Hoofdstuk 1: Introductie: Waarom bestuderen we het publiek beleid?

1. Schets van het boek Overheden maken sociaal beleid. Achter deze formulering schuilt een wereld van analyse, autoriteit, en organisatie. Veel voorkomende vragen zijn: waarom opteert men voor bepaalde beleidskeuze?, Hoe resulteren bepaalde keuzen in een vast patroon van sociaal beleid? en zo kunnen we nog een tijdje verdergaan. Het boek bestaat uit 3 delen: Deel 1 * Begrijpen van sociaal beleid en uitklaren van verschillende fasen van het sociaal beleidsproces/cyclus. Daarbij wordt ook nagegaan of er bepaalde patronen/factoren zijn die organisatorisch en politiek gedrag benvloeden. Voorbeelden van factoren: Instituties, beleidsactoren, heersende waarden en normen (ideas) * Blootleggen van verscheidene theorien omtrent sociaal beleid. Een meer analytische dimensie dus die poogt algemene modellen te hanteren om complexiteit van sociaal beleid te minderen. Hierbij moet rekening worden gehouden met politieke subsystemen, instituties en beleidsparadigmas.

Deel 2

* Nadruk op beleidsdynamiek. Dwz Sociaal beleid zien als een cyclus bestaande uit basistappen, zulks als agenda setting, besluitvorming, evaluatie, etc. Waarom gebruikt men het idee van sociaal beleid als een proces bestaande uit verschillende fasen? * Impact van actoren, structuur en normen kan zo voor elke fase worden nagegaan * Zo wordt het makkelijker de relatie te zien tussen de veerschillende fasen

Deel 3

* Kleine reflectie over het feit waarom bepaalde vormen van sociaal beleid moeilijk aan te passen zijn.

2. Sociaal beleid gedefinieerd Sociaal beleid draait om problemen identificeren en er een passende oplossing voor vinden door middel van het vooropstellen van beleidsdoelen doorheen overleg en discours & het gebruik van beleidsinstrumenten (policy tools) om dit te bereiken. 2 dimensies van sociaal beleid: 1. Technisch: Zoeken naar een optimale relatie tussen doel en middelen. Kwestie van kostenen batenanalyse. 2. Politiek: Onenigheid omtrent het probleem als oplossing ten gevolge van ideologie, differentiatie, etc. (dus meer de ideologische dimensie).

Toepassing 1 : Publiek beleid volgens Thomas Dye Sociaal beleid is alles wat een overheid kiest om te doen of net nit te doen Hier is enkele kritiek op alles van gedrag van de overheid ressorteert dan in principe hieronder; dus deze definitie is te omvangrijk & simplistisch. Toch heeft Thomas Dye enkele verdiensten bij zijn definitie: 1. Primaire actor is de overheid omwille van de unieke vaardigheid om autoritaire beslissingen te nemen met sancties. Belangengroepen, individuen, sociale groeperingen zijn dus op zichzelf geen deel van sociaal beleid. Wl hebben zij een belangrijke invloed. 2. Beleidsvoering betreft een bewuste keuze van de overheid om iets te doen of om niets te doen. Dus ook een negatieve keuze (niets doen) impliceert een vorm van sociaal beleid. Een voorwaarde hierbij is dat de overheid doelbewust besluit niets te doen. Voorbeeld: Het feit dat wij ons huis mogen verven is geen vorm van sociaal beleid omdat de overheid nooit de intentie had ons hierbij tegen te houden. 3. Sociaal beleid is een bewuste keuze van de overheid. onbedoelde gevolgen zijn bijgevolg geen vorm van sociaal beleid. Wl een bijproduct ervan.

Toepassing 2: Publiek beleid volgens William Jenkins Sociaal beleid is een reeks met elkaar verbonden akkoorden/besluiten genomen door politieke actoren betreffende doelbepaling en middelenbepaling binnen een specifieke context waar deze beslissingen genomen worden door zij die hiervoor in de macht verkeren. In tegenstelling tot Thomas Dye benadrukt William Jenkins dat * sociaal beleid moet gezien worden als een dynamisch proces; * dat sociaal beleid veelal een uitkomst is van een verzameling met elkaar verbonden akkoorden. * Dat sociaal beleid niet bestaat uit n beslissing, wel uit meerdere beslissingen die tot een bepaalde uitkomst leiden Voorbeeld: gezondheidsbeleid betreft een serie besluiten mbt zowel faciliteiten als van financin, loonkost, etc. Deze besluiten worden dan ook nog gemaakt door verschillende actoren binnen de overheid. Voorbeeld: Gezondheidsdepartement, Sociaal Welzijn, Ministerie van Financin, etc. Aanvullend op Dye: * Ook de overheid zijn capaciteit om beslissingen te nemen impliceert een vorm van sociaal beleid. Hier heeft Jenkins hoofdzakelijk oog voor de beperkende omstandigheden (financien, informatie, normen en waarden) die ook bij definiring sociaal beleid in rekening moeten worden gebracht. * Sociaal beleid is doelgericht gedrag. Hierbij benadrukt Jenkins ook de rol van waarden en normen en kennis die het doel als de oplossing mee bepalen.. 1

3. Methodologische implicaties en verplichtingen Sociaal beleid gaat verder dan louter formeel onderzoek op basis van officile documenten zulks als wetten, rapporten, etc. Het is van belang rekening te houden met de staat, actoren alsook hun mogelijkheid tot benvloeding, waarden, conjunctuur,.. die mee in rekening moeten worden gebracht bij het bestuderen van sociaal beleid.

Methodologie = 2 basismodellen kunnen we onderscheiden: LATER 1. Objectieve analyse positivisme; gebruik van gestandaardiseerde methoden om bijvoorbeeld een bepaalde beleidsuitkomst te analyseren of een kosten- en batenanalyse op te stellen mbt bepaalde beleidskeuzen. 2. Subjectieve analyse Postpositivisme; Hoofdvraag: Hoe kunnen bepaalde standpunten ten opzichte van sociaal beleid leiden tot bepaalde beslissingen?

Deze 2 basismodellen komen neer op het volgend onderscheid: Beleidsanalyse vs beleidsstudies 1. Beleidsanalyse (objectieve analyse) * Formele evaluatie * Kwantitatieve analyse oa mbv statistische interferentie Voorbeeld: kosten- en baten analyse; risicoberekening Nadruk op de output/uitkomst van sociaal beleid 2. Beleidsstudies * Meer oog voor het proces en oorzaken/voorwaarden van publieke beleidskeuzes Voorbeeld: sociaal beleid bestuderen in functie van een bepaalde politiek regime (Castles & Peters) * Beleidsdeterminanten bestuderen Voorbeeld: macro-economische factoren; micro-level gedrag; .. * Analyse van beleidsinhoud als voorspeller van bepaald beleidsproces. De aard van het probleem en de oplossing bepalen vaak hoe het geprocesseerd wordt binnen politiek systeem.

Opmerking: Verscheidene onderzoeksgemeenschappen trachten sociaal beleid te analyseren; gaande van de overheid, de kerk, de vakbond, tot onderzoeksinstituties, universiteiten en belangengroepen. -> In het belang van het onderzoek is het aangeraden academici te raadplegen, dit omwille van het onpersoonlijk belang bij uitkomsten van een specifiek beleid (vermijden van subjectiviteit dus); & omwille van het feit dat zij gebruik maken van en een reflectie werpen op theoretische, conceptuele als methodologische issues binnen het onderzoek; & omwille van de aandacht voor het gehele proces.

4. De beleidscyclus: Probleemoplossend model van het beleidsproces Tot dusver: Sociaal beleid is een complex fenomeen bestaande uit meerdere beslissingen van individuen als organisaties binnen de overheid. Zij worden benvloed door andere instituties, individuen, structuren en waarden buiten de overheid. Gevolg: Analyse is moeilijk Oplossing: Sociaal beleid zien als een proces: dat wil zeggen: als met elkaar verbonden fasen/stages waar beleidsissues een proces doorlopen van input (probleem) naar output (oplossing/beleid).

Toepassing: Beleidscyclus volgens Laswell Laswell: Beleidsproces bestaat uit 7 fasen: 1. Intelligentiefase (intelligence): verzamelen en verspreiden van informatie rond een bepaald probleem 2. Promotiefase (promotion): Vooruitschuiven van bepaalde opties om probleem aan te pakken 3. Beschrijving (prescription): Bekijken welke vorm van actie gehanteerd zal worden 4. Invocatie (invocation): Opstellen van sancties voor zij die deze actie die ondernomen zal worden (bepaalde beleidskeuze) niet respecteert 5. Applicatie (application): Beleidskeuze toepassen op rechtbank en bureaucratie (het in een wet gieten) 6. Beeindiging (termination): einde van bepaalde beleidskeuze bijvoorbeeld omwille van protest 7. Evaluatie (appraisal): Evaluatie van beleidskeuze/aanpak Kritiek: * Net als Dye ligt de focus op besluitvorming binnen de overheid en heeft laswell weinig oog voor externe invloeden op de staat.simplistische veronderstelling dat beleidsvoering beperkt is tot een klein nummer officilen. Laswell plaatst evaluatie pas nadat een bepaalde beleidskeuze/aanpak wordt afgedankt. De kritiek is dus dat evaluatie ook vroeger al mogelijk kan zijn.

Andere modellen Brewer: Beleidsproces bestaat uit 6 fasen: 1. Uitvinding/initiatie (invention/initiation): Algemene definitie van het probleem en suggestie-oplossingen 2. Schatting (estimation): risico-, kosten- en batenanalyse bij elk voor de vooropgestelde oplossingen (technisch als normatief) 3. Selectie: Keueze uit vooropgestelde oplossingen, of een combinatie ervan 4. Implementatie 5. Evaluatie 6. Terminatie adhv evaluatie Onderscheid tussen Laswell en Brewer: * Brewer gaat breder dan de overheid 3

* Brewer benadrukt de notie van een steeds durende cyclus die geen vast stramien heeft, dwz dat niet alle 6 fasen correct doorlopen worden, maar dus ook sprongen mogelijk zijn.

5. Policy life cycle Doorheen verschillende modellen (brewer, laswell) zijn er verschillen, maar er is ook een algemene logica van probleem-oplossing. (Figuren pagina 12-13 voor modellen) Deze logica omvat 5 fasen: 1. Agenda setting: Probleem komt tot aandacht 2. Policy formulation: Formuleren van beleidsopties 3. Decisionmaking: Besluit omtrent actie ondernemen vs geen actie ondernemen 4. Policy implementation: hoe beleid omzetten in de realiteit? 5. Policy evaluation: Evaluatie van beleidsoptie/keuze/aanpak door zowel de staat als door actoren (voorbeeld protest)

Wie is hierbij betrokken bij elk van deze fasen? 1. Policy universe: iedereen betrokken bij het sociaal beleid 2. Policy subsystem: belangengroepen 3. Government decsionmakers: Zij die verkozen zijn en zekere vorm van macht genieten 4. Policy subsystem 5. Policy universe

Voordelen: * Makkelijk om sociaal beleid te begrijpen indien men gebruikt maakt van multi-dimensionaal proces. Elke fase kan apart worden behandeld, bestudeerd en nadien terug in verband worden gebracht * Policy life cycle bruikbaar bij alle niveaus van beleidsvoering, dus ook lokaal tot internationaal Nadelen: * Model kan verkeerd genterpreteerd worden dat beleidsvoering een systematisch en lineair verschijnsel is terwijl dat niet zo is. Vaak worden fasen/stages overgeslagen of herhaald. * Model is onduidelijk omtrent op welk niveau en voor welke overheidsinstantie deze van toepassing is. Kan het model toegepast worden op alle activiteiten of slecht toepasbaar op specifiek deel van beslissingen? * Model toont een gebrek aan causaliteit. Het heeft weinig/geen oog voor welke mechanismen de fasen inluiden opdat er van fasen 1 naar 2,3,4,5 etc wordt overgegaan. Het geeft daarbij de indruk dat beleidsvoering onverbiddelijk wijst op de overgang van fase naar fase als een vanzelfsprekendheid. * Model zegt niets over de inhoud van het beleid 4

Hoofdstuk 2: Het begrijpen van het publiek beleid: Theoretische benaderingen Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we de belangrijkste benaderingen om publiek beleid te bestuderen en analyseren we hun: sterktes, zwaktes en suggesties voor syntheses.

1) Evolutie van de beleidswetenschappen een nieuwe manier van het begrijpen van de relatie tussen de regering en de burgers = wetenschap van het beleid. Voor de eeuw van de grote en actieve regeringen, waren de studies van het politieke leven geneigd zich te focussen op ofwel 1) normatieve en morele dimensies van het regeren ofwel 2) het specifiek functioneren van de instituties.

We kunnen een analytisch spectrum maken [1

2]

1. Normatieve + morele dimensies: politieke filosofie het goede leven: de natuur van de samenleving, de rol van de staat, de rechten en verantwoordelijkheden van burgers en regeringen. ! Er is een kloof tussen de prescriptieve politieke theorie en de politieke praktijk in de eerste wereldoorlog, de Tweede wereldoorlog en de koude oorlog: men gaat op zoek naar een nieuwe methode. Geen analyse van wat de overheid/regering officieel zegt, maar wel een systematische evaluatie van outputs en outcomes van de actuele overheidsprogrammas. 2. Aandacht gaat naar de details en procedures van de wetgevende macht, de rechtbanken en bureaucratien. Het gaat hier om een descriptieve methode. ! Geen basis voor het evalueren van de sterktes en zwaktes van dergelijke structuren in het nieuwe tijdperk van de grote publieke programmas, noch voor de effecten van de beleidsdeliberaties en keuzes. Zoektocht naar een benadering die de examinatie van overheidsprocessen en structuren verbind met substantieve vragen over rechtvaardigheid, gelijkheid en de uitoefening van sociale, economische en politieke ontwikkeling= met normatieve aspecten.

De context van verandering en herbeoordeling: verscheidene nieuwe benaderingen: Micro niveau van menselijk gedrag en de psychologie van de burgers, kiezers, leiders en volgelingen. Focus op karakteristieken van nationale samenlevingen en culturen Focus op de natuur van nationale en globale politieke systemen

= in-en-uit de mode cfr. Het begrijpen van beperkingen van iedere benadering: behaviorisme, elitaire studies, studies van politieke cultuur en politieke cybernetics.

Sommige onderzoekers blijven toegewijden, maar enkel de beleidswetenschap kan aanspraak maken op een ononderbroken keten van theoretische ontwikkeling, zonder uitgedaagd te worden.

Focus op wat de regering/overheid eigenlijk doet: Structuur van de regering, gedrag van politieke actoren, wat de regering zou moeten doen. Ontwikkeling van veralgemeningen en wetten over publiek beleid en hoe men dat publiek beleid maakt.

Pioneer: Harold Lasswell Multi-disciplinair, probleem-oplossend en expliciet normatief. Verwachting: het vervangen van traditionele politieke studies, integratiestudie van politieke theorie en praktijk (!) zonder te vervallen in de steriliteit van formele, juridische studies.

Multi-disciplinair: zich losbreken van smalle studies over politieke instituties, het omhelzen van bevindingen van sociologie, economie, recht en politiek.

Probleem-oplossend: relevante, real-world problemen

pure academische debatten

Expliciet normatief: geen dekmantel van wetenschappelijke objectiviteit, herkennen van de onmogelijkheid inzake het scheiden de doelen en middelen, waarden en technieken, in de studie van de overheidsactie. Om zo duidelijk te zeggen elke optie beter is.

Deze algemene orintatie naar overheidsactiviteiten en de gevolgen van deze acties voorgesteld door Lasswell, blijft ons bij en vormt het hoofdonderwerp van dit boek.

! Veranderingen in de drie specifieke componenten:

Probleem-oplossend: technisch superieure analyses worden vaak ondergeschikt gemaakt aan politieke noodzaak

Multi-disciplinair:

Beleidswetenschap is een discipline op zichzelf geworden (unieke set van concepten en betreft een eigen vocabulaire en eigen terminologie).

Lenen uit andere disciplines is vanzelfsprekend genomen

Beleidswetenschappers moeten experts zijn in 1) concepten van beleidswetenschappen en 2) geschiedenis en zaken die aanwezig zijn in het beleidsveld.

Expliciet normatief: het verlangen om specifieke doelen en normen voor te schrijven daalde met toenemende realisatie van de eigenzinnigheid van publieke problemen. Ofwel evalueren in termen van simpele maatregelen als efficintie of effectiviteit Ofwel het record van beleidsmoeite gebruiken om het bereiken van gestelde doelen te evalueren. ! In welk geval dan ook: zonder rekening te houden met de wenselijkheid of rationaliteit van de doelen op zichzelf. 6

! Waarschuwing tegen ongerealiseerde hoop voor beleidswetenschap als sociale bouwkunde en regeringsplanning, hoewel soms gerechtvaardigd door claimes van individuele studies. Lasswell blijft de stichter.

Hedendaagse beleidsstudies: in het algemeen: twee brede methodes van analyse:

Deductieve methode: de toepassing van algemene vooronderstellingen, concepten, of principes op algemene verschijnselen.

Public choice, Marxist, economisch institutionalisme

Inductieve methode: het ontwikkelen van generalisaties op basis van een zorgvuldige observatie van empirische verschijnselen en vervolgens deze testen.

Pluralisme, corporatisme, historisch en sociologisch neo-institutionalisme, etatistische theorien.

Geen van deze twee methoden voorziet in een duidelijker inzicht in contingente en eigenzinnige omstandigheden van beleidsontwikkeling: verbeelden van verschillende attributen en het markeren van verschillende beleidsdynamieken.

Elke methode wordt hieronder besproken, maar eerst: zijn wetachtige wetenschappelijke bevindingen mogelijk in beleidsstudies?

2) Benaderingen tegenover de publieke beleidsanalyse: Positivisme en Post-positivisme Er is geen universeel erkende methode, in plaats daarvan is er een breed scala aan vaardigheden en technieken (recht, economie, kwantitatieve methodes, organisatorische analyse, budgetting,). Combinatie van generieke analytische instrumenten, samen met cases, workshops, simulaties, of real-world projecten om een passend instrument voor specifieke omstandigheden te tonen. = Om te laten zien hoeveel politieke analyse te danken heeft aan inductief redeneren.

Andere geleerden van beleid: meer algemene patronen van beleidsanalyse, invloed en effectiviteit.

Empirisch studies van beleidsanalyse: het genereren, de interpretatie en het gebruik dat benvloed is door de behoeften en overtuigingen van de uiteindelijke gebruikers, de fijnheid van politieke betrekkingen, coalities en conflicten onder beleidsmakers, de geschiedenis van de vorige beleidshervormingsinspanningen, individuele persoonlijkheden en agendas, organisatorische routines en andere factoren. 1 vorm past niet voor alles: analytische mogelijkheden zijn vaak eigenzinnig en vereisen pragmatische oordelen. De overheid is geneigd om voorkeuren voor bepaalde soorten van analyse te ontwikkelen 7

conflict binnen het analytische proces.

Beleidsanalyse wordt bepaald door contextuele elementen die bepaalde technieken en voorkeuren bevoordelen. Deze geprefereerde analytische stijlen kunnen bijvoorbeeld een voorkeur hebben voor traditionele technische instrumenten als kosten-batenanalyse, maar ook voor alternatieve of complementaire technieken zoals publieke raadpleging, participatie van belanghebbenden of gewoon een stevig verankerde voorkeur voor het gebruik van specifieke types van beleidsinstrumenten.

Publiek beleid, boven alles, is een praktische discipline. Er zijn twee brede, meta-benaderingen te bestuderen:

Positivistische/ rationalistische benadering: zij vertrouwen op ideen en technieken uit de economie objectieve kennis Post-positivistische benadering: tegenbeweging tegen de vermeende obsessie met meetbare feiten.

2.1 Positivistische benaderingen van Beleidsanalyse = toegepaste welvaartseconomie (zonder dit expliciet zo te zeggen) Basisnoties:

Individuen maken de meeste sociale beslissingen door middel van marktmechanismen De markt is het meest efficint mechanisme voor de toewijzing van de samenlevings bronnen/middelen

Toegegeven: markten werken niet goed onder alle omstandigheden

Eerst uitgewerkt door Alfred Pigou (1932) tijdens de Eerste Wereldoorlog

Gedentificeerd aantal specifieke vormen van marktfalen Latere analysten: nog veel meer Publieke goederen, natuurlijke monopolies, externaliteiten, imperfecte informatie, tragedie van de gemeenschappelijke zaken, destructieve competitie * Niet universeel aanvaard: moral hazard, informatie-assymetrien.

A general taxonomy of goods and services Exhaustiveness: consumption diminishes availability High Exclusivity/non rival consumption: a single consumer 8 High Low Private goods Common-Pool good Low Toll good Public good

Pure private goods (ex.: food) Exclusieve verkoop Niet langer beschikbaar voor anderen Meestal effectief geleverd doorheen marktmechanismen

Pure public goods (ex.: street lighting)(p. 23) Geconsumeerd door veel consumenten Zonder de som van de beschikbaarheid van het goed te verminderen Geen winst moet worden geleverd door niet-markt actoren, zoals overheden (te financieren via belastingen)

Between pure public and pure private: -Toll goods (ex.: bridges, highways): verminderen niet in kwantiteit (niet-) markt

-Common-pool goods (ex. Fish in the ocean): Het gebruik kan niet rechtstreeks aangerekend worden aan individuen, maar consumptie reduceert wel de kwantiteit non-markt mechanismen om het rantsoen te leveren.

Natural monopoly: Bepaalde indstrien Met grote kapitaalsvereisten En onevenredig rendement Neiging om een enkele onderneming ten opzichte van haar concurrent te promoten: Het eerste bedrijf om de nodige infrastructuur op te zetten, als er geen regels zijn, geniet kostenvoordelen die het moeilijk maken voor andere bedrijven om te concurreren door dezelfde technologie te gebruiken. ! Gebrek aan concurrentie Verlies van de economische welvaart van de samenleving als monopolieprijzen betaald moeten worden. Regeringen kunnen corrigeren door regulering van de prijzen (en andere aspecten)

Imperfect information Besluiten kunnen genomen worden, die niet de samenleving als geheel dienen. Deze besluiten rechtvaardigen het optreden van de overheid om informatie openbaarmaking te manderen.

Externalities: Productiekosten die niet door de producenten gedragen worden (intern), maar doorgegeven worden aan anderen buiten het productieproces (buiten) ! Positieve externe effecten bestaan ook.

Tragedy of the commons: exploitatie zonder de vereiste om de bron voor toekomstig gebruik te behouden. 9

Destructive competition: Deze kan winstmarges naar beneden krijgen en leiden tot onnodige beperking van de veiligheid en werkcondities en zo het algemeen maatschappelijke welzijn benvloeden.

Kritiek: Vage criteria om marktfalingen te duiden pogingen om te herconceptualiseren.

Recente kritieken: marktfalen= een kant van vergelijking beperking aan het vermogen van de overheid om de markt te corrigeren, bestaat ook. = Overheidsmislukkingen: de staat kan niet verbeteren op de markt, ondanks de belangrijkste reden van deze tekortkomingen: kloof tussen wetgevende en politieke intentie en administratieve praktijk. Cfr. Prinicipal-agent theory: Kloven zijn onvermijdelijk resultaten van de structuur van politieke en administratieve instituties in de moderne staten waarin beleidsmakers de verantwoordelijkheid voor de uitvoering moeten delegeren aan ambtenaren die ze slechts indirect controleren. ! Het bestaan van structurele discretie op het gebied van administratieve agenten van de politieke beginselen. = Krachtige uitleg: particuliere principal-agent relatie tussen politici en administrators, waarin sprake is van een inherent probleem inzake het veiligstellen van de naleving van deze laatste. Administrators hebben hun eigen manier van begrijpen, ambities, fiscale en kennisbronnen die politici ver weg kunnen nemen van de doelen die oorspronkelijk bedacht waren door beleidsmakers. = structurele complexe relaties onder politici en politieke actoren. Meerdere, en niet noodzakelijk commensurabele analytische kaders worden toegepast.

Drie gevallen van Overheidsfalen worden beschreven: Organisatorische displacement: een administratieve instantie, belast met het produceren van een bepaald goed of een bepaalde dienst, verdringt publiekelijk bestrafte doelen met zijn eigen private of organisatorische doelen maximaliseren van het budget, macht of wat dan ook de organisatorische waarden zijn. Stijgende inefficintie ! Overheidsbegroting= belastingsinkomen: geen competitive= geen druk om inkomsten te genereren + geen angst om bankroet te gaan stijgende kosten Overheid moet zorgvuldig de kosten en baten tegen elkaar afwegen van het veranderen van de marktrelaties, en soms kleine marktfalingen toestaan.

Afgeleide externaliteiten (derived externalities): Bepaalde overheidsacties kunnen een effect van uitzonderen van levensvatbare marktgeproduceerde goederen en diensten hebben. Deze benvloeden algemene niveaus van de sociale welvaart op een negatieve manier. 10

Opportuniteitskosten van dergelijke acties zouden in rekening gebracht moeten worden in de besluitvormingcalculus principial-agent problems van de overheid. Een theorie van publieke beleidsvorming, gebaseerd op deze concepten:

Regeringen hebben de verantwoordelijkheid om de marktfalingen proberen te corrigeren. Omdat de samenleving overgelaten zal worden met sub-optimale outcomes, als ze zou worden overgelaten aan private beslissingen. 1. Veroorzaakt een marktfaling een sociaal probleem? 2. Eigen capaciteit om de gedentificeerde marktfalingen te corrigeren? (met inbegrip van gemeenschappelijke overheidsfalingen en inherente principal-agent problemen)

= elegante en logische theorie, maar het reflecteert de realiteit niet! [] de werkelijke politieke keuze is een politieke, en niet een technische keuze, gebonden door politieke instituties en gemaakt door politieke actoren in reactie op politieke druk, ideologien en eigenbelang, samen met andere factoren. Technische analyses, gegenereerd door welfare economisten, zijn vaak alleen maar gebruikt als een of ander politiek middel door voorstanders van een of andere optie voor overheidsactie. *Soms, in zeer specifieke omstandigheden, zijn welfare economisten beleidsmakers. Kritiek: De verwaarlozing van politieke variabelen door welfare economisten maakt dit tot een mythe, een theoretische illusie die een vals en naeve kijk op het beleidsproces promoot. Een meer politiek genformeerde, alternatieve post-positivistische kijk is nodig

2.2 Post-positivistische benaderingen Deze ontstonden in de vroege jaren 1990 Technocratisme en orthodoxie, positivistische welfare economie Maxim Expliciete doelstelling van verder te gaan dan het technocratisch positivisme = Uiteenlopende verzameling van wetenschappers, vanwege het belang dat zij hechten aan contextuele socio-politieke factoren, die per definitie verschillen van geval tot geval. Algemeen argument: reguliere beleidsanalysten, genformeerd door de welfare economie, zijn misleid in hun obsessie met kwantitatieve analyse, objectieve scheiding van feiten en waarden en generaliseerbare bevindingen- onafhankelijk van particuliere sociale contexten. Subjectieve reflectie, normatieve analyse en argumentatie als meer vruchtbare instrumenten Benvloed door kritische theorie, post-structuralisme, post-modernisme en sociaal constructivisme, die de neiging hebben om het bestaan van een objectieve wereld van de feiten te ontkennen. Maar: Niet per se tegen de objectiviteit en de empirische analyse Combinatie van de 2 Exclusieve nadruk op empirisch bewijs: misleid op zowel methodologische als ethische grond: Methodologisch: geen instrumentele end-means redeneren: beleid is doel van conflict en Onderhandelen. Ethisch: zij promoten tow-down bureaucratische beleidsmanagement door het benadrukken 11

van efficintie en effectiviteit.

Geen vaste formule voor post-positivistische analyses omdat post-positivisme geen formele theorie is, maar eerder een orintatie met een aantal kernovertuigingen: Er is geen enkele onweerlegbare of objectieve kennis van het beleid van problemen: alle kennis is betwistbaar. Geen schijn van analytische objectiviteit, noch van politieke neutraliteit: de rol van deliberatieve beoefenaars die opereren binnen een duidelijk waardenkader dat betere sociale en politieke rechtvaardigheid promoot. De noodzaak om de democratie en publieke participatie te promoten: toegang bieden en uitleg van gegevens aan alle partijen. De rol van facilitator: macht of argument in plaats van macht of status Participatieve politiek: meer democratische en betere politiek Alleen een georganiseerde dialoog tussen de bureaucratie en het publiek kan een generatie van alternatieven, die doeltreffend behoeftes aanpakken, toestaan

Arguments = basic unit of analysis Discursive analysis = primary methodology persuasion through [normative ]argumentation plays a vital role at every stage of the policy process, from agenda-settin to policy evaluation: its a rethorical and interpretative exercise Empirical analysis comes into play but only when there are reasons to question or explore the factual aspects of the argument. (vanaf hier snap ik het even niet goed) Legal argumentation offers a template for post-positivist analysis: opponents present arguments, and disclose their norms, values and circumstances (p. 29) Practical reasoning as a way to deal with conflicting arguments : not true or false, only more or less convincing data and evidence can be chosen in a wide variety of ways from the available information, and there are various methods of analysis and ways of ordering values. All of these allow policy-makers considerable room to use their judgement

Post-positivist analysis, combining empirical and normative analyses, proceeds at two levels Micro-level: actual programs, problems and actors involved in making/implementing Typical questions: Fulfill stated objectives?, More efficient than alternative means?, Objective relevant to problem? Macro-level: concerned with abstract goals and contexts 12

 Goal contributes to society?, Does goal result in unanticipated problems with important social consequences? Greatest strength: sensitive toward the messy reality of public policy process positivist counterparts Another great strenght: emphasis on particpation and democratic decision making Generates social capital: (p. 30) Limitations 1. Lack of accepted criteria for evaluating competing arguments relativism, a tolerance of anything 2. Deliberative process may be hijacked by those who gain from the status quo o Potential losers in change situation: active participants in actual situation interest in scuttling negatively affecting process 3. Underestimate the importance of the material interests in which the discourse is grounded 4. The lack of a clear research method + : to replace illusion of certainty with recognition of the reality of contention and so avoid simplistic recipies - : difficulty for those trying to teach or put post-positivism into practice Helps solve immediate problems Strengthens overall government and society capacity

Reconciling the Positivsit and Post-Positivist Debate Several basic parameters of analytical styles, which fall between positivist and post-positivist Mayer, Van Daalen en Bots: both types may coexist; policy analysis embraces distinct tasks of research, clarifiaction, design, advice, mediation, and democratization six distinct, but not mutually exclusive, styles of policy analysis: 1. Rational: ecnomic and other empirical methods to specific cases task analyst: new knowledge (p. 31) 2. Client advice task analyst: political and strategic advice 3. Argumentative analyst actively involved in debate as independent actor within and outside government 4. Interactive analyst as facilitator in consultations in which key players and participants define preferred outcome 5. Participative analyst as advocate, aggregating and articulating interests of silent players 6. Process analyst as network manager, steering the process towards preferred outcome defined as part of analytic task = analysis that helps break out of the sterile debate between positivists and post-positivists

Approaches to Public Policy Studies: Multi-Level, Multi-Disciplinary Theorizing with Different Units of Analysis Meta-dispute positivism vs. post-positivism affects general approaches and methods used Does not affect theories: already assumed a heavily politicized policy process 13

Theories can be differentiated according to the basic unit of analysis they use (p. 32) Levels of Analysis and Examples of Relevant Policy-Related Theories Unit of Analysis Individual: micro-level behaviour Collectivity: interaction of organized interests (often mediate between individuals/state) Structures Institutionalism and Neo-institutionalism: broadest perspective on structure of political and economical arrangements Statism Approach Public Choice Class analysis Group analysis: Pluralism and Corporatism

[] the best policy analyses [] combine elements of these macro-, meso-, and micro-level approaches. Following: definition, key principles and assumptions, strengths and weaknesses of each approach (in terms of its ability to help understand policy-making, including formal policy analysis, and explain the nature of policy outcomes

Public Choice A firm foundation of rationality: draws on the values of neo-classical economics = rational choice framework Primary assumption: actors act rationally, calculating to maximize utility/satisfaction (individual selfinterest) Public choice: strong application of rational choice framework, deductive application of general principles clear and consistent set of policy prescriptions One of the founders: James Buchanan (Nobel Prize winner) Primary assumption leads to extensive series of related propositions used to explain various aspects of politics and public policy-making (p. 33) For example: voters vote in terms of rewards they hope to receive politicians want to get elected because of income, power and prestige, and thus offer vote-winning policies (= political parties, devising appealing policy packages) Bureaucrats self-interest maximizing their budgets as source of power, prestige, perks and higher salaries o Very successful in realizing that interest: monopoly suppliers of unpriced goods and services, no competition, no control/monitoring because of lack of expertise Peter Self: Following this approach, voters can be likened to consumers; pressure groups can be seen as political consumer associations or sometimes as cooperatives; political parties become entrepreneurs who 14

offer competing packages of services and taxes in exchange for votes; political propaganda equates with commercial advertising; and government agencies are public firms dependent upon receiving or drumming up adequate political support to cover their costs. Policy process: actors engaging in rent-seeking behaviour, to capture some portion of the social surplus out of social labour and taxation ! each actor would prefer, if possible, to free ride Voters will constantly seek more government programs, constrained only by their willingness to pay or ability to evade taxes Politicians, parties and bureaucrats are willing to supply programs because of self-interest

= a constant increase in level of state intervention in economy and society, often in the form of a political business cycle

Democratic governments: operate in perpetual campaign mode Buy votes with public money

Popular decisions: dispense benefits will be taken before election Unpopular decisions: attribute costs will be taken afterwards

Public choice theorists oppose this constant increase because it distorts the natural operation of marketbased societies and reduces overall levels of sociale welfare by encouraging free riders and other counterproductive forms of rent-seeking behaviour, as well as promoting government deficit financing or tax increases to cover the costs of expanded programs. (p. 34) Institutions must be developed to curb destructive utility maximizing behaviour Not all collective action or government initiative is undesirable The challenge, then, is to design, or reconstruct, a political order that will channel the self-serving behaviour of participants towards the common good along the lines once described by Adam Smith Put simply: the same individual utility maximization that promotes the general good in the market takes on a decidedly harmful form when combined with the ability to compel action available in the political area (onbegrijpbare zin) Instead: restrain and redirect government intervention by enforcing and creating property rights

! simplicity and logical elegance of public choice, along with the impressive mathematical presentations found in many studies, mask its shortcomings 1. Oversimplification of human psychology: rational vs. symbolic or ritualistic reasoning 2. Poor predictive capacity (ex.: no constant increase in state intervention in reality, how and why of variation in government size and programming) 3. Heavy reliance on US experience: presuming pattern of electoral competition between two parties = distortion on multi-party democracy reality 4. Ondanks dat de public choices theoretici beweerden dat hun analyse positivistisch en waardevrij is, is hun theorie eigenlijk zeer normatief. public choice theory promoot een particuliere visie van het orthodox liberalisme of neo-conservatisme/ liberalisme. 15

5. Er bestaat een kloof tussen de deductieve modellen en de empirische realiteit. Een aantal wijzigingen zijn noodzakelijk, want hun theorie is institutioneel beperkt. 6. De theorie onderschat de effecten van de institutionele factoren in het vormen van de preferenties van de actoren. De effecten van de institutionele structuren op de individuele keuzes hebben mensen er toe aangezet een meer subtiele en soepelere benadering tegenover de deductieve sociale theorie te omarmen (bv. neo-institutionalisme).

?.3 Klassenanalyse Klassentheorien en groepstheorien onderzoeken het, meestal chaotische, middenveld tussen de individuen en de overheid. Zij sluiten zich allereerst aan bij collectieve entiteiten en proberen zo de politieke agenda de benvloeden. De deductieve variant hiervan is de klassentheorie. Klassentheoretici verwachten gedrag dat de groepsinteresse maximaliseert (Hier wordt de Marxistische variant besproken). Midden 19e boek: Manifesto of the Communist Party (1848) is de best bekende articulatie van deze theorie.

Marx en Engels presenteerden de samenleving als zijnde samengesteld uit twee klassen, die strijden om politieke en economische macht (productiewijze productiemiddelen klassenverhoudingen). Ieder productiemodel leidt tot een dichotoom klassensysteem dat bestaat uit de werkgevers, die de productiemiddelen beschikken, en zij die moeten werken voor de eigenaars. De relatie tussen deze twee groepen is tegengesteld. De werknemers strijden tegen de eigenaars in een kapitalistische maatschappij. Een voortdurende strijd kan leiden tot een revolutie/opstand en kan ervoor zorgen dat het huidige systeem wordt ververvangen door een ander, nieuw systeem. De Marxistische klassentheorie interpreteert het publieke beleid in een kapitalistische samenleving als reflecterend voor de eigenbelangen van de kapitalistische klasse. De staat is een instrument in handen van de kapitalisten; ze gebruiken het om hun eigen doelen te bereiken en het kapitalistisch systeem de onderhouden.

Kritiek op deze theorie: 1) Zelfs al dient het beleid de belangen van de kapitalisten, het is niet noodzakelijk waar dat het beleid werd vastgelegd in opdracht/belang van het kapitaal. 2) Deze benadering kan het beleid van de oppositie van de kapitalisten niet uitleggen. Deze theorie (traditionele marx productiemiddelen bepalen de staat, wet...) werd uitgedaagd om een bredere schaal van causale factoren aan te pakken (bv. de staat speelt ook een belangrijke rol in het organiseren van de economie en het vormen van de productiewijze). Dit leidde tot de notie van relatieve autonomie. Nochtans werd beleid-maken nog steeds gezien als iets dat de belangen van de kapitalisten diende in de structurele neo-marxistische visie. Deze visie verschoof later naar een meer institutioneel type van analyse.

?.4 Pluralisme En van de meest prominente benaderingen om de middenklasse van het beleidsmaken te onderzoeken is het pluralisme. Het pluralisme ontstond in het begin van de 20ste eeuw. Corporatisme is een parallelle 16

groepstheorie, ontwikkeld in Europa rond dezelfde tijdsperiode als het pluralisme. De grondlegger van het pluralisme is Bentley. Pluralisme is gebaseerd op de assumptie dat belangengroepen de politieke actoren zijn die het publieke beleid het meest vormen. Sociale belangengroepen vinden hun manifestatie in verschillende groepen die bestaan uit individuen met dezelfde overtuigingen.

Truman beweert dat er 2 soorten van belangengroepen bestaan: 1) Latente belangengroepen 2) Manifeste belangengroepen Twee soorten groepen : 1) Potentile en 2) Georganiseerde groepen. Belangengroepen worden vaak gekenmerkt door overlappend lidmaatschap en een tekort aan vertegenwoordigende monopolies. Overlappend lidmaatschap is een sleutelmechanisme voor het verzoenen van conflicten en stimuleren van samenwerking tussen groepen. Beleid is in deze visie een proces waarin verschillende belangengroepen worden verzoend. Overheidsbeleid is een resultaat van de competitie en samenwerking tussen groepen. Pluralisten geloven niet dat alle groepen evenveel/gelijke invloed hebben op of een gelijke toegang hebben tot de overheid. Groepen variren in termen van financile en organisatorische bronnen. Maar er is wel geen ontwikkeling van de notie van groepen die variren naar de capaciteit om de besluitvorming te benvloeden. Ook de rol van de overheid in het maken van overheidsbeleid is onduidelijk. De overheid wordt gezien als een soort van scheidsrechter in de groepenstrijd. Hierbij wordt de overheid dus als neutraal aanzien.

Kritiek van Olson: 1) Dit is slechts een simplistische visie, want ze haalt niet aan dat publieke actoren proberen om hun eigen belangen te dienen doorheen controle. 2) De theorie negeert het feit dat de staten vaak speciale banden onderhouden met zekere groepen en zelfs enkele groepen sponsoren. 3) De notie van overheid veronderstelt niet dat er druk wordt uitgeoefend OOK in de tegenovergestelde richting en dat er een eenheid is in doelen van de overheid. Dit leidt tot de notie van Neo-pluralisme. Zij wijzigen het idee van de benaderende gelijkheid tussen groepen en de expliciete kennis dat sommige hebben waardoor ze machtiger zijn dan andere. Zo is bijvoorbeeld Businesss de meest machtige belangengroep. Ten eerste omdat deze belangengroep ingebed is in een kapitalistische economie en nodig is voor een welvarende economie. Ten tweede omdat er in de kapitalistische samenlevingen een scheiding is tussen publieke en private sectoren. De private sector wordt gedomineerd door business. Deze belangengroep heeft een privilege positie in vergelijking met de andere groepen. Lindblom: de sterkte van de business ligt in de natuur en de structuren van het kapitalisme en de democratie zelf. De business moet niet pers druk uitoefenen op de overheid om hun belangen te dienen, het is eerder de overheid die wenst dat de business haar belangen kan dienen omdat dit ten goede komt van de overheid zelf. 17

Nog een probleem met de pluralistische theorie: 1) Er is een te grote concentratie op de rol van de belangengroepen zelf. 2) Andere even belangrijke factoren in het beleidsproces worden bijgevolg bijna genegeerd. Ook neopluralisme slaagde er niet in de problemen inherent aan de focus op groepen en de drijvende kracht achter het beleid te achterhalen. Zo bleef neopluralisme de rol van het internationale systeem overzien. Ook werd de rol van ideologie genegeerd . De toepasselijkheid van de theorie op andere landen dan de VS is problematisch, omdat er zoveel verschillen zijn in politieke instituties. Veel autoritaire landen hebben zelfs geen belangengroepen. Daarom opteert Schmitter voor corporatisme, omdat dit model beter toe te passen is in andere landen. Corporatisme Schmitter is een erg belangrijke auteur hierbij. In Europa nemen de belangengroepen hier eerder een corporatistische dan een pluralistische vorm aan om te analyseren. Intermedirende staten hebben een eigen leven boven en achter de constituerende individuen. Hun bestaan is een deel van de organische of natuurlijke orde van de samenleving. Corporatisme is een beetje het tegenovergestelde van pluralisme. Bij pluralisme is er een grote verscheidenheid aan groepen die de belangen van hun leden representeren. Bij corporatisme zijn er eenheden die bestaan uit georganiseerde beperkte groepen. Het gaat om hirarchische geordende, functioneel gedifferentieerde categorien, erkend door de staat. Aan deze groepen is een vertegenwoordigend monopolie verleend. Corporatisme houdt rekening met twee problemen die het pluralisme omvatten: 1) het negeert de rol van de staat in de groepsvorming en activiteiten 2) de mislukking in het erkennen van genstitutionaliseerde patronen van relatie tussen de staat en groepen In de corporatistische theorie wordt het overheidsbeleid gevormd door de interactie tussen de staat en de belangengroepen of de groepen erkend door de staat. Het maken van sociaal beleid omvat onderhandelingen met business associaties, sociale groepen en vakbonden. Het resultaat van de onderhandelingen hangt af van 1) de dichtheid van hun relatie met de staat en 2) organisatorische kenmerken van de groepen De staat zelf wordt gezien als een machtige actor.

Kritiek op corporatistische theorie: 1) Het is een beschrijvende categorie van zekere soorten van politieke arrangementen tussen de staat en de samenleving en geen algemene uitleg over wat de overheid doet in een niet-corporatistische samenleving. 2) De theorie onderneemt weinig om de overheidsprocessen verder te begrijpen. De directe link tussen overheid en zekere groepen is zeker belangrijk maar deze zijn slechts 1 van de meerde factoren dat beleid vormt. 3) De theorie houdt geen duidelijke notie in van een belangengroep (de ene keer worden groepen gedefinieerd in termen van ras, religie en de andere keer als behorend tot economische activiteiten). 4) De theorie gaat vaak over de significantie van de verschillende groepen in het beleid. 18

Ondanks zijn tekortkomingen heeft de theorie een belangrijke rol gespeeld in de beleidsanalyse van Europa en Latijns-Amerika. Dit leidt tot de ontwikkeling van de theorie van statism (etatisme).

?.6 Neo-institutionalisme Het breedste perspectief van de krachten die het politiek proces sturen wordt gevonden in de neoinstitutionalistische en etatisme-theorien. Scharpf: Het is een actor-gecentreerd institutionalisme om de sociale processen, inclusief de politieke processen, te begrijpen. Het idee betreft het calculeren van menselijk gedrag. De grootste invloed op menselijk gedrag is niet afkomstig van individuen in groepsgebaseerde interacties, maar van de sociologische politieke omgeving van mensen en organisaties. Instituties omvatten formele organisaties en legale en culturele codes en regels. Deze hebben een invloed op hoe individuen en groepen strategien uitstippelen. Transactie kost analyse is een voorbeeld van een neo-institutionalistische benadering van beleidsinstituties. Instituties bestaan hier uit essentile elementen van het politieke leven, omdat zij belemmeringen, veroorzaakt door informatie-assymetrie, kunnen verhinderen. Deze benadering is gerelateerd aan transactie tussen individuen binnen grenzen van een institutionele orde. Instituties zijn dus producten van menselijke maak, resultaten van doelgerichte acties van doelrationele actoren. Dit benvloedt ook het menselijk gedrag. Instituties benvloeden acties door het interpreteren van problemen en mogelijke oplossingen en door het beperken van de mogelijke oplossingen.

Kritiek: 1) Deze benadering is wat eclectisch of uitzoekend in de zin dat ze meteen aandacht geeft aan de brede rang van internationale normen, regels, gedrag dat de aspecten van de beleidsbeslissingen bepaald. 2) Onvermogen van de theorie om een plausibel coherente verklaring van de oorsprong van instituties te geven. Het is onduidelijk hoe instituties of regels zelf werden gecreerd en hoe zij kunnen veranderen. Studies die beleidsontwerp vergelijken over de tijd zagen dat er een institutionele duurzaamheid was, waarbij sommige sociale en politieke structuren veel langer duurden dan andere. Heeft ertoe geleid dat vele studenten zich hebben gekeerd tegenover die visie naar een meer sociologische en historische visie genaamd statism of etatisme.

2.7 Statism Etatisme wordt gebruikt om een tweede soort, meer inductieve vorm van institutionele benadering te beschrijven. Deze richt zich tot de neo-institutionalisme lacune van institutionele oorsprong en verandering en het pluralistische, corporatistisch, klasse en public choice negeren van de staat. De liberale variteit van kapitalisme promoot keuzes gecentreerd rond de markt, wat opnieuw competitie, innovatie en lage-massaproductie promoot (VS- VK). De Corporatistische variteit van kapitalisme is gebaseerd op samenwerking en consensus, gerelateerd aan hoge kosten maar ook hoge kwaliteit van productie (Duitsland-Japan). 19

 Hall & Soskice: geen enkele vorm is superieur, beide hebben voordelen, maar er wordt vaak gezegd dat de corporatistische variant niet geschikt is voor een globaliserende wereld (want ze vereist een snel reageren op de vraag). Etatistische benaderingen oorsprong in de late 19e en vroege 20Ste eeuw. Weber & Hintze bijvoorbeeld legden uit hoe de staat het gebruik en kracht geven aan een monopolie van sociale relaties en instituties. Instituties= formele regels, standaard operatiepraktijken die de relatie structureren tussen individuen en de politieke en economische eenheden. Zij hebben dus een meer formele status dan culturele normen. Het zijn de organisatorische kwaliteiten van de instituties die worden benadrukt.

Het etatisme perspectief wijkt af van de meer economische en neo-institutionele benaderingen in verschillende aspecten: 1) Er werd niet geprobeerd de instituties te reduceren tot minder georganiseerde vormen van sociale interacties zoals normen, regels. 2) Er was geen poging gedaan om de instituties te reduceren tot op het niveau van individuen en individuele acties zoals economische transacties. 3) Instituties worden aangenomen als gegeven zonder dat wordt uitgelegd hoe ze zijn ontstaan Sterke versie van de etatisme-benadering wordt gegeven door Przeworski: de staat creert, organiseert en reguleert de samenleving. Hierin is er geen sprake van een probleem van de autonomie van de staat. Autonomie is enkel een gebruiksvol instrument als de dominantie van de staat over de MS een contingente situatie is (dat is als de staat zijn efficintie kan afleiden van de private eigendom, sociale waarden). Dit is niet van toepassing in een echte staatgecentreerde benadering.

Kritiek op bovenstaande visie: 1) Zelfs de meest autocratische overheden doen een poging om te antwoorden op wat zij geloven dat populair is. Het is onmogelijk in een democratische staat volledig autonoom te handelen. 2) volgens de theorie moeten alle sterke staten antwoorden op hetzelfde probleem en op dezelfde Manier, omdat ze hetzelfde georganiseerd zijn. Dit is niet zo, want verschillende staten (sterk of zwak) hebben vaak een verschillend beleid dat worstelt met dezelfde problemen. We moeten dus met andere zaken rekening houden dan enkel met de kenmerken van de staat. De staat wordt niet alles. Andere organisaties, agenten, analysten moeten de structuren van de staat ontdekken en hen in relatie brengen tot hen. De staat wordt hier gezien als een autonome actor met de capaciteit om de doelen de verdelen en implementeren. De aanhangers van deze visie beweren dat het benadrukken van de staatscentraliteit als een verklarende variabele ertoe leidt dat het etatisme je meer plausibele verklaringen van beleidsontwikkeling kan geven. Deze mildere visie van etatisme concentreert zich op de link tussen de staat en de maatschappij in de context van de latere superioriteit in de pluralistische groepstheorie. Etatisme vult hier dus de maatschappijcentralisatie aan en herstelt de balans van de sociale en politieke theoretisering.

Conclusie 20

In elk theoretisch kader vinden we drie essentile elementen terug: 1) De kennis over de actoren die issues aan de orde stellen, toegang krijgen tot opties erover beslissen en implementeren. Deze actoren kunnen gezien worden als subjecten die hun eigen belang willen dienen of als objecten benvloed door de omstandigheden van hun eigen omgeving. 2) Appreciatie van de ideen die de beleidberaad vormt. Deze ideen kunnen gaan van de meest individuele eigenbelangen tot wijdverspreide geloofssystemen. 3) Beleidsvorming vindt plaats in een setting van sociale en politieke structuren die de beleidberaad benvloeden. Deze structuren kunnen gezien worden als arenas die de spelregels zetten of als subjecten van politiek initiatieven.

21

Hoofdstuk 3: De context van het beleid 1. Introductie: instituties, ideen en actoren Er werden pogingen gedaan om de ingewikkelde relaties tussen de algemene geaccepteerde kritische factoren die het beleid vormen, te beschrijven: actoren, instituties, ideen. Veel analytische benaderingen van beleidsanalyse slagen er niet in al de verschillende factoren, instituties en ideen die het beleid benvloeden mee in rekening te brengen. De meest succesvolle syntheses van de verschillende modellen en theorien over beleid variren van neo-institutionele benaderingen tot het politieke leven. Als antwoord op kritiek deden het etatisme en varianten van neo-institutionalisme een poging om zowel de actor-georinteerde en de structurele variabelen mee in rekening te brengen. Beide doen poging om beleidspolitiek uit te leggen als een product van onafhankelijke interacties tussen de staatscapaciteit en de sociale actie. Geen enkele van deze benaderingen echter biedt veel inzicht in de beleidsubstantie of inhoud. Sommige neo-institutionele theorien hebben een meer gesofisticeerde conceptie van het idee van rollen in het beleidsproces. Ze noteren dat de aanwezigheid van de particuliere actoren vaak gedetermineerd is door de natuur van de organisatie. Veel ideen van actoren worden gevormd door beleidskeuzes vanuit het verleden en ideen die deze keuzes belichamen. Aantal ideen van de beleidsvorming: programma-ideen, symbolische kaders, beleidsparadigmas, publieke gevoelens. 1) programma ideen: de selectie van de specifieke oplossingen vanuit een geheel van acceptabele oplossingen binnen een paradigma. Deze notie van filtering doorheen de realiteit helpt het maken van een beleidsinhoud mogelijk. 2) symbolische kaders/paradigma: langdurig oogpunt van de manier waarop de wereld functioneert dat werd gevonden in de sociale wetenschappen. Deze notie is compatibel met de basiselementen van de neoinstitutionele benadering van de beleidsstudies sinds het idee bestaat dat er overtuigingen, waarden en houdingen liggen achter het begrijpen van beleidsproblemen. Individuele groepen en klassen nemen deel aan het beleidsproces en hebben elk hun eigenbelang, maar hoe ze deze interpreteren en hoe ze deze proberen door te dringen in het beleid wordt gevormd door institutionele en ideologische factoren. Ze hanteren de definitie van instituties: ze houden enkel de actuele structuren of organisaties in van de staat, de samenleving en het internationaal systeem. Instituties worden zelden vermeden, gewijzigd of vervangen zonder een duidelijke mate van inspanning.

2. De politie-economische context Kapitalisme en democratie zijn twee belangrijke begrippen om de politiek-economische context van een beleid te begrijpen. Ze benvloeden enerzijds de beleidsmakers, maar anderzijds zijn ze niet intrinsiek compatibel, waardoor ze constant ook verzoend moeten worden. Dit laatste vraagt dus om compromissen die voor grote uitdagingen zorgen in de liberaal-democratische landen.

2.1 Kapitalisme 22

Kapitalisme refereert naar 1) de markt-georinteerde politieke economie van de productie en ruil en naar 2) de samenleving die het productie-eigendom controleert ( is in de handen van een klein deel van de populatie). In het kapitalisme wordt productie niet ondernomen voor directe consumptie (zoals vroeger), maar voor doelen als verkoop of ruil, zodat de producent het geld kan gebruiken voor andere consumptiegoederen. Dit verschilt van de pre-kapitalistische samenlevingen. De ruilhandel vindt plaats tussen markten van individuen die vaak onbekend zijn voor elkaar. Kapitalisme is een socio-economisch systeem en werd eerst geproduceerd door de agriculturele samenlevingen. Deze samenlevingen ondergingen echter een industrialisatieproces rond het einde van de 19de eeuw. Daarna ondervond ook de rest van de wereld deze invloed. In de 20ste eeuw wezen veel staten het kapitalisme af en werden socialistisch, dit wil zeggen dat er een staat georinteerde economie was waarbij het kapitaal een publiek bezit was. Het doel hiervan was een politieke communistische economie. Naar het einde van de 20ste eeuw, toen de economische groei stagneerde in de socialistische staten, werd kapitalisme terug populairder. Nu zijn de meeste landen in de samenleving kapitalistisch, maar toch variren ze sterk in termen van specifieke politieke arrangementen.

Het keurmerk van kapitalisme is dat de eigendom van productie-input vooral in private handen is. Dit betekent dat eigenaars en de productiemiddelen het exclusieve recht hebben om te beslissen over het gebruik van die productiemiddelen. Zo vestigt men de kapitalisten als de dominante sociale klasse sinds alle andere klassen en strata afhankelijk zijn voor hun welzijn en inkomen van die kapitalistische klasse. Hun eigen arbeid en vaardigheden zijn de enige productieve input die niet-kapitalisten bezitten. Kapitalisme kan niet draaien als ze stil blijft staan. Dit betekent een grote druk op de staat om de voorwaarden voor verdere productie te waarborgen.

De stijgende globalisering van productie en financile activiteiten heeft verder de kracht van het kapitaal versterkt. Zo kan ze makkelijk haar kapitaal verplaatsen naar andere locaties als ze bepaalde regels van de Belgische overheid wil overschrijden. Politieke partijen, ondersteund door business, zijn in betere positie om zon bedrijven te runnen en het stemgedrag te benvloeden.

2.2 Liberalisme Kapitalisme heeft een link met het liberalisme. Liberalisme verwijst naar een set van meer of minder goed georganiseerde en genstitutionaliseerde overtuigingen en praktijken die kapitalisme promoten en handhaven. Het liberalisme kwam naar vorenn samen met het kapitalismen in de 19de eeuw als een politieke ideologie die bedoeld was om het kapitalisme te rechtvaardigen. De theorie van toen is sterk veranderd en nu dus helemaal anders door middel van veranderende economische en politieke omstandigheden. Hetgene nu nog steeds aanwezig is, is het geloof in het recht op private eigendom van productiegoederen die de menselijke vooruitgang en vrijheid bevordert.

In het liberalisme primeert het individu. Individuen hebben natuurlijke rechten (hierbij hoort ook het recht op eigendom en contacten aangaan met anderen omtrent deze eigendom). Deze rechten moeten beschermd worden doornsociale organisaties zoals de staat, kerken, handelsverenigingen. Een goede samenleving is er 23

een die individuele vrijheid garandeert om het eigen potentieel te realiseren. Deze vrijheid mag alleen maar beperkt worden wanneer een ander zijn vrijheid erodeert door bijvoorbeeld diefstal of geweld. De manier om de eigen belangen voort te zetten is via de markt. Hier streven alle individuen naar de eigen interesse aan de hand van eigen mogelijkheden en voorkeuren. Het resultaat hiervan is de sociale welvaart. Dit gegeven legt vooral de link tussen liberalisme en kapitalisme: een systeem van een op de markt gebaseerde ruilhandel aan de hand van individuele rechten.

Liberalisme is essentieel een theorie van de markt die de staat omvat onder benvloeding van contingentie om functies uit te voeren die anders niet uitgevoerd zouden worden. Liberale politieke economie houdt twee verschillende definities van de staat in. De eerste is die van de supplementary or residual state: dit is een neo-klassieke en neo-conservatieve liberale politieke economie waarbij de staat alleen maar de activiteiten mag verrichten die de markten niet kunnen. De tweede is die van de corrective state: dit is een Keynesiaanse en post Keynesiaanse notie die beweert dat de staat mag handelen in een variteit van andere domeinen van de marktactitiveit om de micro en macro falingen te corrigeren. Beide varianten ondertheorizeren de staat en het politieke beleid. Dit is zo omdat ze de staat als een inherente anti-liberale entiteit definiren waarvan het bestaan de markten en de individuele vrijheden beperken en dat ze alleen maar mogen handelen waar de beperkingen van de staat liggen. Het liberalisme dient om goederen en diensten te voorzien of om marktfalingen te corrigeren waarbij economische groei en efficintie centraal staan.

2.3 Democratie Democratie is een van de meest twistzieke concepten in de studie van het politieke beleid. Een studie heeft meer dan 311 definities hierover gevonden. Hier wordt democratie bekeken als een plan van een politieke organisatie, een systeem van politieke beslissingen, die de mechanismen van dagelijkse controle van de staat door middel van representatieve instituties bekijkt. Deze instituties worden bemand aan de hand van periodieke verkiezingen. Democratie geeft het recht aan de inwoners om hun representanten te kiezen. De methode van verkiezingen varieert naargelang de natiestaat maar het doel is om de kandidaat met de meeste stemmen te kiezen als lid van de uitvoerende, wetgevende of rechterlijke macht. Vroeger en soms nu nog vinden sommige overheden excuses om zich neer teleggen bij de beslissing van het volk. Het was pas in het einde van de 19e eeuw dat Westerse naties democratische instituties werden zoals we hen nu ook verstaan. Dit proces werd pas voltooid na WO, wanneer de fransen het stemrecht tot een universeel recht maakten voor de meeste volwassenen in bijna alle westerse natiestaten. De intentie van voorgaande restricties op het stemrecht zoals huidskleur, leeftijd, geslacht, inkomen had tot doel het privilege van stemmen tot de sociale en de economische elites te beperken. Het wegnemen van deze barrires had tot doel sociale gelijkheid en de directe macht van de kapitalisten op de staat te verminderen. Nu kunnen ook mensen die geen kapitaalbezit hebben hun invloed uitoefenen en hierdoor stemmen op partijen die tegen het kapitalisme zijn. Door de toenemende macht van de lagere klassen, oefenen ze een invloed uit op zowel de interne werking van de staat maar ook op de manier waarop markten voor particuliere goederen en diensten zullen functioneren. Herverdelingsmaatregelen, de verplaatsing van private eigendom naar publieke en staatseigendom zijn hier voorbeelden van. 24

Democratie is dus een politiek mechanisme dat de economische effecten van kapitalisme kan stillen. De graad van harmonie tussen deze twee meta-instituties is aan belangrijke factor van sociale cohesie en die kan ook de nood voor dwangmaatregelen verminderen. De potentie voor het samengaan van deze twee is gerealiseerd door specifieke politieke opties en de resultaten hiervan. De effectieve balans is een moeilijke taak dat niet vanzelfsprekend is.

Therborn definieert democratie als: 1) een vertegenwoordigde overheid geselecteerd door 2) een verkiezing bestaande uit de volledige volwassen bevolking, 3) waarbij de stemmen gelijk worden meegeteld en gewogen, 4) dat toelaat te stemmen voor gelijk welke partij zonder dat de staat mensen intimideert bij hun keuze. De verkiezingsmethode verschilt van natie tot natie. Het eerste doel is de kandidaat, met het grootste aantal stemmen, de overwinning te geven. De overheid moet dan gevormd worden door vertegenwoordigers van het grootst aantal inwoners (afhankelijk van het systeem). Tegen einde 19e E begonnen de westerse naties democratische instituties te vestigen in de vorm van degene die wij vandaag kennen. Degene die de productiemiddelen niet bezitten oefenen een bepaalde superioriteit uit in de verkiezingen, door te stemmen op een overheid die een staatsautoriteit wil gebruiken om fouten van het kapitalisme/effecten van het kapitalisme te corrigeren.

Democratie geeft de zwakkere rangen van de samenleving een mate van controle over de staat en helpen dus bij het vormen van de interne functie van de staat en de manier waarop de staat functioneert. Przeworski: Politieke democratie bestaat uit de mogelijkheid voor de werkers om hun eigen belangen te door te zetten. De verkiezingen zorgen ervoor dat iedere burger zijn zegje kan doen over diensten en goederen. Zij kunnen zelfs interveniren in een productie organisatie en bestemming van het resultaat. Staten hebben de private eigendom van de productiemiddelen vervangen door staatseigendom. Democratie offert een politiek mechanisme dat de economische effecten van het kapitalisme kan bewerken.

3. Beleidsvorming in de Liberaal-democratisch kapitalistische Staat Terwijl liberalisme en kapitalisme handelen over individuele rechten, handelt democratie over collectieve rechten. Die twee zijn tegengestelden, hoewel toch de term liberale democratie bestaat. Democratie kan een bedreiging vormen voor het liberalisme omdat de meerderheid de macht heeft om individuele rechten in de weg te staan, dus ook het eigendomsrecht van de kapitalisten. De angst van de liberalen zijn in de 20ste eeuw gerealiseerd geweest door de links georinteerde partijen die industrien nationaliseerde, belastingen werden geheven en ze hebben een inkomensverdeling verwezenlijkt Kapitalisme is niet verdwenen. Het doel was de belangen van de meerderheid niet meer te negeren.

Democratie maakt politiek beleid en implementatie van taken in een kapitalistische maatschappij moeilijker, omdat het politieke beleid zich niet langer alleen maar moet concentreren op de staat zijn belangen en de 25

belangen van de bedrijven. Iedereen zijn belangen moeten verdedigd worden (vrouwen, zwarten, kinderen, armen, ). Politiek geweld is meestal te wijten aan economische groei en democratie is meestal nodig om revoluties te vermijden.

Zowel democratie als liberalisme en kapitalisme vormen een belangrijke rol in de politiek-economische context van politiek beleid in vele moderne landen. Ze benvloeden de actoren en de ideen in de meeste processen. Maar een overheid zijn capaciteit om autonoom te handelen binnen zijn context is niet alleen door het kapitalisme en de democratie gevormd, maar ook door de manier waarop de overheid en de andere actoren in liberaal kapitalisme in elk land of onderwerp is georganiseerd.

Kapitalisme gaat over individuele rechten

democratie gaat over collectieve rechten.

Democratie betekent een bedreiging voor de liberale orde, omdat democratie de meerderheid de capaciteit geeft om hun individuele rechten te laten eroderen. De grootste vrees van de liberalen werd gerealiseerd in de 20ste eeuw wanneer de overheid af en toe hun macht gebruikte om industrien te nationaliseren (door de Btw te doen stijgen, het inkomen te herverdelen). Democratische overheden zouden niet langer de belangen van de meerderheid van de niet-elites kunnen negeren. Democratie kan zich niet langer concentreren op het dienen van de staatsbelangen en de belangen van de business-allianties. Men moet zich ook concentreren op de belangen van de boeren, werkers, kinderen en bejaarden, man en vrouw, Democratie moet ook proberen om de spanningen, gecreerd door het kapitalisme, te vermijden (zoals: rebellie, opstanden/revoluties). Het kapitalisme, liberalisme en de democratie zijn drie begrippen die samen de grootste invloed hebben op actoren en ideen in de meeste beleidsvormingsprocessen.

3.1 Politiek-economische structuren en publiek beleid De staat moet goed georganiseerd zijn en gesteund worden door prominente sociale actoren als men effectief beleid wil maken in een kapitalistische democratie. De mate waarin deze actoren in staat zijn dit te doen is afhankelijk van de eigen interne organisatie en hun relaties met de staat en andere machtige actoren. Dit zijn complexe relaties. Fragmentatie binnen en tussen prominente sociale groepen verstrekt de staat zijn beleidsautonomie en verzwakt de beleidscapaciteit. Als de sociale conflicten ernstig zijn, kan de staat zijn handelen verlamd worden. Sociale cohesie kan enerzijds zorgen voor een stabiele beleidsomgeving dat beleid vergemakkelijkt en de verwezenlijking promoot. Maar sterke sociale cohesie, langs de andere kant, kan de staat zijn mogelijkheid beperken om het beleid te veranderen in een significante of grotere manier.

Sterke organisaties kunnen meer effectiviteit bereiken en moeten geen onredelijke eisen maken voor de steun van hun leden behouden. En wanneer ze toestemmen tot een maatregel, kunnen ze dit handhaven door hun lidmaatschap, eventueel door sancties. Mancur Olson beweert dat in samenlevingen die gekarakteriseerd zijn door encompassing groups meer dan bij narrow (=beperkte) belangengroepen, de groepen veel van de kosten van inefficint beleid genternaliseerd hebben en dat die meer het inkomen herverdelen naar zichzelf volgens de laagst mogelijke sociale kost, en ze geven ook belang aan de economische groei en aan de samenleving als geheel. In tegenstelling tot het bestaan van verschillende beperkte belangengroepen 26

promoot competitie tussen groepen die de staat pushen om alleen maar het belang van hun leden te verdedigen, zonder te kijken naar de effecten voor de anderen. Het cumulatieve effect van beleidsvorming geleid door belangengroepen kan dikwijls tegenovergestelde beleidsvormen creren, die voor iedereen nadelig zijn.

De meest gewilde situatie voor de staat is dat zowel staat als samenleving sterk staan met een goed partnerschap tussen de twee. Hierbij wordt de capaciteit van het staatsbeleid en de autonomie gemaximaliseerd. Peter Evans noemt dit embedded autonomy. In contrast, is beleidseffectiviteit het laagst wanneer de staat zwak is en de samenleving gefragmenteerd. Staten met een partnerschap met sociale groepen zullen dus waarschijnlijk een coherent beleid hebben op lange termijn.

3.2 Politieke systemen en publiek Beleid Politieke systemen hebben een cruciale impact op de beleidscapaciteit van de staat en op hoe de staten beleid maken en implementeren en hun resultaten. In de unitaire systemen, waar er in duidelijke keten van hirarchie aanwezig is, wordt de complexiteit gereduceerd van de multi-levelgovernance en beleidsvorming. In landen als Frankrijk, Engeland, Japan,... behoudt de nationale overheid alle beslissingsbevoegdheden. De overheid kan kiezen of ze de machten uitbesteedt aan een lager niveau of niet, maar de nationale overheid blijft onbetwist. Het belangrijkste kenmerk van de federale politieke systemen is het bestaan van twee autonome niveaus van overheid. Deze twee niveaus zijn niet aan elkaar gebonden in een boven of ondergeschikte relatie, maar ze genieten van complete discretie in hun zaken. Federalisme is de hoofdreden van zwakke beleidsvorming en zwakke overheden in vele politieke sectoren in landen als US en Canada. Federalisme maakt de beleidsvorming een langdurige haatdragende affaire als er verschillende overheden discussiren over juridische issues of andere. Verschillende overheden binnen een land kunnen contradictorische beslissingen nemen.

Wat is de link tussen de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht? In parlementaire systemen wordt de uitvoerende macht gekozen door de wetgevende en ze blijven aan de macht zolang de meerderheid van de wetgevende macht hen ondersteunt. In presidentile systemen is de uitvoerende macht, gescheiden van de wetgevende, verkozen door kiezers en hoeven ze geen meerderheidssupport van de wetgevende macht (VS). Andere landen, zoals Frankrijk, hebben een hybride systeem. De scheiding tussen uitvoerende en wetgevende macht in presidentile systemen en de fusie van beide in parlementaire macht hebben belangrijke gevolgen voor het beleidsproces: 1) Scheiding in de presidentile systemen -De scheiding van de machten zorgt vaak voor problemen bij de beleidsvorming in presidentile systemen. -Het is belangrijk dat de partij van de presidentile affiliatie de meerderheid vormt in beide huizen van de wetgevende macht. Maar de lokale belangen motiveren de wetgevers en dit kan de partijdige loyaliteiten overschrijden. Om de steun van de meerderheid te krijgen voor beleidsmaatregelen is het goed dat de president een koopje doet met de leden van de 27

wetgevende macht (door het offeren van administratieve of budgettaire beloningen in ruil voor ondersteuning). -Actieve betrokkenheid van leden van de wetgevende macht zorgt ervoor dat er vaak conflict is met de uitvoerende macht -Het opent meer mogelijkheden voor belangengroepen en kiezers om het beleidsproces te benvloeden; 2) Parlementaire systemen de uitvoerende macht heeft steun nodig van de wetgevende macht, vooraleer maatregelen erdoor komen. Er is weinig kans dat het beleid verandert eens het is gentroduceerd in het parlement. Enige kans dat het nog kan veranderen is wanneer de overheid geen voldoende meerderheid heeft in de wetgevende macht. Algemeen gesproken is de beleidsvorming in de parlementaire systemen gecentraliseerd rond de uitvoerende macht, wat de overheid mogelijk maakt beslissende acties te ondernemen.

3.3 Binnenlandse beleidsactoren De volgende sets van politieke actoren bestaan in de meeste liberale-democratische kapitalistische landen en hebben een invloed op de politieke processen en uitkomsten.

3.3.1 Verkozen politici De verkozenen kunnen in twee categorien worden opgedeeld: de leden van de uitvoerende macht en die van de wetgevende macht. De uitvoerende macht is de sleutelspeler in elk politiek subsysteem, het heeft een constitutionele autoriteit om te regeren in het land. Er is wel wat controle over de uitvoerende macht in het parlementair systeem, zolang dat de overheid de meerderheid heeft in de wetgevende macht. In een presidentieel systeem daarentegen heeft de uitvoerende macht veel beoordelingsbevoegdheid achter de wetgevende controle in financile en regulerende zaken, nationale veiligheid,... De uitvoerende macht heeft veel bronnen die hun positie versterken (bv. informatiecontrole, fiscale controle...) De uitvoerende macht heeft een bureaucratie om advies te geven en haar preferenties uit te voeren. Het kan dus gebruikt worden om de bronnen te controleren en de sociale actoren te benvloeden. Ze heeft ook de controle over de tijd waarop een wet in werking wordt getreden; dit geeft hen een grote controle over de politieke agenda. De ministers worden voortdurend gebombardeerd met maatschappelijke behoeften. Deze behoeften worden vaak niet genegeerd, omdat de politici hun kiezers moeten onderhouden. Leden van de wetgevende macht spelen een verschillende rol. In parlementaire systemen: 1) hun taak is verantwoording af te leggen aan de regering. De prestaties van deze functie laten mogelijkheden toe om het beleid te benvloeden. 2) de wetgevers kunnen hun zegje doen tijdens de goedkeuring van het wetsvoorstel en budgetten (in ruil daarvoor mogen zij beleidsveranderingen in vraag stellen) 3) wetgevers stellen problemen voor en discussiren over implementatieproblemen en wijzigen verzoeken. De meeste wetten worden voorgesteld door de uitvoerende macht en worden aangenomen bij de wetgevende macht. Dit is vooral zo in parlementaire systemen. In presidentile systemen is de wetgevende macht 28

autonoom van de gouvernementele constitutionele macht. Dit verklaart waarom presidenten goeie maatjes moeten zien te worden met de wetgevende macht, anders riskeren ze een nederlaag in het halen van hun doelen. De internationale organisatie van de wetgevende macht is ook een belangrijke determinant van hun rol in het beleidsproces. Wetgevende machten, waar het lidmaatschap strak georganiseerd is in partijen en gekenmerkt wordt door een hoge graad van cohesie en discipline, laat de overheid toe om een onafhankelijke positie in te nemen (dit is vooral zo in parlementaire systemen). Zo is de rol van de individuele wetgever kleiner in parlementen waar n partij een duidelijke meerderheid heeft. Het bestaan van verschillende kleine partijen in coalities laat wetgevers toe om hun mening te geven. De meest belangrijke beleidsfuncties worden gevormd in gevestigde comits. Om expertise op te bouwen moeten de leden de comits dienen over een langdurige periode. De natuur van het probleem benvloed de wetgevende betrekking in het beleidsproces. Bij technische issues worden wetgevende machten niet betrokken want zij kunnen het probleem niet volledig begrijpen. Zo moeten wetgevers ook niet betrokken zijn bij beleidsproblemen rond een crisis, omdat het te lang duurt vooraleer het onderwerp is gentroduceerd, vervolgens gedebatteerd... Sommige beleidsvoorstellen zijn gerelateerd aan de propaganda van onderhoud van zeker symbolische waarden. De meningen hierover zijn vaak zo verdeeld dat de uitvoerende macht soms meer rekening probeert te houden met de opvattingen van de wetgevers tijdens het vormen van wetgeving. Ten gevolge van deze beperkingen speelt de wetgevende macht vaak een kleine rol in het beleidsproces in parlementaire systemen. in Republikeinse systemen, waar de wetgevende agenda minder strak wordt gecontroleerd door de uitvoerende macht kunnen individuele wetgevers een meer invloedrijke rol spelen in het beleidsproces.

3.3.2 Het publiek Het publiek speelt maar een kleine rol in het publieke beleidsproces. Dit wil niet zeggen dat hun rol onbelangrijk is op het vlak van normen, attitudes en waarden tegenover het beleidsproces. In de meeste democratische staten zijn politieke beslissingen genomen door representatieve instituties die gespecialiseerde actoren raadplegen die mee de inhoud van het publieke beleid bepalen. Die instituties bieden natuurlijk wel geen mechanismes aan waardoor de inwoners op een directe manier het beleid determineren.

De inwoners spelen een belangrijke rol als kiezer. Aan de ene kant is het zo dat kiezen de meest fundamentele vorm van publieke participatie is in democratisch beleid en beleidsprocessen. Ze kunnen zo hun voorkeur inzake de overheid verduidelijken en de politieke partijen dwingen om een interessant beleidspakket voor te dragen. Langs de andere kant kunnen kiezers de richting van het beleid maar weinig benvloeden door drie redenen. Ten eerste is het zo dat politieke partijen niet verplicht zijn om hun standpunten te verwezenlijken eenmaal ze verkozen zijn. Ten tweede spelen vooral de experts in plaats van de wetgevende macht een belangrijke rol bij het politieke beleid. Ten derde stemmen mensen niet alleen maar op iemand vanwege het voorgestelde politieke beleid en zitten politiekers niet alleen maar in de verkiezingen vanwege hun politieke platform. De impact van de publieke mening op politieke processen is meer frequent hoewel het indirect is. Er is bewezen dat de relatie tussen de publieke opinie en de beleidsvorming complex is maar er is een tendens nu 29

zichtbaar dat het meer simpel, direct en lineair kan bezien worden. Het simpelste model van de relatie tussen de publieke opinie en publieke beleidsvorming beziet de overheid als een beleidsvormingsmachine die op een directe manier populaire sentimenten in publieke beleidsvorming beslissingen omzet en strategien implementeert. Dit is een hoge problematische perceptie als het aanneemt dat publieke opinie een concreet quasi-permanent karakter heeft, dat makkelijk geaggregeerd kan worden in coherente politieke posities. Vele studies hebben de vage, abstracte en veranderende natuur van de publieke opinie aangetoond. De publieke rol van beleidsvorming mag niet als vanzelfsprekend ervaren worden.. Maar het mag ook niet genegeerd worden, vooral niet in relatie met andere elementen van de beleidsvormende context. Ze kunnen veranderingen in de publieke agenda teweeg brengen. Het publiek speelt een belangrijke rol als kiezer. Aan de ene kant is stemrecht n van de meest basis en fundamentele middelen om deel te nemen aan de politiek. Aan de andere kant is de kans dat de kiezer het beleid goed kan benvloeden heel klein voor 3 redenen: 1) de meeste democratien delegeren de beleidsvorming aan politieke vertegenwoordigers die verkozen werden. 2) de meeste wetgevers spelen slechts een zeer kleine rol in het beleidsproces. 3) kandidaten en politieke partijen doen vaak niet mee aan de verkiezingen op basis van hun beleidsplatform. En als ze dit wel doen, is het zo dat kiezers niet enkel stemmen op basis van de doelstellingen van een partij, maar spelen nog veel andere zaken mee. Politiekers besteden aandacht aan de publieke opinie terwijl hun beleidsbeslissingen niet altijd overeenstemmen ermee...

3.3.3 Bureaucratie De ambtenaren die omgaan met het publieke beleid en de administratie worden de bureaucratie genoemd. Hun functie is de uitvoerende macht te assisteren bij de uitvoering van zijn taken. Zij zijn vaak heel belangrijk in het beleidsproces en de centrale figuren in vele beleidssubsystemen. De bureaucratie helpt de uitvoerende macht vanwege zijn grote complexiteit en de vele verantwoordelijkheden die het kabinet niet alleen kan dragen. Bepaalde beleidsinterventies zijn geautomatiseerd, zodat ze zonder menselijke interacties uitgevoerd kunnen worden (vb. indexering van de publieke pensioenen naar de inflatie).

De macht van de bureaucratie en zijn invloed zijn gebaseerd op de wetgevingen van beleidsbronnen. Ten eerste de wet zelf, ten tweede heeft de bureaucratie toegang tot bepaalde bronnen om de organisatie te handhaven. In vele landen is het de grootste singuliere uitgever van geld in het land. Ten derde is het een plaats met een brede reeks van expertise en bronnen. Het geeft werk aan bijna elke professie, die mensen worden ingehuurd voor hun expertise. Ten vierde hebben bureaucratien toegang tot grote hoeveelheden van informatie van de samenleving. Ten vijfde geeft de duurzaamheid van de bureaucratie een voorsprong op hun nominale superieuren (nl. de verkozen uitvoerende macht). Ten slotte is het zo dat publieke deliberaties in de meeste gevallen in het geheim met de bureaucratie waardoor andere actoren het moeilijker hebben om een invloed uit te oefenen. 30

De structuur van de bureaucratie is misschien nog wel het sterkst op de publieke politieke processen en dan vooral op het sectorale level. De concentratie van macht vermindert in slechts enkele agentschappen de mogelijkheden tot conflict en het laat lange termijn beleidsplanning toe. De autonomie van de bureaucratie van politiekers en sociale groepen versterkt de effectiviteit in de beleidsvorming. Om sterk te zijn heeft de bureaucratie een sterk mandaat nodig, een professionele sfeer een veel steun. Sterke banden met clintengroepen zijn ook te vermijden als de bureaucratie efficint wil zijn. En als men de mogelijkheid wil hebben om de eigen info te verzamelen kan men belangengroepen ook beter vermijden.

Frankrijk, Korea, Singapore en Japen hebben historisch gezien bureaucratien die een verheven status in de overheid en de samenleving hebben. Ze zijn een homogene elite groep die een belangrijke rol spelen in het beleidsproces. Ze ondergaan een lange professionele training en hebben vervolgens daar een levenslange carrire. In Rusland en Nigeria hebben bureaucratien een relatieve lage status en hebben ze niet de capaciteit om tegen de uitvoerende macht of sociale groeperingen in te gaan. Dit zorgt voor incoherentie en kortzichtige politiek. Soms wordt dan corruptie de norm. De effectieve mobilisatie van bureaucratische experts is zeldzamer dan men meestal aanneemt. Ondanks de massieve uitbreiding van bureaucratien in heel de wereld sinds de laatste jaren, komen zwakke bureaucratien heel veel voor. In veel landen is er corruptie, lage belastingen, slechte werkomstandigheden. Bureaucratien kunnen meestal niet werken aan de complexe problemen waarmee ze te maken krijgen. Als deze condities zich voordoen in een land, dan is het waarschijnlijk dat de staat problemen zal hebben met een effectief beleid te handhaven en te implementeren zoals de intenties erover waren.

Terwijl het verleidelijk is om een bureaucraten te zien als de meeste invloedrijke politieke actoren, moet de rol van de bureaucratie toch niet overdreven worden. De politieke uitvoerende macht is bijna verantwoordelijk voor al het beleid. Belangrijke politieke zaken zullen ook meer behandeld worden door de uitvoerende controle. De bureaucratie is een collectie van organisaties met elk zijn eigen interesses, perspectieven en procedures. Dit kan eenzelfde mening moeilijk maken. Zelfs in hetzelfde departement zijn er dikwijls politieke, persoonlijke, functionele en technische verschillen. Dus het is niet ongewoon dat de uitvoerende macht hierbij moet optreden.

3.3.4 Politieke partijen Politieke partijen kunnen mensen en hun overheid verbinden op een manier dat het beleid benvloed. Partijen opereren door de grenslijn tussen staat en sociale actoren, soms handelen ze als poortwachters voor welke actoren toegang krijgen tot de politieke macht. Ze hebben de neiging om het politieke beleid indirect te benvloeden door middel van hun rol in de uitvoerende macht en in mindere mate door de wetgevende macht. Het is niet zeldzaam voor partijleden in de overheid dat ze hun officile partij-achtergrond negeren wanneer ze beleid ontwikkelen. De impact van politieke partijen op de beleidsresultaten is het onderwerp geweest van empirisch onderzoek. Er is bewijs dat historisch, Europese overheden geleidt door christelijke democratische en sociaal 31

democratische partijen positief gerelateerd zijn aan de ontwikkeling van welvaartsprogrammas. En ook dat linkse en rechtse overheden verschillende fiscale beleid orintaties naar werkloosheid en inflatie vermindering hebben. Verschillen tussen partijen zijn ook gelinkt met verschillende karakteristieke voorkeuren voor bepaalde types van beleidsinstrumenten, zoals publieke bedrijven of marktgebaseerde instrumenten. Maar de tijdelijke significantie van partijen is ook uitgedaagd geweest door diegene die beweren dat overheden te complex zijn geworden door invloed van partijdige generalisten. Andere studies hebben zich gefocust op de mate van beleid leren en wedijver tussen staten en subnationale eenheden en degene die de impact van de internationale invloeden op huishoudelijke beleidsmaken. Deze studies beargumenteren het gegeven van het gedaalde belang van partijen in tijdelijke politieke processen.

Het idee dat politieke partijen een grote rol spelen in politieke beleidsprocessen lijdt tot een grote rol van de verkiezingen en verkiezingsuitslagen in democratische staten. Omdat stemmenzoekende partijen en kandidaten een beleid promoten waarmee ze hopen kiezers te vinden, is het kiessysteem niet gestructureerd zodat kiezers kunnen kiezen voor een bepaald beleid. Dit heeft ook tot gevolg dat het publiek niet de mogelijkheid heeft om beleidszaken te verschuiven naar de overheidsagenda. De officile agenda van overheden is meestal gedomineerd door routine of genstitutionaliseerde agenda-setting mogelijkheden. Zelfs wanneer partijen er in slagen een onderwerp te verplaatsen van de publieke naar de officile agenda, kunnen ze de evolutie vanaf dit punt niet controleren. Terwijl de directe invloed van politieke partijen op het politieke beleid dempend kan zijn, is hun indirecte invloed dit niet. De rol gespeeld door politieke partijen in de uitvoerende en wetgevende macht zorgt voor een considerabele invloed op de inhoud van politieke beslissingen genomen door die individuen. Maar deze macht moet niet overschat worden. In moderne overheden, zoals we gezien hebben, is de vrijheidsgraad die gepaard gaat met elke beslissingsmaker benvloed door veel factoren die het gedrag van elk kantoor limiteren en de acties van elke kantoorhebbende beperkt. Er zijn veel regelgevingen die bepalen welke beslissingen door welke overheid mag genomen worden en ook de procedures die hierbij horen. Politieke partijen lijken een diffuus, indirect effect te hebben op beleidsmakers doorheen hun rol in het bepalen wie de rechterlijke, uitvoerende en wetgevende macht mag bemannen. Hun rol in de agenda-setting is zeer zwak, terwijl ze een sterkere maar nog steeds indirecte rol spelen in de beleidsformulatie en de beslissingen door de sterke rol door leden van de politieke uitvoerende macht. Hun rol in beleidsimplementatie is virtueel gezien nihil, terwijl ze een meer direct effect kunnen hebben op de beleidsevaluatie genomen door wetgevende comits. Het feit dat de invloed van partijen op particuliere stadia van het beleidsproces misschien gedimd wordt, wil niet per se zeggen dat partijen geen belang hebben. Hun invloed blijft bestaan.

3.3.5 Belangen- of drukkingsgroepen Belangen-of drukkingsgroepen krijgen veel aandacht. Deze aandacht is gedeeltelijk dankzij de belangrijke rol die ze door pluralistische en neo-pluralistische theoretici krijgen toegedicht. De uiteindelijke beslissingsmacht mag dan bij de regering liggen, georganiseerde groepen kunnen deze beslissingen wel danig benvloeden. Een waardevolle hulpbron waarover deze groepen beschikken is unieke, specifieke 32

kennis, die andere partijen kunnen ontberen. Deze informatie is dikwijls onontbeerlijk voor politici en bureaucraten, en zij zijn dus geneigd deze groepen van steun te voorzien (in ruil voor die informatie), en te raadplegen. Naast informatie bezitten belangengroepen ook financile middelen, die ze kunnen aanwenden om bepaalde politici te steunen bij een campagne. Ze kunnen ook actief campagne voeren voor verkiezingskandidaten.

De invloed van drukkingsgroepen is echter afhankelijk van een aantal factoren: 1. Grootte. Hoe groter de drukkingsgroep, hoe hoger de kans dat beleidsmakers rekening zullen houden met hun eisen. 2. Peak associations. Dit zijn associaties die pressiegroepen kunnen aangaan met bedrijven of groepen van arbeiders die min of meer dezelfde belangen nastreven. Een coherente associatie kan meer invloed uitoefenen dan een pressiegroep die, hoe groot ook, in zijn eentje handelt. 3. Financile middelen. Hoe meer middelen, hoe meer personeel er kan worden aangenomen (met inbegrip van mensen die weten hoe het er in de politiek aan toegaat).

Dan worden een paar belangrijke belangengroepen besproken: A. De rol van het bedrijfsleven. De structurele kracht van het bedrijfsleven heeft het potentieel om sociale welvaart zowel te promoten als tegen te werken. Die erosie zal vaker het geval zijn wanneer er geen sprake is van organisationele coherentie tussen de verschillende bedrijven: indien succesvol, kan het vermogen van individuele bedrijven om de regering onder druk te zetten, leiden tot incoherent en kortzichtig beleid. Conflicten tussen verschillende bedrijven vergroten dit risico nog.

De sterkte of zwakte die uitgaat van deze groep, wordt bepaald door een aantal factoren: Historische factoren: hoe sterker de vakbonden staan, hoe meer de belangenbehartiging van de werkgevers hiermee zal samen hangen. Ook al staan de vakbonden vandaag niet meer sterk, als dit ooit zo geweest is, zal dit in de toekomst ook nog invloed blijven uitoefenen. De aanwezigheid van een sterke, autonome staat. Bedrijven moeten zich goed organiseren als ze invloed op het beleid willen uitoefenen in een sterke staat. Anderzijds kan een sterke staat ook een actieve samenwerking tussen bedrijven aanmoedigen, om te vermijden dat er te veel conflicterende belangen zijn tussen de verschillende bedrijven. Economische structuur. In economien met een lage industrile concentratie, of met hoge niveaus van buitenlands eigendom, is het moeilijk voor de verschillende bedrijven om zich te verenigen. Politieke cultuur. Waar de politieke cultuur er een is van het ondersteunen en stimuleren van vrij ondernemerschap (vb. VS, Canada), zullen ondernemingen minder nood hebben aan het zich verenigen in een belangengroep.

33

De graad waarin functionele representatie wordt af- of goedgekeurd. In de Angelsaksische wereld staat men bijvoorbeeld wantrouwig tegenover bedrijven die zich verenigen om hun belangen te verdedigen.

B. Vakbonden. Deze zijn over het algemeen redelijk invloedrijk, maar worden aangenomen zwakker te zijn dan bedrijven, vooral omdat bedrijven zelfs op individuele basis een invloed kunnen hebben op beleid, terwijl het bij vakbonden echt nodig is zich te verenigen. Ook hier zijn de aard en de kans op succes afhankelijk van een aantal institutionele en contextuele factoren: Structuur van de staat an sich: een zwakke en gefragmenteerde staat zal niet in staat zijn om participatie van vakbonden te verzekeren, aangezien aan die vakbonden weinig zekerheid kan worden gegeven dat de overheid zijn woord zal houden. Vakbonden zijn over het algemeen het meest invloedrijk in corporatistische staten (vb. Nederland, Scandinavische landen), en het minst invloedrijk in pluralistische staten (vb. Verenigde Staten, Canada) Aard van bedrijfsvereniging: waar de bedrijven zwak en ongeorganiseerd zijn, is het weinig nuttig een sterke vakbond te organiseren, omdat de nood eraan ontbreekt. Eigen interne organisatie: dit is de belangrijkste factor van al dan niet succes. Het aantal leden is van belang, net als de structuur van onderhandelingseenheden: gedecentraliseerde collectieve onderhandelingen resulteren in een gefragmenteerde articulatie van eisen. Een

vakbondsvereniging die gefragmenteerd is rond regionale, talige, etnische, religieuze,.. scheidingslijnen, zal er moeilijk in slagen het beleid te benvloeden. Om haar potentieel te bewerkstelligen, heeft een vakbond, meer nog dan bedrijven, nood aan een centrale organisatie.De meest doeltreffende manier om een doel te bereiken, is collectieve actie.

3.3.6 Denktanks en onderzoeksorganisaties Een denktank kan gedefinieerd worden als een onafhankelijke organisatie die zich bezighoudt met interdisciplinair onderzoek met de bedoeling het beleid te benvloeden. Hun onderzoek is meestal gericht op het voorstellen van praktische oplossingen of, in geval van sommige denktanks, het rechtvaardigen van hun ideologische positie. Dit is ook wat hen onderscheidt van onderzoekers aan universiteiten, wiens interesses meer gespecialiseerd zijn, en die niet noodzakelijk op zoek gaan naar praktische oplossingen, en die doorgaans niet ideologisch gemotiveerd zijn. Hoewel ze dit op een partijdigere manier doen, dienen ook denktanks een min of meer intellectueel autonoom (van de regering, bedrijven, of om het even welke politieke partij) imago te hebben om geloofwaardig over te komen naar beleidsmakers toe. In ontwikkelingslanden worden denktanks doorgaans gefinancierd door de overheid, wat meteen hun geloofwaardigheid aantast.

Denktanks besteden veel geld en tijd aan het publiceren van hun bevindingen. Een aantal ontwikkelingen van de laatste jaren hebben de manier waarop denktanks functioneren benvloed: 34

Zo hebben nieuwkomers binnen publieke debatten (zoals vrouwen, migranten) indirect gezorgd voor nieuwe gespecialiseerde denktanks.

Globalisering en de toename van transnationale problemen hebben gezorgd voor transnationale partnerschappen, of het ontstaan van multinationale organisaties.

Geldgebrek en intrekking van subsidies hebben ervoor gezorgd dat denktanks nu een groot deel van hun tijd moeten investeren in het werven van fondsen, wat de kwaliteit van het onderzoek geen goed doet. Dit heeft geleid tot overspecialisatie en het ontstaan van een moordende competitie.

3.3.7 Massamedia De rol die de (massa)media speelt in het maken van beleid is omstreden. Volgens sommigen valt die rol moeilijk te overschatten, volgens anderen is de rol eerder marginaal. Wat wel vaststaat is dat de media een rol speelt als link tussen de samenleving en de staat. Hoe groot die rol is, is echter onduidelijk. De rol van de media is significant als het aankomt op agenda -setting. Dit is belangrijk, aangezien het nieuws geen objectieve weerspiegeling is van de realiteit; maar een subjectieve voorstelling van feiten die geacht worden het publiek te interesseren. Misdaadverhalen krijgen bijvoorbeeld steevast aandacht, waarna het publiek maatregelen eist van de beleidsmakers. Groepen en individuen die een coherent verhaal in de pers weten te brengen, hebben meer kans op succes dan andere. Desalniettemin moeten we de rol van de media niet overschatten: beleidsmakers zijn slim genoeg om hiermee om te gaan en, meer nog, weten dikwijls de media (en op die manier het publiek) in hun voordeel te bespelen. Op die manier kan dus ook worden gezegd dat de media eerder gestuurd worden door de mening van beleidsmakers dan andersom.

3.3.8 Academische beleidsexperten en adviseurs Hoewel academische bevindingen geneigd zijn minder aandacht te krijgen dan die van denktanks, zijn hun bevindingen toch van belang, vooral omdat ze beter onderbouwd en kritischer zijn dan resultaten van denktanks.

4. Het internationale systeem en publiek beleid Het internationale systeem wint aan belang bij het vormgeven van het nationaal beleid. De effecten van internationale instituties op binnenlands beleid inschatten is echter moeilijker dan die van landelijke instituties. Het internationale systeem benvloedt niet enkel beleidssectoren die duidelijk internationaal zijn (zoals defensie, handel), maar ook sectoren met schijnbaar geen directe internationale verbinding (vb. gezondheidszorg).

4.1 Internationale Actoren en Regimes Een van de meest doeltreffende manieren om te bepalen wat de invloed van internationale actoren op het nationaal systeem kan zijn, is uit te zoeken of een internationaal regime de betrokkenheid van het nationaal systeem al dan niet vergemakkelijkt. Een internationaal regime wordt gedefinieerd als sets van regelingen van bestuur of netwerken van regels, normen en procedures die gedrag regelen en de effecten ervan 35

controleren. Deze regimes variren in vorm, reikwijdte, en de instrumenten waarmee ze in de praktijk worden gebracht. Sommige zijn gebaseerd op expliciete verdragen, andere op conventies. Sommige omvatten verschillende zaken, andere hebben 1 specifiek onderwerp. Internationale regimes benvloeden publiek beleid door sommige opties te promoten, en andere te ontmoedigen. Internationale actoren hebben het makkelijker tussen te komen in beleidssectoren waar reeds een internationaal regime bestaat.

Omgekeerd kan de aard van het nationaal beleidssysteem ook de rol van internationale actoren benvloeden. Zo wordt verwacht dat internationale actoren invloedrijk zijn in sectoren met gefragmenteerde subsystemen, die hun een beter mogelijkheid schenkt voor interventie. Andersom geldt dat het moeilijk is te interveniren waar het geassocieerde subsysteem coherent is en verenigd is tegen externe interventie (vb. de georganiseerde weerstand van de olie-industrie tegen het Kyoto-protocol). De beste situatie voor externe actoren is echter die waarin het subsysteem coherent is, en voorstander van externe betrokkenheid.

Niet alle internationale actoren werken voor publieke eenheden of private agentschappen. Voorbeeld van NGOs. Aan de ene kant van het spectrum bevinden zich advocacy NGOs, zoals Greenpeace en Amnesty International, aan de andere kant bevinden zich NGOs als World Business Council on Sustainable Development, die multinationals steunt tegen de kritiek die wordt geuit door advocacy NGOs.

De reikwijdte en intensiteit van het internationale systeem is de laatste jaren enorm toegenomen. Dit is het resultaat van globalisering of, meer precies, van internationalisering. Hoewel de gevolgen hiervan niet eenduidig zijn, kunnen een paar belangrijke trends worden onderscheiden: 1. Internationalisering van de wereldeconomie heeft de snelheid waarmee de effecten van gebeurtenissen op een bepaalde plaats zich verspreiden naar andere delen van de wereld, sterk doen toenemen (dankzij de verspreiding van telecommunicatie). Bovendien kunnen sectoren ook andere sectoren benvloeden, terwijl die voorheen geheel los van elkaar stonden. 2. Internationalisering creert nieuwe mogelijkheden om te leren uit beleidservaringen van anderen (zowel goeie als slechte voorbeelden). 3. Internationalisering promoot nieuwe patronen van beleidsmaken: sterke nieuwe internationale organisaties en regimes (vb. EU, WTO) hebben nieuwe mogelijkheden geschapen voor nationale actoren om hun belangen na te streven, buiten het nationale systeem om.

4.1.1 Voorbeelden van Internationale Regimes in Handel en Financin Voorbeelden: WTO, Transnationale bedrijven (TNCs). Internationale regimes hebben niet op alle naties hetzelfde effect: hoe machtiger de natiestaat, hoe meer beleidsautonomie. Niet enkel hebben machtige natiestaten de mogelijkheid andere staten te verplichten hun gedrag te veranderen, ook is het zo dat anderen vrijwillig hun gedrag aanpassen om aan de verwachtingen van dominante natiestaten te voldoen. Afhankelijk van hoeveel militaire en economische macht een land heeft, kan het ofwel een beleids-maker als een beleidstaker zijn. 36

5. Subsystemen van beleid en beleidsregimes: het integreren van instituties, ideen en actoren. Het identificeren van actoren in een beleidsproces, wat ze samen brengt, hoe ze interageren, en welk effect hun interactie heeft op beleidsvorming en beleidsuitkomsten heeft de aandacht getrokken van verschillende auteurs. Het concept van policy subsystem is uit hun studies opgerezen als een concept dat de wisselwerking tussen actoren, instituties en ideen in beleidsvorming helpt vast te leggen.

5.1 Subsystemen van beleid De actoren en instituties die worden gevonden in elke sector of probleemgebied vormen gezamenlijk een subsysteem van beleid binnen het ruimere politiek-economische systeem. Er bestaan verschillende modellen die proberen vast te leggen op welke manier ideen, actoren en instituties interageren in het beleidsvormingsproces.

Het oudste concept werd in de VS ontwikkeld door critici van het pluralisme, die de notie van sub-government uitdachten: groeperingen van maatschappelijke en staatsactoren in

geroutineerde patronen van interactie, en als hoofdrolspelers in beleidsvorming. Dit was gebaseerd op de observatie dat belangengroepen, congrescomits en overheidsinstellingen in de VS, systemen van onderlinge steun en constante wederzijdse interactie ontwikkelden over regelgevende en wetgevende zaken. Dit werd voorgesteld doormiddel van iron triangles1 (afbeelding links). Deze drie groepen kregen dan de kritiek dat ze eigenbelang lieten primeren op algemeen belang, en op die manier de democratie ondergraafden. In de jaren 60-70 wees verder onderzoek uit dat veel van die sub-governments niet oppermachtig waren en dat hun invloed afhankelijk was van het dossier en de tijd. Hierna ontstond een meer flexibele notie van een beleids -subsysteem, genaamd issue-network(Hugh Heclo): ruimer, minder stabiel, dynamisch (een groot verloop van deelnemers) en veel minder genstitutionaliseerd dan de iron triangles. Subsystemen moeten volgens Heclo worden gezien op een breed spectrum, met aan de ene kant iron triangles, en aan de andere kant issue networks.

Volgend onderzoek wees uit dat ook dit tweezijdig spectrum nog te eenvoudig was. Rhodes: netwerken variren naargelang niveau van integratie (een functie van hun stabiliteit qua ledenaantal), restrictiviteit van lidmaatschappen, graad van isolatie van andere netwerken en het publiek, en de aard van de bronnen waarover ze controle hebben. De Amerikaan Hamm argumenteerde iets soortgelijks: sub-governments

Waarbij iron betrekking heeft op hun iron-clad (ofwel: keiharde) controle over verschillende aspecten in het beleidsvormingsproces

37

kunnen worden onderscheiden op basis van hun interne complexiteit, functionele autonomie, en niveaus van interne en externe coperatie. Rhodes typologie werd bekrachtigd door Wilks en Wright in hun onderzoek van het Europese industrile beleidsvormingsproces. Volgens hun variren netwerken volgens 5 dimensies: de belangen van de leden van het netwerk, het lidmaatschap, de mate van onderlinge afhankelijkheid van leden, de mate waarin het netwerk gesoleerd wordt van andere netwerken, en de variaties in de verdeling van hulpbronnen tussen de leden. Deze conceptualisering liet het maken van een hoog (sterk gentegreerde netwerken) laag (zwak gentegreerde netwerken) schaal toe.

Sabatier kwam met het inzicht dat een subsysteem kan bestaan uit verschillende sub -componenten. Een advocacy coalition verwijst hierbij naar een subset van actoren in het subsysteem. De leden van zon coalitie komen uit verschillende groepen van actoren, maar delen een aantal basisovertuigingen en streven ernaar om hun gemeenschappelijk doel te bereiken. Dit schema van Sabatier en Jenkins-Smith verenigt op slimme wijze de rol van kennis en belangen in het beleidsvormingsproces, aangezien beleidsactoren in deze visie samenkomen in functie van gedeelde opvattingen en doelen en hun specifieke kennis met elkaar delen om die doelen (hun belangen) te verwezenlijken. Deze coalities worden dus samengehouden door hun gedeelde belangen, maar de mate van het succes dat ze zullen boeken, wordt bepaald door verschillende factoren (zoals geld, expertise, draagvlak). Sommige van deze externe factoren zijn relatief stabiel door de tijd heen (vb. aard van het probleem, culturele waarden), en zijn dus goed te voorspellen, andere zijn meer variabel (zoals publieke opinie, technologie, inflatie en werkloosheid, verandering van het politieke landschap)

Er bestaan dus verschillende subsystemen, afhankelijk van de structurele onderlinge relaties tussen hun verschillende onderdelen. Het was dus belangrijk deze verschillende componenten te classificeren om de subsystemen beter te kunnen analyseren. Zo kan er een zinvol onderscheid worden gemaakt tussen gemeenschappen (community) ,waar er een dominante kennisbasis is, en gemeenschappen waar dat niet zo is. Een tweede kritisch punt van onderscheid betreft de hoeveelheid van relatief losse sets van ideen die er bestaan, en de vraag of er een consensus bestaat over een bepaalde set. Op basis hiervan kan dan een matrix worden opgesteld van 4 types van discours communities: 1. 1 enkele set van ideen is dominant en er zijn geen andere sets van ideen (vb. fiscaal beleid) Hegemonic community 2. Verschillende sets, geen dominante set (vb. biogenetica) Chaotic community 3. Een klein aantal grote sets vechten om dominantie (vb. milieubescherming) Contested community 4. 1 dominante set, maar verschillende andere, minder populaire ideen als uitdager (vb. handel vrije handel vs. Anders-/antiglobalisme) Fractious communitu 38

Verschillende observatoren hebben het belang van 2 variabelen aangeduid in het scheppen van de structuur en het gedrag van beleidsnetwerken: aantal en type leden; de vraag of de staat, dan wel leden uit de maatschappij de activiteiten en interacties domineren. Hiermee kan dan een classificatie van netwerken worden aangemaakt:

Aantal leden weinig Dominante actor Staat Samenleving State corporatist networks Social corporatist networks Veel State pluralist networks Social pluralist networks

De componenten beleidsparadigmas en beleids-subsystemen kunnen gekoppeld worden in relatief langdurige beleidskaders of beleidsregimes (policy networks).

5.2 Beleidsregimes Weinig beleidsanalyses, zowel op lokaal als internationaal vlak, bevragen de basisbeginselen (zoals kapitalisme en democratie) telkens als er wordt nagedacht over het al dan niet uitvoeren van een overheidsbeleid. Belang van beleidsregime. Want dit is een vaste waarde, basisbeginsel, over een langere periode. Er zijn verschillende definities inzake beleidsregime. Hieronder zullen er enkele besproken worden: Definitie 1: Beleidsregime probeert te vatten hoe beleidsinstituten, actoren en ideen voor een termijn worden samengebracht tot genstitutionaliseerde interactiepatronen, die publiek beleid qua inhoud en qua processen min of meer constant houden over de tijd. Vb. Esping-Andersen: een gegeven organisatie van staatseconomische relaties is verbonden met een bepaald sociaal beleid.

Definitie 2: Harris en Milkis; Beleidsregimes= het is een verzameling van (1) ideen die de overheidsactiviteiten verantwoorden (2) instituties die policy-making structureren (3) een set van beleid

Definitie 3: Eisner: Beleidsregimes vormen een historisch specifieke samenstelling van beleid en instituties die bepaalde doelen en de problemen van bepaalde sectoren aanpakken. GEVOLG: Esping-Andersen: verschillende policy-regimes in verschillende sectoren (bv in arbeidsmarkt, pensioen en werkloosheid verschillende policy regimes).

DUS policy regime combineert diverse ideen in verband met beleid en ook de diverse beleidsactoren en beleidsinstituties die georganiseerd zijn rond deze ideen (politiek subsysteem). 39

 Positieve van deze term=kijken dat er achter de lange termijn patronen zit van zowel de inhoud als de processen van publiek beleid in specifieke sectoren en onderwerpen. Want het basisidee is dat dezelfde actoren, instituten & overheidsideen voorschrijven wat gebeurt, in een bepaalde tijdsperiode in een sector, qua beleid dat met een typische inhoud en procedure plaats vind. Dus belangrijk om te begrijpen is hoe subsyst., paradigmas en regimes ontstaan en veranderen.

6. Conclusie 1 Beleidscontext bepaalt de setting waarin er wordt beantwoord aan publieke problemen. Maar de beleidscontext is verschillend over diverse regios heen. Divers=verschillende constellaties van actoren, instituties en ideen die de ruimte creren waarop er op actuele problemen wordt aanzien en waarop en oplossingen worden gemaakt. 2 Beleidsprocessen leunen op bepaalde actoren van de subset van het beleidsuniversum. Hierbij betrekken beleidssubsystemen zowel staat als maatschappelijke actoren die in complexe systemen wederzijds in interactie treden. Wat bepaalt participatie van deze subsystemen: politieke, economische, constitutionele & wettelijke factoren. De macht en kennis van resources van de subsystemen bepalen de interactie en activiteiten die ze onderling uitoefenen. De ideen die dienen als verdediging van hun acties zijn enerzijds ingebed in instituten dat de subsystemen creren en anderzijds aangebracht door de actoren zelf. 3 liberaal-democratische kapitalistische samenleving: ministers & bureaucraten die hoofd zijn van beleid in een bepaalde sector zijn sleutelactoren in beleidsprocessen, terwijl wetgevers (parlement) slechts secundair van belang zijn. Interest groups, onderzoeksorganisaties, bedrijfs- en arbeidsorganisaties zijn hun maatschappelijke tegenhangers brengen: expertise + informatie + interesse in onderwerpen aan de oppervlakte + zoeken invloed van beleidsuitkomst door hun lidmaatschap in subsystemen en hun participatie in beleidsprocessen. Media is intermediaire rol & is belangrijk voor het publiceren van belangrijke onderwerpen die verbonden zijn aan het subsysteem en ook voor het aanreiken van oplossingen voor deze onderwerpen. 4Lasswell=>belang van beleidsregime. Beleidscyclus die zorgt voor probleem-oplossingsdynamieken bv we zien hierdoor agendasetting, hoe issues op agenda komen, hoe bepaalde keuzes worden genomen. 5Bestuderen van beleidsregimes is van belang om dynamieken van beleidsstabiliteit en beleidsverandering waar te nemen.

40

Hoofdstuk 4: Agendasetting

Waarom komen sommige onderwerpen op de agenda van de overheid terecht en andere niet? de basis van dit hoofdstuk: Hoe komen onderwerpen onder overheidsaandacht? Dit heeft invloed op de gehele beleidscyclus en op de finale uitkomst. Er zijn verschillende definities inzake agendasetting. Hieronder worden er enkele gegeven: Definitie 1: Cobb: wat er gebeurt pre-politiek & pre-decisioneel is zeer belangrijk. Vaak wordt er eerst een debatstrijd gevoerd in het sociale weefsel en wordt dan op het einde gewoon de uitkomst gelegaliseerd (bv IPA).

Definitie 2: John Kingdon: er is een grote lijst van mogelijke onderwerpen waarover er kan worden beslist, er worden door overheidsofficials slechts over enkele onderwerpen uitgekozen. Dit is agendasetting!

Definitie 3: Meest basis =agendasetting is de erkenning van een bepaald onderwerp als een probleem dat verdere overheidsaandacht verdient. Dit wil nog niet zeggen dat dit probleem uiteindelijk wordt opgelost of behandeld door de overheid. Het probleem wordt gewoon uitgepikt om overheidsoverweging te maken vanuit de grote stapel van bestaande problemen in een maatschappij op elk ogenblik in een bepaalde tijd. Het is mogelijk dat zo sociale of priv problemen publiek worden.

Vroeger waren bepaalde problemen objectief belangrijk en aan het wachten om behandeld, en dus erkend, te worden door de overheid. Ze waren enkel aan het wachten om behandeld te worden. Later (post-positivistische maatschappij) = De probleemerkenning is een sociaal construct doordat het definities van normaliteit hanteert en omdat er van daaruit ongewilde afwijkingen gebeuren, vanuit die status van normaliteit.

1. De objectieve constructive van beleidsproblemen: De rol van sociale condities en structuren Idee 1: alle moderne overheden convergeren naar dezelfde set van uitgekozen onderwerpen en deze onderwerpen worden uitgekozen. Het samenspel van politieke en economische factoren benvloedt de manier van onderwerpen die ze op de agenda zetten. Het idee is dat publieke beleidsproblemen ontstaan in het ontwikkelingsniveau van een samenleving. Specifieke probleemsets zijn eigen aan staten van eenzelfde ontwikkelingsniveau (bv. Persoon die dit denkt is Thomas Dye). Zo wordt er van uitgegaan dat de structuur van de economie van een land determinerend werkt voor het type van publiek beleid dat wordt uitgeoefend door de overheid. De convergentiethese gaat ervan uit dat als landen industrialiseren ze convergeren naar eenzelfde beleidsmix (bv. Zelfde soort welvaartsstaten door industrialisatie in westerse landen). Dus agendasetting is een virtueel automatisch proces dat optreedt door druk rechtstreeks uit te oefenen op de overheid, door industrialisatie en economische modernisatie. Dus 41

onbelangrijke of sociale actoren kunnen onderwerpen voorschieten aan de overheid. Dus gelijk beleid treedt op in verschillende landen, onafhankelijk van verschillen in sociale en politieke structuren.

Kritiek op idee 1: (1) Over-simplificatie van beleidsontwikkeling en het geeft inaccuraat de natuur van welvaartsbeleid weer. (2) Overzien het idee dat economische factoren variren in significantie over tijd en over onderwerpsgebied.

Idee 2: Dit idee geeft een minder deterministische uitleg over agendasetting-gedrag. Politieke en economische factoren worden als een gentegreerd deel bekeken. Resource-dependency model = Industrialisatie creert noden voor programmas, zoals sociale zekerheid, en de creatie van economische bronnen die dienen om aan deze noden te voldoen. Daarenboven zorgt industrialisatie voor een arbeidsklasse die nood heeft aan sociale zekerheid en politieke resources die druk uitoefenen op de staat. het idee is dat de overheidsmacht en politiek noodzakelijk is om aan sociale welvaartseisen te voldoen. Een voorbeeld van idee 2: Politieke business cyclus: economie heeft haar eigen dynamieken die soms worden tussen beide gekomen door politieke interventie. Deze interventie is tijdsgebonden en kan worden voorspeld bijvoorbeeld voor verkiezingen. Ze kunnen tussenkomen door geen slechte maatregelen te nemen en wel bijvoorbeeld subsidies te geven. De soort van interventies in democratische staten kan worden voorspeld door de ideologie van de heersende overheidspartij (promarkt of pro-overheid)

Kritiek op idee 2: (1) Grote abstractie (2) Moeilijk om toe te passen op specifieke voorbeelden van agendasetting Oplossing: Herintegratie van politieke en economische variabelen idee dat hier achter zit is dat politieke en economische factoren belangrijke determinanten zijn voor agendasetting en daarom samen moeten worden bestudeerd. Zeker als de politiek-economische context de timing en inhoud van specifieke beleidsinitiatieven benvloedt.

Tufte: de synchronisatie van economische fluctuaties met de electorale cyclus en dit verontrust politieke leiders. Maar de echte kracht van politieke invloed op macro-economie komt door economische prioriteiten, die worden gedomineerd door de heersende partij met zijn ideologie. De electorale kalender bepaalt enkel de timing van beleid, de ideologie van politieke leiders schaapt de soort van economisch beleid. Echter in veel landen: geen verkiezingen, geen competitieve verkiezingen, verkiezingen niet zo belangrijk wel zaken in parlement moeilijk om deze beleidstiming vast te stellen. 2. De subjectieve constructive van beleidsproblemen: De rol van beleidsactoren en paradigmas 42

Post-positivististisch gezichtsveld: problemen duiken op in agendasetting door publieke & private ideen gescheiden van economische condities of andere macro-sociale processen. Dus ideen van politieke actoren hebben een significant effect op de uiteindelijke beslissing (= rationele calculatie, self-interest, attitudes & waardensysteem). Verschillende types van ideen hebben een verschillend effect op policy-making.

(1) ideologien & wereldbeelden: zingeving van complexe realiteit door middel van identificatie van hoofdbeleidsproblemen en de motivatie van actoren die betrokken zijn in beleid en politiek. Het probleem is dat deze problemen erg diffuus zijn + het moeilijk is om naar een specifiek particulier probleem over te hevelen. Connectie met agendasetting blijft wel indirect! (Bijvoorbeeld: benvloedt stemkeuze op politieke partij)

(2) (3) Basisovertuigingen en hoofdverhalen (causal stories): directe invloed door middel van erkenning van beleidsproblemen en op de daaropvolgende beleidsinhoud. Stone: agendasetting=een verhaal creren over wat het beleidsprobl heeft veroorzaakt. Echter verhalen doen meer: - beschermen of bestrijden van een bepaalde sociale orde - identificeren van hoofdagents en daardoor verantwoordelijkheid geven aan bepaalde politieke actoren. - aanduiden van bepaalde actoren voor het oplossen van problemen, ze de macht ertoe geven - creatie van nieuwe politieke allianties Zo komen problemen in een discours terecht van ideologien, waarbij bepaald gedrag wordt gestraft of beloond en bepaalde actoren al dan niet schuldig zijn op basis van deze ideologien werkelijkheid ins. Alledrie zetten ze een road-map uit voor acties, definitie van problemen, interactiestrategie tussen beleidsactoren en versmallen van beleidsopties waar tussen kan worden gekozen. Gevolg is dat we, zoals Hegel en Foucault al stelden, moeten kijken naar de geschiedenis. Beleidsonderwerpen moeten worden bekeken vanuit ontstane sociale en politieke discoursen die vaststellen wat het probleem of beleidskans is en wie dat er capabel is om deze te verwoorden.

Deze stellen dus dat agendasetting niet gebeurt vanuit objectiviteit of rationalisering van sociale en politieke actoren. Beleidsmakers=manipuleren symbolen & setting. Verschillende groepen van beleidsactoren zullen zodus verschillende uitkomsten hebben van agendasetting. agendasetting wordt hierdoor vaak een strijd tussen groepen van actoren over de benaming van problemen, de oorzaak van probleem door condities en actoren en het claimen van oplossingen=> PROBL Uitkomst van conflict=afhankelijke van capaciteit en resources van strijdende actoren en niet afhankelijk van ideen.

43

Besluit: Agendasetting = op basis van geschiedenis, attitudes, tradities, overtuigingen, gecodeerd en ingekapseld door sociale en politieke actoren+symbolen en cijfers zijn zowel realiteit als gefabriceerd om te staven voor oplossingen en oorzaken van een probleem. Beleidonderzoekers moeten condities identificeren waaronder de vragen in verband met beleid worden opgesteld en gearticuleerd in hun context. institutionele en ideologische context is belangrijk!

3. Combineren van ideen, actoren en structuren in multivariabele modellen van agendasetting Positivisten = structuren en instituties zijn belangrijk Post-positivisten = ideen zijn belangrijk. combineren Dat brengt ons bij 2 mogelijkheden:

3.1 Funnel of causality Sociale, institutionele, ideationele, politieke en economische condities zijn allen van belang in het agendasettingsproces. Deze variabelen zijn ineengestrengeld in een interactiepatroon waardat beleidsgemaak samen voorkomt in instituties, instituties ontstaan door ideenset, idee opereren in een machtsrelatieset van de maatschappij, relaties van macht komen voor door sociale en materile omgeving. Een positieve kant van de funneltheorie = oorzakelijke diversiteit want verschillende mogelijkheden die agenda-invloed hebben worden empirisch onderzocht. Een negatieve kant van de funneltheorie = a) geen verklaring van redenen waarom factoren op verschillende wijze invloed uitoefenen bv waarom is n onderwerp wel van tel voor agendasetting en andere bv milieufactoren niet? b) geen uitleg over Multi-dimensionale invloed op beleidsagenda.

3.2 Issue attention cycles van Downs Publiek beleid focust op onderwerpen die momenteel publieke aandacht hebben gewonnen & waarover overheidsbeleid noodzakelijk is. Maar problemen verdwijnen ook snel uit zich door complexitiet of onhandelbaarheid. Beleid is zelden gefocust gedurende een lange tijd op 1 thema, zelfs als het om een continue probleem van de samenleving gaat. Er is een issue-attention cycle. Meestal gaat de aandacht geleidelijk weg, zonder helemaal opgelost te zijn (bv. probleem van asielzoekers in belgi). Het positieve van dit idee= het is een verbeterd model dat linken tussen politieke instituties, actoren, overtuigingen, publieke opinie & publieke beleidsagenda-setting. Het negatieve van dit idee is dat er geen empirische evaluatie is.

Twee mogelijkheden van ontstaan van publieke aandacht 1) via externe en exogene crisissen zoals oorlog die dan worden opgepikt door publieke aandacht verdwijnen niet direct 2) onderwerp komt onder aandacht van politieke leiders en wordt dan pas opgepikt door publiek

44

Peters: succes en falen van invloed op agenda van interestgroups is verbonden met de institutionele staatsstructuren en de mogelijkheid van beleidsvensters, inkomstpunten vanaf waar deze groepen de aandacht kunnen trekken van overheidsvertegenwoordigers en beslissingmakers.

4. Manieren van agendasetting Cobb maakt een onderscheidt tussen de systematische of informele publieke agenda en de institutionele of formele staatsagenda. Systematische agenda = samenleving agenda waarin discussies in verband met individuele en sociale problemen spelen. Natuurlijk zijn er veel onderwerpen waarvan burgers vinden dat overheid erop moet ingrijpen. Maar enkel een klein aantal van deze onderwerpen kan de overheid aanpakken. Enkel na

agendasetting, nadat de overheid het probleem heeft erkend kan het probleem de institutionele agenda bereiken Dus systematische agenda is de discussie, terwijl de institutionele agenda voor actie staat.

Vooraleer onderwerp van systeem naar institutionele agenda gaat, moeten er vier stappen worden ondergaan: - Eerst moet het worden ingeleid (initiation) - oplossingen moeten worden gespecificeerd (specification) - steun voor aanpak onderwerp groeit (expansion) - dan pas kan onderwerp institutionele agenda binnen geraken (entrance)

Elke van deze vier is verbonden met een bepaald model van politiek regime: (1) Outside initiation model = liberaal pluralistische samenleving= onderwerpen komen binnen via nongouvermentele groepen en groeien dan in belang om eerst de systematische agenda en dan de institutionele agenda te bereiken. MAAR succesvolle ingang in de systematische agenda uitgekozen oplossing van NGO wordt beslist door overheid. Enkel dat onderwerp is uitgekozen uit lijst van onderwerpen om nader te bekijken (2) Mobilization model = totalitaire regimes= beslissingsmakers proberen om onderwerp van systematische agenda naar institutionele agenda te brengen dus onderwerpen worden op systematische agenda geplaatst zonder eerst te kijken of deze onderwerpen wel worden ondersteund door publiek. Maar voor succesvolle implementatie is ondersteuning wel belangrijk, dus ze zoeken steun op van publiek. (3) Inside initiation model = belangrijke groepen met specifieke toegang tot beslissingmakers starten een beleid en willen niet dat het publieke aandacht krijgt omwille van technische of politieke redenen. Meestal gebeurt dit in corporatistische regimes, bv vakbond keurt loonmatiging goed. De ingang op de agenda is automatisch gereserveerd voor enkele geprivilegieerde groepen.

Cobb besluit dat het type van agendasettingsproces is gedetermineerd door de natuur van het politiek regime, waarbij het begin, de initiatie in liberale democratien wordt gestart door interstgroups. MObilizatie gebeurt dan weer door 1-partijstaten. Maar natuurlijk dit is geen absoluut systeem, elke type van agendasetting kan ook worden gevonden in een ander type van politiek regime. 45

5. Agenda-setting en inhoud: policy windows en policy monopolies John Kingdon ontwikkelde een analytisch kader voor agenda-setting in de jaren 80. Zijn model onderzocht de statelijke en niet-statelijke invloed op agendasetting door te gaan kijken naar de rol die gespeeld werd door beleidsmakers, zowel binnen als buiten de overheid, bij het creren en gebruiken van policy windows (=agendasetting kansen) om bepaalde zaken op de overheidsagenda te krijgen (in de VS). Policy windows kunnen openen en terug sluiten als gevolg van de interactie tussen politieke instituties, beleidsactoren en voorgestelde beleidsoplossingen. Wanneer deze krachten beginnen werken, kunnen beleidsmakers policy windows openen of deze uitbuiten om de beleidsagenda te bepalen. Kingdons studie van agendasetting laat zien dat er 3 setten van variabelen met elkaar interageren: stromen van problemen, beleid en politiek. Set 1: Stromen van problemen: welke problemen vragen overheidsinterventie? Set 2: Stromen van beleid: experten en analysten onderzoeken een probleem en stellen een oplossing voor. Set 3: Stromen van politiek: nationale sfeer veranderingen, administratieve of wettelijke ommekeer en druk van belangengroepen. Volgens Kingdon werken deze stromen via verschillende wegen en dus onafhankelijk van elkaar. MAAR op specifieke momenten kruisen deze banen elkaar, namelijk tijdens policy windows. Dus, met andere woorden, policy windows kunnen gegrepen worden door de sleutelfiguren in het politieke proces om bepaalde zaken op de agenda te plaatsen. Beleidsmakers spelen hierin de hoofdrol door problemen te koppelen met oplossingen en opportuniteiten.

Op het moment dat problemen gelinkt worden met oplossingen en deze op hun beurt met welgezinde politieke krachten, dan komt dit item op de officile agenda en begint publiek beleid. Policy windows: openen soms voorspelbaar (bv. wetgeving komt op de agenda voor vernieuwing). Ze openen soms ook onvoorspelbaar (bv.Door crises, ongelukken of een onverwachte verkiezingsuitslag). MAAR voorspelbaar of niet: policy windows zijn klein en schaars en blijven niet lang open. Kansen komen en gaan. Als je een kans mist, moet je wachten op de volgende. Eveneens variren policy windows als gevolg van een politieke beweging (verandering in administratie, verkiezingen,...) of als gevolg van een probleem dat de aandacht getrokken heeft van de regeringsleiders. In de VS domineren vooral de genstitutionaliseerde (=voorspelbare) windows de agendasetting. Aan de hand van voorspelbaar vs niet-voorspelbaar en politiek vs probleem, kunnen in Kingdons visie op zijn minst 4 mogelijke window types gedifferentieerd worden: 1) Routinized political windows: institutionele procedurale gebeurtenissen triggeren window openingen. 46 voorspelbare

2) Discretionary political windows: het gedrag van individuele politieke actoren leidt tot minder voorspelbare window openingen. 3) Spillover problem windows: aanverwante problemen worden in een reeds open window getrokken. 4) Random problem windows: random gebeurtenissen of crises openen onvoorspelbare windows. Hoewel Kingdons model een duidelijke verbetering ten opzichte van vroegere modellen is, is het toch bekritiseerd voor het feit dat agendasetting te contingent is bij onvoorziene omstandigheden, negerend dat in de meeste beleidssectoren actie leidt tot barsten van verandering die gevolgd worden door lange periodes van traagheid. Policy windows kunnen ontworpen worden om gesloten te blijven voor lange periodes door bijvoorbeeld meerjaren subsidies of zelfs door fiscale apparaten die ervoor kunnen zorgen dat uitgaven en belastingen kunnen worden vastgelegd voor vele jaren.

Baumgartner en Jones: Een sleutelmechanisme die stabiliteit voorziet in agendasetting is de constructie van een stabiel beleid subsysteem of een policy monopolie. Zulk een systeem bevat het basisidee, veel van de actoren en de institutionele orde en sluiten zo een beleidsdiscours of frame waarin beleidszaken worden benoemd en geclaimd. Agendasetting-types worden gedifferentieerd langs de weg hoe subsystemen de macht krijgen om de interpretatie van een probleem te controleren. Het beeld dat geschept wordt van het beleidsprobleem is hier dus van groot belang. Als het als een technisch probleem wordt voorgesteld, kunnen experts het beslissingsproces controleren, maar indien het probleem voorgesteld wordt als ethisch, sociaal of politiek, dan krijgt men een breder draagvlak. De belangrijkste relatie die agendasettingdynamieken aantasten, is deze tussen individuen en groepen die de macht hebben binnen een bestaand subsysteem en deze die de subsystemen willen aantasten door invloeden van buitenaf aan te halen. Policy monopolies maken hegemonische beelden van beleidproblemen en laten zo agenda denial toe: ze blokkeren met andere woorden invloeden van buitenaf in het beslissingsproces.

Baumgartner en Jones argumenteren dat als actoren de officile agenda van de overheid willen aanpassen, ze 2 strategien kunnen gebruiken om subsystemen meer competitief te maken. Ze kunnen enerzijds problemen publiceren en zo de massa mobiliseren die dan vervolgens naar oplossingen vragen van overheidswege, anderzijds kunnen ontevreden groepen die actief zijn in het subsysteem proberen de institutionele afspraken waarin het subsysteem opereert te veranderen om zo het lidmaatschap te verruimen of te in te krimpen (=Schattschneider mobilization). Als een van beide strategien slaagt, krijgen we een transformatie van het policy monopoly in meer competitief subsysteem waar nieuwe actoren, nieuwe discours en nieuwe zaken het beleidsdebat kunnen intreden. Goed voorbeeld hiervan: roken als private kwestie dat getransformeerd is naar een sociale gezondheids- en welvaartskwestie. Zie p. 107 voor tabel op basis van Baumgartner en Jones. In het model hangt de kans dat nieuwe problemen of opties op de overheidsagenda komen af van hoe monopolistisch een subsysteem is en of er al dan niet nieuwe ideen aanwezig zijn. Het komt erop neer dat competitiviteit en nieuwe ideen nodig zijn om innovatieve veranderingen in probleemdefinities te veroorzaken en deze vervolgens in de volgende fase van de beleidscyclus te krijgen, namelijk beleidsformulatie. 47

Hoofdstuk 5: Beleidsformulatie: Beleidsinstrumenten en beleidsdesign

1. Wat is beleidsformulatie? Beleidsformulatie verwijst naar het proces van het genereren van opties voor een publiek probleem. Eens een probleem op de publieke agenda geraakt is door middel van agenda-setting, kan de tweede fase beginnen, namelijk: beleidsformulatie. Beleidsformulatie is dus het identificeren en de balans opmaken van mogelijke oplossingen tot een publiek probleem. Deze voorstellen kunnen reeds bij de agenda-setting fase aanwezig zijn, maar kunnen ook later pas ontwikkeld worden. In de beleidsformulatie-fase worden de mogelijke oplossingen wel beperkt tot diegene die geaccepteerd kunnen worden door beleidsmakers, vooraleer ze naar de formele deliberaties van beslissers worden gebracht. De kosten en baten tegen elkaar afwegen en beleidsanalyse is de hoofdactiviteit van deze fase.

Karakteristieken van beleidsformulatie: - Formulatie moet niet gelimiteerd zijn tot 1 set van actoren. Meerdere formulatiegroepen kunnen werken aan competitieve voorstellen. - Formulatie kan werken zonder een klare defintie van het probleem. - Er is geen noodzakelijke band tussen formulatie en specifieke instituties. Hoewel het meestal een activiteit is van bureaucratische actoren. - Formulatie en reformulatie kunnen plaatsvinden over een lange periode zonder enige grote steun te krijgen voor een voorstel. - Er zijn vaak meerdere instanties waar beroep op kan gedaan worden voor diegene die verliezen in het formulatieproces. - Het proces zelf heeft nooit neutrale effecten. Sommigen winnen, anderen verliezen.

2. De fasen van beleidsformulatie Thomas identificeert 4 fases bij beleidsformulatie: evaluatie, dialoog, formulatie en consolidatie. 1) In de evaluatiefase worden data en bewijzen gedentificeerd en overwogen. Dit gebeurt in: onderzoeksrapporten, expertverslagen, belangengroepeninput of publieke consultatie. De overheid genereert en ontvangt input over beleidsproblemen en oplossingen. 2) De dialoogfase faciliteert communicatie tussen beleidsactoren met andere meningen. 3) De formulatiefase gebeurt door ambtenaren. Ze wegen de bewijzen af tegen de verschillende beleidsopties en formuleren een voorstel dat aangeeft welke optie naar de ratificatiefase zal doorgaan. Dit neemt de vorm aan van ontwerp-wetgeving of regulatie, of het kan het kader schetsen voor volgende publieke en private beleidsactoren om te onderhandelen over een meer specifiek actieplan. 4) Mensen die teleurgesteld zijn dat hun voorstel het niet haalde, kunnen objecties inbrengen tijdens de consolidatiefase.

48

Nota bene: een argument om een voorstel te verwerpen hoeft niet gesteund te zijn op feiten. Percepties zijn net zo echt als realiteit.

3. De algemene inhoud van beleidsformulatie Zoals agendasetting kunnen nuances in beleidsformulatie slechts gevat worden door empirische case studies. Maar enkele algemene karakteristieken kunnen toch vastgesteld worden: Beleidsformulatie omvat het identificeren van technische en politieke beperkingen van staatsactie. Politici kunnen nu eenmaal niet alles uitvoeren waarmee ze kiezers lokken. Eveneens kunnen beperkingen optreden vanuit de administratieve en financile capaciteit van de staat. Beleidsmakers botsen altijd op enkele substantieve of procedurele beperkingen wanneer beleidsopties overwogen worden. Substantieve beperkingen zijn inherent aan de natuur van het probleem zelf. Substantieve problemen met beleidsalternatieven zijn objectief in die zin dat het herdefiniren van het probleem dit niet doet weggaan en dat hun oplossing het gebruik van staatsmiddelen vraagt zoals: geld, informatie, personeel en de uitvoering staasgezag. Voorbeeld: armoede elimineren kan niet zomaar gedaan worden door het printen van geld en dit uit te delen aan de armen, want dit zorgt voor inflatie en dus economische achteruitgang. Een meer indirecte oplossing dient hiervoor gezocht te worden. Procedurele beperkingen hebben te maken met procedures om een optie aan te passen of deze naar buiten te brengen. Ze kunnen zowel institutioneel als tactisch zijn. Bijvoorbeeld: federalisme, waar verschillende overheden een akkoord moeten sluiten, constitutionele rechten,... De essentie van de zoektocht naar oplossingen voor een beleidsprobleem omvat niet alleen afwegen welke acties technisch mogelijk zijn, maar evenzo welke politiek acceptabel zijn en administratief passend. Zoals in het vorige hoofdstuk reeds vermeld werd, is perceptie even reel als de realiteit zelf. Maar de zoektocht naar een beleidsoplossing zal altijd discutabel zijn en onderworpen aan veelvuldige conflicterende drukken en alternatieve perspectieven, waarbij het frustrerend is dat publiek beleid uiteindelijk nooit rationeel gevoerd zal worden.

4. De substantie van beleidsformulatie: beleidsinstrumenten Policy tools, ook bekend als beleidsinstrumenten en overheidsinstrumenten, zijn de rele middelen of toestellen waarvan een overheid gebruik maakt bij het implementeren van beleid.

4.1 Taxonomien van beleidsinstrumenten De variteit aan beleidsinstrumenten die beschikbaar is voor beleidsmakersis alleen beperkt door hun verbeelding. Toch hebben academici meerdere pogingen ondernomen om die instrumenten te classificeren in betekenisvolle categorien.

49

Lowi stelde een viercellige matrix voor gebaseerd op de specificiteit van het doel en de waarschijnlijkheid van zijn actuele toepassing om de verschillende grote types en eras van overheidsactiviteit te onderscheiden. Deze zijn dan: distributieve beleidsvormen (= zwak gesanctioneerd en individueel georinteerd), regulatieve beleidsvormen (= individueel georinteerd en sterk gesanctioneerd), redistributieve beleidsvormen (= algemeen georinteerd en streng gesanctioneerd), constituerende beleidsvormen (= zwak gesanctioneerd en algemeen georinteerd). Hoewel wijdverspreid, werd Lowis typologie weinig gebruikt omwille van de moeilijke operationaliseerbaarheid en soms interne inconsistentie. Toch zette deze typologie aan tot verdere classificering van beleidsinstrumenten. Salamon zei: in plaats van het focussen op individuele programmas, zoals het nu gedaan wordt, of zelfs op verzamelingen van programmas gegroepeerd volgens het groter doel, zoals het vaak wordt voorgesteld, de suggestie hier is dat we ons moeten concentreren op de gemeenschappelijke middelen van overheidsacties, op de technieken van sociale interventie. Hood maakte het NATO model dat voorstelde dat alle beleidsmiddelen gebruik maakten van een van de vier brede categorien van overheidsbronnen. Hij argumenteerde dat overheden publieke problemen aanpakken door het gebruik van de informatie dat in hun bezit is als centrale beleidsactor (nodality), hun legale macht (authority), hun geld (treasure), ofwel de formele organisaties die beschikbaar zijn voor hun (organization). =NATO (tabel zie p. 116). Overheden kunnen deze bronnen gebruiken om beleidsactoren te manipuleren.

Na Solomon waren beleidsintrumenten studies sterk gefocust op substantieve instrumenten, middelen die een directe invloed hebben op het type, de prijs, of andere eigenschappen van goederen en diensten geproduceerd in een samenleving, zowel publiek als privaat. Veel minder aandacht werd besteed aan de systematische analyse van hun procedurele tegenhangers, instrumenten die ontworpen zijn om beleidsprocessen aan te tasten of te veranderen en niet sociaal of economisch gedrag as such. Rond 2000 werd deze negering benadrukt en dit leidde tot vele procedurele studies, waardoor we nu kennis hebben van beide beleidsinstrumenten.

5. Algemene beleidsinstrumenten volgens categorie Beleidsformulatie gaat tot op grote hoogte over de inspanning om potentile instrumenten te matchen met beleidsproblemen. Vaak vindt er een trade-off plaats. In het volgende stuk zullen we enkele van deze procedurele en substantieve middelen bespreken.

5.1 Nodality of informatie gebaseerde instrumenten Publieke informatie campagnes

Overheden verspreiden informatie met als doel dat individuen en bedrijven hun gedrag zullen veranderen als antwoord hierop. Deze informatie is meestal heel algemeen om sociale actoren meer kennis te geven. 50

Toch kan de kennis ook meer specifiek gericht zijn, om een bepaalde respons uit te lokken, bv. rokers. Maar in beide gevallen is er geen enkele verplichting tot handelen. De capaciteit van het publiek om deze informatie te interpreteren blijkt af te hangen van de socioeconomische status, de kwantiteit van informatie en de manier waarop deze wordt gepresenteerd.

Aansporing

Deze vorm van actie laat iets meer overheidsactiviteit toe dan gewoonweg informeren. Men wil hier echt de voorkeuren en acties van maatschappelijke deelnemers benvloeden, niet alleen informeren in de hoop dat er iets zal veranderen. Goede voorbeelden hiervan zijn publieke advertenties om mensen aan te zetten zich gezond te houden, geen water en elektriciteit te verspillen en openbaar vervoer te gebruiken. Maar nog steeds gaat deze interventievorm niet zo ver. Het beste kan deze vorm gebruikt worden in combinatie met andere middelen.

Benchmarking and performance indicators

Benchmarking wordt gebruikt als een proces georienteerde informatiewinning techniek in de publieke sector. In theorie laat het gestructureerde vergelijking toe en, wanneer succesvol, omhelst het de opportuniteit voor policy learning door het voorstellen van relevante informatie op manieren die beleidsinzicht genereren.

Commissies en onderzoek

Overheden schakelen vaak tijdelijk lichamen in om informatie te garen over een zaak of soms om een beslissing uit te stellen in de hoop dat de publieke druk zal verdwijnen tegen de tijd dat het rapport af is. 5.2 Authoriteitsgebaseerde beleidsinstrumenten Command-and-control regulatie

Regulatie is een voorschrift door de overheid waar de betrokken partijen zich moeten naar schikken. Indien ze dit niet doen, volgen er sancties. Verschillende vormen kunnen aangenomen worden: regels, standaarden, vergunningen, verbod, wetten en uitvoerende taken. De natuur van de regulaties varieert naargelang ze economische of sociale zaken wil beperken. Een goed voorbeeld van economische regulatie is de marketingraad gericht op landbouwers. Hun aanbod wordt beperkt gehouden zodat de prijs op een goed niveau blijft. Sociale regulaties zijn meer recent en gaan vaak over gezondheid, veiligheid en maatschappelijk gedrag zoals burgerrechten en discriminatie. Ze hebben meer te doen met onze fysieke en morele toestand dan met geld. Voordelen van regulatie als beleidsinstrument: de informatie om regulatie door te voeren, moet over het algemeen minder zijn dan in andere beleidsinstrumenten, het is makkelijker iets te verbieden dan te moeten aansporen tot het niet produceren, er betere coordinatie binnen de overheid omwille van de grotere voorspelbaarheid, hun voorspelbaarheid maakt hen gepaster in tijden van crisis wanneer een onmiddellijke reactie verwacht wordt, regulaties kunnen minder kostelijk zijn dan andere instrumenten. 51

Nadelen van regulatie als beleidsinstrument: regulaties worden politiek vastgesteld en er kunnen dus economische inefficinties optreden, regulaties kunnen innovatie hinderen als gevolg van de marktveiligheid die ze creren, regulaties zijn niet flexibel en kunnen zo soms ongewilde uitkomsten geven.

Delegated or Self regulation

Hierbij laat de regering niet-gouvernementele actoren zichzelf reguleren. Deze delegaties kunnen zowel expliciet en direct zijn, als minder expliciet. Voorbeeld expliciet en direct: Wanneer regeringen, beroepen zoals: dokters, rechters of leerkrachten zichzelf laten reguleren door ze van een subsidie of toelage te voorzien indien ze zich aansluiten bij een groep van artsen en chirurgen of een leerkrachtenfederatie. Voorbeeld minder expliciet: Wanneer bepaalde bedrijven standaarden voor producten ontwikkelen of wanneer onafhankelijke verzekeringsfirmas of verenigingen verklaren dat bepaalde standaarden in verschillende, private praktijken zijn overeengekomen. Dus zolang bepaalde voorschriften niet vervangen worden door standaarden gesteld door de regering, spreekt men van een vorm van delegated regulation.

Voordelen (+) Kostenbesparend, voornamelijk: Bij afvaardiging in professionele gebieden zoals bij geneeskunde of bij de rechten waar informatie asymmetrie tussen de gereguleerde en de regulerende heerst. Effectief in internationale instellingen

Nadelen (-) empirische bevindingen in de V.S. tonen echter aan dat zowel tijd als kostenbesparing t.o.v. command-and-control processes eerder minimaal zijn.

Eventuele additionele kosten als gevolg van de ineffectieve of de inefficintie administratie van vrijwillige standaarden, voornamelijk diegenen gerelateerd aan nalatigheid. Advisory Committees

Regeringen selecteren vertegenwoordigers voor deze comits die dan speciale rechten verkrijgen binnen het beleidsproces. Meerdere landen hebben permanente comits opgericht om advies te verstrekken over bijzondere aanhoudende discussiegebieden, zoals: de economie, de wetenschap en technologie en het milieu. Alhoewel men zulke comits in bijna elk beleidsgebied kan terugvinden: Algemene adviserende comits Gespecialiseerde, adviserende comits Specifieke, opdracht-georinteerde comits En anderen 52

Adviserende organen zijn vaak dichter gesitueerd bij maatschappelijke actoren dan de formele regeringen. Gewoonlijk zijn ze vrij specifiek in hun focus en hanteren ze verschillende soorten hoorzittingen en overleg met belanghebbenden om input te kunnen verkrijgen of om in dialoog te kunnen gaan met maatschappelijke actoren, om zo tot een eventuele consensus te komen. Adviserende organen onderzoeksgeorinteerde organisaties

NIET opgericht om nieuwe kennis te vergaren of oude kennis bekend te maken WEL opgericht met als doel een plaats te voorzien waar georganiseerde, respectievelijk ongeorganiseerde belangen samenkomen om zo hun visies en analyses over dringende, tegenwoordige problemen over te dragen of om problemen zo te vormen of om te vormen dat de regering er verder om kan gaan. 5.3 Treasure-based beleidsinstrumenten Deze derde categorie steunt niet zozeer op regeringspersoneel of regeringsautoriteit, maar eerder op de geldmiddelen van de regering en het vermogen van de regering om fondsen op te starten of uit te betalen. Dit verwijst naar alle vormen van financile transfers naar: Particulieren Firmas Of organisaties onder toezicht van de regering

Deze transfers kunnen werken als: 1) Incentives= stimulans=> encourages= spoort aan 2) Disincentives= ontmoediging=> discourages= ontmoedigt

Wat? Een gewenste activiteit.

5.3.1 Subsidies: Grants, Tax incentives, and Loans Grants= toelagen: Toelagen worden over het algemeen aangeboden aan producenten met als doel een bepaald gewenst product of dienstverlening meer te gaan produceren dan dat ze anders zouden doen. De uitgaven, die wettelijk goedgekeurd moeten worden, komen uit de algemene inkomsten van de regering. Voorbeelden van grants: overheidsfondsen aangeboden aan scholen, universiteiten en openbaar vervoer agentschappen. Tax incentives: Het kwijtschelden van belastingen in verschillende vormen, zoals: uitstel, aftrek, credits, uitsluitingen, of voorkeurstarieven, afhankelijk van een of andere handeling (of het verzuim van n of andere handeling).

53

+ Geen regels nodig Geen budget nodig Geen administratie nodig Buiten controle= aantrekkelijk voor regering Loans of leningen vanwege de overheid: Niet het gehele bedrag van de lening moet gezien worden als een subsidie, enkel het verschil tussen de intrestvoet en de markt intrestvoet.

Subsidies + Gemakkelijk vast te stellen indien de overheid en een organisatie dezelfde voorkeur delen om een bepaalde activiteit na te streven. Aangezien subsidies (behalve tax incentives) gefinancierd moeten worden en aangezien dit vaak gebeurt vanuit overheidsprogrammas, die elk een eigen achtergrond hebben van verschillende maatschappelijk groepen, politiekers en bureaucraten=> complex en moeilijk flexibel De kost om na te gaan hoe hoog een subsidie moet zijn kan hoog zijn, vooral als die gebeurt via een trial and error proces. Kunnen innovatie aanmoedigen Aangezien subsidies indirect werken=> time lag vooraleer de gewenste effecten merkbaar worden=> ongepast instrument om in tijden van crisis aan te wenden. Kost om subsidies te beheren of af te dwingen is laag, aangezien het aan de potentile ontvangers afhangt om voordelen op te eisen. Politiek meer aanvaardbaar Overbodig: Je gaat een gedrag aanmoedigen die mensen misschien sowieso zouden aanwenden zonder die subsidie=> verkwisting Kunnen verboden worden door internationale overeenkomsten. Waarom? Door het negatieve effect dat ze kunnen hebben op lokale industrien en tewerkstelling.

5.3.2 Financile ontmoedigingen: belastingen en gebruiksrechten A tax of een belasting: Een wettelijk voorgeschreven, verplichte betaling aan de overheid door een persoon of firma. Belangrijkste doel van belastingen Inkomsten voor overheidsuitgaven Kan echter ook gebruikt worden als een beleidsinstrument om gewenst gedrag aan te moedigen of ongewenst gedrag tegen te gaan.

54

Belasting: negatieve aansporing of sanctie subsidie: positieve drijfveer

Door een bepaald: goed, dienstverlening of activiteit te belasten, ontmoedigt de overheid onrechtstreeks de consumptie of uitvoering ervan door het duurder te maken om het aan te kopen of te produceren. Innovatief gebruik van een belasting als beleidsinstrument gebruiksrecht: Hierbij legt de overheid een bepaalde prijs op diegenen die bepaalde gedragingen ondernemen. Prijs= financile straf met als doel het nagestreefde doel tegen te gaan. Gebruiksrechten worden veelal gebruikt om negatieve externaliteiten tegen te gaan. Voorbeeld: gebruiksrechten op pollutie

Belastingen en gebruiksrechten + Administratief gemakkelijk op te stellen Vereisen precieze en accurate informatie om de juiste belastingen aan te rekenen. Aanhoudende, financile aansporingen om ongewenste activiteiten stop te zetten. Bevorderen innovatie door de zoektocht naar goedkopere alternatieven aan te moedigen of te motiveren. Flexibel: De overheid kan de tarieven aanpassen totdat de gewenste omvang van de doelactiviteit bereikt wordt. Het reduceert de noodzaak tot het aanwenden van enorme, bureaucratische handhavingsmechanismen, aangezien de verantwoordelijk van de reductie van de doelactiviteit ligt bij het individu of de firma. Kunnen leiden tot eventuele logge en slechte administratie kosten als hun tarieven niet juist gesteld werden Ze kunnen ontwijkend gedrag aanmoedigen. Voorbeeld: polluters De vervuiler zal constant de kost voor de reductie van de vervuiling afwegen tegen de kost om simpelweg de belasting of de gebruiksrechten te betalen. Om tot optimale kosten te komen, kunnen middelen verkeerd toegewezen worden. Niet effectief in tijden van crisis als onmiddellijk antwoord vereist is.

5.3.3 Pleidooi, belangengroepen en denk- tank fondsen In alle democratische staten speelt de overheid een grote rol in het opstarten van deze groepen. Waarom? Zij vereisen actief personeel, organisatie competentie en vooral financiering om een beleidskracht te kunnen worden. In verschillende landen, verschillende patronen en bronnen voor pleidooi financiering.

In de V.S. 1) Financiering gebeurt via private actoren 2) Overheid vergemakkelijkt dit door gunstige belastingsbehandeling voor: landgoederen, liefdadigheidsinstellingen, en donaties. 55

3) Vervolgens werken deze private stichtingen samen met overheden voor bepaalde beleidsgebieden. 4) De hoeveelheid financiering vanwege de overheid aan deze private stichtingen kan groter of kleiner worden naarmate die stichtingen hun beleid relateren aan deze van de overheid.

Canada en Australi In deze landen speelt de overheid een veel grotere rol in het financieren van belangengroepen in specifieke gebieden waar de overheid wenst dat deze groepen actiever worden.

In corporatistische landen in continentaal Europa Financiering + speciale erkenning en verenigingsrechten aan specifieke industrien en werkgroepen=> verschaffen van een monopolie of bijna-monopolie.

+ Opbouwen van sociale capaciteit voor overheden in gebieden waar belangengroepen zich voor inzetten met als doel betere informatie te vergaren inzake sociale noden en wensen.

boundary spanning activity=> bonafide belangen

Significante afleiding van het hele systeem van belangen articulatie als enkel bepaalde groepen financiering verkrijgen.

5.4 Op organisatie gebaseerde beleidsinstrumenten 5.4.1 Direct provision Direct provision: Goederen en diensten worden gefinancierd door de staatskas en rechtstreeks uitgevoerd door werknemers bij de overheid: Nationale veiligheid Diplomatische relaties Politie Brandbestrijding Sociale zekerheid Onderwijs Management van publieke gronden Onderhoud van parken en straten Diensten voor volksgezondheid Volkstelling enqutes Geologische enqutes

56

+ Vereist weinig informatie

De overheid kan in de praktijk niet steeds volbrengen wat de private sector wel zou kunnen=> inflexibiliteit= onvermijdelijk in liberale democratien.

De grote omvang van openbare instanties=> kosteneffectief Vermijdt vele problemen geassocieerd met indirect provision, zoals: discussie, onderhandelingen en regulatie voor eventuele niet-naleving.

Politieke bemoeienis=> Niet in rekening brengen van wat de burgers willen. Geen competitie=> niet kosten bewust

Politieke bemoeienis=> incoherente richtlijnen door tegenovergestelde gedachtegangen in de overheid.

5.4.2 Publieke ondernemingen Publieke ondernemingen die helemaal of slechts gedeeltelijk eigendom zijn van de staat, maar toch een zekere autonomie genieten vanwege de overheid. Geen universele, aanvaarde definitie voor publieke onderneming. Het grootste probleem is om te determineren hoe publiek een onderneming moet zijn om te kunnen kwalificeren als een publieke onderneming.

Drie grote veralgemeningen over publieke ondernemingen: 1) Ze kennen een grote mate van publieke eigendom. Mixed enterprise: Een categorie van firmas, eigendom van zowel de staat als de private sector. 2) Publieke ondernemingen kennen een zekere controle over hun management door de overheid. 3) Publieke ondernemingen produceren goederen en diensten dat verkocht worden Diegenen die publieke goederen zoals veiligheid en straatverlichting verkrijgen, betalen niet rechtstreeks, maar eerder via belastingen. Publieke ondernemingen + Efficinte, economische ontwikkelingsinstrument in situaties waarbij het goed of de dienst noodzakelijk is, maar de private sector dit niet produceert omwille van hoge, kapitale kosten of lage, verwachte winsten. Moeilijk te controleren, want manager kunnen richtlijnen vanwege de overheid ontwijken. Daarbovenop zijn de ultieme aandeelhouders te diffuus en hun persoonlijke interessegebied ligt te ver af om effectieve controle te kunnen uitoefenen. De informatie drempel nodig om publieke Inefficint, want aanhoudende verliezen leiden 57

ondernemingen op te starten is vaak niet zo hoog doordat men geen informatie vereist inzake de doelactiviteiten of voorkeuren van de gerichte firmas, omdat de overheid zelf rechtstreeks werkt doorheen de onderneming zelf. Indien een sector moeilijk geregeld kan worden door de overheid, kan het soms gewoon eenvoudiger zijn voor de overheid om de dienstverlening zelf te verzorgen.

niet automatisch tot faillissement.

Vele publieke ondernemingen, zoals diegenen die bijvoorbeeld elektriciteit of water leveren, oefenen een monopolie uit dat hen in staat stelt de kosten van hun inefficintie uit te besteden aan hun consumenten, juist wat een private firma ook zou doen onder zulke omstandigheden.

Winsten vanuit publieke ondernemingen kunnen de staatskas doen aangroeien, waardoor ze publieke uitkomsten voor andere gebieden tevens steunen. 5.4.3 Quangos : Quasi-autonome, niet-gouvernementele organisaties. Quangos zijn bijna hetzelfde als publieke ondernemingen, buiten het feit dat ze meer gekoppeld zijn aan de overheid en functioneren als quasionafhankelijke, zelforganiserende actoren. Quasionafhankelijk, omdat ze vaak een toelage verkrijgen vanwege de overheid om als monopolie verder te gaan. Hun vergunning om als monopolie op te treden, kan wel elk moment door de overheid ingetrokken worden. + Maken het mogelijk om dure of controversile gebieden van overheidsactiviteit uit te besteden aan lokale autoriteiten. Dit kan echter ook gezien worden als een nadeel. Controle van de overheden over quangos is indirect, ook al betekent hun mislukking=> significante uitgaven, zowel politiek als financieel.

5.4.4 Vennootschappen PPP= The public-private partnership Er zijn vele vormen van PPPs en n van deze vormen is de betoelaging van meestal NGOs om deeldomeinen van het beleid uit te voeren (voorbeelden: basiseducatie, integratiewerk,).

5.4.5 Familie, gemeenschap en vrijwilligersorganisaties Belangrijk kenmerk van dit instrument type houdt geen of weinig betrokkenheid van de overheid in. De gewenste opdracht wordt uitgevoerd op vrijwillige basis door niet-gouvernementele actoren. In sommige gevallen , moeten overheden de voorwaarden creren onder dewelke vrijwillige actoren werken. 58

In andere gevallen kiezen overheden er specifiek voor om zich helemaal niet in te mengen in een erkend, publiek probleem, omdat ze geloven dat de oplossing reeds aangereikt wordt of zal aangereikt worden door andere, sociale actoren. Die diensten worden vaak voorzien door zogenaamde NGOs. Zij werken op basis van of uit: Eigenbelang ethiek of emotionele bevrediging

Wat maakt deze organisaties vrijwillig? Zij produceren activiteiten dat vrijwillig zijn in de zin van dat ze vrij handelen, buiten staatsdwang and vrij zijn van economische beperkingen van winstgevendheid en de verdeling van winsten.

De gemeenschap en vrijwilligersorganisaties + In theorie werken vrijwilligersorganisaties het meest efficint voor de uitlevering van de meeste economische en sociale diensten. Praktische omstandigheden zoals het ontbreken van hirarchie van een formele bureaucratie=> tijd en energienodig om hun processen te laten functioneren flexibiliteit MAAR als ze streven naar bureaucratie kunnen ze zo al snel hun democratische karakter verliezen. Snelle responstijd Niet toepasbaar op vele economische problemen, zoals de promotie van technologische innovatie en verbeterde productiviteit. Mogelijkheid tot experimenteren dat zelden wordt bereikt door de overheid zelf Overheid legt vaak bepaalde administratieve taken op die de werking van zulke organisaties kan bemoeilijken. Positieve contributie voor het promoten van: gemeenschapszin Sociale solidariteit of cohesie Politieke participatie

Familie Extra nadelen=> ongelijk, aangezien niet iedereen iemand heeft die voor hem/haar kan zorgen, tevens ongelijk voor de verzorgende. In nog vele landen wordt de rol van verzorgende nog steeds vaak opgenomen door vrouwen. Door de almaar grotere arbeidsmarktparticipatie van de vrouwen wordt die taak als verzorgende steeds moeilijker om op te nemen. Conclusie=> Men kan enkel rekenen op familie- en gemeenschapsinstrumenten als EXTRA hulp bij andere instrumenten voor het tegengaan van sociale problemen. 59

5.4.6 Market creation Het meest belangrijkste type beleidsinstrument is de markt organisatie. In theorie: Indien de primaire motivatie aan beide zijden (producent-consument) eigenbelang is, zal de hele maatschappij hiervan kunnen geniete. Datgene wat dan aangeboden wordt, wordt aangeboden aan een zo laag mogelijke prijs. Markten bestaan daar waar er schaarste en een vraag is voor bepaalde goederen of diensten. Maar actie vanuit de overheid is nodig om marktkoers te creren of te steunen. Hoe? Door kopers en verkopers rechten aan te wenden Eigendom uit te wisselen doorheen

de inrichting en onderhoud van eigendomsrechten en contracten gecontroleerd door het gerecht, de politie, en het quasirechtssysteem van consument en investeerder. De overheid kan verschillende manieren hanteren om markt activiteiten te benvloeden. En van die manieren is het creren van eigendomsrechten=> De markt wordt gecreerd door het vaststellen van vaste kwantiteiten van overdraagbare rechten om een aangewezen middel, dat het effect heeft van het creren van een artificile schaarste van een publiek goed en zo het prijs mechanisme in werking stelt. Meerdere landen hebben voorgesteld om gevaarlijke, verontreinigende stoffen op deze manier te controleren. De overheid zet de totale, aanvaardbare omvang van vervuiling vast en verkoopt rechten om de vervuiling onder dat niveau kwijt te schelden (zie verdere uitleg p. 131). Auction rights= veilingsrechten + Het houdt het gebruik van bepaalde goederen tegen, terwijl die toch nog steeds toegankelijk blijven voor diegenen zonder alternatieven. Eenvoudig uit te voeren Diegenen die de rechten niet kunnen kopen, omdat ze niet te koop worden aangeboden, zullen gedwongen worden om te bedriegen Bij gebruiksrechten of subsidies zouden ze nog een alternatief kennen. Flexibel Ongelijk in de zin dat de verdelingen van middelen afhangt van de mogelijkheid tot betalen en niet van de noodzaak ertoe. Ze verzekeren dat enkel een vast aantal activiteiten voorkomt. Lucratief middel van inkomsten voor de overheid Speculatie=> inflatie=> grenzen die kleinere firmas of consumenten niet toelaten

60

Een andere manier opdat overheden markten kunnen creren of vergroten=> het privatiseren van publieke ondernemingen => openmaken van een weg tot creatie van een competitieve markt voor dat welbepaald goed of dienst. Ondanks het feit dat vele geleerden stellen dat privatisering, corruptie en inefficintie van de publieke sector tegengaat, zijn er anderen die niet zo denken. Gevallen waaruit duidelijk blijkt dat privatisering niet steeds een goede zaak blijkt te zijn, zien we terug in vele Oost-Europese postsocialistische landen (zie voorbeelden beschreven p. 132 onderaan en p. 133 bovenaan). In Westerse landen een meer voorkomende vorm van privatisering= contracting out government of uitbesteding aan de overheid= De overdracht van verschillende soorten goederen en diensten die eerder voorzien werden door werknemers bij de overheid aan uitbestede, private firmas. Een derde vorm van marktcreatie steunt op vouchers: Certificaten met een geldwaarde die door de overheid uitgedeeld worden om een bepaald goed of dienst te verkrijgen van de leverancier die de consument zelf verkiest. Op zijn beurt geeft de leverancier de voucher terug voor aflossing. Vouchers geven mensen een relatief, vrije keuze op de markt, maar enkel voor een specifiek soort of kwantiteit van goederen. Vouchers gebruikelijk in oorlogstijd + Wakkert competitie aan tussen leveranciers, zou de kwaliteit van de producten moeten verbeteren en ook de kosten vanwege de overheid moeten verlagen. - Kan reeds vastgestelde patronen van publieke voorzieningen verbreken. Vouchers in onderwijs bijvoorbeeld => scholen zullen wedijveren met elkaar voor de beste studenten=> grotere ongelijkheden in voorzieningen tussen rijke en armere school districten Vouchers kunnen ook uitgedeeld worden aan producenten om de toegang tot beperkte, natuurlijke middelen (zoals bijvoorbeeld visbestanden ) door markt mechanismen vast te stellen op een bepaald percentage. Markten + Effectief en efficint in het voortbrengen van de meeste private goederen Markten kunnen publieke goederen, die juist cruciaal zijn voor het beleid, niet op een adequate manier aanbieden, bv. : veiligheid, politie, straatverlichting, Markten kunnen verzekeren dat de middelen ingezet, enkel gewijd worden aan die goederen en diensten die gewaardeerd worden door de maatschappij, gereflecteerd in de bereidheid tot betalen. Als er een betekenisvolle competitie is tussen leveranciers=> goederen en diensten geleverd aan een zo laag mogelijke prijs Markten vinden het ook moeilijk om verschillende soorten van toll goods en common-pool goods (check puntje 8 achteraan in cursus) aan te bieden, omdat men de consument hier moeilijk voor kan aanrekenen. Ongelijk instrument, omdat het enkel de noden beantwoordt van diegenen die ervoor kunnen betalen. 61

Conclusie=> Een vrije markt in de ware betekenis van het woord wordt in de praktijk bijna nooit als beleidsinstrument gebruikt.

5.4.7 Overheidsreorganisatie Het beste voorbeeld= De overheid doelt hier op het benvloeden van beleidsprocessen door structuren of processen die gebruikt worden voor de uitvoering van een functie, aan te passen. Hoe? Door ministerial organization kan eerder toevallig gebeuren of als bijproduct van organisatorische veranderingen binnen de overheid. Intentionele, organisatorische veranderingen aan de basis structuren of het overheidspersoneel van overheidsdepartementen of agentschappen=> heel significant aspect van moderne beleidsvorming. Grenzen aan zulke reorganisatie: 1) Ze kunnen duur zijn en veel tijd kosten. 2) Als ze iets te vaak gebeuren=> losbandig 3) Constitutionele of rechterlijke factoren kunnen activiteiten van reorganisatie van specifieke overheden en de manier waarop zij dit doen, beperken.

6. De aard van beleidsalternatieven Peter Hall identificeerde drie verschillende, mogelijk types van verandering: 1) First-order change: Enkel de instellingen van beleidsinstrumenten veranderen. 2) Second-order change: Verandering komt hier voor bij de basis types of categorien van instrumenten die gebruikt worden om beleid te benvloeden. 3) Third-order change: Hier worden de doelen van het beleid aangepast. Veranderingen gerelateerd aan abstracte beleidsdoelen of meer concreet, programma specificaties, die refereren naar de uiteinden van beleidsvorming en naar basis beleidsinstrumenten Het veranderen van reeds bestaande instrument componenten inzake het veranderen van beleidsmiddelen.

Hoe beleidsdoelen en instrument types aanpakken? Het voorstellen van nieuwe ideen en het denken in beleidsberaadslagingen. Hoe meer specifieke programmas en instrument instellingen of componenten aanpakken? Meer status georinteerd, relatief kleine veranderingen in het reeds bestaande beleid nodig Check figure 5.2. (p. 136) => A model of the Effects of the Presence or Absence of New Actors and Ideas on Types of Policy Options Considered.In de praktijk eerder keuze voor veranderingen in instrument componenten. Waarom? In de meeste beleidsterreinen is er de neiging om beleidsregimes te vormen en die regimes verschansen (=entrench) beleidssubsystemen en beleidsparadigmas=> beperkt de mogelijkheid tot het binnendringen van nieuwe actoren of nieuwe ideen binnenin de reeds bestaande beleidsmonopolies.

6.1 De rol die beleidssubsystemen spelen in het formuleren van beleid Beleidssubsystemen spelen een significante rol in het proces van beleidsformulering. 62

Een subsysteem dat nieuwe actoren en nieuwe ideen toelaat door te dringen in beraadslagingen inzake het beleid= de beste keuze om beleidsopties voort te brengen die substantile veranderingen inhouden. Check figure 5.3. (p. 137) => Basic Policy Subsystem Configurations Affecting Policy Formulation Processes.

6.2 Conclusie: Het verstaan van stijlen van beleidsformulering in functie van beleidsregimes Check hiervoor figure 5.4. (p. 137) => A Model of Policy Formulation Models.

63

Hoofdstuk 6: Publiek Beleid decision making

De fase waarin de beleidsbeslissingen worden genomen is een fase met veel opties, die in de vorige fase van het beleidsproces uitvoerig besproken werden. Beleidsbeslissingen produceren een soort formeel of informeel statement, of hebben de bedoeling dat publieke actoren actie ondernemen om een bepaald probleem op te lossen. In deze fase zijn drie aspecten van belang. (1) Ten eerste is deze fase een specifieke stage waarbij de vorige fases van belang zijn. het houdt in dat met moet kiezen tussen een klein aantal alternatieve beleidsopties om een bepaald probleem op te lossen. (2) Ten tweede resulteert de uitkomst van deze fase in verschillende beslissingen. Beslissingen kunnen positief zijn; dit verwijst naar het feit dat ze een probleem oplossen. Ze kunnen ook negatief zijn, dan verklaart de overheid dat deze beslissing niets oplost of helpt aan een bepaald probleem. (3) Ten derde verwijst het ook naar een inherent beleidsproces. Er zijn altijd winnaars en verliezers bij beleidsbeslissingen. 1. Actoren in het decision-making proces In deze fase zijn er veel meer actoren betrokken dan in de agenderingsfase. De nadruk ligt wel op actoren die betrokken zijn bij de overheid. Niet-overheidsactoren worden uitgesloten. Dit wil niet zeggen dat andere actoren niet actief zijn of een invloed kunnen uitoefenen in deze fase. Ze kunnen wel een invloed hebben, maar deze is beperkt. Dit wil ook niet zeggen dat beleidsmakers (omdat zij een officile positie in de overheid bezitten) elk soort beleid dat zij willen, kunnen implementeren. Bepaalde beslissingsactoren (zoals rechters), moeten hun aan bepaalde wetgevingen en reguleringen houden. Landen hebben verschillende constitutionele regelingen en regels hieromtrent. In de bureaucratie gelden andere regels dan in een parlementair systeem. 2. De keuzes: negatief, positief en non-decisions De keuzes: negatief, positief, non-desicion (even belangrijk!) + invloed van ideologie, religie en andere factoren op de reactie van een sociaal probleem. Er is al veel onderzoek gedaan over positieve, non-decisions beslissingen, maar niet over negatieve. Dit komt doordat ze arrested policy cycles zijn. Wanneer een negatieve beslissing wordt genomen, dan gaat het beleidsproces niet overgaan naar de fase van implementatie, maar het bevestigd eerder de status quo en daar stopt het. De uitkomst van de besluitvormingsfase hangt af van de vorige fases in de beleidscyclus. Deze vorige fases filteren bepaalde beleidsopties. Dit gebeurt binnen de context en de overtuiging, geloof van bepaalde relevante actoren.

3. p. 142-154 Of de beslissingen positief of negatief zijn, er is actie (of geen actie) voor nodig en dit vindt plaats binnen de context van drie relevante modellen. Er zijn drie belangrijk modellen: rationele model, incrementele en het irrationele model. Deze modellen beschrijven en analyseren de besluitvormingsfase.

64

 1) Het rationele model De nadruk hier ligt op het vinden van zoveel mogelijk oplossingen, maximaal resultaat, voor complexe problemen. Hiervoor wordt er een wetenschappelijk methode gehanteerd. Alle mogelijke strategien worden gebruikt om een doel te bereiken. Kosten-baten analyse: maximale baten en zo weinig mogelijk kosten. Vier stappen moeten ondernomen worden om te een beslissing te komen. Ten eerste het doel voor het vinden van een oplossing moet gedefinieerd zijn. De tweede stap is het oplijsten van alle alternatieve strategien om het doel te bereiken. De significante gevolgen van elke alternatieve strategie moeten voorspeld worden, dit is de derde stap. De laatste stap verwijst naar de strategie die het probleem (meest waarschijnlijk) zal (kunnen) oplossen. Het rationele model, is rationeel in de zin dat het zoekt naar de meest efficinte manier om een doel te bereiken: een beslissing te nemen. Dit model is ontwikkeld in de achtergrond van het positivisme. Wetenschappelijke kennis gebruiken om menselijke omstandigheden te verbeteren. Nadruk maximale uitkomst via het beste, efficintste alternatief. Op meest doelrationele, effectieve, efficinte manier doel bereiken. De oorsprong komt uit vorige studies van Fayol, Gulick en Urwick. Maar er zijn ook een aantal nadelen aan dit model. Deze volledige rationaliteit kan in praktijk niet bereikt worden door de beperkingen van informatie en tijd. Maar vele analisten erkende dit probleem niet, ook al erkende sommige dat deze beperkingen belangrijke gevolgen voor het besluitsproces hadden. SIMON oordeelde dat men deze beperkingen (info en tijd) onmogelijk kon voorkomen. Pure rationality kan niet bereikt worden, een alternatief volgens simon is de bounded rationality. Dit verwijst ten eerst naar het feit dat maximale resultaten bereikt worden als men alle mogelijke alternatieve en de kosten/nadelen ervan analyseren voordat er een beslissing is genomen. Ten tweede is het ook nodig dat bij het rationele model de besluitmakers de gevolgen van elke beslissing op voorrand weten en dit komt in de realiteit praktisch nooit voor. Het is onmogelijk om kosten en baten op voorhand te weten. Ten derde zijn er ook vaak favoriete/gewilde gevolgen van een bep beslissing. Ten vierde stelde hij ook vast dat een bepaalde keuze/optie efficint of inefficint kan zijn omdat ze af hangt van verandering in omstandigheden. Hij concludeerde dat de methodes die gebruikt worden bij het rationele model er nooit voor zouden zorgen dat de baten gemaximaliseerd worden en de kosten geminimimaliseerd. Het zou enkel satisfying zijn in plaats van maximaliserend. Hij kwam niet op een alternatief model, maar inspireerde Lindblom die het incrementele model opstelde. Ook de fuzzy decision making had kritiek op het rationele model. Zij oordeelde dat de kosten en voordelen van bepaalde keuzes niet genoeg gedefinieerd kunnen worden. Ook de prospect theory had dezelfde kritiek als Simon, dat er nadelen ontstaan door onzekerheden.

2) Het incrementele model:Lindblom Dit model identificeert besluitvorming minder technisch, met meer nadruk op de politieke activiteit. De analyse speelt een kleinere rol hier. De nadruk hier ligt meer op de realitiet/praktijk van de besluitvorming in de overheid. De nadruk ligt niet op de maximale oplossing maar eerder op meet mogelijke, optimale 65

oplossing. De oorsprong hiervan ligt in de ideen van de bounded rationality en satisfying behavior van Simon. Zes aspecten zijn hier van belang. 1) Ten eerste kleine wijzigingen tov status quo. 2) Ten tweede worden beleidsdoelen gemixt met andere waarden (empirische aspecten) in beleidsanalyse. 3) Ten derde remediren i.p.v. proactief optreden. 4) Ten vierde trial error procedure. 5) Het is ook belangrijk een beperkt aantal gevolgen in het oog te houden, het vijfde belangrijk punt. 6) Ten zesde is er ook fragmentatie in het analytisch proces door de deelname van meerdere actoren. The science of muddling through verwijst naar kleine vooruitgang te maken, via kleine stapjes die voortgaan op vorige stapjes. Beslissingen zijn kleine wijzigingen tov status quo. Dit komt door twee redenen. Ten eerste door onderhandelingen en ten tweede door standaardprocedures. In het rationele model is er een onderscheid tussen doel en middelen om dit doel te bereiken, dit is niet het geval bij het incrementele model. Kritiek: ten eerste beschrijft het model toch niet echt hoe beleidsbeslissingen in de realiteit genomen worden. Er waren ook een aantal fouten in de theoretische implicaties. Ten eerste heeft het model geen nadruk op het behalen van een bepaald doel. Ten tweede is het model zeer conservatief, want het is enkel voor een niet veranderende omgeving toepasbaar. Ten derde besluitvorming wordt ondemocratisch voorgesteld, omdat het door een beperkte groep van actoren gebeurd. Ten vierde ontmoedigd het systematische analyses om te zoeken naar nieuwe alternatieven, dit het is kortzichtig. Hierdoor kunnen bepaalde gevolgen na een lange tijd het omgekeerde veroorzaken van wat eigenlijk bedoeld was. Een ander nadeel is de beperkte analytische nuttigheid van het model. Het laatste nadeel heeft betrekking op het feit dat het moeilijk is om te weten wat increment is en wat niet. Als we de kritiek samenvatten kunnen we stellen dat: dit model beter past in bepaalde beleidsmakende contexten dan in andere. Dit model is dus ook geen ideaal model, het is een van de mogelijke modellen.

Maar later bleek dat geen van deze 2 modellen geschikt was. Dit leidde tot het ontstaan van nieuwe modellen. Sommige vormden een combinatie van de rationele en incrementele modellen. Dit is het mixed scanning model (Etzioni) Anderen focusten zicht op de irrationele aspecten, de garbagecan modellen. 3) mixed scanning model (Etzioni ) Hij aanvaarde de kritieken van het rationele (niet toepasbaar in realiteit) en incrementele ( enkel toepasbaar in bepaalde beleidsomgevingen) model. Als we deze twee modellen combineren, kunnen deze kritieken overwonnen worden. Er zijn twee belangrijke fases: de fase voor de werkelijke beslissing genomen wordt (waar het probleem geadresseerd en in bepaalde context geplaatst wordt) en de analytische fase waarin de specifieke oplossingen naar voor komen. Optimale beslissingen worden genomen op basis van een scanning van alle alternatieven, gevolgd door een gedetailleerde analyse van de best belovende alternatief. Er is dus een voorschrijvende en beschrijvende fase aanwezig. Kritiek: het is niet duidelijk hoe dit model exact verschilt van het incrementele en rationele model. Het is ook niet duidelijk hoe dit model de kritieken van de vorige modellen zou doen verdwijnen.

66

 4) Garbage can model (March & Olsen): Irrationele model Volgens march en olson is er bij het incrementele en rationale model een intentie aanwezig die problemen wil begrijpen en relaties tss bep actoren wil voorspellen. Helaas bestaat dit in realiteit niet. In hun visie is decision making een ambigu en onvoorspelbaar proces dat zoekt naar middelen om een doel te bereiken. Ze verwerpen het instrumentalisme dat kenmerkend is voor de andere modellen. In realiteit weet men vaak niet welk doel men wil bereiken en welke soort causale relaties er zijn. actoren kiezen methodes om een doel te bereiken, in een onvoorspelbaar beleidsproces. Hun model beschrijft hoe organisaties beslissingen over een bepaalde tijd zouden maken, maar er is weinig structuur en orde in hun model. Kritiek: dit model beschrijft enkel een bepaald type van besluitmaking in een bepaalde politieke of organisatorische omgeving/context. Dit model heeft meer kans om voor te komen als er weinig coherentie is en veel verandering in het beleidsproces.

3. Conclusie Interactie tussen actoren tussen en binnen een bep organisatie, deze actoren gebruiken een bep strategie en proberen voorspellingen te doen over de uitkomst en gevolgen van hun beslissingen. In het besluitproces worden ook de rollen van actoren gedefinieerd en de verschillende fases van het proces.

Het rationele en incrementele model suggereren dat ongelijksoortige beleidsbesluiten gevonden kunnen worden in het sociaal beleidsproces. Latere modellen zoals het mixed-scanning model en garbage model zeggen dat bepaalde variabelen verantwoordelijk zijn voor overheersing van een bepaalde stijl om beslissingen te nemen in specifieke omstandigheden. Dit verwijst naar de aard van het beleidsprobleem, het aantal betrokken actoren, de aard van de informele, temporele en institutionele belemmeringen en het kader van ideen, overtuigingen waarin beleidsbesluiten worden genomen. Lindblom is de stichter van het incrementele model. Zes aspecten zijn hiervan, zie hierboven. Hij heeft het over verandering via kleine stapjes, minimale verandering. Bij het rationele model ligt de nadruk op het vinden van zoveel mogelijk oplossingen, maximaal resultaat, voor complexe problemen. Het garbage-can model is decision making een ambigu en onvoorspelbaar proces dat zoekt naar middelen om een doel te bereiken. Deze drie modellen zijn allemaal niet geschikt om het besluitproces te analyseren.

Een ander alternatief model komt van Forester. Volgens hem hangt of iets rationeel is of niet af van de situatie waarin de actoren opereren. Dit verwijst naar de besluitstijl en de soort van beslissing die gemaakt door besluitmakers varieert naargelang de institutionele context. Volgens hem kon rationele besluitvorming enkel bestaan als er aan vijf voorwaarden werd voldaan. Deze waren: klein aantal participanten de organisatie die de beslissing nam moest een eenvoudige organisatie zijn probleem goed gedefinieerd (tijd, waarde, gevolgen enz...) perfecte informatie: compleet, toegankelijk en begrijpbaar 67

geen urgentie: er moet voldoende tijd beschikbaar zijn om een beslissing te nemen en om alle gevolgen in het oog te hebben.

Deze voorwaarden moeten voldaan worden voor het rationele model in werking treed. Dit is in de realiteit meestal niet het geval. Daarom stelde hij een alternatief model voor:

Variabelen Actor Organisatie Probleem Informatie Tijd

Dimensie Enkelvoudig - meervoudig Enkelvoudig, gesloten meervoudig, open Goed gedefinieerd meervoudig en vaag Perfect betwist Oneindig gemanipuleerd

Vanuit dit perspectief stelde hij vast dat er vijf mogelijk manieren waren om beslissingen te nemen. 1) De eerste verwijst naar de optimaliserende strategie. Dit vindt plaats als de vijf voorwaarden voor het rationele model aanwezig zijn. Het voorkomen van andere strategien hangt af van welke voorwaarden van het rationele model niet gerealiseerd is. 2) De satisfycing strategie komt voor als er cognitieve beperkingen zijn en dus geen perfecte informatie aanwezig is. De andere drie strategien zijn moeilijk van elkaar te onderscheiden. 3) De zoek strategie komt vaak voor als het probleem vaag gedefinieerd is. 4) De bargaining strategie komt voor als meerdere actoren omgaan met een probleem en er een tekort aan tijd en informatie is. 5) De organisatorische strategie verwijst naar meerdere organisaties en actoren die zowel tijd als informatie problemen hebben. Natuurlijk zijn er ook nadelen/ kritiek verbonden aan het model van forester: -grootste kritiek: zijn argumenten zijn niet logisch opgebouwd, want als men zijn model aandachtig bestudeerd zou men meer dan vijf mogelijke manieren van besluitvorming vinden. Een verbetering van zijn model kan bekomen worden door zijn variabelen meer te combineren. Vb de combinatie van actoren en organisatie, zet de nadruk op het bestaan van verschillende sociale beleidsystemen. We kunnen ook foresters notie van probleem, verbinden met informatie, en tijd. Dit alternatief model komt van Howlett en Ramesh:

68

Complexiteit beleidssubsysteem Hoog Ernst van beperkingen Hoog Incrementele aanpassing Laag Satisfycing zoeken

Laag

Optimaliserende aanpassing

Rationeel zoeken

Deze discussie toont aan dat het belangrijkst kenmerk van het besluitvormingsproces hetzelfde is als dat in andere fases van de beleidscyclus. De besluitvorming is net zoals de agenda setting en beleidsformulatie benvloed door de aard van het beleidssubsysteem en door beperkingen waaronder besluitmakers beslissingen nemen. Een verbetering van Foresters model van besluitvormingsstijlen kan gebeuren door zijn variabelen te herschikken naar meer duidelijke en besluitvormende stijlen, verband houdend met de types van variabelen die significant werden bevonden bij vroegere onderzoeken rond publieke besluitvorming. Door Foresters concepten van tussenpersoon, middel en achtergrond te combineren beklemtoont dit de rol van de verschillende soorten van politieke subsystemen dat zijn verschillende aantallen en types van actoren, gesitueerd in verschillende aantallen en types van institutionele omgevingen in het besluitvormingsproces.

De complexiteit van de politieke subsystemen benvloedt het aantal locaties, de aard van dominante politieke ideen en belangen, en de mate van overeenkomst of tegenstelling tot een optie in het subsysteem en onder beleidsmakers. Sommige opties stemmen overeen met de kernwaarden van de subsysteemleden terwijl andere dat niet doen, daarbij beslissingen structurerend in harde en gemakkelijke keuzes. Gelijkaardig, is het mogelijk om Foresters noties van probleem, informatie, en tijd resources, die allen kunnen gezien worden om de types van besluitvormende beperkingen te reflecteren, zoals gedentificeerd door Simon en Lindblom en anderen, te combineren. Dat maakt dat de besluitvorming in verschillende mate beperkt is door informatie- en tijdsbeperkingen. Maar het is vaak het geval dat deze beperkingen samenlopen omdat een deel van het probleem van de traceerbaarheid gerelateerd is aan gebrek aan informatie over mogelijke oplossingen en een gebrek aan tijd die nodig is om te verzamelen of te ontwikkelen.

Er worden twee pertinente variabelen gebruikt om een taxonomie van besluitvormende stijlen te construeren: (1) de cohesie van het politieke subsysteem betrokken bij de beslissing, en meer specifiek, of beslissingmakers al dan niet van legitimiteit genieten binnen het subsysteem.

(2) de ernst van de beperkingen die beslissers ervaren in het maken van hun keuzes. 69

De beperkingen kunnen institutioneel of cognitief zijn: politieke of sociale instellingen kunnen belemmering vormen voor het omgaan met een probleem of beslissingsmakers weten eenvoudigweg niet hoe er mee om te gaan. Figuur 6.1 op p. 158 toont de vier basis besluitvormingsstijlen. In dit model, zijn beslissingen die genomen worden binnen samenhangende politieke subsystemen minder geneigd hun toevlucht te nemen tot aanpassingsstrategien en, afhankelijk van de aard van beperkingen die zij ervaren, neigen zij ernaar om ofwel rationele ofwel negatieve besluitvorming te promoten.

In

hoge

mate

beperkte

politieke

contexten

resulteren

waarschijnlijk

in

een

incrementele

aanpassingsbenadering tot besluitvorming in politieke subsystemen die cohesie ontbreken. In situaties van lage beperking en lage cohesie, zijn beslissingen waarschijnlijk niet lineair en ad hoc, vaak pendelend tussen verschillende alternatieven over tamelijk korte tijdsperiodes, zoals gesuggereerd door het vuilnisbak model. Het essentile karakter van het publieke besluitvormingsproces is zeer veel hetzelfde als dat van de andere politieke stadia die we onderzocht hebben. Het stadium van de besluitvorming is getroffen door de aard van de betrokken politieke subsystemen (het aantal en type van actoren, hun institutionele achtergrond, en de soorten ideen die zij bezitten), en door de beperkingen waaronder besluitvormers opereren.

Wat rationeel is voor beheerders en politici om te doen: - hangt af van de situaties waarin zij werken. - Onder druk voor snelle aanbevelingen, kunnen zij geen lange studies beginnen. - Geconfronteerd met organisatorische rivaliteiten, competitie en moddergevechten, kunnen zij terecht minder openhartig zijn over hun plannen.

70

Hoofdstuk 7: Implementatie van het beleid / Uitvoering van het beleid

Nadat een publiek probleem de politieke agenda bereikt heeft en het bestuur politieke doelen heeft uitgezet en besloten heeft omtrent de gedragslijn om ze te bereiken, moet men de beslissing in praktijk omzetten. De inspanning, kennis, en middelen ingezet om politieke beslissingen te vertalen in actie omvatten de implementatiestadia van de politieke cyclus. De politieke implementatie vertrouwt vaak op civiele dienaars en administratieve officials om de noodzakelijke acties in te stellen en te beheren. Hoewel, niet gouvernementele actoren die deel uitmaken van het politieke subsysteem kunnen ook betrokken worden bij implementatie activiteiten. In sommige landen, zoals Zweden, kan er een traditie zijn van niet gouvernementele actoren, die rechtstreeks sommige belangrijke sociale programmas implementeren. In andere landen, zoals de V.S., die slechts recent geprobeerd hebben om sommige programmas te implementeren via de gemeenschap en via religieuze groepen, zijn niet-gouvernementele actoren typisch betrokken in het ontwerp en evaluatie van het beleid, maar niet hun huidige administratie en management.

1. Actoren en activiteiten bij de implementatie van beleid. Eens de richting en de doelen van een beleid officieel beslist zijn, begint het aantal en het type betrokken actoren uit te breiden boven de geringe subset van actoren, die beleidsbeslissingen nemen om het politieke universum te omvatten van genteresseerde actoren. Politieke subsystemen worden dan belangrijke bijdragers tot de implementatie aangezien hun deelnemers kennis en waarden toepassen om de lancering en de evolutie vorm te geven van programmas die de politieke beslissingen implementeren.

Gewoonlijk wordt slechts een gering bereik van subsysteem actoren betrokken bij het implementatieproces. Bureaucraten zijn de meest significante actoren die de intra- en inter-organisatorische conflicten van publieke agentschappen naar de voorgrond brengen van dit stadium van de politieke cyclus.Verschillende bureaucratische agentschappen op verschillende bestuursniveaus zijn gewoonlijk betrokken bij het implementatiebeleid, elk bijzondere belangen, ambities, en tradities uitvoerend, die het implementatieproces benvloeden en vorm geven aan zijn uitkomst, in een proces van multi-niveau overheid of bestuur. Implementatie door publieke agentschappen is vaak een dure, meer-jaren inspanning, vereist permanente onderhandeling en discussies binnen en tussen de politieke en administratieve armen van de staat. Indien hun voorkeur van oplossing voor een probleem niet geselecteerd was, creert dit gelegenheden voor politici, agentschappen, en andere leden van politieke subsystemen om het implementatieproces te gebruiken als simpelweg een andere gelegenheid om conflicten verder te zetten, die ze misschien waren verloren in vroegere stadia van het politieke proces. Zulke processen maken in grote mate de implementatie ingewikkelder, en brengen het verder weg van alleen maar een eenvoudig technisch resultaat van het beslissingsproces. Terwijl politici belangrijke actoren zijn in de beslissingen die leiden tot het implementatieproces en een actieve rol kunnen spelen in het daaropvolgende toezicht en evaluatie inspanningen, vallen de meeste van de dag na dag activiteiten van politieke administratie typisch in het 71

gezichtsveld van gesalarieerde openbare dienstverleners. Dit is zo omwille van de sleutelrol gespeeld door wetten, die de resultaten van de besluitvorming codificeren en aan specifieke staatsagentschappen de macht verlenen om deze beslissingen in de praktijk om te zetten. In de meeste landen vormen traditionele of civiele of gemeenschappelijke wetten een standaard of basis set van principes. Deze wetten worden vaak gecodificeerd in het schrijven, maar ze kunnen ook worden gevonden onder minder systematische vorm in de algemene stand van precedenten in het werk gezet door rechterlijke instanties. Zelfs in deze zogenaamde gemeenschappelijke wet landen, worden geldende wetten doorgegeven door parlementen om de civiele of gemeenschappelijke wet te vervangen of te vervolledigen.

Regelgeving die bijdraagt in de specifieke omstandigheden tot de algemene principes omgezet in wetten worden dan voorbereide door publieke dienstverleners in dienst van administratieve agentschappen, vak in samenwerking met doel- of klanten groepen. Deze dienen als basis voor licentie of goedkeuring en verschaffen de de facto bron van richting voor de meeste implementatieprocessen. Naar deze algemene vorm van implementatie wordt soms gerefereerd als de beveel-en-controleer regelgeving waarbij een bevel wordt gegeven door een bevoegd lichaam en de administratie belast wordt met het controleren van de doelgroep om medewerking te verzekeren. Zulke wettelijke processen blijven de basis vormen voor implementatie in alle gevallen behalve het ergste van de dictatuur of persoonlijke heerschappij. Instructies kunnen verstrekt worden door meegaande wetgevers maar ook rechtstreeks van de uitvoerende macht naar de administratie.

Deze types van wettelijke processen zijn een noodzakelijk onderdeel om algemene intentieverklaringen, die gewoonlijk resulteren uit het besluitvormende stadium, naar de specifieke omstandigheden en situaties dat de beheerders op de vloer ervaren wanneer zij proberen verandering te brengen in sociaal gedrag in de richting zoals gewenst door de besluitvormers.

Administratieve acties moeten nog steeds gebaseerd zijn op wettelijk gezag verschaft door wetgevers en leidinggevenden. De gebruikelijke vorm van zulke administratieve locaties is het ministerie of departement en de huidige praktijk van beheer van het beleid en van dienstverlening wordt overduidelijk uitgevoerd door de burgerlijke dienstverleners in zulke agentschappen. Andere vormen van quasi-gouvernementele organisaties, varirend van door de staat bezeten organisaties tot non-profit bedrijven en instanties en publiek-private vennootschappen, kunnen ook voertuigen zijn voor de levering van diensten. Dit put niet de types staatsbedrijven uit betrokken bij de implementatie, die ook de organisaties omvatten ontworpen om specifieke taken te vervullen gerelateerd aan dienstverlening zonder rechtstreeks of onrechtstreeks in zijn beheer betrokken te zijn. Onder deze zijn verschillende soorten gerechtshoven, zoals onafhankelijke regelgevende commissies, die op armlengte van het beleid bestaan en de regels en regelgeving ontwikkelen nodig voor de administratie. Een andere vorm van implementerend agentschap is het administratieve beroepscollege en andere vormen van commissies en gerechtshoven, gemaakt door wet of regelgeving om 72

quasi-rechterlijke functies te vervullen, inclusief beroepsaanvragen betreffende vergunningen, certificering van personeel of programmas, en de afgifte van vergunningen.

Administratieve

gerechtshoven

en

besturen

vertegenwoordigen

gewoonlijk,

of

beweren

te

vertegenwoordigen, enige diversiteit van belangen en expertise, en worden verwacht om de publiek-private interface in goederen- en dienstverlening te modereren zonder niet-staats actoren in de productie en distributie van verschillende soorten goederen en diensten te verplaatsen. Openbare hoorzittingen kunnen wettelijk bepaald zijn als een component van zulk administratief proces en opereren om de wetgevende samenwerking te verzekeren. In de meeste gevallen echter worden zulke hoorzittingen gehouden aan het oordeel van een besluitvormende autoriteit en zijn vaak een na de feiten openbare informatiesessies eerder dan werkelijk raadgevende apparaten. Gespecialiseerde raadgevende besturen en commissies verdringen vaak de publieke consultaties, meer expert inzichten verstrekkend op specifiek regelgevende activiteiten dan open publieke hoorzittingen typisch zouden verstrekken, maar ook toelatend aan sommige subsysteem leden om buitensporige invloed uit te oefenen op de implementatie van het beleid.

Terwijl staatsambtenaren een belangrijke factor blijven in de implementatiefase van het beleidsproces, laten adviserende en quasi-gouvernementele agentschappen toe dat ze vervoegd worden door leden van de relevante politieke subsystemen, terwijl het aantal en het type van beleidsactoren steeds meer begint te gelijken op deze uit de formuleringsfase. Juist in dat stadium, spelen doelgroepen, dat zijn groepen wiens gedrag bedoeld is of verwacht is om te worden veranderd door de beleidsactie, een belangrijker rol in het implementatieproces. De politieke en economische resources van doelgroepen hebben zeker een impact op de implementatie van het beleid. Machtige groepen geaffecteerd door een beleid kunnen het karakter van de implementatie benvloeden door het te ondersteunen of tegen te werken. Dus zullen toezichthouders vaak een compromis sluiten met groepen, of proberen om in sommige gevallen de groepseigen middelen te gebruiken, om de implementatietaak eenvoudiger en minder duur te maken. Alhoewel dit typisch informeel gedaan wordt in sommige rechtsgebieden, zoals de Verenigde Staten, werden in vele sectoren meer formele inspanningen geleverd om regulator-gereguleerde onderhandelingen te incorporeren in de ontwikkeling van administratieve standaarden en andere aspecten van het regelgevende proces.

Het veranderen van het niveau van publieke ondersteuning voor een beleid kan ook de implementatie benvloeden. Veel beleid getuigt van een daling van de steun nadat een beleidsbeslissing werd genomen, waardoor de beleidsmensen in staat worden gesteld om de originele bedoeling van een beslissing te variren. Bureaucraten aldus bezitten belangrijke invloed, of ze het nu zoeken of niet, om de politieke initiatieven te realiseren waarvan zij opgeroepen worden om ze te implementeren.

2. Implementatietheorie

Tot de vroege jaren 1970, werd de implementatie vaak beschouwd als onproblematisch. 73

Vele beleidsmedewerkers ontkenden of bagatelliseerden de politieke valkuilen die opdoemden in deze fase van de politieke cyclus, er van uitgaand dat eens een politieke beslissing was genomen, de administratieve arm van de regering ze simpelweg zou uitvoeren. Dit inzicht begon te veranderen met de publicatie van Pressman en Wildavskys 1973 werk over programma implementatie. Men begon in te zien dat programmas voor jobcreatie inderdaad niet werden uitgevoerd op de manier zoals gewenst door de beleidsmakers. Ook bemerkte men dat de Grote Maatschappij programmas ingesteld door de administratie van Johnson in de VS hun bedoelde objectieven niet bereikten, en men betoogde dat het probleem ingeworteld was in de wijze waarop ze gemplementeerd werden.

Onderzoek in andere landen leidde tot gelijkaardige conclusies. De bedoeling van dit is om de factoren te begrijpen die de publieke beleidsimplementatie benvloedden. Deze tweede generatie van

implementatieonderzoek in de politieke wetenschappen raakte snel verwikkeld in een dispuut over de meest geschikte invalshoek om dit onderwerp te beschrijven en te analyseren: het zogenaamde top-down versus het bottom-up debat. Sommige studies genereerden analyses en voorschriften, die beleidsimplementatie als meest succesvol voorstelden onder de vorm van een top-down proces, waarvan de mechanismen verzekerden dat de implementatie-ambtenaren hun werk op een meer effectieve wijze konden uitvoeren. Effectiviteit was gedefinieerd als je houden aan de originele bedoeling van de publieke ambtenaren die het beleid hadden geratificeerd. Dit top-down perspectief werd tegengesproken door dezen die een bottom-up benadering onderschreven, die zorgvuldig de acties onderzocht van dezen getroffen door en betrokken bij de implementatie van een beleid. Hier werd effectiviteit gezien voort te spruiten uit het aangepaste gedrag van straatniveau bureaucraten, die er naar streefden om de middelen om politieke doeleinden op de vloer te realiseren te bereiken en te ondersteunen. Terwijl beide benaderingen waardevolle inzichten verschaften, neigden ze te verstenen tot verharde standpunten - zoals vele gelijkaardige dichotome debatten op het terrein - en smoorden ze conceptuele ontwikkeling en onderzoek, leidend tot de roep in de late jaren 1980 en 1990 voor nieuwe benaderingen, die meer wetenschappelijke implementatie-onderzoeksmethoden en -resultaten zou opleveren. Vele studenten bewogen verder dan het top-down versus bottum-up debat gedurende de jaren 1990. Dit resulteerde uiteindelijk in een derde generatie van implementatie-onderzoek. In aanvulling van studies, die gebruik maakten van de inzichten van recente modellen van administratief gedrag zoals de spel theorie en hoofd-agent modellen van gedrag - die focusten op de aard van handhaving in traditionele administratieve technieken dook er een benadering op die zich concentreerde op beleidsmiddelen of instrumenten. Deze benadering beschouwde de implementatie als een poging om de verschillende middelen van het beleid, zoals beschreven in hoofdstuk 5, op concrete gevallen toe te passen door middel van een proces van min of meer bewust politiek plan.

74

2.1 Eerste en tweede Generatie modellen van publieke beleidsimplementatie. Eerste en Tweede Generatie theorien waren zeer nuttig om een variteit van leidinggevende en organisatorische ontwerpprincipes uit te zetten, of stelregels van administratie, waarvan verwacht werd om een optimale of maximaliserende gelijke te genereren tussen politieke bedoeling en administratieve actie. Deze omvatten verschillende verklaringen omtrent de beste of meest gewenste omvang van de administratieve eenheden en die omliggende reikwijdtes binnen en tussen agentschappen. De meest

ernstige tekortkoming van de eerste generatie benadering was zijn virtueel exclusieve focus op senior politici en ambtenaren, die vaak enkel een marginale rol spelen in de dag aan dag implementatie vergeleken met ambtenaren en publieke leden van een lager niveau. Het was een feit dat het succes of falen van vele programmas vaak afhing van de inzet en vaardigheden van de actoren, rechtstreeks betrokken bij de implementatie programmas, en deze studies vestigden de aandacht op de formele en informele relaties, die de politieke subsystemen vormden die betrokken waren zowel in het plannen als het implementeren van het beleid.

De meest ernstige tekortkoming van zowel top-down als bottom-up analyses nochtans was hun gemeenschappelijke veronderstelling dat de beleidsmakers de implementeerders voorzagen van heldere doelen en richting, terwijl, zoals we gezien hebben in hoofdstuk 6, in werkelijkheid beleidsintenties kunnen ontstaan uit onderhandelingen, aangroei en andere processen, en dus resulteren in vaak vage, onduidelijke, of zelfs tegenstrijdige doelen en richting. Deze twee benaderingen zijn niet tegengesteld maar complementair, en helpen samen om tot de realiteit te komen van beleidsimplementatie. Politieke subsystemen, bestaand uit belangrijke particuliere en publieke actoren in een beleidssector, spelen een cruciale rol in alle stadia van het politieke proces. De top-down benadering start met de beslissingen van de regering, onderzoekt de mate waarin ambtenaren er in slagen of er in mislukken om deze beslissingen uit te voeren, en streeft ernaar om de redenen te achterhalen die aan de grondslag liggen van de bereikte mate van implementatie.

De bottom-up benadering begint slechts aan het andere eind van de implementatie commandostructuur, en dringt er op aan dat de activiteiten van de zogenaamde straatniveau implementeerders volop in rekening zouden worden gebracht.

Beide, echter, vereisen een theorie waarom specifieke middelen en politieke mechanismen in specifieke omstandigheden worden gebruikt, en niet anderen, om beleidstaken uit te voeren, en waarom implementeerders zich zo gedragen wanneer ze hun taken uitvoeren. Deze vragen omtrent implementatiebedoeling en gedrag vormen de focus van de derde-generatie implementatiestudies.

75

2.2 Derde-Generatie Implementatie Theorie. Implementeren van sommige programmas kan relatief onproblematisch zijn, zoals in het geval om een illegale casino te sluiten of een nieuwe school te openen, omdat het bereiken van deze doelen afgescheiden beslissingen vereist waarvan de vertaling naar de praktijk gewoonlijk routine is. Hetzelfde geldt niet voor programmas ontworpen om lange-termijn, chronische of slecht gedefinieerde problemen aan te pakken. Openbare problemen zoals huiselijk geweld of disfunctionele scholen zijn in zo vele oorzaken geworteld dat programmas, opgesteld om enkelvoudige of meervoudige oorzaken aan te pakken, kunnen verwacht worden om tekort te komen in hun doelstellingen. Het probleem van snelheidsovertredingen in stedelijke straten heeft meer eenvoudige origines, en kan daardoor minder uitdagend zijn, zelfs al is het weinig waarschijnlijk dat het uitgeroeid zal worden. Er zijn programmas ontworpen om vervuiling uit te schakelen, of belastings- en welzijnsfraude, moeten de realiteit onder ogen zien dat geen beschikbare technologie het volledig bereiken van deze doelstellingen zal toelaten. Zelfs al is de technologie beschikbaar, dan kan de kost hoger liggen dan wat de maatschappij bereid is om te betalen. Gemene problemen zijn bijzonder moeilijk aan te pakken omwille van hun complexe, ongewone of onderling afhankelijke aard en omdat zij niet n enkele beslissing meebrengen maar een reeks van vaststellingen omtrent hoe het beleid van de regering uit te voeren.

2.3 Spel Theorie. Omgaan met zulke problemen vergroot de administratieve beoordelingsvrijheid in die zin dat hoe complexer en moeilijker het probleem is, des te groter het gamma aan oplossingen waaruit de beheerders zullen moeten kiezen om er mee om te gaan. Ook de aard van de doelgroep gedentificeerd door een beleid kan de administratieve beoordelingsvrijheid benvloeden, ontstaan in de uitvoering ervan, want hoe groter en meer divers een groep is, des te moeilijker zal het zijn om gedrag op een gewenste manier te benvloeden. Bij voorbeeld, het verbeteren van de veiligheidsvoorzieningen van voertuigen is makkelijker te implementeren en houdt minder bureaucratische beoordelingsvrijheid dan wanneer je duizenden zorgeloze bestuurders de verkeersregels wil laten opvolgen. De mate van gedragsverandering wordt gezocht in de doelgroep en de relatieve maat en homogeniteit van de doelgroep zijn sleuteldeterminanten voor de moeilijkheidsgraad die men ervaart bij de implementatie van het beleid. Een beleid om seksisme, racisme, of religieuze intolerantie uit te roeien is moeilijker te implementeren omwille van de diepe wortels van deze attitudes in de culturele geloofssystemen van de maatschappij. In tegenstelling het verhogen van de elektriciteitsvoorziening vereist bijna geen gedragsverandering vanwege de verbruikers. Spel theorie is n manier gebruikt door de derde-generatie analisten om te beoordelen hoe gedragsdiscretie implementatie benvloedt.

Regelgevende theoretici stelden vast hoe verschillende niveaus van discretie konden leiden tot zeer verschillende regelgevende stijlen in specifieke sectoren en betrokken terreinen, rechtsgebieden niet te vermelden, als toezichthouders kunnen kiezen voor of bouwen aan overzichtssystemen op basis van ofwel 76

dwang ofwel overreding. Dit inzicht was gebruikt door analisten zoals Scholz om spel theoretische principes toe te passen voor de regelgevende situatie. Scholz demonstreerde dat de stimuleringsmaatregelen en de uitbetaling voor de naleving en niet-naleving van de kant van de gereglementeerden kon worden afgestemd op de uitbetalingen en prikkels voor toezichthouders om onderwijs of handhaving te gebruiken als implementatiestrategien. Een typisch implementatiespel zou er een zijn waarin toezichthouders implementatie zouden initiren met overtuigende inzet, inspanningen die kenmerkend zouden worden voldaan door een falen van de gereglementeerden. Dit zou regelgevers er toe leien om meer op te schuiven in de richting van meer dwingende maatregelen bij de volgende iteratie, daardoor een nog slechtere situatie crerend voor zowel de regelgevers en de gereguleerden, die respektievelijk zouden geconfronteerd worden met hoge handhavings- en hoge nalevingskosten. Het spel zou dan evolueren naar een meer tussenliggende positie waarin dwang zou afnemen in ruil voor naleving door de gereguleerden, alhoewel dit een onstabiel evenwicht zou vormen, dat controle door en tijdelijke verhoging van dwang vanwege de regelgevers zou vereisen om verdere naleving te verzekeren en vals spelen te vermijden. Een tweede type van spel-theoretisch model dat behoort tot het implementatie stadium: dat van de opdrachtgever-uitvoerder theorie.

2.4 Opdrachtgever-Agent Theorie. Administratieve beoordelingsvrijheid is getroffen door de verandering van sociale, economische, technologische, en politieke contexten van implementatie. Veranderingen in sociale voorwaarden kunnen de interpretatie benvloeden van een beleidsprobleem. Bijvoorbeeld, veel van de uitdagingen waarmee sociale zekerheidsprogrammas in gendustrialiseerde landen worden geconfronteerd, ontstaan uit het feit dat ze niet ontworpen werden om het hoofd te bieden aan een steeds stijgend aantal ouderen of continu hoge werkloosheidsgraden. Veranderingen in economische condities kunnen een gelijkaardig impact hebben.

Een programma dat armen en werklozen tot doel heeft, heeft meer de neiging om te veranderen na een economische verbetering of verslechtering. Van nieuwe technologie kan ook worden verwacht om de implementatie mogelijkheden te veranderen, zoals wanneer een meer effectieve of goedkopere controletechnologie voor vervuiling aanpassingen voortbrengt in omgevingsbeleid. Een nieuwe regering kan ook wijzigingen op gang brengen in de wijze waarop beleid wordt gemplementeerd. Conservatieve regeringen staan er voor bekend om de beschikbaarheid van sociale zekerheidsprogrammas, opgesteld door socialistische of arbeidsregeringen, aan te scherpen, zonder noodzakelijkerwijze het beleid zelf te veranderen. Omwille van zoveel variatie in implementatiecontext, kunnen ambtenaren een grote beoordelingsvrijheid krijgen in het nastreven van beleidsdoeleinden onder wijzigende omgevingen. Ambtenaren neigen er ook naar om meer expert te worden in een administratief domein dan de generalisten, die de politieke bureaus bestaffen. Ambtenaren kunnen dan beslissen hoe en op wie de wetten zullen worden toegepast, waardoor politici en beheerders in een bijzondere opdrachtgever77

vertegenwoordiger relatie worden geplaatst, zoals deze gewoonlijk worden aangetroffen in verenigingen tussen advocaat en clint, arts en patint, of koper-makelaar-verkoper, waarbij de opdrachtgever afhankelijk is van de goodwill van de zaakgelastigde om zijn of haar belangen te behartigen terwijl het niet in het belang kan zijn van de tussenpersoon om dat zo te doen. De bijzondere dynamiek van deze relatie benvloedt de inhoud en kwaliteit van hun interactie en beperkt het vermogen van politieke opdrachtgevers om doeltreffend het gedrag te omschrijven van hun toegewezen vertegenwoordigers.

En opdrachtgever-vertegenwoordiger probleem erkend door beleidsonderzoekers, is de neiging van de regelgevers om zich na verloop van tijd meer te identificeren met de noden van de gereguleerden dan met hun gewezen politieke opdrachtgevers. In het uiterste geval wordt deze strekking gedacht om de regelgevende structuur te ondermijnen en zijn einde en vervanging op gang te brengen. Deze theorie van regelgevende gevangenneming is gebaseerd op gebreken in de opdrachtgeververtegenwoordiger relatie die zulk gedrag aanmoedigen. Loopbaanpatronen, waarbij individuen na verloop van tijd heen en weer bewegen tussen de regeringsbureaucratie en de werkgelegenheid in de industrie laten de mogelijkheid toe dat de betrokken individuen bewust of onbewust hun belangen en ambities zullen vervagen.

Opdrachtgever-zaakgelastigde theoretici argumenteren dat vele nobele inspanningen vanuit de zijde van de regeringen en burgers om betere en veiliger werelden te schapen mislukt zijn op de realiteiten van de implementatie, waar de acties van de vertegenwoordigers afwijken van de intenties van hun opdrachtgevers en dus de beleidsresultaten verdraaien.

Dit inzicht heeft niet alleen geleid tot en grotere appreciatie van de moeilijkheden zoals men deze ervaart bij de implementatie van het beleid, maar heeft ook de pogingen gestimuleerd om het beleid op zon wijze beter uit te tekenen, zodat het een redelijke kans op slagen heeft bij de implementatie. Terwijl vele regeringsbeslissingen nog steeds genomen worden zonder gepaste aandacht voor de implementatiemoeilijkheden, is er een groeiende erkenning van de nood om met deze aandachtspunten rekening te houden in vroegere stadia van het politieke proces. Makkelijker en meer effectief is voor beleidsmakers om rekening te houden met implementatie uitdagingen en om een gepast antwoord uit te dokteren ex ante (van tevoren) eerder dan ex post .

3. Implementatie als Ontwerpen van het Beleid: Instrumentkeuzes en Beleidsmixen. De Opdrachtgever-vertegenwoordiger theorie wees naar de implicaties van het ontwerp van administratieve structuren voor effectieve implementatie, en onderstreepte het belang van mechanismes die een effectief overzicht van administratieve actoren door hun politieke meesters verzekeren. Deze focus breidde het inzicht uit van bottom-up implementatiestudies van de nood naar structuren, die de hoge ambtenaren toelaten om de straatniveau ambtenaren te controleren, terwijl ze die op de vloer genoeg autonomie toestaan om hun werk effectief uit te voeren. 78

De betekenis van institutioneel ontwerp voor effectieve beleidsimplementatie: De Instrument keuze of Beleidsdesign benadering om beleidsimplementatie te verstaan begon vanuit de waarneming dat beleidsimplementatie, in een grote mate, inhoudt om n of meer van de basistechnieken van bestuur toe te passen zoals besproken in hoofdstuk 5 afwisselend gekend als beleidsmiddelen, beleidsinstrumenten, regeringsinstrumenten om beleidsproblemen op te lossen onder de vorm van een beleidsmix of mengsel van verschillende instrumenten.

Deze benadering van implementatie begint van de voorafgaande stelling dat onafgezien we implementatie bestuderen op een top-down of bottom-up manier, het proces om stof te geven aan een beleidsbeslissing altijd de keuze inhoudt tussen verschillende beschikbare middelen, die elk een bijdrage kunnen leveren tot het bevorderen van het beleid. Er zijn dimensies waarover categorien van beleidsinstrumenten gezegd worden te variren. Een zinvol onderscheid kan opgetekend worden onder de instrumenten opgelijst in Hoofdstuk 5 tussen hun wezenlijke of procedurele natuur, dat is, tussen deze die de inhoud van de beleidsoutput benvloeden, en deze in de plaats daarvan gericht op de manipulatie van de beleidsprocessen geassocieerd met de afgifte van hun uitkomsten. Dit onderscheid kan toegepast worden op taxonomien van beleidsinstrumenten zoals het NATO schema om beleidsinstrumenten te classificeren volgens de aard van de staatsmanschap middelen, waar zij in de eerste plaats op vertrouwen nodaliteit, gezag, schat, en organisatie.

De vier basis types van instrumenten in elke categorie, zoals voortgebracht door dit classificatieschema zijn uitgezet in Figuur 7.1 hieronder. Dit zijn de basis bouwstenen van waaruit elke beleidsmix is opgebouwd. Dit soort instrumenten kan gerangschikt worden volgens twee schalen, afhankelijk van hoe bijzondere instrumenten gerelateerd zijn aan de mate van manipulatie van de markt en de netwerk actoren, die ze met zich meebrengen. Na deze basis inventaris en spectra van beleidsinstrumenten, zoals beschreven in Hoofdstuk 5, ontwikkeld te hebben, stelde het perspectief van de instrumentkeuze bij beleidsimplementatie en ontwerp de vraag waarom implementeerders de keuze maken, of zouden moeten maken, voor een bijzonder instrument tussen de vele beschikbare: de beweegreden voor de instrumentkeuze. Twee verschillende groepen studenten hebben op deze vraag gewerkt en de antwoorden die ze naar voor hebben geschoven verschilden dramatisch. Economisten hebben er voor het grootste deel toe geneigd om de keuze van het beleidsinstrument te interpreteren als, in theorie tenminste, een technische oefening om de specifieke attributen van de verschillende middelen te doen passen bij de karakteristieken van de aan te pakken job. Politieke wetenschappers aan de andere kant, hebben er toe geneigd om te argumenteren dat instrumenten min of meer vervangbaar zijn op een puur technische basis, en hebben in de plaats gefocust op de politieke krachten waarvan ze denken dat ze de instrumentkeuze beheersen. Studies door economisten over dit onderwerp tussen neo-klassikale of publieke keuze aanhangers en welvaart economisten op de eigen rol van de staat in de economie. Terwijl allen vrijwillige instrumenten verkiezen die de markten toelaten op de meest onbelemmerde wijze te opereren, laten sommige welvaart economisten meer ruimte toe voor het gebruik door regeringen van andere soorten instrumenten om markttekortkomingen te corrigeren. In tegenstelling 79

keuren neo-klassikale analisten het gebruik van zulke instrumenten alleen toe voor het verstrekken van puur publieke goederen; hun gebruik voor andere reden wordt beschouwd als verstoring van het marktproces en leidt tot suboptimale gezamenlijke sociale uitkomsten. De grotere theoretische aanvaarding van staatsinterventie door Welvaart economisten leidt hen naar meer systematische analyse van de instrumentkeuze. Evenwel, zoals hun meer ascetische collegas, neigen ze er nog steeds naar de instrumentkeuze te behandelen als een strikt technische oefening die er in bestaat om de kenmerken van de verschillende oefeningen te evalueren, ze te passen bij de verschillende types van marktmislukkingen, hun relatieve kosten in te schatten, en het instrument te kiezen dat het meest efficint het marktfalen in kwestie overwint. Andere economisten gebruiken de publieke keuze theorie om patronen van instrumentgebruik uit te leggen. Publieke keuze theorie argumenteert dat in een democratie de dynamiek van zelfbediening door kiezers, politici, en bureaucraten een toenemende tendens promoot om te belasten en te besteden, en private activiteit te reguleren en te nationaliseren. Er wordt geargumenteerd dat democratisch beleid staten ertoe leidt om instrumenten te kiezen die geconcentreerde voordelen biedt aan marginale kiezers terwijl de kosten over de ganse bevolking gespreid worden. Voor electorale redenen, zo wordt beweerd, doen regeringen inspanningen om instrumenten te kiezen die hun ware kosten niet aan de kiezers onthullen, die uiteindelijk er voor zullen betalen. Terwijl de inlijving van politieke factoren in de analyse van de instrumentkeuzes een verbetering is op sommige aspecten van de vroegere economische benaderingen, doen publieke keuze analyses uiteindelijk weinig om de verklaring van systematische patronen van instrumentkeuze te bevorderen. Het is zeer moeilijk om types instrumenten aan te passen aan patronen van distributie van kosten en opbrengsten, gezien men eerst dient te weten of regeringen krediet willen opbouwen of eerder blaam willen vermijden voor de acties die dienen te worden ondernomen.

De meeste instrumenten kunnen gebruikt worden voor de beide doeleinden, en welk doel een regering motiveert hangt af van hoogst eigenaardige en contextuele factoren ver verwijderd van het implementatieproces. Economische theorien van instrumentkeuze neigen ernaar deductief te zijn en missen een serieuze empirische basis in de studies van de actuele instrumentkeuze door regeringen. De beweegredenen die ze verschaffen voor beleidsinstrumentkeuze zijn voor het grote deel gebaseerd op theoretische veronderstellingen over wat regeringen zouden moeten doen, eerder dan op empirische onderzoeken over wat ze werkelijk doen. Studies door politieke wetenschappers, de tweede groep die veel werk besteed heeft aan studies omtrent implementatie, instrumenten, en beleidsontwerp neigen ernaar om een bredere variteit te laten zien van de factoren die instrumentkeuzes benvloeden, en zijn over het algemeen meer empirisch van aard. Voor degenen die op zoek zijn naar theoretische spaarzaamheid, evenwel, kunnen en niet zo elegant overkomen als de studies, voortgebracht door economisten, maar ze helpen te worstelen tegen de complexiteit van het werkelijke gebruik van beleidsinstrument. En vaak geciteerde politieke wetenschapsbenadering om de vraag van beleidsinstrumentkeuze te benaderen was ontwikkeld in de jaren 1970 door Bruce Doern en verschillende van zijn Canadese compagnons. Er van uitgaand dat alle instrumenten technisch vervangbaar zijn dat is, dat ten minste in theorie elk instrument 80

kan worden gebogen, gevormd, en verdraaid om elke taak te vervullen argumenteerden ze dat in liberaaldemocratische maatschappijen regeringen eenvoudigweg de minst dwingende beschikbare middelen zouden verkiezen. Deze, over het algemeen, zouden op hun beurt de minste kost en inspanning meebrengen terwijl ze voldoen aan het fundamenteel ideologische geloof door liberaal-democratische regeringen in de markten, en, vaak, terwijl ze ook voldoen aan constitutionele en andere soorten van institutionele beperkingen, opgelegd aan regeringsactie. Voor Doern, zou de regering meer opschuiven op de schaal in de richting van het gebruik van meer interventionistische of dwingende middelen als noodzakelijk zou blijken om elke maatschappelijke weerstand te overwinnen, die ze zou tegenkomen om haar doelen te bereiken.

Terwijl elk instrument theoretisch elk gekozen doel kan bereiken, kiezen regeringen de minst dwingende instrumenten mogelijk voor de taak die moet vervuld worden, rekening houdend met de graad van maatschappelijke weerstand die ze bij hun acties ervaren. Deze opvatting leidde Doern en zijn collegas er toe om te suggereren dat een typisch patroon van instrumentgebruik in vele staten er voor de regeringen in bestond om te starten met minimale activiteiten zoals aansporing en langzaam op te schuiven, of helemaal niet, naar rechtstreekse voorziening. De vraag of deze keuzes resulteerden in enige onderscheiden implementatiepatronen, die konden worden onderscheiden tussen de beleidsinspanningen van verschillende rechtsgebieden of sectoren. Door een antwoord te geven op deze vraag, bewoog de implementatie analyse verder weg van zijn oorsprong in de studie van openbare administratie, en hielp om het implementatie onderzoek te integreren met de beleidswetenschappen. Deze studies benadrukten de dichte verbanden tussen beleidsformulering, besluitvorming en implementatie. De instrumentkeuze is een complexe activiteit benvloed door factoren zoals de aard van het betrokken subsysteem, en vooral de neiging om nieuwe actoren en nieuwe ideen toe te laten in het beleidsberaad. Of het geselecteerde instrument werkelijk in staat zal zijn om een probleem aan te pakken hangt zowel af van de bijzondere keuzes gemaakt door de regeringen, en van de implementatiecontext, met inbegrip van nalevingsspelen en de opdrachtgever-agent problemen, evenzeer als de manier waarop lopende implementatiekeuzes betrekking hebben op hun gelede doelen en op deze doelen en middelen, reeds gemplementeerd in complexe beleids- en programma-mixen. Het is welbekend dat instrumentkeuzes, om effectief te zijn, nauw en voorzichtig in verband moeten gebracht worden met beleidsdoelen, en dat alle nieuwe doelen en middelen voorzichtig moeten gentegreerd worden in bestaand beleid, als de implementatie wil slagen. Nieuwe en oude doelen moeten coherent zijn, in de zin dat ze logisch gerelateerd moeten zijn, terwijl nieuwe en oude instrumentkeuzes consistent moeten zijn, in de zin van niet te werken bij crossdoeleinden. Dus beleidsontwerp is een taak die meer inhoudt dan alleen beleidsformulering, maar ook besluitvorming en implementatie indien beleid succesvol uitgevoerd moet worden. Beleidsmakers moeten er naar streven om in het implementatieproces een optimale pasvorm te vinden van doelen met middelen teneinde succesvol deze doelen te bereiken, maar dit proces is vol van uitdagingen en het risico op mislukking.

81

4. Implementatiestijlen en lange-termijn instrument voorkeuren. Implementatie onderzoek heeft in dit stadium van de politieke cycli vele inzichten gegenereerd, de

mogelijkheden en beperkingen met invloed op het instrumentgebruik en het vermogen van beoefenaars om deze inspanningen uit te denken en te verbeteren. Terwijl vele studies in deze stemming ondernomen benvloed werden, en nog steeds worden, door het idee dat implementatie puur technisch van aard is, en dus vatbaar is voor snelle verandering en herconfiguratie, hebben de meeste studies gerelateerde implementatieactiviteiten tot grotere schaal en meer permanente regelingen van beleidsactoren en instrumenten, of werkwijzen en implementatiestijlen.

Ondanks enigszins verschillende methodologien en werkkaders, delen deze benaderingen het inzicht dat implementatie veel meer inhoudt dan alleen de uitvoering van eenvoudig vooraf te bereiken beslissingen. Ze onderschrijven de mening dat beleidsimplementatie alleen betekenisvol kan worden begrepen en gevalueerd in termen van het bestaande bereik van beleidsactoren aanwezig in het politieke subsysteem, de aard van middelen die de beleidsactoren ter hunner beschikking hebben, en de aard van het probleem dat zij proberen aan te pakken, en de ideen die ze hebben over hoe er me om te gaan, alles in de context van het politieke regime waaronder zij werkzaam zijn.

Deze complexiteit leidt implementeerders ertoe om onderscheiden voorkeuren te ontwikkelen voor inhoudelijke en procedurele instrumenten, waarvan zij weten dat ze goed samenwerken en dat ze vroeger geslaagd zijn in de betrokken sector of, in het licht van een nieuw probleemgebied, in andere gelijkaardige sectoren. Instrument voorkeuren of implementatiestijlen ontwikkelen als een functie van deze factoren, die uiteindelijk gerelateerd kunnen worden met de aard van problemen die implementeerders ervaren, in het bijzonder hun meegaandheid, of gemak van oplossing, en de hevigheid van de beperkingen die beleidsmakers ervaren bij het implementeren van oplossingen voor deze problemen. Sommige problemen zijn meer oplosbaar dan anderen of, om het op een andere wijze te stellen, zijn meer vatbaar voor resolutie door eenvoudige oplossingen over relatief korte tijdsperiodes, binnen het bereik van ideen gevonden binnen de bestaande beleidsgemeenschap over wat een gepaste actie inhoudt. Meegaandheid is dus in grote mate een functie van de graad van complexiteit van het betrokken politieke subsysteem, terwijl de soorten van beperkingen die politieke actoren ervaren in termen van hun begiftiging met specifieke types beleidsmiddelen ook dienen als een lange-termijn beperking op hun vermogen om specifieke types beleidsmiddelen te gebruiken. Deze factoren benvloeden de keuze van zowel procedurele als inhoudelijke beleidsinstrumenten. Effectief gebruik van beide types van instrumenten vereist dat een regering de capaciteit heeft om veranderingen uit te voeren, terwijl de werkelijke mate van vereist gebruik van hulpbronnen zal variren met de mate en complexiteit van de beleidsactoren, die het wil proberen te benvloeden. Regeringen met een hoge capaciteit om complexe politieke omgevingen het hoofd te bieden zijn vaak in staat om besturende procedurele instrumenten te gebruiken zoals een reorganisatie van de regering om nieuwe subsystemen te creren, of bestaande beleidssubsystemen of markten te herstructureren. 82

Regeringen met een lagere capaciteit, die geconfronteerd worden met beleidsomgevingen van een lagere complexiteit , kunnen vaak beroep doen op instrumenten zoals informatiemanipulatie om het gedrag van beleidsactoren te benvloeden. Waar lagere-capaciteit regeringen geconfronteerd worden met complexe implementatie-omgevingen, kunnen zij niet terugvallen op de verstrekking van informatie om het gedrag van actoren te veranderen, maar zij kunnen gebruik maken van selectieve financiering om specifieke actoren te ondersteunen of om nieuwe te creren om aan hun noden tegemoet te komen.

In situaties van een lage complexiteit, kunnen hoge capaciteit regeringen meer rechtstreeks subsystemen en marktstructuren veranderen door nieuwe actoren te erkennen, of door oude te privilegiren door gezaghebbende middelen, bij voorbeeld, door gespecialiseerde onafhankelijke regelgevende commissies of quasi-onafhankelijke raadgevende comits en/of semi-overheidsinstellingen, die sommige actoren en ideen over anderen begunstigen. Alhoewel veelvuldige permutaties en combinaties mogelijk zijn, leidt het samenvoegen van deze twee types van instrumenten en sleutelvariabelen tot het model van basisinstrumenten gevonden in fig. 7.5.

Samenvatting beleidsanalyse: pp. 192-210

Linking policy evaluation and learning: evaluation styles in government Link tussen het evaluatieproces en haar uitkomsten Om dit te begrijpen eerst de redenen kennen waarom leren en niet-leren en andere vormen van beperkt leren voorkomen in complexe organisaties. Niet-leren = er niet in slagen om te evalueren Beperkt leren = kleine lessen trekken uit de evaluatie

welk type leren voorkomt is afhankelijk van de capaciteit en bereidheid van de beleidsmakers om nieuwe informatie te absorberen In complexe organisaties (groot bedrijf of de overheid) is dit een cumulatief proces. De bestaande hoeveelheid info bepaald wat er gedaan wordt met nieuwe info. Aldrich en Herker: Boundary spanning relaties tussen organisaties en haar omgeving = open staan voor nieuwe info en in staat zijn deze te verspreiden over de gehele organisatie

Hall en Sabatier: dit moet gevonden worden in een bredere context van het beleidsuniversum. Deze vorm van sociaal leren zal een meer diepgaand effect hebben dan wanneer de info wordt ingewonnen in kleine elites.

Twee variabelen met betrekking tot potentile evaluatie om uit te leren zijn: 1. de capaciteit van de overheid (training, skills en professionalisme van de werknemers) 2. de natuur van de subsystemen van het beleid (open of gesloten natuur) 83

 Sociaal leren bij een hoge capaciteit van het ambtenarenapparaat die opereren binnen een groot en complex subsysteem Bij lage capaciteit en grote en complexe subsystemen: beperkte vormen van leren met verschillende mogelijkheden voor een conclusie Hoge capaciteit en gesloten systemen: fixeren op technische dingen (figuur 8.1 p 194)

Chaper 9: Patternes of policy change

Publiek beleid is niet zo gemakkelijk als het lijkt. Het bestaat uit een serie van beslissingen, die een groot aantal actoren inhouden die opereren binnen de grenzen van een context van ideen en instituties die werken met diverse en veelzijdige beleidsinstrumenten om te proberen de overheidsdoelen te bereiken. Moeilijk om te analyseren. De beste manier = het beleidsproces in kleine subprocessen opdelen die samen de grote beleidscirkel vormen. 5 stadiums: 1. het herkennen van problemen = agenda setting 2. mogelijke oplossingen worden voorgesteld = beleidsformulering

3. een oplossing wordt gekozen = besluiten maken 4. het wordt uitgevoerd = uitvoering van het beleid 5. de uitkomsten worden geobserveerd en gevalueerd = beleidsevaluatie dit model is niet strikt in praktijk. Abstracte conceptualisatie is nodig om een algemeen beeld te krijgen van het beleidsproces, maar een analytisch kaderwerk is ook essentieel omdat het de details van de subprocessen bestudeerd. de factoren in de verschillende stadiums zijn de actoren, de instituties en de ideen en de instrumenten Publiek beleid bestuderen aan de hand van de beleidscirkel wijst dus op de dynamische kant van het beleid en de cirkel zorgt ervoor dat we de actoren, instituties enz kunnen organiseren en zo beter begrijpen Outcomes of policy succession: policy feedback and policy termination Policy feedback Schattscheider: new beleid maakt nieuwe politiek. Dit is dat de uitkomsten van het beleidsproces de neiging hebben om feedback te zoeken in de beleidomgeving, dit betekent belangrijke aspecten van de context waarin het beleid is gemaakt veranderen, inclusief institutionele regels en operaties, de verdeling van het welzijn en macht in de samenleving, de aard van de ideen en belangen met betrekking tot beleid, en zelfs de selectie van personeel dat belast is om te gaan met het beleid van problemen. Zoals we hebben besproken in hoofdstuk 8, kan het feedback proces van formele en informele evaluaties gemakkelijk invloed hebben op de interpretatie en indentificatie van het beleidsproblemen, beoordeling van de haalbaarheid van mogelijke oplossingen, en doelgroepen hun reactie daarop, hetgeen kan leiden tot een wijziging van de voorwaarden waaronder het beleid zich
84

verder ontwikkeld en implementeert. Beleid kan zorgen voor nieuwe buit voor de beleidsvormers om over te argumenteren, nieuwe ideen over wat werkt en waarom in termen van beleidsmaatregelen, of kan resulteren in de mobilisatie of countermobilization van actoren die vinden dat ze zijn benadeeld door een bestaand beleid of programma. Vandaardat het helemaal niet ongebruikelijk is, in feite is het typisch, voor het beleidsmakingsproces om het beleid naar aanleiding van het resultaat van de evaluatie fase, zoals vastgelegd in de logica van de beleidscyclus van terugkerende beraadslaging en cyclische verwerking, te herhalen. Precies waar of naar welke fase een beleidsproces zou kunnen gaan volgens de evaluatie fase is afhankelijk van de aard van de feedback en de soorten actoren die betrokken zijn. Formele evaluaties door gouvernementele actoren, bijvoorbeeld, neigen te resulteren in beperkte kritieken die typisch veranderingen kunnen brengen in het beleidsuitvoering proces, zoals de oprichting van nieuwe agentschappen of reglementen die te maken hebben met een kwestie in het evaluatieve proces. Toch kunnen deze en andere vormen van evaluaties ook leiden tot nieuwe manieren van denken over een probleem en oplossingen voor het, terug feedback doen in eerdere fasen, zoals agendasetting en de formulering van beleid waar problemen en mogelijkheden in eerste instantie zijn ingelijst en beoordeeld. Nieuwe iteraties van de beleidscyclus zijn een typisch output van evaluatieprocessen en gaan vaak gepaard met kleinere of grotere hervormingen van het bestaande beleid en processen. Het is echter belangrijk op te merken, dat de latere iteraties van de cyclus betrekking hebben op een onderscheidende vorm van de ontwikkeling van een geheel nieuw beleid, omdat ze voortbouwen op een reeds bestaand beleidskader of regeling. Als incrementalisten zoals Charles Lindblom hebben gesuggereerd, toekomstige rondes van het beleidsmakingsproces meestal bouwen op basis van eerdere rondes, en als gevolg daarvan opeenvolgende ronden en de resultaten daarvan de neiging hebben om veel aspecten van het bestaande beleid op te nemen in plaats van compleet nieuwe vormen van beleidsactie te ontwikkelen. Hoewel dramatische verschuivingen in het beleid kunnen plaatsvinden, zijn het meestal alleen maar kleine veranderingen die optreden, omdat de algemene configuratie van het bestaande beleid processen -subsysteem lidmaatschap, politieke en andere relevante beleidsterreinen instellingen, politieke ideen, discoursen en kozijnen, en staat en maatschappelijke mogelijkheden en beperkingen- niet sterk veranderen tussen herhalingen van de cyclus. Dus, typische feedbackprocessen die voortkomen uit de evaluatie van de beleidsfase van de cyclus, zoals Paul Pierson heeft opgemerkt, underscore en helpen om het historische of het padafhankelijke karakter van de beleidsvorming in de moderne staten verklaren Padafhankelijkheid is een algemene term die gebruikt wordt door economen, sociologen, en anderen, om vast te leggen op welke wijze eerdere voorwaarden invloed hebben op de toekomstige voorwaarden, in het kort, de term is een soort steno voor het idee dat, in de beleidsvorming, geschiedenis er toe doet. Dat wil zeggen dat de continuteit van het beleid na verloop van tijd als
85

gevolg van het bestaan van het beleid van legaten de aard en de omvang van de keuzes die beleidsmakers hebben in het maken van verdere besluiten begrenst. Het beschrijft de situatie waarbij n keer een systeem op zijn plaats is, het de neiging heeft om zich te bestendigen door het bereik van keuzes of het vermogen van de strijdkrachten zowel buiten (exogeen) als binnen (endogene) het systeem te bepreken om dat traject te wijzigen. Met andere woorden, zodra een traject klaar is, heeft het de neiging om zich te vergrendelen in de vorige toestand van het systeem en de richting van de dynamiek. Voorbeelden van dit fenomeen variren van hoe beslissingen over hoe de oorspronkelijke locatie van de ziekenhuizen en scholen hun werking benvloeden tot die van besluiten over kernenergie, die veel moeilijker en duurder zijn om te nemen. Hoewel het concept van padafhankelijkheid kan overdrijven in de mate waarin beleid lockin voorkomt, is het duidelijk dat het beleid legaten invloed hebben op beleidsvorming door het creren van institutionele routines en procedures de besluitvorming in het bijzondere richtingen kunnen duwen - door een van beide te elimineren of het verstoren van de reeks opties die beschikbaar zijn voor overheden. Beleid blijft verder ontwikkelen door middel van iteraties van de beleidscyclus, en een gemeenschappelijk thema in de literatuur over het beleid van de dynamiek is de wijze waarop aspecten van de beleid subsystemen van het beleid en dominante ideen, institutionele obstakels worden voor het maken van een nieuwe start.

Policy styles and policy regimes Tal van case studies in de afgelopen drie decennia hebben aangetoond dat de wijze waarop deze vooraf vastgestelde ideologische en institutionele factoren het beleid te isoleren voor de druk voor verandering. In het midden van de jaren 1970 was het duidelijk voor veel waarnemers dat de actoren in de beleidsprocessen, de neiging hebben om een onderscheidende stijl op te nemen over een periode van tijd die beleidsbeslissingen benvloeden, i.e. zij ontwikkelen traditie en

geschiedenis die beperkingen en verfijningen aanbrengen aan hun acties en zorgen. Het concept van een beleid stijl is niet alleen nuttig voor het beschrijven van deze typische beleidsprocessen maar ook voor het vastleggen van een belangrijk aspect van beleid dynamiek, dat is de relatief blijvende aard van deze regelingen. Een beleid stijl kan worden gezien als de bestaande uit een onderdeel van een groter beleid regime dat ontstaat na verloop van tijd als beleid erfopvolging plaatsvindt. Een dergelijke regeling omvat niet alleen hoe het beleid beraadslagingen plaatsvinden, maar ook, zoals we hebben gezien in eerdere hoofdstukken, de soorten van actoren en ideen aanwezig. In zijn vergelijkbaar werk inzake sociaal beleid, bijvoorbeeld, vond Esping Andersen verschillende landen die specifieke
86

institutionele regelingen hebben die door de samenleving overgenomen zijn op vlak van werk en welzijn. Een gegeven organisatie van de staat economische relaties zijn geassocieerd met een bepaalde logica van sociaal beleid. Eisner is gelijkaardig, hij definieerde een regime als een historisch specifieke configuratie van beleid en instituties die zekere bredere doelen uiteenzetten die problemen met betrekking tot bepaalde sectoren overtreffen. In hun werk over beleidsvorming in de VS, vonden Harris en Milkis, regimes in veel sectoren die ontwikkeld waren als een constellatie van ten eerste ideen die de gouvernementele activiteiten rechtvaardigen, ten tweede instituties die beleidsvorming structureren en ten slotte een set van beleid zelf. Een beleidsregime kan gezien worden als iets dat verschillende concepten besproken in de vorige hoofdstukken combineert. Het kan gedacht worden als een integratie van een set van beleidsideen (een beleidsparadigma), een langdurend overheidsarrangement (of beleidsmix), een gemeenschappelijk of typisch beleidsproces ( een beleidsstijl), en meer of minder een gefixeerde set van beleidsactoren ( een beleid subsysteem of een beleid monopolie). Het is dus een nuttige term om lange termijn patronen gevonden in zowel de inhoud als het proces van publieke beleidsvorming in een bepaalde rechtsmacht of sector. Het algemene idee is dat zon beleidsvorming de neiging heeft om te ontwikkelen in zon weg dat dezelfde actoren, instituties, instrumenten en regerende ideen neigen te domineren voor langdurige periodes, die een beleidssector infunderen van zowel een consequente inhoud als een set van typische beleidsprocessen en procedures. Begrijpen hoe stijlen, paradigmas en regimes worden gevormd, hoe ze worden in stand gehouden en hoe ze veranderen is dus een belangrijk aspect in de studie van publiek beleid.

Policy termination Vooraleer we de gemeenschappelijke patronen van beleidsverandering bespreken, moeten we ons eraan herinneren dat er nog een andere mogelijkheid bestaat: beleidsbeindiging. Dat is, terwijl er veel permutaties van beleidsmatige feedbackprocessen bestaan, een grote optie voor beleidsverandering: een simpele beindiging of einde van een beleid of programma. Zoals meer beperktere voorstellen om te hervormen, houd deze optie in dat de resultaten gevoed worden met een evaluatieproces terug in het beleidsproces, meestal direct naar de beslissingen makende fase. Niet zoals voorstellen voor meer beperkte hervormingen of simpel accepteren van een status quo, is de optie voor beleidsbeindiging een complete stopzetting van de beleidscirkel in een zeer nabij punt in de toekomst. Zoals we zagen in hoofdstuk 8, hoewel het zeer gelijkaardig is voor evaluaties, zeker politieke, vinden beslissingsmakers het moeilijk om de beindigingoptie te suggereren met het
87

resultaat dat het beleid vaak lang aanhoud vooraleer ze de optie inschakelen. Dit is voornamelijk te wijten aan inherente moeilijkheden (zie hfst8) om een overeenkomst te bereiken over een beleidssucces of een beleidsmislukking. Enkel zelden zal een probleem gezien worden als ze onoverkomelijk dat geen enkele optie het kan overtreffen, in andere woorden dat alle opties zullen falen zodat verdere overheidsactie niet langer mogelijk is.

Types of policy change: normal and atypical De meeste observeerders van dynamisch beleid herkennen dat er twee gelijkaardige types of patronen van verandering typisch zijn in de publieke beleidsvorming. Het meer normale patroon gaat over een relatief meer kleine sleutelen aan beleid en programmas, dit resulteert in nieuw beleid dat gelaagd is bovenop de bestaande. Zulke veranderingen zijn stapsgewijs en hebben geen individueel effect op de essentile stof van de bestaande beleidsstijlen of paradigmas, hoewel ze collectief, zoals beneden besproken, wel een effect kunnen hebben op de coherentie en de consistentie van de elementen van het beleidsregime. Ten tweede, het meer substantile patroon relateert met de fundamentele transformatie van beleidsvorming en gaat over veranderingen in de basissets van beleidsideen, instituties, interesses en processen. Beindiging is zon transformatie, maar andere gelijkaardige grote veranderingen zijn ook mogelijk. Zoals beindiging, lopen alle grote veranderingen tegen belemmeringen van voorafgaande beleidslegaten, die deze veranderingen zeer moeilijk maken en zeldzaam.

Normal policy change Er is een verassend niveau van continuteit in publiek beleid, voor het meeste beleid gemaakt door de overheid is er, voor het grootste deel en het grootste deel van de tijd, een continuteit van het voorgaande beleid en de voorgaande praktijken. Zelfs wat vaak wordt voorgesteld als nieuwe beleidsinitiatieven zijn vaak simpele variaties op bestaande praktijken. Dit is omdat, zoals we gezien hebben, de hoofdelementen van beleidsvorming de actoren, ideen en instituties meegerekend en de beperkingen en capaciteiten waarmee ze opereren zeer traag veranderen. De structuur van beleidssubsystemen benvloeden de overheersende sets van beleidsideen die de herkenning van politieke problemen determineren, de constructie van de opties om ze op te lossen en de implementatie en evaluatie van de betekenis van de bereikte oplossingen in de praktijk. Zoals we gezien hebben, de structuur van de subsystemen vormt het beleidsdomein door de leden hun kijk op nastreefwaardig en mogelijk is te conditioneren en invloed te hebben op de keuze van de beleidsinstrumenten en de evaluatie van de beleidsuitkomsten. De bronnen van deze ideen zijn
88

gevarieerd. Ze gaan van pure ideologische constructen tot manifestaties van materile voorwaarden tot ontwikkelingen in de wetenschap en de basiskennis van de maatschappij en beleidsmakers en analisten. Rhodes en Schaap en van Twist, en nog vele anderen, hebben geargumenteerd dat beleidsstabiliteit sterk verbeterd is door het feit dat alle subsystemen de neiging hebben om beleidsmonopolies te construeren in wat de interpretatie en algemene benadering tot een subject meer of minder gefixeerd zijn. Alleen wanneer een monopolie is verbroken door de noodzaak van nieuwe leden of het vertrek van oude kunnen we verwachten nieuwe substantile beleidsverandering in significante zin te vinden. Deze gesloten netwerken zijn de sleutel bron van beleidsstabiliteit, wat simpel is gebaseerd op de mogelijkheid van bestaande beleidsactoren om nieuwe leden te beletten van hun intrede in beleidsdebatten en domeinen of door hun participatie te marginaliseren. Dit kan voorkomen, bijvoorbeeld, wanneer de overheid weigert prominente kritieken te benoemen naar adviesraden of regelgevende instanties, wanneer financiering niet voorzien is door de interveners in hoorzittingen, wanneer de creatie van zulke raden en procedures worden tegengehouden, of wanneer het gedrag van intrest groups bij het nastreven van gespecialiseerde probleem niches de concurrentie in een beleidsnetwerk beperkt.

Atypical policy change Binnen een beleidsregime kunnen aanzienlijke fluctuaties en marginale veranderingen voorkomen zonde de overheersende aard van het lange termijn patroon of beleidsprocedure of inhoud te veranderen. Krachten die beleidsstabiliteit promoten en veranderingen beperken zijn krachtig, maar soms vinden we een diepe kans in de normale stof en in het proces van de beleidsvorming. Dit type van atypische beleidsverandering gaat over substantile transformatie in de componenten van het beleidsregime, inclusief beleidsparadigmas en stijlen. Beleidsmonopolies zijn bereid om de controle over beleidsdeliberaties en uitkomsten te behouden door een variteit aan betekenissen, inclusief een ontkennende kamer van beleidsagendas over nieuwe ideen en actoren, gesloten lidmaatschap in beleidsnetwerken in de formuleringsfase en dus beperking van het bereik en het type van beleidsalternatieven die gearticuleerd worden, promoten van status quo beslissingen maken, beperking van de resources en de mogelijkheid om ander beleid te implementeren en promoten van enkel beperkte vormen van leren die voorkomen uit de evaluatiefase van de beleidscyclus. Al deze activiteiten verhinderen kansen op verschillende fases van de beleidscyclus en promoten dus beleidsstabiliteit. Ze helpen om stabiele beleidskaders te ontwikkelen of stabiele sets van beleidsideen en ze filteren alternatieve visies van publiek beleid
89

dat inspirerend zou kunnen werken naar fundamentele verandering toe. Deze activiteiten en anderen vinden het leuk om uit te leggen waarom een normaal patroon van beleidsverandering typisch gaat over kleine veranderingen van verscheidene aspecten configuratie van het politieke regime te veranderen. Dit kan een grote gebeurtenis zijn voor de continuteit van het beleidsregime maar na een tijd is het mogelijk dat voor de toevoeging van nieuwe lagen van complexiteit om te resulteren in de verdubbeling van initiatieven, verwarring in beleidsdoelstellingen en in een inconsequent gebruik van beleidsinstrumenten. Deze factoren kunne leiden tot beleidsmislukkingen of ze kunnen bestaande regimes kwetsbaar maken in het beleidsuniversum. Dit kan leiden tot de ontwikkeling van een toenemende suboptimale beleidsmixen. In hun studies over institutionele en beleidsverandering in europa en elders, Thelen en Hacker en anderen, hebben gedentificeerd dat verschillende gelijkaardige processen van beleidsontwikkeling dat kan resulteren in, of correct, deze suboptimale beleidsuitkomsten: gelaagdheid, drift, conversie, vervanging of herontwerp. Gelaagdheid is een proces waarin nieuwe eindes en betekenissen toegevoegd worden aan bestaande zonder de vorige uit te sluiten. Dit is vaak om de incoherentie te promoten tussen beleidseindes als de inconsistentie met respect tot de beleidsbetekenissen. Drift komt voor wanneer beleid eind verandert en de beleidsbetekenis constant blijft en vaak ineffectief in hem te bereiken. Conversion is een proces met een poging om de mix van beleidsbetekenissen te veranderen in functie van het bereiken van de doelen. In beleidsherontwerp of vervanging is er een bewuste inspanning om zowel de betekenis als de eindes van het beleid fundamenteel te herstructureren zodat ze consequent en coherent zijn in termen van hun doelen en betekenisorintaties. Veel bestaande beleidsregimes zijn lukraak ontwikkeld doorheen gelaagdheidprocessen in welke nieuwe tools en objectieven zijn gestapeld op de schouders van ouderen, die palimpsetsachtige mixes creren om beleidselementen te overschrijven. Als deze lagen opbouwen, kan het resultaat toch eindigen in een mislukt beleid dat de mogelijkheid van een bestaand beleidsmonopolie die voortgaat de beleidsprocessen en de uitkomsten te controleren, ondermijnen, wat zal leiden tot een twee patroon van een atypische beleidsverandering. Atypische beleidsveranderingen komen vaak voor als een resultaat van de activiteiten van gespecialiseerde beleidsactoren die reageren op wanklanken of anomalien discrepanties tussen evenementen op de grond en hun theoretisering binnen het dominante paradigma wat meer frequent voorkomt als de lagen van het beleid opgebouwd zijn in meerdere rondes van beleidsvorming. Zoals Sabatier, Kingdon en anderen hebben geargumenteerd zijn anomalien evenementen en activiteiten die die niet verwacht of verstaanbaar zijn in termen van heersende
90

van bestaand beleid zonder de basis

beleidsdomeinen. Deze afwijkingen van het verwachte beleidsnorm brengt berekeningen van de actor eigenbelang en de legitimiteit van het subsysteem in de war en laat toe dat innovatieve actoren beleidsondernemers- als hefboom voor veranderende omstandigheden door nieuwe ideen te introduceren in het beleidsmilieu. Deze nieuwe actoren worden vaak gezien als gengageerd in een strijd met de vasten, althans om de verenigbaarheid met de bestaande regelingen proberen te beperken. Twee situaties met exogene origine, die vaak een ontevredenheid promoten met de status quo en kan leiden tot een atypische beleidsverandering zijn gedetailleerd bestudeerd in de literatuur: systematische verstoringen en beleid spillovers. Sabatier bijvoorbeeld, heeft geargumenteerd dat veranderingen in de kern aspecten van het beleid zijn normaal het resultaat van verstoringen in niet cognitieve externe factoren van het subsysteem zoals macro economische condities of de stijging va een nieuw systematisch coalitie. Systematische verstoring is dus een term die gebruikt wordt om een van de oudst gekende krachten die een atypische veranderingen kunnen veroorzaken te beschrijven externe crisissen die vaststaande beleidsroutines in de war brengen. Dit kan inhouden dat eigenaardige fenomenen zoals oorlog of rampen of herhaalde evenementen zoals kritieke verkiezingen en leiderschaprotaties. Het hoofdmechanisme waaronder verandering voorkomt is door de introductie van nieuwe actoren in beleidsprocessen, vaak in de vorm van verbeterde publieke aandacht betaald door een beleidsissue als een resultaat van een gepercipieerde crisissituatie. Systeem spillover refereert naar een exogeen veranderingsproces dat voorkomt wanneer activiteiten in anders aparte subsystemen transcenderen met oude grenzen en zo invloed hebben op de structuur of het gedrag van andere subsystemen. Instanties zoals die die zijn voorgekomen wanneer internet gebaseerde computing botste met bestaande telecommunicatieregimes en wanneer lang vastgelegde natuurlijke bronnen van beleidsactoren het noodzakelijk vonden om om te gaan met de Aboriginals hun land om vorderingen met dit fenomeen te illustreren. Ondanks dat men nog maar net begonnen is met dit bepaald proces van regime verandering te onderzoeken, kan het blijken dat spillovers kunenn voorkomen in specifieke issues zonder enige permante verandering in het subsysteem lidmaatschap (subsysteem kruising) of ze kunnen meer lange termijn van aard zijn (subsysteem convergentie). Dit algemene proces, zoals systeem verstoring, heeft een grote invloed op het beleidsproces door de introductie van nieuwe actoren in een stabiel regime. Anders dan systeem verstoring is dat nieuwe actoren blijken beleidsspecialisten en genteresseerde partijen zijn, en geen simpele leden van het opgewonden publiek. Twee endogene processen zijn ook gelinkt aan belangrijke atypische beleidsregime veranderingen: locatie verandering en beleidsleren. Locatieverandering refereert naar veranderingen
91

in de beleidsstrategie van de actoren zoals hun nagestreefde interesses. In hun werk over beleidsformatie in de VS bijvoorbeeld, haalde Baumgartner en Jones aan dat er verschillende strategin ontwikkeld zijn door actoren buiten het beleidssubsysteem om toegang te winnen tot beleidsdeliberaties en invloed te hebben op beleidsuitkomsten. Ze haalden aan dat locatie verwisseling strategin normaal een herdefiniring van het beleidsissue of kader inhoudt om de verandering van de locatie te vergemakkelijken waar beleidsdeliberaties, zeker formulering en beslissingen maken, voorkomen. De internationalizering van publiek beleidsvorming en haar impact op op beleidsverandering, vaak geadresseerd als globalisatie, resulteert in een beleidsregime verandering door de snelle toename van nieuwe verplaatsingen voor actoren om te benutten. Niet alle politieke issues zijn vatbaar voor herkadering of beeld manipulatie, en niet alle politieke systemen bevatten enige, of zo veel, alternatieve beleidsverplaatsingen. Opmerkelijke gevallen van wijziging van het beleid door middel van locatie-shifting omvatten die in vele rechtsgebieden als milieugroepen hebben geprobeerd om het beeld van een onderwerp als de verwijdering van afvalstoffen te herdefiniren van een technische regelgeving af te geven een fraai beeld van een onderwerp als de verwijdering van afvalstoffen een technische regelgeving te geven aan de volksgezondheid of eigendomsrechten een gevoelig voor rechtszaken en het beroep op de rechter. Beleidsleren is een tweede endogeen verandering verbeteringsproces. Zoals besproken in hoofdstuk 8, dit refereert naar de manier in wat, zoals hugh heclo heeft aangekaart, een relatief blijvende verandering in beleidsresultaten van beleidsmakers en participanten lerend van hun eigen en anders hun ervaring met een gelijkaardig beleid. Terwijl sommige types van leren beperkt zijn tot reflecties over bestaande praktijken, zijn andere meer verrijkend en kunnen ze invloed hebben op een groot bereik van beleidselementen. Allen houden in dat de ontwikkeling en diffusie van nieuwe ideen in bestaande beleidsprocessen. Deze verschillende concepten beschrijven allemaal een

gemeenschappelijk neiging voor beleid om te veranderen als een resultaat van alteraties in beleidsideen die rond gaan in beleidssubsystemen, zoals kennis van vroegere ervaringen invloed hebben om leden meningen over de wenselijkheid en de haalbaarheid van zekere aanwezige lessen van actie.

Punctuated equilibrium: linking normal and atypical policy change Meer anekdotische en ander bewijsmateriaal suggereert dat normale en atypische beleidsdynamiek verbonden zijn in een overkoepelend patroon van beleidsverandering dat kan beschreven worden als een punctuated equilibrium. In punctuated equilibrium modellen, eerst ontwikkeld in de gebieden van de natuurlijke geschiedenis en de paleobiologie, kan verandering voorkomen als een
92

onregelmatig, niet lineaire, of getrapte functie waarin relatief lange periodes van beleidsstabiliteit worden afgewisseld met niet frequente periodes van substantile verandering. In het beleid rijk refereert dit naar normale beleidsvorming, wat inhoud dat vrij algemeen, routine, niet innovatieve verandering in de marge van het bestaande beleid, gevolgd door vlagen van atypische of niet incrementele, verandering met nieuw beleid dat een scherpe breek representeert met hoe beleid is ontwikkeld en gemplementeerd in het verleden. Terwijl veel gevallen van punctuated equilibrium goed zijn onderzocht, een volledig ontwikkelde theorie van wanneer deze bepaalde beleidsdynamiek ontstond en hoe dit een nieuw paradigma vaststelt, blijft een werk in vooruitgang. De mate in welke voorbeelden van economische beleidstransformatie kan veralgemeend worden om de beoordeling van verandering in andere sectoren, zoals beleidsbeveiliging of milieubeleid, te motiveren is ver van geregeld. Over de overige vragen die beantwoorden moeten worden is de graad van dynamiek van diepgaand beleidsverandering overtreffend tot de politieke systemen en sectoren, en de mate in wat ze afhankelijk zijn van het substantile karakter van het beleid dat aan het veranderen is. Dit algemeen argument is voorgesteld om punctuated equilibrium patronen van beleidsdynamiek uitteleggen, hoewel, dit een atypische verandering is die uitzonderlijk voorkomt door anomalin opgebouwd tussen het beleidsregime en de realiteit die het reguleert, veroorzaakt een crisis doorheen het bestaande regime en maakt het vatbaar voor zowel exogene als endogene krachten en processen van verandering. Het proces van een regimeverandering is redelijk onstabiel als conflicterende ideen ontstaan en concurreren voor dominantie wanneer een bestaand paradigma of subsysteem uit elkaar valt. Het proces wordt compleet, tot de volgende opspatting, wanneer een nieuwe set van ideen wint van de andere en aanvaard wordt door de meesten, of toch op zijn minst de meest krachtige leden van het beleidssubsysteem dan aan de macht. De nieuwe hegemonie van het regime is eventueel vastgelegd wanneer het is genstitutionaliseerd en de legaliteitsopbrengsten beleidsideen en opties als normaal erkennen. Alternatieven die niet in het nieuwe normaliteit passen verschijnen dan als ongewoon. Een algemeen model van dit punctuated equilibrium model van beleidsregime verandering is uiteengezet in figuur 9.2 (p 208). Hoe stabieler het subsysteel en hoe meer vastgesteld en ingebed de ideen erbinnen over hoe beleid moet opereren, hoeveel te groter de kans op een blijvende verandering. Wanneer dit gecombineerd wordt met een stabiel politiek regime waar staatagenten het meest comfortabel zijn met het reageren op verandering, het niveau van beleid disfunctioneren zal sterk moeten stijgen voor delegitimatie een big bang van politieke herschikking opbrengt die door de vastgelegde beleidsmonopolie breekt. De resulterende verandering zal, door zijn aard, innoverend zijn.
93

Omgekeerd, kunnen chaotische beleidssubsystemen vruchtbare grond worden voor debatten over beleidsverandering, zonder noodzakelijk substantile innovatie op te brengen. In hun strijd over verschillende paradigmas, zal een onstabiele mix van participanten gentroduceerd worden met verschillende ideen door uiteenlopende nagestreefde interesses.

94