E-KOLEGIJ: ORGANIZACIJA UPRAVE I SOCIJALNIH SLUŽBI

TEMA: JAVNI SLUŽBENICI

Ak. god. 2019/20

Prof. dr. sc. Gordana Marčetić

 Kategorije zaposlenih u upravi
1. Profesionalni javni službenici
- državni službenici (rukovodeći, viši, niži)
- službenici u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave –
službeničko zakonodavstvo
- javni službenici (javne ustanove i javna poduzeća, mješoviti radno pravni
režim i /ili radno zakonodavstvo).

2. Politički dužnosnici
- izabrani
- imenovani
- politički savjetnici

3. Namještenici (zaposlenici, radnici)

4. Vanjski suradnici i privremeno zaposlene osobe

 Pojam javnog službenika
 Kontinentalno-europsko shvaćanje (Francuska, Njemačka) – javna funkcija
je poseban oblik posla koji se obavlja u općem interesu → radno-pravni
status službenika regulira se službeničkim zakonodavstvom.
 ≠
 Anglosaksonsko shvaćanje – pojam javne funkcije je mnogo uži (Civil
Service).

 Definicije javnih službenika:

→ organizacijske (organske) - svi ljudi koji rade u određenim, taksativno
nabrojanim organizacijama
→ funkcionalne (sadržajne) – prema sadržaju funkcije koju službenici
obavljaju, prema metodama i drugim osobnim svojstvima koji proizlaze iz
obavljanja službeničke funkcije.

 Zakon o državnim službenicima – mješovita definicija (čl. 2. i 3. ZODS-a)

 Državni službenici i namještenici
Poslove u državnim tijelima obavljaju državni službenici i namještenici (ZODS).

Državni službenici su
→ osobe koje u državnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih

tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i
zakona (čl. 3. st. 2.),
→ osobe koje u državnim tijelima obavljaju informatičke poslove, opće i administrativne

poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene poslove i sl. poslove (čl. 3. st. 3.).

Mješovitaorganizacijsko-funkcionalna definicija:
Organizacijski aspekt → čl. 2. (taksativno nabrojana državna tijela)
Funkcionalni aspekt → čl. 3. st. 2. i 3. (prema sadržaju funkcije koju obavljaju).

Državni namještenici su
→ osobe koje u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i ostalim poslovima
čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga
državnih tijela (čl. 3. st. 4.).
Iznimno se poslovi iz st. 4. mogu povjeriti i vanjskim pružateljima usluga (outsourcing).
 Službenici kroz povijest
 Rudimentarni službenici – pred-državna društva – kumulacija
funkcija;

 Službenici kao nositelji političke vlasti – rimske magistrature (u

nekim aspektima pojavljuje se i u suvremeno doba – klasični
upravni resori, sustav nomenklature u socijalizmu, totalitarni i
nedemokratski sustavi);

 Službenici kao nositelji povlastice ili beneficije (najpoznatiji

suvremeni primjer - spoils-system, od 1829. u SAD-u, A. Jackson);

 Službenici kao nositelji javne funkcije – profesionalnost, merit-

system.
 Profesionalizacija i merit-system
 Merit-system (eng. merit – zasluga, vrijednost, odlika, vrlina) ≠ spolils system.
Predstavlja simbol profesionalne, politički nepristrane i javnosti odgovorne uprave.

 Niz objektivnih metoda pomoću kojih se omogućava zapošljavanje i postavljanje

kandidata na radna mjesta i položaje u javnoj upravi prema kriteriju stručnosti i
sposobnosti te ubrzava nagrađivanje i napredovanje u službi najvrsnijih i
najkvalitetnijih službenika tijekom njihove karijere.

 Konac 19. i početak 20. stoljeća – u većini američkih i europskih država → otvoreni
javni natječaj.

 Izuzeci:
(1) politički položaji
(2) automatski sustavi napredovanja
(3)djelovanje na određena društvena kretanja i zaštita određenih društveno
važnih interesa (žene, manjine, RVI, i dr.).
 Etika u javnoj upravi
 Etika (grč. ȇthos – običaj, navada, značaj, ćud), nauka o moralu, moralna
filozofija , ponašanje u sladu s pravilima morala, itd.
 Moral - socijalna kategorija, etika - individualna, psihološka kategorija.
 Sankcije nisu pravnog nego psihološkog karaktera (grižnja savjesti, osjećaj
krivnje, neprihvaćanje okoline). Etičke vrijednosti i načela ne ovise o
izvanjskom opravdanju već imaju unutarnju (stvarnu) važnost za ljude.

 Etika i integritet u javnoj upravi - ključni faktori za ostvarenje načela

zakonitosti i djelovanja u javnom interesu, kao i za osiguranje odgovornosti
javnih službenika i političkih dužnosnika.

 Etika javnih službenika - Skup internaliziranih društvenih pravila koje je

službenik tijekom vremena usvojio kao izraz vlastitih vrijednosti te osobni
kriterij ponašanja s obzirom na njegovu ulogu javnog službenika. Ta načela
pojedinac ne doživljava kao nametnuta, vanjska pravila već kao autonomna
mjerila vrijednosti koje sam postavlja (Pusić)
 Službenička etika
 Etika prema vanjskoj okolini – politici i građanima/korisnicima i drugim
interesnim akterima.
 Etika unutar organizacije – odnos prema radu i suradnicima.
 Uz profesionalnost i odgovornost službenika - prikladan pravni okvir koji
podržava i usmjerava etično ponašanje.

 Korupcija – najteži oblik odstupanja od načela jednakosti i etičkog ponašanja u

javnoj službi → administrativna korupcija i "državni plijen“ (states capture).
 Prevencija i suzbijanje korupcije - anti-korupcijske strategije i mjere, propisi,
uspostavljanje odgovarajućih institucionalnih oblika i upravljačkih mehanizama,
prvenstveno povjerenstava za provedbu tih mjera, sudstva i uprave u cjelini.

 UN (1996) Međunarodni kodeks ponašanja za javne službenike

 Vijeće Europe (2000) Kodeks ponašanja javnih službenika
 OECD (1996) Preporuka o unaprjeđenju etičkog postupanja u javnim službama i
temeljnim etičkim načelima u javnim službama .
 Službeničko pravo
 Posebno službeničko zakonodavstvo regulira radne odnose javnih
službenika, prvenstveno državnih službenika.

 Službeničko pravo spada u krug javnog prava te je mnogo složenije od

zakonskog uređivanja radnih odnosa u drugim područjima.

 Instituti službeničkog zakonodavstva ukazuju na njihov javnopravni

karakter
 → javni službenici se postavljaju u službu upravnim aktom, kao
autoritativnim aktom javnog prava. Njime se odražava drugačiji odnos od
onog koji postoji između poslodavca i zaposlenika prema propisima radnog
prava ili drugog oblika privatnog prava kojim se regulira ugovorno
zapošljavanje. Zaštita prava i utvrđivanje odgovornosti službenika vodi se
prema propisima javnog prava, a ostvaruje se u prvostupanjskom i
drugostupanjskom upravnom postupku pred upravnim tijelima i upravno-
sudskom postupku pred službeničkim sudovima i upravnim sudovima.
 Doseg i subjekti službeničkog
zakonodavstva
 Doseg službeničkog zakonodavstva
 svi odnosi vezani za službu
 nadopuna općem radnom zakonodavstvu
 Subjekti službeničkog zakonodavstva
 samo oni zaposlenici upravnih organizacija kojima su dodijeljene specifične javne dužnosti i
ovlasti
 svi zaposlenici unutar određenih državnih ili upravnih organizacija
 pojedine skupine osoblja (npr. zdravstvo, obrazovanje, javna poduzeća) – u nekim zemljama
mogu biti u okviru službeničkog zakonodavstva, a negdje u režimu privatnog prava
 Specifično službeničko zakonodavstvo → uređuje samo određeno upravno područje
(vojska, policija, vanjski poslovi, carinska služba, sigurnosne službe, sudski službenici).
 U većini zemalja EU postoji posebno službeničko zakonodavstvo (regulira statusna

pitanja i rad javnih službenika, posebno državnih službenika)

 U nadmoćnoj većini zemalja EU (25) državni službenici imaju javno pravni status (public

law status) i potpadaju pod odredbe javnog prava, osim u Češkoj i (djelomice) Švedskoj.
U Velikoj Britaniji, koja više nije u sastavu EU, postoji samo poseban status državnih
službenika (civil servants), ali nema razlika u odnosu na ostale javne zaposlenike.
 Razvoj hrvatskog službeničkog
zakonodavstva
1923. u sastavu Kraljevine SHS → dva zakona o državnim službenicima.

U SFRJ → kontinuitet službeničkog zakonodavstva do 1963. kada Ustav briše pravnu razliku
između službenika i radnika

1978.Zakon o upravi ponovno uvodi razliku između službenika i radnika → primjenjuje se do

1994. na državne službenike.

1994 → prvi službenički zakon

 Zakon o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti
(NN 74/94)

2001. zamijenjen Zakonom o državnim službenicima i namještenicima - ZODSIN, (NN 27/01).

2006.
Zakon o državnim službenicima – ZODS (NN 92/05 i daljnje izmjene i dopune) – stupio na
snagu 1.1.2006. (osim odredbi o plaćama - ZODSIN). Vrijedi i danas uz brojne izmjene i dopune.

Zakon je pripremljen u sklopu CARDS projekta.

 Službenički sustav
 Izvori službeničkog sustava – upravna tradicija, kultura, praksa u nekoj zemlji.

 Službenički sustav sadržava međusobno povezane i komplementarne

podsustave putem kojih se prema određenim kriterijima određuju kategorije
za razvrstavanje radnih mjesta i službenika te način njihovog nagrađivanja i
napredovanja u službi:

(1) Klasifikacijski sustav,

(2) Platni sustav
(3) Sustav napredovanja.

 U širem smislu gledano, službenički sustavi obuhvaćaju i brojna druga

područja, koja mogu i ne moraju biti obuhvaćena službeničkim
zakonodavstvom (sustav disciplinske odgovornosti, sustav obrazovanja i
usavršavanja javnih službenika, etička infrastruktura, i drugo).
 Odabir i zapošljavanje službenika
 Zapošljavanje u javnoj upravi provodi se u kompleksnom spletu
proceduralnih zahtjeva i javnog nadzora ≠ privatni sektor.

 Profesionalizacija javne uprave i merit system (konac 19. i početak 20. st.) –
objektivne metode.

 Prva objektivna metoda je otvoreni javni natječaj kao pokušaj

suprotstavljanja metodama proizvoljnog imenovanja, patronaži i korupciji
u postavljanju službenika (prvi puta u Engleskoj oko 1850., tijekom 20. st.
uvodi se u upravne sustave).

 Sustav radnih mjesta → klasa obuhvaća sva radna mjesta s jednakim ili
sličnim dužnostima i drugim obilježjima (Australija, Danska, Finska,
Island, Kanada, Norveška, Novi Zeland, SAD, Švedska, Švicarska, Velika
Britanija).

 Sustav klasifikacije službenika ili karijerni sustav → klasa obuhvaća sve

službenike s istim određenim osobnim svojstvima (Grčka, Francuska,
Irska, Japan, Koreja, Luksemburg, Mađarska, Slovačka i Španjolska).
 Sustav radnih mjesta
 Naglasak je na postavljanju najprikladnije osobe na određeno
radno mjesto, u pravilu putem javnog natječaja – ako je
postupak transparentan i objektivan, osigurava pravednost.

 Otvoreniji je i pristupačniji širem krugu kandidata, a “bočni”

ulazak u službu je relativno uobičajen.

 Motivira na kvalitetni rad jer omogućava nagrađivanje i

napredovanje s obzirom na individualno izvršenje radnih
zadataka (bitan instrument – radna ocjena).

 Stvara više zajedničkih vrijednosti među osobljem na

različitim hijerarhijskim razinama i s različitim statusom, ali
mu nedostaju opće vrijednosti za ulaz u jezgru javne službe
Skup, kompliciran, ali pridonosi racionalnijoj organizaciji.
 Sustav klasifikacije službenika
(karijerni sustav)
 Ulazak u službu osigurava prema kriteriju znanja (diploma, svjedodžba)
i/ili ulaznim ispitima za javnu službu, čime osigurava pravednost i
objektivnost.

 Zatvoren je, cilja na razvoj karijere te pruža ograničene mogućnosti ulaska

u službu na polovini karijere.

 Promovira zajedničke vrijednosti prije ulaska u službu kroz slično

obrazovanje specifičnih kategorija ili sup-skupina javnih službenika (corps
u Franc.), ali su relativno slabe zajedničke vrijednosti na različitim
hijerarhijskim i statusnim razinama.

 Nestimulativni su (nisu usmjereni na izvršenje i odgovornost), mogu

pridonijeti stvaranju “socijalnih” razlika među službenicima, ne ovise o
željama, zahtjevima i postupcima samih službenika.

 Jednostavni su i jeftini u primjeni, a najveća im je prednost što pružaju

visoki stupanj sigurnosti službenicima (čak i ako ih se premjesti zbog
reorganizacije ili potreba službe na niže radno mjesto).
 Promjena tradicionalne klasifikacije
 Istraživanje u zemljama OECD-a (2002):
(1) Sustavi radnih mjesta počinju davati veću ulogu središnjim tijelima za
ULJP te imaju više centralizirane sustave upravljanja za vodeće osoblje.

(2) Karijerni sustavi povećavaju broj radnih mjesta na koje se dolazi

putem natječaja i prenose ovlasti za ULJP na razinu ministarstva i niže
hijerarhijske razine.

 Općenito se pretpostavlja da sustav radnih mjesta daje više fleksibilnosti,

dopušta individualni pristup ULJP-u i više je decentraliziran. Stoga se
zemlje s decentraliziranim sustavima svrstavaju pod njega i obrnuto,
centralizirane – karijerni sustav .

 To se s vremenom promijenilo. Postoje sustavi s visokim stupnjem

delegacije, niskim stupnjem individualizacije i naglašavanjem karijere.
Uspostava treće kategorije u dosadašnjoj klasifikaciji – department based
system (sustav odjela ili ministarstava) – velike ovlasti pojedinim
ministarstvima u definiranju i provođenju prakse ULJP-a, ali službenici
stvaraju karijeru uglavnom u jednom ministarstvu
 Nagrađivanje i napredovanje
 Plaće i novčane nagrade bitni su motivacijski faktori. One zahtijevaju
procjenu individualnog doprinosa organizaciji, a za to su ključni
parametri – klasifikacija i opis posla, radna ocjena i duljina radnog staža u
organizaciji.

 Unatoč pokušajima za smanjivanjem javnih troškova, udio u BND-u koji

se izdvaja za javnu upravu u mnogim zemljama se povećao. On se znatno
razlikuje u pojedinim zemljama (Koreja 22% ≠ Švedska 59%). Početkom
1990-ih na plaće javnih zaposlenika odlazilo je oko 5,4% svjetskog BND-a
(bez vojske i javnih poduzeća).

 Smanjivanje iznosa plaća izrazitije je u zemljama koje su provodile

radikalne menadžerske reforme. 1980-ih i početkom 1990-ih jako
smanjivanje plaća, ali koncem 1990-ih novi trend ponovnog povećanja.

 Plaće javnih službenika u pravilu se utvrđuju službeničkim

zakonodavstvom i kolektivnim pregovaranjem između sindikata i
političke vlasti (u Skandinaviji, Austriji, Belgiji, Italiji i V.B. sindikati
imaju vodeću ulogu u određivanju plaća).
 Novi modeli plaća
 Klasična podjela gubi čvrste obrise.

 Sve je više hibridnih sustava odjela koje karakterizira djelomična delegacija

uređenja plaća (kao u sustavima radnih mjesta), ali i slaba individualizacija te
vezanje poticaja i kazni za karijeru (nalik karijernim sustavima).

 Posljednjih godina → reforme platnih sustava.

 Gotovo sve zemlje razvijaju nove platne modele koji se u nekoj mjeri temelje
na radnom izvršenju, premda je usmjeravanje na novčane poticaje temeljem
izvršenja još uvijek relativno jače zastupljeno u sustavima radnih mjesta.

 Upravljanje radnim izvršenjem (performance management) novi je i sve važniji

zadatak menadžmenta (sve menadžerske aktivnosti i instrumenti, uključujući
i procjenu uspješnosti, koji osiguravaju postizanje ciljeva uspješnosti i
strategijskih ciljeva organizacije).

 Može biti participativno, razvojno ili usmjereno na zadatak.

 Ima različite funkcije (koristi se za povećanje plaće i nagrađivanje,
premještaje, napredovanje, planiranje karijere, otpuštanje s posla
 Sustavi napredovanja
 Napredovanje – kretanje službenika tijekom karijere, odvija se na više
razina. Službenik može napredovati:

(1) u viši stupanj na platnoj ljestvici (promicanje u plaći – PTRI)

(2) u višu klasi ili zvanje (titulu, naziv)
(3) na povoljnije/više radno mjesto odnosno hijerarhijski položaj.

 Razlikujemo dva temeljna sustava napredovanja →

 Automatski sustav je povezan s karijernim sustavima, među kojima se
ističe razlika u stupnju zatvorenosti (Japan i Španjolska - vrlo zatvoreni,
Irska i Francuska - neki položaji na srednjim razinama su otvoreni,
postoje radna mjesta ugovornog karaktera).

 Otvoreni sustav u pravilu nalazimo u sustavima radnih mjesta, ali nije

rijedak ni u sustavima odjela. Imaju ga čak i neki karijerni sustavi.
Stupanj otvorenosti se razlikuje u pojedinim sustavima (negdje su sva
radna mjesta otvorena svim kandidatima, a drugdje su najviša mjesta
rezervirana za imenovanja od strane vlade i sl.).
 Automatski sustav napredovanja
 Službenik napreduje zakonskim automatizmom prema propisanim,
objektivnim kriterijima – stjecanjem višeg stupnja obrazovanja, polaganjem
stručnog ispita ili protijekom određenog broja godina u javnoj službi. Kriteriji
su povezani s kriterijima u platnom i klasifikacijskom sustavu.

 Napredovanje se veže uz klasu koja je dodijeljena službeniku, a ne za samo

radno mjesto. U pravilu se napreduje prvo u platnom razredu (3-5 godina), a
zatim u zvanju (duži vremenski period). Napredovanjem u višu zvanje ili
klasu ostvaruje se veća plaća i prestiž, ali se (obično) ostaje na istim ili sličnim
poslovima.

 Favorizira interno napredovanje i razvoj karijere te pruža ograničene

mogućnosti za bočni ulaz u službu vanjskim kandidatima.

 Dobre strane– pruža sigurnost napredovanja u karijeri, osigurava čvrstu

akademsku pozadinu, omogućuje internu mobilnost i upravljanje znanjem,
objektivan je (nema diskrecijske ocjene).

 Loše strane – nije motivirajući, počiva na presumpciji znanja, isključuje

potencijalno bolje kandidate jer nema otvorenog natječaja.
 Otvoreni sustav napredovanja
 Službenik napreduje prema kriteriju sposobnosti za određeni posao, kvaliteti
radnog izvršenja i/ili postignutim rezultatima na poslu, koji se procjenjuju
kroz mehanizam radne ocjene.

 Napredovanje se veže za radno mjesto, a ne za apstraktnu klasu kojoj

pojedinac pripada.

 Naglasak je na prikladnosti (sposobnosti) kandidata za pojedino radno mjesto

(objektivni kriteriji imaju sekundarni karakter).

 Dobre strane – veća interakcija između menadžmenta i osoblja i pravednost.

Ima snažan motivacijski efekt jer se oslanja na individualno izvršenje, ali uz
uvjet objektivnog i transparentnog sustava ocjenjivanja (u protivnom –
korupcija, patronaža, zloupotrebe). Povećava vjerojatnost privlačenja većeg
broja kvalitetnih kandidata zbog otvorenog natjecanja za položaje.

 Loše strane – otežano je unakrsno napredovanje i mobilnost službenika unutar

cijelog upravnog sustava. Teško zadržavanje vodećeg osoblja u službi zbog
nebrige o njihovoj karijeri. Skup, složen i podložan tehnicizaciji selektivnih
kriterija. Objektivnost?
 Prilagodba službeničkog sustava EU
standardima
 Od 1995-2012 SIGMA je izradila 13 dokumenata u
području službeničkog zakonodavstva.
 Svaka država treba osigurati učinkovito, profesionalno i
nepristrano djelovanje javne uprave. Da bi to postigla mora
ispunjavati sljedeće uvjete:

 1. Djelovanje u javnom interesu

 2. Depolitizacija
 3. Profesionalizacija uprave
 4. Izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava
 5. Odgovornost državnih službenika
 6. Uređen i efikasan sustav ULJP-a
Hvala na pažnji!
Prof. dr. sc. Gordana Marčetić
E-mail: gordana.marcetic@pravo.hr