su 1958. godine bile relativno homogene, sa izuzetkom june Italije. Ova neuravnoteenost juga Italije sa ostatkom Zajednice prepoznata je u Protokolu o Mezoornu, dodatom Ugovoru iz
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

20 Rima kojim je osnovana Evropska zajednica 1957. godine, a koji je ratifikovan 1958. godine. lan 2 Ugovora iz Rima navodi principe na kojima se zasniva Evropska ekonomska zajednica, a jedan od njih je da se kroz Zajednicu unapreuje skladan, uravnoteen i odriv razvoj ekonomije U Preambuli ide se jo dalje, jer se trai smanjenje postojeih regionalnih disproporcionalnosti. Osim ovoga, vrlo malo je reeno u Ugovoru o instrumentima koji su potrebni da se postigne harmonian i uravnoteen razvoj. Slabost raspoloivih instrumenata, razni izuzeci i nepostojanje zasebnog poglavlja o regionalnoj politici u Ugovoru o Evropskoj zajednici pokazuju da su osnivai Evropske ekonomske zajednice, uprkos tome to su prepoznali postojanje razlika, ipak, manje-vie, prepustili vladama i nevidljivoj ruci trita da ree taj problem. Prva dva strukturna fonda stvorena su 1958. godine: Evropski socijalni fond (European Social Fund ESF) i Evropski fond za upravljanje i garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guidance and Guarantees Fund EAGGF), sa ciljem da pomognu u sprovoenju zajednikih politika. to se tie regionalne politike, prvu komunikaciju usvojila je Evropska komisija 1965. godine, praena osnivanjem Generalnog direktorata za regionalnu politiku 1968. godine. U Parizu 1972. godine, efovi drava i Vlada usvojili su zakljuak u kom je regionalna politika opisana kao kljuni faktor jaanja Zajednice. U drugoj fazi, koji pokriva period od 1975. do 1986. godine, poelo je postepeno uobliavanje zajednike regionalne politike. Razvoj regionalne politike je bio odgovor Zajednice na pogoravanje globalne ekonomske situacije, prouzrokovano prvom naftnom krizom 1973. godine, ime je zavreno zlatno doba evropske ekonomije. To je takoe bio i odgovor na prvo proirenje do kojeg je dolo iste godine. Ovi dogaaji primorali su drave lanice da preduzmu odreene korake im su, prvi put, postale svesne sloenosti problema. Sa prvim proirenjem, tri nove lanice (Velika Britanija, Irska i Danska) donele su vlastite strukturne probleme, ali i iskustva u reavanju problema regionalnog razvoja (naroito u sluaju Irske i Velike Britanije, inae prve evropske zemlje koja je usvojila sopstvenu regionalnu politiku 1928. godine). Evropski fond za regionalni razvoj (European Regional Development Fund ERDF) uspostavljen je 1975. godine. Ulazak Grke 1981. godine, i panije i Portugalije 1986. godine, poveao je potrebe za zajednikom regionalnom politikom. Kvalitativno nov pristup regionalnim razlikama javio se 1985. godine, kada su zapoeti Integrisani mediteranski programi. Stvaranje ovih programa dogovoreno je 1982. godine na zahtev nove lanice, Grke, za veom finansijskom pomoi. Cilj Integrisanih mediteranskih programa bio je pomo mediteranskim oblastima Francuske, jugu Italije i, pre svega, celoj Grkoj, kako bi se pomogao razvoj turizma, poljoprivrede i malih i srednjih preduzea u ovim regionima. Mada su ovi programi bili rezultat otre politike borbe i pogaanja, kao i ostatak regionalne politike, oni su stvorili vaan pomak u njenom sprovoenju. Najvei skok nainjen je kada je odlueno da se finansiraju srednjoroni programi razvoja, a ne, kako je do tada bio sluaj, individualni projekti, po principu sluaj po sluaj. Trea faza obuhvata period od 1986. do kraja 1999. godine. Jedinstveni evropski akt, koji je usvojen 1986. godine radi prilagoavanja promenama u Evropskoj uniji nakon proirenja i da bi se pripremila osnova za zavravanje projekta stvaranja jedinstvenog trita, utvrdio je osnovu kohezione politike. U Jedinstvenom evropskom aktu ovaj problem se prvi put javlja pod zasebnim naslovom koji se bavi regionalnom politikom. Uveden je novi, XIV naslov, lanovi 130 ad (sada XVII naslov, lanovi 158162), Ekonomska i socijalna kohezija. Ovo je bio prvi pokuaj da se poveu ciljevi lana 2 Ugovora o Evropskoj zajednici skladan, uravnoteen i odriv razvoj sa instrumentima regionalne politike. Ovaj period karakteriu i promene koje je doneo Delorov prvi paket od 1989. do 1993. godine, doprinosei prvoj reformi strukturnih fondova i to udvostruavanjem strukturnih fondova u realnim vrednostima, dostigavi 25% budeta Evropske zajednice 1992. godine, utvrivanjem naela voenja strukturnih operacija i utvrivanjem ciljeva i standarda, koje je trebalo da ispune regioni kako bi stekli pravo na dobijanje sredstava iz ovih fondova. Takoe, u ovom periodu uspostavljen je princip partnerstva. Pa ipak, 1992. godine dve vee izmene jesu bile nainjene: izmene u strukturnim fondovima (poveanje dostupnih fondova, ponovno definisanje ciljeva koji definiu korisnike, stvaranje novog strukturnog fonda i osnivanje Komiteta regiona) i osnivanje Kohezionog fonda. Unete su i odreene novine, kao to je vea uloga drugih institucija Evropske unije, zatim Evropski parlament, i pravila ocenjivanja i vidljivosti programa, odnosno projekata. Druga reforma strukturnih fondova u vidu pojednostavljenja principa i pravila kohezione politike i pripreme za proirenje obeleili su etvrtu fazu koja obuhvata period od 2000. do 2006. godine. Agenda 2000 je bila u pripremi od druge polovine devedesetih i utrla je put najveem proirenju Evropske unije koje se desilo maja 2004. godine, kada su 10 drava postale lanice Unije. Ovo istorijsko proirenje povealo je za 20% populaciju Evropske unije i samo za 5% bruto drutveni proizvod (u daljem tekstu: BDP). Sa ovim proirenjem poveale su se razlike u visini prihoda po stanovniku i stopi nezaposlenosti. Nove drave lanice automatski su potpale pod sve ciljeve strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Meutim, i tokom procesa pridruivanja ovim dravama su na raspolaganju bili pretpristupni instrumenti koji su ih pripremili za sprovoenje kohezione politike. U skladu sa odlukom Evropskog saveta od marta 1999. godine, budet namenjen ostvarivanju kohezione politike, za finansijski period od 2000. do 2006. godine, iznosio je 213 milijardi evra za 15 drava lanica. Dodatna alokacija u iznosu od 22 milijarde evra bila je namenjena novim dravama lanicama u periodu od 2004. do 2006. godine. Pored toga, 2000. godine privredni razvoj, zapoljavanje i inovacije ustanovljeni su kao temelji Lisabonske strategije. Petu fazu, koja obuhvata tekui budetski period od 2007. do 2013. godine, karakterie najvea ikada utvrena finansijska sredstva namenjena najsiromanijim dravama lanicama i regionima i fokus prioriteta na bri privredni razvoj, stvaranje
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

21

22 radnih mesta i inovacije. Evropski savet je decembra 2005. godine alocirao 347 milijardi evra kroz strukturne fondove i Kohezioni fond, od ega se 81.5% odnosi na regione koji potpadaju pod cilj konvergencije. Na osnovu pojednostavljenih procedura, pre kraja 2007. godine, usaglaeno je gotovo svih 436 programa koji obuhvataju sve regione i drave lanice. Novinu predstavlja i poveanje sredstava namenjenih ivotnoj sredini i borbi protiv klimatskih promena. take gledita, Evropski savet nije organ Unije, ve je nastao iz neredovnih sastanaka efova drava i vlada 1974. godine, kada je odlueno da ovi sastanci postanu redovni. Evropski savet je dobio svoj pravni status 1986. godine kada je prvi put pomenut u Jedinstvenom evropskom aktu. ak i danas Ugovor o Evropskoj uniji veoma okvirno utvruje ulogu i znaaj Evropskog saveta, opisujui ga kao organ koji Uniji daje neophodan podsticaj za razvoj i opte politike smernice. Ipak, vrlo je teko kodifikovati rad ovog organa koji ine prvi ljudi zemalja lanica. Moe se slobodno rei da Evropski savet donosi najznaajnije strateke odluke koje posle organi Unije razrauju, pretau ih u pravno obavezujue akte i dalje sprovode. Evropski savet donosi pre svega politike odluke, a ne pravne, pa se stoga i ne pojavljuje kao zakonodavni organ, iako njegove odluke imaju dalekosene posledice. Evropski savet valja razlikovati od Saveta Evropske unije koga ine resorni ministri, a jo vie od Saveta Evrope koji je posebna evropska organizacija iji su lanovi sve drave Evrope, osim Belorusije. Evropski parlament je organ Unije sa najveim demokratskim karakterom i najveim legitimitetom, jer predstavlja graane Unije koji njegove lanove od 1979. godine biraju na neposrednim, demokratskim izborima svakih 5 godina. Evropski parlament uestvuje u postupku donoenja odluka i odobrava zadatke, ciljeve i organizaciju strukturnih fondova, te nain sprovoenja tih odluka ili samo dostavlja svoje miljenje na predloge Komisije u vezi sa inicijativama Zajednice. Poslanici u Parlamentu predstavljaju graane Unije i svoje partije, tako da poslanici nisu rasporeeni po nacionalnoj pripadnosti, ve po stranakoj. Pored navedenih institucija karakteristinih za sprovoenje svih politika Unije, postoje i institucije osnovane sa ciljem predstavljanja regionalnih i lokalnih interesa na nivou Evropske unije. Savet evropskih optina osnovan je 1951. godine u enevi, a 1984. godine promenio je naziv u Savet optina i regiona Evrope. Danas, lanstvo Saveta ini vie od 100.000 lokalnih i regionalnih vlasti Evrope iz 29 evropskih zemalja, ulanjenih u Savet neposredno ili kroz 42 velike nacionalne asocijacije lokalnih i regionalnih vlasti. Najvii organ Saveta je Skuptina delegata, koja bira odreeni broj predstavnika svake zemlje u Politiki komitet. Takoe, ona bira predsednika, potpredsednike, generalnog sekretara i lanove Izvrnog biroa. Sva ova statutarna tela odreuju politiku poziciju Saveta u odnosu na procese ujedinjenja Evrope i, naroito, predstavljanje lokalnih vlasti pred zvaninim evropskim institucijama u cilju odbrane njihovih interesa pod najboljim moguim uslovima. Ona odreuju koje e aktivnosti biti preduzete u tom kontekstu. Savet podrava inicijative svih nacionalnih sekcija i njihovih lanova koji ele da se dve ili vie evropskih lokalnih zajednica zbratime. Savet podstie meuregionalnu i meuoptinsku saradnju, podravajui lokalne i regionalne vlasti u njihovoj potrazi za sredstvima povezanim sa programima Evropske unije.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

23

1.3 Institucionalni okvir regionalne politike Evropske unije

Kao i svaka druga zajednika politika u Evropskoj uniji, i regionalna politika se sprovodi na temelju jasno definisanih uloga svake njene institucije. Kljunu ulogu u sprovoenju regionalne politike ima Evropska komisija. Ona odobrava strateke programe, prati njihovo sprovoenje, uestvuje u izradi programskih dokumenata, te nadzire sprovoenje i nain korienja odobrenih finansijskih sredstava. Evropska komisija zastupa interese Evropske unije kao celine i svih njenih graana. Osim to je inicijator i predlaga raspodele finansijskih sredstava u okviru programskih estogodinjih razdoblja, Komisija i odobrava programe finansiranja sastavljene u dravama lanicama, u skladu sa sredstvima predvienim u uredbama Saveta ministara. Svake tri godine Komisija podnosi izvetaj o sprovoenju (engl. Cohesion Report 11), a fondovima za finansiranje sprovoenja regionalne politike upravljaju njeni generalni direktorati (Generalni direktorat za regionalnu politiku, Generalni direktorat za zapoljavanje i socijalna pitanja, itd.) i specijalizovane direkcije 11 Do sada, Evropska komisija je u okviru Generalnih direktorata (Direkcija za razvoj politika, objavila pet izvetaja. Direkcija za koordinaciju politika, itd.). Telo koje donosi najvanije odluke jeste Savet ministara. Savet ministara donosi konane odluke o najveem broju pravnih propisa, zakljuuje sporazume sa stranim zemljama i zajedno sa Parlamentom odluuje o donoenju budeta Unije. Sainjavaju ga predstavnici drava lanica, a svaku dravu predstavlja ministar koji je ovlaen da obavezuje svoju vladu. Savet ine resorni ministri drava lanica koji se sastaju u zavisnosti od teme, tako da je sastav Saveta s tim u vezi i promenljiv. Odluke u Savetu se odnose prostom veinom glasova, ako procedurom nije predvien drugaiji nain glasanja. Ipak, posebnim procedurama je predvieno da se odluke uglavnom donose kvalifikovanom veinom, a nekad i jednoglasno. Meutim, u najbitnijim stvarima lanice se trude da do odluke dou konsenzusom, znajui da sledei put one same mogu biti preglasane u stvarima koje su za njih vrlo bitne. Evropski savet ine efovi drava i vlada drava lanica, ministri inostranih poslova, predsednik Komisije i Visoki predstavnik Unije za spoljne poslove. Sa isto pravne

24 Skuptina evropskih regiona je osnovana 1985. godine sa seditem u Strazburu. Skuptina predstavlja preko 300 evropskih regiona, ukljuujui i one koje se nalaze izvan granica Evropske unije. Osnovni zadatak Skuptine je izgradnja i jaanje politikih organa koji zastupaju regionalne institucije u zajednikim institucijama Evropske unije, kao i da unapreuje meuregionalnu saradnju. Inicijativom Skuptine 1993. godine, u Ugovor o osnivanju evropske Zajednice uvrten je princip subsidijariteta i oformljen savetodavni odbor regiona. Komitet regiona osnovan je Ugovorom iz Mastrihta 1992. godine i sainjen je od predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti. Sedite Komiteta regiona je u Briselu. Pojedine zemlje imaju kvotu od 5 do 24 lana, u zavisnosti od svoje veliine. Zemlje kandidati za lanstvo u Evropskoj uniji imaju status posmatraa u Komitetu regiona. To je savetodavno telo koje se sastoji od predstavnika evropskih regionalnih i lokalnih vlasti. Ovaj Komitet mora da bude konsultovan pre nego to se donesu odluke u Evropskoj uniji iz oblasti regionalne politike, ivotne sredine, kulture, obrazovanja i transporta, a tiu se regionalnih i lokalnih vlasti. Osim toga, Komisija, Savet i Evropski parlament mogu konsultovati Komitet regiona i za druga pitanja. lanovi Komiteta su nominovani od svojih nacionalnih Vlada i postavio ih je Savet Evropske unije na period od etiri godine, a mogu biti ponovo izabrani. Pored ovih institucija u Briselu deluje preko 200 regionalnih predstavnitva kako bi to neposrednije saraivali sa institucijama Evropske unije radi realizacije specifinih regionalnih interesa. Sa druge strane, u svim dravama postoje odgovarajue nacionalne strukture iji model se razlikuje od drave do drave, a zaduene su za sprovoenje regionalne politike Evropske unije. Pre pristupanja Evropskoj uniji zemlja kandidat je u obavezi da utvrdi odgovarajue statistike prostorne jedinice prema klasifikaciji koju primenjuje Evropska unija. Klasifikacija statistikih regiona utvruje se prema NUTS metodologiji (franc. Nomenclature des units territoriales statistiques NUTS, u daljem tekstu: NUTS), propisanoj u Uredbi (EZ-a) br. 1059/2003 Evropskog parlamenta i Saveta o donoenju zajednike klasifikacije teritorijalnih jedinica za statistiku. Nakon pristupanja Evropskoj uniji, statistika klasifikacija se slubeno prihvata kao NUTS regioni nove zemlje lanice te, u skladu sa pomenutom Uredbom, drave lanice ne mogu menjati postojeu klasifikaciju sledee tri godine. Sadanja klasifikacija na teritoriji svake zemlje lanice utvruje tri osnovna nivoa, NUTS I, NUTS II i NUTS III. Svaka teritorijalna jedinica NUTS klasifikacije ima specifini kod i naziv, pa teritorijalne jedinice na istom nivou u jednoj dravi ne mogu biti oznaene istim nazivom. Ukoliko teritorijalne jedinice u dve ili vie drava imaju isti naziv, dodaje se oznaka matine drave. Prvi kriterijum od kog se polazi prilikom utvrivanja NUTS klasifikacije jesu postojee administrativne jedinice. Ukoliko za odreeni NUTS nivo ne postoje odgovarajue administrativne jedinice, tada se NUTS nivo konstituie spajanjem potrebnog broja manjih teritorijalnih jedinica, pri emu se uzimaju u obzir i drugi relevantni kriterijumi kao to su geografske, socijalno-ekonomske, istorijske i geopolitike prilike, kulturne i prirodne okolnosti. Da bi se odredilo u koju NUTS kategoriju smestiti odreenu grupu administrativnih jedinica, primenjuje se standard odgovarajueg broja stanovnika. Kategorija
NUTS I NUTS II NUTS III

25

1.4 Region u kontekstu regionalne politike Evropske unije

U dananje vreme, fenomen regiona i tema regionalizacije koji se podvode pod koncept regionalne politike Evropske unije, postali su tako popularni da se njihove razliite osobenosti prenebregavaju. S jedne strane, institucija regiona potpuno je odsutna u pravnim sistemima i institucijama mnogih drava, dok druge drave uvode koncepte koji se meusobno tako iroko razmimoilaze da se ini nemogue sabiti ih sve u jednu kategoriju.12 S druge strane, ono to je zajedniko svim dravama lanicama Evropske unije 12 je evropski koncept regiona, u smislu regionalne poliJovan Komi, Principi tike Evropske unije, kreiran sa ciljem planiranja i sproevropskog regionalizma, 2007, str. 124. voenja razvojnih politika.

Najmanji broj stanovnika

3.000.000 800.000 150.000

Najvei broj stanovnika

7.000.000 3.000.000 800.000

Tabela 1. Standardi za NUTS klasifikaciju regiona.

Evropska komisija je utvrdila NUTS klasifikaciju kao osnovni kriterijum za merenje stepena (ne)razvijenosti. Prema miljenju pojedinih autora, ovaj kriterijum nije odgovarajui iz dva razloga. Prvo, gotovo svi NUTS III regioni niti su dovoljno veliki niti
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

26 imaju dovoljno heterogenih faktora da bi se posmatrali kao zasebne ekonomske celine. Drugo, dok su neki NUTS II regioni veliki i imaju produktivnih faktora u izobilju (na primer, Andaluzija u paniji, Akviten u Francuskoj, Lombardija i Sicilija u Italiji, koji imaju izmeu sedam i 11 miliona stanovnika), drugi su mali i imaju mali obim raspoloivih resursa (Molize i Vale dAosta u Italiji, Rioha i Kantambrija u paniji, koji broje izmeu 100.000 i 200.000 13 Fabio Canova, Are EU stanovnika). Oekivati opti razvoj jedinica koje imaju toliko Policies Fostering Growth and razliite osnovne potencijale kosi se sa zdravim razumom, ako Reducing Regional Inequalities, maj 2001. godine. ne sa osnovama ekonomske teorije.13 Nesumljivo da je gospodin Kanova u pravu kada kae da se regioni, kako na nivou NUTS II, tako i na nivou NUTS III, meusobno razlikuju po karakteristikama kao to su razvijenost infrastrukture, obrazovanja itd., i da imaju razliite prednosti i probleme koji utiu na njihovu (ne)razvijenost. Meutim, postavlja se pitanje pronalaenja zajednikog imenitelja koji moe da poslui kao osnova za utvrivanje svih ovih razliitosti. Imajui u vidu da Evropsku uniju ini 27 drava lanica sa razliitim ureenjem koje varira od unitarnih drava do federacija, sa jaim ili slabijim regionima, i sa 490 miliona stanovnika, neophodno je za to mnotvo nai zajedniki imenitelj, sa ciljem meusobnog uporeivanja, a on je Nomenklatura teritorijalnih statistikih jedinica (NUTS). I pored ovakvih navoda odreenih autora, mislim da osnovni parametri zasnovani na NUTS klasifikaciji i BDP po glavi stanovnika obezbeuju neophodne rezultate u smislu podataka za merenje stepena (ne)razvijenosti koji su verodostojni, unificirani i redovno aurirani. Ono to bi dodatno trebalo uzeti u razmatranje su i drugi pokazatelji razvoja kako bi se omoguio to objektivniji prikaz stepena razvijenosti odreenog regiona. Treba istai i da kritiari postojee metode ne daju alternativno reenje, kvalitetnije od postojeeg, koje bi imalo podrku svih drava lanica. NUTS klasifikaciju treba posmatrati kao zajedniki imenitelj za prikupljanje, obradu, analizu i diseminaciju kvalitetnih, pravovremenih i nepristrasnih statistikih podataka i informacija, koji se prikupljaju na nivou teritorijalno zaokruenog dela (regiona), sa skupom karakteristika koje ga ine specifinim, a sve u cilju dobijanja objektivne slike realne razvijenosti jednog regiona. Na osnovu ovako prikupljenih podataka, lake je doi do osnova za donoenje odluka ili daljih analiza. U kontekstu evropske integracije, bazirajui se na ovako utvrenim statistikim podacima, zasnovanim na merilima koja su zajednika za itavo podruje Evropske unije, utvruje se koja su podruja u Evropskoj uniji pogodna za primenu instrumenata regionalne politike Evropske unije. Na kraju, u ovom kontekstu ne bi trebalo da zaboravimo da proizvodnja statistikih podataka, u vidu prikupljanja, obrade i analize podataka, mora da se zasniva na dobro razvijenoj statistikoj metodologiji i statistikim standardima. Iskustvo Hrvatske U Hrvatskoj proces utvrivanja regiona na NUTS II nivou trajao je nekoliko godina. Hrvatski Zavod za statistiku podneo je prvi predlog Eurostatu u martu 2003. godine. Proces utvrivanja NUTS regiona u Hrvatskoj odvijao se u ogranienim krugovima i gotovo da nije bilo ire rasprave na ovu temu14. Kalendar
Mart 2003. godine

27

Intervju sa Florian Hauser, ef projekta podrke programu prekogranine saradnje pri Ministarstvu finansija, 2009.

14

Predlog Zavoda za statistiku

Pet statistikih regiona: Centralni, vie od 1,5 miliona stanovnika; Severni: 570.000 stanovnika; Istoni: 891.000 stanovnika; Zapadni: 566.000 stanovnika; Juni: 861.000 stanovnika. etiri statistika regiona: Istoni: 891.259 stanovnika; Centralni: 1.030.252 stanovnika; Zagrebaki: 1.088.841 stanovnika; Jadranski: 1.427.008 stanovnika. Tri statistika regiona: Jadranski, Kontinentalni i grad Zagreb. Dva statistika regiona: Jadranski i Kontinentalni.

Posledice
Eurostat je odbio predlog, jer su dva od pet regiona imala manje od minimalnih zahteva predvienih za NUTS II (minimum 800.000 stanovnika).

April 2005. godine

Eurostat je prihvatio ovaj predlog. Hrvatski Parlament je odbio ovaj predlog na osnovu injenice da grupisanje manje razvijenih okruga sa glavnim gradom moe ugroziti njihov razvoj. Eurostat je odbio ovaj predlog sa obrazloenjem da grad Zagreb nema dovoljno stanovnika. Ovaj predlog je bio prihvatljiv za Eurostat, ali ga je kritikovao Generalni direktorat za regionalnu politiku (DG Regio). Vlada je usvojila ovakav predlog. Protivnici ovakvog reenja su bili predstavnici severa Hrvatske, odnosno regiona koji su bili grupisani zajedno sa gradom Zagrebom.

Jul 2005. godine

Jun 2006. godine

Mart/april 2007. godine

Tri statistika regiona: Jadranski (6 okruga), Centralni (5 okruga i grad Zagreb), Panonski (8 okruga).

Tabela 2. Posledice razliitih predloga NUTS klasifikacije u Hrvatskoj.

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

28 Ono to je karakterisalo Hrvatsku prilikom odreivanja NUTS II regiona jeste tehnokratski pristup. Polo se od pretpostavke da se u umi drugih politikih pitanja moe pronai brzo reenje za klasifikaciju regiona. I pored toga to je utvrivanje NUTS regiona obaveza koja proizlazi iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, Hrvatska je mogla da izvue pouke iz iskustva novih drava lanica (npr. Slovenija je takoe imala otru diskusiju na ovu temu), kao i da zahtev za uspostavljanjem regiona nije neto to se mora ostvariti preko noi i da ima dovoljno vremena za debatu na ovu temu. Meutim, treba napomenuti i da je Evropska komisija reagovala pomalo nespretno (npr. Generalni direktorat za regionalnu politiku ukljuio se kasno u ovu debatu). Iz iskustava odreenih drava, moemo izvui zakljuak da se, prilikom utvrivanja NUTS regiona, u dravama vodi debata u kojoj jedni u stvaranju NUTS regiona prvenstveno vide realnu potrebu i razvojnu ansu odreene drave, drugi u tome prepoznaju politiku opasnost po njen teritorijalni integritet, a trei osnovu za izdvajanja regiona na drutvenom i teritorijalnom principu iz jedne drave, odnosno separatizam. Mislim da je jo jednom potrebno izvesti zakljuak da su NUTS regioni statistiko-ekonomski regioni koji predstavljaju osnovu za planiranje i sprovoenje politike regionalnog razvoja Evropske unije i da NUTS klasifikacija u potpunosti podrava celovitost jedne drave. Na osnovu podataka koji se prikupljaju na ovom nivou omoguava se zadovoljavanje optih i zajednikih potreba stanovnitva jednog regiona, bilo da se radi o izgradnji puteva, obrazovnih ili zdravstvenih ustanova, institucija kulture i svega onoga to se tie napretka regiona i poboljanja kvaliteta ivota graana. Na ovaj nain se omoguava regionu da ima mogunosti da zadovoljava svoje opte potrebe, ali usklaene sa optim interesima iskazanim na dravnom nivou.

29 splicitne verzije zajednike regionalne politike 1975. godine najvea razlika izmeu regiona je iznosila 7:1 izmeu grada Hamburga u SR Nemakoj i oblasti Kalabrije na jugu Italije.16 Razlike s obzirom na standard posebno su postale vidljive nakon pristupanja Grke (1981. godine), panije i Portugala (1986. godine), a ujedinjenjem Nemake (1989. godine) pojavilo se jo jedno veliko podruje (biva istona Nemaka) s velikim ekonomskim i strukturnim problemi- 16 Interesantno je da su slini ma. Ekonomski najzaostalija podruja Evropske unije sa odnosi tada postojali i na nivou 15 lanica bila su jug Italije, delovi Irske, Grke, panije (bive) SFR Jugoslavije izmeu i Portugala, Korzika, Sardinija, francuski prekomorski de- Republike Slovenije i Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. partmani, udaljena panska i portugalska ostrva. Do proirenja Evropske unije 2004. godine, 68 miliona stanovnika ili 18% ukupne populacije je ivelo u regionima sa dohotkom manjim od 75% od proseka Evropske unije. Regionalne razlike su se poveale nakon proirenja Evropske unije na 25 drava (1. maj 2004. godine), jer je tada broj stanovnika u ovim regionima porastao na 116 miliona ili na 25% ukupnog stanovnitva, odnosno nakon proirenja na 27 drava lanica (1. januar 2007. godine), kada je ova populacija dostigla broj od oko 145 miliona ili neto manje od 30% stanovnitva Evropske unije. Ovim proirenjem, teritorija Unije se poveala za 8.6%, a populacija za 6.3%, slino kao kada su Austrija, Finska i vedska pristupile Uniji sredinom devedesetih, ali samo 1% BDP po glavi stanovnika po paritetu kupovne moi, to je manje nego u sluaju ranijih proirenja. BDP po glavi stanovnika u Bugarskoj je 35% od proseka EU, dok u Rumuniji iznosi 38%. Pristupanjem ove dve drave smanjio se prosek BDP-a po glavi stanovnika Unije za oko 4%. Istraivanja pokazuju da e za ove dve drave biti potrebno oko 20 godina da bi dostigle prosek BDP-a po glavi stanovnika u Evropskoj uniji od 75%. Prema izvetaju Eurostata iz 2008. godine, u severnoistonim regionima Evropske unije broj stanovnika se smanjuje. Ovaj problem naroito je izraen u Nemakoj, Poljskoj, ekoj, Slovakoj, Maarskoj, Rumuniji, Bugarskoj, baltikim dravama i delimino u vedskoj i Finskoj. U Irskoj, Francuskoj i dravama Beneluksa zabeleen je trend poveanog prirodnog prirataja. Prosek BDP po glavi stanovnika kree se od 24% proseka EU27 u severnoistonoj Rumuniji do 303% proseka EU27 u Londonu, odnosno 12,5:1. Luksemburg sa 264%, odnosno Brisel sa 241% se nalaze na drugom, odnosno treem mestu, dok Hamburg sa 202% i Be sa 178% zauzimaju tree i etvrto mesto na listi razvijenih regiona. Najrazvijeniji regioni su locirani u junoj Nemakoj, junoj Velikoj Britaniji, severnoj Italiji i Belgiji, Luksemburgu, Holandiji, Irskoj i Skandinaviji. Glavni gradovi, Madrid, Pariz i Prag, takoe potpadaju u ovu kategoriju. S druge strane, ekonomski najnerazvijeniji regioni su regioni u junoj i zapadnoj periferiji Evropske unije, istona Nemaka i nove drave lanice. Treba napomenuti i da unutar samih drava lanica postoje veliRegionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

1.5 Razlike izmeu regiona u Evropskoj uniji

U svojim periodinim izvetajima, sastavljenim na temelju statistikih podataka Eurostata, Evropska komisija ispituje regionalne razlike. Statistiki podaci prikupljaju se na nivou administrativnih jedinica NUTS I, II i III, utvrenih prema Nomenklaturi teritorijalnih statistikih jedinica, koja je temelj za utvrivanje regiona koji zaostaju u razvoju i/ili nailaze na probleme u odreenim resorima. Ovako utvreni podaci predstavljaju osnov za odreivanje alokacija strukturnih fondova. U ovom delu rada bie predstavljene samo najo15 Izvor svih podataka: Eurostat. snovnije razlike izmeu regiona.15 Ve od samih poetaka, regionalna politika temelji se na pretpostavci da su regioni u sreditu Unije u prednosti u odnosu na one na periferiji, a uzastopnim pristupanjem novih lanica te razlike su se dodatno poveavale. U trenutku pokretanja ek-

30
<50 50-75 75-90 90-100 100-125 125

31 Meu novim lanicama najvei rast zarada registrovan je u baltikim zemljama i Rumuniji, slede Bugarska i Poljska, pa Slovaka i eka. S druge strane, najmanji minimalni dohodak u 2008. isplaivan je u Bugarskoj (112 evra), Rumuniji (137 evra), Letoniji (228 evra), Litvaniji (232 evra), a najvei u Luksemburgu (1.610 evra), Irskoj (1.462 evra), Holandiji i Francuskoj (vie od 1.300 evra) i Britaniji (1.148 evra). Najvea razlika u platama prema polovima evidentirana je u Estoniji gde ene primaju i do 25% nie plate od mukaraca. Na osnovu samih brojki koje govore o stepenu razvoja regiona Evropske unije, odnosno o razlikama izmeu regiona i unutar njih, moemo zakljuiti da je Evropskoj uniji neophodna zajednika politika koja e, instrumentima za svoje sprovoenje, omoguiti podsticanje razvoja regiona koji zaostaju u razvoju, oivljavanje industrijskih podruja, modernizaciju saobraajnica, pomo u ouvanju ivotne sredine, kao i pomo mladim ljudima i osobama koje su due vreme nezaposlene da pronau posao.

1.6 Sprovoenje regionalne politike Evropske unije

Od samog poetka, 1975. godine, regionalna politika je imala dvojaku ulogu u evropskim politikama. Istovremeno, trebalo je da promovie regionalni razvoj, ali i da bude vrsta dodatnih sredstava dravama lanicama koje ne ele da podre dublje integrisanje ili vee proirenje. Neki autori17 smatraju da ovo drugo, uloga regionalne politike da predstavlja izvor dodatnih sredstava, jeste njena osnovna svrha. Postoje jaki argumenti u prilog ovom stavu, naroito ako analiziramo korake u procesu 17 Hooghe, L. (ed.), Cohesion evolucije regionalne politike. Svaki korak ka daljoj inte- Policy and European graciji praen je na odgovarajui nain veom regional- Integration: Building a Multinom distribucijom. Ova dihotomija oteava definisanje Level Governance, Oxford University Press, Oxford, opte prirode regionalne politike, ali smatram da su obe 1996; Rumford, C. European uloge (kohezija i dodatna sredstva) kao motori koji za- Cohesion Contradictions in EU jedno rade, gurajui proces integracije napred i inei ga Integration, Antony Rowe Ltd., Chippenham, 2000. onim to jeste. Suzana Tron u svom delu Potreba za regionalnom politikom istie: Od Evropske unije, kao oblika integracije, jednostavno se oekuje da doprinese ekonomskom razvoju kroz jedinstveno trite i monetarnu uniju. Mislim da e upravo uklanjanjem trgovinskih i drugih barijera i podsticanjem pozitivnih ekonomskih efekata, finansijska sredstva pronai svoj put ka najisplativijim projektima. Meutim, treba napomenuti da korist od ovih projekata nije ravnomerno rasporeena za sve uesnike evropskog jedinstvenog trita. Naroito tokom sedamdesetih bilo je jasno da e nove drave lanice koje pristupaju Uniji biti na odreeni nain nagraene
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

Mapa 1. Prosek BDP po glavi stanovnika i pariteta kupovne moi EU27 u 2003. godini

ke razlike u stepenu razvoja regiona. Najvee regionalne razlike su zabeleene u Velikoj Britaniji, Slovakoj i Francuskoj, a najmanje u Irskoj i Sloveniji. Centralni deo Evrope, pre svega regione Nemake, Austrije i eke karakterie visoka stopa zaposlenosti, kao i regione na severu Evrope, Veliku Britaniju i Holandiju. Visoka stopa nezaposlenosti zabeleena je u severnoistonim regionima, zatim Poljskoj, istonoj Nemakoj i istonoj Slovakoj, kao i u pojedinim regionima Francuske, Maarske, Grke, eke i panije.

32 koristima, ali esto i trokovima procesa integracije. Nejednakosti u dobicima koji odatle proizlaze mogu dovesti do strukturnih promena koje su, ekonomski gledano, poeljne (npr. u pogledu faktora lokacije i komponenti) uz pretpostavku razliitih makroekonomskih uslova, npr. rastuih trita i slobodnog toka prirodnih faktora. Ali ako ti uslovi nisu dati (ili je vremenski rok koji je na raspolaganju za strukturna prilagoavanja suvie kratak), strukturne promene dovee do razliitih rezultata u privredama. U Evropskoj uniji, koja je nadnacionalna inte18 gracija, oekuje se da lek za socijalne probleme u nastajanju Zsuzsanna Tron, Need for regional policy, 2006, str. 11. doe iz sredstava zajednikog budeta.18 Strukturni fondovi i Kohezioni fond su motori realizacije politike ekonomske i socijalne kohezije Evropske unije i dostupni su samo dravama lanicama Unije. Resursi ovih fondova koriste se da bi se smanjile razlike u razvoju meu regionima Unije i da bi se smanjili dispariteti u ivotnom standardu njihovih stanovnika. U ovom poglavlju predstavljene su karakterisitike finansijskog perioda 20002006, ciljevi i instrumenti za period 20072013. i principi strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Period od 2000. do 2006. godine U periodu od 2000. do 2006. godine ukupna sredstva namenjena strukturnim fondovima iznosila su 213 milijardi evra, a za Kohezioni fond u istom je razdoblju predvieno 18 milijardi evra, za pretpristupnu pomo (PHARE, ISPA, SAPARD i CARDS) 26,5 milijardi evra, a za pomo novim dravama lanicama posle pristupanja (1. maja 2004. godine) oko 40 milijardi evra. U ovom periodu su za finansiranje politike razvoja na raspolaganju bili sledei strukturni fondovi19: Evropski fond za regionalni razvoj (European Regional Development Fund ERDF, u daljem tekstu: ERDF), iji cilj je otklanjanje regionalnih razlika i promocija stabilnog i odrivog razvoja; Evropski socijalni fond (European Social Fund ESF, u daljem tekstu: ESF), iji cilj je razvoj ljudskih resursa i zapoljavanje; Finansijski instrument za smernice u ribarstvu (Financial Instrument for Fisheries Guidance FIFG, u daljem tekstu: FIFG), iji cilj je uravno19 Grupa autora, Upravljanje teeno upravljanje resursima i konkurentne strukture; Evropski fond za upravljanje i garancije u poljoprivredi (European Agricultural Guidance and Guarantees Fund EAGGF, u daljem tekstu: EAGGF), iji cilj je podrka Zajednikoj poljoprivrednoj politici i unapreenje poljoprivrednih struktura i ruralnog razvoja. Uloga Kohezionog fonda (engl. Cohesion Fund) slina je ulozi strukturnih fondova, ali je neposredan povod njegovog osnivanja bilo prilagoavanje nacionalnih ekonomija drava koje su odluile da uvedu zajedniku valutu (ispunjavanje tzv. kriterijuma konvergencije) i, do odreene mere, rastereenje dravnih budeta siromanijih drava lanica. Iz ovoga fonda finansirali su se projekti u podruju zatite ivotne sredine i razvoja saobraajne infrastrukture, naroito izgradnja komunikacija kojima se povezuje vie drava lanica. Glavna je razlika u odnosu na strukturne fondove, to se njegova sredstva dodeljuju na osnovu stepena razvijenosti drava lanica, a ne regiona. Kljuni kriterijum za dodelu pomoi je BNP po glavi stanovnika nii od 90% proseka Evropske unije. U periodu od 2000. do 2006. godine postojala su tri cilja definisana tako da ojaaju ekonomsku i socijalnu koheziju Evropske unije: Cilj 1 (teritorijalni): razvoj i strukturno prilagoavanje regiona iji razvoj zaostaje (regioni sa BDP po glavi stanovnika niim od 75% proseka Evropske unije, udaljena podruja i vedska obala). U razdoblju od 2000. do 2006. ovim ciljem pokriveno je oko 50 regiona i oko 22% stanovnitva Evropske unije, a najee je re o regionima veliine NUTS II u kojima je istovremeno prisutno nekoliko pokazatelja zaostajanja u razvoju (slab nivo ulaganja, visoka nezaposlenost, nedostatak uslunog sektora i slaba infrastruktura). Regioni koji su bili obuhvaeni Ciljem 1 u ovom programskom periodu su regioni juga Italije, Midland i granini regioni Irske, Portugal (izuzev glavnog grada), vei deo panije, Grke i istone Nemake. Sredstva za ovaj cilj su koriena iz sva etiri fonda. Cilj 2 (teritorijalni): ekonomska i socijalna konverzija podruja koja se suoavaju sa strukturnim tekoama. Regioni koji su bili obuhvaeni Ciljem 2 obuhvatili su regione Velike Britanije, Francuske, panije, Italije, Finske i Austrije. Pomo se prua iz ERDF-a i ESF-a. Cilj 3 (tematski): odnosi se na prilagoavanje i modernizaciju nacionalnih politika i sistema obrazovanja, obuke i zapoljavanja. On uzima u obzir Evropsku strategiju zapoljavanja i slui kao referentni okvir za sve mere kojima se promoviu ljudski resursi. Programi i projekti su finansirani iz ESF-a i nisu bili usmereni na odreene regione. Pored ovih ciljeva, postojalo je nekoliko inicijativa Zajednice u periodu od 2000. do 2006. godine: INTERREG, koji obuhvata prekograninu saradnju, transnacionalnu saradnju i meuregionalnu saradnju, a finansirao se iz ERDF-a.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

33

fondovima Evropske unije, Evropski projektni centar i Privredna akademija Novi Sad, 2008.

34 LEADER, koji obuhvata rurali razvoj, a finansirao se iz EAGGF-a. URBAN, koji obuhvata ekonomsko i socijalno oivljavanje urbanih sredina, a finansirao se iz ERDF-a. EQUAL, koji obuhvata borbu protiv diskriminacije i neravnopravnosti na tritu rada, a finansirao se iz ESF-a. Period od 2007. do 2013. godine Za period od 2007. do 2013. godine odabran je pristup vie stratekog karaktera u odnosu na prethodni. Sada postoji jasna veza izmeu kohezione politike i strategija iz Lisabona20 i Geteborga21. Koheziona politika u velikoj meri doprinosi ostvarivanju ciljeva ovih strategija. Razvoj i kohezija se meusobno podravaju. Smanjivanjem ekonomskih i socijalnih razlika, Evropska unija omoguava da svi regioni i socijalne grupe mogu da doprinesu i istovremeno imaju koristi od opteg ekonomskog razvoja Unije. lanovi 3 i 158 Ugovora Evropske unije reflektuju ovu viziju. Iz ovih razloga, koheziona politika mora se posmatrati kao sastavni deo Lisabonske i Geteborke strategije. Drugim reima, koheziona politika mora da obuhvati lisabonske i geteborke ciljeve i da postane motor njihove realizacije kroz nacionalne, odnosno tamo gde postoje, regionalne razvojne programe. to se tie ostalih karakteristika, nastavljena je dalja koncentracija, broj fondova je smanjen na tri (ERDF, ESF i Kohezioni fond), postavljena su 20 tri cilja, ukinute su inicijative Zajednice i naglasak je stavljen Evropska komisija je usvojila Lisabonsku strategiju u Lisabonu na manje razvijene regione (78,5% raspoloivih resursa bie 2000. godine, sa ciljem da usmereno na slabije razvijene regione).
Evropska unija do 2010. godine postane najkonkurentnija i najdinaminija ekonomija sveta utemeljena na znanju, sposobna za odriv rast sa poveanjem broja i kvaliteta radnih mesta, te veom socijalnom kohezijom.

35 Ciljevi
Konvergencija Regionalna konkurentnost i zapoljavanje Evropska teritorijalna saradnja

Strukturni fondovi i instrumenti

ERDF ERDF ESF ESF Kohezioni fond

ERDF

Tabela 3. Ciljevi, strukturni fondovi i instrumenti 20072013. godine.

Koheziona politika i njeni instrumenti u periodu od 2007. do 2013. godine bie usmereni na vei rast i zapoljavanje u svim regionima i gradovima Evropske unije. Evropska unija u ovom periodu planira istorijski najvee investicije kroz kohezione instrumente u iznosu od 347 milijardi evra. Da bismo stekli predstavu koliko su ova sredstva znaajna za drave lanice, 21 U osnovi evropske Strategije odrivog razvoja Evropske unije, naveemo i alokacije sredstava, u milijardama evra, za neke od drava lanica u periodu od 2007. do 2013. godine: Austrija koja je usvojena 2001. godine u (1.5), eka (26.7), Maarska (25.2), Nemaka (26.3), SloveGeteborgu od strane Evropske komisije, jeste da se obezbedi da nija (4.2), Bugarska (6.8), Rumunija (19.6) itd.
ekonomski rast ide iskljuivo ruku pod ruku sa kvalitetom ivotne sredine i ukljuenjem socijalnih pitanja, a radi poboljanja ivota i blagostanja graana.

Konvergencija oznaava nastojanje da se promoviu uslovi za poveanje rasta i faktori koji vode ka stvarnoj konvergenciji najslabije razvijenih zemalja lanica i regiona. Meu 27 zemalja lanica Evropske unije ovaj cilj se odnosi na 84 regiona u 18 zemalja lanica. Ukupan broj stanovnika u ovim regionima je 154 miliona (31% EU27), a BDP po glavi stanovnika nii od 75% proseka Zajednice (u odnosu na period 2000-2002). Ovim ciljem je takoe obuhvaeno, u fazi postepenog povlaenja, jo 16 regiona sa ukupno 16,4 miliona stanovnika i sa BDP-om malo iznad definisanog praga, zbog statistikog efekta nastalog uveanjem Evropske unije. Suma koja je na raspolaganju za ostvarenje cilja konvergencije je 282,8 milijardi evra, to predstavlja 81,5% ukupnih sredstava namenjenih regionalnoj politici. Od ovog iznosa je regionima za konvergenciju namenjeno 199,3 milijardi evra, 14 milijardi evra regionima u fazi postepenog povlaenja (13 regiona sa 3.4% populacije Unije), a 69,5 milijardi evra Kohezionom fondu koji koristi 15 zemalja lanica (deset novih drava lanica, Portugal, Grka, kao i panija u prelaznom periodu). Regionalna konkurentnost i zapoljavanje doprinose jaanju konkurentnosti, atraktivnosti i zapoljavanju na dva naina. Prvo, razvojni programi pomau regionima da predvide i promoviu ekonomske promene kroz inovacije i promociju drutva znanja, preduzetnitva i zatite ivotne sredine i poboljanje njihove dostupnosti. Drugo, vie kvalitetnijih poslova bie podrano prilagoavanjem radne snage i investiranjem u ljudske resurse. Kriterijume za dobijanje pomoi namenjene ostvarenju ovog cilja ispunjava 168 regiona, sa ukupno 314 miliona stanovnika. U okviru ovog broja, 13 regiona, sa 19 miliona stanovnika, nalazi se u fazi postepenog povlaenja i njima su namenjene specifine alokacije sredstava zbog njihovog ranijeg statusa regiona u okviru Cilja 1. Za ostvarenje cilja Regionalna konkurentnost i zapoljavanje namenjeno je ukupno 55 milijardi evra, odnosno neto manje od 16%,
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

U navedenom periodu Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond i Kohezioni fond doprinose ostvarenju tri kljuna cilja: konvergenciji, regionalnoj konkurentnosti i zapoljavanju i evropskoj teritorijalnoj saradnji.

36 od ega 11,4 milijardi evra za regione u fazi postepenog prestanka korienja ovih sredstava. Regioni koji potpadaju pod cilj Regionalna konkurentnost i zapoljavanje nalaze se u 19 zemalja lanica.
Cilj konvergencije Faza povlaenja Faza pristupanja Regionalna konkurentnost i zapoljavanje

37 saradnje i razmeni iskustava. Populacija koja ivi u pograninim regionima broji 181,7 miliona stanovnika (37,5% ukupnog broja stanovnika Unije). Ukupno 8,7 milijardi evra (2,44% ukupnog iznosa) koji su namenjeni ostvarenju ovog cilja rasporeeni su na sledei nain: 6,44 milijardi evra za prekogranine programe, 1,83 milijardi evra za transnacionalne programe i 445 miliona evra za interregionalnu saradnju. Ostvarenje ovog cilja se zasniva na iskustvima ranije inicijative Zajednice pod nazivom INTERREG. U ovom periodu ciljevi koji su definisani tako da ojaaju ekonomsku i socijalnu koheziju Evropske unije sprovode se kroz tri fonda. Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF) ima za cilj da ojaa ekonomsku i socijalnu koheziju u Evropskoj uniji, ispravljajui neravnotee meu regionima. Sredstvima ERDF-a moe da se intervenie u okviru sva tri cilja regionalne politike: konvergencija, regionalna konkurentnost i zapoljavanje i evropska teritorijalna saradnja. U okviru ovog fonda finansira se direktna podrka investicijama u preduzea (posebno mala i srednja preduzea) kako bi se stvorila odriva radna mesta, infrastruktura u vezi sa istraivanjem i inovacijama, telekomunikacijama, zatitom ivotne sredine, energetike i saobraaja. Evropski socijalni fond (ESF) je namenjen poveanju zaposlenosti i ansi za pronalaenje posla u Evropskoj uniji. Intervencije se kreu u okviru ciljeva konvergencije i regionalne konkurentnosti i zapoljavanja. ESF podrava aktivnosti u oblastima zapoljavanja, rodne ravnopravnosti, socijalne integracije i borbe protiv diskriminacije prilikom zapoljavanja i jaanja ljudskog kapitala reformom sistema obrazovanja i uspostavljanjem mree obrazovnih institucija.
Mapa 2. Strukturni fondovi (20072013)

Raniji programi URBAN II i Equal su sada integrisani u ciljeve konvergencije i regionalne konkurentnosti i zapoljavanja. Evropska teritorijalna saradnja namenjena je jaanju prekogranine saradnje kroz zajednike lokalne i regionalne inicijative, zatim jaanju transnacionalne saradnje usmerene na integrisani teritorijalni razvoj, kao i jaanju interregionalne

Kohezioni fond je namenjen dravama lanicama iji je BNP po stanovniku nii od 90% proseka Zajednice. Cilj mu je da ublai njihove ekonomske i socijalne nedostatke, kao i da stabilizuje ekonomiju. Podrava akcije u okviru cilja konvergencije i podlee istim pravilima programiranja, upravljanja i monitoringa kao i ESF i ERDF. U periodu od 2007. do 2013. godine Kohezioni fond mogu da koriste Bugarska, Kipar, eka, Estonija, Grka, Maarska, Letonija, Litvanija, Malta, Poljska, Portugal, Rumunija, Slovaka i Slovenija. panija ispunjava kriterijume za postepen prestanak korienja Kohezionog fonda, ali samo dok joj je BDP po stanovniku nii od proseka EU 15. Kohezioni fond finansira aktivnosti u oblastima saobraaja, naroito transevropske transportne mree i zatite ivotne sredine, ukljuujui i energetsku efikasnost, korienje obnovljivih izvora energije, razvoj eleznikog transporta, podrka intermodalnosti, jaanje javnog transporta.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

38 Vaan deo kohezione politike je saradnja izmeu Evropske komisije, Evropske investicione bankarske grupe i drugih meunarodnih finansijskih institucija na finansijskom inenjeringu. S tim u vezi, za programski period 20072013. godine pripremljene su tri inicijative: JASPERS, Zajednika podrka projektima u evropskim regionima; JEREMIE, Zajedniki evropski resursi za mikro, mala i srednja preduzea; JESSICA, Zajednika evropska podrka odrivim investicijama u gradskim podrujima. Namena JASPERS je da se dravi lanici ponudi bespovratna tehnika pomo za regione obuhvaene ciljem konvergencije, tako da se pomogne priprema projektne dokumentacije za velike investicione projekte (25 miliona evra u oblasti ivotne sredine i 50 miliona evra u oblasti saobraaja). Na ovaj nain se poveava kvantitet, kvalitet i brzina kojom se projekti podnose na odobravanje. JASPERS 22 Dravama zapadnog podrazumeva partnerstvo izmeu Evropske komisije (GeneBalkana, u okviru Viekorisnike ralni direktorat za regionalnu politiku), Evropske investiciIPA, na raspolaganju je program one banke (European Investment Bank EIB) i Evropske Infrastructure Project Facility banke za obnovu i razvoj (European Bank for Reconstructikoji u najveoj meri preslikava inicijativu JASPERS. on and Development EBRD)22. JEREMIE se odnosi na promovisanje boljeg pristupa mikro, malih i srednjih preduzea u regionima Evropske unije finansijskim sredstvima. Bolji pristup finansijskim sredstvima predstavlja prioritet obnovljene 23 Dravama zapadnog Lisabonske agende, u pokuaju da se povea raspoloiBalkana, u okviru Viekorisnike vost kapitala za osnivanje i razvoj preduzea. JEREMIE IPA, na raspolaganju je program je upravo namenjen prevazilaenju ovih potekoa stvaEuropean Fund for Southranjem okvira za saradnju sa specijalizovanim finansijEast Europe koji u najveoj skim institucijama poput EIF (European Investment meri preslikava inicijativu JEREMIE. Fund) i EIB23. JESSICA predstavlja inicijativu Evropske komisije u saradnji sa EIB i Bankom za razvoj Saveta Evrope, kojom se promoviu odrive investicije, rast i zapoljavanje u urbanim podrujima Unije. Poto se, u ovom sluaju, projekti ne finansiraju iz grantova, izdvajanja iz programa, namenjena fondovima za urbani razvoj, imaju revolving karakter, tako da je obezbeena odrivost investicija. Sredstva iz programa se koriste za finansiranje zajmova koje fondovi za urbani razvoj obezbeuju krajnjim korisnicima. Ovi zajmovi su podrani garantnim emama koje uspostavljaju fondovi za urbani razvoj i banke koje participiraju. S obzirom da ne postoji garancija drave za ove zajmove, oni ne utiu na stanje javnih finansija i javnog duga. Principi korienja strukturnih fondova

39

Upravljanje strukturnim fondovima predstavlja izazov. Sprovoenje velikih, viegodinjih, meusektorskih projekata u administrativnom okviru koji moe odstupati od nacionalne prakse izuzetno je kompleksno i zahtevno... Jedan 24 Professor John Bachtler: od aspekata tokom prethodnog perioda je uenje o najboljim Managing Structural Fund iskustvima upravljanja strukturnih fondova od jednog do dru- programmes: Learning about best gog programskog perioda i razmena iskustava izmeu drava practice, Inforegio, European Commission, 2005. lanica i regiona.24 Postoje etiri osnovna principa na kojima se zasniva upravljanje strukturnim fondovima princip programiranja, koncentracije, kofinansiranja i partnerstva. Uvedeni su pomenute 1988. godine, izuzev principa kofinansiranja, koji je uveden osnivanjem ERDF-a 1975. godine. Svi navedeni principi vae i danas, a ine integralni deo i pretpristupne pomoi. Programiranje (programming) je princip koji u praksi podrazumeva proces izrade viegodinjih programa troenja sredstava iz strukturnih fondova u skladu sa definisanim ciljevima i kriterijumima, a unutar unapred utvrenih indikativnih alokacija sredstava za datu dravu lanicu, kako bi se osigurala koherentnost ulaganja. Proces programiranja je prva faza projektnog ciklusa i odvija se u nekoliko koraka saradnjom zemalja primaoca sredstava i Evropske komisije. Koncentracija (concentration), uvedena Delorovom prvom reformom, podrazumeva usmeravanje fondova tamo gde su najpotrebniji, odnosno njihovo usmeravanje u ostvarivanje odreenog broja unapred definisanih ciljeva i u one regione koji ispunjavaju zadate kriterijume. S tim u vezi, definisana su tri cilja strukturnih fondova uz jasan regionalni fokus zasnovan na NUTS teritorijalnoj klasifikaciji. Koncentracija, dakle, podrazumeva geografski, odnosno ekonomski kriterijum. Kofinansiranje (co-financing) ili, to je isto, princip dodavanja (additionality), podrazumeva da deo ulaganja u navedene ciljeve dolazi iz domaih izvora, odnosno da EU sufinansira ulaganja zemlje primaoca. Uveden je sa osnivanjem Evropskog fonda za regionalni razvoj, 1975. godine, gde je predvieno da sredstva Fonda pokrivaju do polovine trokova razvojnih projekata u kvalifikovanim regionima, dok bi ostatak bio finansiran iz domaih izvora. Ideja ovakog pristupa je spreavanje da sredstva iz evropskih fondova budu prosta zamena za domae investicije i potkopaju tako osnovnu svrhu tih fondova, ubrzan razvoj kroz uveana ulaganja. Kofinansiranje se obezbeuje procesom programiranja, tako to sredstva iz domaih izvora bivaju jasno naznaena u odgovarajuim programskim dokumentima (kao i sredstva iz drugih izvora, poput sredstava meunarodnih finansijskih institucija, ime se postie koordinacija).
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

40 Partnerstvo (partnership) podrazumeva saradnju, odnosno bliske konsultacije izmeu svih nivoa vlasti zemlje lanice i Evropske komisije. Princip partnerstva sledi se kroz sve faze projektnog ciklusa strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Vremenom ovaj princip je evoluirao ukljuivanjem i ekonomskih i socijalnih partnera, tela i organizacija koja se bave unapreenjem ivotne sredine i rodnom ravnopravnou, a danas obuhvata i civilno drutvo i nevladine organizacije. Sredstva iz strukturnih fondova namenjena su utvrenim ciljevima i razvojnim programima i sprovode se prema jasno utvrenim i strogo definisanim pravilima. Projektni ciklus strukturnih fondova moe se opisati na sledei nain: Odluku o budetu i pravilima za korienje strukturnih fondova donose Savet i Evropski parlament na osnovu predloga Evropske komisije. Komisija utvruje predlog Stratekih smernica o koheziji nakon konsultacija sa dravama lanicama. Smernice garantuju da e drave lanice uskladiti programiranje sa prioritetima Evropske unije kako bi dale podsticaj inovacijama i preduzetnitvu, negovale rast ekonomije zasnovane na znanju i stvorile vei broj kvalitetnijih poslova. Tokom dijaloga sa Evropskom komisijom, svaka drava lanica priprema Nacionalni strateki referentni okvir (National Strategic Reference Framework NSRF), u skladu sa Stratekim smernicama. NSRF definie strategiju svake od drava lanica i predlae listu operativnih programa koje drava eli da sprovede. Na osnovu NSRF-a drave pripremaju Operativni programe (Operational Programmes OP) koji predstavljaju prioritete drave lanice (i/ili regiona), kao i nain na koji e rukovoditi programiranjem i sprovoenjem. Komisija odobrava odreene delove NSRF-a koji zahtevaju odobrenje, kao i svaki od operativnih programa. Za drave i regione obuhvaene ciljem konvergencije postoji obaveza da 60% trokova mora da se alocira na prioritete koji proistiu iz strategije Evropske unije za rast i zapoljavanje (Lisabonska strategija). Za drave i regione obuhvaene ciljem konkurentnosti i zapoljavanja taj procenat iznosi 75%. Evropska komisija je usvojila oko 450 operativnih programa za period 20072013. godine. U programiranju i upravljanju operativnim programima uestvuju ekonomski i socijalni partneri, kao i organizacije civilnog sektora. Na nivou Operativnog programa drave lanice su u obavezi da definiu odreene iznose kofinansiranja. Kada Komisija donese odluku o operativnim programima, drava lanica i/ili njeni regioni sprovode programe, odnosno vre odabir i sprovoenje projekata. Ovaj posao obavljaju tzv. Tela za upravljanje u svakoj dravi i/ili regionu. Komisija alocira trokove (kako bi omoguila dravi lanici da zapone program). Komisija isplauje sertifikovani troak dravi lanici. Komisija vri monitoring svakog operativnog programa, pored monitoringa koji vre drave lanice. Komisija i drave lanice predaju Strateke izvetaje tokom itavog finansijskog perioda 20072013. godine. Tokom i nakon sprovoenja programa i projekata vri se njihova evaluacija i revizija. Evropski centar za istraivanje politika istie da sprovoenje kohezione politike zahteva izuzetno razvijen institucionalni okvir. Svaka drava lanica ima svoje sopstvene karakteristike koje se istiu razliitim stepenom kompleksnosti institucionalne organizacije, ali ono to ih karakterie je stepen integrisanosti u postojei, odnosno paralelan sistem. Evropski centar za istraivanje politika pravi razliku izmeu: diferencijalnog pristupa, koji karakterie odvojenost struktura za sprovoenje kohezione politike (npr. Holandija, vedska, Velika Britanija); jedinstvenog pristupa, pri emu se sredstva usmeravaju kroz nacionalna, odnosno regionalna ministarstva i agencije (npr. Austrija, panija, delovi Nemake i veina novih drava lanica); kombinovanog pristupa, koji predstavlja spoj dva pristupa (npr. Finska, Francuska i Italija). Kljuni faktori koji utiu na kreiranje sistema u skladu sa navedenim pristupima jesu postojee administrativno ureenje (centralizovano, dekoncentrisano ili federalno, odnosno regionalno ureenje) i nivo finansiranja. Paradoksalno, ali mala sredstva ohrabruju stvaranje paralelnih sistema.

41

Analizom odluka drava lanica Evropske unije u vezi sa sistemom upravljanja fondovima Evropske unije, samo sa 36.9% ukupnih sredstava upravljaju organi formirani na nivou regiona, dok se ostali iznos sredstava nalazi pod nadlenou centralnih organa.25 Uzimajui u obzir sredstva alocirana u okviru Kohezionog fonda, organi formirani na nivou regiona raspolau sa 30.5% ukupnog budeta. Treba napomenuti da upravo regioni koji uivaju vei stepen autonomije, kao to su regioni Nemake, Italije i panije, imaju nadlenosti nad 25 Izvor: Internet stranica DG Regio. upravljanjem navedenim sredstvima. Verujem da e veina onih koji itaju ovaj rad postaviti sebi pitanje: emu ovolika komplikacija, a pri tome se jo i pitamo da li sve ovo (regionalna politika i evropski fondovi) radi (ima efekta)? Na ovo pitanje lako je dati odgovor jedino u delu koji se odnosi na kompleksna pravila. Analiza evolucije sistema upravljanja kohezionom politikom, od njene reforme iz 1988. godine, ukazuje da su odreeni nedostaci kohezione politike prouzrokovani pokuajima da se ogranii uloga Evropske komisije u sistemu upravljanja. Stav da bi odreene uslove koji se postavljaju dravama lanicama u sistemu upravljanja kohezionom politikom, u vezi sa monitoringom, izvetavanjem, evaluacijom, odreenim institucionalnim zahtevima i sl., trebalo ukiRegionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

42 nuti ili zaobii, pogrean je. Odreeni opti principi moraju da postoje na nivou Evropske unije i oni moraju da se zasnivaju na najboljoj moguoj svetskoj praksi. S druge strane, dravama lanicama se preputa da inkorporiraju ove principe u svoje nacionalne sisteme, pri tome vodei rauna o potovanju utvrenih principa i okvirnih pravila, a Evropskoj komisiji ostavlja se pravo da uspostavljeni sistem verifikuje ili se ne sloi sa njim. Samo na ovaj nain, uz postojanje odreenih pravila, moemo biti sigurni da je uinjeno sve kako bi efekti kohezione politike bili to pozitivniji i da iste zakonitosti vae za sve.

43

2. Republika Srbija u kontekstu regionalne politike

Srbija danas je drava potencijalni kandidat za lanstvo u Evropskoj uniji i nalazi se na drutvenoj i ekonomskoj prekretnici koja donosi nove prilike i nove izazove. Ta prekretnica zahteva sagledavanje vlastitih drutvenih i ekonomskih prednosti, ali i utvrivanje nedostataka i slabosti koje nas spreavaju u potpunom iskoritavanju prilika koje se otvaraju pred srpskom privredom i drutvom.
40 najnerazvijenijih optina u Srbiji

U Republici Srbiji je prisutna izraena depopulacija odreenih podruja, s jedne strane, i velika koncentracija stanovnitva i privrede u tek nekoliko gradova, s druge strane. Takva kretanja imaju negativne posledice u ekonomskoj, socijalnoj, prostornoj i ekolokoj sferi. Prema indeksu razvojne ugroenosti, odnos izmeu najrazvijenijeg i najnerazvijenijeg okruga je 1:7, a odnos izmeu najrazvijenije i najnerazvijenije optine je 1:15. Meutim, jo ozbiljniji problem predstavlja sveukupno zaostajanje Srbije u odnosu na prosek Evropske unije, te je proseni BDP po glavi stanovnika u Srbiji 2006. godine iznosio tek 3.273 evra26. Nezaposlenost u Srbiji (od 18.8 %) i dalje je jedna je od najviih u 26 Prosek EU iznosi 27.868 regionu, a prisutan je evra, dok prosek ostalih drava i veoma izraen trend u procesu evropske integracije negativnog prirodnog iznosi: Hrvatska 8445 evra, prirataja (depopulacija Turska 6804 evra, Crna Gora 3443 evra. podruja).
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

44 Sa druge strane, Republika Srbija, u ovom trenutku, nema jasno definisanu nacionalnu regionalnu politiku. Potreba, znaaj i okviri regionalne politike i odrivog regionalnog razvoja utvreni su u najviem pravnom aktu, kao i odreenom broju stratekih dokumenata i zakona. U prilog zakljuka o nepostojanju jasno formulisane nacionalne regionalne politike govore razliiti stavovi po pitanju teritorijalnog ureenja Republike Srbije, kao i odreena usvojena reenja. znaaj politike regionalnog razvoja i mera za njeno sprovoenje za proces evropske integracije. U Sporazumu se regionalni i lokalni razvoj navodi kao jedna od prioritetnih oblasti saradnje izmeu Evropske unije i Republike Srbije: Strane e nastojati da jaaju regionalnu i lokalnu razvojnu saradnju, sa ciljem doprinoenja ekonomskom razvoju i smanjenju regionalnih nejednakosti. Posebna panja bie posveena prekograninoj, transnacionalnoj i meuregionalnoj saradnji. U okviru saradnje uzee se u obzir prioritetne oblasti koje se tiu pravnih tekovina Zajednice u okviru regionalnog razvoja, (l. 113, naslov VIII Politike saradnje). U Nacionalnom programu za evropske integracije kao kratkoroni prioriteti navode se usvajanje Zakona o regionalnom razvoju i uvoenje decentralizovanog sistema upravljanja fondovima Evropske unije, kroz uspostavljanje odgovarajueg zakonodavnog okvira, struktura za pripremu, sprovoenje i kontrolu programa i projekata koje finansira Evropska unija i blagovremenu i kontinuiranu izgradnju kapaciteta. Zakonom o regionalnom razvoju (Slubeni glasnik RS, broj 51/2009) odreuju se nazivi regiona i ureuju se nain odreivanja oblasti koje ine region i nain odreivanja jedinica lokalne samouprave koje ine oblast, pokazatelji stepena razvijenosti regiona i jedinica lokalne samouprave, razvrstavanje regiona i jedinica lokalnih samouprava prema stepenu razvijenosti, razvojni dokumenti, subjekti regionalnog razvoja, mere i podsticaji i izvori finansiranja za sprovoenje mera regionalnog razvoja. Pored toga, regionalni razvoj kao iri horizontalni prioritet prepoznat je u nizu drugih stratekih dokumenata koje je usvojila Vlada Republike Srbije. Tako, Strategija za smanjenje siromatva kao jedan od stratekih pravaca istie podsticanje razvoja regionalnih politika kroz meuoptinsku saradnju. Nacionalna strategija za pristupanje Srbije Evropskoj uniji navodi da je jedan o prioriteta Republike Srbije na putu ka Evropskoj uniji donoenje zakona o ravnomernom regionalnom razvoju, definisanje kriterijuma za odreivanje stepena razvijenosti, osnivanje institucija koje se bave regionalnim razvojem, definisanje sistemskih reenja u vezi sa finansiranjem i druge podrke brem razvoju nerazvijenih podruja. U Strategiji za podsticanje i razvoj stranih ulaganja, kao jedan od stratekih ciljeva navodi se kreiranje uslova za uravnoteeni regionalni razvoj zemlje, odnosno unapreenje, a potom i kontinuirani razvoj svakog pojedinog regiona. Takoe, trebalo bi spomenuti da u skladu sa Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Srbije (Slubeni glasnik RS, broj 129/07), teritorijalnu organizaciju Republike Srbije ine: 150 optina (minimalan broj stanovnika je 10.000), 23 grada (minimalan broj stanovnika je 100.000) i grad Beograd kao teritorijalne jedinice i dve autonomne pokrajine (Vojvodina i Kosovo i Metohija) kao oblik teritorijalne autonomije.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

45

2.1 Strateki i zakonodavni okvir

Ustav Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, broj 83/06) je posvetio posebnu panju regionalnom razvoju, kao i razvoju nedovoljno razvijenih podruja. U Ustavu, u delu koji se odnosi na ekonomsko ureenje i javne finansije, navodi se da se Republika Srbija stara o ravnomernom i odrivom regionalnom razvoju, u skladu sa zakonom (lan 94 Ustava Ujednaavanje razvoja). Takoe, u Ustavu se navodi da je u nadlenosti Republike Srbije da ureuje i obezbeuje razvoj Republike Srbije, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, ukljuujui i razvoj nedovoljno razvijenih podruja, (lan 97, taka 12 Ustava). Prvi korak u sprovoenju ustavnih nadlenosti Republike Srbije u reavanju problema regionalnog razvoja je ostvaren donoenjem Strategije regionalnog razvoja Srbije za period od 2007. do 2012. godine (Slubeni glasnik RS, broj 21/2007). Strategijom, koju je Vlada usvojila u januaru 2007. godine, prvi put se na sveobuhvatan i konzistentan nain definiu osnovni razvojni prioriteti regionalnog razvoja Republike Srbije i naini njihovog ostvarivanja. Kao najbitniji ciljevi i strateki pravci regionalnog razvoja Republike Srbije u Strategiji se navode: odrivi razvoj; podizanje regionalne konkurentnosti; smanjenje regionalnih neravnomernosti i siromatva; zaustavljanje negativnih demografskih kretanja; nastavak procesa decentralizacije i ekonomska integracija srpske zajednice u AP Kosovo i Metohija. Kao osnovne ciljeve i pravce delovanja, Strategija predvia da je u narednom periodu neophodno doneti zakon i niz podzakonskih akata kojim e se urediti oblast regionalnog razvoja. Strategija predvia tri kljune aktivnosti politike regionalnog razvoja u narednom periodu: 1) odreivanje stepena razvijenosti kategorizacija i tipologija podruja, kao i statistika regionalizacija podruja (NUTS II i NUTS III); 2) definisanje razvojnih politika u funkciji podsticanja regionalnog razvoja Republike Srbije; 3) formiranje institucija koje su odgovorne za ostvarenje Strategije. Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i Zakon o potvrivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Evropske zajednice i njenih drava lanica, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane (Slubeni glasnik RS, broj 83/08) istiu

46

47

2.2 Osvrt na Zakon o regionalnom razvoju

Vanost regionalnog razvoja za sveukupni odrivi drutveno-ekonomski razvoj Republike Srbije i potreba smanjivanja regionalnih i unutarregionalnih razlika i podizanje konkurentnosti injenice su koje opravdavaju donoenje zakona sa ciljem da na sistemski nain regulie oblast regionalnog razvoja. Zbog oekivanja koje je Zakon o regionalnom razviju stvorio, pre svega u organima lokalne samouprave, u vezi sa efektima sprovoenja ovog zakona na smanjenje regionalnih razlika i podsticaj breg razvoja nerazvijenih delova Srbije, u ovom radu posebnu panju trebalo bi posvetiti i osnovnim delovima Zakona o regionalnom razvoju. Ovom prilikom treba istai da je nadleno ministarstvo tokom pripreme Zakona o regionalnom razvoju sprovelo opsene konsultacije sa zainteresovanim stranama i da tokom procesa konsultacija nije bilo lako pomiriti idealne modele i reenja, s jedne strane, i mnoge realne interese i potrebe, s druge strane. U kratkim crtama prikazujui reenja Zakona o regionalnom razvoju, treba istai da je, u skladu sa ovim zakonom, Srbija administrativno podeljena na sedam statistikih regiona. Regioni su Vojvodina, Beograd, Zapadni, Istoni, Centralni, Juni i region Kosova i Metohije, a Zakon utvruje kriterijume na osnovu kojih e se odreivati koji regioni spadaju u razvijene, a koji u nerazvijene. Navedeno je da e Vlada Srbije, na predlog Republikog zavoda za statistiku, i u skladu sa standardima Evropske unije, utvrditi oblasti koje ine tih sedam regiona. Prema razvijenosti, regioni se razvrstavaju na one iznad 75% republikog proseka BDP-a po stanovniku i one ispod tog procenta, a jedinice lokalne samouprave razvrstavaju se u etiri grupe. Zakonom je utvreno da e Narodna skuptina doneti plan za definisanje prioriteta u regionalnom razvoju u narednih deset godina, koji e pripremiti nadleno ministarstvo. Zakonom je utvreno formiranje Nacionalnog saveta za regionalni razvoj, iji mandat e trajati pet godina. To telo imae 19 lanova i predsednika, a tu funkciju obavljae resorni ministar. Takoe, utvreno je da Vlada formira Nacionalnu agenciju za regionalni razvoj koja e obavljati razvojne i strune poslove regionalnog razvoja, kao i Regionalni razvojni savet i regionalnu razvojnu agenciju za svaki region. Zakonom je utvreno da Vlada Srbije utvruje mere za podsticanje regionalnog razvoja u vezi sa unapreenjem privrede, razvojem gradova i optina, unapreenjem zatite ivotne sredine i razvojem nedovoljno razvijenih podruja. Regionalni razvoj bie finansiran iz republikog budeta, budeta autonomnih pokrajina, budeta Beograda i jedinica lokalne samouprave, kao i pretpristupnih fondova Evropske unije, donacija meunarodne zajednice i razvojnih kredita meunarodnih finansijskih institucija. Da bi Zakon poeo da se sprovodi, potrebno je doneti nekoliko podzakonskih akata koji e blie urediti odreena reenja uspostavljena Zakonom.

Uvoenjem Nomenklature u statistiki sistem Republike Srbije trebalo bi da se uvede evropski statistiki standard za prikupljanje, obradu i prikazivanje podataka na nivoima prostornih jedinica kakav postoji u statistikom sistemu Evropske unije. Ovi podaci e biti temelj za ocenu prihvatljivosti prilikom programiranja sredstava strukturnih fondova Evropske unije koji osiguravaju raspodelu sredstava Evropske unije namenjenih razvoju. Meutim, NUTS klasifikacija je prvi uslov za korienje strukturnih fondova Evropske unije nakon stupanja u lanstvo Evropske unije. Postojanje NUTS podele u fazi pristupanja omoguava efikasnije voenje politike regionalnog razvoja, budui da prua jasne pokazatelje stanja razvoja u dravi i samim time stvara prostor za odabir najadekvatnijih mera za reavanje problema regionalne disproporcije i nerazvijenosti. Kao to je ve istaknuto, statistike prostorne jedinice ne predstavljaju pravnu niti administrativnu podelu teritorija drave, a skladno pravnoj tekovini Evropske unije, niti obaveznu osnovu za voenje i osmiljavanje politike nacionalnog regionalnog razvoja. Meutim, uzimajui u obzir potrebu uzajamnog dopunjavanja ove dve politike regionalnog razvoja (Evropska unija i nacionalni nivo), treba uzimati u obzir potrebu usklaenog delovanja svih inilaca na njihovom kreiranju i sprovoenju. Jedna od obaveza koje je Srbija preuzela Sporazumom o stabilizaciji i pridruivanju27, jeste dostavljanje Evropskoj komisiji podatka o visini BDP-a po glavi stanovnika, harmonizovanih na NUTS II nivou regiona u periodu od etiri godine. Iako je osnovna svrha ove odredbe preciziranje uslova dodele regionalne dravne pomoi i strukturnih fondova i njenih korisnika na teritoriji Srbije, preuzimanje ove odredbe znai zapoinjanje vane rasprave u Srbiji na temu statistike podele teritorije drave. Bitno je podvui da Evropska unija ne postavlja zahtev za regionalizacijom niti daje kriterijume ili predloge kako to treba da se uradi, to veoma jasno pokazuje i arolikost unutranjeg ureenja drava lanica Evropske unije. Takoe treba imati na umu da je unutranje ureenje Srbije ustavna kategorija i samo promenom Ustava se moe menjati.28 Ono to je zahtev procesa evropske integracije, jeste osposoblja- 27 lan 73.7b Sporazuma o vanje drave da na unificirani nain (u skladu sa principima stabilizaciji i pridruivanju. NUTS) dostavlja podatke o svojoj razvijenosti, kako bi se pomo nerazvijenim regionima (domaa i evropska) najefikasni- 28 lan 182 Ustava Republike Srbije. je alocirala na najugroenije take. U obrazloenju lana 5 Zakona o regionalnom razvoju konstatuje se da je prethodna saglasnost Eurostata preduslov za zvanino uspostavljanje NUTS nomenklature. Imajui u vidu da ovakva saglasnost nije postignuta pre donoenja Zakona, postavlja se pitanje da li e Eurostat odobriti ovako definisane regione. Zakon predvia da e se propisi na osnovu ovog Zakona doneti u roku od est meseci od dana njegovog stupanja na snagu. Da li e se u predvienom periodu od est meseci usaglasiti
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

48 NUTS regioni sa Eurostatom? Usaglaavanje e sada ii znatno tee. Treba imati u vidu i zvanian izvetaj Eurostata za 2008. godinu u kom se navodi: Regioni u dravama kandidatima i EFTA29 dravama predstavljaju takozvane statistike regione i prate ista pravila koja vae za NUTS regione, ali bez ika29 Island, Lihtentajn, Norveka kvog pravnog osnova. Pored toga, uspostavljanje sedam rei vajcarska. giona odstupa od predloenih reenja Strategije regionalnog 30 razvoja Republike Srbije za period 20072012. godine,30 te Prvi model je predviao se postavlja pitanje opravdanosti ovakvog reenja. Ne treba da budu formirana etiri regiona: Vojvodina, grad zaboraviti da je Srbija drava potencijalni kandidat koja je Beograd, centralna Srbija i imala rok od etiri godine da pripremi i u saradnji sa EuKosovo i Metohija. Drugi rostatom donese odluku o regionima koja bi bila u njenom model je predviao pet regiona: najboljem interesu, odnosno odgovara njenim razvojnim poVojvodina, grad Beograd, trebama. Takoe, postavlja se pitanje da li e svaki od Zakoistona i zapadna Srbija i nom utvrenih regiona imati dovoljan broj stanovnika na niKosovo i Metohija. Trei model je predviao stvaranje devet vou NUTS II, kako to zahteva NUTS klasifikacija? Nikako regiona: grad Beograd, istona ne smemo da zaboravimo, da bi prikupljeni podaci o stepenu Vojvodina (Banat), zapadna razvijenosti regiona na osnovu ovako utvrene NUTS klasiVojvodina (Baka i Srem), Istoni fikacije predstavljali osnov za odreivanje alokacija strukturregion, Juni region, Zapadni, nih fondova, ukoliko bi Srbija danas postala drava lanica Centralni region, zapadno Kosovo i istono Kosovo. Evropske unije. Odgovarajuim podzakonskim aktom bie utvreno koji e podaci zvanine statistike biti korieni za utvrivanje metodologije za izraunavanje stepena razvijenosti regiona i jedinica lokalne samouprave. Meutim, ostaje nejasno kako e se razvrstavanje lokalnih samouprava po stepenu nerazvijenosti uklopiti sa razvrstavanjem regiona i na koji nain stepen razvijenosti utie na principe finansiranja razvoja. Slinost sa pravilima kohezione politike vidi se u stepenu razvijenosti regiona, koja se ogleda u odnosu na 75% republikog proseka BDP-a po glavi stanovnika. Sutinska razlika u odnosu na kohezionu politiku je u tome da se stepen razvoja regiona unutar Evropske unije meri prema nivou svih drava lanica (EU27=100%), a ne svake drave ponaosob, kako to definie na Zakon. Zakon ne predvia mogunost revizije Nacionalnog plana regionalnog razvoja i Regionalnih razvojnih strategija. Treba imati u vidu da se Nacionalni plan regionalnog razvoja priprema za period od deset godina, a Regionalne razvojne strategije za period od pet godina. Nesumnjivo je da e ova dokumenta biti pripremljena do kraja tekueg finansijskog perioda Evropske unije (2007 2013. godine). Navedena injenica ukazuje na neophodnost usklaivanja i potrebu revizije ovih dokumenata, kako bi se osigurala komplementarnost sa novom finansijskom perspektivom (20142020. godine) i evropskim prioritetima u periodu kada Republika Srbija oekuje prijem u lanstvo Evropske unije. lanom 17 predvia se da Programi finansiranja razvoja regiona sadre pregled projekata za region i raspodelu finansijskih sredstava za realizaciju tih projekata za svaki od regiona u toku budetske godine. Zakon je trebalo da predvidi da e odreena metodologija, odnosno kriterijumi izbora projekata biti formulisani (npr. za infrastrukturne projekte postojanje studije izvodljivosti, procene uticaja na ivotnu sredinu, tehnike i tenderske dokumentacije i sl.). Principi dobrog projektnog upravljanja i praksa koja se ve sada primenjuje za projekte koje finansira Evropska unija zahtevaju postojanje ovakvih kriterijuma. Pored toga, jednogodinje planiranje budeta, u praksi, zahtevae stvaranje mehanizama usaglaavanja sa pripremom Programa finansiranja, naroito imajui u vidu komplikovanu proceduru usvajanja Programa, prema kojoj miljenje na Program finansiranja razvoja regiona daju regionalni razvojni saveti, Nacionalni savet, ministarstvo zadueno za poslove regionalnog razvoja, ministarstva i na kraju odluku donosi Vlada. U suprotnom, stvoreni su osnovi za brzopleto planiranje, kao alternativi blokiranja sredstava. lan 18 predvia da na ostala razvojna dokumenta iz oblasti regionalnog razvoja (strategije, programi, planovi, akcioni planovi) neophodno pribaviti miljenje o usaglaenosti tih dokumenata sa Nacionalnim planom i regionalnom strategijom. U narednom periodu neophodno je izbei da bilo ko ima diskreciono pravo na tumaenje znaenja razvojnih dokumenata na koje se daje miljenje. Pored toga, kako je predvieno da na ove dokumente miljenje daju regionalni razvojni saveti, za koje niko ne obavlja strune poslove, neophodno je obezbediti da onaj ko daje miljenje ima dovoljno kapaciteta da valjano i blagovremeno izvri analizu svih dokumenata (npr. miljenje za sve optinske strategije na teritoriji jednog regiona). Zakon uspostavlja veoma komplikovanu i razuenu mreu institucija sa nadlenostima koje nisu uvek precizno definisane i razgraniene (ministarstva zaduena za poslove regionalnog razvoja, finansija i prostornog planiranja Nacionalna agencija za regionalni razvoj regionalni razvojni saveti (sedam) regionalne agencije (sedam) oblasne asocijacije, onoliko koliko bude NUTS III regiona). Uslove, kriterijume, nain za akreditaciju i prestanak akreditacije oblasnih asocijacija (lanovi 4143), kojim Nacionalna agencija vri akreditaciju, trebalo bi formulisati tako da se otklone sve mogunosti za diskrecione procene. Vrednovanje rada oblasne asocijacije ne bi trebalo da obavlja iskljuivo ni regionalna ni nacionalna agencija, ve i oni zbog kojih se ove agencije i osnivaju, a to su optine. Iz tog razloga neophodno je predvideti i odreenu ulogu optina u procesu akreditacije, odnosno njenog eventualnog oduzimanja. Zakon predvia da nadzor i vrednovanje realizacije mera i podsticaja sprovodi Ministarstvo (ekonomije i regionalnog razvoja). Reenje da jedno ministarstvo, koje poverava poslove Nacionalnoj agenciji za regionalni razvoj (a ona akredituje oblasne asociRegionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

49

50 jacije, ime se kreira i sprovodi politika regionalnog razvoja), istovremeno vri i nadzor i procenu realizacije politike regionalnog razvoja Republike Srbije, ne odgovara u potpunosti principu nezavisne kontrole i nepristrasne ocene. Prema slovu Zakona, uspostavljeni institucionalni model u oblasti regionalnog razvoja u Srbiji treba da ocenjuje sam sebe. Naime, praksa drava lanica Evropske unije pokazuje da se nadzor i vrednovanje politika vri ne samo ex-post, ve i ex-ante i mid-term formi, kao i da ocenu vre i nezavisni istraivaki centri/instituti i sl., te slina reenja treba predvideti i u nadzoru i vrednovanju politika i u naem sluaju. Vano je napomenuti da za korienje pretpristupnih fondova nije bitno postojanje NUTS podele, niti postojanje strukure regionalnih agencija. U prilog ovome govori i lan 49 Zakona o regionalnom razvoju koji predvia da e se programi i projekti finansirani iz sredstava pretpristupne pomoi planirati i sprovoditi prema ve postojeim pravilima. Ve ovde treba napomenuti da je proces pridruivanja esto praen procesom decentralizacije iji je cilj unapreenje efikasnosti rada dravne administracije uz primenu principa subsidijarnosti. Ovi napori esto se poistoveuju sa upravljanjem strukturnih fondova, koji, po definiciji, imaju snaan regionalni fokus. Meutim, iskustva Irske, Portugala, kao i veine novih drava lanica ukazuju da decentralizacija i stvaranje struktura za upravljanje fondovima EU ne idu ruku pod ruku. Naprotiv, u dravama u kojima se siromani regioni suoavaju sa razvojnim izazovima i raspolau sa ogranienim fiskalnim sredstvima i ogranienim administrativnim kapacitetom, centralna vlast mora da preuzme vodeu ulogu. Centralizovano programiranje i sprovoenje programa i projekata koje finansira Evropska unija neophodno je kako bi se obezbedilo efikasno sprovoenje prioritetnih programa i projekata. Decentralizacija je neophodna, ali ne kao motiv 31 Marinov V., Bahloul H., apsorpcije strukturnih fondova. Istovremeno, ovaj centraliSlay B.: Structural funds and zovan pristup ne sme da prenebregne iroki konsultativni the new member states: lessons proces oko pripreme programa i projekata od interesa za lolearned, Development & Transition, Issue 4, 2006, str. 6. kalne zajednice.31 Usvajanje Zakona o regionalnom razvoju predstavlja pozitivan iskorak u pravcu regulisanja nacionalne regionalne politike. Kako bi se osigurala i praktina primena ovog Zakona, u narednom periodu je neophodno izvriti odgovarajue korekcije i prilagoavanja. Pred Vladom stoji utvrivanje NUTS regiona u saradnji sa Eurostatom, izrada metodologije za izraunavanje stepena razvijenosti lokalnih samouprava, kao i metodologije izrade stepena odreivanja razvijenosti samih regiona, formiranje institucionalnog i stratekog okvira. Ovi procesi predstavljaju mogunost za ispravljanje navedenih nedoreenosti i prilagoavanje praksi drava lanica Unije, ali istovremeno vodei i rauna o potrebama i specifinostima Republike Srbije. Pored toga, neophodno je vriti konstantno, ali nezavisno praenje rezultata Zakona kako bi se u narednom periodu omoguile objektivne korekcije. Ovde treba napomenuti i da se Evropska komisija nije ukljuila pravovremeno u proces pripreme ovog Zakona. ta vie, Evropska komisija je svoje miljenje iznela nakon usvajanja Zakona o regionalnom razvoju. Izgleda da smo u ovom procesu ostali uskraeni za iskustva Evropske komisije iz drava koje su ve prole kroz ovaj proces. Iskustva drava koje su u poslednjem talasu postale lanice Evropske unije, govore da je pri uvoenju NUTS klasifikacije korisnije praviti regione prema ekonomskim potrebama zemlje i u cilju to veeg privlaenja strukturnih fondova Evropske unije, nego iskljuivo prema istorijskim i administrativnim linijama (tamo gde one postoje). Drave poput Poljske, eke, Bugarske i Slovake su radikalno preoblikovale svoje regionalne podele. Prilikom definisanja regiona treba voditi rauna da Evropska unija nerazvijenim regionom, koji moe dobijati pomo iz strukturnih fondova, smatra NUTS II region iji je BDP ispod 75% proseka Evropske unije. Takoe, kada drava jednom definie regione i dostavi svoju statistiku podelu, ako kasnije sa razvojem ekonomije i porasta BDP-a dobije potrebu za njihovim redefinisanjem, u sluaju da neki regioni ne budu i dalje podobni za pomo, to moe da uradi samo u dogovoru sa Evropskom unijom, budui da se radi o sredstvima poreskih obveznika drava lanica Evropske unije. Kao polazni princip prilikom daljeg definisanja regiona treba uzeti primer Beograda. On e, kao motor razvoja Srbije, biti i najverovatnije prvi region koji e prei liniju od 75% proseka Evropske unije, i treba da bude izdvojen za sebe. U suprotnom, razvoj Beograda bi doveo do statistikog poveanja BDP-a u regionu, tako da bi ostatak regiona van Beograda ostao na istom nivou razvoja, s tim to vie ne bi mogao da rauna na pomo za razvoj nerazvijenih regiona. Isti princip treba primeniti i u ostatku drave, gde e se nezaobilazno javiti gradski centri (Novi Sad, Kragujevac, Smederevo, aak, Ni...), koji e biti motori razvoja u svojim regionima. Takoe, prilikom stvaranje regiona treba voditi rauna o njihovim osobenim problemima (nezaposlenost, depopulacija, industrija koja ne radi, ekoloki problemi, itd.), ali i o prednostima (npr. veza sa koridorima VII i X, turistiki potencijali, granica sa Evropskom unijom ili drugim dravama, itd.). I na kraju, trebalo bi rei da je realno oekivati da se proregionalni pristup regionalne politike Evropske unije iskoristi za politike ambicije odreenih regiona i organizacija, a sve pod izgovorom regionalnog razvoja, sprovoenja nacionalne regionalne politike i regionalizacije Srbije. Meutim, na ovom mestu, jo jednom je neophodno istai da regionalna politika Evropske unije i njeno sprovoenje ne podrazumevaju nacionalnu regionalnu politiku i njeno sprovoenje, koja moe da podrazumeva regionalizaciju, a ne mora. U prethodnom delu rada istaknuto je da bi regionalnu politiku Evropske unije trebalo razlikovati od nacionalne regionalne politike, odnosno od regionalizacije i regiRegionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

51

52 onalizma. S tim u vezi, treba istai da je u interesu Republike Srbije da se obezbedi komplementarnost izmeu regionalne politike Evropske unije i planiranja i sprovoenja politike regionalnog razvoja Srbije. Samo na ovaj nain mogue je osigurati ravnomeran regionalni razvoj Srbije i opte blagostanje graana, bez obzira u kom delu Srbije oni iveli. S druge strane, statistiko-ekonomski regioni mogli bi predstavljati dobru osnovu za kasnije uvoenje regiona kao administrativnih jedinica, odnosno teritorijalnih autonomija. Ali, to je posebna tema za strune i politike rasprave, ukljuujui i ustavne promene u toj sferi. Tim pre to Srbija nema iskustvo i tradiciju te vrste, pa bi svakako trebalo izbei improvizacije ili mehaniko kopiranje specifinih reenja evropskih drava koje u okviru svoje teritorijalne organizacije imaju ovakvu vrstu regiona. Bitno je da se prilikom izrade statistikih regiona, kao i daljeg razvoja institucionalnog okvira, razmilja strateki, na dui rok, i na ovo pitanje treba gledati kao na istorijsku priliku da Srbiju uredimo na nain koji omoguava najadekvatnije voenje efikasne politike ravnomernog regionalnog razvoja i odgovaranje na potrebe nerazvijenih regiona kojima je potrebna pomo.

53 Instrument za pretpristupnu pomo (Instrument for Pre-Accession Assistance IPA) predstavlja program za zemlje u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Pretpristupna sredstva imaju za cilj da olakaju 32 Uredba Komisije EU o ekonomsku i drutvenu transformaciju koju pristupanje Uni- sprovoenje IPA (718/2007) ji podrazumeva. Ukupan IPA budet za period od 2007. do oslanja se na okvirnu Uredbu 2013. godine iznosi 11, 468 milijardi evra. U periodu od Saveta EU o IPA i Finansijsku 2007. do 2013. godine Republici Srbiji je namenjeno oko 1.4 uredbu Saveta br. 1605/2002, milijardi evra. Opti okvir, zatim principi sprovoenja pomo- izmenjenu Uredbom 1995/2006, koja definie naine upravljanja i, oblasti i forme pomoi definisani su Uredbom Komisije sredstvima iz fondova EU, EU br. 718/2007 od 12. juna 2007. godine.32 Viegodinjim ukljuujui i IPA sredstva, tj. indikativnim finansijskim okvirom i Viegodinjim indikativ- nain izvrenja budeta Unije nim planskim dokumentom. uopte. Instrument za pretpristupnu pomo sastoji se od pet komponenti: 1. Pomo tranziciji i izgradnja institucija. Prva IPA komponenta je osmiljena s ciljem da prui podrku u procesu pribliavanja Evropskoj uniji, u ispunjavanju kriterijuma i standarda koje namee pristupanje, prenoenju zakonodavstva i, posebno, jaanju kapaciteta institucija. 2. Prekogranina saradnja. Cilj ove komponente je promovisanje dobrosusedskih odnosa i regionalne saradnje izmeu pograninih, tradicionalno privredno zaostajuih regiona izmeu zemalja koje imaju zajedniku granicu sprovoenjem zajednikih projekata; 3. Regionalni razvoj. Trea IPA komponenta ima za cilj da unapredi ekonomsku i socijalnu koheziju kroz razvoj transportne infrastrukture, naroito razvoj nacionalnih saobraajnih mrea i transevropskih mrea, zatitu ivotne sredine u vidu upravljanja otpadom, vodosnabdevanja, otpadnih voda i kvaliteta vazduha, rehabilitacije zagaenih oblasti, energetske efikasnosti i obnovljivih izvora energije i razvoj regionalne konkurentnosti kroz podsticanje preduzetnitva i zaposlenosti. 4. Razvoj ljudskih resursa. Ova komponenta ima za cilj da doprinese ekonomskoj i socijalnoj koheziji i ostvarenju prioriteta Evropske strategije zapoljavanja u oblasti zapoljavanja, obrazovanja, obuke i socijalne inkluzije. 5. Ruralni razvoj. Ova komponenta prua podrku odrivom poljoprivrednom i ruralnom razvoju kroz poboljanje trine efikasnosti i usvajanje standarda Unije, podrku uspostavljanju grupa proizvoaa i ulaganja u preradu i plasman poljoprivrednih i ribarskih proizvoda, sprovoenje mera u oblasti ivotne sredine u poljoprivredi i poboljanje i razvoj ruralne infrastrukture. Iako je formiran kao jedinstven i koherentan instrument podrke, IPA pravi razliku izmeu drava korisnica. Za razliku od onih drava kandidata koje imaju akreditovan decentralizovani sistem upravljanja fondovima Evropske unije (Decentralised
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

2.3 Instrument za pretpristupnu pomo

U periodu od 2000. do 2006. godine dravama u procesu pridruivanja EU na raspolaganju su bila etiri finansijska instrumenta: Phare (Pologne et Hongrie - Aide Restructuration Economique); ISPA (Instrument for Structural Policies for pre-Accession); SAPARD (Special pre-accession Assistance for Agriculture and Rural Development), i CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Od navedenih instrumenata Republika Srbija je u periodu od 2000. do 2006. godine koristila CARDS instrument u iznosu od oko 1,3 milijardi evra. Donoenjem Uredbe Saveta br. 1085/2006, od 17. jula 2006. godine, koja je stupila na snagu 1. januara 2007. godine, svi navedeni instrumenti zamenjeni su jednim pretpristupnim instrumentom sa pet komponenti. Svrha donoenja ove uredbe je da se definie koherentan okvir za pruanje pomoi kandidatima i potencijalnim kandidatima i unapredi efikasnost u pruanju spoljne pomoi Unije. Uredba Saveta definie osnovne karakteristike novog pretpristupnog instrumenata njegovu svrhu, komponente, oblasti na koje e se pomo koncentrisati i forme te pomoi, kao i osnovna pravila za njeno sprovoenje.

54 Implementation System DIS) i kojima se pomo prua kroz svih pet komponenti, dravama potencijalnim kandidatima i onim dravama kandidatima bez akreditovanog decentralizovanog sistema upravljanja fondovima, pomo se upuuje samo kroz prve dve. Jasno je dakle, da se kao osnovni preduslov za korienje svih pet IPA komponenti navodi sticanje statusa kandidata za lanstvo u Evropskoj uniji, sa akreditovanim decentralizovanim sistemom upravljanja fondovima. Od izuzetne je vanosti napomenuti da komponente namenjene dravama kandidatima slue pre svega da pripreme zemlje kandidate za korienje evropskih fondova po pristupanju Uniji. Svrha decentralizovanog sistema upravljanja fondovima Evropske unije jeste da se drave korisnice IPA sredstava osposobe da samostalno upravljaju fondovima Evropske unije, pre svega poslovima javnih nabavki, ugovaranja, plaanja i kontrole. Meutim, upravljanje fondovima Evropske unije u okviru decentralizovanog sistema upravljanja fondovima moe se odobriti 33 Intervju sa Iainom Mackiem, samo kada se ispune odreeni minimalni kriterijumi i usloekspertom u okviru PPF-a pri vi, a definie ih Evropska komisija u Uredbama o osnivanju Kabinetu potpredsednika Vlade za evropske integracije, 2009. i sprovoenju IPA.33 Uspostavljanje decentralizovanog sistema upravljanja fondovima je sloen i dugotrajan proces koji zahteva aktivno angaovanje i koordinaciju nadlenih institucija. Sprovoenje obaveza za uspostavljanje ovakvog sistema upravljanja zahteva izmene zakonodavstva, formiranje novih institucija, uspostavljanje neophodnih procedura, postojanje dovoljnog broja obuenog kadra i saglasnost svih kljunih aktera. Priprema za akreditaciju je postupak kojim rukovode nacionalne institucije uz podrku Evropske komisije. S tim u vezi, Vlada Republike Srbije je 24. aprila 2008. godine usvojila Plan aktivnosti za pripremu akreditacije decentralizovanog sistema upravljanja fondovima Evropske unije u Republici Srbiji. Mislim da se izazovi upravljanja sredstvima Evropske unije, kako u pretpristupnoj fazi, tako i po pristupanju, mogu opisati kroz tri cilja: maksimizirati troenje sredstava, kako bi se ispotovali predvieni rokovi za njihovo troenje (tzv. N+2, odnosno N+3 pravilo) i tako spreio povraaj novca. Ovaj cilj ukratko bi mogao biti predstavljen u vidu poruke nadlenim organima: Troite sredstva brzo. minimizirati povraaj sredstava, odnosno smanjiti broj nepravilnosti usled kojih e Srbija biti u obavezi da vri povraaj sredstava. Ovaj cilj ukratko bi mogao biti predstavljen u vidu poruke nadlenim organima: Troite sredstva pravilno. maksimizirati uticaj (efektivnost) i vrednost (efikasnost) utroenih sredstava, odnosno ako bi to predstavili u vidu poruke nadlenim organima: Troite sredstva na najbolji nain. Ako bismo ove ciljeve preveli na birokratski jezik Evropske komisije izraen u brojkama i dokumentima, trebalo bi da teimo sledeim idealima: 100% potroenih sredstava, 0% povraenih sredstava i ispunjenje prioriteta i indikatora utvrenih u stratekim dokumentima koja su uslov za korienje evropskih sredstava. Ova tri cilja obuhvataju sve aspekte upravljanja strukturnim fondovima i pretpristupnim sredstvima. Istovremeno, ovi ciljevi predstavljaju potencijalni konflikt. U postizanju ovog opteg cilja, pojedinani ciljevi utiu jedan na drugi. U sukob dolazi opreznost, nastala stvaranjem sistema stroge kontrole kojim izbegavamo povraaj sredstava, sa brzinom troenja sredstava, kao potrebom da se sredstva troe u predvienim rokovima kako bi se izbegao njihov povraaj. Iz ovog razloga je neophodno napraviti balans. Ukoliko sistem ima nedovoljno kontrole, postoji veliki rizik da e sredstva biti vraena Evropskoj komisiji, a ukoliko je sistem preoptereen procedurama i kontrolom, postoji opasnost da sredstva nee biti utroena. Rizike, opreznost hitnost i adekvatna kontrola nepotrebna birokratizacija, treba izbalansirati. Moemo zakljuiti da je najbolja upravljaka struktura ona koja omoguava stvaranje kapaciteta za korienje strukturnih fondova (learning by doing), brzo troenje sredstava, ali istovremeno omoguava i stroge procedure koje obezbeuju ispravno troenje sredstava, i to na projekte (koji poseduju projektnu dokumentaciju) najvee prioritetnosti.

55

Institucionalna struktura neophodna za implementaciju kohezione politike Evropske unije preteno je preputena dravama lanicama. Evropska unija je odredila principe kohezione politike koncentracija, partnerstvo, programiranje itd., kao i detaljne zahteve u vezi sa upravljanjem sredstvima i odgovornosti, ali sama institucionalna struktura i administrativni sistem je uspostavljen prema nacionalnoj 34 Implementing Structural praksi, odnosno u nekim dravama, regionalnoj praksi.34 Isti Funds in the New Member princip primenjuje se i na institucionalnu strukturu za upravStates: Ten Policy Challenges, ljanje IPA sredstvima. Nema univerzalnog reenja, postoje samo European Policies Research univerzalni principi koji moraju da se pretoe u odgovarajua Centre, Open Days Seminar, 12 October 2005. institucionalna reenja srpskih dravnih organa. Slinost izmeu strukturnih fondova i Kohezionog fonda koji su dostupni iskljuivo dravama lanicama i IPA instrumenta ogleda se u podudarnosti ciljeva, principa i naina upravljanja sredstvima. Sredstva strukturnih fondova i Kohezionog fonda usmeravaju se u odreeni broj unapred utvrenih zajednikih ciljeva sa namerom da se ostvari koncentracija sredstava i njihovo usmeravanje tamo gde je to najpotrebnije. Rekli smo da su ciljevi strukturnih fondova i Kohezionog fonda: konvergencija, regionalna konkurentnost i zapoljavanje i evropska teritorijalna saradnja.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

56 Sa druge strane, Instrument za pretpristupnu pomo ima neto drugaije ciljeve. Osnovni cilj IPA je da prui podrku u procesu reformi koje proces evropskih integracija podrazumeva i da pripremi zemlje za korienje sredstava iz fondova Evropske unije nakon prijema u lanstvo. Naime, ako se uporedi namena svakog od fondova i odgovarajuih IPA komponenti, jasno je da se IPA instrument nalazi na pola puta izmeu logike pretpristupanja i logike kohezije. Prva komponenta Instrumenta za pretpristupnu pomo koja se odnosi na podrku tranziciji i izgradnju institucija vremenom e se smanjivati kako se zemlja bude razvijala i pribliavala standardima, praksi i lanstvu u Uniju. Ne postoji pandan ovoj komponenti meu evropskim fondovima, ali mogunost finansiranja nekih projekata koji se odnose na institucionalne kapacitete (lokalnih vlasti) postoji u okviru ciljeva ERDF-a, a mogunost finansiranja tehnike pomoi predviena je u svakom od fondova. Druga IPA komponenta Prekogranina saradnja, prerasta u Evropsku teritorijalnu saradnju koja je deo ERDF-a. IPA Komponenta III Regionalni razvoj, prethodnik je pomoi iz Evropskog fonda za regionalni razvoj (tj. preostale dve komponente ERDF-a) i Kohezionog fonda. etvrta IPA komponenta koja finansira razvoj ljudskih resursa prethodnik je ESF-a. Konano, peta IPA komponenta koja se odnosi na poljoprivredu i razvoj sela, po sticanju lanstva ustupie mesto EARDF-u. Osnovni cilj ovog fonda je odrivi ruralni razvoj, njegovi ciljevi su poboljanje konkurentnosti poljoprivrede i umarstva kroz restrukturiranje, razvoj i inovacije; unapreenje ivotne sredine i prirodne okoline bolje upravljanje zemljitem; poboljanje kvaliteta ivota u ruralnim podrujima i podsticanje diversifikacije privredne aktivnosti. Rekli smo da su osnovni principi strukturnih i Kohezionog fonda: programiranje, koncentracija, kofinansiranje i partnerstvo. Za Srbiju programiranje sredstava Evropske unije podrazumeva proces identifikacije i pripreme projekata koji e se finansirati iz IPA instrumenta, a zasniva se na relevantnim stratekim i programskim dokumentima. Proces programiranja je dugotrajan i zahteva strateki pristup, meuministarske konsultacije, koordinaciju izmeu institucija i odgovarajue kapacitete dravne uprave da identifikuje prioritete i pripremi predloge projekata. Bez namere da ulazim u analizu karakteristika procesa programiranja IPA sredstava u Srbiji, mogu slobodno da istaknem da je srpska administracija lider i primer u regionu po pitanju kapaciteta za programiranje IPA sredstava. Proces programiranja, kalendar aktivnosti, uloge i odgovornosti nadlenih institucija godinama su ve ureeni Akcionim planom za programiranje.35 Dravni slubenici koji rade na 35 Dostupan na: www.evropa.gov.rs ovim poslovima pokazali su zavidan stepen znanja i posveenosti tokom procesa programiranja. I pored velikog broja sektorskih strategija, glavno ogranienje u ovom procesu predstavlja odsustvo jasne strateke vizije pojedinih sektora, to automatski utie i na kvalitet projekata koji se formuliu u ovom procesu. U skladu sa principom koncentracije, osnovni dokument koji odreuje prioritete i namenu IPA sredstava je Viegodinji indikativni planski dokument (Multi-annual Indicative Planning Document MIPD). Pored toga, tokom procesa pridruivanja Uniji Srbija treba da pripremi niz stratekih dokumenata, kao to su Okvir za strateko usklaivanje i Operativni programi, odnosno Nacionalna strategija ruralnog razvoja, kojima e blie usmeriti IPA sredstva namenjena iskljuivo dravama kandidatima. S tim u vezi, Vlada Republike Srbije je zapoela opsene pripreme i oekuje se da navedena dokumenta budu pripremljena tokom 2010. i 2011. godine. Za razliku od strukturnih fondova, gde je i NUTS klasifikacija jedan od kriterijuma za koncentraciju sredstava, IPA sredstva nisu uslovljena postojanjem NUTS klasifikacije.

57

to se tie kofinansiranja, Uredbom o sprovoenju IPA predvieno je da je neophodno obezbediti odgovarajui iznos nacionalnog kofinansiranja projekata koji se finansiraju iz IPA.36 Zakon o budetskom sistemu definie sufinansiranje razvojnog programa Evropske unije kao finansijsko uee Republike Srbije u sprovoenju programa razvojne pomoi Evropske unije koje se moe obezbediti iz razliitih izvora finansiranja. Izuzetno je vano napomenuti da sredstva kohezione politike ne zamenjuju nacionalna sredstva i da ona predstavljaju dodatak na nacionalna sredstva kojima se sprovode razliiti projekti. Upravo se na ovom primeru definicije iz Zakona o budetskom sistemu vidi doprinos regionalne politike. Upravo e pravila i principi regionalne politike, vremenom i njihovim usvajanjem izmeniti samu 36 Odlukom Vlade predvieno je definiciju, tako da emo umesto situacije da nacionalna sredstva da projekti u okviru IPA 2008 predstavljaju dodatak evropskim fondovima, imati situaciju da programa budu kofinansirani u evropski fondovi predstavljaju dodatak nacionalnim sredstvima. iznosu od 37,55 miliona evra. Za Srbiju partnerstvo podrazumeva saradnju svih socijalnih partnera (centralna i lokalna vlast, civilno drutvo, privatni sektor) u pripremi i sprovoenju stratekih dokumenata i projekata. Mora se priznati da, u ovom trenutku, ne postoji institucionalizovani mehanizam partnerske saradnje izmeu Vlade i socijalnih partnera u procesu programiranja IPA sredstava. U narednom periodu, neophodno je unaprediti ovu saradnju i stvoriti mehanizam koji e omoguiti lako izvoenje stalnih i pravovremenih konsultacija izmeu nadlenih dravnih institucija i organizacija civilnog drutva. Niz dokumenata, Strategija proirenja, Uredba kojom je osnovana IPA, Deklaracija iz Ljubljane, navodi potrebu za jaim dijalogom sa civilnim drutvom. Pored ciljeva i principa, slinost izmeu strukturnih fondova i IPA ogleda se i u nainu upravljanja, u smislu stratekih dokumenata, organizacione strukture i finansijskih
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

58 pravila. Od zemalja kandidata za lanstvo u Evropskoj uniji zahteva se priprema viegodinjih stratekih i operativnih dokumenata. Okvir za strateko usklaivanje, ujedno i krovni dokument za IPA komponente Regionalni razvoj i Razvoj ljudskih resursa, preslikava Nacionalni strateki referentni okvir koji pripremaju drave lanice. Slina pravila o sprovoenju, kao to su oblasti koje se finansiraju, fokus na velike projekte, monitoring, kontrola, evaluacija i revizija, primenjivani u okviru strukturnih fondova, vae i za IPA. Iz svega navedenog vidimo da se IPA sredstva ne koriste iskljuivo za realizaciju projekata, ve se kroz primenu navedenih ciljeva, principa i naina upravljanja sredstvima drave lanice pripremaju za lanstvo u Evropskoj uniji. S tim u vezi, od izuzetnog je znaaja da se tokom stvaranje institucionalne strukture Vlada rukovodi jedinstvenim pristupom koji e joj omoguiti korienje ve postojeih institucija, ali isto tako da se rukovodi principom jednostavnosti, tako to u organizacionu strukturu nee uplesti veliki broj institucija koje se nalaze na razliitom hijerarhijskom nivou. Ako se principi jedinstvenosti i jednostavnosti poveu sa ve objanjenom decentralizacijom kao motivom koji nije bitan za apsorpciju strukturnih fondova, lako se da zakljuiti da e institucije koje e upravljati IPA sredstvima, a kasnije strukturnim fondovima i Kohezionim fondom, biti formirane na centralnom nivou. Sada, ako se neko pita, a ta e to onda raditi lokalne samouprave i regionalne razvojne agencije? Oni e meusobno saraivati u identifikaciji projekata, biti partneri institucijama na centralnom nivou, pripremati projektnu dokumentaciju, odnosno pripremati i podnositi svoje projekte tamo gde budu raspisivani pozivi u okviru grant ema. Nemojte misliti da je priprema projektne dokumentacije lak posao. Da bi se danas finansirao jedan infrastrukturni projekat u okviru IPA komponente Regionalni razvoj, a sutra u okviru Evropskog fonda za regionalni razvoj ili Kohezionog fonda, neophodno je pripremiti: Generalni projekat; Prethodnu studiju izvodljivosti; Potvrdu da je prethodna studija izvodljivosti usaglaena sa Operativnim programom i Uredbom o sprovoenju IPA; Idejni projekat; Studiju izvodljivosti; Postii okvirni dogovor o kofinansiranju; Pojednostavljenu ekonomsku analizu, kako bi se obezbedila usklaenost sa IPA uredbama (dodatni elementi za studiju izvodljivosti, npr. kofinansiranje, procena rizika, itd); Proveru Studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu sa direktivama EK (85/337/ EEC);
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

59 Glavni projekat; Revidiranje dokumentacije; Provera usaglaenosti sa PRAG i Prirunikom za IPA komponentu regionalni razvoj; Izvoaki projekat; Pripremu zahteva za velike (major) projekte. Nema projektne dokumentacije, nema ni realizacije pretpristupnih sredstava, odnosno strukturnih fondova i Kohezionog fonda!

61

3. Regionalna politika Evropske unije kao motor regionalne konkurentnosti, privrednog rasta i zapoljavanja
3.1 Uvod
Koheziona politika je predmet debate na razliitim nivoima, u politikom, ekonomskom i institucionalnom smislu. Jedni vide ovu politiku kao moderan i efektivan nain za razvoj komparativnih prednosti evropskih regiona. Drugi ukazuju na nedostatak ciljno usmerenih finansijskih sredstava, vide kohezionu politiku kao birokratizovanu i zatienu kompleksnim pravilima. Evropska unija svoje zajednike politike zasniva na detaljnim analizama i podacima. Primeri dobre prakse iz sveta pokazuju da uspostavljen sistem i redovan proces analize uticaja mera javnih politika doprinosi poveanju transparentnosti rada, kreiranju efikasnijih i efektivnijih mera, odnosno boljem rasporeivanju raspoloivih sredstava i kapaciteta. Iz tog razloga, ovaj deo rada bie zasnovan na zvaninim podacima i stavovima Evropske komisije, ali isto tako i na stavovima nezavisnih strunjaka koji se bave regionalnom politikom Evropske unije. Poslednji izvetaj Evropske komisije o koheziji iz 2008. godine pokazuje da su u periodu od 2000. do 2006. godine regioni koji su bili korisnici strukturnih fondova u okviru prvog cilja kohezione politike (konvergencija) zabeleili rast BDP-a po glavi stanovnika 50% bri nego u ostatku Evropske unije. Pored toga, stopa nezaposlenosti je pala za 3%.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

62 Evidentne su i promene u privrednoj strukturi regiona od tradicionalnih ka takozvanim sektorima budunosti. Izvetaj pokazuje da u regionima koji su korisnici strukturnih fondova, u okviru prva dva cilja kohezione politike, sektori finansijskih i poslovnih usluga, trgovina, transport i komunikacije, sektor visoke tehnologije, pokazuju veliki srednjoroni potencijal za rast. Inae, sektor visoke tehnologije oznaen je kao jedan od sektora u kome Evropska unija dri konkurentsku prednost, ukljuuje proizvodnju elektrine i optike opreme, avio i svemirske opreme, farmaciju i hirurku opremu. Izvetaj, meutim, skree panju da je u narednom periodu neophodno usmeriti vie investicija u inovacije, obrazovanje i struno usavravanje. Naime, u najrazvijenim regionima, udeo BDP-a koji otpada na istraivanje i razvoj je tri puta vei nego u siromanijim regionima Evropske unije, ali i 15% nii nego u SAD. Evropska unija takoe investira mnogo manji deo BDP-a u visoko obrazovanje 1,2% u poreenju sa 2,9% BDP-a u SAD. U izvetajima Evropske komisije takoe se zapaa da je prosean ekonomski rast regiona iji je prosek BDP-a nii od 50% Unijinog, za 2,4 procentna poena bri u poreenju sa 27 zemalja lanica Unije tokom perioda 20002004. godine. Evropska komisija ukazuje i na smanjenje rasta BDP-a po glavi stanovnika u velikom broju bogatijih regiona, kao i na relativno sporiji rast perifernih regiona. Rezultat svih napora kohezione politike, prema stavu Evropske komisije, ukazuje da su standardne mere kohezione politike doprinele smanjenju razlika unutar Unije i njenom ravnomernijem razvoju. Meutim, izvetaji Evropske komisije ukazuju i na regionalne razlike izmeu mnogih drava lanica, kao na konstantan problem. U mnogim dravama lanicama ogromne su razlike izmeu najbogatijih i najsiromanijih regiona. U Slovakoj, primera radi, BDP po glavi stanovnika u regionu glavnog grada skoio je sa 116% proseka Evropske unije u 2001. godini na 148% u 2005. godini, dok je to poveanje u najsiromanijim regionima bilo sa 40% na 43%. I pored svih pozitivnih efekata kohezione politike, ovako velike razlike u stepenu razvoja regiona su zabrinjavajue.

63 negativan stav i istiu: Ne moemo da utvrdimo nijedan jasan znak da koheziona politika doprinosi smanjenju regionalnih razlika. Na zakljuak je da regionalna i strukturne politike imaju slab 37 European Commission, Sixth uticaj na ekonomski rast. Ovi autori sumnjaju u dugorone Periodic Report on the Social efekte regionalne politike Evropske unije: Trenutna (EU) and economic situation and development of the region of the politika je neefektivna, zasnovana na pogrenoj, odnosno European Union, 2000, str. 11 nedokazanoj ekonomskoj politici, loe uspostavljena, neefikasno sprovedena i izvor pogrenih finansijskih da- 38 Molle W,. European Cohesion Policy, 2007, str. 230 vanja i u pojedinim sluajevima, izvor korupcije. 38 Razliite analize u vezi sa efektima kohezione politike, koje se sprovode ve godinama, potvruju nejasnu sliku o rezultatima regionalne politike Evropske unije. Za razliku od Boldrina i Kanove, koji su svoje istraivanje fokusirali na period 19601980. godine i ne vide pozitivne efekte kohezione politike, Kapelen, Begesdijk i Ejfinger imaju suprotno miljenje. Kapelen je istraivao regionalni razvoj 105 evropskih regiona tokom perioda 19801997. godine, kao i uticaj strukturnih fondova na ove regione. Njegov zakljuak je da sredstva namenjena sprovoenju regionalne politike Evropske unije imaju pozitivan efekat. Slino njemu, Begesdijk i Ejfinger, koji su testirali efekte strukturnih fondova na ekonomski razvoj na nivou drava tokom perioda 19842002. godine, zakljuuju da koheziona politika doprinosi konvergenciji izmeu drava. Manje pozitivnu ocenu efekata kohezione politike daju Edervin i Gorter, 2002, i Rodrigez-Poze i Fratezi, 2003. Edervin i Gorter su sproveli istraivanje efekata strukturnih fondova na 183 NUTS II regiona i zakljuili da regionalna politika Evropske unije ima pozitivne efekte na ekonomski razvoj, ali da nije u mogunosti da stvori apsolutnu konvergenciju prihoda. I pored ekonomskog rasta, razlike u prihodima ostaju nepromenjene. Rodrigez-Poze i Fratezi doli su do zakljuka da su strukturni fondovi, u periodu 19891999. godine, imali ogranien pozitivan efekat, odnosno nikakav znaajniji efekat na regione obuhvaene Ciljem 1. Meutim, i pored ocene Evropske komisije, Komiteta regiona i drugih relevantnih aktera o znaaju i pozitivnim efektima regionalne politike Evropske unije, strukturnih fondova i Kohezionog fonda, odreeni autori osporavaju njihov kapacitet u smanjenju regionalnih razlika irom Evrope (Martin, 1999; Hurst, Thisse i Vanhoudt, 2000; Puga, 2002). Neki autori, poput G. Terborna i A. Metjuza, ne slau se sa zvaninim izvetajima Evropske komisije. Prema miljenju G. Terborna, nije tano da je postojanje Evropske unije dovelo do ekonomske konvergencije meu dravama lanicama i da Evropska unija nije niim doprinela na polju teritorijalne konvergencije. On smatra da bi se konvergencija 39 Therborn, G. European izmeu 12 drava lanica odigrala i bez postojanja Evropske Modernity and Beyond: The unije, tokom ekonomskog procvata koji se odigrao pedesetih Trajectory of European Societies 19452000, 1995, str. 195196. i ezdesetih, a zavrio se 1973. godine.39
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

3.2 Razliita vienja efekata kohezione politike

Konsenzus u vezi sa efektima kohezione politike ne postoji. Sa jedne strane Evropska komisija ima izriito pozitivan stav u kom se istie: Strukturni fondovi i Kohezioni fond kroz ulaganja u infrastrukturu i ljudske resurse podstiu razvoj konkurentnosti i produktivnosti regiona i u dugoronom periodu doprinose boljem ivotnom standardu i prihodima.37 Sa druge strane, autori kao to su Boldrin i Kanova imaju

64 Po njegovom miljenju, lanstvo u Evropskoj uniji nema jasan efekat na siromanije drave lanice. Stope konvergencije samo pokazuju da evropske politike per se ne generiu razvoj koji vodi konvergenciji. Odluujui faktor predstavlja nain na koji e individualna drava lanica odgovoriti na ekonomske mogunosti koje im se pruaju u okviru Evropske unije. A. Metjuz podrava ovu teoriju i smatra da je najbolji argument za konvergenciju, irski primer, uglavnom statistika iluzija. On smatra da kad bi se uinak Irske izraunavao u BNP-u umesto u BDP-a po glavi stanovnika, brojke bi bile sasvim drugaije zbog velikih prihoda koje multinacionalne kompanije ostvaruju u Irskoj, to se vidi u BDP-u, ali se izostavlja u BNP-u. Metjuz takoe smatra da ako posmatramo nivo razvoja regiona, jaz je u kasnim osamdesetim porastao. Sluaj Irske pokazuje kako bi bilo teko izraunati individualni doprinos regionalne politike privrednom razvoju. Mnogi faktori uticali su na uinak Irske. ezdesetih godina Irska je zapoela reformu obrazovnog sistema i uvela nove metode i tehnologije. Sedamdesetih je Irska uvela nove informacione tehnologije i smanjila porez na dobit preduzea, privlaei tako multinacionalne kompanije iz Evropske unije i SAD. Tek krajem osamde40 Kancelarija za pridruivanje setih u Irsku su stigli strukturni fondovi, kada je generacija koja je prola kroz reformisano kolstvo ezdesetih godina Evropskoj uniji, Regionalna politika EU, 2004, str. 60. dola u situaciju da vodi i unapreuje irsku privredu.40 Rodrigez-Poze i Fratezi istiu da i pored koncentracije strukturnih fondova na infrastrukturu i u manjoj meri na unapreenje biznisa, rezultati ne opravdavaju uloena sredstava. Podrka poljoprivredi imala je kratkorone pozitivne efekte koji nisu uspeli da se odre. Jedino su ulaganja u obrazovanje i ljudske resurse imala pozitivne srednjorone efekte. Prema njihovom miljenju, i pored reforme regionalne politike, Evropska unija je daleko od cilja ekonomske i socijalne kohezije, ali isto tako osporavaju kapacitet fondova Evropske unije da doprinesu odrivom ekonomskom rastu i smanje razlike izmeu periferije i centra Unije. Dve injenice objanjavaju ovaj skepticizam. Prva je neuspeh regiona obuhvaenih Ciljem 1 da preu prag postavljen za dobijanje pomoi u okviru ovog cilja, mada su verovatno razne interesne grupe imale ulogu u tome. Druga injenica je nedostatak konvergencije koju su evropski regioni iskusili od reforme strukturnih fondova. U svom radu, Agenda za reformu kohezione politike, Fabricio Barka je pokuao da sagleda i jedne i druge argumente i da na objektivan nain prikae prednosti i nedostatke kohezione politike. Kako Barka istie, sa jedne strane koheziona politika je: - stvorila nekoliko karakteristika koje se oznaavaju kao nova paradigma; - stvorila trag dobrih rezultata, kako u sluajevima kada se sprovodi kao sastavni deo nacionalnih razvojnih strategija, tako i u sluajevima lokalnih projekata stvorenih uz podrku Evropske komisije; - stvorila partnerski odnos i nove institucije, kako vertikalno izmeu Evropske komisije, centralnih organa i regionalnih/lokalnih, tako i horizontalno; - doprinela je dugoronoj izgradnji kapaciteta institucija; - stvorila je mreu izmeu razliitih aktera irom Evrope i omoguila konstantnu razmenu iskustva i dobre prakse. Sa druge strane, nedostaci mogu biti prikazani na sledei nain:

65

- nedostatak stratekog planiranja i razvoja politike zasnovane na potrebama odreene teritorije; - nedostatak fokusa na odreene prioritete i nemogunost odvajanja efikasnosti od socijalne inkluzije; - metodoloki i operativni problemi koji ograniavaju pravilnu primenu indikatora i ciljeva i samim tim adekvatnu analizu ta funkcionie, a ta 41 ne u smislu efekata kohezione politike; Fabrizio Barca, An Agenda - nedostatak politike i strateke diskusije o rezultatima i bu- for a Reformed Cohesion Policy, April 2009, str. 110. dunosti kohezione politike.41 Kako objasniti ovako razliite stavove? Da bismo mogli da zauzmemo jedan ili drugi stav, moramo prvo da utvrdimo ta je to promenjeno u odreenom regionu u odnosu na prvobitno poetno stanje. Da bismo izveli objektivan zakljuak, moramo da izvrimo objektivnu procenu postignutog u odnosu na postavljene ciljeve, rezultate i njihovu odrivost, aktivnosti i nain korienja sredstava. Da bismo izvrili objektivnu procenu i utvrdili efikasnost i efektivnost jednog programa ili projekta, moemo i moramo da primenimo razliite metode na osnovu kojih emo sagledati sve relevantne faktore za utvrivanje efekata jednog programa ili projekta na odreenoj teritoriji i za odreeni vremenski period. Na osnovu navedenog, lako je izvesti zakljuak da evaluacija i nain na koji se sprovodi predstavljaju osnovu za iznoenje zakljuaka o efektima kohezione politike. Zakljuci o efektima kohezione politike mogu se izvui iz evaluacije specifinih programa i projekata. Predmet ovakve vrste istraivanja su razliitog opsega i kreu se od drugaije vrste treninga, prekogranine saradnje, pa do velikih infrastrukturnih projekata. Trebalo bi i istai da kvalitet evaluacije zavisi od sluaja do sluaja. Sa druge strane, sve je vei broj strunjaka koji pokuavaju da utvrde efekte kohezione politike, pri tome koristei standardne metode empirijskog istraivanja. Na kraju, pri proceni efekata kohezione politike, koju, pre svega, sprovodi Evropska komisija, koriste se i makroekonomski modeli. Ocena efekata, kao i ostatak procesa evaluacije, nadlenost je drava lanica. Nedavno sprovedena sveobuhvatna analiza Generalnog direktorata za regionalnu
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

66 politiku, svih studija pojedinanih drava lanica u vezi sa ocenom programa za period od 2000. do 2006. godine, pokazuje veoma nezapa42 ene rezultate drava lanica u oblasti evaluacije, kao i da su Ex-post evaluation of njihove aktivnosti usmerene na proces evaluacije i kvantitaCohesion Policy Programmes 20002006. tivne podatke.42 Sada jasno mogu rei da je jedan od razloga ovako razliitih stavova u vezi sa efektima kohezione politike na ekonomski rast upotreba razliitih metoda u proceni tih efekata. Ovome treba i dodati i nedostatke koji prate svaki od ovih metoda. Prvo, nepostojanje dovoljno dugih i detaljnih regionalnih vremenskih serija za mnoge varijable ograniava mogunosti korienja tehnika vremenskih serija, i drugo, vremenski period u kom su Fondovi funkcionisali u sadanjem obliku relativno je kratak. Ovo predstavlja poseban problem pri identifikovanju moguih dugoronih efekata na strani ponude, koji su nastali kao rezultat korienja Fondova zbog, izmeu ostalog, poboljanog ljudskog kapitala i bolje infrastrukture. Takvi efekti su, meutim, nezamenljivi da bi Fondovi imali uticaj na dugoroni rast u 43 Reiner Martin, The Impact of the EUs Structural and Cohesion regionima korisnicima. Nasuprot kratkoronim efektima Fondova na strani tranje, efekti na strani ponude se mogu identiFunds on Real Converegence in the EU, 2003, str. 11. fikovati samo sa znaajnim vremenskim razmakom.43 Meutim, kod loe planiranih i loe realizovanih programa, odnosno projekata, ne postoji nijedna analiza, odnosno evaluacija koja e, ukoliko se pravilno primenjuje, prikazati pozitivne efekte takvog programa ili projekta, bez obzira na njegovu vrednost ili sektor na koji se odnose. S tim u vezi, pored uzroka koji proizlaze iz upotrebe razliitih metoda, naroito treba ukazati na razliitu prirodu programa i projekata finansiranih iz strukturnih fondova i Kohezionog fonda, a koji nisu uvek adekvatni i usklaeni sa specifinim potrebama i problemima odreenog regiona. Tako, recimo, negiranje potrebe ulaganja u ljudske resurse u programima namenjenim junoj Italiji doprineli su stagnaciji razvoja ovog dela Italije. Fokus grkih programa na infrastrukturu jedan je od razloga zato su manje razvijani ostali faktori relevantni za ekonomski razvoj. Slino stanovite zastupaju Rodrigez-Poze i Fratezi (2003), koji istiu da u mnogim sluajevima regionalni programi nisu uspeli da ostvare dugoroni rast i da su jedino zadovoljili kratkorone potrebe, kao to je sluaj sa velikim infrastrukturnim projektima u oblasti transporta, od kojih su vie koristi imali bogati regioni nego siromani. Drugi razlog za neusklaenost izmeu uticaja projekata na ekonomski rast i stvaran ekonomski rast moe se nai i u slabostima sprovoenja programa, odnosno projekata. Tokom svih programskih perioda mnoge drave nisu uspele da apsorbuju sva namenjena sredstva. Tako npr. tokom realizacije programa obuhvaenih Ciljem 1 tokom programskog perioda 19941999. godine, dok su panija, Portugal, Irska i Nemaka imali realizaciju sredstava strukturnih fondova od skoro 90%, Italija, Francuska i Velika Britanija su bile na nivou od 67%. Infrastrukturni projekti su bili sprovedeni 90% u Portugalu i Irskoj, ali samo 66% u junoj Italiji i 33% u Grkoj. Trebalo bi napomenuti da je realizacija programa/projekata u okviru regiona obuhvaenih Ciljem 2 imala jo vie potekoa. Nedostaci u sprovoenju programa/projekata nisu samo povezani sa nedovoljnim institucionalnim i menaderskim kapacitetima, ve i sa potekoama i nedostatkom odgovarajue projektne dokumentacije neophodne za realizaciju projekata koje finansira Evropska unija.

67

U skladu sa principima projektnog upravljanja efekti jednog programa, odnosno projekta, utvruju se na osnovu objektivno postavljenih indikatora. Kvalitet indikatora i nedostatak zakonodavnog okvira koji bi uspostavio osnovne indikatore zajednike za sve drave lanice, neki su od razloga zato su podaci o efektima kohezione politike razliiti. Navedeno istraivanje DG Regio, kao i drugi izvori podataka, omoguili su DG Regio da utvrdi da je u programskom periodu 20002006. godine izgraeno 44.000 kilometara novih ili rekonstruisanih puteva, 11.700 kilometara nove ili rekonstruisane eleznike mree i 17.200 kilometara mree za vodosnabdevanje. Meutim, u smislu smanjenog vremena usled unapreenja saobraajne infrastrukture, podaci su dostupni samo za neke od drava i 44 Na primer, panija je utedela oko 1.2 miliona sati putovanja. to u merama koje nisu meusobno uporedive.44 Verovatno se istina o efektivnosti kohezione politike nalazi izmeu ova dva dijametralno suprotna stava. Efekte regionalne politike Evropske unije je, po prirodi stvari, teko evaluirati iz prostog razloga to je regionalnu politiku veoma teko izolovati od drugih izvora privrednog rasta i odrediti koji nivo razvoja bi privreda dostigla da nije bilo intervencije kroz instrumente regionalne politike. Postoji niz faktora koji odreuju konkurentnost regiona i samim tim njihov potencijal za ekonomski razvoj i stvaranje novih radnih mesta. Stabilna makroekonomska politika, kombinovana sa sprovoenjem strukturnih politika, osnova je poboljanja konkurentnosti. Drugi veoma bitan faktor je efikasnost i efektivnost dravne uprave na svim nivoima. Na primer, visok nivo korupcije, neefikasan pravosudni sistem i visoka stopa sive ekonomije (inae, sve ovo su simptomi slabe dravne uprave), direktno utiu na optu konkurentnost jedne drave, odnosno regiona. Aktivnosti javnog sektora mogu takoe uticati na produktivnost i rast, menjajui nivo produktivnosti samog javnog sektora i delujui kao okida za poveanje produktivnosti privatnog sektora. S druge strane, privredni rast i zaposlenost su uslovljeni razvojem ljudskih resursa u formi novih vetina, znanja i inovacija, i razvojem infrastrukture, saobraajne, telekomunikacijske i dr. Koheziona politika doprinosi razvoju svih ovih faktora.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

68 Poslednjih godina, razliit i promenljiv razvoj razvijenih drava i drava u razvoju, kao i napredak u ekonomskoj teoriji i empirijskim istraivanjima, doprineli su da strunjaci i politiari postanu dosta oprezniji kako po pitanju objanjenja rasta, razlika u stepenu razvijenosti, kao i u vezi sa tim ta to vlade mogu i ta bi tre45 balo da urade kako bi stimulisale razvoj. Meutim, postoji Fabrizio Barca, An Agenda snaan konsenzus prema jednoj stvari, a to je da je aglomeracifor a Reformed Cohesion Policy, April 2009, str. 11.. ja jedan od osnovnih pokretaa ekonomskog rasta i razvoja.45 Dobro je poznato da guva u saobraaju, rast cena, zagaenost i drugi negativni efekti koji utiu na zdravlje, ivotnu sredinu i kvalitet ivota, porast trokova infrastrukture, socijalne tenzije i visoka stopa kriminala mogu biti posledice aglomeracije i mogu anulirati ili usporiti ekonomski rast i razvoj. Specijalizacija moe da utie na ranjivost aglomeracije na spoljne dogaaje globalne ekonomije, upravo kao to demonstrira trenutna finansijska kriza. Istovremeno, mogunosti za ekonomski rast i razvoj su vee gde je manja koncentracija ekonomskih aktivnosti, to pokazuju mnoge ruralne oblasti koje imaju visoku stopu razvijenosti. U periodu od 1995. do 2005. godine u gotovo polovini od 78 metropolskih regiona u OECD dravama imala je rast nii od nacionalnog proseka, ukljuujui i Brisel, Kopenhagen i Oslo. Meutim, aglomeracija je samo jedan od motora ekonomskog rasta i razvoja. Da bi se jedan region ekonomski razvijao, neophodno je i postojanje mree preduslova u vidu razvijene mree saobraajnica, informacionih tehnologija, visoko obrazovane radne snage i sl. U Evropi, gde je prostor za razvoj velikih aglomeracija ogranien i policentrizam izraen, ekonomski razvoj moe biti ostvaren povezivanjem izmeu glavnih aglomeracija i njihovog okru46 Fabrizio Barca, An Agenda enja i vrstim umreavanjem velikih i srednjih gradova.46 for a Reformed Cohesion Policy, ta pokree ovaj motor? Mere kohezione politike. April 2009, str. 18. onima u okviru Cilja 2, investicije su bile usmerene vie na razvoj malih i srednjih preduzea i istraivanje i tehnoloki razvoj. Cilj 3 je u potpunosti bio usmeren na razvoj ljudskih resursa. Prema istraivanju Evropske komisije za budetski period od 2000. do 2006. godine, na svaki evro utroen kroz zajedniku kohezionu politiku u regionima koji koriste sredstva u okviru Cilja 1 (konvergencija), dodatno se izdvaja u proseku jo 0,9 evra investicija iz drugih izvora. Takoe, u regionima koji koriste sredstva u okviru Cilja 2 (konkurentnost regiona i zapoljavanje) na svaki evro investiran kroz kohezionu politiku Evropske unije izdavaja se u proseku jo dodatna 3 evra investicija.

69

Znaaj ovih sredstava za drave lanice ogleda se u njihovom doprinosu javnim investicijama, naroito u etiri drave lanice. U periodu izmeu 2000. i 2006. godine, transferi sredstava iz fondova Evropske unije, u proseku, iznosili su oko 60% od ukupnih javnih kapitalnih izdataka u Portugalu, 48% u Grkoj i 24% u paniji. Tokom ovog perioda, transferi Italiji, Nemakoj i Irskoj su procenjeni na oko 9% ukupnih javnih investicija. Tokom dva finansijska perioda od 1994. do 1999. i od 2000. do 2006. godine, transfer fondova sma- 48 DG Regio, Fourth Report on njio se u odnosu na ukupne javne investicije u veini drava Economic and Social Cohesion, od 15 lanica, naroito u Irskoj i Grkoj, ali se poveao u 2007 (izvor podataka o efektima kohezione politike u poglavlju 3). Portugalu, Nemakoj, Finskoj, vedskoj i Austriji.48 irom Evrope ova sredstva skoro sigurno su poveala javne investicije relativno u odnosu na BDP, naroito u kohezionim dravama, s obzirom da princip kofinansiranja podrazumeva da su nacionalna sredstva ostala najmanje na istom nivou, kao to bi inae bila. Javne investicije su tokom perioda od 2000. do 2005. godine inile 3.5% BDP-a, oko 25% vie nego to bi bilo bez transfera ovih sredstava. Nepostojanje podrke kroz fondove Evropske unije za posledicu bi imalo smanjenje potronje namenjene razvoju osnovne infrastrukture neophodne za razvoj dugorone konkurentnosti i potencijala za rast ili bi dovelo do poveanja poreza, uz mogua smanjenja potronje u podjednako bitnim oblastima kao to su obrazovanje i socijalni programi. Na osnovu mogunosti da koriste sredstva iz strukturnih fondova Evropske unije, poveana je i sposobnost javnog sektora u tim regionima za saradnju sa ostalim meunarodnim finansijskim institucijama i bankarskim sektorom, to je sa sobom povuklo otvaranje dodatnih izvora investicija. Tokom programskog perioda od 2000. do 2006. godine, u proseku 71% pozajmljenih sredstava bilo je usmereno na regionalni razvoj. U ovom periodu pozajmljeno je 184 milijardi evra, od ega 74% u obliku direktnih zajmova. Od ovog iznosa polovina je bila namenjena regionima koji su obuhvaeni Ciljem 1. Znaaj zajmova EIB-a ogleda se i u omoguavanju povezivanja fondova Evropske unije i komercijalnih banaka, kao i obezbeivanju ekpertize. Pored toga, ova
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

3.3 Opta slika o efektima kohezione politike

Cilj kohezione politike je podrka kljunim oblastima kao to su infrastruktura (uglavnom saobraaj i ivotna sredina), produktivne investicije (podrka malim i srednjim preduzeima, istraivanju i tehnolokom razvoju i inovacijama) i ulaganje u ljudske resurse. Tokom perioda od 2000. do 2006. godine, podrka je bila usmerena na ove tri kljune oblasti u okviru Ciljeva 1 i 2 i ukupno je 47 Tokom perioda od 1994. utroeno 143.6 milijardi evra, odnosno 20.5 milijardi evra do 1999. godine, kroz ERDF godinje.47 Dok je u regionima u okviru Cilja 1 fokus bio i Kohezioni fond, utroeno je na osnovnim potrebama razvoja infrastrukture (naroito 109.6 milijardi evra, odnosno razvoj saobraajne infrastrukture) i ljudskih resursa, u regi18.3 milijarde evra godinje.

70 sredstva mogu biti iskoriena kao nacionalno kofinansiranje projekata koji se finansiraju iz fondova Evropske unije. Isto tako, zajmovi EIB-a pruili su podrku regionima obuhvaenim Ciljem 2, koncentriui se na infrastrukturne projekte, naroito u manje razvijenim regionima. Pored toga, sredstva EIB mogu se iskoristiti i za ocenu velikih projekata. U periodu od 2000. do 2006. godine, na zahtev Evropske komisije, EIB je ocenila vie od 200 projekata. Pored toga, korienje strukturnih fondova i Kohezionog fonda stvorilo je uslove za uspostavljanje dugoronih partnerskih odnosa izmeu privatnog i javnog sektora, u formi javno privatnog partnerstva, koji predstavlja dugoroan izvor finansiranja ostalih razvojnih projekata u regionima. Drugi direktan uticaj strukturnih fondova ogleda se u jaanju koncepta stratekog planiranja razvojnih politika i investicionih programa na nacionalnom nivou, ali i na nivou regiona. Javne investicije se moraju paljivo identifikovati i planirati na svim nivoima vlasti, od centralnog do lokalnog. U tom smislu veoma je vano naglasiti da je koheziona politika odigrala kljunu ulogu u svim evropskim regionima u stratekom planiranju prioriteta i njihovom povezivanju sa prioritetima na nacionalnom nivou i nivou Evropske unije. Takoe, koheziona politika odigrala je kljunu ulogu u promovisanju oblasti koje ranije nisu bile u fokusu regionalnih i nacionalnih politika. Kao posledica sprovoenja brojnih pilot projekata finansiranih kroz strukturne fondove, nastale su i nacionalne i regionalne politike u oblasti istraivanja i razvoja novih tehnologija, inovacija i preduzetnitva, aktivnih politika zapoljavanja i socijalne inkluzije. Na taj nain koheziona politika je naterala regionalne i nacionalne vlasti da primene koncept sveobuhvatnog dugoronog stratekog planiranja ekonomskog razvoja, ukljuujui i viegodinje budetiranje. Treba napomenuti da podrka nerazvijenim regionima dovodi i do prelivanja pomoi u razvijene regione. Tako, pomo nerazvijenim regionima u otklanjanju strukturnih nedostataka, kao to su nedovoljna razvijenost, nezaposlenost, zastarele tehnologije i struktura proizvodnje, prenaseljenost i zagaenje, preliva se i na razvijene regione, pre svega zbog spreavanja neeljene migracije radne snage, poveanja uvoza proizvoda iz razvijenijih regiona, bolje saobraajne povezanosti razvijenih regiona i sl. Analize pokazuju da instrumenti regionalne politike Evropske unije imaju znaajan uticaj i pozitivne efekte na Lisabonsku i Geteborku strategiju. Pre svega, komplementarnost izmeu navedenih strategija i strukturnih fondova i Kohezionog fonda ogleda se u poklapanju odreene grupe prioriteta, kao to su: razvoj ljudskih resursa, saobraaj, zatita ivotne sredine, istraivanje i inovacije, preduzetnitvo, socijalna inkluzija. Ova srodnost moe se prikazati i kroz alokaciju sredstava strukturnih fondova. S tim u vezi, odobravanje sredstava strukturnih fondova samo na ciljeve od interesa za Lisabonsku strategiju iznosi oko 50%. Meutim, postoji jasna razlika izmeu alokacije sredstava pojedinim dravama i regionima. Ova veza znatno je via u razvijenijim regionima i iznosi izmeu 67% i 85%, dok u manje razvijenim regionima iznosi izmeu 18% i 33%. Nedostaci koji su omeli vei doprinos strukturnih fondova Lisabonskoj i Geteborkoj strategiji ogledaju se u neefikasnosti organa nadlenih za sprovoenje regionalne politike Evropske unije, nedovoljna nacionalna sredstva i nedovoljno precizna nacionalna politika, naroito u oblasti odrivog razvoja. Na osnovu indikatora relevantnih za merenje ostvarenosti prioriteta Lisabonske agende na nivou regiona, oni sa naroito dobrim rezultatima su danski regioni, veina vedskih regiona, juni region u Finskoj, regioni na jugoistoku Velike Britanije, severna Holandija i Bajern u Nemakoj. Svi ovi regioni rangirani su na vrhu lista sa uspeno ostvarenih pet od est indikatora. Regioni sa najmanje uspeha su oni u Rumuniji, Poljskoj i Slovakoj, koje karakterie niska produktivnost, niska stopa zaposlenosti i nizak nivo ulaganja u istraivanja i razvoj. Regioni novih drava lanica, Kipra, Estonije, Litvanije, Slovenije i eke, karakterie prosean indeks uspenosti ostvarenja lisabonskih ciljeva. Treba napomenuti da koheziona politika nije jedini instrument koji moe samostalno ispuniti ciljeve Lisabonske i Geteborke strategije. Neophodno je obezbediti komplementarnost i koordinaciju sa merama u okviru strategija na nacionalnom, federalnom, regionalnom i lokalnom nivou (u zavisnosti od drave do drave), kako bi se obezbedio bri ekonomski razvoj, nova radna mesta i odrivi razvoj.

71

3.4 Koheziona politika u slubi znanja, zapoljavanja i preduzetnitva

Mnogobrojna istraivanja nedvosmisleno ukazuju na to da ak i umereno uveanje kvantuma znanja u drutvu moe znatno poveati ostvareni BDP. Takoe, to je vee ulaganje u nauno-istraivaki rad, po pravilu je izraeniji opti ekonomski razvoj datog drutva. Toga je Evropska unija odavno svesna, pa je jasno zato je kao centralni razvojni ekonomski pravac izabrala stvaranje drutva znanja. Obrazovanje i zapoljavanje Istraivanja pokazuju da ulaganje u ljudske resurse konstantno doprinosi ekonomskom razvoju. Isto tako, ulaganja u ljudske resurse, pre svega u obrazovanje, ima i efekte kako za pojedince, tako i za drutvo u celini. Analize pokazuju da ula- 49 Martin R., The Impact of the ganje u ljudske resurse poveava kapacitet pojedinaca za inova- EUs Structural and Cohesion cijama, kao i za usvajanjem novih tehnologija i samim tim me- Funds on Real Converegence in usobnog proimanja ovih kapaciteta irom drava i regiona.49 the EU, 2003, str 10.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

72

73

6.0% 5.0% 4.0% 3.0% 2.0% 2000. 2001. 2002. 2003. 2004.

Albanija Srbija Hrvatska EU-27

80 70 60 50 40 30

Stopa zaposlenosti Stopa uea na tritu rada

Grafikon 1. Ulaganja u obrazovanje BDP (%)

20 10 0 EU 27 Srbija Hrvatska Bugarska Rumunija

Grafikon 2. Stopa uea na tritu rada i stopa zaposlenosti

Posledino, dodatne investicije koje favorizuju konsolidovanje sistema regionalnih inovacija i naroito ekonomskog, socijalnog i institucionalnog okruenja u kom preduzea i pojedinci rade, ima potencijalno vaan efekat na jaanje konkurentnosti regiona. Tokom programskog perioda od 2000. do 2006. godine, regionalna politika Evropske unije je namenila, kroz Evropski socijalni fond, 69 milijardi evra, ili oko 30% sredstava strukturnih fondova, za razvoj ljudskih resursa i mogunosti za zapoljavanje. Meutim, doprinos kohezione politike javnim ulaganjima u dravama lanicama se razlikuje od drave do drave, od 2% u Danskoj do 15% u Italiji. Najvei doprinos kohezione politike zaposlenosti i socijalnom blagostanju je podrka pojedincima. Na osnovu procena, jedna dodatna godina obrazovanja ili adekvatan trening program poveavaju produktivnost za 5% odmah, odnosno za dodatnih 5% u dugoronom periodu. Isto tako, utvrena je veza izmeu visine plata i treninga, tako to jedna godina dodatne obuke moe da povea platu i do 5%. Podrka modernizaciji i razvoju slubi za zapoljavanje bila je usmerena na unapreenje njihovih kapaciteta da pruaju pomo pojedincima i primenjuju nove metode i programe, kao i da predviaju budue trendove i potrebe trita rada. Pored programa sprovedenih u okviru Cilja 1, programi u okviru Cilja 2 imali su izuzetan znaaj za stvaranje novih radnih mesta. Za est drava u kojima je sprovedena procena, koje obuhvataju oko 54% sredstava alociranih kroz Cilj 2, procenjuje se da je formirano vie od 450.000 novih radnih mesta. Pored toga, izvrena je procena odrivosti radnih mesta koja su formirana, kao i njihov efekat na regionalna trita rada. U zapadnom Velsu (West Wales and Valleys), regionu koji potpada pod Cilj 1, gotovo svih 40.000 novih radnih mesta je sauvano, dok su posao u gotovo polovini sluajeva nala nezaposlena lica, tako da se moe

govoriti o 20.000 lica koja nisu vie na listi nezaposlenih. Prema procenama, u Francuskoj u periodu do 2006. godine, oko 200.000 radnih mesta je otvoreno, od ega je odrivost bila na nivou od 75%. Od ovog broja, 44% radnih mesta je proizvod podrke sektoru malih i srednjih preduzea, 5% rezultat podrke velikim preduzeima, u oba sluaja radi se o ulaganju u istraivanja, tehnoloki razvoj i turizam. Meutim, ene su bile zaposlene samo na 32% radnih mesta. Vezu izmeu strukturnih fondova i stvaranja radnih mesta kroz Cilj 3 nije tako jednostavno utvrditi. Iako je lako utvrditi formu, iznos i korisnike sredstava, efekti na zapoljavanje ostaju nedovoljno precizni. Na primer, u Austriji gotovo 143.000 osoba je primilo neku vrstu individualne podrke koja je polovini omoguila da pronau posao. Pored toga, specijalne mere namenjene rodnoj ravnopravnosti, omoguile su pomo za 56.000 ena, od ega je 68% nalo posao. U paniji, trening je obezbeen za gotovo 2.5 miliona ljudi. Sa druge strane, mere usmerene na ranjive kategorije lica, kao to su siromani i osobe sa invaliditetom, bile su manje efikasne i njihovom primenom je uspenost stvaranja novih radnih mesta bila izmeu 10 i 20%. Analiza sprovoenja aktivnih mera zapoljavanja pokazala je da su trening programi najaktivniji kada su kombinovani sa ulaganjima privatnog sektora ili drugim oblicima podrke, kao to je mentoring (4050% via efikasnost). U Italiji, oni koji su uspeno zavrili trening programe imali su 2631% vie anse da se zaposle u narednih 12 meseci. U Engleskoj, prosena stopa zaposlenosti bila je za 14% via est meseci nakon zavretka navedene kombinacije programa nego 12 meseci pre toga. Pored toga, regionalna politika Evropske unije imala je izuzetnu ulogu u promociji rodne ravnopravnosti u sklopu posebnih projekata ili kroz podrku rodnoj ravnopravnosti kao meusektorskom prioritetu u okviru svih projekata. Meutim, i pored
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

74 odreenih rezultata, procenat zaposlenosti ena znatno je nii od zaposlenosti mukaraca, a razlike u napredovanju tokom karijere nisu otklonjene. Regionalna politika Evropske unije pruila je podrku razvoju veza izmeu privrede i obrazovanja. U mnogim dravama lanicama, podrka kroz sredstva Evropske unije je obezbedila reformu obrazovanja i sistema obuke (kao to je usklaivanje programa obrazovanja sa potrebama trita rada i obrazovanje nastavnika) i doprinela razvoju koncepta doivotnog uenja. U Portugalu su kofinansirani treninzi i obrazovanje odraslih. Gotovo 10.000 osoba, pre svega nezaposlenih, starosti izmeu 25 i 44 godine, od ega 75% su ene, prolo je razliitu vrstu obuke i treninga. Nakon zavretka programa njihove diplome su formalno priznate, a 25% njih je istaklo da bi bilo gotovo nemogue pronai posao bez ovakve vrste programa. Pored toga, njih 29% nastavilo je sa daljim obrazovanjem, a 12% je istaklo da e obrazovanje nastaviti u narednih nekoliko godina. Pored mera u oblasti obrazovanja, izvetaji evaluacionih studija ukazuju i na broj osoba koje su prole kroz razliite vrste obuke koje su finansirane iz strukturnih fondova. Sedam miliona osoba u okviru regiona obuhvaenih Ciljem 1 prolo je razliite vrste usavravanja. Meutim, ne postoje podaci u kojoj meri su specifini treninzi unapredili kvalifikacione profile u odnosu na potrebe trita rada i koliko su omoguili integraciju nezaposlenih na to trite. Isto tako, panski evaluacioni izvetaj ukazuje na potrebu boljeg monitoringa programa obuke kako bi se ovi programi unapredili (CEET, 2005). Nasuprot ovim podacima, evaluacioni izvetaj Cilja 1 istononemakog regiona istie da je oko 950.000 osoba, uglavnom mladih i osoba sa invaliditetom, prolo razliitu vrstu obuke, kao i da su ova usavravanja znaajno doprinela zapoljavanju onih koji su sudelovali u ovoj vrsti treninga (Stumm i Robert, 2003). U Irskoj 150.000 osoba je bilo ukljueno u program obuke, ali efekti na trite rada nisu utvreni (Fitzpatrik, 2003). Evaluacioni izvetaji italijanskih regiona obuhvaenih Ciljem 1 istiu da, i pored toga to je oko 380.000 osoba bilo ukljueno u programe formalnog obrazovanja, kao i programe obuke za nezaposlene, mere koje su sprovedene 50 nisu imale veliki efekat na zapoavanje usled nepostojanja Europainstitut iz Bea, EU Regional Policy: Experiances and jasne strategije zapoljavanja i nedovoljne saradnje za priFuture Concerns, 2004, str. 25. vatnim sektorom (Ismeri Europa).50 Ovi podaci ukazuju na to da su strukturni fondovi u znaajnoj meri doprineli razvoju obrazovanja, programa obuke i zapoljavanja. Meutim, ono to moemo prigovoriti merama kohezione politike jeste da sve mere, planirane i sprovedene u okviru programa i projekata, nisu u potpunosti bile koncentrisane na tranju i na potrebe trita rada, iako su bile orijentisane u pravcu stvaranja veeg broja radnih mesta i pomoi nezaposlenima da se integriu u trite rada. Uravnoteenje trita radne snage zahteva politiku orijentisanu kako na ponudu radne snage, sa ciljem da podri prilagoavanje ljudskih resursa strukturnim promenama, tako i na tranju za radnom snagom, s ciljem kreiranja povoljnijih uslova za nove investicije. Pored toga, ne moe da proe nezapaeno injenica da u pojedinim sluajevima rezultati projekata nisu u potpunosti bili usklaeni sa principom rodne ravnopravnosti, kao i da projekti usmereni na ranjive grupe, kao to su osobe sa invalididetom, nisu uspeli da obezbede odgovarajui stepen odrivosti. Pored toga, dosta prostora je ostalo za unapreenje zdravlja i bezbednosti radnika. Nauka i tehnoloki razvoj Brz napredak nauke i tehnologije i izazovi globalizacije ine sticanje znanja, njegovu produktivnu primenu, neprekidno obnavljanje i poveanje, temeljnim izazovom konkurentne privrede i drutava. Nauno-istraivaki rad i delotvornost prenoenja njegovih rezultata u dobra, usluge i procese jedna je od temeljnih poluga u stvaranju konkurentne privrede i drutva znanja. Istovremeno, informaciono-komunikaciona tehnologija se pokazuje temeljnom infrastrukturom konkurentnog drutva zasnovanog na znanju.

75

Izvetaji pokazuju i da je veoma teko podstai inovativne aktivnosti u regionima obuhvaenim Ciljem 1. U junoj Italiji, univerziteti su bili korisnici podrke u oblasti istraivanja i inovacija, ali nisu imali uspeha u razvoju inovacija u sektoru malih i srednjih preduzea (Ismeri Europa, 2002). Isti scenario je zadesio i panske regione obuhvaene Ciljem 1, koji su usled 51 Europainstitut iz Bea, EU slabih rezultata morali da smanje nivo sredstava namenjenih Regional Policy: Experiances and Future Concerns, 2004, str. 25. istraivanju i inovacijama (CEET, 2003).51 Tokom perioda od 2000. do 2006. godine, podrka strukturnih fondova regionima obuhvaenim Ciljem 1, namenjenih istraivanju i tehnolokom razvoju, iznosila je od 5% (panija) do 18% (Litvanija) od ukupnih ulaganja u okviru ovog cilja. Sa druge

Lisabonski cilj (2010) EU-27

Izdvajanja za R&D u %BDP

Hrvatska Bugarska Srbija

0.00 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
Grafikon 3. Izdvajanja za R&D u %BDP

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

76 strane, ulaganja iz nacionalnih sredstava i privatnog sektora bila su jo znaajnija. Na regionalnom nivou, ulaganja u istraivanje i tehnoloki razvoj bila su na nivou od 5% u regionima na jugu, najsiromanijim i najudaljenijim regionima, odnosno 15% u regionima na severu. Veina programa bila je usmerena na razvoj infrastrukture, dok su u manjoj meri finansirani projekti koji ulau u inovativne mere, a one unapreuju odnose izmeu privatnog sektora i istraivakih institucija. Iz tog razloga izvetaji o realizaciji ovakvih projekata ukazuju na opasnost da ulaganja u istraivanja, tehnoloki razvoj i inovacije, budu iskljueni iz regionalne realnosti i da nauni i tehnoloki parkovi ili inkubatori budu izgraeni bez neophodnih usluga koje bi povezale privredu i istraivanja. U svakom sluaju, veina izvetaja ukazuje da su strukturni fondovi znaajno doprineli razvoju inovativnih kapaciteta regiona. U Kataloniji, program u okviru Cilja 2 obuhvatio je oko 6.000 istraivaa u regionu (21%), ime je doprineo ulaganju privatnog sektora u oblast informacionih tehnologija u iznosu od 1.4 milijardi evra. Samo jedan projekat u italijanskom regionu Basilikata, obuhvatio je kombinaciju treninga i razvoja informacionih tehnologija u domainstvima, kako bi unapredio kvalitet ivota pojedinaca. Ovaj projekat je omoguio da do 2006. godine 36% domainstava poseduje Internet konekciju, u poreenju sa 1999. godinom, kada ih je bilo 4% (prosek regiona obuhvaenih Ciljem 1 iznosi 29%). Danas se u svetu potvruje sve vei znaaj sinergetskog efekta nauke i prakse na bazi injenice, da ne samo male firme ve i celokupno preduzetnitvo, ukoliko eli da ostvari ansu za uspeh, mora da inkorporira znanja i iskustva ne samo velikih kompanija, ve i visokokolskih institucija i naunih instituta, i obrnuto. Imajui u vidu navedeno, kao glavna zamerka programima realizovanim u ovoj oblasti moemo istai nedovoljnu povezanost izmeu obrazovnog sistema, nauno-istraivakog sistema i sektora malih i srednjih preduzea, nedovoljan kapacitet u upravljanju kompleksnim projektima, kao i nedovoljnu podrku dravne administracije realizaciji ovakve vrste projekata. Preduzetnitvo Mala i srednja preduzea su stub ekonomije. Meutim, esto mala i srednja preduzea, naroito pri osnivanju, imaju problema u pristupu kapitalu, znanju i razmeni iskustava. Upravo je cilj regionalne politike Evropske unije da otkloni ove probleme kroz kombinaciju direktnih investicija i usluga koje podravaju biznis, trening, mentoring i stvaranja klastera. U periodu od 2000. do 2006. godine veliki broj malih i srednjih preduzea koristio je pomo fondova Evropske unije. Samo panski program podrke malim i srednjim preduzeima omoguio je finansijsku podrku,
100 80 60 40 20 0 EU-27 HR MK TR AL BA ME SR
Grafikon 4. Prosek BDP u 2006. godini (u % od ukupnog broja)

77

savete i obuku za 227.000 malih i srednjih preduzea (oko 28% od ukupnog broja). U sedam panskih regiona obuhvaenih Ciljem 2 ukupno 95.000 malih i srednjih preduzea je dobilo pomo fondova Evropske unije, pre svega u cilju ekspanzije na meunarodna trita. Evaluacijom tajermark programa u Austriji utvreno je da su 75% projekata u vezi sa razvojem biznisa sprovela mala i srednja preduzea, to je bilo znatno vie nego to je oekivano. U Velikoj Britaniji, oko 250.000 malih i srednjih preduzea je bilo podrano razliitim merama u regionima obuhvaenim Ciljevima 1 i 2, od ega je 16.000 dobilo direktnu pomo. Napori da se pomogne poetna faza (start up) preduzea koja osnivaju lica sa invaliditetom imaju razliite rezultate. Projekti u istonoj kotskoj, region obuhvaen Ciljem 2, imali su odreene uspehe, dok su u Irskoj utroena sredstva za ove namene do 2004. godine, za period od 2000. do 2006. godine iznosila samo 36% od ukupno namenjenih sredstava. Na osnovu navedenog, moemo zakljuiti da su mere kohezione politike doprinele razvoju promovisanja preduzetnike kulture i svesti, organizovanju obuke iz razliitih oblasti koje su vane za voenje sopstvenog biznisa, stimulisanju partnerstva preduzetnika osnivanjem klastera i inkubacionih centara i privlaenjem povoljnih izvora finansiranja za osnivanje i rad malih i srednjih preduzea. Iako se eksplicitno ne pominje, realizacija efikasne regionalne politike dugorono doprinosi i smanjenju javnih rashoda. Javna podrka preduzeima da smeste svoje kapacitete u nerazvijenim regionima trebalo bi da u dugom roku doprinese poveanju zaposlenosti i aktiviranju drugih resursa. To sniava javne trokove socijalne zatite od nezaposlenosti, ali i poveava fiskalne prihode. Na ovaj nain se istovremeno potpomae i otklanja prezaposlenost, odnosno vetaka zaposlenost u dravnoj administraciji kao faktor poveanja javnih rashoda, koja se obino koristi kao sredstvo za poveanje zaposlenosti u nerazvijenim regionima.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

78 Meutim, u mnogim sluajevima utvreno je da je direktna pomo malim i srednjim preduzeima mogla bolje biti planirana i usmerena. Na osnovu ovih iskustava, u evaluacionim izvetajima se predlae da se umesto mera koje bi bile preduzete i bez strukturnih fondova, upotrebe tzv. soft mere koje bi izgradile vetine i mreu malih i srednjih preduzea, kao i poveale zajmove namenjene malim i srednjim preduzeima. U odreenim dravama zabeleena je i nerazvijenost javno privatnog partnerstva, naroito u projektima u oblasti nauke i istraivanja (izuzev Austrije, Danske, Finske, Nemake, Holandije, vedske i Velike Britanije). do 2006. godine znaajna sredstva su utroena na putni saobraaj (47% ukupnih sredstava namenjenih razvoju saobraaja), odnosno na elezniki saobraaj (31% ukupnih sredstava). Tokom ovog perioda, naroito velika ulaganja su zabeleena u paniji i Portugalu. Ovim programima sufinansirano je 1200 km puteva, ime je uteeno oko 1.2 miliona sati putovanja na godinjem nivou. U ovom periodu izgraeno je oko 450 km eleznikih pruga za brze vozove izmeu Madrida, Saragose i Leride. panska TGV mrea (mrea brzih vozova) je proirena u ovom periodu, relacijom Lerida-TaragonaBarselona, KordobaMalaga, MadridValensijaLevante i MadridValjadolid (sve ukupno oko 850 km). Kao rezultat ovih investicija, strateka evaluacija transporta, sprovedena 2006. godine, istakla je izuzetno razvijenu putnu mreu u paniji i Portugalu, koja je porasla za 47.8%, odnosno 200% u periodu od 1995. do 2004. godine. Osim ove dve drave, kao i Kipra i Slovenije, sve ostale drave imale su gustinu saobraajnica niu od evropskog proseka. Investicije u aerodrome takoe su doprinele da se smanje problemi sa pristupom nekim regionima, naroito onim najudaljenijim. Evaluacioni izvetaj o ulaganjima u saobraajnu infrastrukturu u regionima obuhvaenim Ciljem 1 ukazuju da je izgraena infrastruktura unapredila povezanost izmeu regiona i drugih nacionalnih centara i snizila vreme putovanja, u proseku, za 20 do 50%. Pored toga, zabeleen je i znaajan efekat na nivo zaposlenosti usled sprovoenja javnih radova. Investicije u projekte od interesa za gradski saobraaj, kao to je izgradnja metroa (npr. metroi u Atini i Solunu) podstiu meuregionalni razvoj i istovremeno na efikasan nain doprinose poveanju zaposlenosti (npr. komercijalne aktivnosti u okviru stanica). Ovaj vid saobraaja garantovano smanjuje vreme putovanja, saobraajne guve i zagaenost. Pored toga, koheziona politika doprinela je razvoju i drugih formi transporta. Period tokom ranih devedesetih godina su karakterisala mala ulaganja iz nacionalnih sredstava u elezniku infrastrukturu, period od 2000. do 2006. godine karakteriu ulaganja od 4 milijarde evra koja su podrana kroz kohezione fondove.
Grafikon 5. Gustina putnih saobraajnica (km na 1000 km)

79

3.5 Unapreenje teritorijalne kohezije kroz razvoj saobraajne infrastrukture i zatitu ivotne sredine
Infrastruktura je jedan od preduslova za privredni rast. Nedovoljna ponuda infrastrukturnih usluga obeshrabruje, odnosno onemoguava investicije, pa time i obara stopu privrednog rasta, ime utie na nezaposlenost. Sa druge strane, planiranje i razvoj, potujui principe zatite ivotne sredine, neodvojivi su deo ukupne strategije razvoja, jer razvoj koji Evropska unija eli jeste razvoj koji uva i unapreuje kvalitet i vrednosti prostora i ivotne sredine. Saobraajna infrastruktura Efikasan saobraajni sistem je kljuni faktor regionalne konkurentnosti i razvoja. Ova oblast je jedna od kljunih sfera kohezione politike. Tokom perioda od 2000.

20 15 10 5 0 EU-27 HR MK TR RS

1997.

2007.

Meutim, treba istai i da investicije u oblasti saobraaja, u zavisnosti od njegovog tipa, imaju dvostruki uticaj na ivotnu sredinu, i to direktan uticaj na sam infrastrukturni objekat i indirektan uticaj na zagaenost vazduha i buku, nastalih usled poveanja saobraaja. Zagaenost vazduha naroit je problem u velikim gradskim centrima, kao to su Atina, Dablin ili Lisabon.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

80 Direktan uticaj investicija u saobraaj ogleda se i u veoj zaposlenosti, pre svega u sektoru graevinarstva. Pored toga, poveava se potranja za graevinskim materijalom i upotrebom maina. Nesumnjivo da su ovi efekti kratkoronog karaktera i traju tokom izvoenja radova. Dugoroni efekti odreene investicije zavise od postojeih ili dodatnih investicija u odreeni region, karakteristika radne snage, razvijenosti preduzetnitva i sl. Kao to vidimo, efikasna i sigurna saobraajna infrastruktura omoguava rast produktivnosti, olakava i podstie mobilnost ljudi i robe, te smanjivanjem saobraajne izolacije, stvara pretpostavke za uravnoteen regionalni razvoj. Direktan doprinos razvoja saobraajne infrastrukture ne ogleda se samo u smanjenju vremena putovanja, poveanju zaposlenosti, ve i u veoj bezbednosti saobraaja, privlaenju meunarodnih tranzitnih tokova i unapreenju atraktivnosti odreene teritorije za privlaenje dodatnih investicija, odnosno turista, kao i razvoju prekogranine trgovine, ime ostvaruje pretpostavke za uravnoteen regionalni razvoj. Sa druge strane, mora se zabeleiti da se u odreenoj meri moe prigovoriti nedovoljnom odravanju odreenih deonica, pre svega u eleznikom i drumskom saobraaju, neusklaenosti nacionalnih prioriteta sa prioritetima na nivou Unije (uprkos preporukama, samo pet velikih drava ima razvijenu mreu 52 Ecorys, Strategic evaluation brzih eleznica), neiskorienosti odreenih potencijala, kao to on Transport Investment je Dunav i neiskorienosti potencijalnih izvora finansiranja, u Priorities under Structural vidu javno privatnog partnerstva (samo je nekoliko veih Funds and Cohesion Fund, 2006, str. V. projekata realizovano u ovom obliku).52 I pored ovih nedostataka, razliite studije potvruju pozitivan dugoroni ekonomski efekat investicija u saobraaj. Zatita ivotne sredine Izmeu drava lanica i njihovih regiona postoje velike razlike po pitanju zatite ivotne sredine, problema koji ugroavaju ivotnu sredinu, i lokalnih kapaciteta kojim bi trebalo odgovoriti na ove probleme. Tako recimo, procenjuje se da je prosean ivotni vek graana Evrope krai za osam meseci samo usled zagaenosti vazduha, a u regionima koje karakterie visoka zagaenost vazduha (Beneluks, severna Italija i istona Evropa), ovaj uticaj e se poveati tokom narednih godina.

81

1500

1997.

2006.

1200

Analize nacionalnih programa pokazuju da je vei deo investicija u ivotnu sredinu (vodosnabdevanje, tretman zagaenih voda i lokalni otpad) zasnovan na obavezama koje proizlaze iz acquis-a53. Koheziona politika znatno je doprinela zatiti ivotne sredine kao osnovnom preduslovu za odrivi razvoj i bolji kvalitet ivota, kao i sprovoenju zakonodavstva u oblasti ivotne sredine. Tokom perioda od 2000. do 2006. godine, oko 13% sredstava utroeno je na projekte ulaganja u snabdevanje vodom, zatitu voda, preradu otpada, odrive izvore energije, zatitu od buke i zagaenosti vaduha. Najvie rezultata postignuto je u oblasti snabdevanja vodom. U 53 Strategic evaluation on paniji je tokom ovog perioda oko 2000 km vodovodnih cevi Environment and Risk rekonstruisano i oko 600 km novih izgraeno, ime je pokri- Prevention under Stuctural vena populacija od oko 2.6 miliona ljudi, to ini 6% panske Funds and Cohesion Funds for populacije. Pored toga, izgraeno je 57 postrojenja za prera- the Period 20072013, 2006, du vode i 13 postrojenja za desalinizaciju, opsluujui oko 1.8 str. 1. miliona ljudi. Rezultati su takoe postignuti u upravljanju ot- 54 Prema stratekoj evaluaciji padom. U italijanskim regionima koji su obuhvaeni Ciljem zatite ivotne sredine i 1, fondovi Evropske unije omoguili su regulisanje otpada na prevencije rizika, GHK Ltd, teritoriji na kojoj ivi oko 6.4 miliona ljudi. U paniji je, na ECOLAS, IEEP (2006) primer, prema procenama, Kohezioni fond uestvovao sa 15% ulaganja u iznosu od 100 u finansijskim sredstvima potrebnim za komunalnu higijenu i milijardi evra neophodna su kako bi se regulisala pitanja sa 69% za eroziju i poumljavanje. Tokom ovog perioda, koheziona politika je omoguila poveana ulaganja u obnovljive izvore energije. Najvei korisnik ovakve vrste projekata (korienje snage vetra, biomasa, solarna energija itd.) bio je Portugal.54 Nesumnjivo je da su mere regionalne politike Evropske unije doprinele ouvanju i unapreenju sistema ivotne sredine, smanjenju zagaenja i pritisaka na ivotnu sredinu, nesmeta-

900

600

300

EU-27

HR

TR

AL

ME

RS

Grafikon 6. Koliina sakupljenog otpada po optinama (kg po stanovniku)

snabdevanja vodom, upravljanja otpadom, obnovljivi izvori energije i upravljanja prirodnim nepogodama. Na godinjem nivou neohodna ulaganja se kreu izmeu 1% i 2% BDP. Ove potrebe naroito su izraene u Bugarskoj (4.5% BDP) i Rumuniji (4.7% BDP), dok, sa druge strane, znatno su manje u paniji (0.1% BDP).

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

82 nom snabdevanju vodom i korienju prirodnih resursa tako da ostanu raspoloivi i za budue generacije. Pored toga, doprinos kohezione politike ogleda se i u poveanju nivoa svesti o neophodnosti zatite ivotne sredine, kao i ekonomskom razvoju koji se zasniva na potovanju principa zatite ivotne sredine i odrivog razvoja. Neki od programa, kao to je nesmetano snabdevanje vodom i vodom za pie, ne samo da su doprineli zdravlju stanovnitva, ve su od presudnog znaaja za razvoj odreenih privrednih grana, kao to su poljoprivreda i turizam, koje zahtevaju da je upravljanje vodom regulisano na odriv nain. Tokom programskog perioda od 2000. do 2006. godine, gotovo 14 milijardi evra strukturnih fondova (ukljuujui i EAGGF-a smernice), odnosno oko 7% ukupnih sredstava, utroeno je na mere ruralnog razvoja. Podrka je pruena u pet oblasti: maksimalno korienje ruralnih potencijala, upravljanje rezervama vode, razvoj infrastrukture, razvoj ruralne ekonomije i zatita ivotne sredine. Efekti utroenih sredstava naroito su vidljivi u povezivanju gradskih i ruralnih oblasti izgradnjom putne infrastrukture i nabavke tzv. ruralnih taksi autobusa, zajednikim upravljanjem otpadom, kao to je projekat u regionu Ur, u istonim Pirinejima u Francuskoj, gde je 18 komuna zajedniki uspostavilo sistem za prikupljanje, obradu, reciklau, pakovanje, prevoz i unitavanje otpada, razvoju informacionih tehnologija, razvoju ruralnog turizma, itd. Regionalna politika Evropske unije nije donela samo investicione projekte, ve i strateki pristup o razvoju saobraajne infrastrukture i zatiti ivotne sredine. S tim u vezi, omogueno je usaglaavanje principa ivotne sredine sa ciljevima i merama ostalih sektorskih politika. Iako je realizovano usaglaavanje, puna integracija nije ostvarena. Isto tako, strogim pravilima i standardima ivotne sredine omogueno je da su projekti koji se finansiraju pogodni po ivotnu sredinu, projektovani tako da funkcioniu u saglasnosti sa vaeim pravnim okvirom u oblasti ivotne sredine, i da se, tokom njihove realizacije, kontrolie uticaj na okruenje. Neadekvatno planiranje programa/projekata javlja se kao glavni nedostatak mera kohezione politike u ovoj oblasti. Bojazan od posledica neispunjavanja obaveza koje proistiu iz acquis-a, predstavlja dominantnu 55 osnovu planiranja investicija. Pored toga, u odreenim Eutrofikacija je proces obogaivanja vode nutrijentima, sluajevima, projekti nisu pratili ekspanziju stanovnito rezultuje poveanom tva i/ili ekonomskih aktivnosti, ve je glavni kriterijum primarnom proizvodnjom, odabira projekata bilo nepostojanje ranijih ulaganja na odnosno produkcijom akvatinih odreenim lokacijama. Iz tog razloga i dalje se belee biljaka. Ona moe nepovoljno problemi kao to su eutrofikacija55, poveana zagaenost uticati na pogodnost korienja vazduha i sl. vodnih resursa.

83

3.6 Uspeh kohezione politike u stvaranju lokalnog partnerstva

Tokom perioda od 2000. do 2006. godine, fondovi su podrali inicijative Zajednice u razliitim oblastima. Sve ove inicijative su omoguile razvoj politike teritorijalne kohezije, apostrofirajui reenja zasnovana na karakteristikama regiona, unapreujui regionalnu saradnju i partnerstvo izmeu regiona razliitih drava lanica. INTERREG, najvea inicijativa Zajednice, pruala je podrku regionima u cilju promocije ekonomske i socijalne kohezije u okviru Evropske unije i tokom 15 godina postojanja znaajno je evoluirala. Program je obuhvatao podrku prekograninoj saradnji, transnacionalnu saradnju i razmenu iskustva i unapreenje definisanja politika. Tokom perioda od 2000. do 2006. godine budet INTERREG III programa je iznosio 5.8 milijardi evra, od ega je 66% sredstava utroilo est drava, panija, Nemaka, Grka, Italija, Francuska i Portugal. Nove drave lanice koje su to postale 2004. godine, utroile su 8% ukupnog budeta. I pored ogranienih sredstava (74 miliona evra po programu), programi su imali izuzetan efekat privlaenja dodatnih sredstava (na svakih 100 evra uloenih, privueno je dodatnih 165 evra). Ovim su obuhvaena ulaganja koja gotovo sigurno ne bi bila realizovana bez INTERREG programa. Ova vrsta regionalne saradnje omoguila je partnerstvo, razmenu iskustva i dobre prakse. Sredstva tokom ovog perioda bila su koncentrisana na etiri vrste aktivnosti: saobraaj, regionalnu saradnju, turizam i pomo malim i srednjim preduzeima. Sistemske veze su izgraene izmeu organa dravne uprave kroz austrijsko-slovenaki program. Nove institucije su formirane u velikom broju pograninih regiona (kao to je Evroregion u tajermarku i radna grupa u Kerntenu), dok su, sa druge strane, postojee agencije ojaane i njihova sredstva uveana (regionalne razvojne agencije u Sloveniji i regionalne kancelarije u Austriji). Istraivanja su pokazala da veina aktivnosti finansiranih u okviru ovog programa ne bi bila ostvarena bez finansiranja kroz INTERREG program ili bi bila znatno manjeg obima i vremenskog trajanja. Tako, na primer, u vedsko-norvekom III A programu utvreno je da 71% projekata ne bi bilo ni realizovano bez INTERREG programa. S druge strane, 60% uesnik u Nord IIIA programu, izmeu Norveke, Finske, vedske i Rusije, smatra da i u njihovom sluaju ne bi dolo do realizacije projekata bez finansiranja kroz INTERREG. Meutim, najvei izazov u realizaciji INTERREG programa predstavlja njihova meunarodna priroda i samim tim razlike u politikim, pravnim i administrativnim sistemima u okviru kojih su bili realizovani.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

84 Moe se zakljuiti da su programi prekogranine saradnje i transnacionalni programi esto pomogli u prevazilaenju institucionalne inercije, mobilisali finansijske resurse, podstakli ekonomske aktivnosti i stvorili nove oblike saradnje i partnerstva. Isto tako, ovi programi su doprineli prenosu znanja i iskustva u razliitim oblastima. Naroito treba ukazati na injenicu da su ovi programi imali pozitivne efekte u onim delovima Evrope koje tradicionalno karakterie dobra saradnja, kao to je region Baltikog mora ili regioni drava Beneluksa. Meutim, treba i rei da je teritorijalna saradnja u pojedinim sluajevima doprinela i podstakla stvaranju nove koncepcije regiona i stvaranju novih regionalnih identiteta, institucija i prekograninih sistema i da su u pojedinim sluajevima lokalni organi uli na teren stvarima koje su prethodno bile rezervisane iskljuivo za centralnu vlast. Da li je ovakav razvoj dogaaja imao pozitivne ili negativne efekte na ekonomski razvoj kao i na geopolitiku stabilnost, ostaje otvoreno pitanje. Inicijativa Zajednice URBAN osnovana je sa ciljem da pomogne urbanim regionima u krizi. URBAN II program je obuhvatio 70 gradova. Gradovi koji su bili obuhvaeni programom imali su razliite karakteristike, od onih sa visokom stopom nezaposlenosti, visokom stopom kriminaliteta i sl. Podrka je bila naroito usmerena na planiranje i obnovu, na ta je utroena gotovo treina sredstava u periodu od 2000. do 2006. godine, dok je oko 10% sredstava utroeno na aktivnosti socijalne inkluzije. Usmeravanje svojih aktivnosti na mala podruja koja su bila najugroenija, onemoguilo je integrisani pristup u reavanju razliitih problema. Pored toga, programi su bili koncentrisani u finansijskom, ali i u teritorijalnom smislu, na ta ukazuje podatak da je pomo po stanovniku bila 30% vea nego prosek regiona koji su obuhvaeni Ciljem 2. EQUAL je inicijativa Zajednice koja je omoguila inkluzivan nain sprovoenja politika trita rada i razvoja dobre prakse. Ova inicijativa je doprinela reformi trita rada i pretvaranju Evropske strategije zapoljavanja u nacionalne planove i sprovoenje zakonodavstva u dravama lanicama. Uz podrku Evropskog socijalnog fonda i nacionalnih sredstava EQUAL je doprineo realizaciji etiri kljuna principa: partnerstvo: reavanje kompleksnih problema, ukljuujui sve zainteresovane strane; transnacionalna saradnja: uenje na osnovu iskustava drugih drava lanica; inovacije: razvijanje i testiranje novih pristupa; razmena dobre prakse i uticaj na politike i praksu. Sredstva Evropske unije uloena kroz ostvarivanje ove inicijative iznosila su 3.27 milijardi evra, dok je nacionalna kontribucija iznosila oko 2.2 milijarde evra ukupno. U celini je bilo 27 EQUAL programa, jedan u svakoj dravi lanici, osim u Belgiji i Velikoj Britaniji koje su imale po dva programa, i oko 3000 projekata. Jedan od osnovnih pricipa ovog programa je meusobna saradnja, koja se ogleda u partnerstvu izmeu razliitih zainteresovanih strana na realizaciji projekata. Ovaj princip je doprineo koordiniranom pristupu i meusobnoj saradnji velikog broja partnera, regionalno i lokalno.

85

3.7 Unapreenje upravljakih kapaciteta

Sledei aspekt uticaja regionalne politike Evropske unije ogleda se u tome to je primena strukturnih fondova dovela do unapreenja upravljakih kapaciteta administracije. Direktan uticaj strukturnih fondova vidi se u poboljanju sposobnosti da se kreiraju i sprovedu javne politike, u izgradnji dugoronih partnerstava, intenzivnijoj primeni koncepta evaluacije efekata politika i programa, kao i transparentnosti u odluivanju i razmeni dobrih praksi. Svi ovi faktori su nastali kao posledica sprovoenja regionalne politike Evropske unije i doveli su do toga da ovakav nain rada postane ustaljena praksa nacionalne administracije i u drugim oblastima, ime je faktiki unapreeno upravljanje na svim nivoima. Evropska komisija je kreator reformskih poduhvata u oblasti podrke i metodologije utvrivanja finansijskih alokacija. Uloga Komisije u obezbeivanju potovanja pravila omoguila je modifikaciju programa i strategija i uticala je na monitoring i kontrolu troenja sredstava. Istraivanja pokazuju da su principi i metodi kohezione politike uticali na kreiranje i sprovoenje politika gotovo u svim dravama lanicama, a naroito su doprineli irenju opsega prioriteta regionalnog razvoja, novih institucija i razvoja partnerstva sa civilnim sektorom. Efikasno i po mogustvu efektivno kreiranje i sprovoenje politika naroito je vidljivo u dravama lanicama, gde postoji visok stepen integracije izmeu strategija Evropske unije i nacionalnih strategija, strategija koje su izraene na snanoj analitikoj osnovi, sa izgraenim partnerstvom izmeu institucija, jasno definisanim nadlenostima i odgovornostima, irokim konsenzusom i punom podrkom politikog vrha. U onim dravama u kojima ovakav pristup nije ostvaren, sprovoenje kohezione politike je predmet politikih i institucionalnih tenzija i estih sukoba. Ovakav scenario naroito je vidljiv u nekim dravama lanicama Evropske unije koje imaju tradiciju nacionalne regionalne politike i nisu uspele u potpunosti da integriu ciljeve i sistem upravljanja kohezione politike. Usled ovoga, stvarani su paralelni sistemi (evropski i nacionalni) koje karakteriu zasebni administrativni zahtevi. Krajnji rezultat se ogleda u nekoherentnosti i neefikasnosti troenja raspoloivih sredstava u skladu sa nacionalnim prioritetima i, u krajnjoj instanci, stvaranje problema u odnosima izmeu evropske i nacionalnih administracija.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

86 Meutim, iz razliitih razloga kao to su nepravilnosti, nedostatak projektne dokumentacije, nedovoljni kapaciteti i sl., drave lanice Evropske unije uvek ne iskoriste jedan deo sredstava strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Na kraju 2007. godine povraaj sredstva strukturnih fondova i Kohezionog fonda iznosio je 1.9 milijardi evra, odnosno oko 1% od ukupno alociranih sredstava. Razlike u povraaju sredstava bile su razliite meu dravama, ak i do 3%, kao i unutar drava (pet programa u tri razliite drave u rasponu izmeu 13% i 26%). Meutim, treba i napomenuti da pravilo povraaja sredstava, ukoliko se ona ne iskoriste u odreenom vremenskom roku, negativno utie na kvalitet projekata, jer podstie donosioce odluka da se usmere na one projekte koji e biti gotovo sigurno realizovani i da izbegnu one rizine projekte, bez obzira na njihov znaaj i prioritet. to je sistem finansijskog upravljanja i kontrole uspeniji, to su nii trokovi u smislu broja greaka koji rezultiraju povraajem sredstava i birokratizacijom aparata, prouzrokovanih razliitim pravilima. Sistem primenjivan za sprovoenje kohezione politike ima obe ove negativne karakteristike. Izvetaj evropskog suda revizora iz 2008. godine istie da se greke u finansijskom upravljanju javljaju u 11% sluajeva56. Ove greke se uglavnom javljaju usled krenja pravila javnih nabavki, finansiranja nepodobnih trokova, neoslobaanja trokova razliite vrste poreza i nedostatka dokumentacije koja potvruje podobnost trokova. Prevare se takoe deavaju, ali u retkim sluajevima. ini se da veina greaka proizlaze iz nedostatka znanja, obuke ili menaderskih kapaciteta, ali isto tako i iz kompleksnosti pravila koja se primenjuju. U svom godinjem izvetaju revizorski sud je ocenio sistem kontrole koji primenjuje Evropska komisija i drave lanice kao delimino efikasan (klasifikovan utom, umesto crvenom bojom u sistemu ocenjivanja), kao rezultat da su 3 od 16 revidiranih sistema bila neefikasna, to je znaajan pomak u odnosu na prethodnu godinu, kada je 13 od 19 sistema bilo neefikasno. Debata o pitanju kako unaprediti sistem, a pri tom smanjiti trokove, jo uvek traje. U ovom trenutku nije poznato kakve rezultate daje i kakve e rezultate dati novi sistem kontrole koji je uveden za finansijski period 20072013. U svakom sluaju, prema procenama Evropske komisije, pokuaj smanjivanja procenta greaka u okviru po56 stojeih pravila imao bi znaajne finansijske posledice funkciGreka od 2% se smatra dozvoljenom normom. onisanja takvog kontrolnog sistema. Iskustva i evaluacioni izvetaji ukazuju da su nedostaci institucionalnog sistema esto razlog neefikasnosti mera kohezione politike. Meutim, ne postoji recept kako kreirati institucije bez nedostataka: Institucije naj57 bolje prakse su, gotovo uvek po definiciji, one institucije Fabrizio Barca, An Agenda koje su van ovog konteksta i koje ne uzimaju u obzir komfor a Reformed Cohesion Policy, April 2009, str. 176. plikacije.57

87

3.8 ta kau graani o regionalnoj politici Evropske unije

Jedan od osnovnih ciljeva kohezione politike je blagostanje za sve graanje Evrope i njihov kvalitetniji ivot. Zvanini izvetaji i analize strunjaka o efektima kohezione politike predmet su debate, ali ako kaemo da mere kohezione politike sprovodimo zbog graana i jednakosti meu njima, mislim da je neophodno da ujemo i njihov stav o efektima kohezione politike i njenoj budunosti. Istraivanje koje je sprovedeno poetkom 2008. godine58 58 Citizens perceptions of EU obuhvatilo je 27.000 sluajno odabranih graana starijih od Regional Policy, Analytical 15 godina, iz 27 zemalja lanica Evropske unije (oko 1000 Report, 2008, str. 5. iz svake drave).59
59

Polovina (49%) ispitanika bila je upoznata sa injenicom da je Evropska unija finansijski podrala njihov grad ili region. Vie od dve treine ovih ispitanika je kazalo da je podrka Unije koristila njihovom gradu ili regionu (70%). Samo 22% je istaklo da regionalna politika Evropske unije nema pozitivne efekte.

Oko 38% ispitanika smatra da je televizija najznaajniji izvor informacija koji im je pomogao da vie naue o regionalnoj politici Evropske unije, dok 26% smatra da je televizija na drugom mestu.

Istraivanje je pokazalo da to vie regiona potpada pod odreene ciljeve strukturnih fondova i Kohezionog fonda tokom prethodnih nekoliko godina, samim tim je i vea svest o podrci Unije. Na primer, u gotovo svim dravama u kojima je veina regiona potpadala pod kriterijume fondova Evropske unije, vie od 60% ispitanika je bilo svesno da Evropska unija realizuje projekte u njihovom gradu ili regionu. Ovo je bio sluaj sa istonoevropskim dravama kao to su Slovenija, Litvanija, Poljska, Estonija i Rumunija, ali i Irska, Malta i panija. Pored toga, meu onim dravama u kojima je nivo svesti o pomoi Unije bio najvii, istovremeno su i one drave u kojima su najsvesniji pozitivnih efekata regionalne politike. Izuzetak je Slovenija, gde je nivo svesti o pomoi visok, ali negativno miljenje vlada o efektima regionalne politike Evropske unije. Gotovo svi ispitanici (85%) bili su jednoglasni da regionalna politika Evropske unije treba da bude usmerena na najsiromanije regione. Meutim, veina ispitanika (58%) smatra da regionalna politika ne bi trebalo iskljuivo da se usmeri na ove regione, ve da bi svi regioni trebalo da budu korisnici instrumenata regionalne politike Evropske unije. Graani su istakli da bi na vrhu lestvice prioriteta regionalne politike Evropske unije trebalo definisati obrazovanje, zdravstvo, socijalna pitanja i zatitu ivotne sredine, a onda razvoj biznisa i infrastrukture.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

88 Veina ispitanika pozdravila je princip supsidijarnosti prilikom definisanja strategija i projekata: osam od 10 ispitanika je istaklo da je dobro da regionalna politika Evropske unije omoguava dravama lanicama i regionima slobodu u utvrivanju strategija i projekata. Pored toga, isti broj ispitanika je podrao uee tela kao to su sindikati, organizacije koje se bave rodnom ravnopravnou i zatitom ivotne sredine i sl. u identifikaciji projekata: 82% smatra ovaj princip pozitivnim, dok 11% misli drugaije. Ispitanici su se sloili da bi globalizaciju, klimatske i demografske promene trebalo obuhvatiti prioritetima budue regionalne politike Evropske unije (84% za i 11% protiv). Kao glavni prioritet koji treba da zaokupi panju regionalne politike, 61% ispitanika je utvrdilo klimatske promene.

89

4. Perspektiva i izazovi razvoja regiona posle 2013. godine

4.1 Uvod
Tokom narednih godina odreeni izazovi e imati uticaj na razvoj evropskih institucija, drutva i ekonomije. Regioni postaju kljuni akteri u globalnoj areni pri reavanju ekonomskih, socijalnih problema i problema zatite ivotne sredine, jer sve navedene tekoe pogaaju prvenstveno lokalni nivo. U ovom delu rada ukazuje se na privremene izazove vezane za usvajanje Lisabonskog sporazuma i otklanjanje posledica svetske finansijske krize, kao i na izazove u srednjoronom periodu do 2020. godine i njihove efekte na razvoj regiona. Meutim, treba napomenuti da prikaz srednjoronih izazova ne moe zameniti detaljnu analizu specifinosti svake drave i regiona niti moe uzeti u obzir posebno kapacitet svake drave i regiona da odgovori na izazove. Navodi u delu teksta o srednjoronim izazovima zasnovani su na pretpostavkama koje se danas ine razlonim, ali koje moda nee odgovarati vremenu koje dolazi. Koheziona politika je razvojna politika koja za cilj ima mobilizaciju potencijala (budunosti), a ne kompenzaciju za nedostatke (prolosti). Regionalni razvoj je sloena kategorija, koja pre svega zavisi od trita rada, poslovnog okruenja, raspoloivosti i meuzavisnosti faktora proizvodnje, uz odgovarajuu kombinaciju instrumenata ekonomske politike. S tim u vezi, treba razmiljati i o budunosti i predstaviti obrise kohezione politike u novom finansijskom ciklusu od 2014. do 2020. godine, koji je za nas naroito vaan, jer emo u tom periodu pristupiti Evropskoj uniji i sami osetiti prednosti, ali i izazove regionalne politike Evropske unije.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

90
n

91

Privremeni izazovi

Lisabonski sporazum Koheziona politika je utvrena u lanu 158 Ugovora Evropske unije, koji definie da Zajednica tei promociji harmoninog razvoja i da e u skladu sa ovim ciljem razviti i sprovesti aktivnosti koje e jaati ekonomsku i socijalnu koheziju. Imajui u vidu odrednice Lisabonskog sporazuma koji je u procesu ratifikacije u parlamentima zemalja lanica Evropske unije, koheziona politika e i dalje imati veliki znaaj. Naime, Lisabonski sporazum u lanu 3 predvia takoe da e Unija delovati u cilju odrivog razvoja Evrope, baziranog na uravnoteenom ekonomskom rastu, kao i da e nastojati da promovie ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju i solidarnost izmeu zemalja lanica. Lisabonski ugovor takoe istie da je veoma vano da sve zemlje lanice Evropske unije i svi regioni imaju koristi od ubrzanog razvoja, kao i da se to vie ujednaavaju uslovi ivota na celoj teritioriji Unije. Da bi se postigli navedeni ciljevi, Evropska unija e nastaviti sa voenjem kohezione politike u okviru koje e se pre svega koristiti oprobani instrumenti, u vidu strukturnih fondova i Kohezionog fonda Evropske unije. Meutim, posle negativnog ishoda prvog irskog referenduma o Lisabonskom sporazumu, iz juna 2008. godine, Evropska unija je stavljena pred novi izazov. Prva reakcija zvaninika Evropske komisije, nakon irskog ne, bila je da zemlje lanice nastave sa procesom ratifikacije Lisabonskog sporazuma. Zabrinuti mogunou da 1% graana Unije, koliko ini stanovnitvo Irske, blokira volju 99% odsto graana Evropske unije, ponovo su se uli glasovi o Evropi na dve brzine, koja bi ukljuivala jezgro spremnih na sveobuhvatniju integraciju i ostale zemlje, koje bi se postepeno ukljuivale u te procese, u zavisnosti od svog individualnog ritma i specifinih interesa po jednom ili drugom pitanju. Danas, 15 meseci nakon irskog ne, na ponovnom izjanjavanju koje je organizovano poto je Evropska unija napravila ustupke Irskoj, pre svega u vezi sa pitanjem vojne neutralnosti, abortusa, poreskih stopa i broja komesara u Evropskoj komisiji, Irci su rekli da Lisabonskom sporazumu, ime je oznaena nova epizoda u razvoju Evropske unije. Kompleksnost i potreba za novim nainom odluivanja moe se prikazati i na primeru kohezione politike i debate koja e se nesumnjivo voditi u vezi sa novim programskim ciklusom 20142020. Naravno da drave imaju razliite interese kada je u pitanju alokacija sredstava. Drave, kao to su Holandija ili Nemaka, elee da zadre sredstva strukturnih fondova ograniena. Sa druge strane, nove drave lanice e zastupati stav da je neophodno pruiti podrku nedovoljno razvijenim regionima i da prag od 75% BDP-a na nivou Unije, kao merilo stepena (ne)razvijenosti, treba podii. Konano, tu

su i drave koje e pristupiti Evropskoj uniji i hoe deo kolaa. One e verovatno zastupati stav da limit od 4% BDP-a za alociranje sredstava ne treba da se primenjuje. Da bi se pronalo reenje, neka vrsta kompromisa izmeu ovih razliitih stavova morae da se pronae. A to nije lako. Sada vidimo, da nije uveden novi nain odluivanja, svaki budui reformski poduhvat mogao bi da bude blokiran odlukom odreene manjine. Meutim, kada je re o spoljnoj politici i politici odbrane, kao i o pitanjima u vezi sa porezima i budetom EU, tu e se i dalje traiti jednoglasnost u odluivanju. Jedna od glavnih prednosti ovog sporazuma bie efektivnija spoljna politika EU, koju e voditi ministar spoljnih poslova, spojivi funkcije visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednost i funkciju komesara za spoljne poslove. Predsednici i premijeri drava EU ubudue e birati predsednika Evropskog saveta na period od dve i po godine, umesto sadanjeg rotirajueg predsedavajueg, koga su na svakih pola godine smenjivale pojedine drave EU. Novina je, takoe, da e zemlje koje su uvele evro i pripadaju takozvanoj Evrogrupi, prvi put birati predsedavajueg na period od dve i po godine. Predvieno je i da Evropska komisija od 2014. godine ima manji broj lanica. Prema sadanjim pravilima, svaka od 27 zemalja lanica postavlja komesara, a to e ubudue biti smanjeno na dve treine zemalja. Broj mesta u Evropskom parlamentu bie povean sa 736 na 751 mesto, ali se menja nain glasanja, prema kome e sada odluke biti usvajane glasovima 55 odsto drava lanica koje predstavljaju 65 odsto stanovnitva EU. Meutim, ostavljena je mogunost da izmeu 2014. i 2017. godine svaka drava zatrai vraanje starog sistema glasanja. Evropska unija, usvajanjem Lisabonskog sporazuma, dobija status pravnog lica, a uvodi se i izlazna klauzula, koja omoguava lanicama EU da istupe iz ove organizacije. Nacionalni parlamenti e imati svoj glas u vezi sa zakonima koje donosi Evropski parlament, tako to e, ako ih jedna treina Skuptina drava lanica odbaci, Evropska komisija morati da izmeni te zakone. S druge strane, da nisu Irci na svoj nain, pod pritiskom dve velike promene (skoro dvostruko proirenje Evropske unije i ekonomska globalizacija) izrazili zajednike brige svih Evropljana zbog toga to u institucionalnim problemima o kojima se pitaju ne vide reenje svojih problema kao to su rast cena, klimatske promene, bezbednost ishrane, itd. S tim u vezi, ne graana iz juna 2008. godine, makar i male zemlje, moe da poslui kao indikator ozbiljnosti problema sa kojima se danas suoavamo. Naravno, trebalo bi da oekujemo i prieljkujemo trijumf, usvajanje krunskog dokumenta Evropske unije koji bi ovu, sada glomaznu porodicu, reformisao, ime bi institucije u narednom periodu bile efikasnije, naroito u reavanju svakodnevnih problema graana. Prihvatanje Lisabonskog sporazuma predstavlja i veliko ohrabrenje za proces proirenja Evropske unije. Sada, vrata Evropske unije su otvorena i za Srbiju i za zapadni Balkan.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

92 Svetska ekonomska kriza Svetska ekonomija je u tekoj situaciji. Hipotekarna kriza i visok spoljnotrgovinski deficit spustili su vrednost amerikog dolara, to je u dugoronoj perspektivi dovelo do ekonomske krize koja je ozbiljno naruila itav finansijski sistem Amerike. Da stvar bude jo gora, ameriko trite je jedno od najveih na svetu, i na njega se direktno oslanjaju privrede mnogih zemalja, pa se tako amerika kriza, poput domino efekta, prenela i na trite Evropske unije i drugih regiona sveta, uslovljavajui pojavu recesije i slom bankarskih sistema. Ekonomska situacija u dravama lanicama jasno pokazuje da Evropska unija nije izuzetak u odnosu na ostatak sveta. Finansijska kriza dodatno podstie potrebu za novim pristupom ekonomskom razvoju. Podignut je nivo nesigurnosti i straha u drutvu koji su prouzrokovali dodatne gubitke, neuspehe i neefikasnost. S druge strane, stvoreno je nepoverenje u finansijski sistem i nije mogue predvideti na koji nain e ono biti prevazieno. U prolenom izdanju redovne prognoze ekonomskih kretanja u Evropskoj uniji za 2009. i 2010. godinu, koju izdaje Evropska komisija, navodi se oekivanje da, kao rezultat efekata finansijske krize, privredni rast u Evropskoj uniji u 2009. godini bude negativan (-4%), pre nego to u 2010. godini, kao efekat preduzetih mera ekonomske politike u skladu sa Evropskim planom ekonomskog oporavka, doe do stabilizacije. Ocenjuje se da su osnovni faktori aktuelne recesije zaotravanje globalne finansijske krize, nagli pad svetske trgovine, sledstveni pad industrijske proizvodnje i aktuelne izmene na tritu nekretnina u pojedinim zemljama. Trebalo bi i istai da su drave lanice Evropske unije u razliitom obimu pogoene ekonomskom i finansijskom krizom, to zavisi od nivoa njihove integracije u globalnu ekonomiju. Najvie su pogoene baltike zemlje (predvia se da e privredni rast u Letoniji iznositi -13.1%, Irskoj -9%). Posebno e biti pogoene drave veoma zavisne od izvoza (kao Nemaka), privrede direktno otvorene ka finansijskoj krizi (Velika Britanija), kao i drave u kojima je dolo do kolapsa trita nekretnina (Irska, panija). Posebno se istie negativan uticaj krize na trite rada skoro svih zemalja lanica Evropske unije, kao i oekivanja da e stopa nezaposlenosti u Evropskoj uniji u 2010. godini dostii 11% (11.5% u Evrozoni), to e ukupno iznositi 8.5 miliona izgubljenih radnih mesta. Inflacija e nastaviti pad i u 2009. godini i iznositi 1% u Evropskoj uniji (0.5% u Evrozoni). Oekuje se i rast budetskog deficita na 7.25% BDP-a u 2010. godini, kao rezultat recesije i preduzetih mera ekonomske politike. Poveanje budetskog deficita iznad utvrenog limita od 3% BDP-a oekuje se u 21 od 27 zemalja lanica. Evropska komisija je ve pokrenula procedure u sluajevima obimnih budetskih deficita Grke, panije, Francuske i Irske, dok je Velikoj Britaniji odreen novi rok, a najavljene su iste mere i za Poljsku, Maltu, Rumuniju, Letoniju i Litvaniju.

93

U cilju ublaavanja efekata svetske finansijske krize, Evropska komisija predlae usvajanje paketa mera koje e omoguiti zemljama lanicama Evropske unije da odobrena sredstva strukturnih fondova koriste na fleksibilniji nain nego to je to bilo predvieno uredbama koje definiu procedure korienja tih sredstava. Ovo se pre svega odnosi na produetak roka do koga su morala biti potroena ve doznaena sredstva iz budetskog perioda od 2000. do 2006. godine. U budetskom periodu od 2000. do 2006. godine ukupno je bilo doznaeno 257 milijardi evra dravama lanicama kroz strukturne fondove i Kohezioni fond. Do sada je isplaeno 225 milijardi evra, to ini 87.5% od ukupno doznaenog iznosa. Evropska komisija savetuje drave lanice da doznaena sredstva iz strukturnih fondova i Kohezionog fonda koriste iskljuivo za mere koje imaju multiplikativni efekat na privredni rast, kao to su investiranje u energetsku efikasnost i podrka novim 60 CESS Magazin, Centar tehnologijama, koje e uticati na pokretanje sektora graevi- za strateka ekonomska istraivanja, Vojvodina CESS. narstva i automobilske industrije60. U budetskom periodu od 2007. do 2013. godine, za sprovoenje kohezione politike izdvojena je suma od 347 milijardi evra. U 2007. i 2008. godini Evropska komisija je od navedenog ukupnog iznosa avansno uplatila zemljama lanicama 18.1 milijardi evra. Prema uredbi koja regulie sprovoenje kohezione politike predvieno je dodatnih 5 milijardi evra u 2009. godini. U okviru plana oporavka od ekonomske krize predvieno je da se u 2009. godini uplati dravama lanicama jo 6,25 milijardi evra. Ne zna se kada emo sa sigurnou moi da govorimo o poetku ekonomskog oporavka. Ono to je sigurno je da e socijalne posledice krize trajati due od same finansijske krize. Zato je od izuzetnog znaaja da se ve na osnovu mera kohezione politike usmerenih na najvanija pitanja koja nas danas okupiraju, kao to je nezaposlenost, moe utvrditi da se regionalna politika Evropske unije zasniva na dva osnovna principa, a to su odgovornost i solidarnost.
n

Kljuni izazovi za evropske regione u periodu do 2020. godine

Danas su globalne finansijske i ekonomske turbulencije prouzrokovale nepredvidivost budunosti svetske ekonomije. Iz ovog razloga jo je vanije utvrditi kako e se politike Zajednice prilagoditi izazovima sa kojima e se suoiti regioni i koji e biti odgovor politika Zajednice na ove izazove.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

94 S tim u vezi, Evropska komisija je pokrenula javnu debatu na osnovu Komunikacije Reforma budeta, promena Evrope61, koja je usvojena 12. 61 European Commission, septembra 2007. godine. Ovaj dokument predstavlja stav Communication from the Evropske komisije o pitanju revidiranja budeta i utvruje nove Commission, Reforming the izazove i odgovor Unije na njih. Sa druge strane, identifikovani Budget, Changing Europe a Pubic Consultation Paper in su i glavni problemi sa kojima e se suoiti evropski regioni u View of the 2008/2009 Budget periodu do 2020. godine, a oni e nesumnjivo morati da pronaReview, 2007. u svoje mesto u planiranju budueg budetskog ciklusa. Meu 62 identifikovanim izazovima, treba posebno istai etiri koja su DG Regio, An Assessment bitna za evropske regione: globalizacija, demografske promene, of Future Challenges for EU Regions, 2008. klimatske promene i sigurni i odrivi izvori energije.62 Globalizacija: juni i jugoistoni regioni su naroito izloeni Globalizacija e stvoriti vie mogunosti za proizvoae i kompanije koji su u poziciji da se snau na velikim tritima i izbore sa konkurencijom. Potroai e imati koristi od vieg ivotnog standarda u vidu niih cena i veeg izbora proizvoda. Opte poveanje ekonomskih aktivnosti i trgovine e poveati zahteve za radnom snagom, kao i zaposlenost i privredni razvoj. Meutim, globalizacija moe doprineti i strukturnim promenama. Vea konkurentnost moe dodatno vriti pritisak na lokalna preduzea, indirektno na plate, naroito radnika niskoobrazovnih profila. Iz tog razloga mnogi regioni irom Evrope morae da restrukturiraju privredu i da ulau u inovacije i ljudske resurse, kako bi se oduprli posledicama globalizacije. Regioni locirani na severozapadu periferije Evropske unije su u znatno povoljnijem poloaju. Ovo su regioni Finske, vedske, Danske, Velike Britanije i Irske. Oekuje se da oni profitiraju usled postojanja visokoobrazovne radne snage, visoke stope zaposlenosti, velikog udela zaposlenosti u sektorima visoke tehnologije i visokog nivoa produktivnosti radne snage. Veina regiona lociranih u junim i istonim delovima Unije, poevi od Letonije, istone Slovake, Maarske, Bugarske i Rumunije, pa do Grke, Italije, panije i Portugala, osetie negativne posledice globalizacije. Ova ranjivost se pre svega ogleda u relativno visokom ueu aktivnosti sa malom dodatom vrednou u ovim regionima i slabo kvalifikovanoj radnoj snazi, koji mogu da prouzrokuju probleme u privlaenju investicija, stvaranju i odravanju radnih mesta. Procenjuje se da e u veini drava lanica regioni sa velikim gradskim centrima mnogo lake odgovoriti na izazove globalizacije, pre svega zbog visoko obrazovane radne snage, dinaminih privrednih grana i vodeih ekonomskih aktivnosti. Sa druge strane, koncentracija ekonomskih aktivnosti u aglomeracijama moe takoe da kreira negativne eksterne efekte (poput zaguenja saobraaja, gradskih kolapsa, iscrpljivanja prirodnih resursa i ekosistema) i moe da vodi nedovoljno iskorienom ekonomskom potencijalu, u drugim regionima. Demografske promene: velike razlike irom Evrope Starenje stanovnitva je posledica ekonomskog rasta, socijalne politike i znaajnog napretka medicine. Procenjuje se da e populacija 27 drava lanica Evropske unije u narednom periodu biti neto smanjena i starija, to je, pre svega, posledica nieg prirodnog prirataja i porasta ivotnog standarda. Do 2050. godine, oekuje se da e biti 48 miliona manje ljudi u dobu od 15 do 64 godine i 58 miliona ljudi vie u dobi preko 65 godina. U periodu do 2020. godine, rast stanovnitva Unije e biti znatno nii u poreenju sa glavnim konkurentima, pre svega sa SAD, Kinom i Indijom. Evropska unija e zabeleiti najvee starenje stanovnitva odmah posle Japana. Istovremeno, evropski susedi na Bliskom istoku i Africi, na svetskom nivou, zabeleie najvei rast stanovnitva. Tri znaajna procesa, smanjenje radno sposobnog stanovnitva, starenje stanovnitva i smanjenje prirodnog prirataja, imae posledice na mnoge regione. Samo nekoliko drava lanica, kao to su Irska, Malta i Kipar, bie u povoljnom poloaju u odnosu na demografske izazove. Treina evropskih regiona suoie se sa smanjenjem broja stanovnitva u periodu od 2005. do 2020. godine. Veina njih su locirani u centralnoj Evropi, istonoj Nemakoj, junoj Italiji i severnoj paniji. Gotovo u 20 regiona ovih oblasti oekuje se smanjenje broja stanovnitva od oko 10%. Pretpostavlja se da najvei broj starijeg stanovnitva bude u istonoj Nemakoj, severnozapadnoj paniji, Italiji i nekim delovima Finske. U centralnoj i istonoj Evropi starenje stanovnitva se oekuje u dugoronom periodu. Nivo radno sposobnog stanovnitva bie nizak u nekoliko regiona Finske, vedske i Nemake. U oko 40 regiona, u periodu do 2020. godine, bie zabeleeno smanjenje radno sposobnog stanovnitva za 10%. U regionima Bugarske, istone Nemake i Poljske oekuje se smanjenje radno sposobnog stanovnitva za 25%, kao posledica niskog prirodnog prirataja i i visoke stope migracionih tokova. Ovako znaajne demografske promene na regionalnom nivou esto za posledicu imaju nizak nivo privrednog rasta, pre svega zbog smanjenja radne snage. Regioni u kojima doe do opadanja broja stanovnitva, kako bi izbegli poveanje socijalnih razlika i siromatva, mogu se suoiti sa problemom finansiranja osnovnih dobara i usluga, kao to su zdravstveno i penziono osiguranje, stanovanje, saobraajna infrastruktura. Sa druge strane, naroito metropolski regioni i neke priobalne oblasti e ostvariti rast broja stanovnitva. Metropolski regioni e zabeleiti priliv radno sposobnog stanovnitva i suoie se sa problemom njihovog integrisanja na trite rada i u drutvo kao takvo,
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

95

96 kao i sa problemom prilagoavanja infrastrukture u sluaju velikog porasta stanovnitva. Socijalne razlike u metropolskim regionima bie velike usled visokih trokova ivota. Sve u svemu, demografske promene e produbiti ekonomske i socijalne nejednakosti izmeu regiona i u pojedinim sluajevima vriti pritisak na ivotnu sredinu. Klimatske promene: juna Evropa je najugroenija Reavanje problema klimatskih promena od vitalnog je znaaja za budue generacije. U dugoronom periodu, klimatske promene e prouzrokovati rast prosene temperature, promene u koliini padavina, porast nivoa mora i erozije. U kratkoronom i srednjoronom periodu, klimatske promene e prouzrokovati porast prirodnih nepogoda (oluje, pljuskovi, poplave, visoke letnje temperature). Iz ovog razloga, posledice klimatskih promena na evropsku ekonomiju, drutvo i ivotnu sredinu stavljene su na centralno mesto. Pre svega, misli se na napore da se smanje klimatske promene usmeravanjem na problem poveanja emisije gasova koji prouzrokuju efekat staklene bate, kao i sprovoenjem mera, kako bi se ublaile ve postojee posledice klimatskih promena. Godina 2007. je naroito vana u borbi protiv klimatskih promena, kada su se evropski lideri obavezali da za 20% smanje emisiju gasova u periodu do 2020. godine, odnosno za 30% ukoliko se meunarodnim sporazumom i druge drave u razvoju obaveu na ovako neto. Pored toga, obavezali su se na poveanje udela obnovljivih izvora energije za 20% i poveanje energetske efikasnosti za 20%. Gotovo treina stanovnika Unije, oko 170 miliona ljudi, ivi u regionima koji su pod efektom klimatskih promena. Regioni u kojima se oseaju najvee posledice su regioni panije, Italije, Grke, Bugarske, Kipra, Malte, Maarske, Rumunije i junih delova Francuske. Ovakva situacija je rezultat promena u koliini padavina i poveanju temperature. Posledice poplava naroito su vidljive u Maarskoj i Rumuniji. Neto blae posledice se oekuju u severnoj i zapadnoj Evropi, osim priobalnih podruja Severnog i Baltikog mora, koja su izloeni eroziji usled podizanja nivoa mora i ekstremnih vremenskih nepogoda. Klimatske promene naroito e uticati na poljoprivredu, umarstvo, ribarstvo, proizvodnju energije, zdravstvo i turizam, i zahtevae znaajne investicije kako bi se spreile i otklonile posledice sua, poara, erozije, poplava i visokih temperatura. Energetika: ema centarperiferija Energetika je neophodna za funkcionisanje Evrope. Sve drave Unije suoavaju se sa izazovima klimatskih promena, poveanjem zavisnosti od uvoza i viih cena energije. Energetska politika Evrope ima za cilj odrivu, sigurnu i konkurentnu energetiku. Oekuje se da se zavisnost Evropske unije od uvoza energetskih proizvoda povea sa 53% od ukupne energetske potronje u 2005. godini na 67% u 2030. godini. Oekuje se da se uvoz gasa povea sa 58% na 84% do 2030. godine, a uvoz nafte sa 82% na 95%. Evropska unija postaje sve vie izloena uticajima nestabilnosti cena energetskih proizvoda na svetskom tritu, kao i posledica postepene geopolitike koncentracije rezervi fosilnog goriva. Druga dimenzija izazova u energetici e se sastojati iz napredovanja ka ekonomiji zasnovanoj na to manjem korienju fosilnih goriva, smanjivanjem emisije gasova koji uzrokuju efekat staklene bate, kroz veu energetsku efikasnost i naglaeniju ulogu obnovljivih izvora energije, kao i razvoj tehnologija za manje korienje fosilnih goriva, poput skladitenja ugljen-dioksida iz vazduha. Visoke cene energetskih proizvoda i rast cena fosilnih goriva uticae na regione viestruko i zavisie od: strukture regionalne ekonomije i njene energetske efikasnosti, strukture energetskih izvora i potencijala nefosilnih izvora energije (obnovljivi izvori, nuklearna energija), dominirajuih modela transporta i potencijala za inovacije. Periferni regioni koji se nalaze preteno u istonim i junim dravama lanicama su naroito osetljivi, zbog interne i eksterne sigurnosti nabavke, energetske efikasnosti ekonomije i odrivosti stanja ivotne sredine. Oko treine populacije Evropske unije ivi u takvim podrujima. Centralno locirani regioni, kao to su, na primer, regioni u Belgiji i Nemakoj, na sredini su lestvice po pitanju energetske efikasnosti, ali sa visokim nivoom potronje domainstava i relativno niskim nivoom odrivosti stanja ivotne sredine. Treina populacije Unije ivi u ovim regionima. Treina stanovnitva ivi u najmanje ugroenim regionima. Ovi regioni su locirani u severnoj i zapadnoj Evropi i pokazaju snaan kapacitet da se prilagode potrebama, usled sopstvenih izvora energije (Velika Britanija i Holandija) ili sa strukturom izvora energije koja omoguava nie emisije gasova koji uzrokuju efekat staklene bate i manju zavisnost od proizvoaa elektine energije iz fosilnih goriva (Finska, Francuska i vedska). Umesto zakljuka S jedne strane, ako pogledamo izazove pred kojima stoje evropski regioni u periodu do 2020. godine (globalizacija, demografske promene, klimatske promene i sigurni i odrivi izvori energije), i, s druge strane, kao i profil Srbije i poloaj nae drave, budunost Srbije savreno se uklapa u evropsku budunost. Do 2020. godine Srbija e biti lanica Evropske unije.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

97

98 Ekonomska kriza e ostaviti posledice na siromane zemlje, pa i na Srbiju. U periodu od 1997. do 2007. godine, Srbija belei smanjenje stanovniva u iznosu od 3.2%. Poskupljenje i nestanak fosilnih goriva, koje Srbija ionako ne poseduje u izobilju, nametnue i uiniti ekonominijim alternativne izvore energije. Globalne klimatske promene i njihove posledice (nemojmo da zaboravimo skoranje poplave i poare) sve e se vie oseati. Srbija ne moe bitno uticati na globalne trine promene, ali se moe postaviti na takav nain da ova kretanja iskoristi. Stabilnost, nova radna mesta, socijalna ukljuenost i pravednost mogu da promene demografsku sliku Srbije. Usled klimatskih promena, najverovatnije emo morati da menjamo strukturu poljoprivredne pro63 ume znae apsorpciju ugljen izvodnje i vodimo rauna o naim vodotokovima, pijaoj vodi i -dioksida, poveanje emisije 63 kiseonika, smanjenje temperature vodi za navodnjavanje, kao i o poumljavanju. Srbija mora to pre krenuti u osvajanje novih tehnologija, a naroito onih ve i spreavanje gubitka plodnog razvijenih, koje se mogu kod nas ekonomino eksploatisati. zemljita preko erozije. Dok ne postane lanica Evropske unije, Srbija treba da paljivo prati kako Evropska unija kreira svoje budue politike, ali i kako se SAD, Rusija, Brazil, Kina, Indija i druge drave pripremaju za nastupajue izazove, i da usvaja primere najbolje prakse. Evropske unije i u periodu posle 2013. godine. Isto tako, postignut je konsenzus da zajednika koheziona politika bude namenjena svim regionima Evropske unije, ali da akcenat i dalje bude na regionima koji zaostaju u razvoju za prosekom Unije. Uesnici debate su po pitanju prioritetnih oblasti delovanja na prvom mestu istakli neophodnost jaanja konkurentnosti evropskih regiona i Evropske unije u celini. Kako bi se navedeni prioritet realizovao, predlae se da fokus kohezione politike bude na inovacijama, obrazovanju, podrci malim i srednjim preduzeima, izgradnji transevropske infrastrukturne mree, kao i borbi protiv klimatskih promena. Veina uesnika u debati o budunosti kohezione politike smatra da su navedeni izazovi predmet delovanja svih politika Evropske unije i da ne treba da budu fokus samo kohezione politike, jer bi u tom sluaju ciljevi kohezione politike definisani u Ugovoru o osnivanju Evropske unije bili potisnuti u drugi plan. Naelni konsenzus postignut je i oko toga da se u periodu posle 2013. godine unapredi koordinacija izmeu kohezione politike i ostalih sektorskih politika Evropske unije, kako bi se na najefikasniji nain odgovorilo na navedene budue izazove (globalizacija, demografske promene, klimatske promene i energetska zavisnost). Posebna preporuka Komisiji jeste da je neophodno obnavljanje i jaanje veze izmeu kohezione politike i politike ruralnog razvoja. Drugi segment regionalne politike u okviru koga su uesnici u debati postigli saglasnost, tie se pojednostavljenja sistema sprovoenja kohezione politike i veeg uea lokalnih i regionalnih vlasti, posebno u sprovoenju mera koje se odnose na zapoljavanje na lokalnom nivou. Pored toga, pokrenuto je i pitanje adekvatnog merenja nivoa razvijenosti regiona, na osnovu ega se danas vri alokacija finansijskih sredstava strukturnih fondova. Predloeno je da se prilikom utvrivanja nivoa razvijenosti regiona, pored BDP-a po glavi stanovnika, uzmu u obzir i drugi pokazatelji razvoja i kvaliteta ivota. Pokrenuto je i pitanje unapreenja NUTS metodologije, jer praksa pokazuje da pojedini evropski regioni, iako na istom NUTS nivou, imaju razliite karakteristike (npr. ukupan broj stanovnika i, kao posledica toga, razliita gustina naseljenosti). Ovakvo stanje dovodi do iskrivljene slike o stvarnom nivou razvijenosti samog NUTS regiona i, samim tim, do neadekvatnog rasporeivanja raspoloivih finansijskih sredstava iz strukturnih fondova. Uesnici debate o budunosti kohezione politike istakli su da teritorijalna prekogranina, transnacionalna i meuregionalna saradnja predstavlja najbolji primer kako zajednika koheziona politika doprinosi zajednikom razvoju i preporuuju da se u narednom budetskom periodu izdvoje vea finansijska sredstva u okviru strukturnih fondova za unapreenje prekogranine teritorijalne saradnje. Najnoviji izvetaj, koji je pripremio Fabricio Barka u aprilu 2009. godine, na zahtev Danute Hubner, komesara Evropske komisije za regionalni razvoj, predstavlja osnove
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

99

4.2 Budunost regionalne politike Evropske unije

Konsenzus da je neophodno da Evropska unija modernizuje svoj budet, pri tome vodei rauna o novim izazovima, smanjivanju birokratskih prepreka i otklanjanju juste retour64 logike koja je do sada spreavale promene, ve je postignut. Koheziona politika je deo ove reforme, ali kao to smo videli, postoje 64 konfliktni stavovi u vezi sa njenim rezultatima, pa samim The juste retour attitude, namely each EU member tim postoje i razliiti stavovi da li kohezionu politiku trestates priority for securing the ba reformisati i u kom obimu. Rizik pogrenih promena je possible best individual net veliki, ali isto tako i opasnost da se nee preduzeti koraci u financial position vis--vis the community budget over any other pravcu reformi. Koheziona politika je neophodna Evropskoj uniji, ali isto tako, odreeni zaokret je neophodan kako consideration concerning the community budget. bi se prilagodila izazovima i otklonila odreene nedostatke. to se tie sadraja regionalne politike Evropske unije nakon 2013. godine, u Evropskoj uniji je ve zapoeta iroka debata u kojoj je uee uzelo 17 zemalja lanica Unije (preko 80% stanovnitva Evropske unije), regionalne i lokalne vlasti, predstavnici interesnih organizacija, civilnog drutva, akademska zajednica i dr. Ako bismo sumirali stavove razliitih aktera o budunosti regionalne politike Evropske unije posle 2013. godine, moe se rei da je data iroka i snana podrka nastavku sprovoenja kohezione politike

100 za buduu reformu kohezione politike i podstie buduu debatu koja e se voditi o konceptualnim, politikim i operativnim aspektima regionalne politike Evropske unije. U svom izvetaju Barka istie da je neophodno uspostaviti vei stepen usaglaenosti sa konceptom teritorijalne politike ili politike zasnovane na (geografskoj) lokaciji, kao i da je neophodno usmeriti kohezionu politiku na nekoliko osnovnih prioriteta od sutinskog znaaja za Evropsku uniju i njene graane. Ovakav pristup e stvoriti konsenzus irom Evrope i privui panju kako donosilaca odluka, tako i javnosti i istovremeno omoguiti Evropskoj komisiji da bolje usmeri svoje kapacitete i napore i igra jo znaajniju ulogu. Reforma regionalne politike bi trebalo da se zasniva na sledeim principima: - Precizan koncept zasnovan na proverljivim ekonomskim principima koji e omoguiti jasno definisane ciljeve podlone ocenjivanju; - Jasno i snano politiko opravdanje utemeljeno na postojeoj situaciji u Evropi, a koje istovremeno odgovara oekivanjima evropskih graana; - Sistem upravljanja koji moe obezbediti adekvatno funkcionisanje, sticanje znanja i demokratsko uee zainteresovanih strana.65 Ukoliko bismo ove principe pretvorili u praktina reenja, dolazimo do zakljuka da budua koheziona politika mora da ispuni sledee zahteve: usvajanje jasnog stratekog koncepta kroz koncentraciju na nekoliko kljunih prioriteta, jasno definisanje ciljeva i rezultata, snaenje potencijala, korisnika sredstava, jaanje kapaciteta Evropske komisije i podsticanje iroke debate i politikog kompromisa o kohezionoj politici. Koncentracija na nekoliko kljunih prioriteta zahtevae alokaciju veeg dela sredstava66 na ogranien broj prioriteta.67 U svom izvetaju, Barka predlae da koheziona politika usmeri svoje resurse na sledee prioritete: inovacije 65 (innovation), klimatske promene (climate change), migracije Fabrizio Barca, An Agenda (migration), decu (children), struno znanje (skills) i starenje for a Reformed Cohesion Policy, (ageing). Nesumljivo je da e ovaj pristup doprineti uspostavApril 2009, str. XVIII. ljanju kritine mase koja moe poboljati efektivnost i vidlji66 Barka u svom izvetaju vim promenama u oblastima obuhvaenim navedenim pripredvia alokaciju od 66%. oritetima. Istovremeno, pravovremeno definisanje osnovnih 67 prioriteta doprinee usmerenoj javnoj raspravi, kako na nivou Barka u svom izvetaju Evropske unije, tako i na nivou regiona i lokalne samouprave, predlae maksimum tri do etiri prioriteta. o merama neophodnim za realizaciju prioriteta. Princip koncentracije sredstava, kao takav, ostaje neosporan. Ono to je sporno, sa aspekta graanina Evrope ija drava jo uvek nije drava lanica, jeste odabir prioriteta. Ako dublje analiziramo formulisane ciljeve, vidi se da debata koja se trenutno vodi u Evropskoj uniji ne obuhvata i perspektivu drava zapadnog Balkana. Formulisani prioriteti su i prioriteti Balkana, meutim, makroekonomska stabilnost, nerazvijena infrastruktura, neadekvatno obrazovanje, nedovoljna ulaganja u ivotnu sredinu, tehnoloka zavisnost, izraeno siromatvo i druge specifinosti naeg regiona, zahtevaju da se uzmu u obzir i posebnosti ovog dela Evrope. Iz dananje perspektive, ini se da ovi ciljevi odgovaraju bogatim dravama lanicama i njihovim izazovima i da, pored zemalja zapadnog Balkana, u odreenom stepenu iskljuuju i manje razvijene drave lanice Evropske unije. Ove razliitosti e zahtevati balansiran pristup u definisanju prioriteta i alokaciji sredstava. U suprotnom, ukoliko prioriteti budu formulisani tako da vie odgovaraju razvijenim dravama lanicama, konkurentnost Evrope e moda biti postignuta na globalnom planu, ali to nije garancija da e biti ostvarena i konkurentost regiona Evropske unije, odnosno ravnomeran razvoj regiona unutar svake drave ponaosob. A ne smemo da zaboravimo ta je osnovna svrha regionalne politike Evropske unije.

101

Jasno definisanje ciljeva i rezultata zahtevae od Evropske komisije i drava lanica da u svojim stratekim dokumentima precizno definiu oekivane dugorone ciljeve, kao i promene (svrhu) koje e biti postignute do kraja perioda u kom e biti sprovedena strateka dokumenta, zatim i da se obaveu da e utvreni rezultati biti i ostvareni. Ovakav pristup e zahtevati i unapreenje siste- 68 SMART Specific ma izvetavanja, formulisanje kvalitetnijih indikatora (koji (ogranien), Measurable u potpunosti odgovaraju principu SMART68) i konsultacije (merljiv), Available (dostupan), i koordinaciju izmeu donosilaca odluka na najviim nivo- Relevant (relevantan), Timeima vlasti. bound (vremenski ogranien). Poveanje efikasnosti i efektivnosti korienja sredstava zahteva kompetentne i delotvorne korisnike sredstava koji e biti katalizatori primene regionalne politike Evropske unije. Upravo iz tog razloga, neprekidno delovanje u pravcu poveanja strunosti, profesionalnosti i znanja namee se kao jedan od ciljeva. Veliki deo odgovornosti za efikasnu i efektivnu apsorpciju strukturnih fondova i Kohezionog fonda lei upravo na Evropskoj komisiji. Kompetentnost, odgovornost i motivisanost generalnih direktorata Evropske komisije garancija je reforme kohezione politike. Podsticanje iroke debate o kohezionoj politici podstie veu ulogu Evropskog parlamenta i Evropskog saveta u raspravi koja e se voditi o efektima kohezione politike, kao i o reenjima pojedinanih drava lanica. Postojea situacija, gde se iskljuivo raspravlja o finansijskoj apsorpciji i procentu neregularnosti mora biti prevaziena i ovoj diskusiji treba dati kvalitativan prizvuk.
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

102 U svom izvetaju Barka istie da geografska osnova za utvrivanje stepena (ne)razvijenosti odreene teritorijalne celine i alokacije sredstava, kako strukturnih fondova, tako i nacionalnih sredstava, i dalje treba da bude NUTS II region. NUTS II region je najpribliniji teritorijalnoj celini za koju je neophodno prikupiti jasne, homogene i aurne ekonomske podatke koji omoguavaju alokaciju sredstava. Nerazvijenost jednog NUTS II regiona dalje moe posluiti kao prosek, u smislu osnove za alokaciju sredstava, za utvrivanje (ne)razvijenosti regiona, odnosno teritorija, u okviru NUTS II regiona. Meutim, treba napomenuti da NUTS II region ne bi trebalo uzimati kao relevantu meru za intervenciju drave lanice (odnosno regiona u pojedinim sluajevima). Jednom kada je ukupan iznos sredstava, namenjen razvijenim i nerazvijenim regionima u okviru svake drave lanice, utvren na nivou Evropske unije, alokacija sredstava predvienih za odreene regione trebalo bi da bude utvrena na osnovu onoga to je najneophodnije da se prioriteti realizuju, kao i na osnovu institucionalnog konteksta. U okviru svake drave lanice, teritorijalna alokacija za razvijene i nerazvijene regione, kao i kriterijumi za alokaciju sredstava svakom NUTS II regionu, bili bi deo dogovora sa Evropskom komisijom. to se tie alokacije sredstava na osnovu drutveno-ekonomskih karakteristika samih drava, umesto NUTS II regiona, mislim da ova tema zahteva iroku analizu, diskusiju i na kraju konsenzus, koji nije mogue postii u ovom radu. Reformu kohezione politike, kao i predloge koji su predstavljeni u navedenom izvetaju, trebalo bi da posmatramo sa tri aspekta: politiki, nauno i praktino. Politiki, reformu kohezione politike treba sagledati u svetlu reforme budeta Evropske unije za period 20142020 i povezati sa dogovorom u vezi sa finansijskom perspektivom za period 20072013, koji je postignut krajem 2006. godine, tokom predsedavanja Velike Britanije Evropskom unijom, kada je Velika Britanija insistirala na radikalnim promenama, pre svega, zajednike poljoprivredne politike. Jedno od pitanja u vezi sa strukturnim fondovima koje je pokrenuto, odnosilo se na neto davaoce sredstava, kao to je Velika Britanija, insistirajui na renacionalizaciji strukturnih fondova, kako bi EU15 (odnosno bogate drave lanice) upravljale sredstvima prema sopstvenim pravilima, dok bi za ostatak drava lanica vaila pravila strukturnih fondova. Ova ideja je bila odbijena, ali se ini da se kroz obrise budue reforme kohezione politike moe naslutiti pokretanje iste diskusije. Da stvar bude ozbiljnija, izvetaj koji je pripremio Fabricio Barka sainjen je na zahtev komesara za regionalnu politiku. To ne znai da e Evropska komisija automatski preuzeti predloena reenja, ali e itekako o njima razmisliti. Nauno, posmatrajui dosadanju analizu efekata kohezione politike i razliite stavove u tom pogledu, nesumljivo da e reforma kohezione politike podii strunu javnost na
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

103 noge i da e u narednim godinama voditi i nauna debata o konceptu reforme kohezione politike. Za poetak, trebalo bi raspravljati o predlozima, kao to je pristup koji zagovara primenu razliitih pravila, u zavisnosti od toga ko koliko doprinosi budetu strukturnih fondova, da li je tako neto prihvatljivo, i ako nije, zbog ega nije? Ipak, na kraju, kljuna diskusija e se voditi o praktinim predlozima. Praktino, mnoga reenja koja se trenutno primenjuju, kao to su Operativni programi, upravljaka tela, stepen utvrivanja (ne)razvijenosti i sl., i dalje e ostati deo strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Meutim, u narednim godinama vodie se opsena diskusija o smanjivanju i fokusiranju prioriteta, standardima koji se odnose na indikatore, nainu unapreenja upravljakih kapaciteta unutar drava lanica, itd. Isto tako, nesumljivo je da je jedan od razloga neefikasnosti kohezione politike i nedovoljan kapacitet institucija drava lanica da realizuju programe i projekte u skladu sa utvrenim pravilima. Iz tog razloga, smatram da bi posebno mesto trebalo dati i prioritetu koji bi se odnosio iskljuivo na unapreenje kapaciteta institucija drava lanica odgovornih za upravljanje strukturnim fondovima i Kohezionim fondom. Na kraju, mora se naglasiti da ovi predlozi, iako daju obrise budue politike regionalnog razvoja Evropske unije, predstavljaju tek poetak debate o politici regionalnog razvoja Evropske unije posle 2013. godine, koja e se intenzivirati u narednim godinama. Debata koja je zapoeta i koja e se voditi u narednim godinama, bitna je i za Srbiju iz dva razloga. Politiki, u novom finansijskom ciklusu (20142020) Srbija e postati drava lanica EU. S tim u vezi, prioriteti i pravila korienja sredstava koja se sada definiu, vaie i za Srbiju. Praktino, prioriteti i pravila koja budu definisana za strukturne fondove u novom finansijskom ciklusu odrazie se i na IPA sredstva. Pored toga, tokom ovih pregovora odredie se i budua alokacija IPA sredstava. Iz navedenih razloga jasno zakljuujemo da je bitno da se Srbija, u partnerstvu sa ostalim dravama zapadnog Balkana i manje razvijenim dravama lanicama Evropske unije, to pre ukljui u ovu debatu. Jo jednom bih istakao, da u ovom trenutku svi nai napori moraju biti usmereni na uspostavljanje struktura za korienje IPA sredstava i pripremu projekata koji e omoguiti laku apsorpciju IPA sredstava i kasnije strukturnih fondova i Kohezionog fonda.

105

5. Zakljucak
U prostoru izmeu dva krajnje suprotstavljena tumaenja stvarnosti i efekata regionalne politike Evropske unije, izvesno je jedno: Evropska unija (koja identifikuje razvojne prilike u globalnoj areni i sveobuhvatnim i jedinstvenim okvirom kohezione politike usmerava i vodi ravnomerni razvoj svih svojih regiona), i drava (koja ima jasno definisane razvojne prioritete, s dravnom administracijom koja nepogreivo upravlja projektima, finansiranim iz strukturnih fondova Evropske unije), obezbeuju pozitivne efekte regionalne politike Evropske unije, konkurentnost regiona i primeren ivotni standard i kvalitet ivota svih svojih graana. Razvoj i zapoljavanje kroz konkurentu trinu privredu, u dravi koja je lanica Evropske unije, jeste cilj koji elimo da ostvarimo. Za ostvarenje toga vaan je svaki projekat, svaki pojedinac i svaka organizacija koja stvara nove vrednosti i doprinosi njegovom ostvarenju. Temeljno polazite, ali i poruka ovog rada jeste da ostvarivanje rasta, odrivog razvoja, obrazovanja, zapoljavanja, tehnolokog napretka, socijalne ukljuenosti i pravednosti, razvoj infrastrukture i ouvanje ivotne sredine, ravnomeran regionalni razvoj i dravna administracija koja je reformisana u efikasan i delotvoran servis graana, mogu se postii kroz regionalnu politiku Evropske unije, samo istovremenim i usklaenim delovanjem na nizu stratekih podruja. Regionalna politika Evropske unije Istraivanja tokom prethodnih decenija potvruju da su nerazvijeni regioni uspeli da u odreenoj meri dostignu razvijene regione. Kolika je zasluga kohezione politike u tome? Nakon analize razliitih stavova o prirodi regionalne politike Evropske unije i njenim dostignuima, moe se zakljuiti da se oni zasnivaju na realnim injenicama. U jednome se svi analitiari slau sa zvaninim dokumentima Evropske unije: vrlo je teko izraunati stvarni uticaj regionalne politike Evropske unije i izolovati je od drugih izvora privrednog rasta i konvergencije, a u sluaju zemalja srednje i istone Evrope, od procesa politikih i socijalnih promena (demokratizacije, procesa izgradnje institucija, itd.). Meutim, njen uticaj ne treba ni precenjivati ni potcenjivati. Ako regionalna politika Evropske unije nema znaaj, da li bi se drave lanice Evropske
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

106 unije toliko borile za ova sredstva koja im pruaju realne mogunosti za razvoj njihovih regiona? Meutim, treba naglasiti da regionalna politika Evropske unije nikada nije trebalo da bude jedina pokretaka snaga napretka, ve samo pomo i dopuna efektima slobodnog trita i ekonomskih politika drava lanica, kako je definisano u lanu 159 (bivi lan 130b) Jedinstvenog evropskog akta. Samo zajedno sa drugim evropskim i nacionalnim politikama, sa dobrom nacionalnom makroekonomskom politikom i dobrim odgovorom svake drave lanice na privredne mogunosti koje im se pruaju u okviru Evropske unije, ona moe ostvariti zadovoljavajue rezultate i poveati pozitivan uinak drugih politika. Uopteno govorei, postojanje ove politike na nivou zajednikih institucija, na nadnacionalnom nivou, opravdano je injenicom da se razlike u stepenu razvoja regiona Evropske unije moraju ispraviti zajednikim naporima. Regionalna politika Evropske unije je vana za prevazilaenje problema prouzrokovanih zajednikim tritem i procesom integracije u celini (npr. vii standard zahteva veu potronju u oblastima kao to su ivotna sredina, komunikacije, dok uklanjanje granica moe imati negativan efekat na pogranine regione koji zavise od pogranine trgovine, itd.). Meutim, razlozi postojanja regionalne politike idu i dalje od pojma solidarnosti. Privredno povezivanje i konkurencija zahtevaju velika prilagoavanja u regionima. Budui da se neki regioni uspenije prilagoavaju, nastaju razlike s obzirom na prihode, proizvodnju i stopu nezaposlenosti. Za razliku od rasprostranjenog miljenja s poetka stvaranja Evropske ekonomske zajednice, pokazalo se da formiranjem jedinstvenoga trita nejednakosti meu regionima nee biti smanjene spontano. Naprotiv, reklo bi se da je dugorona posledica uspostavljanja zajednikog trita tendencija koncentrisanja razvoja u vrlo konkurentnim regionima (najee u sreditu) i stvaranje trajno zaostale periferije, ime se stvaraju okolnosti koje pogoduju pokretanju migracija i nastanku politike nestabilnosti. injenica da na podruju Evropske unije do velikih migracija jo ne dolazi, pre svega zbog kulturnih i jezinih razlika, niim ne umanjuje ekonomsku opravdanost postojanja regionalne politike. Naime, ako proces integracije dovodi neke regione u nepovoljniji poloaj u odnosu na ostale, postoji opasnost od pojave struktura ili politikih struja koje bi mogle dovesti u pitanje i samo postojanje Evropske unije. Osim toga, iako sastav redistribucije podrazumeva da su neki regioni (ili drave) gotovo iskljuivo korisnici, a druge samo davaoci finansijske pomoi, sve drave lanice, pa i one najrazvijenije, zainteresovane su za pomaganje regionima koji zaostaju, jer su oni slaba, nedovoljno razvijena trita za proizvode iz razvijenijih regiona. Moemo zakljuiti da je regionalna politika Evropske unije znaajna zbog sledeih razloga: Razvijene zemlje imaju interes da se pobolja ekonomsko stanje u manje razvijenim dravama lanicama. Integrisanost ekonomija Evropske unije sve je vea. Sve snaniji je tzv. efekat prelivanja (spillover effect). Slab ekonomski uinak jedne drave sigurno e negativno uticati na zajedniko trite Unije. Iz tog ugla regionalna politika Evropske unije mogla bi se definisati kao mehanizam koji dozvoljava jednoj dravi lanici da aktivno stimulie ekonomsku aktivnost druge. Ukoliko bi regionalne neravnomernosti bile manje, svi efekti integracije bi se pravednije raspodelili meu regionima i dravama lanicama. Istovremeno, siromanije drave lanice bi poveanjem svoje efikasnosti mogle, kroz porez, vie da doprinesu budetu Evropske unije. Njihov bolji ekonomski uinak takoe bi smanjio sveukupni nivo inflacije i tako olakao urbanistike i populacione probleme u velikim gradovima Unije, prouzrokovane migracijom. Krajnji efekti za sve graane Evropske unije su pozitivni. Drugi razlog za postojanje regionalne politike jeste isto ekonomski visoka cena za drave lanice. Nemaju sve zemlje isti broj nerazvijenih regiona. Neke zemlje imaju jako velike probleme (Grka, Portugalija, veina novoprimljenih zemalja), a druge relativno male (Danska i Holandija). Ovim zemljama bi bilo teko da svoje siromane regione same finansiraju. Samo se na nivou Zajednice mogu sakupiti neophodna sredstva iz bogatijih regiona nekih drava lanica (kao to su Nemaka i Francuska) i dodeliti najzaostalijim regionima Evropske unije. Isto tako, treba odgovoriti i na pitanje: ta to Evropska unija radi da osigura da svi regioni i svi graani Evrope imaju iste anse da ostvare sve mogunosti koje im prua Evropska unija, ali i da otklone sve rizike i pretnje koje integracija nosi sama po sebi? Uspesi jedinstvenog trita, Evrozona, mobilnosti ljudi samo su neki od izazova za mnoge regione koji su izazvali odreene gubitke, stvorili zabrinutost i eskalirali u doba svetske finansijske krize. Osnovna svrha stvaranje kohezione politike je dokaz graanima Evrope da Evropska unije ima jasno izraenu volju da omogui jednak ivotni standard svim svojim graanima. Ne treba zaboraviti ni da je ublaavanje ekonomskih nejednakosti uslov politike stabilnosti, a istorija je svedok kako izgleda evropska nestabilnost. Trei razlog je da zajednika regionalna politika unapreuje veu politiku koheziju i duh zajednice. Tako siromane zemlje nemaju oseaj da su naputene. Ovo je veoma vano jer, iako su uzroci za zaostajanje razliiti, postoji jasno ustanovljen jaz centar periferija izmeu bogatih i siromanih regiona. Veliki deo najzaostalijih regiona po pravilu je grupisan na periferiji. To znai da bi ove zemlje verovatno nerado nastavile sa daljom integracijom, ako znaju da e morati same da snose trokove. Proirenjem se broj drava sa izraenim razlikama u stepenu razvijenosti pojedinih regiona poveao. Postoji i stav prema kome je osnovna svrha kohezione politike finansijska redistribucija sredstava izmeu drava lanica i regiona. Ovaj stav nije utemeljen. Redistribucija
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

107

108 sredstava nije dovoljna za ostvarenje efikasnosti i jednakosti ciljeva utvrenih u osnivakim ugovorima koji pozivaju na smanjenje nejednakosti u razvijenosti teritorija. Nesumljivo je da odreeni regioni dobijaju vie sredstava nego to odvajaju u zajedniku kasu, ali osnovna svrha kohezione politike nije redistribucija sredstava, ve razvoj konkurentnosti, ljudskih resursa, infrastrukture, zatim institucionalne promene, bolje usluge, razvoj partnerstva i dr. O znaaju regionalne politike Evropske unije govori i Memorandum o razumevanju o saradnji u oblasti regionalne politike koji Unija ima sa Kinom, Rusijom, Brazilom i Ukrajinom. Pored toga, Evropski parlament je doneo odluku o sprovoenju jednog pilot projekta Jaanje regionalne i lokalne saradnje kroz promociju regionalne politike Evropske unije na globalnom nivou. Cilj ove inicijative je izuavanje iskustava regionalne politike Evropske unije, njenog doprinosa ekonomskom razvoju i uloge evropskih regiona u irenju partnerstva sa regionima van Evrope. Iako ne postoji konsenzus o efektima kohezione politike, preovlauje ocena da regionalna politika Evropske unije ima pozitivan efekat na ekonomski razvoj drava i regiona korisnika ovih sredstava. Isto tako, mnogi autori sa pravom zastupaju stav da je neophodno izvriti dalju reformu kohezione politike. Dalje usmeravanje na potrebe regiona, pojednostavljenje procedura, unapreenje koordinacije izmeu regionalne politike Evropske unije, nacionalnih regionalnih politika i drugih politika na nivou Evropske unije, samo su neki od zahteva o kojima je zapoeta diskusija. Prilikom diskusije na temu reforme kohezione politike treba voditi rauna o tome da je svaka finansijska podrka uspena ukoliko se realizuje u dobro ureenom institucionalnom okruenju, da je osnovna svrha projekata da ostvare politike, a ne politiare, i da sredstva zahtevaju jasno definisane prioritete, a ne iskljuivo njihov utroak. Perspektiva Republike Srbije Republika Srbija se nalazi pred velikim izazovom. Sa jedne strane, efekti svetske ekonomske krize veoma su izraeni, pre svega kroz porast cena, poveanjem kursa evra, gaenja radnih mesta, smanjenjem planiranih direktnih investicija i nemogunou ubrzanog rasta koji je zemlja imala u poslednjih pet godina, po stopi od est do osam odsto. Sa druge strane, Srbija se nalazi na putu evropske integracije i pred njenim zahtevima. Pod uticajem krize, unutranje okolnosti postaju zahtevnije i komplikovanije. Samim tim, usvajanje zakona i jaanje institucija koje su potrebne za uspeh reformi i pribliavanje Evropskoj uniji pretpostavljaju izdvajanje sredstava, a njih zbog krize ima manje, dok problema za reavanje, kao i izazova za politiku stabilnost potrebnu za sprovoenje reformi, ima vie. Sa druge strane, kriza pogaa i samu Evropsku uniju i drave lanice pojedinano. Vreme koje ove zemlje izdvajaju za reavanje ekonomskih problema znai i manje vremena koje mogu posvetiti procesu proirenja Evropske unije. Tome treba dodati i pitanje institucionalne strukture Evropske unije, odnosno budunosti Lisabonskog sporazuma. Pred ovim izazovima Srbija mora da istraje, da sprovede definisane mere za otklanjanje posledica ekonomske krize i obezbedi jedinstvo svih uesnika koji utiu na kreiranje privrednog ambijenta, od Vlade, izvrne i zakonodavne vlasti, do poslodavaca, nauno-obrazovnih institucija, sindikata i nevladinih organizacija. Sa druge strane, ovakav konsenzus i sprovoenje prioriteta i mera utvrenih u Nacionalnom programu za evropske integracije neophodni su za usvajanje evropskih standarda i bru integraciju u evropsku porodicu. Naravno, u oba ova procesa ne treba zaboraviti i na jaanje partnerstva sa dravama u regionu. Evropska integracija, kao osnovno strateko-politiko opredeljenje i kao strateki okvir za ukupan demokratski i ekonomski razvoj zemlje, podrazumeva nastavak evropskih integrativnih tokova i ispunjenje brojnih, sloenih i meusobno povezanih uslova. Kako bi se ovaj cilj ostvario, neophodno je razviti stabilne institucije koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i potovanje i zatitu ljudskih prava i prava manjina, razviti trinu ekonomiju koja moe da se suoi s pritiskom konkurencije unutar Evropske unije i potrebno je sprovesti usklaivanje nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama Unije i, samim tim, preuzeti obaveze koje proistiu iz lanstva. Tokom ovog procesa, naroitu panju treba usmeriti na zadovoljavanje drutveno-ekonomskih potreba i interesa graana, sve napore koncentrisati na otvaranje novih radnih mesta i smanjenje stope nezaposlenosti, ulagati u obrazovanje graana, jer su ljudi snaga i budunost, unapreenje saobraajne infrastrukture kroz poboljanje postojeih mrea, nivoa bezbednosti i usluga, izgradnju dodatnih traka/koloseka i obilaznica, izmetanje tranzitnih tokova iz urbanih gradskih zona, modernizaciju opreme, rekonstrukciju raskrsnica i otklanjanje/saniranje visokorizinih deonica puta, zatitu i unapreenje ivotne sredine i racionalno korienje prirodnih resursa, nauno-tehnoloki razvoj, smanjenje rodne i drutvene nejednakosti marginalizovanih grupa, podsticanje zapoljavanja mladih i lica sa invaliditetom, kao i drugih rizinih grupa. Realizacijom navedenih prioriteta i principa omoguiemo razvoj konkurentne trine privrede i uravnoteen ekonomski rast, podstai inovacije, stvoriti bolje veze izmeu nauke, tehnologije i preduzetnitva, poveati kapacitet za istraivanje i razvoj, ukljuujui nove informacione i komunikacione tehnologije, i samim tim obezbediti uslove za privlaenje novih investicija. Podsticanje razvoja nedovoljno razvijenih, devastiranih industrijskih i ruralnih podruja i smanjenje negativnih demografskih kretanja od neprocenjivog je znaaja za
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

109

110 sveukupni odrivi drutveno-ekonomski razvoj Republike Srbije. Pri tome, u cilju razvoja Srbije ne smemo da zaboravimo ta su svetski trendovi (aglomeracija69) i injenicu da su snani gradski centri motori razvoja drava. Izuzetno je vano da se u narednom periodu na sistemski nain regulie oblast regionalnog razvoja Republike Srbije. Pri tome treba poi od injenice postojanja politike regionalnog razvoja Evropske unije i nacionalnih regionalnih politika, njihove razliite prirode, ali istovremeno i potrebu uzajamnog dopunjavanja. U suprotnom, stvoriemo dva paralelna sistema. Definisanje jasne nacionalne regionalne politike prioritet je zbog produbljivanja drutveno-ekonomskih razlika i razvojnih mogunosti razliitih delova Srbije. To je prioritet i zbog nastojanja Srbije da u potpunosti integrie svoju privredu i trite u globalni kontekst i osigura uslove da svi delovi zemlje budu sposobni i konkurentni u tom okruenju. Jo jedan vaan inilac koji utie na porast znaaja regionalne politike jeste pristupanje Evropskoj uniji i korienje strukturnih fondova Evropske unije, a s ciljem smanjenja unutranjih regionalnih razlika i stvaranja uslova koji bi omoguili Srbiji da se to bre priblii prosenom nivou drutveno-ekonomskog razvoja u Evropskoj uniji. Pred Srbijom stoji i zadatak uvoenja statistike podele NUTS na njenoj teritoriji. Stvaranje efikasnog sistema koji najvie odgovara potrebama Srbije, omoguava veliku finansijsku korist za sve, a pogotovu 69 Aglomeracija ili ire gradsko za najsiromanije delove Srbije. Iako je ovo samo statistika podruje je proireno podruje podela, bez politikog i/ili administrativnog elementa orgagrada koje se sastoji od centra i izvesnog broja prigradskih nizovanja drave, stvaranje ovakvih celina e neminovno naselja koji zajedno sainjavaju dovesti do prepoznavanja zajednikog interesa unutar jednog neprekinuto urbano podruje. statistikog regiona, to u krajnjoj liniji, moe dovesti i do zaPostoje razlike u tome kako se hteva za promenom politiko-administrativnog ureenja drdefinie aglomeracija u raznim ave (stvaranja administrativnih regiona), ali bi jedna takva nacionalnim statistikim, administrativnim ili geografskim odluka bila unutranje pitanje nacionalne regionalne politike metodologijama, otuda postoji i samostalna odluka drave Srbije i ni na koji nain nije zahtev problem poreenja. Nekada su procesa evropske integracije.
dva naselja deo aglomeracije, nekada se tretiraju kao posebna naselja, a nekada se jedno smatra satelitom drugog. Najvee aglomeracije su (u milionima stanovnika): Tokio (33.4), Seul (23.1), grad Meksiko (22), Njujork (21.8), Mumbai (21.1), Nju Delhi (10.8), Sao Paulo (20.3), angaj (18.6), Los Aneles (17.9), Dakarta (16.9).

111 be. Od njih ne treba imati velika oekivanja, u smislu alociranih sredstava u periodu pridruivanja Evropskoj uniji. U ovom trenutku, ono to se oekuje od IPA sredstava jeste da doprinesu strukturnim reformama, realizaciji kljunih investicionih projekata od nacionalnog interesa, unaprede saradnju izmeu drava zapadnog Balkana i, ono to je najvanije, sa aspekta upravljanja fondovima Evropske unije i buduih alokacija, pripreme Srbiju za korienje strukturnih fondova i Kohezionog fonda, koji su pet do deset puta vei od sredstava u fazi pridruivanja. Evidentno je da strukturni fondovi i Kohezioni fond nisu samo obezbedili dodatna ulaganja u dravama korisnicama sredstava, ve su zahtevi definisani u Uredbama Evropske unije pomogli u stvaranju kulture planiranja i ocenjivanja, kao i razvijanja administrativnih kapaciteta. Kako svaka drava ima svoje osobenosti, direktna primena odreenih reenja iz drugih drava nee uroditi plodom. Neophodno je definisati jasne ciljeve i prioritete, pripremiti projekte i projektnu dokumentaciju, dobro organizovati sistem planiranja, sprovoenja, evaluacije i kontrole i dobro obuiti administraciju i potencijalne aplikante, kako bi se maksimizirali efekti pretpristupne pomoi, a sutra strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Pri tome, neophodno je izvui zakljuke iz iskustava drugih drava, uiti na njihovim grekama i pozitivnim dostignuima. Samo na ovaj nain moemo da oekujemo da se prilikom odreivanja novih finansijskih evropskih okvira izdvoji vie sredstava za realizaciju politike pridruivanja, to e nam pomoi da zatitimo radna mesta graana Srbije i da otvorimo nova, da poboljamo domau infrastrukturu i sprovedemo neophodne reforme. Izazovi realizacije IPA sredstava, ali isto tako i strukturnih fondova i Kohezionog fonda, mogu se doarati kroz tri karakteristike: troiti sredstva brzo i u potpunosti, troiti ih kako treba (uz minimum povraaja) i troiti ih mudro. Najbolji institucionalni okvir je onaj koji e omoguiti Srbiji da ostvari ova tri cilja. Iskustva drava lanica pokazuju da institucije formirane na centralnom nivou, uz efikasnu meuresornu koordinaciju, predstavljaju osnovu za ostvarenje navedena tri cilja. Bilo kakva regionalizacija upravljanja IPA sredstvima i sutra strukturnim fondovima i Kohezionim fondom, ne znai apsorpciju sredstava. Cilj koji je Vlada sebi postavila, da Evropska komisija akredituje decentralizovani sistem upravljanja IPA sredstvima tokom 2011. godine, deluje realistino i dostino. Svako odlaganje ovog datuma ugroava buduu alokaciju i apsorpciju strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Evropska komisija je urgirala da 10 novih drava lanica pod hitno unapredi sistem upravljanja strukturnim fondovima i Kohezionim fondom. U Komunikaciji koja je usvojena 16. jula 2003. godine, Komisija je identifikovala 10 oblasti u kojim drave koje pristupaju Uniji moraju ubrzano da izvre promene kako bi osigurale bolju apsorpciju fondova Evropske unije:
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

Evropska integracija, evropski standardi, pravne tekovine Evropske unije (acquis), kohezija, konkurentnost, ravnomeran regionalni razvoj, itd. sve su to termini koji se provlae kroz ovaj rad, a sve vie i kroz nae svakodnevne ivote. A ko e sve to da plati i organizuje? Fondovi Evropske unije (IPA i programi Zajednice u kojima Srbija uestvuje), u ovom trenutku su nekoliko krupnih kapi u moru koje ne mogu da zadovolje sve nae legitimne potre-

112 javne nabavke; organizaciona struktura i meuministarska koordinacija; finansijsko upravljanje i kontrola; raunovodstvo; adekvatan broj strunog i obuenog kadra; pregovori o programima; priprema projekata; partnerstvo, u smislu ukljuivanja relevantnih ekonomskih i socijalnih aktera u izradu programa; sistem monitoringa; izvori nacionalnog kofinansiranja. Iz ove preporuke Republika Srbija treba da izvue poruku da Evropska unija nije i nee biti veliki, nepresuivi izvor i sponzor Srbije. Najvanije je, a to moramo dobro shvatiti, da je Evropa jedan okvir prava i pravila. To je i na, srpski okvir, koji nam ne namee ogranienja, naprotiv, omoguuje nam da solidarno uestvujemo u zajednikoj stvari. Na nae budue lanstvo u Evropskoj uniji ne treba gledati kao na arobni tapi koji e u tren oka ispraviti sve decenijama gomilane greke. ini se da graani postepeno shvataju da emo samo vlastitim snagama, naravno, uz podrku Evropske unije, postii razvojni nivo starijih drava lanica. I upravo u to treba da ubeujemo graane Srbije. Ono to mi moemo da ponudimo Evropi ve sada jeste centralna pozicija u regionu i najprometniji reni i drumski koridor u jugoistonoj Evropi, potencijali unutranjeg trita i slobodna razmena sa zemljama u regionu i Rusijom i unapreen pravni okvir koji podstie strana ulaganja. Meutim, od izuzetne je vanosti da se razvojni potencijali Republike Srbije ravnomerno razvijaju. Snaan Novi Sad i jo snaniji Beograd vitalno su vani za ravnomeran regionalni razvoj Srbije. Ipak, neophodno je razmestiti i razviti nove industrijske kapacitete i centre, i od Vranja, Nia, Novog Pazara, Uica, Kragujevca, Subotice, Pritine i drugih centara napraviti motore razvoja Srbije.

113

Bibliografija
Ustav Republike Srbije (Slubeni glasnik RS, broj 83/06); Strategije regionalnog razvoja Srbije za period od 2007. do 2012. godine (Slubeni glasnik RS, broj 21/2007); Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju i Zakon o potvrivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Evropske zajednice i njihovih drava lanica, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane (Slubeni glasnik RS, broj 83/08); Nacionalni program za evropske integracije; Zakon o teritorijalnoj organizaciji Srbije (Slubeni glasnik RS, broj 129/07); Zakon o regionalnom razvoju (Slubeni glasnik RS, broj 51/2009); Zakon o potvrivanju Okvirnog sporazuma izmeu Vlade Republike Srbije i Komisije Evropskih zajednica o pravilima za saradnju koja se odnose na finansijsku pomo Evropske zajednice Republici Srbiji u okviru sprovoenja pomoi prema pravilima Instrumenta za pretpristupnu pomo (IPA), decembar 2007. godine; Plan aktivnosti za pripremu akreditacije za decentralizovani sistem upravljanja EU fondovima (DIS) u Republici Srbiji, Vlada Republike Srbije, 2008; Grupa autora, Upravljanje fondovima Evropske unije, Evropski projektni centar i Privredna akademija Novi Sad, 2008; Grupa autora, Vodi za Instrument za pretpristupnu pomo (IPA), Evropski pokret u Srbiji, 2007;

CESS Magazin, Centar za strateka ekonomska istraivanja, Vojvodina CESS; Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruivanje Evropskoj uniji Vlade Republike Srbije, 2004;
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

114 Jovan Komi, Principi evropskog regionalizma, Asocijacija multietnikih gradova jugoistone Evrope, 2007; Sofija Adi, Regionalna ekonomija Evropske unije; DG Regio, Fourth report on economic and social cohesion, 2007; DG Regio, An Assessment of Future Challenges for EU Regions, 2008; EU Regional Policy, Evans, Oxford, 2005; EU Regional Policy, Experiences and Future Concerns, 2004; Andrs Rodrguez-Pose and Ugo Fratesi, Unbalanced development strategies and the lack of regional convergence in the EU; Fabio Canova, Are EU Policies Fostering Growth and Reducing Regional Inequalities, 2001; Europainstit Be, EU Regional Policy, Experiences and Future Concerns, 2004 Boldrin, M. and Canova, F., Inequality and Convergence: Reconsidering European Regional Policies, in Blackwell Publishing, Economic Policy, 2001; Fabrizio Barca, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009; Barca F., Brezzi M., Terribile, F. and Utili, F., Measuring for Decision Making. Soft and Hard Use of Indicators in Regional Development Policies, 2004; Cappelan A., F. Castellaci, J. Faberger and B. Verspagen, The impact of regional support on growth and convergence in the European Union, 2001; Ian Bache, EU Cohesion Policy: Background, Centre for International Policy Research, Department of Politics, University of Sheffield, January 2007 Multi-level Governance in South East Europe; ESRC grant no. RES-062-23-0183, Project Paper CP/1); De la Fuente, A., The Effect of Structural Fund Spending on the Spanish Regions: An Assessment of the 1994-99 Objective 1 CSF, in CEPR Discussion Papers, No. 3673, 2002; Sjef Ederveen and Joeri Gorter, Does European Cohesion Policy Reduce Regional Disparaties, 2002; Marinov V., Bahloul H., Slay B.: Structural funds and the new member states: lessons learned, Development & Transition, Issue 4, 2006; Artis M. J. and Lee N., The Economics of the European Union. Oxford University Press, 1997; Ecorys, Strategic evaluation on Transport Investment Priorities under Structural Funds and Cohesion Fund, 2006; Strategic evaluation on Environment and Risk Prevention under Stuctural Funds and Cohesion Funds for the Period 2007 2013; Council of the European Union , Treaty of Lisbon, in Official Journal of the European Union, No. 2007/C 306/01, 2007; Communication From The Commission: The Growth and Jobs Strategy and the Reform of European cohesion policy - Fourth progress report on cohesion COM (2006) 281 final, Brussels, 2006; Communication From The Commission To The European Parliament And The Council - Fifth progress report on economic and social cohesion: Growing regions, growing Europe, COM (2008) 371, Brussels, 2008; Communication From The Commission, Reforming the Budget, Changing Europe, 2007; Regions 2020, An assessment of future chalanges for EU regions, 2008; Citizens perceptions of EU Regional Policy, Analytical Report, 2008; Eurostat year book, 2008; Report From The Commission To The European Parliament And The Council - General Report on Pre-Accession Assistance (Phare Ispa Sapard) in 2005, COM(2006)746 fi nal , Brussels, 30. 11. 2006; Ex-post evaluation of Cohesion Policy Programmes 20002006: Hooghe, L. (ed.), Cohesion Policy and European Integration: Building a Multi-Level Governance, Oxford University Press, Oxford, 1996; Rumford, C. European Cohesion Contradictions in EU Integration, Antony Rowe Ltd., Chippenham, 2000;
Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

115

116 Zsuzsanna Tron, Need for regional policy, 2006; Martin R., The Impact of the EUs Structural and Cohesion Funds on Real Converegence in the EU, 2003; Therborn G. European Modernity and Beyond: The Trajectory of European Societies, 1995; Council Decision of 6 October 2006 on Community strategic guidelines on cohesion (2006/702/EC); Regulation (EC) No 1080/2006 Of The European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/1999; Regulation (EC) No 1081/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Social Fund and repealing Regulation (EC) No 1784/1999; Council Regulation (EC) No 1084/2006 of 11 July 2006 establishing a Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1164/94; Council Regulation (EC) No 1698/2005 of 20 September 2005 on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD); Council Regulation (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1260/1999; Council Regulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA); Commission Regulation (EC) No 718/2007 of 12 June 2007 implementing Council Regulation (EC) No 1085/2006 establishing an Instrument for pre-accession assistance (IPA); Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA): Multi-Annual Indicative Financial Framework for 2008-2010; Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/1999; Regulation (EC) No 1081/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Social Fund and repealing Regulation (EC) No 1784/1999; Regulation (EC) No 1082/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on a European grouping of territorial cooperation (EGTC); Council Regulation (EC) No 1084/2006 of 11 July 2006 establishing a Cohesion Fund and repealing Regulation (EC) No 1164/94; http://ec.europa.eu/regional_policy; http://ec.europa.eu/employment_social; http://www.eib.org.

117

Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja

118

REGIONALNA POLITIKA EVROPSKE UNIJE KAO MOTOR EKONOMSKOG RAZVOJA

Autor Ognjen Miri Izdava Evropski pokret u Srbiji Kralja Milana 31 Beograd www.emins.org Za izdavaa Maja Bobi Lektura i korektura Vesna Pravdi Dizajn Igor Sergej Sandi

www.issstudiodesign.com

CIP - , 332.1(4-672EU) 339.92(4-672EU) , 1979Regionalna politika Evropske unije kao motor ekonomskog razvoja / Ognjen Miri. Beograd : Evropski pokret, 2009 (Loznica : Mladost grup), - 118 str. : graf. prikazi, tabele ; 25 cm Tira. - Bibliografija: str. 113-117. ISBN 978-86-82391-46-3 a) - ) - COBISS.SR-ID 171704332

ISBN: 978-86-82391-46-3 tampa Mladost grup doo, Loznica Decembar, 2009.

tampanje i promociju knjige pomogli Austrijska razvojna kooperacija ADC, Nemako savezno ministarstvo za ekonomsku saradnju i razvoj BMZ i Nemaka organizacija za tehniku saradnju GTZ.

Miljenja i stavovi izraeni u ovoj publikaciji predstavljaju stavove autora I ne izraavaju neophodno i zvanine stavove Evropskog pokreta u Srbiji EPUS, Austrijske razvojne kooperacije ADC, Nemakog saveznog ministarstva za ekonomsku saradnju i razvoj BMZ i Nemake organizacije za tehniku saradnju GTZ.