Organizacja samorządu

terytorialnego w Polsce
 Istota i rola samorządu
terytorialnego w demokratycznym
państwie
Warunkiem niezbędnym do funkcjonowania społeczeństwa
jest stworzenie określonego ładu społecznego,
umożliwiającego jego sprawne działanie.

W związku z tym, konieczne jest stworzenie pewnych reguł,

zasad i kryteriów, które będą wyznaczały ten ład. Tym samym
ważne jest określenie zakresu zadań, które zostaną przyjęte do
realizacji. Fundamentalne jest określenie zasobów
finansowych niezbędnych do realizacji zadań, co oznacza, że
chodzi o najlepsze wykorzystanie środków publicznych w celu
optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych.
Decyzje w zakresie wykorzystania środków
publicznych często mają charakter polityczny,
z tego względu sprawność rządzenia jest
bardzo ważna z punktu widzenia dobra
publicznego. Z tego też powodu obok
organów państwowych występują organy
samorządu terytorialnego.
Istnieje też interwencjonizm państwowy, gdyż zbyt duża
decentralizacja kompetencji, zadań i struktur państwowych
wpływa na przedkładanie interesów lokalnych ponad interesy
państwa.

Państwo, naczelny organ władzy państwowej musi

koordynować rozwój lokalny wszystkich społeczności
lokalnych, aby nie powstały zbyt wielkie rozbieżności
i dysproporcje w rozwoju lokalnym poszczególnych obszarów
i jednostek samorządowych.

Ponadto musi przeciwdziałać nieopłacalności wprowadzania

na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych.

Ważne jest również koordynowanie poszczególnych zadań

ponadregionalnych czy ponadlokalnych zapewniających
realizację interesów całego społeczeństwa, a nie tylko
poszczególnych wyodrębnionych obszarów.
Chcąc zapewnić sprawność realizacji zadań
oraz właściwą alokacje środków i zasobów
publicznych, państwo tworzy struktury oraz
podmioty mające wspierać sferę regulowania i
zarządzania częścią spraw publicznych.
Dlatego też nastąpiło wyodrębnienie ze
struktur państwa jednostek samorządowych.
Samorząd terytorialny jest wyodrębnioną
terytorialnie i zorganizowaną grupą społeczną,
posiadającą własne, niezależne organy
związane z realizacją zadań na rzecz tejże
grupy społecznej, działającą samodzielnie
w zakresie wyznaczonym prawem,
podlegającą nadzorowi i kontroli określonych
prawem, wchodzącą w skład administracji
publicznej.
Z istoty samorządności wynika zapewnienie
członkom danej społeczności lokalnej, będącej
jednostką samorządową, prawa do
decydowania o swoich sprawach, ustawowego
uzyskania statusu członka jednostki
samorządowej, powierzenia wykonywania
zadań na rzecz społeczeństwa.
Istnieją dwie sfery samorządności: zewnętrzna oraz
wewnętrzna.

Przez samorządność zewnętrzną należy rozumieć

ustalanie praw i obowiązków organów samorządu
terytorialnego wobec innych podmiotów
wchodzących z nimi w stosunki prawne.

Natomiast samorządność wewnętrzna jest rozumiana

jako układ organizacyjny organów samorządowych
(kompetencje, struktura, zakres oddziaływania).
Samorząd terytorialny jest ogniwem sektora
publicznego i do realizacji swoich zadań
wykorzystuje środki publiczne. Wynika to
z następujących przesłanek:

 podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze

publicznym na rzecz społeczeństwa (zadań zbiorowych),

 powiązanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

z budżetem państwa,
 uzależnienie kompetencyjne od organów rządowych,

 występowanie stosunków finansowych między

samorządem terytorialnym oraz państwem
i społeczeństwem,

 przekazanie do finansowania z budżetu samorządu

terytorialnego zadań leżących w gestii administracji
państwowej,

 podleganie nadzorowi państwa.

Ze względu na społeczną wagę stosunków
finansowych zachodzących między podmiotami
życia gospodarczego, społecznego i
publicznego, państwo ingeruje w ich kształt
i przebieg. Podstawowymi metodami w tym
zakresie są:

 stanowienie norm prawnych regulujących stosunki

finansowe,

 aktywne uczestnictwo w stosunkach finansowych.

Cechą samorządu terytorialnego jest jego
samodzielność. Samodzielność jednostki
samorządu terytorialnego występuje w ujęciu:

prawnym, co wynika z porządku prawnego,

zgodnie z którym jednostka
samorządu terytorialnego została wyposażona
w osobowość prawną, co wiąże
się z niezależnością i stanowieniem o własnych
sprawach;
 politycznym - jest to prawo do wyboru kierunku działania
zgodnego z ideą polityczną określonej partii lub organizacji,
który jest związany bezpośrednio z koncepcją życia
społeczności lokalnej, realizacją swobód i praw
obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp.; jest on
również związany z prawem wyborczym i możliwościami
zawierania porozumień i związków;

 gospodarczym, co jest związane z realizacją zadań

i prowadzeniem działalności gospodarczej;

 organizacyjnym, co jest związane z przyznaniem prawa do

tworzenia własnych organów, jednostek organizacyjnych
i do obsadzania stanowisk.
Wyróżnia się ponadto samodzielność
finansową, która polega na uzyskaniu przez
organy jednostki samorządu terytorialnego
prawa do decydowania o strukturze
i wysokości dochodów oraz o rodzajach
i rozmiarach wydatków. Obejmuje ona:
samodzielność dochodową, wydatkową
i mieszaną.
Samodzielność dochodowa oznacza samodzielność organów
jednostki samorządu terytorialnego w gospodarowaniu
dochodami nawet wtedy, gdy pochodzą one z budżetu
państwa.

Samodzielność wydatkowa jest związana ze swoboda

rozdysponowywania dochodów, czyli z faktycznym
dokonywaniem wydatków na cele związane z wykonywaniem
zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Samodzielność mieszana łączy samodzielność dochodową i

wydatkową.
Spełnienie oczekiwań mieszkańców danej
społeczności lokalnej jest możliwie pod warunkiem
zapewnienia autonomii władz samorządowych.

Wyrazem autonomii jest możliwość wyłącznego

kształtowania wydatków budżetowych oraz
pozostawienie wypracowanych nadwyżek
budżetowych i wykorzystanie ich w następnych
latach do realizacji różnych zadań według własnego
uznania.
Następną cechą samorządu terytorialnego jest
systematyczne tworzenie warunków do powstawania
inicjatyw społecznych.

Są one podstawą funkcjonowania społeczeństwa

obywatelskiego, dają poczucie więzi społecznych
i skłaniają do odpowiedzialności.

Dzięki wspieraniu inicjatyw społecznych obywatele

utożsamiają się z daną społecznością i tworzą klimat
do rozwoju społecznego i gospodarczego.
Kolejną cechą samorządu terytorialnego jest subsydiarność.

Oznacza ona, że żadna władza nic powinna przeszkadzać

osobom, ani grupom społecznym w podejmowaniu decyzji
i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i dobru
wspólnemu. Jednostki samorządu terytorialnego,
a w szczególności ich organy, powinny podejmować
wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa osób nie
może sobie poradzić.

Zasada ta dotyczy też poszczególnych szczebli samorządu

terytorialnego.
Przy realizacji wskazanych zasad kluczowym
problemem jest sposób zasilania finansowego, czyli
problem dochodów budżetowych. Chodzi o wyraźne
określenie:

 jakie rodzaje dochodów są pozostawione do dyspozycji

władz samorządowych,

 struktury, wydajności i stabilności dochodów,

 udziału i struktury dochodów władz samorządowych

w dochodach władz centralnych,

 sposobów ustalania subwencji wyrównawczej.

W literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne koncepcje
dotyczące roli, jaką może spełniać jednostka samorządu
terytorialnego w gospodarce publicznej: euforyczną
i katastroficzną.

Pierwsza koncepcja opiera się na twierdzeniu, że siła państwa

zasadza się (i wywodzi) na sile jednostek samorządu
terytorialnego, co jest korzystne zarówno dla niej samej jak
i dla państwa.

Druga koncepcja jest skrajnie przeciwna i głosi, że podejście

euforyczne powoduje dezintegrację danej społeczności i jej
rozbicie wewnętrzne.
Współczesne państwa traktują samorząd terytorialny
jako wygodny, dynamiczny system zwiększający
sprawność zarządzania zadaniami publicznymi.

Obecnie zaznacza się przewaga efektywności

gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego
nad efektywnością gospodarowania pozostałych
struktur systemu finansów publicznych.
Samorząd terytorialny jest i powinien być
głównym kreatorem rozwoju lokalnego.

W związku z tym polityka gospodarcza

samorządu terytorialnego powinna obejmować
nie tylko problematykę związaną z zadaniami
własnymi, ale również problemy rozwoju
jednostki terytorialnej.
Współcześnie we wszystkich państwach
demokratycznych samorząd terytorialny jest
integralną częścią władzy. Na podstawie
uregulowań ustawowych wypełnia on
samodzielnie w określonym zakresie zadania
publiczne, które wcześniej były wykonywane
przez urzędników administracji rządowej.
Organizacja samorządu
terytorialnego w Polsce
W sektorze finansów publicznych w Polsce
funkcjonują trzy grupy podmiotów, zwane
podsektorami.

Są to podmioty rządowe, stanowiące podsektor

rządowy, podmioty samorządowe, stanowiące
podsektor samorządowy, oraz podsektor
ubezpieczeń społecznych.
Podmiotami rządowymi są te podmioty, które zostały uznane
za należące do podsektora rządowego z mocy obowiązującego
prawa.

Oprócz rządu jest to cała administracja szczebla rządowego,

wykonująca zadania uznane za zadania szczebla centralnego
(rządowego).

Oznacza to, że w skład tego szczebla wchodzą jednostki

organizacyjne sektora finansów publicznych, dla których rząd
jest organem założycielskim lub został umocowany prawem,
aby je tworzyć.
Podsektor ubezpieczeń społecznych obejmuje
instytucje ubezpieczeń społecznych oraz
zarządzane przez nie fundusze.
Przenosząc koncepcję samorządności, która jest
zawarta w art. 3 Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego, na grunt Polski wprowadzono
trójszczeblową organizację samorządu
terytorialnego.

Podstawowymi podmiotami podsektora

samorządowego są: samorząd województwa,
samorząd powiatowy, samorząd gminny. Tworzy się
je na mocy rozporządzenia Rady Ministrów; na tej
samej postawie można je również łączyć, dzielić lub
znosić.
Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość
prawną. Oznacza to wykonywanie określonych zadań
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Działalność jednostek samorządu terytorialnego

prowadzona jest w oparciu o statut, który jest
uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady
Ministrów. Statut określa między innymi organizację
wewnętrzną i tryb pracy rady oraz komisji
wyłonionych spośród radnych.
W celu poprawnego wykonania zadań jednostka określonego
szczebla tworzy samorządowe jednostki organizacyjne oraz
może zawierać umowy z innymi podmiotami lub innymi
jednostkami samorządowymi.

Na podstawie upoważnień ustawowych może stanowić akty

prawa miejscowego, obowiązujące wyłącznie na obszarze
będącym pod jej jurysdykcją. Siedziba władz danego szczebla
samorządu i jego nazwa są określone ustawowo.

Należy też jednoznacznie wskazać, że ten trójszczeblowy

system samorządu oparto na niezależności każdego szczebla
(brak podległości).
Organami jednostek samorządu terytorialnego
są organy: stanowiący, kontrolny
i wykonawczy.
 Organ Organ Organ
Wyszczególnienie
stanowiący kontrolny wykonawczy
Województwo sejmik sejmik zarząd województwa
samorządowe województwa województwa
zarząd powiatu wójt,
Powiat rada powiatu rada powiatu burmistrz lub prezydent
miasta
Gmina rada gminy rada gminy
Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego
Podstawowa
jednostka Podstawowy organ
Jednostka
Kierownik organizacyjna, z wydający decyzje z
Wyszczególnienie wykonująca
jednostki pomocą której zakresu administracji
zadania
wykonuje się publicznej
zadania

urząd marszał-
kowski +
Województwo urząd
marszałek podległe marszałek
samorządowe marszałkowski
jednostki
organizacyjne

starostwo
powiatowe +
starostwo
Powiat starosta podległe starosta
powiatowe
jednostki
organizacyjne

urząd gminy +
wójt, burmistrz
+ podległe wójt, burmistrz lub
Gmina lub prezydent urząd gminy
jednostki prezydent miasta
miasta
organizacyjne
Organ stanowiący pracuje na sesjach zwoływanych przez
przewodniczącego. Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż
raz na trzy miesiące, czyli co kwartał.

Zadaniem organu stanowiącego jest stanowienie prawa

miejscowego, przyczynianie się do rozwoju społeczno-
gospodarczego, wybieranie i odwoływanie organu
wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i województwa) oraz
skarbnika i sekretarza (dla wszystkich jednostek
samorządowych), wytyczanie ram funkcjonowania organu
wykonawczego.

Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy

będące w jego kompetencji, należące do właściwości danej
jednostki samorządu terytorialnego. Przebieg każdej sesji
organu stanowiącego jest protokołowany.
Organ wykonawczy jest wybierany i odwoływany przez organ
stanowiący w przypadku wyższych szczebli jednostek
samorządu terytorialnego (powiaty i województwa).

Liczba osób wchodząca w skład organu wykonawczego zależy

od wielkości danej jednostki samorządu terytorialnego,
organizacji pracy w urzędzie, zawartych porozumień
koalicyjnych.

W przypadku gminy organ wykonawczy jest wybierany w

bezpośrednich wyborach powszechnych co cztery lata. Ma on
prawo dobierania swoich najbliższych współpracowników,
którzy wspomagają proces decyzyjny.
Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega
kontroli i nadzorowi.

W szczególności kontrolę prowadzi się za pomocą stałych lub

doraźnych komisji, które są wyłaniane spośród członków
organu stanowiącego.

Komisje te są powołane do wykonywania określonych zadań.

Zadania, organizacja, tryb pracy komisji są określone
w statucie jednostki samorządu terytorialnego.

Jedyne ograniczenie dotyczy obowiązku ustanowienia komisji

rewizyjnej, której zadaniem jest opiniowanie wykonywania
budżetu i udzielenia lub nieudzielenia organowi
wykonawczemu absolutorium.
Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą
samodzielnie gospodarkę finansową
w oparciu o budżet, który jest rocznym planem
finansowym ujmującym dochody i wydatki,
źródła sfinansowania deficytu budżetowego
lub też określającym przeznaczenie nadwyżki
budżetowej danej jednostki samorządu
terytorialnego.
U podstaw ich samodzielności finansowej leżą
dochody, które zostały określone w kilku aktach
prawnych, oraz mienie komunalne.

Cała gospodarka finansowa jednostki samorządu

terytorialnego jest jawna, w szczególności przez
jawność debaty budżetowej, publikowanie uchwał,
prezentowanie pełnego wykazu kwot dotacji
celowych, ujawnianie sprawozdań organu
wykonawczego oraz możliwość udziału w pracach
poszczególnych organów.
Istotne miejsce w organizacji i funkcjonowaniu
jednostek samorządu terytorialnego przypada
sekretarzowi oraz skarbnikowi.

Sekretarz prowadzi sprawy z zakresu organizacji

i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego,
sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących
zadań przez komórki organizacyjne urzędu i jednostki
organizacyjne, zapewnia merytoryczną i techniczną
obsługę posiedzeń organów, koordynuje prace
związane z opracowywaniem projektów aktów
prawnych, w tym aktów prawa miejscowego.
Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie
warunków umożliwiających zapewnienie zgodności
z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa aktów
prawa miejscowego, stanowionych przez organy
jednostek samorządu terytorialnego, a także decyzji
oraz rozstrzygnięć wydawanych i podejmowanych
przez komórki organizacyjne.

Wykonuje również inne zadania w ramach

uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w
sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go.
Skarbnik pełni rolę głównego księgowego budżetu jednostki
samorządu terytorialnego. Skarbnikowi powierzono rolę
sprawowania pieczy nad gospodarką finansową (choć za
całość gospodarki finansowej odpowiada kierownik jednostki)
i prawidłowym wykonywaniem budżetu jednostki samorządu
terytorialnego.

Skarbnik zobowiązany jest do kontrasygnowania dokumentów

rodzących zobowiązania majątkowe przez złożenie podpisu na
dokumentach. Czynność ta jest niezbędna do osiągnięcia
skuteczności prawnej umów i oświadczeń woli rodzących
zobowiązania majątkowe.

Przysługuje mu również prawo odmowy kontrasygnaty

wymaganej do skuteczności czynności prawnej.
Województwo samorządowe to jednostka
samorządu terytorialnego tworzona z mocy
prawa przez mieszkańców województw,
a także największa jednostka zasadniczego
podziału terytorialnego kraju w celu
wykonywania administracji publicznej.
Samorząd powiatowy został powołany z mocy
ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat
jest jednostką zasadniczego podziału
terytorialnego, a także zorganizowanym
związkiem osób tworzących go z mocy prawa.
Powiat obejmuje obszary graniczących ze sobą
gmin albo cały obszar miasta.
Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa
wspólnotę samorządową działającą na
odpowiednim terytorium.

Gmina, w ramach przysługującego jej prawa,

może tworzyć na swoim terenie jednostki
pomocnicze, takie jak: sołectwa, dzielnice,
osiedla.
Podmiotami zależnymi, tworzonymi przez poszczególne
jednostki samorządu terytorialnego, są jednostki
organizacyjne. Mogą być one tworzone jedynie w formach
przewidzianych ustawami. Zaliczyć do nich można:

 jednostki budżetowe,

 zakłady budżetowe,

 gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych,

 fundusze celowe.
Jednostkami budżetowymi są jednostki, które
pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
a pobrane dochody odprowadzają na rachunek
budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka budżetowa jest powoływana do

realizacji zadań, których koszty są
niewspółmierne do dochodów.
U podstaw gospodarki finansowej jednostki
budżetowej leży plan dochodów i wydatków, zwany
planem finansowym.

Jednostka budżetowa jest powiązana z macierzystym

budżetem metodą brutto.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu jednostki

samorządu terytorialnego całości wpływów
osiąganych przez jednostkę budżetowa, jak również
całości wydatków związanych z jej
funkcjonowaniem.
 Przykłady jednostek budżetowych:
 żłobki i przedszkola
 zespoły szkół
 schroniska młodzieżowe
 ośrodki sportu i rekreacji
 ośrodki wychowawcze
 administracje budynków komunalnych
Zakładami budżetowymi są jednostki, które odpłatnie
wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają
koszty swojej działalności z przychodów własnych.

Podstawą gospodarki finansowej zakładu

budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący
przychody i wydatki stanowiące koszty działalności
oraz stan środków obrotowych i rozliczenia
z budżetem.
Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem macierzystym
metodą netto.

Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko wyniku

finansowego danej jednostki. W przypadku osiągnięcia zysku,
nadwyżka jest skorygowana o zapas normatywny (jeżeli taki
występuje) i odprowadzana do budżetu.

W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody zakładu

budżetowego nie pokrywają kosztów jego działalności - może
on otrzymać dotacje przedmiotowe na pokrycie tych kosztów.
Wysokość tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów
działalności zakładu budżetowego.
 Przykłady zakładów budżetowych:
 metro warszawskie
 miejskie przedsiębiorstwa komunikacji
 ośrodki sportu i rekreacji
Gospodarstwem pomocniczym jest
wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod
względem organizacyjnym i finansowym,
część jej podstawowej działalności lub
działalność uboczna.

Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty

swojej działalności z uzyskiwanych
przychodów własnych.
Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa pomocniczego
jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki
stanowiące koszty działalności, rachunek wyników, stan
środków obrotowych i rozliczenia z budżetem.

Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z budżetem

macierzystym zmodyfikowaną metodą netto. Metoda ta polega
na włączeniu do budżetu tylko połowy wyniku finansowego
danej jednostki po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń.
Wynik finansowy podlega obowiązkowym obciążeniom
fiskalnym.
Fundusze celowe, zwane również
parabudżetowymi, są funduszami typu
budżetowego o charakterze celowym. Mogą
być tworzone w ramach budżetu lub poza nim
jako alternatywne w stosunku do budżetu
źródło finansowania zadań samorządu
terytorialnego.
Istota funduszu celowego polega na wykonywaniu
zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio
z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego
albo środkami publicznymi (dotacjami), albo
dochodami własnymi.

W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe nie

mają osobowości prawnej. Gospodarka finansowa
opiera się na rocznym planie finansowym, który jest
ujęty w budżecie jako akcie prawny, ale do niego nie
wchodzi.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć podmioty
zależne, do których należą spółki akcyjne oraz spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością.

Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym imieniu,

na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność w oparciu
o przepisy kodeksu handlowego.

W spółkach tych jednostka samorządu terytorialnego może

być jedynym właścicielem, mieć większość udziałów lub
pakiet mniejszościowy. Ich cechą charakterystyczną jest
odrębność prawna, majątkowa i finansowa w stosunku do
podmiotu założycielskiego.
Dziękuję za uwagę