La llei

Dra. Argelia Queralt Jiménez

Profesora de Derecho Constitucional
UB
aqueralt@ub.edu
ESQUEMAS PARA USO EXCLUSIVO DE LOS
ESTUDIANTES DE LA FACULTAD
La llei com expressió de la voluntat
general
 L’ imperi de la llei apareix com a reacció a l’aparell
administratiu i militar de les antigues monarquies
europees  liberalisme:
◦ contracte social, que suposa la igualtat jurídica dels
ciutadans
◦ llei, suposa subjectar el poder a la voluntat general 
suposa la garantia de la llibertat dels individus enfront
de l’Estat –Administració i Monarca; són els ciutadans
els que decideixen el seu propi destí a través del
Parlament.
Evolució del concept de Llei
 concepte formal:
◦ pluralitat tipus de llei en funció de matèria i de procediment
 generalitat i abstracció
◦ lleis singulars o lleis mesura
 omnipotència
◦ limitada per reserves a lleis especials.
 primacia
◦ submissió de la llei a la Constitució (vinculació negativa)
 norma primària
◦ Constitució com a norma primària
 la lluita Parl.-Gob.
◦ en sistema parlamentari és substituïda per la lluita majoria-minoria
parlamentària.
 aparició d’altres normes amb rang de llei produïdes pel G
La Llei a la CE 1978
 La CE no dóna una definició de Llei
 Llei: norma de les CCGG
 Existeixen varis “tipus” de lleis: en relació a la seva elaboració (especialitat
procedimental), àmbit d’actuació (reserves especials de llei); lleis estatals i
lleis autonòmiques
 Caràcters generals:
◦ autor: Parlament com a titular exclusiu de la potestat legislativa (estatal
o autonòmica)
◦ procediment legislatiu: participen majories i minories parlamentàries
◦ àmbit actuació determinat per la reserva de llei;
◦ posició en el sistema de fonts: submissió a la Constitució (control de
constitucionalitat) i supremacia respecte a les normes infralegals
 Procediment legislatiu comú: iniciativa legislativa, tramitació al CD i Senat;
sanció, promulgació i publicació
 lleis i normes amb rang de llei
 ELABORACIÓ DE LA LLEI. CORTS
GENERALS (esquema general)

Iniciativa

Congrés Senat

Congrés Fase d’eficàcia.

Rei i publicació
Procediment legislatiu
 Definició: conjunt d’actes que porten a la creació de la llei,
des de l’iniciativa legislativa fins la fase final de publicació de
la llei, doncs tots ells són iguals de necessaris.
 Rellevància: permet la discussió i dona publicitat a l’activitat
dels repressentants
 Característiques generals del procediment legislatiu:
◦ Aspectes bàsics constitucionalitzats (87 i ss.); regulació
concreta als Reglaments Cambres (Tít. V RCD i Tít. IV RS)
◦ Fases del procediment legislatiu ordinari:
 Iniciativa: subjectes titulars (art. 87 CE).
 Discussió i aprovació per les cambres. Esmenes.
Intervenció del Congrés i del Senat (art. 88-90 CE).
 Integració de l’eficàcia: sanció, promulgació i publicació
(art. 91 CE)
Iniciativa legislativa art. 87 CE
 Iniciativa del govern:
◦ projectes de Llei aprovats pel Consell de
Ministres (art. 88 CE) davant el Congrés (no
davant del Senat)
◦ gaudeixen de prioritat en la tramitació
parlamentària;
◦ no presa en consideració
Iniciativa del Congrés i del Senat
 S’impulsa pels grups parlamentaris o pels parlamentaris individualment (15 Diputats
o 25 senadors)
 proposició de llei.
◦ Congrés: proposició de llei: 15 dip o 1 GP;
 publicació oficial;
 remissió al Govern perquè manifesti la seva opinió sobre presa en
consideració i sobre conformitat amb tramitació si la proposició afecta a
magnituds pressupostàries necessària
 presa en consideració pel Ple CD (oportunitat política i principis); només en
cas votació favorable es procedeix a la tramitació
◦ Senat: proposició de llei: 25 s o 1 GP;
 publicació oficial;
 remissió al Govern perquè manifesti la seva opinió sobre presa en
consideració i sobre conformitat amb tramitació si la proposició afecta a
magnituds pressupostàries necessària
 presa en consideració pel Ple Senat (oportunitat política i principis); només
en cas votació favorable es procedeix a la tramitació
 remissió a CD per a la seva tramitació
Iniciativa de les Assemblees CCAA
 Sol·licitar al Govern l’adopció d’un
projecte de llei
 presentació d’una proposició de llei a la
Mesa del Congrés (no del Senat):
◦ Delegació d’una representació de tres
membres que s’encarreguin de defensat tal
proposició en presa de consideració
Iniciativa legislativa popular
 Instrument de democràcia directa
 Art. 87. 3 CE:
◦ mínim 500 mil firmes;
◦ exclusió matèries: LO, tributàries, de caràcter internacional, prerrogativa
de gràcia (87.3) tp. reforma constitucional (166.1)
◦ LO 3/84, reguladora de la iniciativa legislativa popular amplia exclusió a
lleis planificació econòmica (133) i Llei Pressupostos.
 Fases:
◦ Procés recollida firmes amb garanties Junta Electoral;
◦ Admissió iniciativa per la Mesa (existeixen causes d’inadmissió:
existència projecte, proposició o proposició no de llei sobre mateixa
matèria  fàcil obstaculització)
 Possibilitat RA contra inadmissió;
◦ remissió a Govern perquè doni el seu parer;
◦ Presa en consideració de la proposició per part del Ple.
◦ Normes compensació despeses.
Tramitació: discussió i aprovació
 La CE regula de manera molt parca aquesta fase  RC i RS
 Tramitació al CD:
◦ projectes i proposicions són presentats a la Mesa del CD; ordena publicació i
obertura del termini de presentació d’esmenes (15 dies); enviament a la
Comissió materialment competent
◦ Esmenes: totalitat (debat en el Ple) o a l’articulat
◦ Comissió  ponència (elaboració d’Informe després d’estudi tècnic sobre
esmenes)  comissió (elaboració Dictamen després de discussió política de les
esmenes)  Ple: debat i votació final
 Tramitació en el Senat:
◦ Es remet al Pres. Senat el text aprovat per CD (termini màxim 2 mesos; 20 dies
si urgència)
◦ Es reprodueix pràcticament el mateix procés que al CD (Cap. I, Tít., IV RS).
◦ El Senat pot:
 Aprovar el mateix text q CD: el text no torna al CD; aprovació en Ple Senat
 Si esmenes: remissió al CD per a nova presa en consideració, debat i votació
d’esmenes al Ple del CD; incorporades si majoria simple
 Si hi ha veto, CD pot superar-lo amb votació per majoria absoluta. Si no,
transcorreguts 2 mesos repetició votació amb majoria simple
Integració de l’eficàcia
 sanció règia: un acte degut ; acte merament formal
 Promulgació: acte mitjançant el qual el Rei fa constar que les
Corts Generals han aprovat una llei
◦ De fet, la sanció i promulgació es produeixen en el mateix
acte en fórmula “Don Juan Carlos I, rey de España. A todos los
que la presente vieren y entendieren. Sabed: Que las Cortes
Generales han aprobado y yo vengo a sancionar la siguiente
Ley”.
 publicació materialitza el principi de publicitat de les
normes de l’art. 9. 3 CE
◦ publicació s’efectua al BOE
◦ 20 dies des de publicació
◦ Vacatio legis
Procediments especials
 Lleis de comissió (art. 75.2 i 3 CE):
 No hi ha discussió en Ple
 Matèries excloses
 Procediment de lectura única (art. 150 RCD, 129 RS)
◦ Respecte de matèries amb fort consens
◦ Simplicitat de la llei: no hi ha esmenes i aprovació en
Comissió
 Procediment d’urgència (art. 91ss. RCD, 133-135 RS)
◦ Declaració d’urgència per Mesa CD a iniciativa de
Gob, 2 GP o 1/5 Diputats
◦ Terminis a la meitat; al Senat: 20 dies
Àmbit d’actuació de la llei i la
reserva de llei
 Legitimitat democràtica directa del Parl: no fa falta habilitació constitucional específica:
◦ No reserves al Reglament;
◦ Sí reserves específiques a la llei
 Reserva de llei: la CE exigeix que la llei reguli una determinada matèria; per tant:
◦ Límit respecte al Parlament: determinades matèries han de ser regulades per aquest;
límit a la llibertat per a escollir les matèries que es regulen per llei i el grau de detall
amb que es regulen.
◦ no només per llei, sinó en alguns casos per tipus específic de llei: ex. LO (81.1, 165 CE):
principi d’especialitat procedimental.
◦ P democràtic: en aquestes matèries es garanteix la participació de la minoria i la
publicitat (enfront de obscurantisme de l’elaboració dels reglaments).
 Conseqüències jurídiques respecte l’àmbit d’actuació de la llei:
◦ no absoluta disponibilitat: la matèria ha de ser regulada per la norma especificada en la
reserva; problema de regulació per les demés normes amb rang de llei (ex D-L) quan
la reserva és ordinària; la norma concreta que pot regular la matèria també depèn dels
propis límits constitucionals d’aquestes (ex. límits LO, D-L; D-Leg; remissió)
◦ No té cabuda la deslegalització (lleis en blanc)
◦ prohibició reglaments independents (STC 58/82, 27 juliol) en matèries reservades
◦ possibilitat col·laboració amb reglament posterior amb habilitació prèvia i expressa o
inequívoca, que complementi la llei
La posició de la llei en
l’ordenament
 Rang de llei: posició de la llei en el sistema de fonts del dret.
 Força de llei: activa i passiva.
 La subordinació a la Constitució:
◦ Relació de jerarquia
◦ Límit negatiu a l’activitat del legislador
◦ La supremacia constitucional implica control de
constitucionalitat de les lleis (Recurs d’inconstitucionalitat,
Qüestió d’inconstitucionalitat, Auto-qüestió
d’inconstitucionalitat) tant per vicis materials com formals
 Supremacia respecte de les fonts infralegals:
◦ Art. 103 CE
◦ Derogació Reglaments anteriors; invalidesa reglaments
posteriors
◦ Control pels tribunals ordinaris
 Relació competencial entre els diferents tipus de llei
La pluralitat de tipus de llei
 Llei ordinària: categoria residual: Lleis estatals i
lleis autonòmiques..
 Altres tipus de lleis vinculades a l’Estat
autonòmic (remissió):
◦ Estatut d’autonomia (art. 146, 147, 151, 152 CE)
◦ Llei-marc (art. 150.1 CE)
◦ Llei de delegació o transferència (art. 150.2 CE)
◦ Llei d’harmonització (art. 150.3 CE).
Llei orgànica (I)
 Tipus de llei reforçada que té encomanat el desenvolupament
immediat de la CE en certes matèries especialment
rellevants

 Autor: només les Corts Generals, no parlaments autonòmics

 Procediment legislatiu:
◦ no iniciativa legislativa popular (87.3 CE)
◦ no delegació en Comissió (75.3 CE)
◦ Qualificació formal com a LO
◦ votació final sobre conjunto de la llei en que s’exigeix
majoria absoluta del Ple del CD

 Àmbit actuació: matèries expressament reservades a LO

 element material (art. 81 CE)
 Llei orgància (II)
 Àmbit actuació: matèries expressament reservades a LO (art. 81 CE i altres
reserves específiques)  element material:
◦ matèries taxades:
 Desenvolupament de drets fonamentals
 Aprovació d’ EEAA
 Règim electoral general  LOREG (LO 5/1985)
 Altres àmbits reservats
◦ interpretació restrictiva, degut a:
 Ppi. Democràtic
 Petrificació de l’ordenament jurídic

 Posició en ordenament:
◦ Submissió a CE  control de constitucionalitat
◦ Ppi. competència en relació amb normes amb rang de llei, tot i que
matisació per admissió matèries connexes (doctrina del TC):
 L ordinària que envaeix matèria LO: inconstitucionalitat
 LO excedeix àmbit reservat: el TC degrada el rang i declara que aquelles
matèries són connexes i, per tant, ordinàries
 No tot el que està en LO és orgànic (ull! Congelació de rang)
◦ Supremacia respecte del reglament
 Llei de pressupostos (I)
 Llei anual previsió ingressos + autorització despeses
 iniciativa exclusiva del Gov (134.1 CE);
 caràcter anual (134.2):
◦ presentació mínim 3 mesos abans finalització període anterior (1 octubre) (134.3
CE);
◦ pròrroga automàtica en cas de no ser aprovats (1 gener) i aprovació nova LGPE
(134.4); pràctica: D-L amb reajustaments  evitar buit
 celeritat i preferència en tramitació (només en 3 mesos) (arts. 133.2 RCD i 148.1 RS)
 debat de totalitat inicial en Ple CD on es fixen les quanties globals del Pressupost: no
poden ser modificades lliurement en fases posteriors (134.1 RCD).
 Enviament a Comissió de Pressupostos: límits possibilitats d’esmena:
◦ les esmenes que proposen augment despesa ha d’acompanyar-se de proposta
disminució en mateixa Secció per respectar quanties globals (133.3 RCD)
◦ les esmenes que proposen disminuir ingressos han de comptar amb la conformitat
del G per poder ser trameses (133.4 RCD)
◦ no possibilitat delegació a Comissió de Pressupostos(75.3 CE): necessitat debat final
en Ple CD diferenciant per Seccions (134.4 RCD).
 Tramitació en Senat (148 ss. RS): mateixes limitacions del Congrés en relació amb el
dret d’ esmena. A més, tota esmena implica la impugnació completa d’una Secció ha de
tramitar-se amb una proposta veto ( necessitat majoria absoluta): 149.1 RS
 El debat final sobre el conjunt de l’articulat i sobre cada una de les Seccions, així com la
aprovació definitiva, correspon en tot cas al Ple de cada Cambra (art. 134 RDC).
Llei de pressupostos (II)
 L’aprovació de la Llei de Pressupostos implica límits en
relació amb la possible modificació durant el seu
període de vigència:
◦ El Gov pot presentar projectes de llei per a augment despeses
(crèdits extraordinaris) o per a la restricció d’ingressos: la
diferència es computa en liquidació final del pressupost (134.5
CE)
◦ En canvi, tota proposició de llei o esmena parlamentària a
qualsevol llei que impliqui augment de despeses o restricció
d’ingressos precisa la conformitat del Gov per a la seva
tramitació (134.6 CE: remissió procediment legislatiu comú).
 Llei de pressupostos (III)
 Reserva de llei i aspectes expressament exclosos (art. 134.2 i 134.7 CE)
 contingut necessari (mínim i imprescindible): previsió d’ingressos, autorització de
despeses i beneficis fiscals que afectin a tributs estatals (134.2 CE)
 contingut vedat: creació de tributs; sí modificació quan la llei tributària substantiva ho
prevegi (134.7 CE).
 És possible la inclusió d’altres matèries?
◦ pràctica habitual però planteja problemes: menys debat i control i de seguretat
jurídica (caràcter anual).
◦ Jurisprudència TC progressiva reducció d’aquesta possibilitat fins a actuals requisits
(STC 76/1992): el doble contingut de la llei de pressupostos:
 a. contingut mínim i imprescindible, però no exclusiu ni excloent (art. 134. 2 CE)
 b. contingut eventual, més enllà de (a), però acceptable donada importància de
pressupostos com a vehicle direcció i orientació política econòmica:
 no es poden crear tributs a través de la LPGE (art. 134. 7 CE). Possible
modificació si la llei tributària específica així ho preveu (remissió de la llei
tributària a la LPE).
 relació directa amb la previsió d’ingressos o l’autorització de despeses o amb la
política econòmica
 complement necessari per major intel·ligència i eficaç execució pressupostos i
de la política econòmica.
◦ Solució: lleis d’acompanyament i, ara, lleis “omnibus”