Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Studijski centar za javnu upravu i javne financije

Specijalistički diplomski stručni studij javne uprave
Predmet: Suvremene upravne doktrine

Dobro upravljanje
(good governance)

Petra Đurman, mag. pol.

1. Pojam upravljanja i dobrog upravljanja
2. Međunarodne organizacije i razvoj dobrog
upravljanja
3. Znanstveno-istraživačko i teorijsko shvaćanje
upravljanja
4. Dobro upravljanje – upravna doktrina
 Pojam upravljanja i dobrog
upravljanja
• Pojam postaje prominentan od početka 1990-ih, ponajprije u diskursu i
dokumentima međunarodnih organizacija
• Analiza pojma u znanstveno-istraživačkoj zajednici prisutna i ranije (governance)
• Danas je vrlo popularan, često se koristi od strane brojnih javnopolitičkih aktera u
različitim kontekstima, kao i u medijskom, pa i svakodnevnom diskursu građana.
Ipak, često ostaje nedovoljno jasno na što se točno taj pojam odnosi (kod nas
dodatni problem predstavlja njegov prijevod na hrvatski, u kojemu ne postoji jasni i
ustaljeni termin za englesku riječ governance)

• 2 struje diskursa o dobrom upravljanju

1. akademska – bavi se objašnjavanjem načina na koje su odnosi moći i ovlasti
ustrojeni u različitim kontekstima, fokus je na povezanosti i odnosu države i
civilnog sektora
2. međunarodnih organizacija (donatorska) – usmjerena na strukture u
pojedinim državama, pri čemu je cilj osiguravanje efikasnosti i odgovornosti;
fokus je na odnosu država – tržište
• između dva diskursa postoji povezanost i interakcija, ali razlikuju se po temeljnim
svrhama
• Upravljanje (governance) – vrlo popularan
koncept tijekom posljednja dva desetljeća, no
nije nov pojam
• Do kraja 1980-ih pojam se uglavnom koristio
kao sinonim za vladanje (government);
funkcioniranje vlade i upravnog aparata;
način i metode na koje se vlada; proces
donošenja odluka i njihovog provođenja ili
neprovođenja
• Governance # government
 Međunarodne organizacije i razvoj dobrog
upravljanja
Svjetska Banka
• prva usvojila pojam dobrog upravljanja kao uvjet pomoći zemljama u razvoju
• 1989.– Studija Subsaharska Afrika – od krize do održivog rasta
• analiza razvojnih problema subsaharskih zemalja, uvodi pojam governance za
opisivanje potrebe za institucionalnom reformom i boljim i efikasnijim javnim
sektorom afričkih zemalja
• Bez objašnjavanja pojma ‘dobro’
• Kasnije sve češće korištenje izraza ‘dobro upravljanje’
• 1992. 'Governance and Development'
• definicija dobrog upravljanja – način obnašanja ovlasti u upravljanju
ekonomskim i socijalnim resursima za razvoj zemlje
• važan i politički režim i kapacitet uprave za formuliranje i provođenje politika
• Održivi razvoj je moguć samo u okviru predvidljivih i transparentnih pravila i
institucija, kako za privatni tako i za javni sektor
• Drugačija pozicija Svjetske banke prema odnosu država–tržište: država i tržište
komplementarni, ne kompetitivni; i efikasno tržište kao i državne institucije
potrebni za ekonomski rast i razvoj
Sadržaj dobrog upravljanja:
1. Upravljanje u javnom sektoru
• upravljanje javnim troškovima, reforma državne uprave i javnih
poduzeća, povećanje efikasnosti u javnoj upravi, naglasak na
javnim investicijama i planiranju proračuna za pojedine
projekte
2. Odgovornost
• ‘Polaganje računa’
• Unutarnja, vanjska
• Borba protiv korupcije
3. Zakonodavni okvir
• važan za jednako i pravedno društvo, socijalni i gospodarski
razvoj, smanjenje siromaštva
• Instrumentalna i sadržajna dimenzija
4. Transparentnost i informacije
• Usmjerenost na privatni sektor i ekonomiju
• Važno za razvoj gospodarstva, prevenciju korupcije, prihvaćanje
javnih politika i programa
• Najvažniji dokumenti Svjetske banke vezani za dobro upravljanje
• 1989. Sub-Saharan Africa: from Crisis to Growth – identificira
‘krizu u upravljanju’
• 1992. Governance and Development – naglašava da je dobro
upravljanje ključno za stvaranje i održavanje okruženja koje
omogućuje snažan razvoj i ‘zdrave’ ekonomske politike
• 1993. The Wapenhans Report – kritizira politike strukturalne
prilagodbe zbog nedovoljne usmjerenosti na institucionalne i
političke čimbenike
• 1997. World Development Report - The State in a Changing
World – priznaje se ključna uloga države za ekonomski i
socijalni razvoj
• 1999. The Comprehensive Development Framework (CDF) –
naglašava međuovisnost institucija i ljudskih, socijalnih i
makroekonomskih aspekata razvoja
• 2002. World Development Report - Building Institutions for
Markets – identificira načine na koje institucije države mogu
jačati privatni sektor i daje policy smjernice
• UNDP
• političke, ekonomske i upravne ovlasti za upravljanje
funkcijama države na svim razinama; uključuje
mehanizme, procese i institucije kroz koje građani i
interesne skupine mogu artikulirati svoje interese,
ostvarivati svoja zakonska prava i ispunjavati svoje
obveze
• 3 dimenzije upravljanja:
• ekonomska – procesi odlučivanja koji se odnose na ekonomske
aktivnosti zemlje i odnos s gospodarstvom drugih zemalja
• politička – procesi vezani za formuliranje javnih politika
• administrativna – odnosi se na procese policy implementacije
• Elementi dobrog upravljanja:
• Participacija, vladavina prava, transparentnost, responsivnost, težnja
konsenzusu, jednakost, efikasnost i efektivnost, odgovornost,
strateško planiranje
• OECD
• Takav način korištenja političkih ovlasti, političke
kontrole i upravljanja resursima koje služi
socijalnom i ekonomskom razvoju države
• Važna uloga političkih dužnosnika te odnos
između vlade i uprave te građana
• Commission on Global Governance
• Ukupnost različitih načina na koje pojedinci i
institucije, javni i privatni akteri, upravljaju
zajedničkim poslovima; kontinuirani proces kroz
koji se različiti interesi usuglašavaju što
omogućuje zajedničko djelovanje
• International Institute of Administrative Sciences
• proces kroz koji različiti elementi društva utječu na
donošenje politika i odluka koje se odnose na rješavanje
kolektivnih problema, te na ekonomski i socijalni razvoj.
• Širi pojam od vladanja, uključuje interakciju između
formalnih institucija i civilnog društva
• Tokyo Institute of Technology
• pojam upravljanje odnosi se na kompleksni skup
vrijednosti, normi, procesa i institucija putem kojih
društvo rješava konflikte i omogućava razvoj, kako
formalno, tako i neformalno. Uključuje državu, civilno
društvo (gospodarske i socijalne subjekte, medije i dr.) na
lokalnoj, nacionalnoj, regionalnoj i globalnoj razini
• Kofi Annan – dobro upravljanje odnosi se na osiguravanje
poštivanja ljudskih prava i vladavine prava, jačanje
demokracije, promoviranje transparentnosti i kapaciteta
javne uprave
• Rasprava oko kvalitete upravljanja političkim i
gospodarskim sustavom u pojedinim državama postala je
prihvatljiva unutar međunarodne zajednice zbog
nekoliko razloga
• od kraja Hladnog rata zapadne demokracije više nisu
bile voljne zažmiriti na događaje u autoritarnim
režimima; nakon pada Berlinskog zida uslijedili su
valovi političkih reformi, demokratizacija, slobodni
izbori što je dovelo u razmatranje karakter i kvalitetu
vladavine u pojedinim zemljama; proliferacija NGOs
na međunarodnoj sceni, aktivista za jednakost
spolova, prava autohtonih stanovnika i sl., globalnih
medija izvršila je velik utjecaj na ona pitanja koja su
ranije bila u ekskluzivnoj sferi državne politike
• Svjetska banka – preokupacija pitanjima upravljanja u privatnom i
javnom sektoru, usmjerenost na efikasnost i odgovornost, UN –
osnaživanje građana kao mehanizma unaprjeđivanja demokracije
• 'loše upravljanje' – personalizacija moći, nepoštivanje ljudskih
prava, sveobuhvatna korupcija, neodgovorna vlada i uprava =>
‘dobro upravljanje’ suprotno od tih značajki
• poštivanje ljudskih prava, nediskriminatorni zakoni, efikasno i
nepristrano i sudstvo, transparentnost javnih tijela, odgovornost
javnih službenika i dužnosnika, decentralizacija resursa i odlučivanja
na lokalne razine, participacija građana u oblikovanju javnih politika
i donošenju odluka
• Značenje dobrog upravljanja vrlo široko – ekonomija, politički
sustav, politička moć, demokratizacija i legitimitet
• Vezano za javnu upravu - kompetitivno nadmetanje i tržište,
privatizacija javnih poduzeća, efikasnost državne uprave,
disciplina proračuna, decentralizacija, oslanjanje na civilni
sektor, odgovornost, transparentnost
Znanstveno-istraživačko i teorijsko
shvaćanje upravljanja
• Pojam governance rijetko se koristio prije
1980-ih
• Danas je vrlo popularan i često korišten
• Okvirni pojam, deskriptivni koncept,
područje, pristup, teorija, perspektiva,
interdisciplinarna istraživačka agenda, sklizak
pojam, pomodan pojam, fetiš…
• ekstenzivan, kišobranski pojam?
• U suvremenoj upotrebi pojam governance nije sinonim za
government, već označava promjenu u značenju government,
opisujući nove procese vladavine; izmijenjene uvjete postojećih
poredaka; nove metode kroz koje se vlada društvom (Rhodes,
1996)
• Upravljanje (governance) je obuhvatniji, širi pojam od vladanja
(government) jer osim uz organizacije javne vlasti uključuje i
nevladine aktere
• Institucionalne promjene u 3 smjera:
• Odozdo prema gore (regionalna, transnacionalna,
supranacionalna, globalna razina)
• Odozgo prema dolje (subnacionalna razina – lokalna,
regionalna)
• Horizontalno – javni, privatni i civilni sektor
• U svakom policy području djeluje mnogo aktera, međuovisnost
između aktera političke, socijalne i upravne sfere, zajednički
ciljevi, nejasne granice između javnog, privatnog i civilnog
sektora, novi oblici djelovanja i kontrole
• Promjene koje se često vežu uz prijelaz sa vladanja prema upravljanju: od
politike prema tržištu i mrežama, od političara prema ekspertima, od
hijerarhije prema mrežama i partnerstvima, od birokracije prema regulaciji i
regulatornoj državi, od ‘velike’ države prema ‘maloj’ državi, od nacionalnog
prema regionalnom, od nacionalnog prema globalnom, od hard power prema
soft power
• ‘meki poredak’ zamijenjuje centralnu državnu kontrolu i klasičnu birokraciju sa
mekšim, suradničkim oblicima stvaranja politika
• Tijekom 20. stoljeća, u velikom broju država prevladavajući je bio model
hijerarhijski organizirane uprave koja provodi javne politike i pruža javne
usluge građanima, pri čemu su temeljna načela takve uprave jasna
odgovornost, stabilnost i kontinuitet. U takvom modelu proces donošenja
odluka vezan je uz snažnu ulogu države koja uvelike isključuje druge
društvene, tržišne, kao i netržišne, aktere. Ovakav model našao se na udaru
mnogobrojnih kritika od kraja 1970-ih, a posebno početkom 1980-ih godina,
utirući put novom modelu upravljanja koji pretpostavlja interaktivni odnos
države i različitih socijalnih aktera te veću kompleksnost odlučivačkih procesa.
Upravljanje podrazumijeva involviranost većeg broja aktera javnoga, privatnog
i civilnog sektora u javnopolitičke procese, tj. procese formuliranja javnih
politika, kao i njihovu implementaciju. Pritom je temeljna značajka takvog
modela međusobna povezanost, suradnja i međuovisnost različitih aktera.
• ‘the hollowing out of the state’ (Rhodes,
1996) – 'oguljivanje države’ odozgo,
odozdo i sastrane

1. EU i internacionalizacija politike
2. privatizacija i manji opseg državne intervencije
3. agencije preuzele neke funkcije koje su ranije obavljale
upravne organizacije na središnjoj ili lokalnoj razini
• Značajke upravljanja
1. međuovisnost između organizacija; upravljanje je širi
pojam od vladanja jer uključuje nedržavne aktere;
mijenjaju se i postaju propusnije granice između javnog,
privatnog civilnog sektora
2. stalna interakcija između aktera; pregovaranje
3. povjerenje i zajednički dogovorena pravila
4. značajna autonomija nedržavnih aktera (Rhodes, 1996)
• Značajna participacija nedržavnih aktera
• Javno – privatno partnerstvo
• Raznolikost i kompeticija unutar tržišta
• Decentralizacija
• Integracija policy područja
• Neprisilni mehanizmi (soft law)
• Adaptabilnost i stalno učenje
• Koordinacija (Lobel, 2004)
 Oblici upravljanja
• Upravljanje s vladom
• Upravljanje = djelovanje vlade plus interakcija i odnos s
nedržavnim akterima (Boyer, 1990)
• Zbog sve kompleksnijih izazova s kojima se suočavaju,
vlade su u ostvarivanju svojih ciljeva u većoj mjeri postale
ovisne o drugim akterima u društvu; javni problemi mogu
se riješiti samo kroz zajedničku akciju i suradnju
• Upravljanje bez vlade
• Izmjenjena granica između države i civilnog društva
• Upravljanje = poseban oblik vladavine koji koegzistira s
vladom, ali djelovanje društvenih aktera je u velikoj mjeri
ili u potpunosti iza njenog utjecaja tj. imaju značajan
stupanj autonomije od države (Bevir i dr., 2003)
• 3 oblika upravljanja (Frederickson, 2005):
1. interjurisdikcionalno upravljanje – formalna ili neformalna
suradnja između organizacija ili aktera s različitom
nadležnosti unutar određenog policy područja
2. Upravljanje od strane ‘trećih’ aktera
1. demokratski izabrani predstavnici građana (parlament)
2. vlada i državna uprava
3. svi akteri izvan prve i druge domene; lokalne jedinice,
profitne i neprofitne organizacije i dr.; funkcije koje
obavlja država proširene su na aktere iz treće domene
3. Javno nevladino upravljanje – oblikovanje politika i
implementacija od strane nevladinih organizacija i aktera;
uključivanje u policy proces zainteresiranih aktera pri čemu
imaju znatnu autonomiju te zastupaju interese građana i
pitanja od važnosti za građane
• Tri oblika upravljanja čine ono na što se najčešće misli kada se
koristi pojam upravljanje u kontekstu javne uprave
 Mrežna teorija
• Raniji teoretičari mreže su shvaćali kao
sintezu države i tržišta, dok kasnije dolazi do
spoznaje o mrežama kao distinktivnom
mehanizmu koordinacije
• Mreže nisu specifične samo za javni sektor;
rašireni oblik socijalne koordinacije i
upravljanja međuorganizacijskim odnosima u
privatnom sektoru
 Hijerarhija, tržište, mreže - usporedba
• Hijerarhija
• klasičan modus ostvarivanja koordinacije unutar struktura vlasti
• Interakcija se temelji na autoritetu i dominaciji kako bi se osiguralo ostvarivanje jasno
postavljenih ciljeva
• Norme, standardi i nadzor određuju smjer i okvir akcije
• top-down princip, visoko centralizirani način rješavanja problema, te jasno definirane uloge
uključenih aktera.
• Tržište
• razmjena i natjecanje kao sredstva za postizanje željenih ishoda
• Akteri su u ulogama prodavača i kupaca, a mehanizam ponude i potražnje omogućuje
koordinaciju tj. koordinacija se može ostvariti “nevidljivom rukom”, na način da sudionici
policy procesa slijede vlastite interese
• ključno je pogađanje i razmjena resursa dionika, a sredstva kojima raspolažu akteri su novac,
ugovori, informacije.
• Mreže
• dobrovoljna suradnja i solidarnost između aktera koji su zainteresirani za specifična policy
pitanja
• Razmjena informacija, pogađanje i pregovaranje osnovni su interaktivni procesi sudionika
• Pretpostavka je da zajedničke vrijednosti značajno oblikuju ponašanje pojedinaca, što znači da
se koordinacija može ostvariti bez postojanja središnjeg autoriteta
• dobrovoljna suradnja kroz pregovaranje i razmjenu resursa, međuovisnost i zajednički interesi,
kompatibilnost ciljeva ili temeljnih vrijednosti
• Glavne značajke mreža:
• razmjena resursa (novac, informacije, znanje i dr.) među
akterima kako bi ostvarivali ciljeve i maksimizirali svoj utjecaj
nad ishodima
• zajednički interes/ciljevi članova mreže
• povjerenje, reciprocitet, međuovisnost (međuovisnost znači
da će svi sudionici imati koristi jer imaju zajednički interes)
• nepostojanje jednog centra, već više njih
• Dobrovoljno sudjelovanje aktera
 Dobro upravljanje – upravna doktrina
• Razlozi ?
• ‘Nuspojave’ NJM-a: fragmentacija javne uprave –
potreba bolje koordinacije, problem odgovornosti, pada
kvalitete javnih usluga, transparentnosti, i sl.
• Dobro upravljanje kao odgovor na negativne efekte NJM-
a, ali i kritika nekih aspekata klasičnog modela uprave
(nedovoljna demokratičnost, transparentnost i slaba
participacija građana)
• Tržište kao jedan od načina pružanja usluga, ali ne jedini
niti najbolji
• Važnost povjerenja i suradnje; sudjelovanje svih
zainteresiranih dionika u policy procesu, suradnja
javnoga, privatnog i civilnog sektora
 • Vrijednosti?
Demokratske Socijalne Pravne

odgovornost, vidljivost, Socijalna pravednost, Vladavina prava, zakonitost,

transparentnost, solidarnost, socijalna pravna odgovornost, zaštita
responsivnost, politička osjetljivost, milosrđe, ljudskih prava i sloboda,
decentralizacija, otvorenost, kulturalna raznolikost, jednakost, nepristranost,
legitimnost, fleksibilnost poštivanje manjina sudski nadzor
• Principi?
• Bijela knjiga o europskom
upravljanju/vladavini (The White Paper on
European Governance), Europska komisija,
2001.
• otvorenost
• participacija
• odgovornost
• učinkovitost
• koherentnost
• + razmjernost i supsidijarnost
• Svrha?
• Jačanje upravnog i policy kapaciteta
• Jačanje legitimiteta javne uprave
 dobro upravljanje = efektivno +
demokratsko upravljanje
• Uloga građana?
• Građani nisu samo u ulozi korisnika i
potrošača usluga, već i u ulozi sudionika u
odlučivačkim procesima i sukreatora javnih
politika
Sudjelovanje građana kao jedan od ključnih
elemenata dobrog upravljanja
• Po svojoj prirodi upravljanje je proces sudjelovanja širokog
kruga dionika (Hemmati, 2002)
• bolja kvaliteta odluka koje se donose + jačanje povjerenja
građana u institucije i jačanje legitimnosti tijela javne vlasti
 Informiranje
 Konzultiranje
 Participiranje
• Temeljna načela: predanost, pravo, jasnoća, vrijeme,
objektivnost, resursi, koordinacija, odgovornost, procjena,
aktivno građanstvo (OECD, 2004)
• Uloga informacijsko-komunikacijske tehnologije (ICT)