Ľuboš Kostelanský, Transparency International Slovensko, jún 2019

MANUÁL PRE ETICKÚ SAMOSPRÁVU

Dobré meno slovenských radníc stojí a padá na osobnej integrite

jej predstaviteľov. Samotná odbornosť si v praxi bez etiky
nevystačí. V Transparency sme pripravili návod, ktorý môže
samosprávam pomôcť pri budovaní etického prostredia.

Manuál je určený najmä pre:

–› starostov a primátorov
–› poslancov a zastupiteľstvá
–› zamestnancov radníc
–› aktívnu verejnosť
PREČO RIEŠIŤ ETIKU
Mnohé verejné inštitúcie po celom svete čelia strate dôvery zo strany
verejnosti. Slovenská samospráva nie je výnimkou.
PRIESKUM
Verejní činitelia sú po politických stranách a polícií
vnímaní ako tretia najskorumpovanejšia skupina.
Global Corruption Barometer data, Transparency International, 2013

PRIESKUM
Polovica ľudí na Slovensku (52 %) je presvedčená, že v miestnych
zastupiteľstvách a miestnej samospráve je rozšírené úplatkárstvo.
Prieskum Focus pre Transparency International Slovensko, 2012

PRIESKUM
Až 60 percent ľudí na Slovensku si myslí, že primátori a poslanci
presadzujú pri rozhodovaní v nejakej miere svoj súkromný záujem.
Prieskum Focus pre Transparency International Slovensko, 2018

V Transparency sme presvedčení, že pozornosť venovaná kvalite etického

prostredia v inštitúcii môže pomôcť znížiť deficit dôvery verejnosti.
POZNÁTE TIETO TVÁRE ?

exstarosta
Devínskej
Novej Vsi primátor
Vranova nad Topľou

exprimátor
Nových Zámkov
exstarosta
Marianky
POZNÁTE TIETO TVÁRE ?
–› EXSTAROSTA DEVÍNSKEJ NOVEJ VSI MILAN JAMBOR
Odsúdený za nepriamu korupciu v roku 2018. Starosta v roku 2017 ponúkol
úplatok 5000 eur pracovníkovi Okresného úradu v Bratislave za schválenie
žiadosti, ktorú predložila súkromná spoločnosť.
–› EXSTAROSTA MARIANKY RADOVAN JURIKA
Polícia ho v roku 2015 obvinili z úplatkárstva. Starosta mal vyžadovať dary
pre obec od obyvateľov, ktorí tu chceli stavať, hoci zákon nič také nepozná.
–› PRIMÁTOR VRANOVA NAD TOPĽOU JÁN RAGAN
Polícia obvinila v roku 2017 primátora zo zločinu poškodzovania záujmov
Európskych spoločenstiev v súbehu so zločinom subvenčného podvodu.
Obvinenie súvisí s výstavbou odpadových stojísk financovanej z eurofondov.
–› EXPRIMÁTOR NOVÝCH ZÁMKOV GEJZA PISCHINGER
Prvostupňový súd odsúdil v roku 2019 exprimátora za zločin porušovania
povinností pri správe cudzieho majetku. Pischinger sa postaral po prehratých
voľbách o „zlaté padáky“ pre svojich ľudí na úrade v celkovej výške 178.600 eur.
SLABÉ MIESTO SAMOSPRÁV

Oblasť etiky a konfliktu

záujmov predstavuje jednu z
najväčších slabín vo
fungovaní samospráv z
pohľadu transparentnosti.

Zdroj: Hodnotenie Otvorená samospráva, rebríček miest

2018, Transparency International Slovensko
ETIKA SA PODCEŇUJE

Len polovica (48) zo stovky najväčších miest zverejňuje na svojich

internetových stránkach etický kódex zamestnancov samosprávy.

Etický kódex volených predstaviteľov samospráv zverejňuje na

svojich internetových stránkach len tretina (38) zo stovky najväčších
miest.
Zdroj: Hodnotenie Otvorená samospráva, rebríček miest 2018, Transparency International Slovensko
ČO JE TO ETICKÝ KÓDEX

ETICKÝ KÓDEX vymedzuje hodnoty a očakávané správanie sa zamestnancov

samosprávy.

HISTÓRIA: Etické kódexy nie sú novinkou. Už v roku 1996 prijalo Valné

zhromaždenie OSN Medzinárodný kódex správania sa verejných činiteľov a
odporučilo členským štátom, aby ho používali na vypracovanie vlastných
usmernení.

Prečo rozvíjať etiku?

–› Zvýšenie dôvery občanov v samosprávu –že pracovníci úradu konajú vo
verejnom záujme, nestranne, profesionálne a transparentne.
–› Etika pomáha formovať stavovskú česť - hrdosť na príslušnosť k profesii.
–› Etický kódex napomáha k etickému správaniu sa zamestnancov a je jedným z
dôležitých protikorupčných nástrojov.
MINIMUM V ETICKOM KÓDEXE
Odporúčania Transparency International
• KORUPCIA - Všetky kódexy správania sa verejných činiteľov by mali
explicitne definovať a zakazovať úplatkárstvo.

• KONFLIKT ZÁJMOV - Konflikt záujmov je základom väčšiny

neetického správania sa vo verejnej funkcii. Táto oblasť by preto mala
byť komplexne pokrytá v každom etickom kódexe .

• DARY A VÝHODY- Prijímanie darov a iných výhod sa považuje za

hlavnú príčinu vzniku konfliktu záujmov. Etický kódex by mal jasne
definovať, čo sa považuje za dar a stanoviť hranice jeho prijateľnosti.

• ZNEUŽÍVANIE VEREJNÉHO MAJETKU – Etický kódex by mal určiť, čo

sa považuje za neprijateľné nakladanie s verejným majetkom, aj s
uvedením konkrétnych príkladov.
ETICKÝ PROGRAM TRANSPARENCY
Vďaka operačnému programu Efektívna verejná správa sme mohli v roku
2019 zrealizovať ETICKÝ PROGRAM – preškoliť v oblasti etiky manažérov
a úradníkov z ôsmich slovenských miest – Bratislava Staré Mesto, Košice,
Liptovský Mikuláš, Nitra, Trenčín, Trnava, Vranov nad Topľou a Zvolen.

Čo ukázala naša sonda do prostredia slovenských miest?

–› Etický program potvrdil zistenia z pravidelného hodnotenia samospráv.

–› Etika je na okraji záujmu samospráv. Nejde o živú agendu, vzťah k nej je

formalistický.

–› Prijaté etické kódexy sa v praxi neuplatňujú, zamestnanci ich nepoznajú,

neboli pri ich vzniku. Lídri často nepovažujú etiku za dôležitú.

–› Mestá nemajú etické komisie, splnomocnencov pre etiku alebo

etických poradcov. Neevidujú etické podnety a neriešia etické dilemy.
RADNICE KONČIA PRI KÓDEXOCH

Porovnali sme samosprávy zaradené do nášho etického programu. Ukázalo

sa, že mestá s etikou končia prijatím etických kódexov zamestnancov.
Na túto smernicu primátora už nenadväzuje ďalšia potrebná infraštruktúra.
ÚRADNÍCI NETUŠIA O ETIKE

ZISTENIE: Naše poznatky z návštevy miest zaradených do etického programu

sú také, že úradníci nezriedka ani len netušia, že ich organizácia prijala
etický kódex. Zvyšní väčšinou nepoznajú jeho obsah.

POROVNANIE:
(koľko zamestnancov nevie o etickom kódexe)

Trnava 15 %
Liptovský Mikuláš 13 %
Bratislava – Staré Mesto 26 %
Trenčín 33 %
Zdroj: Dotazníkový prieskum vo vybraných samosprávach, TIS, 2019
KULTÚRA VŠÍMAVOSTI
Zistili sme, že na radniciach nevládne potrebná kultúra všímavosti. Väčšina
úradníkov je ochotná oznamovať nekalé praktiky, nerobia tak však kvôli prekážkam –
nedôverujú, že ich podnety budú prešetrené, boja sa odplaty a odhalenia totožnosti.

Pre rozvoj etického prostredia je zásadný postoj lídrov, ktorí tému otvárajú,
idú príkladom a trvajú na uplatňovaní etických zásad rovnako pre všetkých.

PRIESKUM: Koľko zamestnancov vidí prekážky pri oznamovaní nekalých

praktík (neprešetrenie podnetu, odhalenie totožnosti oznamovateľa, riziko odplaty)

Nitra 64 %
Vranov nad Topľou 69 %
Košice 70 %
Trnava 74 %
Trenčín 76 %
Bratislava, Staré Mesto 81 %
Liptovský Mikuláš 83 %
Zdroj: Dotazníkový prieskum vo vybraných samosprávach, TIS, 2019
VŠEMOCNÍ VEDÚCI?
Naše poznatky z etického programu ukazujú, že mestá najčastejšie zverujú etiku
do rúk vedúcich pracovníkov, ktorí majú prijímať etické podnety a často o nich aj
rozhodovať. Môže to byť jeden z dôvodov, prečo nie je etika živá agenda –
vedúci nemajú o etike potrebné vedomosti, popri množstve iných úloh tému
nepovažujú za dôležitú.

ODPORÚČANIE: Vhodnejšie je zveriť túto agendu splnomocnencovi pre etiku

alebo etickej komisii.

PRIESKUM: Na koho sa majú obrátiť zamestnanci pri etickej dileme?

Košice personálny útvar, hlavný kontrolór
Liptovský Mikuláš prednosta
Nitra nadriadený
Trnava priamy nadriadený
Bratislava – Staré Mesto vedúci zamestnanec, miestny kontrolór
Trenčín priamy nadriadený, prednosta
Vranov nad Topľou nadriadený zamestnanec
Zdroj: Dotazníkový prieskum vo vybraných samosprávach, TIS, 2019
SLABÉ MIESTO SAMOSPRÁV I.
Je dobré, ak radnice vedia definovať, ktoré oblasti ich pôsobenia sú rizikové
z hľadiska nekalých praktík. Náš prieskum medzi zamestnancami úradov
ukázal, že najslabším článkom samospráv sú STAVEBNÉ ÚRADY.

Otázka: Označte oddelenia miestneho úradu, kde hrozí najvyššie riziko

nekalých praktík.

Odpovede:
Bratislava – Staré Mesto Stavebný úrad
Košice Oddelenie výstavby
Vranov nad Topľou Oddelenie výstavby
Nitra Odbor stavebného poriadku
Liptovský Mikuláš Odbor stavebného poriadku a územného rozhodovania
Trenčín Útvar stavebný a životného prostredia
Trnava Stavebný odbor (2. najrizikovejší)
Zdroj: Dotazníkový prieskum vo vybraných samosprávach, TIS, 2019
SLABÉ MIESTO SAMOSPRÁV II.

Zamestnancov miest zaradených do nášho etického programu sme sa

pýtali, aké konkrétne nekalé praktiky sa dejú na ich úrade. Najčastejšou
odpoveďou bolo RODINKÁRSTVO a ZAMESTNÁVANIE PRÍBUZNÝCH.

Samosprávam odporúčame venovať zvýšenú pozornosť ich personálnej

politike - procesu prijímania nových kádrov.

Ako sú na tom mestá (prieskum)?

–› Vedúcich vyberá cez výberové konanie len tretina (35) zo stovky najväčších
miest.
–› Nových úradníkov – referentov nevyberá cez výberové konanie až 38 zo
stovky najväčších miest.
Zdroj: Hodnotenie Otvorená samospráva 2018, TIS
SLOVO „KORUPCIA“ JE TABU
V rámci nášho etického programu sme analyzovali etické kódexy viacerých
samospráv. Všetky sa vyhýbajú slovu „korupcia“ a téme úplatkárstva.
V rozhovoroch to predstavitelia radníc odôvodňujú tým, že u nich sa tento
fenomén nevyskytuje. Prax v trestnej oblasti to vyvracia.

ODPORÚČANIE: Samosprávy by mali mať svoj antikorupčný program

(minimálne ako časť etického kódexu), v ktorom identifikujú riziká
korupcie a klientelizmu a popíšu mechanizmy ako im predchádzať.

Porovnanie (antikorupčný program) :

Bratislava, Staré Mesto nie
Liptovský Mikuláš nie
Nitra nie
Trnava nie
Trenčín nie
Vranov nad Topľou nie
ETICKÉ DILEMY MAJÚ VŠETCI

ETICKÁ DILEMA je situácia, ktorá sa týka

určenia dobra a zla, resp. morálnosti a
nemorálnosti a prichádzajú v nej do konfliktu
súperiace hodnoty, napr. lojalita (k tímu) verzus
spravodlivosť (nemlčať pri podvode).

NORMATÍVNY PRÍSTUP: zákony, nariadenia,

pravidlá, riešenie: ÁNO vs. NIE

HODNOTOVÝ PRÍSTUP: záleží na hodnotách

RIEŠENIE profesie, prostredia, mňa samého

Nemusí existovať jedno správne riešenie etickej dilemy. Prístup k nej

vyžaduje kritické myslenie.
ETICKÁ DILEMA V PRAXI

SOM ÚRADNÍK, prišiel za mnou občan mesta v

ťažkej životnej situácii a požiadal ma o prednostné
vybavenie jeho žiadosti. To znamená
uprednostniť ho pred skoršími žiadateľmi. Všetci
budú vybavení v zákonnej lehote.

NORMATÍVNY PRÍSTUP: Mal by som dodržať

poradovník a neuprednostňovať nikoho.

HODNOTOVÝ PRÍSTUP: Zohľadním ťažké

postavenie žiadateľa a vybavím ho prednostne.

Dotyčný žiadateľ mi po vybavení jeho žiadosti prinesie ako prejav

vďačnosti čokoládu. Prijmem ju alebo ju odmietnem?
 RADNICE A POLITIKA DAROV
Aké dary zamestnanci prijali
Etické kódexy väčšiny samospráv (niektoré príklady uvedené v dotazníku)
zamestnancom zakazujú
prijímanie darov a iných výhod.
Takýto zákaz v praxi nefunguje.

Prijatie daru za posledné 4 roky:

(koľko úradníkov prijalo dar) Čokoláda Bonboniéra

Liptovský Mikuláš 10 %
Trnava 11 %
Vranov n./T. 12 %
Košice 13 % Kvety
Nitra 13 %
Bratislava, Staré Mesto 18 %
Trenčín 28 %
Prezentačné pero s logom Fľaša vína
Dotazníkový prieskum medzi zamestnancami mestských
úradov, TIS, 2019
VÝNIMKY PRI DAROCH SÚ NA MIESTE

ÚPLNÝ ZÁKAZ - Najčastejšia formulácia v etickom kódexe:

„Zamestnanec neprijíma dary, pozornosti ani iné výhody, ktoré by mohli reálne
hoci aj zdanlivo ovplyvniť jeho rozhodovanie a profesionálny prístup vo veci a
ktoré by bolo možné považovať za odmenu za prácu, ktorá je jeho
povinnosťou.“ Etický kódex zamestnancov Liptovský Mikuláš

NÁŠE ODPORÚČANIE – Opatrne a citlivo zaviesť výnimky z pravidla o

neprijímaní darov.
„Zamestnanci môžu prijať drobné dary v prípadoch, kedy by bolo nezdvorilé
alebo urážajúce ich odmietnuť (napr. drobné občerstvenie pri pracovnom
rokovaní, propagačné pero na školení, kvetina ako poďakovanie za kvalitnú
prácu a pod.).“ Etický kódex zamestnancov Mestskej časti Brno-Stred
ČO EŠTE?:
- Definovať podrobnejšie, čo sa považuje za dar alebo nevhodnú výhodu
a popísať niektoré konkrétne situácie s návodom, ako sa zachovať.
- zvážiť zavedenie finančných limitov pre prijímanie/nahlasovanie darov
- zaviesť register darov prijatých zamestnancami
 DARY: KEDY ÁNO A KEDY NIE

Dar môže mať v praxi aj celkom prozaickú podobu kávy. Rozhodovanie o

tom, či ju prijať, predstavuje často etickú dilemu.

DILEMA KÁVA SITUÁCIA I. Som úradník a klient, o ktorého žiadosti budem

rozhodovať, ma pozval mimo úrad na kávu. Chce sa poradiť,
čo všetko predložiť spolu so žiadosťou. Prijmem pozvanie?

SITUÁCIA II. Som úradník a počas bežného pracovného

rokovania, ktoré sa uskutočňuje u partnera ma na úvod
rokovania ponúkli kávou. Dám si?

V prvom prípade by som pozvanie na kávu mal odmietnuť. Stretnutie mimo

úrad s klientom môže narušiť moju nezávislosť, dostať ma do pozície
zaviazanosti alebo dokonca smerovať ku korupčnej ponuke. V druhom prípade
je káva bežná obchodná zdvorilosť a jej prijatie ma k ničomu nezaväzuje.
 PONÚKAJÚ MI DAR?

1. Chcel by som prijať tento dar v prítomnosti svedkov?

Pred jeho
prijatím / neprijatím
si položte 6 otázok
2. Aký dojem by prijatie vytvorilo na tretie strany? Prijal
by som ho, ak by som vedel, že si o tom zajtra
prečítam v novinách?
3. Znížilo by prijatie daru dôveru verejnosti v
objektívnosť verejnej služby?
4. Čo je dôvod, že mi bol dar ponúknutý?
5. Vytvára moje správanie dojem, že som naklonený
prijímaniu darov?
6. Mohol by som sa dopustiť trestného činu?

Code of conduct to prevent corruption, Vienna, 2010

https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/moderner_arbeitgeber/korruptionspraevention/infos/VerhaltenskodexEnglish__2012
_druck.pdf?3shqic
RADNICE V KONFLIKTE ZÁUJMOV
Dobrá radnica sa snaží predchádzať konfliktu záujmov svojich
zamestnancov. Ten sa nevyhýba ani tomuto typu organizácie.

Otázka Máte vedomosť o konflikte záujmov niektorého

zamestnanca?

Pozitívne odpovede zamestnancov:

Trnava 1%
Košice 4%
Bratislava – Staré Mesto 5%
Liptovský Mikuláš 6%
Nitra 8%
Trenčín 8%
Vranov n./T. 12 %
Zdroj: Dotazníkový prieskum vo vybraných samosprávach, TIS, 2019
SLOVNÍK – KONFLIKT ZÁUJMOV

KONFLIKT ZÁUJMOV - Rozpor osobného (súkromného) záujmu

zamestnanca s riadnym výkonom jeho úradných povinností.

OSOBNÝ ZÁUJEM - Akákoľvek výhoda plynúca zamestnancovi z jeho

postavenia (mimo „zákonných náležitostí“). Súkromným záujmom je aj
záujem blízkych osôb.

BLÍZKE OSOBY - Príbuzní v priamom rade, súrodenec a manžel/ka.

Iné osoby v pomere rodinnom alebo obdobnom s tým, že ak by ujmu,
ktorú utrpela jedna z osôb pociťovala druhá dôvodne ako vlastnú ujmu.

NAJČASTEJŠIE PRÍKLADY:
- Vedúci pracovník zamestnal svojho príbuzného
- Získanie výhody v transakcii, kde je účastníkom mesto
- Použitie informácií získaných v zamestnaní v prospech blízkej osoby
 KONFLIKT ZÁJMOV V PRAXI

SITUÁCIA: Som príslušník mestskej polície a

vo voľnom čase si privyrábam ako taxikár. V
práci by som mal okrem iného kontrolovať
výkon taxislužby v mojom meste.

OTÁZKA: Ocitol som sa v konflikte záujmov?

Je možné tento konflikt riešiť?

RIEŠENIE:
- Situácia predstavuje konflikt záujmov. Z pozície mestského policajta by som
napr. mohol prísnejšie postihovať moju konkurenciu, čo mi v konečnom
výsledku ako taxikárovi poskytuje konkurenčnú výhodu.
- Oznamovacia povinnosť: Konflikt záujmov som spravidla v zmysle etického
kódexu povinný nahlásiť, najčastejšie priamemu nadriadenému,
- Nadriadený alebo zodpovedná osoba (splnomocnenec pre etiku, etická
komisia) rozhodne ako konflikt záujmov riešiť. V tomto prípade napr. môžem
byť preradený na inú prácu.
NEČAKAŤ NA OZNÁMENIA
Radnice sa konfliktu záujmov snažia predísť zavedením oznamovacej
povinnosti pre zamestnancov.
„Zamestnanec je povinný ihneď písomne oznámiť svojmu bezprostredne nadriadenému akýkoľvek
skutočný alebo možný konflikt záujmov.“
Etický kódex zamestnancov, Bratislava – Staré Mesto

Takéto riešenie nemusí stačiť. Vzniká priestor pre korupciu,

klientelizmus a zneužívanie informácií na získanie dotácií, neobvykle
výhodných zmluvných podmienok pri dodávke služieb, tovarov a pod.

Je dobré, ak dokáže radnica sama identifikovať konflikty záujmov

svojich zamestnancov. Odporúčame zaviesť tzv. BACKGROUND
CHECK - systém monitorovania zamestnancov a ich príbuzných.

- DATABÁZA záujmov jednotlivých vedúcich zamestnancov

- DATABÁZA štatutárov, podielnikov a členov v dozorných a výkonných

orgánoch privátnych spoločností z pohľadu zamestnanca a jeho príbuzenstva.
ETICKÝ KÓDEX A ČO ĎALEJ I.
Rada pre etiku – poradný orgán starostu,
členovia menovaný starostom, volia si
spomedzi seba predsedu, členstvo čestné – primátor
bez nároku na honorár. Rada má svoj štatút
a rokovací poriadok.
Zloženie komisie (príklad):
prednosta
Rada
zamestnanec úradu
pre etiku
poslanec miestneho zastupiteľstva
zástupca tretieho sektora
člen nominovaný starostom
Splnomocnenec pre etiku - výkonný
pracovník podriadený starostovi. Splnomocnenec
pre etiku
Smernica pre etiku – manuál definujúci
oprávnenia Rady pre etiku a Splnomocnenca
pre etiku a ďalších postupov.
ETICKÝ KÓDEX A ČO ĎALEJ II.

Minimalistické riešenie:

Etický poradca – ustanovený zamestnanec primátor

úradu, ktorý má v náplni práce, okrem iného,
aj oblasť etiky. Je k dispozícii zamestnancom,
ktorí majú etickú dilemu - pochybnosti, či je
ich správanie sa v súlade s etickým kódexom.

Okrem poradenstva môže mať na starosti aj

Poradca pre
monitorovanie agendy, osvetu a
etické správanie
vzdelávanie v tejto oblasti.
8 RÁD PRE ETICKÚ RADNICU I.

• Nastavme si jasné pravidlá a uplatňujme ich bez výnimky

(špeciálne v prípadoch ľudí v pozícii autority)

• Spravme si morálne pripomienky pri úkonoch, kde hrozí

podvádzanie (napr. čestné vyhlásenie, pripomenutie kódexu)

• Poďme príkladom svojim podriadeným, či kolegom

(„nakazíme“ ich tak etickým správaním)

• Hovorme si príbehy, ktoré nás podnecujú k aktivite

(vyzdvihujme a šírme príbehy ľudí, ktorí sa zoči-voči
podvádzaniu zachovali čestne a odvážne)
8 RÁD PRE ETICKÚ RADNICU II.
• Naplánujme si dôležité úkony a rozhodnutia, kde je
riziko podvádzania s dostatočným časovým predstihom a
pravidelne kontrolujme, či dodržujeme plán.

• Vyhýbajme sa rozhodnutiam v konflikte záujmov. Ľahko

sa môže stať, že nám blízku stranu neoprávnene
zvýhodníme a ani si to neuvedomíme.

• Zhmotnime si výsledky podvádzania. (napr. čiastka,

ktorá sa má vyplatiť za nepotrebnú a predraženú zákazku
je suma, ktorú človek s priemernou mzdou zarobí za rok).

• Buďme si vedomí limitov svojho morálneho správania

sa, napr. pod tlakom okolia, v strese, v časovej tiesni a
pravidelne reflektujme svoje konanie v týchto situáciách.
ĎAKUJEME ZA POZORNOSŤ