4.

Javne politike u EU Savet, Evropski parlament, Evropska komisija, Evropski sud pravde i Evropski sistem centralnih banaka 5 su institucija koje proizvode 5 vrsta javnih politika. Pod time su podrazumevane: 1. Regulatorne politike - podrazumevaju slobodan protok robe, usluga, kapitala i ljudi na jedinstvenom tritu i tiu se harmonizacije mnogih nacionalnih standarda proizvodnje, kao to su ekoloke i socijalne politike i zajednike politike zatite konkurencije; 2. Politike javne potronje - odnose se na transfer finansijskih sredstava putem budeta EU i obuhvataju Zajedniku poljoprivrednu politiku, socioekonomske i regionalne kohezione politike i politike istraivanja i razvoja; 3. Makroekonomske politike - ostvaruju se unutar Evrospke monetarne unije (EMU), pri emu Evropska centralna banka (ECB) upravlja ponudom novca i politikom kamatne stope, dok se Savet bavi politikom deviznog kursa i koordinacijom i nadzorom nad nacionalnim poreskim politikama i politikama zapoljavanja; 4. Gradjanske politike - pravila kojima se proiruju i tite ekonomska, politika i socijalna prava EU; one obuhvataju saradnju u oblasti pravosudja i unutranjih poslova, zajednikih politika azila i imigracije, policijske i sudske saradnje i odredbi za "pravo gradjanstva u EU"; 5. Spoljne politike - imaju za cilj da obezbede da EU govori jedinstvenim glasom na svetskoj sceni, a obuhvataju trgovinske politike, ekonomske odnose sa inostranstvom, Zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku i Evrospku bezbednosnu i odbrambenu politiku. U EU postoje dva procesa kreiranja javnih politika. Prvi podrazumeva usvajanje vedine regulatornih, gradjanskih, makroekonomskih i politika javne potronje kroz nadnacionalne (kvazifederlane) odnose. U njima je Komisija izvrna vlast; zakonodavstvo se usvaja kroz dvodomi postupak izmedju Saveta i Evropskog parlamenta; pravo ima neposredno dejstvo i nadredjeno je nacionalnom pravu, a Evropski sud pravde ima puna ovladenja sudske kontrole i donoenja presuda. Drugi podrazumeva usvajanje vedine makroekonomskih, gradjasnkih i spoljnih politika kroz medjuvladine procese. U njima je Savet glavni izvrni i zakonodavni organ; Komisija moe da proizvodi ideje za javne politike, ali joj je pravo inicijative ogranieno; Evropski parlament ima samo pravo da ga Savet konsultuje, a ovladenja Evropskog suda pravde u sudskoj kontroli su suena. Gradjani EU dobijaju najvedi deo informacija o javnim politikama EU iz nacionalnih novina, radija i televizije, pre nego iz panevropskih medijskih kanala.

5. Teorije evropskih integracija NEOFUNKCIONALIZAM-Ernst Has- Evropska integracija je determinisan process, sto znaci da odredjeni postupak koji je u vezi sa odredjenim ciljem,stvara situaciju u kojoj se prvobitni cilj moze obezbediti samo preduzimanjem daljih mera koje ponovo stvaraju takav uslov,te potrebu za novim merama I tako dalje{Lindberg 1963} Iz perspektive sire liberalne skole|medj. Odnosa Pokretacke sile ovog procesa prelivanja {spillover\} jesu NEDRZAVNI UCESNICI,pre nego suverene nacionalne drzave. Domaci drzavni interesi poput poslovnih udruzenja, radnickih sindikata I politickih partija vrse pritisak ka daljoj integraciji da bi promovisali svoje ekonomske ili ideoloske interese dok evropske institucije, narocito Komisija tvrde da je potrebno poveriti vise ovlascenja nadnacionalnim institucijama,kako bi povecale svoj uticaj na utvrdjivanje javnih politika. NF nije uspeo da objasni usporavanje evropskih integracija tokom 60-tih godina,kao ni jacanje medjuvladinih elemenata EC koje je usledilo dovodi do stvaranja sasvim suprotne teorije TEORIJA MEDJUVLADINIH ODNOSA{Intergovenmentalism} izvodi se iz realisticke skolemedj. Odnosa -nacionalnih drzava.Glavni cilj vlada je da zastite svoje geopoliticke interese kao sto sun ac.bezbednost I suverenitet. Ukazuju na logiku razlicitosti koja ukazuje na to da u oblastima od kljucnog znacaja za nac. Interes nacije daju prednost sigurnosti, ili samokontrolisanoj nesigurnosti koju pruza nac. Samopouzdanje u odnosu na nekontrolisanu nesigurnost koju sa sobom nosi nepoznati teren. Od 1970-tih godina,tri nove teorijske sinteze 1}LIBERALNA TEORIJA MEDJUVLADINIH ODNOSA{liberal-governmentalism} Endrju Moravcik- Ova teorija deli procese odlucivanja u Eu na 2 etape od kojih se svak zasniva na jednoj od klasicnih teorija integracije. PRVA etapa potraznja domacih ekonomskih I drustvenih ucesnika za javnim politikama na nivou EU, i kao i u NF i LTMO,ti ucesnici imaju svoje ekonomske interese I nadmecu se u tome da nac. Vlade promovisu te njihove interese u procesu donosenja odluka na nivou EU. DRUGA etapaJvne politike EU se snabdevaju nagodbama izmedju vlada,kao sto su reforme ugovora I budzetski sporazumi. Kao I u TMVO,odnos prema drzavama je Ko prema nedeljivim ucesnicima a nadnacionalne institucije imaju ogranicen uticaj na krajnje ishode. Ali za razliku od klasicne realisticke teorije mo, E.M. tvrdi da drzavne preferencije zavise od ekonomskih,pre nego geoplitickih interesa, da drzavne preferencije nisu nepromenljive {zato sto razlicite grupe mogu da pobede u domacoj pol. Borbi},da se te preferencije razlikuju od slucaja do slucaja{tako sto drzava clanica moze da podrzi
2

intervenciju Eu u jednoj oblasti javne politike a da joj se protivi u drugoj} I da medjudrzavno pogadjanje moze dovesti do ishoda sa pozitivnim zbirom pre nego do ishoda sa nultim zbirom. Ipak, u LTMVO VLADE DRZAVA EU su glavni akteri u pol. Sistemu EU a institucionalne reforme kao I svakodnevni ishodi procesa kreiranja javnih politika jesu proizvod tesko postignutih nagodbi izmedju interesa drzava clanica. 2}Geri Marks, Pol Pirson,Alek Stoun Svit,Markus Jahtenfuhs,Bit Koler-Koh,izmedju ostalih, razvili su alternativni set objasnjenja pod oznakom nadnacionalne vladavine. Dele stav o EU kao kompleksnoj sredini u pogledu njenih institucija I javnih politika u kojoj su interesi I ucesnici brojni I stalno promenljivi a informacije o dugorocnim implikacijama reformi ugovora ili o posledicama svakodnevnih ugovora u zakonodavnoj ili izvrsnoj vlasti ogranicene. Ovo dovodi do zajednicke tvrdnje da vlade drzava clanica nemaju potpunu kontrolu I da nadnacionalne institucije vrse {Komisija,EP I ECJ} znacajan nezavisan uticaj na izgled I uticaj javnih politika. Pirson objasnjava putanju E Integracija u 3 koraka: U vreme T-0 vlade drzava clanica se dogovaraju o skupu institucionalnih pravila ili odluka o javnim politikama koje poveravaju ovlascenja nekoj od institucija EU. U vreme T-1 pojavljuje se novo okruzenje za pogadjanje sa novim preferencijama drzava clanica,novim ovlascenjima za nadnacionalne institucije I novim strategijama tih institucija kao I novim pravilima odlucivanja I nadleznostima u javnim politikama na nivou EU. U vreme T-2 bira se nova javna politika ili skup institusional. Pravila. Ali kao rezultat promene iz T1 I zbog strateskog ponasanja nadnacionalnih institucija sa novim ovlascenjima odluka koju drzave clanice donose u T2 mnogo je drugacija od one koju bi donele da su se sa istom odlukom susrele u T0.Tj. u prvoj etapi vlade drzava clanica imale su kontrolu.Odluke koje donose vlade stvaraju zavisnosti od putanje koje rezultiraju daljim poveravanjem nadleznosti I ovlascenjima institucija EU. 3}Dzordz Cebelis,Dzef Garet,Mark Polak,Dzerald Snajder,Fabio Frankino zalazu se za vidjenje politike EU koje mnogo eksplicitnije pripada institucionalizmu racionalnog izbora. Oni polaze od formalnih:I cesto matematickih }modela odredjene nagodbene situacije. Iz tih modela proizilaze predvidjanja o verovatnoj ravnotezi izmedju razlicitih opcija javne politike,stepenu poveravanja nadleznosti nadnacionalnim institucijama,kolicini diskrecijePonekad iz tih modela proizilaze predvidjanja slicna stavovima LTMVO npr. Da je malo kratkorocnih nezeljenih posl;edica kada vlade drzava clanica moraju da odluce jednoglasno a savrseno su informisane o preferencijama drugih I institucija EU.

No,modeli institucionalizma racionalnog izbora proizvode I objasnjenja koja su slicna stavovima teorije o nadnacionalnoj vladavini npr. Da ishode kontrolisu nadnacionalne institucije pre nego drzave clanice onda kada je kreiranje agende u rukama Komisije,Evropskog parlamenta ili Evropskog suda pravde ili kada su informacije u procesu kreiranja I izvrsavanja javnih politika nepotpune.Dakle, umesto da vidi politiku EU kao kontrolisanu ili od strane drzava clanica ili od institucija EU,ovaj pristup pokusava da utvrdi pod kojim tacno uslovima ce se ova 2 suprotstavljena ishoda dogoditi. Sva tri pristupa pozajmljuju pretpostavke I argumente iz opste politicke nauke I izucavanja politckih sisttema. Imaju zajednicki metod istrazivanjado predloga koji se zatim testiraju u odnosu na realnost. Koliko je teorija dobra zavisi od toga koliko dobro moze da objasni odredjene cinjenice. LTMVO koristi neke jednostavne pretpostavke I iz njih proizvodi dosta ubedljivo objasnjenje velikih istorijskih nagodbi. Ali,cini se da ova teorija nije kadra da objasni slozenije okruzenje svakodnevne politike u EU. TIRI takodje daje prednost stedljivosti u odnosu na opsirnost tako sto neke jednostavne pretpostavke primennjuje na ogranicen broj empirijskih slucajeva I dobra je u predvidjanju ishoda kada su pravila fiksirana a informacije potpune. PRISTUP NADNACIONALNE VLADAVINE koristi slozeniji skup pretpostavki I bolje objasnjava siri krug javnih politika koje proizilaze iz sistema EU kao I dugorocnu putanju EU. 6. Raspodela nadlenosti u EU U Evropskoj uniji, kao i u svim politikim sistemima, neke nadlenosti se dodeljuju centralnom nivou vlasti, dok se druge dodeljuju nivou federalne jedinice ili drave lanice. U klasinnoj teoriji fiskalnog federalizma centar treba da bude nadlean za postavljanje kamatnih stopa i za distribuciju prihoda od bogatih prema siromanim dravama. Ali prema novoj teoriji trino orijentisanog federalizma centar bi trebao da obezbedi snana budetska ogranienja u javnoj potronji, a regulatorne politike i politike potronje trebalo bi decentralizovati. Moe se uoiti nekoliko trendova u evoluciji nadlenosti u Evropskoj uniji i u SAD: Prvo, oba ureenja su otpoela sa niskim nivoom centralizacije javnih politika. Drugo, centralizacija se pojavila upadljivo brzo u Evropskoj uniji u poredjenju sa SAD. Do kraja devedesetih godina dvadesetog veka odluivanje o vedini regulatornih i monetarnih pitanja prelo je na nivo EU, dok su vedinu odluka o javnoj potronji, graanskim politikama i spoljnoj politici kontrolisale drave lanice.

Trede, u oblasti regulatornih politika, danas je harmonizacija pravila koja ureuju proizvodnju, distribuciju i razmenu proizvoda, usluga i kapitala opsenija u Evropskoj uniji nego u SAD. U oblasti socijalne politike, EU poseduje zajednike standarde za radno vreme, za prava povremeno i privremeno zaposlenih, za konsultovanje zaposlenih itd etvrto, iako je EU harmonizovala porez na promet, ne postoje evropska pravila koja ureuju primenu poreza na dohodak. U SAD, za razliku od toga, nema puno federalnih ogranienja poreza na potronju koje namede savezna drava. Nakon zaokruivanja jedinstvenog trita i dodele potrbnih nadlenosti za regulisanje tog trita Evropskoj unij, uspostavljeno je novo evropsko ustavno reenje. U njemu je evropski nivo vlasti nadlean za kreiranje i ureivanjue trita; domadi nivo vlasti je nadlean za oporezivanje i redistribuciju; a nacionalne vlade su kolektivno odgovorne za politiku unutranje bezbednosti i za spoljnu bezbednost. Ovakvo reenje je uspostavljeno Jedinstvenim evropskim aktom, uz neke manje bitne izmene i dopune u Ugovoru iz Mastrihta. 7. Principi evropskih integracija Evropska unija kao zajednica postoji vie od pola veka bez prethodnog istorijskog uzora, ak i bez prethodnog koherentnog skupa principa ili generalno osmiljenog pravca razvoja. Nikada pre nije bilo takvog oblika politikih, socijalnih ili ekonomskih integracija. Prirodu EU lake je odrediti negativno nego pozitivnim kvalifikacijama. Ona predstavlja neto vie od konfederacije ili dravnog saveza, ali je i neto manje od federacije iji centralni organi imaju suverena ovladenja. U dosadanjem razvoju EU iskristalisala su se etiri principa evropskih integracija. Prva dva principa, asocijativnosti i kontraktualnosti oslikavaju nadnacionalni karakter EU, dok druga dva principa, funkcionalnosti i evolutivnosti oslikavaju meudravni karakter EU. Princip asocijativnosti

U osnovi stvaranja i razvoja EU lei princip dobrovoljnog udruivanja i po tome EU podseda na predfederalnu istoriju SAD-a ili vajcarsku. Ulazak u savez odreen je voljom naroda. Ta volja moe da bude izraena na dva naina-referendumom ili odlukom nacionalnog parlamenta. Ovako izraen, princip asocijativnosti ne vai samo kod pristupa uniji ved i kod donoenja odluka koje zadiru u karakter saveza . Rukovodedi se ovim principom zajednica se nije samo proirivala(primajudi nove lanice), ved se i produbljivala, stvarajudi sve tenje veze saradnje i zavisnosti. Zajednica u osnovi predstavlja asocijaciju drava. Pristupanje jedne drave zajednici sa jedne strane znai ustavno-demokratski postupak u dravi koja odluuje o pristupanju a sa druge, naelnu politiku spremnost svih postojedih lanova zajednice da novu dravu prime(Francuska je dva puta blokirala Veliku Britaniju, Norveka i vajcarska ne ele da pristupe). Princip asocijacije povezan je sa naelom fleksibilnosti u ugovornoj strukturi i u politikom ivotu zajednice. Fleksibilnost se izraava u praktikovanju izuzetaka i presedana, ili u formiranju politike jezgra koju u poetku praktikuju samo neke drave dlanice. Princip kontraktualnosti
5

Komplementaran je sa principom asocijativnosti. Stupajudi u savez drave sklapaju ugovor kojim utvruju naela i ciljeve saveza, utvruju naine sprovoenja i postupak izmene ugovora. Prvi ugovori koji su sklopljeni(svi do Jedinstvenog evropskog akta) imali su karakter meudravnog ugovora, dok kasniji ugovori imaju hibridni karakter kojim se utemeljuje zajednica visokih politikih ciljeva. Ugovor predstavlja osnovni instrument utemeljenja i funkcionisanja zajednice. Princip kontraktualnosti pribliava se principu ustavnosti. Princip funkcionalnosti

EU nije vie samo zajednica povezana ekonomskim interesima drava lanica. Ona je u ekonomskom pogledu mnogo sloenija jer stoji na usluzi interesnim grupama i korporacijama koje prevazilaze dravne granice. Osim ekonomskih pitanja EU se bavi i pitanjima evropskog graanstva, ljudskih prava, evropskog identiteta. Zajednica se od svog poetka razvijala na funkcionalnom principu. Bavila se onim poslovima koji su se ostvarivali mnogo bolje na nivou unije nego na nivou drava lanica. Na poetku to je bila oblast privrede, zajednikog trita i tehnologije, zatim monetarnom politikom, saobradajem, ekologijom, socijalnom politikom, kulturom. Ove oblasti bivale su regulisane u okviru jedinstvenog pravnog sistema zajednice. Princip funkcionalnosti omogudio je realizaciju mnogih globalistikih projekata zajednice. Princip evolutivnosti

EU se neprekidno razvija. Re je o dvostrukom razvoju: u irinu-sve vedi broj drava, i u dubinu-produbljavajudi veze meu dravama stvaranjem sloene strukture pravne, politike, kulturne i institucionalne zavisnosti. Evropsk e integracije svedoe o nepovratnom procesu evolucije. Taj proces se najbolje oslikava u ugovorima koji su do sada potpisani. Razvoj zajednice nije uvek bio istog inteziteta i brzine. Posle poetnih uspeha pedesetih, nastupila je decenija stagnacije . Sedamdesetih Unija dobija novi zama, da bi osamdesetih doivela najvedu dinamiku. Kao i svaka politika i drutvena evolucija, EU nije imala linearni tok, ali bez obzira na probleme ne moe se zamisliti vradanje na prethodne stepene razvoja. Ova etiri principa nisu naznaena ni u jednom ugovoru koji regulie funkcionisanje Unije. Izvedeni su iz ukupnog iskustva i prirode integracije iji je produkt EU. 9. Akteri evropskih integracija , . , - .. . . . .. - . , -

 (.- ;, ) . ( - , , .) . ( . , . ). , . 1979. - .. : , . , . . .. . , -, . : , , - , , , , . - . 60 . 1990. 525 -. . ( .; ) , .: , , . - . : 1. -

7

 ., . . , . 2. - , .. . - . .- . 1992. . 10. Institucionalni sistem EU-opti pristup 50- . ( 1951. , 1952.) : 1) - , , . , . 2) - . ( , ) . 3) - . 1957. , 1958. . ( ) . ( ). , , . 1958. . , , 1967. . :

1) . , .

2) 3) .- , , . 1987. , , . - ( ). . . : 1) .- ( 2002. 1951. 1952. 50 , 2002.). - . 2) ( ) 3) () ., . ( 2001. 2003.) . . . 2002. 2003. . 2004. . 2006. (25) . , , . , . ( 2007, 2009) - ( , , ) - ( ) - , -
9

- ( , , ., , ) . . . . 11. Institucije EU meudravnog karaktera -su Savet i Evropski savet Pre Lisabona Savet su od poetka inili predstavnici drava lanica na ministarskom nivou ovladeni da preuzimaju obaveze u ime svojih vlada u oblastima koje se nalaze u njihovoj nadlenosti. Postoji sektorski Savet i Savet ministara inostranih poslova i njemu je povereno razmatranje pitanja od optegznaaja i svih ostalih pitanja koja ne spadaju u delokrug sektorskih saveta. Vanu ulogu saveta je uvek igrao Komitet stalnih predstavnika drava lanica COREPER u kome su se razmatrala sva pitanja koja de dodi pred Savet. Do usvajanja ugovora iz Lisabona ostao glavni zakonodavac i donosio odlike koje obavezuju drave lanice, fizika i pravna lica. Savetu je poverena i izvrna funkcija kao i f-ja usklaivanja ekonomslij politika. Ima pravo utvrivanja predloga budeta i predstavljanja Unije na meunarodnom planu. Savet je glavni odluilac u EU. 2 principa odluivanja u savetu su: 1. princip potovanja kvalifikovanom vedinom) 2. ponderacija glasova suverene jednakosti (trend zamene jednoglasnosti

U oblastima ZSBP i PJC Savet je sledio princip suverene jednakosti u vidu jednoglasnosti Posle Lisabona Ugovorom su propisane 2 obavezne formacije: 1. Savet za opte poslove obezbeuje usklaenost u radu razl.formacija i uspostavlja hijerarhiju u odnosima. 2. Savet za spoljne poslove ine ministri inostranih polslova drava lanica, visoki predstavnik Unije za spolj. poslove i bezbed. politiku (koji predsedava ovim Savetom). Treba da razrauje spolj. politiku na osnovu stratekih smernica koje utvruje Evropska komisija. Ostalim formacijama saveta predsedavaju ministri dr.lanica na osnovu sis. jednake rotacije. Poverava se prethodono ustanovljenim grupama od 3 drave i traje 18 meseci. (svaka po 6 meseci uz pomod druge 2) Kvalifikovana vedina glavni nain odluivanja(1 drava= 1 glas). Naputanje ponderisanja do 2017. Kad Savet donosi pravni akt na predlog Komisije kvalifikovana vedina podrazumeva 55% lanova Saveta-15 drava lanica-65% stanovnitva Unije.
10

Sistem dvostruke vedine jer podrazumeva i br.drava lanica i % stanovnitva. Blokirajuda mnjina mora da ukljui 4 drave i spreava usvajanje akta. Kada Savet donosi akt bez predloga Komisije ili Visokog predstavnika kvalifikovanu vedin(supervedinu) ini 72% lanova Saveta i 65% stanovnitva. Lisabonski ugovor vrada Jonina kompromis ukinut ugovorom iz Nice, koji se primenjuje kada manji broj drava od onih koji ine blokirajudu manjinu najavi protivljenje odluivanju kvalifikovanom vedinom. Evropski savet pre Lisabona Okuplja evove drava lanica ili vlada, zajedno sa predsednikom Komisije. U radu pomau ministri inostr.poslova kao i 1 potpredsednik. Ne donosi obavezujude akte, utvruje naela i pravce aktivnosti EU. Odluuje o iranju integrativnih tokova u svakom smislu. Funkcionie kao organ u kome se reavaju sporovi izmeu lanica i same EU. Vrhovni politiki arbitar. Posle Lisabona Neto dobitnik Lisabonskog ugovora. Ustanovljava se f-ja predsednika Evropskog saveta umesto predsedavajudeg koji se menjano na 6 meseci sa promenom drave koja predsedava Savetom. Predsednika bira iz svojih redova ES na 2,5 godine (reizbor) kvalifikovanom vedinom glasova. Dunost je nespojiva sa bilo kojom nacionalnom fjom. Novina je i uede Visokog predstavnika Unije za spolj. i bezb. politiku na sastancima ovog organa. Njega postavlja i razreava ES. ES se sastaje na 6 meseci. Po slovu Lisab.ug. ne donosi akte zakonodavnog karaktera ali donosi odluke koje su obavezujude u celini i neposredno za onoga kome su upudene. Vana novina je i pravo da menja ugovorom propisan zakonodavni postupak kao i nain odluivanja u savetu. 12. Institucije EU nadnacionalnog karaktera 1.Evropski parlament Lisabonski ugovor nastavlja trend jaanja evropskog parlamenta u odnosu na Savet, Komisiju, a i na Evropski Savet na izvesta nain. Najznaajnije novine su proirenja njegovih ovladenja u zakonodavnoj i budetskoj oblasti (ugovor predvia da evropski parlament zajedno sa savetom vri zakonodavne i budetske funkcije). Takoe, parlament vri politiku kontrolu i daje miljenja u skladu sa uslovima predvienim Ugovorom. Najznaajniji pomak u zakonodavnoj oblasti- inaugurisanje dosadanjeg postupka saodluivanja u redovni zakonodavni postupak (zajedniko usvajanje uredbi, direktiva i odluka od strane Parlamenta i Saveta, na predlog Komisije, uinjeno je pravilom u sluaju usvajanja obavezujudih akata, a u preostalim sluajevima koristi se poseban zakondavni postupak). Lisabonski ugovor je ojaao ulogu Parlamenta i time to je proirio domen primene redovnog zakonodavnog postupka na nove oblasti (zajednika poljoprivredna politika, trina pitanja, pogranina kontrola, azil, imigracija, pravosudna saradnja u graanskim i krivinim stvarima i policijska saradnja). to se tie budeta, Lisabonskim ugovorom je predvieno da celokupni
11

godinji budet usvajaju zajedno Parlament i Savet. Pozicija Parlamenta je ojaana u odnosu na Evropski Savet prvenstveno u pogledu izbora predsednikia Komisije. Parlament se izjanjava za ili protiv kandidata kog predloi Evropski Savet. Uz to, Ugovor obavezuje Evropski Savet da prilikom predlaganja kandidata za predsednika Komisije vodi rauna o rezultatima izbora za Evropski Parlament. 2. Evropska Komisija Lisabonski ugovor donosi izmene u pogledu sastava, uslova za imenovanje i postupka izbora njenih lanova, kao i kandidovanja i ovladenja predsednika Komisije. Novinu predstavlja pozicioniranje Visokog predstavnika EU za spoljne poslove i bezbednosnu politiku. Broj lanova Komisije- poto je Komisija bila preglomazna dok ju je inilo onoliko komesara koliko je i drava lanica, postigla se saglasnost kako da se taj broj smanji. Primena ove odredbe odloena je za 2014. godinu. Nakon oktobra 2014 broj komesara bide dve tredine od broja drava lanica (osim ako Evropski savet ne odlui da izmeni takav sastav). Svaka lanica de imati svog dravljanina na poziciji komesara dva od tri petogodinja perioda. Postavljanje lanova Komsije vri Evropski savet, kvalifikovanom vedinom. Predsednika Komisije predlae Evropski savet, Parlamentu, kvalifikovanom vedinom. Ukoliko ovaj kandidat ne dobije vedinu u parlamentu, Evropski savet je duan da u roku od mesec dana predloi novog kandidata. to se tie Visokog predstavnika EU za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, on u Komisiji ima funkciju potpredsednka koji je zaduen da obezbedi koheziju spoljnih aktivnosti Unije. Kada se radi o zakonodavnoj inicijativi, Komisija je ekskluzivni predlaga svih zakonskih akata EU. U sluajevima koji su izriito predvieni Ugovorom, zakonski akti mogu se doneti na inicijativu grupe drava lanica ili Parlamenta, na preporuku Evropske centralne banke ili na zahtev Suda pravde ili Evropske investicione banke. U oblasti zajednike spoljne i bezbednosne politike, nadlenost inicijative podeljena je izmeu drava lanica i Visokog predstavnika. Visoki predstavnika tako moe predloge podnositi samostalno ili zajedno sa Komisijom (ovde se, meutim, donose samo odluke, dok je donoenje zakonskih akata iskljueno). Kada je u pitanju policijska i pravosudna saradnja u krivinim stvarima, pravo zakonodavne inicijative imaju paralelno Komisija i drave lanice, ali ne ravnopravno. Drave lanice to pravo ne mogu koristiti pojedinano, ved predlog moe podneti grupa dr. lanica (najmanje jedna etvrtina od svih drava lanica). 3. Sud pravde Evropske Unije Lisabonski Ugovor pre svega unosi novinu u sam naziv Suda. Sud pravde je preimenovan u Sud pravde Evropske Unije. Samo on ima status institucije Unije. U njegov sastav ulaze sud pravde, Opti sud i specijalizovani sudovi, kao posebni pravosudni organi. Sud pravde ini po jedan sudija iz svake drave lanice, kojima pomod u radu prua osam pravobranilaca. Statut suda EU predvia takoe mogudnost imenovanja pomodnika izvestioca (koji se biraju iz reda lica ija je nezavisnost izvan svake sumnje i koji poseduju sve neophodne pravnike kvalifikacije. Imenuje ih Savet, prostom vedinom). Opti sud je sastavljen od najmanje po jednog sudije iz svake drave lanice. Ovaj sud odluuje o prethodnom pitanju. Specijalizovani sudovi zamenjuju sudske panele. Specijalizovani sudovi bide pridodati Optem sudu i imade nadlenost da postupaju u prvom stepenu u odreenim oblastima. Osnivaju se
12

uredbom koju donose Savet i Evropski Parlament po redovnom zakonodavnom postupku. 13. Teorije o izvrnoj vlasti, delegiranju nadlenosti i diskrecionim pravima U klasinom ustavnom sistemu zakonodavna vlast odluuje, izvrna sprovodi a sudstvo presuuje. Meutim moderne vlade rade vie od jednostavnog sprovoenja zakona. One imaju dve vrste izvrnih ovladenja: politika ovladenja (voenje drutva putem predlaganja javnih politika i zakona) i adminitrativna ovladenja (sprovoenje zakona, distribucija javnih prihoda i usvajanje sekundarnih i tercijarnih propisa i uredbi) U nekim sistemima su ova ovladenja koncentrisana u rukama jedne grupe nosilaca funkcija. Ali u mnogim sistemima kakav je i EU izvrne nadlenosti su podeljene izmeu razliitih uesnika i tela. Jedan od naina da se konceptualizuju odnosi izmeu razliitih izvrnih uesnika je principal-agent analiza. U ovom pristupu principali (poetni draoci izvrne vlasti) odluuju da prenesu odreene nadlenosti na agente. Drugim reima principali izraavaju potrebu za vrenjem odreenih zadataka koje agenti nude. Konana podela nadlenosti je tamo gde se sredu ponuda i potranja izvravanja odreenog zadatka. Ovaj pristup razvijen je prvenstveno da bi se analizirao odnos izmeu Kongresa SAD (principal) i Predsednitva SAD i federalne birokratije (agenti), ali slian odnos postoji i izmeu vlada drava lanica EU i Komisije EU. Prilikom delegiranja nadlenosti agentima, principali obino od njih zahtevaju da te nadlenosti obavljaju nepristrasno. Meutim, agenti imaju sopstvene interese i opredeljenja to se tie pravca voenja javnih politika, to proizilazi iz nekoliko izvora. Prvo, jednom kada je birokratija ili regulatorna agencija ostvarila izvestan stepen autonomije, postaje meta lobiranja privatnih interesnih grupa. Interesne grupe na ije delovanje utie birokratska aktivost agencije imaju interes da zarobe agenciju. Takoe rukovodilac agencije moe biti privuen ponudama poput dobro pladenog posla ili visokog poloaja nakon isteka njegovog mandata u agenciji, koje dolaze od interesnih grupa. Drugo, jednom ustanovljene agencije zainteresovane su za uvedanje svog uticaja na proces kreiranja i sprovoenja javnih politika. U klasinoj teoriji javnog izbora javni funkcioneri su oni koji tee da to vie uvedaju budet. Oni to nastoje ne bi li uvedali sopstvena primanja, zaposlili vie osoblja, obezbedili vedu patronau ili uvedali svoju vanost i reputaciju. Osim toga, agenti se meusobno nadmedu kako bi za sebe osigurali to vie od ogranienih javnih resursa, tako da namerno precenjuju svoje budetske potrebe i preteruju u izvravanju zadataka (tako to troe to vie mogude) kako bi spreili degradiranje u odnosu na protivnike. To dovodi do stalnog rasta zahteva birokratije za javnim resursima Trede shvatanje jeste tenja agencija da oblikuju sopstvenu sudbinu. Razne agencije imaju razliie budetske potrebe: uslunim agncijama potrebni su vedi budeti da bi distribuirali vie dobara, dok bi regulatorne agencije trebalo da pokriju samo trokove osoblja, istraivanja i administracije. U okviru svake agencije visoki i funkcioneri srednjeg nivoa obino imaju razliite interese. Funkcioneri srednjeg nivoa obino trae vie sredstava koje de raspodeljivati. Sa druge strane visoki funkcioneri imaju malo line koristi od uvedanog budeta koji ujedno znai i vedi pritisak. Stoga su
13

oni zainteresovani za obezbeivanje uticaja na javne politike, sigurnost posla i slobodu od odgovornosti prema nadreenima. Implikacije ovih teorija su iste agenti ele da odstupe od poetne namere principala. Stoga je kljuno pitanje - na koji nain oni to mogu da urade. Problem za principale je u tome to prenoenje nadlenosti obino rezultira birokratskim odstupanjem (agencijskim gubitkom), u kojem je agent u mogudnosti da iskoristi svoje diskreciono pravo ne bi li pribliio konaan ishod javne politike svojoj idealnoj poziciji. Ovo je prikazano na slici koja pokazuje dvodimenzionalni prostor javne politike u kojem su predstavljenje tri vlade sa svojim idealnim preferencijama.

Idealna preferencija Komisije nalazi se izvan polja preferencija vlada (oivien trouglom). I vlade i Komisija de nastojati da obezbede usvajanje javne politike koja se nalazi to je mogude blie njihovim idealnim takama. Vlade postiu dogovor oko odreenog zakonodavnog akta u taki X. Komisija je odgovorna za sprovoenje ovog akta i u toku sprovoenja ima mogudnost da oblikuje konaan ishod, na taj nain udaljujudi javnu politiku od take X ka svojoj idealnoj preferenciji.. Komisija moe da pomeri konanu odluku o javnoj politici sve do take Y. Vladama A i B vie odgovara ovakva javna politika u odnosu na prvobitni dogovor jer je taka Y blie njihovim idealnim preferencijama nego taka X. Zbog toga ove vlade nemaju razlog da uvode novi zakonodavni akt kojim bi se odbacio predlog Komisije i suprostavide se svakom pokuaju C da tako neto uini. Meutim vlade A i B de blokirati svako sledede pomeranje ka idealnoj poziciji Komisije, jer bi svaka politika u ovom pravcu bila manje privlana ovim dvema vladama nego to je pozicija Y. Komisija stoga ima pravo da izmeni prvobitno predvienje rezultate javne politike, ali u okviru postavljenih granica preferencija zakonodavca. Principali meutim mogu da ogranie birokratsko odstupanje: Prvo, imaju nekoliko vrsta nadlenosti na raspolaganju kako bi nadgledali ponaaje agenata. Na primer mogu prikupljati informacije o uinku agenta i naterati ga
14

da objavi informacije na javnim raspravama strategija policijske patrole. Ali troak prikupljanje informacija moe nadmaiti koristi delegiranja nadlenosti, pa tako principali mogu koristiti privatne i javne intresne grupe da za njih obavljaju nadgledanje. Interesne grupe na ije delovanje utiu aktivnosti agenta poseduju posebnu strunost i znanja o tim aktivnostima, i ukoliko agenta osvoje, konkurentske grupe de o tome obavestiti principale koji mogu jednostavno da saekaju pritube pre nego to krenu u akciju strategija poarnog alarma. Drugo, principali mogu kreirati pravila i procedure tako da minimiziraju diskreciona prava agenta. Na primer mogu biti ustanovljena pravila ta to agent mora da uradi pre nego to usvoji odluku, kako treba da se odnosi prema drugim administrativnim i politikim funkcionerima i kako obavetavati medije o raspravama agenta. Rezultat ovih kontrola je umanjenje mogudnosti agenta da se udalji od prvobitne namere principala to je prikazano na slici.

Kao i na prethodnoj slici, i ovde vlade postiu dogovor o odreenom zakonodavnom aktu u taki X, ali da bi ograniile mogudnost da Komisija promeni rezultat javne politike, one uvode set procedura koji tano definiu kako Komisija treba da obavlja svoj posao. Rezultat toga je malo odstupanje prema idealnoj poziciji Komisije, ali samo do take Z umesto do take Y. Stepen autonomije koji su principali dali agentima zavisi od prirode zadatka koji je u pitanju, institucionalnih pravila pod kojima funkcioniu, stepena konflikta meu principalima i koliine i kvaliteta informacija koje principali imaju o verovatni aktivnostima agenata. Svi ovi elementi su od kljune vanosti za odnos izmeu Saveta i Komisije unutar Evropske unije.

15

14. Uloga Evropskog saveta u kreiranju javnih politika EU Glavni zadaci Evropskog saveta su da postavi smernice i ciljeve za Komisiju, nadgleda rad Komisije u izvravanju ovih smernica, da dodeljuje Komisiji kratkorona zaduenja, izvrava zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku, pravosue i unutranje poslove i politiku ekonomske i monetarne unije i da ustanovi nadlenosti Evropske unije u novim javnim politikama. Na vrhu politikog sistema EU su samiti efova vlada EU, koji su formalno postali deo procesa odluivanja 1975. god, kada je ustanovljen Evropski savet. Na sastancima se postiu konani dogovori i kompromisi u vezi sa reformama ugovora. Sastaje se najmanje etiri puta godinje. Zauzima centralnu ulogu politikog vostva jer usmerava rad sastanaka na niem nivou Saveta, poziva Komisiju da razvija inicijative u pojedinanim oblastima i nadgleda unutranje javne politike drava lanica. Prema Ugovoru o EU Evropski savet de obezbediti Uniji neophodan podsticaj za razvoj i definisati opte politike smernice. Sva pitanja o kojima se donosi odluka su prethodno pripremljena i dogovorena na niim sastancima Saveta i Komiteta stalnih predstavnika (COREPER). Kao meuvladina institucija ES je angaovan u zajednikoj spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politici, nekim oblastima makroekonomske politike i delimino politici prava graanstva. Oblasti javnih politika u kojima je Evropski savet angaovan : Ekonomska i monetarna politika - otvoreni metod koordinacije Oblast makroekonomskih politika, ali i u drugim politikama (zapoljavanje, socijalna politika, obrazovanje..) ; Razmatra nacrt optih smernica koji mu Savet odlukom kvalifikovane vedine na predlog Komisije podnosi na razmatranje; donosi zakljuke na osnovu kojih Savet utvruje preporuke o smernicama ekonomskih politika drava lanica i Unije. Zajednika spoljna i bezbednosna politika Definie principe i opte smernice; donosi zajednike strategije; Savet donosi odluke za utvrivanje i sprovoenje ZSBP na osnovu smernica Evropskog saveta. Dodatne nadlenosti Utvruje postojanje tekih povreda osnovnih prava u dravama lanicama; predlae kandidata za predsednika Komisije; Po ugovoru iz Lisabona Donosi pravila o sastavu i delovanju institucija; moe da menja Ugovorom propisan zakonodavni postupak; moe da menja nain odluivanja Saveta ministara. Poseban vid stratekog planiranja od strane ES je otvoreni metod koordinacije. Formalno ustanovljen na ES u Lisabonu 2000.god, kada je formalizovan obim i nain funkcionisanja ovog metoda. Podrazumeva kolektivno nadgledanje unutranjih javnih politika drava lanica. Ovaj metod podrazumeva dogovaranje o osnovnim smernicama javnih poilitika od strane efova vlada, predstavljanje i nadgledanje
16

nacionalnih planova javnih politika, postojanje odredaba o upozoravanju drava lanica od strane ES i Komisije ukoliko previe odstupe od smernica. Odluivanje je centralizovano u ES, pripremni rad obavljaju line kancelarije predsednika vlade, sekretarijat Saveta i relevantna odeljenja Komisije. Smernice nisu obavezujude. Geslo ovog metoda je konsenzus, utvrivanje okvira i fleksibilnost. Oblasti primene ovog metoda do 2002.god bile su makroekonomska politika, politika zapoljavanja, istraivanja, socijalna politika, politika preduzetnitva, obrazovanja i reforma penzionog sistema. Tradicionalni metod EU podrazumevao je delegiranje Komisiji nadlenosti za utvrivanje prioriteta i nadgledanja, odluivanje na niim sastancima Saveta, mogudnost formalnog sankcionisanja od strane Evropskog suda pravde zbog povrede sporazuma donetih na nivou EU. Potekode sa otvorenim metodom koordinacije su te to je teko oekivati da de na unutranjem nivou dodi do usklaivanja sa javnom politikom EU ukoliko ne postoje kolektivni interesi ili podsticaji ili potencijalne kazne za drave lanice koje ne dele zajedniki interes. Isto tako, konaan rezultat javne politike, bez obzira o kom metodu da se radi, uvek de biti oblikovan unutranjom institucionalnom strukturom i interesima, modima i sredstvima koja su na raspolaganju politikim uesnicima unutar strukture. 16. Izvrna vlast Saveta i drava lanica Savet je sastavljen od ministara iz vlada drava lanica i istovremeno vri i zakonodavnu i izvrnu vlast. Imajudi to u vidu Savet predstavlja centar odluivanja u Evropskoj uniji. Izvrnu vlast vri na etiri osnovna naina: 1. Prilikom reformi ugovora, Savet postavlja dugorone ciljeve javnih politika EU i prenosi nadlenosti Komisiji kako bi ovi ciljevi bili ostvareni; 2. Evropski savet(efovi vlada) postavlja srednjorone prioritete javnih politika EU i preko otvorenog metoda koordinacije nadgleda nacionalnu makroekonomsku politiku drava lanica; 3. Drave lanice su odgovorne za sprovoenje zakonodavstva EU kroz svoju sopstvenu birokratiju; 4. Vlade drava lanica u saradnji sa Komisijom upravljaju svakodnevnim administriranjem javnih politika EU putem sistema komitologije. Prva dva naina se odnose na politike aspekte izvrne vlasti, a tredi i etvrti na njene administrativne aspekte. U Savetu se odluuje konsenzusom (to je mogude blie jednoglasnosti) i svaka vlada moe blokirati donoenje odluke ukoliko je ona protivna njenim interesima. Posle Ugovora u Lisabonu kvalifikovana vedina postaje osnovni nain odluivanja, a novina je naputanje sistema ponderisanog glasanja, tj. odmeravanja glasova. Umesto
17

toga kod odluivanja kvalifikovanom veinom uvedeno je naelo jedna drava- jedan glas. Predvidjeno je da ovaj sistem pone da se primenjuje 2014. godine. Ugovori i reforme ugovora: nameravano i nenameravano delegiranje nadlenosti Potpisivanje ugovora i njihova kasnija reforma rezltat su paljivog pogaanja i sporazuma meu vladama drava lanica na meuvladinim konferencijama. Proces evropske integracije je uspeno nastavljen jer su razna pitanja bila od razliite vanosti za razne vlade pa su one bile spremne da izgube na nekim pitanjima u zamenu za dobitak na drugim, vanijim za njihove nacionalne interese. Tako su postepeno dodavane nove nadlenosti EU i prenoena veda izvrna ovladenja na Komisiju. Primeri takvih ugovora: Ugovor iz Pariza( potpisan 1951, stupio na snagu 1952) Njime je osnovana Evropska zajednica za ugalj i elik, to je u sutini bio dogovor izmedju Francuske i Nemake. Za podsticanje rekonstrukcije i ponovne industrijalizacije Nemake, Francuska je traila okvir za proizvodnju i distribuciju koju je planirala u sopstvenoj industriji uglja i elika. Kako bi postigle ove ciljeve vlade lanica su delegirale odreena ovladenja na novo nadnacionalno telo: Visoku vlast, prethodnika Komisije. Kombinacija meuvladinog odluivanja i nadnacionalne izvrne vlasti koja predlae i upravlja javnom politikom (Mone metod) postaje model za budude ugovore. Ugovor iz Rima( potpisan 1957, stupio na snagu 1958) Njime osnovane Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju. Ugovorom o EEZ Komisiji dodeljena nadlenost predlaganja politike u oblasti zajednikog trita i administriranje Zajednike poljoprivredne politike. Uvedena inovacija koja je omogudila da Savet u zakonodavnom postupku lake prihvati nego odbije predlog Komisije. Ovo pravilo je davalo novoj nadnacionalnoj izvrnoj vlasti znaajne nadlenosti utvrivanja prioriteta prilikom uspostavljanja pravila funkcionisanja zajednikog trita. Jedinstveni evropski akt( potpisan 1986, stupio na snagu1987) Usmeren na ekonomski cilj uspostavljanja jedinstvenog trita u zamenu za sporedne politike socijalne zatite i zatite ivotne sredine. Komisija dobija nova zaduenja: da predloi preko 300 zakonodavnih akata kako bi se uspostavilo jednistveno trite, da predloii sprovede zajednike standarde u zatiti ivotne sredine, zdravlja, sigurnosti i socijalne politike... Pravila odluivanja u Evropskoj zajednici izmenjena da bi nadlenosti Komisije u utvrivanju prioriteta bile ojaane putem edeg glasanja kvalifikovanom vedinom u Savetu, kao i novom zakonodavnom procedurom- procedurom saradnje. Ugovor o Evropskoj uniji(Ugovor iz Mastrihta, potpsan 1991, stupio na snagu 1993) Institucionalizovan plan Komisije o EMU.
18

Komisiji delegirano ovladenje predlaganja zakonodavnih akata i upravljanja ovim politikama. Savet odbija da delegira nadlenosti Komisiji u dva nova stuba: politici pravosua i unutranjih poslova i zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici. Ugovor iz Amsterdama( 1997, stupio na snagu 1999) Komisija dobija pravo predlaganja u oblasti politike pravosudja i unutranje politike (koja je usmerena na pravo slobodnog kretanja lica izmeu drava lanica EU) Nadlenost za davanje ideja javne politike i nadgledanje u oblasti zajednike spoljne i bezbednosne politike preneta sekretarijatu Saveta. Ugovor iz Nice( potpisan 2001, stupio na snagu 2003) Cilj reformisanje institucija EU i njihova priprema za pristupanje zemalja centralne, istone i june Evrope. Politika odbrane prvi put ustanovljena kao nadlenost EU, ali pravo iniciranja javnih politika, mogudnost utvrivanja prioriteta, odluivanja dri se daleko od Komisije. Nakon dodeljivanja velikog broja nadlenosti Komisiji da utvruje prioritete to je bilo predvidjeno Jedinstvenim evropskim aktom, usled svakodnevnih implikacija ovih nadlenosti, vlade su sve manje bile voljne da se odreknu prava postavljanja prioriteta u novim ili veoma osetljivim oblastima javnih politika to se primeduje u ugovorima Mastriht, Amsterdam, Nica. Sledi reformisanje zakonodavnih procedura kako bi ograniile prava Komisije. Funkcije 2, 3, 4 objanjene u ispitnim pitanjima 14, 17 17. Nacionalna koordinacija javnih politika EU Nacionalne administracije su nadlene za koordinaciju kreiranja javnih politika EU i na evropskom i na unutrasnjem nivou. Na evropskom nivou, slube drava lanica igraju centralnu ulogu i u predzakonodavnim i u postzakonodavnim fazama kreiranja javnih politika EU. Prilikom izrade nacrta zakonodavnih predloga, nacionalni zvaninici su lanovi ekspertskih komiteta i konsultativnih komiteta koje ustanovljava Komisija. Nacionalni slubenici su angaovani unutar radnih grupa COREPER-a na kontrolisanju predloga Komisije. Dalje, nakon usvajanja zakonodavnog akta, nacionalni slubenici unutar komiteta komitologije nadgledaju sprovoenje zakonodavstva EU. Na unutranjem nivou, nacionalni slubenici imaju glavnu ulogu u sprovoenju zakonodavstva EU. Svaka nacionalna administracija organizuje koordinaciju i sprovoenje javnih politika na razliit nain. Na primer, u Nemakoj je 1963. ustanovljen Evropski komitet dravnih sekretara, kao i Komitet kabineta za evropsku politiku 1973. Godine. Angaovanje nacionalnih administracija istovremeno u fazi predlaganja i sprovoenja javnih politika, kako na evropskom tako i na nacionalnom nivou, za nacionalne vlade stvara probleme u koordinaciji.

19

Kontinuirana priroda procesa kreiranja i sprovoenja javnih politika EU postavlja stalne zahteve nacionalnim administracijama, a aktivnosti na jednom nivou sistema EU ili pak u jednoj fazi procesa, nerazdvojno su povezane sa aktivnostima na drugom nivou i u kasnijoj ili ranijoj fazi. Ponekad administracije ovo mogu upotrebiti u svoju korist. Vlade se mogu pravdati problemima koje imaju kod kude kada se protive nekom predlogu ili sprovoenju mera u procesu komitologije, dok de prilikom nametanja nepopularnih mera domadim biraima tvrditi da ih je na to naterao Brisel. Ovo na kraju dovodi do toga da je u vedini drava lanica veoma nesreen okvir za javne politike, sa esto nedoslednim postupcima nacionalnih vlada. Rastuda interakcija nacionalnih administracija prilikom svakodnevnog upravljanja sistemom vlasti EU navela je Volfganga Veselsa da razvije ono to on naziva tezom o stapanju. Zatim, ova konstantna interakcija javnih funkcionera iz razliitih drava lanica, zajedno sa istim pritiscima koji dolaze od EU, naveli su mnoge politikologe da ukazuju na evropeizaciju nacionalnih praksi i naina kreiranja javne politike. Evropeizacija u ovom kontekstu znai pribliavanje ka zajednikoj javnoj politici. Uprkos sve vedim dokazima evropeizacije, ipak ostaju znaajne razlike u veliini efekata koje javne politike EU i proces njihovog kreiranja i sprovoenja ostvaruju na unutranje administrativne procese. Najvedi broj istraivanja ukazuje na dva glavna faktora koja objanjavaju ove razlike: 1) Stepen kompatibilnosti javnih politika i institucionalne kompatibilnosti izmeu drava lanica i EU 2) Stepen do koje mere javne politike EU i mogudnosti na nivou EU menjaju unutranje strukture mogudnosti i odnose interesa Vlade drava lanica, dakle, poseduju kljune izvrne funkcije u EU. Vesels opisuje ovo kao tredi put izmeu istog principa meuvladinih odnosa , gde nikakve nadlenosti nisu prenesene na nadnacionalne institucije, i istog federalizma gde su nadlenosti u federalnoj izvrnoj vlasti. No, o EU se,takoe moe misliti kao o obliku izvrnog federalizma u kojem vlade federalnih jedinica igraju dominantnu ulogu u politikom sistemu. 18. Sastav I nadleznosti Evropske komisije IZVRSNA VLAST KOMISIJE Komisija ima nekoliko nadleznosti: 1. 2. 3. 4. 5. Predlaze ideje javnih politika za srednjerocni razvoj EU Predlaze zakonodavne akte I arbitrira u zakonodavnom procesu Predstavlja EU u bilateralnim i multilateralnim trgovinskim sporazumima Donosi pravila i uredbe Upravlja budzetom EU primarnih odredbi ugovora i sekundarnih

6. Kontrolise sprovodjenje zakonodavnih akata

20

Komisija je organizovana slicno nacionalnim vladama, tako da obuhvata: Izvrsno jezgro Kolegijum komesara politicki zadaci (1, 2, 3)

Birokratiju generalni direktorati nacrti zakonodavnih akata, administrativni poslovi i neki regulatorni zadaci (2, 4, 5, 6) Mrezu kvaziautonomnih agencija razliciti regulatorni i zadaci nadgledanja (6)

KOMISIJA PRE LISABONSKOG UGOVORA Komisiju cine clanovi komisije (komesari) I brojna administracija podeljena na generalne direktorate, direktorate I druge sluzbe. Komesari moraju biti drzavljani drzava clanica I biraju se na osnovu opste sposobnosti za obavljanje ove funkcije I nesumnjive nezavisnosti, na mandat od pet godina. U svom radu nisu vezani za vlade drzava clanica, vec svoje duznosti izvrsavaju potpuno nezavisno I u opstem interesu Unije, a clanice su duzne da postuju nacelo nezavisnosti njihovog rada. Ovaj princip obezbedjuje I nacelo neopozivosti razresenje je u iskljucivoj nadleznosti Unije (pravo na pokretanje ovog postupka imaju Savet I Komisija, pred Sudom pravde), dok clanice ne raspolazu ovlascenjem da clana Komisije opozovu sa funkcije. Komesari raspolazu brojnim imunitetima I privilegijama, ukljucujuci I imunitet od postupka pred nacionalnim sudovima za dela ucinjena u obavljanu zvanicnih funkcija I imunitet od nacionalnog oporezivanja plata koje primaju u Uniji. Odluku o oduzimanju imuniteta moze da donese samo Komisija ako to nije protivno interesima Unije. U nadleznost spada: Pojavljuje se kao organ odlucivanja samo izuzetno, kada je na to ovlasti Savet (koji i tada osniva pomocna tela, komitete, koji prate i kontrolisu rad) Uloga ovlascenog predlagaca odluka (npr obavezujuce odluke u okviru EZ); uz to, ona ostaje gospodar svog predloga i nad njim zadrzava punu kontrolu sve do usvajanja ili odbacivanja. Predlog podnosi Savetu ili Savetu i Parlamentu i moze da ga menja sve do konacnog izjasnjenja o njemu. Predlog moze i povuci i time onemoguciti donosenje odluke o njemu. Nadzorna uloga obezbedjivanje primene prava EU stara se o izvrsenju odredaba ugovora i drugih mera usvojenih u skladu sa tim odredbama. U te mere spadaju odluke Saveta, Saveta i Parlamenta zajedno i presude Suda pravde cije izvrsenje ona prati i kontrolise. Izvrsna i funkcija koordinatora

Spoljnopoliticka nadleznost u procesu zakljucenja ugovora gde se pojavljuje kao ovlasceni pregovarac Predstavlja Uniju na medjunarodnom planu, ukljucujuci aktivno i pasivno pravo poslanstva

21

 Upravljenje finansijama, izvrsenje budzeta i upravljanje strukturnim i drugim fondovima KOMISIJA POSLE LISABONSKOG UGOVORA Nakon Lisabonskog ugovora, Komisija se po prvi put pojavljuje pod oficijelnim imenom Evropska komisija, uz promene u pogledu sastava, uslova za imenovanje i postupka izbora njenih clanova. Sustinska promena odnosi se na sastav, odnosno broj clanova Komisije od oktobra 2014.godine promenice se nacelo po kojem broj clanova treba da bude jednak ukupnom broju drzava clanica, a na snagu ce stupiti pravilo po kojem ce broj clanova biti dve trecine od broja drzava clanica, osim ako Evropski savet jednoglasno ne odluci da izmeni takav sastav. Tada ce svaka drzava clanica imati svog drzavljanina na poziciji komesara tokom dva od tri petogodisnja perioda. Birace se na osnovu sistema jednake rotacije, a kao uslov za imenovanje koristice se evropska angazovanost clana Komisije. Postavljanje clana nece vise vrsiti Savet, vec Evropski savet kvalifikovanom vecinom. Umesto Saveta, sada je Evropski savet ovlascen da Evropskom parlamentu predlozi predsednika Komisije. Predsednik Komisije ima ovlascenje da imenuje njene potpredsednike, kao i diskreciono ovlascenje da zatrazi ostavku clana Komisije. Uvedena je funkcija Visokog predstavnika Unije za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, kako bi bio prevazidjen dualizam izmedju Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i politiku bezbednosti i clana Komisije zaduzenog za spoljne poslove (spajanje ovih funkcija u jednoj licnosti). U nadleznost Visokog komesara spada: oblast spoljnih odnosa Komisije uskladjivanje drugoh aspekata spoljnih aktivnosti EU predsedava sednicama Saveta za spoljne poslove (kao clan Saveta)

vodi Zajednicku spoljnu i brzbednosnu politiku (ZSBP) i Zajednicku politiku ibezbednosti i odbrane (ZPBO) Osnovana je i Evropska sluzba za spoljne poslove, koja stoji na raspolaganju Visokom predstavniku, a cine je sluzbenici odgovarajucih odeljenja Generalnih sekretarijata Saveta i Komisije, kao i osoblje nacionalnih diplomatskih sluzbi drzava clanica. Komisija postaje iskljucivi predlagac u redovnom zakonodavnom postupku, posto se regulative, direktive i odluke mogu usvojiti samo na njen predlog. U oblasti ZSBP inicijativa je podeljena izmedju drzava clanica i Viskog predstavnika, a u ZPBO paralelno Komisija i drzave clanice, ali ne na ravnopravnoj osnovi za razliku od Komisije, drzave to ne mogu uciniti pojedinacno, vec je neophodna inicijativa od najmanje ukupnog broja drzava clanica.

22

20. Birokratija-slubeniki sistem EU Birokratiju EU sainjavaju Generalni Direktorati koji su po rangu odmah ispod kolegijuma komesara. Oni su u organizacionom smislu jednaki vladinim ministarstvima u nacionalnim administracijama. Funkcije GD-a: 1) Razvoj javnih politika 2) Priprema zakonodavstva 3) Raspodela prihoda 4) Nadgledanje sprovoenja zakonodavnih akata 5) Savetovanje i pruanje podrke politikom delu izvrne vlasti Broj GD-a se uvedavao paralelno sa delegiranjem novih nadlenosti Komisiji. Njihove nadlenosti su ue nego one od nacionalnih ministarstava to dovodi do konkurentskih odnosa meu njima. Svaki GD ima svoju administrativnu kulturu (npr. DG za pol. zapoljavanja i soc. pol. ima korporatvinu gde u odluivanju uestvuju udruenja industrijalaca i radnika, dok GD za informaciono drutvo ima pluralistiku kulturu, veliki faktor pri tome igra nacionalni sastav GD-a). EU zapoljava oko 28 000 birokrata, a generalnih direktorata je 33 (u knjizi je 36 ali knjiga je malo starija). Najvedi budet ima GD za poljoprivredu, a nejvedi broj zaposlenih GD za spoljne poslove. Reforma Nila Kinoka-okonanje sistema nacionalnih kvota za visoke funkcionere i napredovanje osoblja unutar svakog GD i izmeu GD zavisi od zasluga (sprovedena poetkom 2002. godine). Lizbet Hugi- istraivanje politikih stavova funkcionera u Komisiji- partijska pripadnost funkcionera, drava lanica iz kojih dolaze i njihovo prethodno radno iskustvo izvrili su jai uticaj nego unutranji faktori, bez obzira koliko dugo je radio. 21. Regulatorna tela u izvrnoj vlasti EU Izvrni instrumenti za sprovoenje zakonodavnih akata su klasina karakteristika predstavnikih sistema vlasti iz dva razloga: Prvo, izvrna vlasti ima ovladenje da deluje kao surogat zakonodavac u onim oblastima u kojima zakonodavna vlast nema ni vremena ni mogudnosti da deluje. Komisija tako usvaja izmeu 6 i 7000 ovakvih instrumenata godinje. Drugo, neke izvrne agencije imaju mogudnost da spree ukljuivanje parlamentarnih institucija u kreiranje pravila i uredbi. Pod odreenim okolnostima, esto je u javnom interesu da javnu politiku kreiraju nezavisne izvrne agencije, obzirom da one dugoronije sagledavaju stvatri od izabranih parlamenata i vlada. Ovakve agencije mogu biti nezavisna regulatorna tela u oblasti konkurencije, kakva su vlasti nadlene za konkurenciju, tela koja reguliu privatizovana dobra, ili nezavisne centralne banke. Delegiranje regulatornih javnih politika ovakvim kvaziautonomnim nevladinim organizacijama (kvango) je klasina karakteristika amerikog sistema vlasti, a razvijena je i u nacionalnim sistemima u Evropi.

23

Komisija, na neki nain predstavlja ovakvu vrstu agencije. Na primer, Komisija u skladu sa odreenim delovima ugovora kreira pravila u oblasti konkurencije i dravne pomodi, i za regulisanje spajanja preduzeda. Komisija takoe nadgleda rad mnogih nezavisnih evropskih agencija. Ove agencije ustanovljene su odlukama Saveta, na predlog Komisije, i vedina njih je imala svoje pretee negde unutar birokratije Komisije. (Ovo su te agencije, mada mislim da nema anse da treba da se ue, al isto da znate koje postoje ;)) Evropski centar za razvoj profesionalnog obrazovanja (CEDEFOP) Evropska fondacija za unapreenje ivotnih i radnih uslova (EUROFOUND) Evropska agencija za zatitu ivotne sredine (EEA) Evropska fondacija za obuku (ETF) Sluba za harmonizaciju na unutranjem tritu (OHIM) Evropski centar za pradenje droga i zavisnosti od droga (EMCDDA) Evropska agencija za evaluaciju medicinskih proizvoda (EMEA) Prevodilaki centar za institucije EU (CdT) Evropska agencija za bezbednost i zdravlje na poslu (EU- OSHA) Sluba zajednice za raznovrsnost biljaka (CPVO) Evropski centar za pradenje rasizma i ksenofobije (EUMC) Evropska policijska sluba (EUROPOL) Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) Evropski institut za bezbednosne studije (ISS) Satelitski centar Evropske unije (EUSC) Evropska agencija za bezbednost vazduhoplovstva (EASA) Evropska agencija za bezbednost moreplovstva (EMSA) Evropska agencija za bezbednost ivotnih namirnica (EFSA) Evropska sluba za pravdu (EUROJUST)

Nijedna od ovih agencija nema potpunu regulatornu nadlenost koja podrazumeva ovladenja za usvajanje i sprovoenje javne politike. Nadlenosti sadanjih agencija svrstavaju se u etiri iroke kategorije:

24

1. Agencije koje olakavaju funkcionisanje jedinstvenog trita tako to pruaju usluge pojedinim industrijskim sektorima; 2. Agencije koje kroz mreu nacionalnih partnera prikupljaju i distribuiraju informacije u pojedinim oblastima javnih politika; 3. Agencije koje promoviu saradnju izmeu privrede i sindikata sa ciljem da se u pojedinim oblastima postignu kolektivni ugovori na evropskom nivou; 4. Agencije koje izvravaju pojedine programe i zadatke za Evropsku uniju. Neke od agencija igraju kljunu ulogu u evropskim mreama regulatornih tele u nastajanju, kroz koje se izrauju nacrti i sprovode nova pravila. Tako tri nove bezbednosne agencije- za bezbednost vazduhoplovstva, moreplovstva i ivotnih namirnica- nadgledaju sprovoenje ved postojedih standarda koji vae irom EU i pomai da se razviju i ustanove nova zajednika pravila. 22. Izvrna funkcija komitologije i vrste komiteta Prilikom sprovoenja zakonodavnih akata EU, Komisija nema potpunu slobodu u oblikovanju konanih rezultata. Savet je kreirao jedan sloen sistem komiteta sastavljenih od funkcionera nacionalnih vlada koji kontroliu izvrne mere komisije. Ovo je poznato kao komitologija. Prema nekim od procedura u sistemu komitologije postoji podela vlasti, gde zakonodavci (vlade) mogu da kontroliu izvrnu vlast (Komisiju), a prema drugim procedurama komitologija je kreirala fuziju vlasti jer vlade drava lanica namedu svoje elje Komisiji i na taj nain vre i zakonodavnu i izvrnu vlast. Sistem komitologije je ustanovljen odlukom Saveta u julu 1987. godine a reformisan je odlukom Saveta u junu 1999. godine. Odlukama su ustanovljene 3 vrste komiteta: 1. savetodavni 2. upravljaki 3. regulatorni kao i sistem pravila kojima se urauje njihovo funkcionisanje. U 2000. godini Komisija je nabrojala 224 razliita komiteta. Procedure u komitetima Sa uvedanjem broja procedura, autonomija Komisije u odnosu na nacionalne vlade opada. Prema savetodavnoj proceduri (procedura I), Komisija ima najvedi stepen slobode: iako je obavezna da sa najvedom panjom uzme u obzir miljenje nacionalnih strunjaka, ona jednostavno moe ignorisati njihov savet (ova procedura se koristi u oblastima koje spadaju pod politiku konkurencije EU). Upravljaka procedura (procedura II) se najede koristi u oblasti Zajednike poljoprivredne politike i u vedini drugih oblasti javne potronje EU. Regulatorna procedura (procedura III) je razvio Savet u 60ih godina za oblasti izvan poljoprivredne politike gde su vlade
25

drava lanica ele da imaju vedu kontrolu nad Komisijom, nego to je to bio sluaj u prethodne dve procedure. Izmenama iz 1999. godine Odluke o komitologiji usvojene 1987. godine, ustanovljene su jo 2 procedure u kojima Savet ima pravo veta. Prvo, zatitna procedura (procedura IV), prema kojoj Komisija moe preduzeti zatitne mere kako bi zatitila interese EU ili drave lanice ali za to mora dobiti prethodni pristanak Saveta. Ova procedura se koristi o oblastima Zajednike trgovinske politike. Drugo, procedura po kojoj Savet deluje samostalno, odnosno ima pravo da samostalno obavlja izvrne funkcije. Ovaj postupak se koristi u osetljivim oblastima, kao to su pitanja koja se tiu finansijskih institucija. U 2000. godini u oblasti politike zatite ivotne sredine je bilo najvie komiteta a najaktivniji su bili komiteti u poljoprivredi. 50% komiteta radilo je po regulatornoj proceduri a 12% u okviru labavije savetodavne procedure. Meuinstitucionalni sukob prilikom izbora i funkcionisanja procedura Komitet retko odbacuje izvrne mere Komisije. Meutim, to ne znai da Komisija radi po sopstvenom nahoenju. Ona mora imati pouzdane informacije o miljenju svakog nacionalnog strunjaka iz svakog komiteta. Iz toga prizilazi da Komisija moe tano da predvidi kako de reagovati svaki komitet na bilo koji od nacrta izvrnih mera i stoga izrauje svaki nacrt mere u skladu sa tim miljenjem. Savet i Komisija, suprotno oekivanjima nisu konstantno u sukobu oko odabira procedure koju treba koristiti, navodi Dogan. Do 1995. godine 29% svih procedura koje je predloila Komisija su bile one u kojima je uloga Komisije slaba (npr. procedura III), dok je Savet sa druge strane usvojio preko 40% od ukupnog broja predloga Komisije prema savetodavnoj proceduri. Komisija seponaa strateki pri izboru procedure, odnosno predlae iskljuivo savetodavnu proceduru gde smatra da postoji razumna ansa da je Savet prihvati. Evropski parlament je bio dosta kritian prema komitologiji, tvrdio je da joj nedostaje transparentnost i da podriva princip podele vlasti. 1988. godine prema Palmb-Delerovom sporazumu dogovoreno je da de Komisija upudivati najvedi broj izvrnih mera EP-u u isto vreme kada i komitetu komitologije. EP nije bio zadovoljan sprovodjenjem sporazuma pa su Savet i Komisija dogovorili modus vivendi sa EP-om prema kojem de Komisija slati sve mere EP-u i informisati EP o odlukama koje se usvajaju u procesu komitologije, a Savet de sa dunom panjom razmotriti stanovite EP-a. Reformom iz 1999. godine postavljeni su kriterijumi za odreivanje izbora procedure, one su pojedenostavljene, sistem je postao transparentniji i Evropski parlament de biti ukljuen na direktniji nain. Jerg i Nejer tvrde da da je komitologija jedinstveni politiki proces, u kojem Komisija i nacionalni strunjaci rade zajedno na reavanju pitanja javne politike na hijerarhijski i promiljen nain i gde tehnika priroda zakonodavnih akata EU i izvrne aktivnosti zahtevaju visok stepen naune ekspertize. Tabela iz knjige-tok procedura: 1.Savetodavna procedura: Komisija podnosi nacrt izvrne mere relevantnom komitetu.
26

Komitet daje svoje miljenje na nacrt mere, ako je neophodno glasa o tome.

Komisija mora sa dunom panjom da uzme u obzir miljenje komiteta i mora da informie komitet o tome kako je tano ovo uraeno. U ovoj proceduri Komisija ima najvedu slobodu.

2.Upravljaka procedura: Komisija podnosi nacrt izvrne mere relevantnom komitetu. Komitet daje svoje miljenje na nacrt mere. Komisija moe odmah da usvoji meru bez obzira na miljenje komiteta.

Komisija mora da izvesti Savet ako mera nije u skladu sa miljenjem komiteta ili moe da odloi usvajanje mere za najvie 3 meseca Za vreme perioda odlaganja koji je odreen, Savet moe da usvoji drugaiju odluku u odnosu na Komitet ili Komisiju. 3.Regulatorna procedura: Komisija podnosi nacrt izvrne mere relevantnom komitetu. Komitet daje svoje miljenje na nacrt mere. Ukoliko komitet odobri meru, Komisija usvaja meru.

Ukoliko komitet ne odobri meru ili ne dostavi svoje miljenje, Komisija mora podneti meru Savetu i informisati EP o ovoj injenici. Ukoliko se mera donosi na osnovu zakonodavnog akta koji je usvojen u postupku saodluivanja, EP moe dati svoje miljenje o tome da li mera prevazilazi izvrne nadlenosti predviene zakonodavnim aktom. Ukoliko je Savet protiv usvajanja predloene mere, Komisija mora da preispita meru, a onda ili podnese izmenjenju meru Savetu ponovo podnese novu meru Savetu ili predstavi nov nacrt zakonodavnog akta koji se odnosi na to pitanje. Ako Savet usvoji meru, ili propusti da odluuje u navedenom periodu, Komisija usvaja meru. U ovoj proceduri uloga Komisije je relativno slaba.

4. Zatitna procedura: Komisija mora da obavesti drave lanice o bilo kojoj odluci o preduzimanju zatitnih mera. Bilo koja drava lanica moe uputiti Savetu odluku Komisije u vremenskom roku predvienom u originalnom zakonodavnom aktu. Savet moe da potvrdi, izmeni ili odbaci odluku.
27

 Savet moe da u orginialnom zakonodavnom aktu predvidi da ukoliko se odluka podnsese na razmatranje Savetu i Savet ne reaguje, odluka de se smatrati odbijenom. 5. Savet samostalno: U posebnim sluajevima Savet ima pravo da vri neposredne izvrne nadlenosti. Ovaj postupak se koristi u veoma osetljivim oblastima, kao to su pitanja koja se tiu finansijskih institucija.

Uloga Evropskog parlamenta: Prema prve 3 procedure, Komisija mora da dostavi EP sve agende i zabeleke komiteta, nacrte mera (ako su u vezi sa zakonodavnim aktom usvojenim u postupku saodluivanja), konane odluke i liste predstavnika drava lanica u komitetima (i organizacije iz koje dolaze). Komisija mora takoe da informie EP kada se odluke prosleuju Savetu. Ako se nacrt mere odnosi na zakonodavni akt koji je usvojen u postupku saodluivanja, a EP najavi svoje miljenje da mere prevazilaze izvrne nadlenosti koje su predviene zakonodavnim aktom, Komisija mora da preispita meru ili (a) podnese nov nacrt mere, (b) nastavi sa postojedom merom ili (c) podnese nov predlog zakonodavnog akta Evropskom parlamentu i Savetu. 23. Demokratska kontrola izvrsne vlasti politicka odgovornost Izvrsna vlast Evropske Unije, koja je podeljena izmedju Saveta i Evropske komisije, svoj legitimitet vuce na razlicite nacine. Savet koji je sacinjen od predstavnika egzekutive drzava clanica, legitimnost bazira na redovnim nacionalnim izborima, dok je legitimost Komisije problematicna. Do 1994. godine predsednik Komisije biran je kolektivnim sporazumom izmedju sefova vlada u Evropskom savetu i ta funkcija licila je na funkciju bilo kakvog sefa neke medjunarodne organizacije. Medjutim od ugovora iz Mastrihta to se izmenilo (cl. 214), jer je duzina mandata Komisije izjednacen sa duzinom mandata Evropskog parlamenta, a parlamet ce biti konsultovan oko izbora predsednika Komisije, a clanovi Komisije ce biti u celini predmet odobravanja Evropskoig parlamenta. Konsutovanje je protumaceno kao pravo da se glasa o predlozenom predesniku, pa j tako u julu 1994. prvi put glasano za postavljanje Zaka Santera za predsednika Komisije. Pored svih ovih novina, parlament je uveo i postupak saslusavanja Komisije (po ugledu na Senat SAD-a) nominovanih komesara od strane komiteta parlamenta zaduzenog za njihov buduci portfelj. Konacno kada se saslusanje obavi pristupa se drugom glasanju o Komsiji u celini. Ugovorom iz Amsterdama reformisan je clan 214 na taj sto je i formalno institucionalizovano pravo parlamenta da stavi veto na nominovanog predsednika i
28

tim komesara. Ugovor iz Nice je uveo glasanje kfalifikovanom vecinom u Evropskom savetu prilikom nominacije predsednika Komisije i Komisije u celini. Od ugovora iz Rima Evropski parlament ima pravo da opozove Komisiju u celini. Pokretanje opoziva predlagano je vise puta ali nikada nije sprovedeno, pre svega zbog straha od osude o neodgovornom ponasanju parlamenta od strane javnosti. Medjutim tokom 1998. i 1999. godine parlament je dobio vece samopouzdanje kada je u pitanju pretnja opozivom. Godine 1998. nakon negodovanja javnosti oko nacina na koji je Komisija reagovala na bolest ludih krava, parlament je uspesno zapretio opozivom kako bi primorao Komisiju da se ozbiljnije pozabavi ovim pitanjem. Januara 1999. godine izbio je skandal oko optuzbi za finansijske malverzaciej, nepotizam i zataskavanje. Nakon saopstenja predsednice najvece parlamentarne grupe da ce oni glasati za opoziv, komesar Santer i cela komisija podnose ostavku. Izbor Evropske komisije mesavina je parlamentarnog i predsednickog modela. Odlike parlamentarnog se ogledaju u tome sto Komisija mora da obezbedi vecinsku podrsku parlameta, odlike predsednickog se vide u tome sto je izbor predsednika poveren Savetu kojiu dobija ulogu predsednickog izbornog kolegijuma. Lisabonski sporazum nije doneo znacajne promene u proceduri izbora predsednika i clanova Komisije. 24. Demokratska kontrola izvrne vlasti - administrativna odgovornost 1. Predsednik Komisije predstavlja godisnji program rada Komisije pred Evropskim parlamentom 2. Komesari i sluzbenici u gen. direktoratima pruzaju razjasnjenja komitetima Evropskog parlamenta, a odredjeni komiteti Evropskog parlamenta su uveli proceduru postavljanja pitanja komesarima nadleznim za oblasti javne politike koju oni nadgledaju 3. Predsedavajuci Saveta predstavlja Evropskom parlamentu sestomesecni program rada Saveta 4. Ministri iz vlade drzave clanica koja trenutno drzi mesto predsedavajuceg, cesto se pojavljuju pred komitetima Evropskog parlamenta, dok se predsednik Evropske centralne banke i sefovi agencija EU redovno pojavljuju pred komitetima Evropsko parlamenta Sistem postavljanja usemnih i pismenih pitanja Evropsko parlamenta za cilj ima prikupljanje informacija, primoravanje izvrsne vlasti da se formalno izjasni o odredjenim aktivnostima, odbranu interesa birackog tela i informisanje Komisije I Saveta o njima nepoznatim problemima. Suprotno vecini nacionalnih administracija u EU ne postoji sistem ministarske odgovornosti. KOMISIJA 1. Predstavlja paket o transparentnosti feb. 1994- podrazumeva objavljivanje njenog god. programa rada u oktobru umesto u januaru, sto ostavlja vise vremena Evropskom parlamentu i Savetu za raspravu o nacrtu.
29

2. Prilikom iniciranja zakonodavnih akata, Komisija sada vise koristi zelene i bele knjige, javne rasprave, informativne seminare i konsultacije 3. Novi kodeks ponasanja obavezuje Komisiju da interne dokumente ucini javnim (uz neke izuzetke) 4. Komisija upucuje nacrte zakonodavnih akata nac. parlamentima kako bi njihovi komiteti koji se bave evropskim poslovima mogli da ocene zakonodavni akt pre nego sto ga ministri iz njihovih vlada budu razmatrali u Savetu. SAVET ,formalno 1993 potpisuje medjuinstitucionalnu Deklaraciju o demokratiji, transparentnosti i supsidijarnosti ali, 1. Vecina drzava clanica (samim tim i Savet) protivila se naporima Komisije da se dozvoli pristup javnosti dokumentima EU 2. Savet je svoje neslaganje sa sopstvenim izlaganjem javnoj oceni iskazao u ugovoru iz Amsterdama ( Samo kada deluje u zakonodavnom kapacitetu(sam definise te slucajeve) rezultati i objasnjenja glasanja kao i izjave i zabeleske bice ucinjeni javnim. Ostaje tajanstven po pitanju izvrsne nadleznosti) Aktivnosti vlada u Savetu kontrolisu njihovi nac. parlamenti posebni komiteti za poslove EU. Do 1995. svi nac. parlamenti su ustanovili komitete za poslove EU, koji bi kontrolisali aktivnosti njihovih vlada na nivou Evropske unije i razvili procedure kojima se zahteva od ministara i nac. birokratija da pruze detaljne informacije o novim zakonodavnim aktima EU i nacin na koji bi odluke EU bile sprovedene na domacem terenu. 26. Preferncije Komisije (Ponuda izvrsne vlasti) Evropska Komisija ima svoje preferencije kada je u pitanju odredjena javna politika- kao I svaka birokratija ima potrebu da uveca svoju moc I organizacijski razvoj. Postoje jaka ogranicenja EK da uveca svoj budzet (Budzet EU iznosi samo 1,27% ukupnog GDP svih drzava clanica, a deo budzeta koji se odnosi na politike javne potrosnje odredjuju drzave clanice). Tokom stvaranja jedinstvenog trzista deo budzeta koji se odnosio na administraciju povecao se sa 4,35% 1985.godine na 4,8% 1994. Takodje, u tom periodu broj zakonodavnih akata koje je Komisija predlozila I institucionalnih instrumenata koje je usvojila naglo se povecao. Ovo je dokaz da je Komisija bila vise zainteresovana za uvecanje svojih ovlascenja I oblikovanje svoje organizacione structure, nego za uvecanje svog budzeta. Administracija Komisija sastavljena je od razlicitih regulatornih agencija (koje prosledjuju svoja budzetska sredstva privatnom sektoru), kontrolnih agencija (prosledjuju svoja budzetska sredstva drugim javnim telima), transfernih agencija (prosledjuju ih privatnom sektoru) I ugovornih agencija (trose budzetska sredstva na privatne korporacije). Ni ove agencije nisu zainteresovane za uvecavanje svojih budzeta, vec za uvecavanje kontrole nad utvrdjivanjem prioriteta javne politike. Drugo, Komisija je preduzetnik u javnim politikama, ucesnik koji moze popd odredjenim uslovima postvaljati prioritete javne politike. Ako su okolnosti pogodne- u
30

slucajevima kada je Savet podejen, ili sum u ocajnicki potrebne nove informacije I ideje- Komisija je u stanju da oblikuje prioritete javne politike tako sto ce manipulisati neujednacenoscu medju drzavama clanicama, udruzivati snage sa privatnim interesima kako bi oni uticali na stavove drzava clanica, ili predstavljati nove ideje javne politike. Trece, kao I svaka agencija, Komisija je podlozna zarobljavanju od strane privatnih interesa. U idealnom slucaju, ona bi prilikom izrade nacrta javnih politika i zastupanja odredjenih pitanja, bila neutralni arbitar izmedju konkurentskih privatnih interesa. Medjutim, neke interesne grupe su sposobnije od drugih da se organizuju kako bi uticale na Komisiju. Privatne kompanije imaju na raspolaganju znacajna sredstva i mogu ponuditi odredjene podsticaje osoblju Komisije (razne lukrativne poslove izvan birokratskog aparata EU). Komisija se takodje oslanja na javne i privatne interesne grupacije kako bi obezbedila informacije i strucnost, ali interesne grupe se mogu ponasati selektivno u izboru tipa informacija koje ce dostaviti kreatorima javne politike. 27. Razvoj zakonodavnog sistema EU Klasini dvodomi zakonodavni sistem : 1.Savet predstavlja drave, 2.Evropski parlament predstavlja graane. Sloen sistem koji se pokazao efikasnim u procedurama stvaranja, menjanja i usvajanja propisa. 90. ih godina : u proseku 120 propisa godinje. Vrhunac zakonadavne aktivnosti (1987. 1993.) 300 propisa usmerenih na zavravanje stvaranja jedinstvenoh trita. Rimski ugovor Zakonodavstvo kao rezultat interakcije Saveta vlade drava lanica, Komisije i Evropskog parlamenta (EP). Ugovorom nije predviena jedinstvena procedura koja bi regulisala meusobne odnose navedenih institucija, ved je lanovima ugovora definisana procedura koja de se koristiti. lanovima je regulisan i nain glasanja u Savetu, kao i situacije kada mora konsultovati EP. Luksemburki kompromis De Gol se nije slagao sa mogudnodu da Savet donosi kvalifikovanom vedinom odluke koje su od znaaja za zemlje lanice. Predlagao je da svaka od njih dobije pravo veta kojim bi mogla da stopira donoenje odluke sa kojom se nije slagala. Povukao je francuske predstavnike iz Saveta politika prazne stolice. Nakon toga je ustanovljen princip : ukoliko lanica proglasi odreeno pitanje od vitalnog nacionalnog interesa, Savet treba da obezbedi jednoglasnost kako bi se
31

odluka usvojila. Nije bio zakonski obavezan, koristio se za opstruiranje procesa usvajnja odluka. Ukoliko bi alnica videla da de biti preglasana, pozivala se na Luksemburki kompromis. Iz ovih razloga Komisija nije pokretala odreena pitanja i njihovo zakonsko uoblienje (npr. irenje slobodnog protoka kapitala) . Presuda Evropskog suda pravde iz 1980. Juna 1979. godine lanovi EPa su prvi put birani na optim, neposrednim izborima. Savet je iskoristio period izmeu rasputanja starog saziva i formiranja novog i doneo odreeni propis. Ovakvo postupanje Saveta razmotrio je Evropski sud pravde to je imalo sledede posledice : a) Isoglukose presuda Evropski sud pravde ponitio propis koji je Savet doneo bez konsultovanja EP a (osnov : krenje pravila procedure definisanih Ugovorom), b) Presuda ESP naloila je Savetu konsultovanje sa EP om kao osnovni inilac institucionalnog balansa predvienog ugovora. Jedinstveni evropski akt (SEA) , 1986. Ovim aktom su uvedene : (A) Procedura saradnje A.1. omogudeno EP drugo itanje propisa, nakon to Savet usvoji zajedniki stav, A.2. Umanjena sposobnost Saveta da zanemari amandmane EP stavljene nakon drugog itanja. - Odredbama SEA ova procedura se primenjivala na 10 lanova Ugovora ( = 1/3 zakonodavstva). (B) Procedura saglasnosti B.1. propisuje pristanak EP da bi Savet mogao da usvoji odluku. - Ova procedura se primenjivala na ugovore o pridruivanju sa dravama nealnicama evropskih zajednica i na pristupanje novih drava lanica. Ugovor iz Mastrihta : Saodluivanje I Proirena primena procedura saglasnosti, Uvedena etvrta zakonodavna procedura procedura saodluivanja usled nedostatka saglasnosti izmeu Saveta i EP, oformide se komitet za pomirenje (Komisija za usaglaavanje), Po odluci komiteta, EP moe samo u potpunosti odbaciti predlog propisa. Procedura saodluivanja se primenjivala na najvedi broj oblasti jedinstvenog trita (pre : procedura saradnje), i oblasti uvedene Ugovorom iz Mastrihta (zatita zdravlja ljudi, zatita potroaa, obrazovanje i kultura). Ugovor iz Amsterdama : Saodluivanje II
32

Reforma procedure saodluivanja : povedana mod EP u okviru ove procedure, Proirivanje polje procedure saodluivanja : na oblasti koje su ranije bile pokrivene procedurom saradnje. Ratifikovanjem Ustava ova procedura bi se primenila na sve oblasti prava EU. Ugovor iz Nice Proirena primena procedura saodluivanja na dodatne oblasti politike zatite ivotne sredine, zdravlja, bezbednosti, socijalne politike i harmonizacije standarda .Posle donoenja ugovora u Nici, jednoglasnost se zahteva u oblasti socijalnog osiguranja radnika migranata, i u oblasti regulisanjaa slobodnih profesija. Politika saradnje naputena, ograniena na pojedine odredbe koje regulie Ekonomska i monetarna unija. Procedura konsultacije u irokom spektru oblasti Procedura saglasnosti se koristi za meunarodne ugovore. Savet donosi odreene propise bez ueda EP (pitanja kojima se regulie Zajednika trgovinska politika) . Ocena ulca i Keninga (2000. god.) : analizirajudu period 1984. 1994. zakonodavni sistem EU pokazao se kao efikasan i uspean. Postignuta je izvesna ravnotea u zakondavnom sitemu : sa jedne strane povedana je uloga EPa, a sa druge povedan je broj oblasti u kojima Savet moe da donese odluke kvlifikovanom vedinom. 28. Uenici u zakonodavnom postupku Prema Ugovoru iz Rima zakonodavstvo se u Evropskoj uniji donosi u interakciji Komisije, Evropskog parlamenta i Saveta vlada drava lanica. ugovorom nije predviena jedinstvena procedura koja ce regulisati njihov meusobni odnos. Takoe, odreene promene su nastale usvajanjem Lisabonskog ugovora. 1. KOMISIJA Jo i pre nego je usvojen Lisabonski ugovor 2009. godine Komisija je imala ulogu jedinog ovladenog predlagaa odluka. U par izuzetaka mogla je da predlae usvajanje obavezujudih odluka u okviru Evropske zajednice. Zadravala je punu kontrolu predloga sve do njegovog usvajanja ili odbacivanja. Predlog prosleuje na odluivanje samo Savetu ili na saodluivanje Savetu i Evropskom parlamentu, i moe ga menjati sve do konanog izjanjavanja o njemu. Nakon usvajanja Lisabonskog ugovora Komisija dobija monopol inicijative na postupak donoenja svih zakonskih akata. Ona je iskljuivi predlaga u redovnom zakonodavnom postupku, jer se regulative, direktive i odluke usvajaju samo na njen predlog. Sam zakonodavni postupak zapoinje predlaganjem propisa od strane Komisije Evropskom parlamentu i Savetu. Nakon razmatranja propisa u EP ona usvaja miljenje EP u vidu izmenjenog predloga propisa ili odbija amandman EP i prosleuje izmenjeni predlog Savetu. Prilikom drugog itanja u proceduri saodluivanja ukoliko se EP
33

negativno izjasni povodom predloga Komisija moze povudi predlog, moe da usvoji miljenje, tj. da ukljui odnosno odbaci amandmane EP, kao ida usvoji ili odbije nove amandmane EP. 2. EVROPSKI PARLAMENT I do usvajanja Lisabonskog sporazuma EP je bio uesnik u zakonodavnom postupku, ali uvek zajedno sa Savetom i u ogranienom broju sluajeva. Nakon 2009. godine dolazi do inaugurisanja dotadanjeg odluivanja EP u redovne zakonodavne postupke. Dolazi do zajednikog usvajanja regulativa, direktiva i odluka od Strane EP i Saveta i to postaje pravilo u procesu usvajanja obavezujudih akata. Uestvuje u redovnom zakonodavnom postupku u oblastima: zajednike poljoprivredne politike, trinih pitanja, pogranine kontrole, azila, imigracije, pravosudne saradnje u graanskim i krivinim stvarima i policijske saradnje. Prilikom prvog itanja u zakonodavnom postupku mehanizmima konsultacije, saradnje i suodluivanja Evropski parlament usvaja miljenje koje uobiajeno ukljuuje seriju amandmana na predlog komisije(plenarna sednica). Takoe ved tada moe usvojiti neizmenjen tekst - prostom vedinom. Dalje u drugom itanju EP moe prema proceduri saradnje(rok 3 meseca) menjati, odbiti ili usvojiti predlog propisa i to apsolutnom vedinom. Prema proceduri saodluivanja(rok 3 meseca) ako EP prihvati jedinstveni stav Saveta neizmenjen ili propusti da donese akt predlog je usvojen. Ukoliko odbije jedinstveni stav Saveta predlog propada(ranije prema Ugovoru iz Mastrihta EP je morao objaviti nameru da odbije, pa se predlog vradao Savetu). Ako EP odlui da izmeni stav Saveta procedura se nastavlja. Ukoliko doe do sazivanja Komiteta za pomirenje. Nakon definisanja zajednikog teksta predloga dolazi do tredeg itanja na kojem EP u roku od 6 nedelja prostom vedinom mora usvojii taj tekst, u suprotnom predlog propada. 3. SAVET Do poslednjih promena zakonodavnih procesa Savet je uivao ulogu glavnog zakonodavca. On donosi odluke koje obavezuju drave lanice, institucije EU i fizika i privatna lica i to sam ili u saodluivanju sa EP. Potuje 2 principa a to su princip suverene jednakosti drava lanica i princip odmeravanja glasova(ponderacije). U prvom itanju on razmatra ved izmenjeni predlog Komisije(sa predloenim amandmanima EP). Savet moe da usvoji predlog kvalifikovanom vedinom, da ga izmeni(jednoglasno) ili odbije da donese odluku u kom sluaju predlog i ostaje samo u vidu predloga. Prema proceduri saradnje Savet usvaja jedinstven stav, potvrujudi ili menjajudi predlog komisije. Prema proceduri saodluivanja ako i EP i Savet usvoje predlog bez amandmana propis se usvaja u ovoj fazi. Ako Savet ne usvoji sve amandmane EP onda usvaja jedinstven stav(kvalifikovanom vedinom) i definise svoju poziciju u vidu izmenjenog predloga Komisije. U drugom itanju ukoliko EP ne usvoji jedinstven stav Saveta predlog propada. Komisija odlucuje da li ce predlog povuci ako Ep odbije da usvoji stav Saveta i odluuje da li ce opet slati predlog Savetu. Prema proceduri saradnje Savet u ovom itanju moe usvojiti predlog ako nije bilo amandmana EP ili ako prihvati amandmane Parlamenta koje je prihvatila Komisija(kvalifikovana vedina). U suprotnom Savet moze(jednoglasno) da zanemari
34

odbijanje EP ili odbije njegove amandmane koje je prihvatila Komisija. Prema proceduri saodluivanja ako Savet prihvati sve amandmane EP predlog je usvojen. Ako odbije u roku od 6 meseci saziva se Komitet za pomirenje. Nakon definisanja zajednikog teksta predloga dolazi do tredeg itanja na kojem Savet mora usvojiti zajedniki tekst kvalifikovanom vedinom, u suprotnom predlog propada. Ukoliko Komitet ne usvoji zajedniki tekst Savet bi na tredem itanju mogao da potvrdi svoj jedinstveni stav kvalifikovanom vedinom. On postaje propis ukoliko EP ne glasa protiv apsolutnom vedinom. 4. Komitet za pomirenje ine ga 25 lanova Saveta i 25 lanova EP-a i 1 predstavnik Komisije bez prava glasa. Komisija ima 6 nedelja da usvoji zajedniki tekst kvalifikovanom vedinom lanova Saveta i prostom veinom lanova EP-a. Ako ne uspe da definie predlog propada. Ako uspe prelazi se na trede itanje. 30. Zakonodavna politika Saveta ministara: odreivanje prioriteta Ministri u Savetu ministara imaju iste funkcije kao lanovi nacionalnih parlamenata, i kao takvi oni procenjuju potencijalne opte koristi za celo drutvo EU, u odnosu na potencijalne specifine gubitke birakog tela, tj. pojedinih drava lanica EU. To moe dovesti do sukoba interesa ministara iz iste drave lanice: -U sluaju koalicionih vlada, to jeste sluaj u najvedem broju drava, ministri dolaze iz razliitih stranaka i imaju razliita biraka tela, to moe dovesti do situacije da predlog politike odgovara interesima jednog, ugroavajudi interese drugog birakog tela -Razliiti ministarski resori imaju podrku razliitih grupa i razliite fiskalne interese: ministri Ecofin - a ele da ogranie javnu potronju, dok ministri u Savetu za socijalna/regionalna pitanja imaju interes da je uvedaju. Odredjivanje prioriteta Savet je razvio nekoliko mehanizama koji su doprineli unapreivanju koordinacije plana zakonodavnih aktivnosti, odnosno odreivanja dnevnog reda EU: Predsedavanje Savetom je evoluiralo 70ih u centralni koordinacioni mehanizam predsednitvo rotira svakih 6 meseci - izvorno je rotiralo po alfabetskom redosledu, ali je 1988. to promenjeno, da bi se postigao balans zahteva malih i velikih drava. Predsednitvo Saveta ima sledede funkcije: *Saziva sednice Saveta i odreuje datum 7 meseci unapred *Priprema okvirni dnevni red sastanaka, naglaavajudi o kojim takama dnevnog reda lanice i Komisija ele da glasaju *Predsedava sastancima Saveta i Komitetom stalnih predstavnika *Predstavlja estomeseni plan aktivnosti *Potpisuje zapisnike i odluke sa sastanaka
35

*Predstavlja Savet u odnosu sa Komisijom, EP, kao i Savet u odnosu sa svetom. Iz ovoga sledi da predsedavajuda drava ima veliki uticaj na kontrolu zakonodavnog dnevnog reda u EU - specifina lista pitanja koja eli da budu usvojena su centralni deo plana predsednitva i nalazide se na dnevnom redu svake vanije sednice Saveta. Meutim, predsednitvo moe da dela u skladu sa njima samo ako Komisija predloi odgovarajude akte. lanice ele da ostanu zapamdene po dobrom predsednitvu, ali za manipulisanje zakonodavnim dnevnim redom drave su manje ili vie sposobne najsposobnije su one koje imaju ministre prilagoene evropskim poslovima koji pritom uivaju podrku odreenog administrativnog kapaciteta. To su mahom vede drave u odnosu na male, izuzev ako su isuvie okupirane domadim temama. Predlog Ustava je zamenio rotirajude predsednitvo dvoipogodinjim mandatom sa pravom jednog ponovnog izbora, to je kompromis izmeu malih i velikih drava malih koje su elele rotiranje predsednitva malih i velikih drava, i velikih koje su elele trajniji mandat. Drugo, postojanje sektorskih saveta govori da je dnevni red Saveta u velikoj meri specijalizovan. Formalno, na vrhu hijerarhije se nalazi Savet za opte poslove, pred koji se iznose pitanja koja nisu reena na niim nivoima, ali konstantan pritisak pitanja iz oblasti spoljne i bezbednosne politike dovodi do toga da Savet za opte poslove ne moe da kontrolie donoenje svih odluka na niim sednicama Saveta. Sektorski ministri, funkcionalno - sa aspekta organizacije zakonodavnog dnevnog reda u EU, jesu ekvivalent parlamentarnim odborima - dodeljivanjem nadlenosti ministrima koji imaju iste funkcionalne i fiskalne interese, postie se bolji promet i trgovina izmeu resora. Komitet stalnih predstavnika, COREPER, je pokretaka snaga Saveta, mesto gde se donese najvedi broj odluka pre nego to dospeju na dnevni red sednica Saveta; sastaje se svake nedelje na nivou ambasadora drava lanica pri EU, COREPER II, i njihovih zamenika, COREPER I. Stalni predstavnici donesu odluke na 15, 20 odsto pitanja, koje, u vidu liste A, prosleuju Savetu; dakle to su pitanja koja koja zahtevaju potvrdu Saveta. Ostala pitanja ine listu , pitanja koja nisu reena na ostalim nivoima. U okviru COREPER-a postoje sektorski komiteti, koje ini specijalizovani dravni predstavnici: -SCA, specijalni komitet za poljoprivredu; -Politiki i bezbednosni komitet, obuhvata Zajedniku oblast spoljne i bezbednosne politike; -Komitet lana 133, Zajednika trgovinska politika; -Komitet lana 36, Zajednika sudska i policijska saradnja. Podrava ih Sekreterijat Saveta. 31. Glasanje i koaliciona politika u Savetu

36

Postoje dva osnovna pravila glasanja u Savetu: - Jednoglasnost, gde svaka drava ima jedan glas I predlog ne moe biti usvojen ako jedna ili vie lanica glasa protiv predloga; - Glasanje kvalifikovanom vedinom, gde se broj glasova koji ima svaka lanica meri u odnosu ne njenu veliinu I brojnost stanovnitva, I zahteva se kvalifikovana vedina da bi predlog bio usvojen ( 258 glasova od ukupnih 345, koliko ima Savet EU sa 27 lanova). Ipak, postoji neobinost u pravilima o glasanju u Savetu u sluaju neprisustvovanja jedne drave. lan 205. kae da neprisustvo nede spreiti usvajanje odluke Saveta koja zahteva jednoglasnost. Drugim reima, u sluaju da se zahteva jednoglasnost za donoenje odluke, neprisustvovanje je jednako saglasnosti sa odlukom. Nasuprot tome, kada se glasa kvalifikovanom vedinom, neprisustvovanje jednako je glasanju protiv predloga, jer je jos uvek potrebno 258 glasova da bi se predlog usvojio. Kada se zahteva jednoglasnost, svaka lanica ima jednaku ansu da bude kljuna, tj. da odredi da li de koalicija pobediti ili izgubiti. Kada se odluke donose kvalifikovanom vedinom, iako velike drave imaju vie glasova, sistem ponderacije glasova predstavlja natproporcionalan broj graana u manjim dravama lanicama. I pored toga, dvostruko su vede anse da velike drave pre nego manje budu deo pobednike koalicije. Donji prag potreban za usvajanje odluke prema proceduri glasanja kvalifikovanom vedinom, bilo je glavno pitanje prilikom proirenja EU 1995. godine, ulaskom Austrije, vedske I Finske. Neke lanice su tvrdile da blokirajuda manjina u odnosu ne ceo broj glasova treba da bude izvedena iz ranijeg minimuma potrebnog za donoenje, tj. oprilike 30% od ukupnog broja glasova. UK,panija i Italija su tvrdile da de pristupanje tri male drave promeniti tip koalicije neophodne za ostvarivanje kvalifikovane vedine. Kao rezultat toga dolazi do Jonske deklaracije (1994.) gde su se lanice dogovorile da de 26 glasova predstavljati blokirajudu manjinu ( 30% svih glasova ), ali su se saglasile i da ukoliko lanovi Saveta koji imaju 23-25 glasova pokau nameru da se usprotive predlogu, Savet de uiniti sve to mu je u modi da pronae zadovoljavajude reenje koje de biti usvojeno sa najmanje 65 glasova. Slian argument je upotrebljen i tokom dogovaranja o glasakim pravima lanica prilikom pregovaranja Ugovora iz Nice. Vede lanice su bile zabrinute zbog mogudnosti da bi njihova mod u Savetu bila smanjena nakon predloga da se prikljui velika lanica (Poljska) i 11 manjih drava. Francuska je takoe elela da zadri jednakost sa Nemakom. Kao rezultat toga dolo je do prilino komplikovanog kompromisa. Prvo, ukupni broj glasova svake lanice je povedan, uz mogudnost da tvrde kako im je pravo glasa uvedano. Drugo, ravnotea glasake snage pomerena je u korist velikih lanica. Trede, prag za kvalifikovanu vedinu posle proirenja podignut je sa 71 na 75%, dok je prag za blokirajudu manjinu sputen sa 30 na 26%. etvrto,uveden je kriterijum trostruke vedine, to znai da de propis biti usvojen samo ako ga podri kvalifikovana vedina glasova najvedeg broja drava, ali samo ako ove drave imaju najmanje 62% stanovnitva EU.

37

U poreenju sa izvornim pravilima glasanja iz Rimskog ugovora i rasporeda glasova kakav je postojao pre proirenja 1995. godine, prema pravilima glasanja koje je ustanovio Ugovor iz Nice, vede i manje lanice su na dobitku, dok su srednje na gubitku, uz manje izglede da ce propisi biti usvojeni. Sporazum o ponderaciji glasova, uz Ugovor iz Nice, skoro je izbacio iz koloseka dogovor o Ustavu. Konvencija o bududnosti Evrope, koja je pripremila nacrt ustava koji su vlade uzele u razmatranje, predloila je zamenu pravila glasanja iz Nice jednostavnom dvostrukom vedinom, prema kojoj bi usvajanje predloga zahtevalo podrku vedine drava lanica koje imaju vie od 60% stanovnitva u EU. Ovaj sistem bi, meutim, drastino smanjio glasaku mod panije i Poljske. Dok je Ugovor iz Nice predviao panija i Poljska imaju skoro podjednak broj glasova kao Nemaka, Francuska, Italija i UK, uvoenje dvostruke vedine znailo bi da je njihova glasaka snaga svedena na oko 50% od snage Nemake i na oko 2/3 snage Francuske,UK i Italije. Premijeri panije i Italije su odbili da podre prostu dvostruku vedinu,ali su pristali na kompromisni predlog prema kojem bi donoenje odluke zahtevalo glasove 55% drava lanica, koje predstavljaju 65% stanovnitva EU, pri emu bi blokirajudu manjinu inile najmanje 4 lanice, jaajudi na taj nain sposobnost panije i Poljske da blokiraju predloge u odnosu na izvorni nacrt Ustava. Ova raunica relativne glasake modi zasnovane na broju glasova svake drave lanice moe dovesti do zakljuka da su sve vrste koalicija mogude, to oigledno nije sluaj. Verovatnije su koalicije izmeu drava sa slinim politikim ciljevima i interesima. Npr, francusko-nemaka koalicija , tzv. osovina Pariz-Bon, nalazi se u sreditu odluivanja u Savetu od 50. godina. Drave Beneluksa su ekonomski i politiki integrisanije od bilo koje druge grupacije u EU. Manje napredne lanice esto glasaju zajedno da bi zatitile svoje interese. Danska,vedska i Finska (Nordijski blok) imaju bliske ekonomske i politike veze i slino kulturno naslee. Nove drave lanice iz centralne i Istone Evrope (Istoni savez) iamju sline ekonomske i socijalne strukture u odnosu na stare drave lanice. U Savetu, ipak, postoji jasno izraena kultura konsenzusa koja omogudava da on retko kada donosi odluke kvalifikovanom vedinom, ak i kada je na to ovladen oderdbama Ugovora. U periodu 1994-1998. godine 79% odluka doneto je jednoglasno. injenica da su vlade drava lanica ukljuene u usvajanje zakonodavstva EU i da moraju da primenjuju to zakonodavstvo nakon usvajanja, stvara problem potovanja odluka donetih kvalifikovanom vedinom. Ako je drava lanica u manjini prilikom glasanja, moe se nadi pod pritiskom domade javnosti, ne samo da glasa protiv predloga ved i da odbije njegovo sprovoenje nakon usvajanja. Ne iznenauje de de u vedini sluajeva Savet radije izabrati mogudnost da se odluka ne donese, nego da rizikuje ugroavanje delikatnog konsenzusa.

32. Uloga KOREPERA u zakonodavnom procesu

38

Vaznu ulogu u radu Saveta oduvek je igrao Komitet stalnih predstavnika drzava clanica poznat po fancuskoj slozenici COREPER, u kome su se razmatrala sva pitanja koja ce doci pred Savet. Ukoliko se u COREPER-u postigne saglasnost o nekom pitanju, to se pitanje svrstava u prvi deo dnevnog rada Saveta i o njemu se odlucuje bez rasprave. U drugom delu dnevnog reda nalaze se pitanja o kojima COREPER nije postigao saglasnost, te se o njima vodi rasprava u Savet . Otuda se COREPER konstituisao kao vazna karika u slozenom procesa pregovaranja izmedju drzava clanica i Unije i njenih institucija, ali i izmedju samih clanica. Nacrt mere bezobzira na pravni osnov njihovog usvajanja prolaze kroz istovetnu proceduru, razmatraju se u okviru radnih grupa Saveta, prolaze kroz COREPER i konacno stizu na ministarski nivo. Komitet stalnih predstavnika COREPER predstavlja pokretacku snagu Saveta i mesto gde se donose najveci broj odluka pre nego sto predlog propisa stigne na dnevni red ministarskog saveta. COREPER- se sastaje svake nedelje na nivou ambasadora drzava clanica pri EU (COREPER II) i njihovih zamenika ( COREPER I) on se bavi tehnickim pitanjima. Reuso i Valas procenjuju da se oko 70% odluka donosi u Savetu dogovoreno u radnim grupama koje cine predstavnici drzava clanica ispod nivoa COREPER II U okviru COREPERA postoje i razliciti sektorski komiteti koje cine specijalizovani drzavi predstavnici, kao sto su spec. Komitet za popis, Politicki i bezbednosni komitet. Ove komitete podrzava Sekretarijat Saveta sa 2.000 zaposlenih na mrezama od 170 radnih grupa.

34. Struktura Evropskog parlamenta : rukovodstva, partije i odbori Evropski parlament samostalno odreuje svoju organizaciju i poslovnik o radu.On vie funkcionie prema formalnim pravilima nego neformalnim konvencijama, zbog viejezinosti.Poslovnikom o radu Evropskog parlamenta odreene su tri glavne nadlenosti koje omogudavaju kontrolisanje stvaranja dnevnog reda : 1. 2. 3. Rukovodstvo Parlamenta Politike grupacije Odbori Evropskog parlamenta

1. Prva instanca je rukovodstvo Parlamenta. Najvie funkcije u Evropskom parlamentu su predsednik i 14 potpredsednika. Postoje takoe tri rukovodeda tela : a)Biro parlamenta koji ine predsednik parlamenta i potpredsednici. Biro se bavi internim,organizacionim i administrativnim pitanjima i sastaje se skoro svake nedelje.
39

b)Konferencija predsednika odbora Evropskog parlamenta. Koordinira planove aktivnosti odbora i reava sporove o nadlenosti izmeu odbora. c)Konferencija predsednika. ine je predsednik parlamenta, lideri partija u parlamentu i predsedavajudi Konferencije predsednika odbora. Ovo je forum gde se tradicionalno raspravlja o najvedem broju politikih pitanja a naroito u vezi sa odnosom Evropskog parlamenta prema Komisiji i Savetu, i sastaje se uglavnom dva puta meseno. 2. Druga instanca, partijske grupacije su kljuni mehanizam organizovanja rasprava i formiranja koalicija u zakonodavnom procesu u Evropskom parlamentu. Pravilo 29 Poslovnika o radu odreuje koliko je lanova Evropskog parlamenta potrebno da bi se formirala partijska grupacija : najmanje 19 lanova iz najmanje jedne petine drava lanica. Pravi znaaj partija u Evropskom parlamentu lei u tome to njihovo rukovodstvo odluuje o najbitnijim politikim pitanjima u Evropskom parlamentu : izboru rukovodioca parlamenta, raspodeli funkcija u odborima, utvrivanju dnevnog reda plenarnih sednica i definisanju pozicija partijskih grupa pri glasanju. Za bilo koju politiku stranku drave lanice najlaki put za ostvarenje nekog interesa je pripadanje nekoj od partijskih grupa u Evropskom parlamentu, a posebno ako je deo jedne od dve najvede partijske grupe. To su danas Evropska narodna partija ili EPP ( European Peoples Party) i Partija evropskih socijalista PES. Postoji opasnost od velike fragmentacije partijskih grupa u Evropskom parlamentu zbog dominacije nacionalnih tema u kampanji pred izbore, ali postoje strukturni podsticaji koji utiu na spreavanje velike fragmentacije. Disciplina poslanika prilikom glasanja obezbeena je sistemom opomena u kojem glas poslanika usmeren protiv njegove partijske grupe dobija jednu, dve ili tri opomene, zavisno od teme o kojoj se raspravlja. 3. Treda instanca su odbori Evropskog parlamenta. Uloga odbora je jako bitna u zakonodavnom procesu. Odbori predlau amandmane na predloge propisa u obliku izvetaja ili nacrta rezolucije, koji se potom iznose na plenarnoj sednici po principu uzmi ili ostavi. Podela nadlenosti izmeu odbora Evropskog parlamenta zasnovana je na potrebi za specijalizacijom u zakonodavnom procesu. lanstvo poslanika u odborima je vie vezano za njihovu pripadnost odreenim interesnim grupama ili za njihovu prethodnu profesionalnu aktivnost nego za pripadnost nacionalnoj partiji. Na poetku i na sredini mandata se vri raspodela mesta predsedavajudih odbora, po proporcionalnom principu u zavisnosti od broja mesta u Evropskom parlamentu. Mesta koja svaka partija dobije dele se interno nakon unutarpartijskih pregovora i ceo paket se predstavlja Evropskom parlamentu. Partijske grupe su razvile i mehanizam uticaja na rad odbora i koordinaciju aktivnosti predstavnika iste partijske grupacije u razliitim komitetima. Ovo je omogudeno postojanjem partijskih koordinatora u svakom komitetu, koji se redovno sastaju kako bi razmatrali nastup grupe. 35. Odnosi Saveta i Evropskog parlamenta u zakonodavnom postupku EU ima klasian dvodomi zakonodavni sistem u kojem Savet predstavlja ,,drave, a Evropski parlament ,,graane. Nasuprot mnogim drugim zakonodavnim sistemima, u sluaju EU, u procesu donoenja propisa Savet ima jau ulogu od EP. Ipak u sluaju usvajanja propisa po proceduri ,, saodluivanja EP i Savet zajedniki usvajaju propis.

40

Odnos Saveta i EP u zakonodavnom postpuku se vidi kroz glavne zakonodavne procedure EU (kosultacija, saradnja i saodluivanje 1/ saodluivanje 2*) kao i kroz razliite faze zakonodavnog procesa (prvo itanje, drugo itanje, pomirenje-Komitet za pomirenje*, trede itanje). Ono to olakava posmatranje ovog sloenog procesa su teorijski modeli kojima ga svodimo na par jednostavnih pretpostavki. Jedan od najpoznatijih modela je razvio Dord Cebelis. Ove pretpostavke predviaju razliite ishode u zavisnosti od toga koja se procedura primenjuje. Po proceduri konsultacije Savet odluuje da li da prihvati predlog kvalifikovanom vedinom ili ga jednoglasno odbaci. Slino je i po proceduri saradnje gde Savet odluuje da li da prihvati amandmane EP koje je prihvatila Komisija ili da jednoglasno odbaci. Cebelis i njegovi koautori dalje tvrde da je za Komisiju (po proceduri konsultacija) i za EP (po proceduri saradnje) lake da utiu na ishod procesa predlaudi amandmane koje je Savetu lake da prihvati nego da odbaci tj. da Komisija i EP ,, uslovno odreuju dnevni red , uz uslov da je Savet podeljen i da je trenutno stanje dovoljno blizu idealnoj poziciji najmanje integracionistikih drava lanica , kako bi ,, kljunim lanicama bilo lake da usvoje predlog Komisije/ EP kvalifikovanom vedinom nego da ga odbace jednoglasno. Ova analiza vodi ka kontraintuitivnom zakljuku o donoenju odluka putem saodluivanja 1, u skladu sa Ugovorom iz Mastrihta. Na prvi pogled EP ima veda prava po ovoj proceduri nego prema proceduri konsultacije bududi da moe blokirati jedinstven stav Saveta meutim Cebelisov model pokazuje da de mod odreivanja plana zakonodavnih aktivnosti leati u Savetu, pre nego u EP. Savet je stimulisan da dovede do neuspeha Komitet za pomirenje, kako bi mogao da potvrdi svoj prethodni jedinstevni stav. U takvoj situaciji EP poseduje samo bezuslovno pravo veta ( ili de prihvatiti bilo kakav predlog Saveta ili de ga odbiti i prihvatiti status quo, a kako je EP prointegracijski orijentisana vie od bilo koje lanice radije de prihvatiti prvu opciju). Cebelis iz toga izvodi zakljuak da je Ugovor iz Mastrihta praktino smanjio mod EP. Ne slau se svi sa ovim modelom naroito po pitanju uloge Komisije u proceduri saradnej i konsultacije (bez ijeg odobrenja EP ne moe podneti predlog Savetu). Takoe, Krombe, Moser i Skali tvrde da EP ima vie modi , prema proceduri saodluivanja.Ako Komitet za pomirenje ne uspe, rezervna pozicija Saveta (jedinstveni stav) bide usvojena , ali na osnovu predloga Komisije koji sada sadri amandmane EP koji su prihvatljiviji za Komisiju. Ono oko ega postoji jednoglasnost meu teoretiarima je da je reforma procedure saodluivanja , usvoje Ugovorom iz Amsterdama, iz osnove promenila odnos snaga izmeu Saveta i EP. Kljuna razlika je u tome to je uklonjena mogudnost Saveta da deluje unilateralno nakon neuspeha Komiteta za pomirenje spreavajudi situaciju ,,uzmi ili ostavi. Ova izmena je praktino pretvorila Komitet za pomirenje u poslednju fazu dvodomog naina odluivanja umesto tredeg itanja u Savetu. Ova promena znai da nijedna odluka ne moe biti usvojena bez podrke Saveta i EP. Prema proceduri saodluivanja ii Savet i EP imaju istinski podeljenu zakonodavnu nadlenost. Ugovor iz Nice je blago uvedao mod Saveta u odnosu na EP.
41

Konano, stalna atmosfera suprotstavljanja, voena institucionalnim interesima i politikim ciljevima, oliena je u dvodomoj interakciji Saveta i EP.Od prvog trenutka kada je prvi put EP izabran na direktnim izborima, EP pokuava da maksimalizuje svoj uticaj na zakonodavni proces: npr. pretnjom da de spreiti svaki pokuaj Saveta deluje unilateralno prema verziji procedure saodluivanja. EP nije uvek pobeivao ali u poreenju sa mnogim nacionalnim parlamentima u Evropi, bio je vrlo uspean u nastojanjima da Savet i Komisija prihvate amandmane na predloge propisa i u nastojanju da postepeno ojaa sopstvenu mod i poziciju. 36. Procedura konsultacije (savetovanja) u zakonodavnom postupku - Ova procedura je ustanovljena Ugovorom o osnivanju EEZ i Ugovorom o osnivanju EURATOM-a 1957. godine. - To je zapravo bio jedini postupak usvajanja obavezujudih akata u koji je Parlament bio ukljuen. - Obaveza Saveta da pre konanog usvajanja predviene mere konsultuje EP bila je predviena u 22 lana Ugovora o EEZ i 11 lanova Ugovora o EURATOM-u. - Do kraja 60ih godina EP je vodio borbu kako bi ovu proceduru proirio na to vedi broj oblasti, tako da je do kraja decenije uspeo da proiri svoju savetodavnu funkciju na skoro sve obavezujude akte EEZ. - Ipak, uloga EP u ovom postupku je samo savetodavna, to znai da mora biti sasluano miljenje EP, ali Savet ne mora da ga uvai. Ipak, Savet mora da trai miljenje EP, jer u suprotnom rizikuje da doneta odluka bude osporena i ponitena u postupku pred Sudom pravde EU. - Presuda Evropskog suda pravde (ECJ) iz 1980. god., tzv. isoglukose presuda: Prvi direktni izbori za EP su odrani juna 1979. god., i izmeu rasputanja prethodnog saziva i sazivanja prve sednice novog saziva EP, Savet je usvojio propis bez konsultovanja EP. U svojoj presudi Sud je ponitio propis na osnovu krenja pravila procedure definisane Ugovorom, po kojoj je Savet morao da konsultuje EP i nije smeo da usvoji propis pre nego to mu je EP mogao da izloi svoje miljenje. ESP je istakao u presudi da su konsultacije sa EP osnovni inilac institucionalnog balansa predvienog Ugovorom. Ovo nije znailo da u bududnosti EP moe da nametne svoje miljenje Savetu, kao to to donji dom nacionalnog parlamenta moe gornjem domu. - Postupak konsultacije poinje tako to: - Komisija alje predlog Savetu, - Savet ga prosleuje EP na izjanjavanje - Rasprava u radnim telima Saveta i EP tee paralelno - a Savet je u obavezi da saslua miljenje EP pre donoenja konane odluke - Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora, davanjem novih nadlenosti Uniji i ukidanjem procedure saradnje, ova procedura je uvedena u oko 40 novih oblasti
42

- Ova procedura je danas zadrana u oblastima poput: - primene pravila o dravnoj pomodi, - usklaivanja indirektnog oporezivanja, - izmene Statuta ESCB - Primera radi, primenom ove procedure izvrena je, 30. novembra 2009. godine, izmena uredbe Saveta 539/2001/EZ kojom su ukinute vize za graane Srbije, Makedonije i Crne Gore za ulazak u drave lanice engenskog sporazuma.

37. Procedura saradnje u zakonodavnom postupku Iako posle 23 godine ukinuta stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, vanost procedure saradnje ogleda se u tome da je bila prva u nizu promena koje su ustanovile trend jaanja uloge EP koji i danas traje. Uvedena je 1986. Jedinstvenim evropskim aktom. Cilj njenog uvoenja bio je da se obezbedi demokratski legitimitet predstojedim promenama u funkcionisanju EEZ i pripremama za stvaranje EU. Osnovna ideja bila je ukljuivanje EP u proces donoenja obavezujudih odluka u uslovima produbljivanja procesa integracije i proirivanja glasanja kvalifikovanom vedinom u Savetu. Ova procedura je bila predviena za deset lanova od posebnog znaaja, kao to su donoenje mera usmerenih na stvaranje zajednikog trita, usklaivanje zakonodavstva i odluke o Evropskom fondu za regionalni razvoj. Procedura se sastojala iz dva itanja. Na poetku Komisija dostavlja predlog Savetu i Parlamentu. EP upuduje miljenje Savetu koji usvaja zajedniki stav kvalifikovanom vedinom. U drugom itanju postoji nekoliko mogudih varijanti (iako konanu odluku u svakom sluaju donosi Savet) : 1) EP odobrava zajedniku poziciju Saveta ili ne donosi odluku u roku od tri meseca. Tada Savet usvaja svoj zajedniki stav kao konani akt 2) EP usvaja izmene zajednikog stava apsolutnom vedinom svojih lanova. Potom Komisija odluuje o ovim izmenama. Ako ih K. prihvati, Savet moe da ih usvoji kvalifikovanom vedinom ili odbije jednoglasno, a ako ih K. odbije, Savet moe da ih usvoji samo jednoglasno. 3) EP odbija zajedniki stav Saveta apsolutnom vedinom. Tada Savet moe usvojiti zajedniki stav jednoglasnom odlukom svojih lanova. 38. Procedura saodluivanja u zakonodavnom postupku Procedura saodluivanja spada u jednu od etiri osnovne procedure donoenja odluka u zakonodavnom sistemu EU (pored procedure konsultacije, saradnje i saglasnosti).

43

Ugovor iz Mastrihta iz 1993. godine, proirio je primenu procedure saglasnosti i uveo etvrtu zakonodavnu proceduru, proceduru saodluivanja, koja je takoe bila definisana posebnim lanom Ugovora (lan 251). Uvoenjem ove procedure onemogudeno je da Savet nadglasa Evropski parlament, za razliku od do tada standardne procedure saradnje, dok sa druge strane procedura ne omogudava Evropskom parlamentu da natera Savet da usvoji njegove predloge i amandmane. Ukratko, kao to i ime ukazuje, Savet i palament moraju zajedno da usvoje pravnoobavezujudi akt, imaju jednaku mod. Procedura zapoinje dostavljanjem predloga Komisije Savetu i Evropskom parlamentu. Prvo itanje EP usvaja stav na prvom itanju i upuduje ga Savetu. Ako Savet odobri stav EP, akt de biti usvojen u obliku koji je predloio EP. Za ovakvu odluku je potrebna kvalifikovana vedina u Savetu, izuzetak su lanovi za koje se izriito trai jednoglasnost. Ako Savet ne odobri stav EP, usvojide zajedniki stav i proslediti ga Parlamentu, Savet de stav obrazloiti EP, a komisija de informisati EP o svom stavu. Drugo itanje Sada je tema razmatranja zajedniki stav Saveta. EP ima tri mogudnosti da u roku od tri meseca: 1. Odobri zajedniki stav Saveta ili ne usvoji nikakav stav, u kom sluaju de akt biti usvojen u obliku koji je predloio Savet, 2. Odbije vedinom glasova stav Saveta, u kom sluaju de se smatrati da akt nije usvojen, 3. Predloi, vedinom glasova amandmane na stav Saveta. Amandmani de biti prosleeni Savetu i Komisiji koja de usvojiti miljenje o amandmanima. U prvom i drugom sluaju proces odluivanja je okonan, bilo usvajanjem akta, bilo njegovim neusvajanjem. U sluaju da EP predloi amandmane, na Savetu je da u roku od tri meseca, odluujudi kvalifikovanom vedinom, prihvati amandmane ime je akt usvojen ili ne prihvati sve amandmane EP, u kom sluaju se saziva Komitet za mirenje. U ovoj fazi Komisija, ako nije zadovoljna predloenim izmenama, moe da povue akt iz procedure. Savet de jednoglasno odluiti o amandmanima na koje je Komisija dala negativno miljenje. Komitet za mirenje ini jednak broj predstavnika Saveta i EP. Zadatak komiteta je da u roku od est nedelja doe do zajednikog teksta koji se smatra usvojenim ukoliko za njega glasa kvalifikovana vedina predstavnika Saveta i vedina predstavnika EP. Ukoliko u roku od est nedelja Komitet ne doe do reenja, smatrade se da predlog nije usvojen. Komisija sve vreme uestvuje u radu Komiteta. Trede itanje

44

Nakon usvajanja predloga Komiteta za mirenje, EP i Savet imaju rok od est nedelja da usvoje predlog, nakon ega se akt smatra usvojenim, u suprotnom de se smatrati da je predlog odbijen. Ne prolaze svi akti sve faze ove procedure. Oko 25% svih akata je usvojeno na prvom itanju, preko 50% na drugom i tek oko 25% na Komitetu za mirenje. Procedura je dala EP veliki uticaj na zakonodavstvo EU, bududi da oko 20% amandmana EP bude potpuno usvojeno, 70% bude usvojeno u izmenjenom obliku i svega 12% bude odbaeno. Procedura saodluivanja se originalno primenjivala na najvedi broj oblasti jedinstvenog trita, koje su prethodno bile pokrivene procedurom saradnje, i na nekoliko novih oblasti koje su uvedene ugovorom iz Mastrihta, poput zatite zdravlja ljudi, zatite potroaa, obrazovanja i kulture. Ugovor iz Amsterdama je reformisao i proirio proceduru saodluivanja. Reforma je povedala mod EP u okviru procedure i proirila njenu primenu na skoro sve oblasti koje su ranije bile pokrivene procedurom saradnje. Ugovorom iz Nice 2000. godine procedura saodluivanja je proirena na jo neke oblasti. 2000. i 2001. godine vedina nepoljoprivrednog zakonodavstva je usvojena u skladu sa procedurom saodluivanja. Stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, procedura saodluivanja je proglaena za redovnu zakonodavnu proceduru i uvedena je kao procedura odluivanja u 40 novih oblasti. Sa ranijih 33 oblasti za koje se zahtevalo saodluivanje, nakon Lisabona broj oblasti u kojima se primenjuje redovna zakonodavna procedura proiren je na 73. 39. Jaanje uloge EP u zakonodavnom postupku Ukljuivanje EP u zakonodavni postupak rezultat je duge i uporne borbe. Ipak zakljuno sa Nicom 2003. to nije rezultiralo pozicioniranjem EP ni kao jedinog ni kao glavnog organa. EP se uvek pojavljivao zajedno sa Savetom i to u ogranicenom broju slucajeva. Modaliteto odlucivanja su bili saradnja saodlucivanje konsulatcija i odobravanje kao prethodni uslov. 2009. Lisabonskim ugovorom nasravlja se ranije zapoceti trend jacanja uloge EP u zakonodavnom postupku. Znacajan mozda i sustinski pomak za EP u zakonodavnoj oblasti je ucinjen inaugurisanjem postupka saodlucivanja u redovni zakonodavni postupak. Time je bar kada je rec o slovu ugovora zajednicko usvajanje regulativa direktiva i odluka od strane Parlamenta i Saveta. Druga procedura je postupak pri kojem pravne akte donosi Savet uz ucesce Parlamenta ili obrnuto. Lisabonski ugovor je ojacao poziciju EP u odredenim zakonodavnim oblastima:zajednicka poljoprivredna politika, trzisna politika, pitanja azila, imigracije, medjunarodne saradnje u krivicnim i gradanskim stvarima kao i u policijskim stvarima. Ipak Lisabon dopusta suspendovanje redovne zakonodavne procedur .ukoliko se radi o posebno teskim krivicnim delima koja mogu ugroziti drzave. EP je jacao svakim ugovorom pocevsi od Mastrihta 93. do 1997 u Amsterdamu kada je najveci broj odluka koji je donet bio putem procedure saodlucivanja. Nakon uvodjenja procedure saradnje EP je ostavri znatan uticaj u brojnim oblastima uticuci na donosenje veoma bitnih propisa: amandmani na uputstvo o masinama, displejima. U oblasti zastite zivotne
45

sredine. U vezi sa ovim predlozima nekoliko nacionalnih parlamenata je bilo protiv ali Savet je bio skloniji da podrzi EP. Procedura saodlucivanja je prvi put iskoristila veto kod 3. citanja 1994. na predlogu uputstva o otvorenim mrezama . EP je bio uspesniji u proceduri saodlucivanja nego u proceduri saradnje. kAKO Ami Krapel kaze EP je imao vise uspeha u predlaganju amandmana kada su oni dopunjavali pozicije Saveta i Komisije. Deo uspeha EP u saodlucivanju rezultat je uvodjenja pravila 78( kada je EP suocen sa jedinstvenim stavom prilikom treceg citanja on ce radije stati na stanoviste status quo nego se sloziti. Zato je reseno da se ukoliko se ne moze postici dogovor stvar zavrsava u Komitetu za pomirenja.) Ovim strateskim potezom EP je postao ravnopravam sa Savetom. 40. Promene u zakonodavnoj proceduri posle Ugovora iz Lisabona Ugovorom iz Lisabona (potpisan 2007., stupio na snagu 2009.) uvedene su znacajne promene u nacinu donosenja odluka u bivsem komunitarnom stubu Evropske Unije. Kroz istoriju razvoja evropskog politickog sistema uloga Saveta u zakonodavnom postupku se nije znacajno menjala, ali je Evropski parlament svakim novim ugovorom dobijao sve vece nadleznosti. Vrhunac ovog procesa predstavlja Lisabonski ugovor, po kome EP (Evropski parlament) dobija ulogu zakonodavnog organa po pravilu, a ne po izuzetku. Lisabonski ugovor je doneo tri osnovne grupe promena u oblasti zakonodavstva, i to: povecanje broja oblasti u kojima Savet odluke donosi kvalifikovanom vecinom (umesto apsolutnom kao do tada) Savet: Savet zadrzava kljucno mesto u zakonodavnom procesu. Lisabonskim ugovorom izmenjen je postupak glasanja kvalifikovanom vecinom. Dosadasnji sistem ponderisanja glasova (u kome su clanice imale broj glasova srazmeran broju stanovnika) od 01. novembra 2014. bice zamenjen sistemom jedna drzava-jedan glas, pri cemu ce biti potrebno 15 od 27 glasova drzava koje pritom pokrivaju barem 65% stanovnistva EU kako bi odluka bila doneta. Prosiren je, takodje, broj oblasti u kojima se trazi kvalifikovana vecina u Savetu (umesto apsolutne kao do sada) na 114. Procedure donosenja odluka: Ugovorom u Lisabonu smanjen je broj procedura sa dosadasnjih sest na pet, i uvedene su novine (pre svega u oblastima primene): 1. Komisija sama donosi odluku: primenjuje se veoma retko, bez znacajnijih izmena Ugovorom iz Lisabona 2. Savet donosi odluku na predlog Komisije: vodjenje zajednicke trgovinske politike, sto je bila oblast u kojoj su odluke donosene po ovoj proceduri, prebacena je na redovnu zakonodavnu proceduru
46

prosirena upotreba redovne zakonodavne procedure uvodjenje uloge za nacionalne parlamente drzava clanica

3. 4.

Procedura konsultacije: prosirena na 40 novih oblasti Procedura saglasnosti: bez izmena u Lisabonu

5. Procedura saradnje: ukinuta Ugovorom u Lisabonu (najveci deo oblasti u kojima su odluke donosene ovom procedurom presao na proceduru saodlucivanja pa je procedura saradnje izgubila svrhu) 6. Procedura saodlucivanja: Ugovorom iz Lisabona postaje redovna zakonodavna procedura i prosirena je na 40 novih oblasti; ovo predstavlja veliku pobedu EP jer je konacno izjednacen sa Savetom po znacaju u zakonodavnom postupku *u ovo pitanje spada i pitanje broj 41 koje ce obraditi kolega.

41. Uloga nacionalnih parlamenata drava lanica Ugovor iz Lisabona po prvi put uvodi parlamente drava lanica direktno u proces donoenja odluka u EU. Do sada je kontrola predstavnikog tela nad radom izvrne vlasti i predstavljanjem interesa drave lanice u Briselu bila ostavljena unutranjim pravilima koje je svaka drava lanica utvrivala. Kako bi ojaali demokratski legitimitet Evropske unije, Ugovorom iz Lisabona je predvieno da nacionalni parlamenti drava lanica budu obavetavani o svim predlozima akata koji nose zakonodavnu snagu, o godinjem zakonodavnom planu Komisije, kao i o konsultativnim dokumentima Komisije. Parlamenti de imati osam nedelja da razmotre predlog aktra. Ako jedna tredina parlamenata (u oblasi pravde, slobode i bezbednosti jedna etvrtina) bude bila protiv predloga akta, Komisija de morati da taj predlog akta povue na doradu. Ako se vie od polovine parlamenata drava lanica usprotivi predlogu akta koji se usvaja redovnod zakonodavnom procedurom zakonodavni organi EU (vedina u EP i kvalifikovana vedina u Savetu) morade da se izjasne da li de nastaviti sa postupkom usvajanja datog predloga. Parlamenti drava lanica takoe mogu ukazati predsednicima Evropskog parlamenta, Saveta i Komisije da se predloenim aktom naruava princip supsidijarnosti. Ukoliko se sa takvim stavom saglasi tredina nacionalnih parlamenata, predlog akta de biti vraden na doradu. Nacionalni parlamenti mogu pokrenuti postupak za ocenu krenja principa supsidijarnosti pred Sudom pravde EU. Predvieno je i razvijanje interparlamentarnog dijaloga izmeu EP i parlamenata drava lanica. 42. Pravo EU- primarni i sekundarni pravni akti Pravo EU ini poseban pravni sistem koji je odvojen, ali blisko povezan sa meunarodnim pravom i pravnim sistemima drava lanica EU i potie iz tri glavna izvora: 1) Primarni akti drava lanica EU

47

Oni obuhvataju Pariski ugovor, Rimski ugovor, Ugovor o spajanju, ugovori kojima se menja Ugovor o Evropskoj uniji, etiri ugovora o pristupanju, dva budetska ugovora i razliite konvencije kojima se menja osnovna institucionalna struktura EU. 2) Sekundarni, zakonodavni i izvrni akti Saveta, Evropskog parlamenta i Komisije, koji proistiu iz lanova Ugovora. lan 249. Ugovora o Evropskoj uniji definie 5 vrsta sekundarnih akata: Uredbe (regulations), imaju optu primenu i obavezujude su kako za EU tako i za drva lanice; Uputstva (directives), namenjena su odreenom broju drava lanica i obavezujuda su u smislu rezultata koji treba ostvariti, a vlasti drava lanica ih moraju uvesti u nacionalni pravni sistem; Odluke (decisions), usmerene su dravama lanicama, pravnim ili fizikim licima i obavezujude su u celosti; Preporuke (recommendations), mogu biti upudene bilo kojoj dravi lanici ili graaninu, ali nisu obavezujude; Miljenja (opinions), imaju istu snagu kao i preporuke.

Ovim formalnim, pisanim izvorima prava, dodaju se i opti principi prava. lan 220. Ugovora o EU nalae Evropskom sudu pravde da obezbedi potovanje prava, to je ESP protumaio na slededi nain: kada primenjuje primarne i sekundarne akte, moe primenjivati i opte pravne principe izvedene iz osnovnih principa EU ili iz ustava drava lanica. Postoje 3 osnovne vrste principa: Principi administrativne i pravne zakonitosti, koji potiu iz pravnih tradicija razliitih drava lanica, poput pravne sigurnosti, proporcionalnosti i proceduralne pravinosti. Princip ekonomskih sloboda, proizilazi iz Ugovora o EU i ukljuuje etiri slobode: slobodan protok robe, usluga, kapitala i radnika, zatim, slobodu trgovine i slobodnu konkurenciju Princip osnovnih ljudskih prava, nije definisano UoEU, ali se nalaze u ustavima vedina drava lanica, Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (Savet Evrope) i u Povelji o osnovnim pravima EU Princip politikih prava, uveden deklaracijama drava lanica i odnosi se na UoEU poput transparentnosti i supsidijarnosti 43. Sastav I funkcionisanje Evropskog suda pravde Sediste Evropskog suda pravde je u Luksembrgu. Evropski sud pravde ima po jednog sudiju iz svake drzave clanice I osam opstih pravobranilaca. Broj opstih pravobranilaca se moze povecati jednoglasnom odlukom
48

saveta, na osnovu zahteva Evropskog suda pravde. Sudije I pravobranioci se imenuju sporazumom vlada drzava clanica (svaka clanica predlaze sudiju, ciju nominaciju zatim odobravaju druge clanice) na period od sest godina. Svake tri godine, vrsi se delimicna zamena sudija I opstih pravobranilaca. Sudije biraju predsednika suda iz svojih redova na period tri godine. on moze biti ponovo biran.. Vece drzave clanice daju opste pravobranioce, dok ostala mesta putem rotacije, popunjavaju manje drzave. Kada slucaj dodje pred Evropski sud , prati se definisana procedura -imenuju se opsti pravobranilac I sudija izvestilac -odrzava se javna rasprava na kojoj pravni yastupnici iznose svoje stavove -imenovani op.pravobranilac predaje izvestaj sudiji izvestiocu -sudija izvestilac sacinjava predlog presude sudskom vecu -svaki sudija iznosi svoj stav, donosi se konacna odluka prostom vecinom glasova U odnosu na staz u sudu, prvo glasaju mladje sudije, poslednje glasaju starije sudije.. Sve sudije se zaklinju da ce cuvati tajnu o tome kako se glasalo 1988.-stvoren Sud prve istance (Court of first instance), posto se obim posla Evrop.suda pravde dramaticno povecavao. Evropski sud pravde uveo proceduru koja omogucava da se slucaj resava u vecima od tri I pet sudija, umesto u plenarnom vecu. Ugovor iz Nice je ovu proceduru prosirio uvodeci kao pravilo sudjenje u vecu, a Veliko vece od 11 sudija, sastaje se samo u izuzetnim slucajevima. Ugovor iz Nice doneo odluku o stvaranju specijalizovanih sudskih panela. Ugovorom iz Nice, Sud prve instance moze da odbije zahtev nacionalnog suda za davanjem prethodnog pitanja, ako smatra da zahtev ne potpada pod clan 234. Ugovora o stvaranju Evropske zajednice. Prosecno vreme trajanja postupka je 21 mesec za direktne tuzbe I 18 mesece za proceduru prethodnog pitanja. 44. Nadleznost Evropskog suda pravde Ugovorom o stvaranju Evropske unije odredjeno je da Evropski sud pravde ima nadleznosti u 3 glavne oblasti: 1.Sprovodi postupak protiv drzava clanica u vezi sa tuzbama zbog propustanja da ispostuju obaveze preuzete iz Ugovora o osnivanju EU i obaveza proisteklih iz sekundarnog zakonodavstva EU.Tuzbe za nepostovanje moze podneti Komisija ili druga clanica. Sve do Ugovora iz Mastrihta Komisija je jedino mogla da podnese jos jednu tuzbu za nepostovanje protiv doticne drzave kako bi je naterala na poslusnost.Ugovor iz Mastrihta je ovlastio Evropski sud pravde da izrice finansijske

49

sankcije clanicama ako Komisija pokrene novu tuzbu za ne izvrsenje prethodne presude po osnovu nepostovanja Ugovora. 2.Evropski sud pravde,kao i mnogi nacionalni sudovi,ima ovlascenje da sprovodi sudsku kontrolu zakonodavnih i izvrsnih akata.Evropski sud pravde moze vrsiti kontrolu zakonitosti akata(izuzev preporuka I misljenja) Saveta,Evropskog parlamenta,Komisije i Evropske centralne banke i akte Evropskog parlamenta koji proizvode pravni efekat na treca lica.Tuzbu mogu podneti Komisija,|Savet ili bilo koja lica, na osnovu nenadleznosti ili na osnovu krsenja odredbi Ugovora ili pravila procedure.Gradjani takodje mogu pokrenuti tuzbe ali samo protiv akata institucije EU koji na njih uticu direktno.Jos jedna dimenzija nadleznosti Evropskog suda pravde jeste razmatranje tuzbi protiv institucija EU u slucaju njihovog propustanja da deluju kada su na to obavezane osnivackim ugovorima ili sekundarnim zakonodavstvom.Ove tuzbe mogu pokrenuti bilo koja clanica ili institucija EU. 3.Evropski sud pravde ima nadleznost da daje odgovore na prethodna pitanja koja su mu uputili sudovi drzava clanica.Nacionalni sudovi imaju odredjeni nivo diskrecije kako ce primeniti odluku Evropskog suda pravde u vezi sa pitanjem koje su mu uputili u slucaju koji vode.U praksi, omogucavanjem da nacionalni sudovi sprovode presude Suda, postupak davanja prethodnog misljenja pretvara ih u sudove nize instance jedinstvenog sudskog sistema EU a Evropski sud pravde dobija status kvazivrhovnog suda koji stoji na vrhu sudske piramide. Evropski sud pravde ima nadlzenosti i u drugim oblastima u kojima se godisnje pojavi mali broj slucajeva,to su: tuzbe za nadokndadu stete koje pokrece drzava clanica ili privatno lice protiv institucije EU i radne sporove izmedju institucije EU i zaposlenih koji cine 8 posto svih slucajeva pred Evropskim sudom pravde.

50