DRŽAVNA UPRAVA

Doc. dr. sc. Mihovil Škarica

1. SISTEMATIZACIJA POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE

• Državna uprava u suvremenom smislu, shvaćena kao organizirani sustav s profesionalnim

službenicima u Europi se razvija tijekom druge polovine 17. stoljeća u fazi apsolutističke
koncentracije.
• Sistematizacija poslova u teritorijalnom upravnom sustavu obuhvaća sljedeće aspekte:
• Klasifikaciju poslova (podjelu po određenim kriterijima)
• Grupiranje poslova (njihovo povezivanje u skupine poslova koje obavljaju pojedine upravne
organizacije)
• Razgraničenje poslova (rješavanje pitanja koja upravna organizacija treba obavljati određene
skupine poslova)
1.1. Klasifikacija poslova

• U svim upravnim organizacijama obavljaju se dvije temeljne vrste poslova: a) poslovi kojima se
neposredno ostvaruje vanjski zadatak i b) poslovi upravljanja
• PO SADRŽAJU: a) klasični poslovi državne uprave; b) javne službe
• PO OBLICIMA DJELATNOSTI: a) provedba propisa; b) donošenje propisa; c) nadzor...
• PREMA INSTRUMENTIMA: a) poslovi regulacije; b) donošenje pojedinačnih akata; c) neposredna
primjena prinude; d) poduzimanje materijalnih operacija
• PREMA METODAMA: a) analitički poslovi; b) regulacijski poslovi; c) izvršno-operativni poslovi; d)
opći poslovi
• PREMA KORISNICIMA: a) poslove koji se obavljaju neposredno za građane; b) poslovi koji se
obavljaju za civilni i poslovni sektor; c) poslovi koji se obavljaju za politička tijela; d) poslovi koji se
obavljaju za same upravne organizacije
1.2. Grupiranje poslova

• Grupiranje poslova označava njihovo povezivanje u skupine poslova koje se dodjeljuju pojedinim
organizacijama kao zadaci
• KRITERIJ TERITORIJA
• KRITERIJ CILJA ili SVRHE
• KRITERIJ VRSTE RADA
• KRITERIJ KORISNIKA
1.3. Razgraničenje poslova

• HORIZONTALNO RAZGRANIČENJE POSLOVA

• Djelokrug: općenito određeno područje djelatnosti
• Nadležnost (mjesna, stvarna): detaljno dodjeljivanje pojedinih poslova i ovlasti – pravo i dužnost
postupanja
- Delegacija nadležnosti
- Supstitucija nadležnosti

• VERTIKALNO RAZGRANIČENJE POSLOVA

• Opća klauzula
• Enumeracija
2. DRŽAVNA UPRAVA U HRVATSKOJ

• Temeljni propisi koji uređuju strukturu i funkcioniranje državne uprave u Hrvatskoj su: Zakon o sustavu
državne uprave i Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave
• Nadležnost tijela državne uprave (ovlast i dužnost postupanja) utvrđuje se zakonima koji uređuju
specifično resorno područje (obrazovanje, zdravstvo, turizam, socijalna skrb...)
• Tijela državne uprave osnivaju se zakonom
• Unutarnja organizacijska struktura i način rada uređuju se uredbama Vlade o unutarnjem ustrojstvu te
pravilnicima o unurtarnjem redu koje donose čelnici središnjih tijela DU
• Temeljna načela funkcioniranja državne uprave su (ZSDU): načelo proračunskog financiranja, načelo
javnosti rada, načelo odgovornostui za štetu, načelo samostalnosti u radu, načelo žalbe i sudske zaštite
• Ustavom zajamčena prava i slobode koja u bitnom određuju rad uprave: načelo zakonitosti, načelo
jednakosti pred zakonom, pravo zaštite osobnih podataka, sloboda izražavanja mišljenja, pravo na
pristup informacijama, pravo na sudjelovanje u obavljanju javnih poslova i prijam u javnu službu, pravo
slanja predstavki i pritužbi te davanje prijedloga, pravo na referendum
2.1. Utjecaj Hrvatskog Sabora na upravu

• Normativni instrumenti – Ustav i zakoni predstavlju podlogu rada i djelovanja uprave

• Organizacijski instrumenti – osniva i ukida tijela državne uprave te uređuje njihov djelokrug i
nadležnost
• Personalni instrumenti – imenuje i razrješava dužnosnike koji su čelnici središnjih tijela državne
uprave (ministri); predsjednik Sabora uz premijera supotpisuje i rješenje o imenovanju članova
Vlade
• Ekonomsko-financijski instrumenti – donosi državni proračun te nadzire njegovo izvršavanje
• Nadzorni instrumenti – politička kontrola uprave kroz odgovornost Vlade i njezinih članova:
zastupnička pitanja, interpelacije, postavljanje pitanja povjerenja članovima Vlade i Vladi u cjelini,
osnivanje istražnih povjerenstava, pučki pravobranitelj i druge neovisne institucije
• Radni kontakti – podnošenje izvještaja, sudjelovanje u radu radnih tijela Sabora (odbora i drugih),
sudjelovanje na sjednicama Sabora
2.2. Ovlasti predsjednika Republike prema državnoj upravi

• Resor vanjskih poslova: 1) surađuje s Vladom u oblikovanju i provedbi vanjske politike, 2) na

prijedlog Vlade i uz supotpis premijera odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i konzularnih
predstavništava RH u inozemstvu, 3) donosi odluke o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih
misija, na prijedlog Vlade te uz prethodni supotpis premijera, 4) prima vjerodajnice i opozivna
pisma inozemnih šefova diplomatskih misija, 5) s Vladom i Saborom dijeli ovlast sklapanja
međunarodnih ugovora
• Resor obrane: 1) imenuje i razrješava vojne zapovjednike, 2) na temelju odluke Sabora objavljuje
rat i zaključuje mir, 3) u slučaju neposredne ugroženosti države može narediti upotrebu oružanih
snaga, uz supotpis premijera, 4) kad su državna tijela onemogućena redovito obavljati svoje
ustavne dužnosti, uz supotpis predsjednika Vlade i na njegov prijedlog, može donositi uredbe sa
zakonskom snagom
• Područje državne sigurnosti: 1) surađuje s Vladom u usmjeravanju rada sigurnosnih službi, 2) s
premijerom supotpisuje imenovanje čelnika sigurnosnih službi, 3) predsjeda Vijećem za
nacionalnu sigurnost te potpisuje odluke zajedno s premijerom
2.3. Vlada RH i državna uprava

• Formiranje Vlade
• Izglasavanje nepovjerenja Vladi ili pojedinom članu Vlade
• Ovlasti i odgovornost Vlade: Vlada je odgovorna Hrvatskom Saboru za svoj rad i odluke koje donosi
- Predlaže Saboru Zakone i druge akte, državni proračun i završni račun
- Provodi zakone i druge odluke Hrvatskog Sabora
- Donosi uredbe za izvršenje zakona
- Vodi vanjsku i unutarnju politiku
- Usmjerava i nadzire rad državne uprave
- Brine se o gospodarskom razvitku zemlje
- Usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi
- Obavlja i druge poslove određene Ustavom i zakonom
Ustrojstvo Vlade i odlučivanje

• Vladu čine predsjednik Vlade, jedan ili više potpredsjednika i ministri

• Premijer predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte
koje ona donosi
• Ovlašten je članovima Vlade davati upute za rad, posebna zaduženja odnosno zadaće i ovlastiti ih
za provedbu i izvršavanje određenih projekata
• Uži kabinet – čine ga predsjednik i potpredsjednici Vlade: predlaže provedbu politike Vladi, prati
ostvarivanje programa rada Vlade, usklađuje rad članova Vlade...
• Glavno tajništvo Vlade
• Ured Predsjednika Vlade
• Posebne organizacijske jedinice Vlade (osnivaju se uredbama) koji se bave posebnim pitanjima od
interesa za Vladu ili pružaju stručnu podršku radu Vlade: Ured za udruge, Ured za ravnopravnost
spolova, Ured za zakonodavstvo, Ured za zaštitu ljudskih prava i prava nacionalnih manjina...
Akti Vlade

• Uredbe – opći propisi kojima se nadopunjava zakonodavna djelatnost Sabora

• Poslovnik – njime se uređuje ustrojstvo, način rada, odlučivanje Vlade
• Odluke – njima se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje
suglasnost ili potvrđuju akti drugih tijela
• Zaključci – utvrđuju se stajališta Vlade u provedbi neke javne politike te određuju zadaće tijelima
državne uprave
• Rješenja – odlučuje se o imenovanjima i razrješenjima te drugim pojedinačnim pitanjima iz
djelokruga Vlade
Utjecaj Vlade na državnu upravu

• Personalne ovlasti: Vlada imenuje i razrješava državne dužnosnike (državni tajnici, pomoćnici
ministara, ravnatelj državne upravne organizacije) u tijelima državne uprave i rukovodeće državne
službenike, na temelju javnog natječaja (zamjenik državnog tajnika središnjeg državnog ureda,
zamjenika ravnatelja DUO, glavnog tajnika u ministarstvu, predstojnika ureda državne uprave)
• Organizacijski instrumenti: utvrđivanje načela za unutarnje ustrojstvo i uredsko poslovanje tijela
državne uprave; uredbom o unutarnjem ustrojstvu uređuju se nazivi ustrojstvenih jedinica, njihov
djelokrug, način upravljanja tim jedinicama, okvirni broj službenika i namještenika...)
• Nadzorne ovlasti: 1) može ukinuti propise koje donose tijela državne uprave, 2) podnijeti zahtjev
Ustavnom sudu za ocjenu njihove ustavnosti i zakonitosti, 3) raspraviti stanje u pojedinom tijelu i
odrediti mjere koje je tijelo dužno poduzeti, 4) pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti
službenika, 5) poduzeti i druge mjere u skladu sa zakonom
• Koordinacijska uloga Vlade: ministri kao čelnici tijela državne uprave, Vladine koordinacije,
Vladine stručne službe...
2.4. Organizacija i poslovi državne uprave u Hrvatskoj
2.4.1. Poslovi državne uprave

• Neposredna provedba zakona

- Rješavanje u upravnim stvarima (vođenje upravnih postupaka)
- Vođenje propisanih očevidnika (evidencija, registara)
- Izdavanje uvjerenja i drugih potvrda

• Donošenje provedbenih propisa (čelnici središnjih tijela državne uprave kad su na to izrijekom
zakonom ovlašteni i u granicama dane ovlasti)
- Pravilnik – detaljnija razrada zakonskih odredbi radi njihove primjene
- Naredba – naređuje se ili zabranjuje određeno ponašanje
- Naputak – propisuje se način rada u tijelima državne uprave
...
• Upravni nadzor
• Tijela državne uprave nad tijelima državne uprave, pravnim osobama s javnim ovlastima i JLPS u
povjerenim poslovima državne uprave
• Osobito se nadzire: a) zakonitost rada i postupanja; b) rješavanje u upravnim stvarima; c)
djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave; d)
svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika za obavljanje poslova državne
uprave; e) odnos službenika prema građanima
• U provedbi nadzora tijela mogu poduzeti sljedeće mjere: a) zahtijevati izvještaje, podatke i druge
obavijesti; b) raspraviti stanje i predložiti mjere koje se moraju poduzeti; c) pokrenuti postupak za
utvrđivanje odgovornosti službenika; d) neposredno obaviti poslove u granicama svoje
nadležnosti na trošak tijela kada se na drugi način ne može izvršiti propis
...
• Inspekcijski nadzor
• Tijela državne uprave (ovlašteni inspektori) nad pravnim i fizičkim osobama nadziru primjenjuju li
se zakoni na zakonit i pravilan način
• Konkretne ovlasti i dužnosti u provedbi inspekcijskog nadzora propisane su posebnim zakonima
• Provodi se uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada nadziranih osoba
• Inspektori imaju pravo i obvezu: 1) narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka i nepravilnosti u
primjerenom roku, 2) podnijeti prijavu nadležnom državnom tijelu, odnosno izreći zakonom
propisanu prekršajnu sankciju, 3) druge mjere i radnje na koje su ovlašteni posebnim zakonima
...
• Drugi upravni i stručni poslovi
• A) praćenje stanja u svom djelokrugu
- Prikupljanje podatajka i obavijesti
- Izrada odgovarajućih stručnih podloga, elaborata i analiza
• B) Izrada nacrta prijedloga propisa i drugi stručni poslovi
- Priprema nacrta prijedloga propisa iz svog djelokruga
- Izrada stručnih podloga za rješavanje određenih pitanja
- Ostvarivanje domaće i inozemne stručne suradnje
- Davanje odgovoras i objašnjenja pravnim i fizičkim osobama
2.4.2. Ustrojstvo državne uprave

• Ministarstva (20)
• Središnji državni uredi (5, npr: SDU za šport, SDU za razvoj digitalnog društva, SDU za središnju
javnu nabavu)
• Državne upravne organizacije (7, npr: Državni zavod za statistiku, Državni hidrometeorološki
zavod, Državna uprava za zaštitu i spašavanje)
• Uredi državne uprave u županijama (20)
Ministarstva

• Ministar: predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom

• Državni tajnici: provodi utvrđenu politiku Vlade, imenuje ga Vlada na prijedlog Predsjednika Vlade
• Pomoćnici ministra: upravlja radom upravne organizacije u sastavu ministarstva (uprave, zavodi,
ravnateljstva), imenuje ga Vlada na prijedlog ministra
• Glavni tajnik ministarstva: usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica u ministarstvu, brine o
stručnom osposobljavanju i usavršavanju službenika, brine o pravilnom i učinkovitom korištenju
imovine i sredstava za rad...

• Kao temeljne ustrojstvene jedinice u ministarstvu se osnivaju: a) uprave; b) zavodi i c)

ravnateljstva
• Središnja tijela državne uprave mogu u županijama, gradovima i općinama osnivati područne
jedinice i ispostave
Uredi državne uprave u županijama

• Uredi državne uprave osnivaju se za obavljanje prvostupansjkih poslova u više upravnih područja
(multifunkcionalna tijela) – dekoncentrirana državna uprava
- Neposredno provode zakone
- Rješavaju u pravnim stvarima u prvom stupnju, ako zakonom nije stavljeno u nadležnost središnjih
tijela
- Provode upravni i inspekcijski nadzor

Radom UDU-a upravlja predstojnik, koji može imati zamjenika.

Predstojnika imenuje Vlada na temelju provedenog javnog natječaja (Ministarstvo uprave), a
zamjenika ministar uprave, na temelju javnog natječaja, a na prijedlog predstojnika
3. GRAĐANI I DRŽAVNA UPRAVA

• Prema Zakonu o sustavu državne uprave, odnosi tijela državne uprave i građana trebaju se
temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju te poštovanju dostojanstva ljudske osobe. Prema
Zakonu o pravu na pristup informacijama i nekim drugim propisima tijela državne uprave dužna
su postupati otvoreno i transparentno.
• Sva tijela državne uprave moraju imati službenika za informiranje, a mogu imati i glasnogovornike
• Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa
i akata Vlade RH
• Procjena učinaka propisa – povećanje empirijske baze političkog odlučivanja
4. FRAGMENTACIJA U DRŽAVNOJ UPRAVI: POSEBNOSTI AGENCIJA I
DRUGIH OBLIKA ORGANIZACIJA JAVNOG SEKTORA

• Stalna diferencijacija javne uprave kao rezultat povećanja broja poslova i potrebe za
specijalizacijom
• Novi javni menadžment i regulacijska država
• Ograničenje političkog utjecaja – smanjiti prostor za neracionalno trošenje javnih sredstava i
moguće zloupotrebe te povećati efikasnost orijentacijom na korisnike
• Nastajanje labavo povezanog i diferenciranog javnog sektora
• Agencije kao poseban tip tijela koja obavljaju javne poslove
4.1. Agencifikacija

• Agencifikacija – stvaranje velikog broja novih organizacija u javnom sketoru agencijskog tipa
• Novi javni menadžment – racionalizacija javnog sektora, odvajanje organizacija zaduženih za
provedbu politika i propisa s jasnom odgovornošću za rezultat
• Koncept regulacijske države – država se treba fokusirati na regulaciju i nadzor, a operativne
poslove prepustiti neovisnim subjektima ili tržištu
• Upravna decentralizacija – disperzija odgovornosti i moći u javnom sektoru zbog olakšavanja
nadzora i intenzivnije specijalizacije poslova i metoda rada
• Povjeravanje poslova regulacije neovisnim tijelima koja su stručna i izolirana od mogućih političkih
pritisaka – pravedna tržišna utakmica
Razlozi osnivanja agencija

• Tehnički razlozi: specijalizacija i stručnost, specijalizacija, aktivnija organizacijska kultura,

usmjerenje na na efikasnost i rješavanja problema, veća upravljačka sloboda, usmjerenost na
rezultate
• Politički razlozi: izdavanje određenih poslova od pritiska svakodnevne politike, kontinuitet
agencija osigurava vjerodostojnost javne politike i nepristranost, sigurnost i zadovoljstvo korisnika
• Demokratski razlozi: veći legitimitet institucije koji proizlazi iz njezine stručnosti, aktivni kontakti
sa zainteresiranom javnošću i korisničkim skupinama, uključivanje građana u procese odlučivanja,
savjetovanja...

• Negativne posljedice agencifikacije: veliki broj organizacija – potreba za međusektorskom

koordinacijom, utjecaj interesnih skupina, nekontrolirano upravljanje agencijama –
neodgovornost, moguća korupcija...
4.2. Agencija kao vrsta upravne organizacije

• U funckionalnom smislu može se raditi o prenošenju već postojećih javnih poslova na organizacije van
sustava državne uprave ili na obavljanje novih javnih poslova
• U strukturnom smislu agencija može nastati izdvajanjem organizacijskih jedinica iz postojećih upravnih
tijela, preoblikovanjem postojeće samostalne organizacije ili formiranjem nove organizacije agencijskog tipa
• Osnovna obilježja agencija:
- Strukturna odvojenost od hijerarhijske strukture državne uprave
- Obavljaju javne poslove
- Fleksibilniji status zaposlenika u odnosu na državne službenike
- Financiraju se iz državnog proračuna, ali i iz vlastitih prihoda
- Posjeduju javne ovlasti prema drugim subjektima u društvu
- Određen stupanj autonomije
- Mehanizmi odgovornosti drugim upravnim i političkim tijelima
Tipovi agencija

• REGULACIJSKE: utvrđuju standarde i donose obvezujuća pravila (delegirano zakonodavstvo),

rješavaju u pojedinačnim slučajevima, nadziru rad subjekata na tržištu, izriču sankcije; nastaju
uglavnom propisom zakonodavne vlasti i pod njenim su nadzorom
• IZVRŠNE: rješavanje pojedinačnih slučajeva, financiranje, izdavanje dozvolja, vođenje registara i
evidencija, prikupljanje informacija...
• Stručne (ekspertne): obavljanje stručnop-analitičkih poslova za javna tijela i potpora javnim
politikama, izrada analiza, izvješća, prikupljanje podataka...
• Alokacijske: dodjeljivanje financijskih sredstava određenim skupinama korisnika prema unaprijed
utvrđenim kriterijima
4.3. Oblici organizacija javnog sektora u Hrvatskoj

• Osim tijela državne uprave, i niz drugih organizacija obavlja upravne poslove u Hrvatskoj
• Poslovi se dekoncentriraju osnivanjem organizacijskih jedinica državne uprave na nižim razinama
ili se delegiraju drugim subjektima, u pravilu zakonom (‘pravne osobe s javnim ovlastima’).
• To su organizacije:
• a) koje ne vode izabrani dužnosnici
• b) imaju određen stupanj neovisnosti u odnosu spram političkih tijela te vlastitu pravnu osobnost
• c) obavljaju djelatnosti u javnom interesu, bilo da su osnovane u režimu javnog ili privatnog prava
• d) njihove ovlasti mogu uključivati regulaciju, primjenu i provedbu propisa, sankcioniranje, razvoj
djelatnosti, stručnu pomoć ili direktno pružanje usluga
• e) razlikuju se prema načinu financiranja i prema oblicima nadzora
...
• Agencije
• Ustanove
• Udruge (podvrste udruga s posebnim pravnim okvirom: komore, zaklade, fundacije, vjerske
zajednice, političke stranke, sindikati, udruge poslodavaca)
• Komore
• Trgovačka društva
5. KOORDINACIJA I INTEGRACIJA U UPRAVI

• Koordinacija je potrebna svugdje gdje se jedinstveni zadatak dijeli na različite organizacije,

nositelje ili pijedince
• Koordinacija kao povezivanje funkcionalnih heterogenih djelatnosti nužna je za ostvarivanje
jedinstvenog djelovanja upravnog sustava i integraciju političkog sustava
• Kako osigurati dosljednost, koherentnost, ispunjenje zajedničkih ciljeva – nedostatak koordinacije
u suvremeno doba često postaje najveći izvor neuspjeha javnih politika
- Proces decentralizacije
- Diferencijacija i specijalizacija poslova i organizacija
- Međunarodno povezivanje i suradnja
- Međusektorski problemi (korupcija, tržišno natjecanje, zaštita okoliša, terorizam...)
5.1. Pojam i vrste koordinacije

• KOORDINACIJA – stalno, istodobno usmjeravanje više upravnih djelatnosti prema zajedničkom

cilju
• Politička koordinacija
• Upravna koordinacija
• Vertikalna koordinacija
• Horizontalna koordinacija
• Pozitivna koordinacija
• Negativna koordinacija
....
• NA RAZINI ORGANIZACIJE
• Uzajamno usklađivanje
• Izravni nadzor (vodstvo)
• Standardizacija radnih procesa, rezultata ili vještina
• NA RAZINI DRUŠTVA
• Hijerarhija
• Tržište
• Mreže
5.2. Koordinacijski mehanizmi u izvršnoj vlasti

• Vlada treba osigurati jedinstvo ciljeva političke vlasti, koherentnost javnih politika, njihovog
sadržaja i usklađene implementacije
• Temeljne razine koordinacije uključuju političku razinu kabineta (ured premijera),
međuministarsku razinu koordinacije, koordinaciju ostalih organizacija javnog sektora
• GRUPE KOORDINACIJSKIH INSTITUCIJA
- Jezgra izvršne vlasti
- Središnja tijela nadležna za financije, personalnu politiku i ostale horizontalne teme
- Ustrojavanje superministarstava
- Savjetodavna vijeća, odbori, povjerenstva, radne skupine
Centar Vlade

• Specifična koordinacijska struktura unutar izvršne vlasti koja ima zadatak unaprijediti upravnu
koordinaciju čitavog sustava izvršne vlasti i olakšati političku integraciju
• Ured premijera, kabineti ministara, tajništva, jedinice za koordinaciju javnih politika...
• POLITIČKE FUNKCIJE: 1) Savjetovanje premijera o prtedloženim mjerama; 2) političko povezivanje
centralne, regionalne i lokalne razine sustava; 3) sudjelovanje u rješavanju kriznih situacija; 4)
sudjelovanje u utvrđivanju personalne politike u sustavu; 5) priprema strateških planova i
programa
• TEHNIČKE FUNKCIJE: 1) priprema sjednica Vlade i njezinih radnih tijela (materijali, dnevni red); 2)
komunikacija s javnošću, kao i informiranje vrha vlasti; 3) praćenje procesa oblikovanja i provedbe
javnih politika; 4) osiguravanje zakonitosti prijedloga propisa; 5) potpora odnosima s drugim
političkim i državnim institucijama; 5) evidencija postupaka za odnose s ministarstvima i drugim
tijelima
Koordinacijske strukture u RH

• Ured Predsjednika Vlade

• Uži kabinet Vlade
• Vladine koordinacije
• Glavno tajništvo Vlade
• Vladini uredi
• Kabinet ministra
• Pojedina državna ministarstva