BAB 6

BIROKRASI
PENGENALAN
• Birokrasi adalah satu konsep yang sukar difahami dan sering kali
disalah tafsirkan kepada bentuk yang negatif
• Morstein Marx, perkataan birokrasi pertama kali digunakan pada
kurun ke 19 sebagai merujuk kepada pentadbiran kerajaan negara
Perancis yang disebut sebagai “bureaucratie”, negara Jerman turut
menggunakan perkataan “burokratie” sebagai merujuk kepada
pemerintahan kerajaannya (Heady, 1991).
• Konsep birokrasi ini seterusnya menjadi lebih popular selepas
diperkenalkan dengan meluas oleh pakar sosial sains Jerman, Marx
Weber.
KONSEP ASAS BIROKRASI
• Kecenderungan yang paling dominan dalam melihat birokrasi ialah
berdasarkan kepada ciri-ciri strukturnya
• Victor Thomson melihat birokrasi sebagai organisasi yang
mengandungi pengelasan pekerjaan yang mendalam.
• Pengertian ini bersamaan dengan takrifan awal birokrasi oleh Weber
dan pengkaji-pengkaji birokrasi lain yang melihat birokrasi
berdasarkan ciri-ciri struktur.
• Terdapat enam dimensi utama birokrasi, iaitu:
• (i) Jawatan yang berhierarki;
• (ii) Pengelasan pekerjaan berdasarkan kemahiran dalam sesuatu
tugas;
• (iii) Sistem peraturan yang meliputi hak, tugas, dan tanggungjawab
seseorang pemegang jawatan;
• (iv) Prosedur kerja dalam menghadapi tugas seharian;
• (v) Tidak ada unsur-unsur berat sebelah dalam hubungan sesama
pekerja dan pelanggan; dan
• (vi) Pemilihan jawatan dan kenaikan pangkat berdasarkan kebolehan
teknikal.
• Pelbagai ciri tingkah laku telah digariskan oleh tokoh-tokoh birokrasi.
• Friedrich (1963), iaitu objektif (objectivity), tepat (precision), konsisten
(consistency), dan kebijaksanaan (discretion).
• Robert Morton adalah di antara beberapa tokoh pentadbiran awam
yang menyetujui pandangan ini.
• Beliau menyatakan bahawa pegangan yang total terhadap peraturan-
peraturan di dalam birokrasi demi mencapai keberkesanan kerja akan
mewujudkan tingkah laku negatif seperti kebergantungan terhadap isu-
isu teknikal dan pendekatan yang lebih konservatif.
• Ketiadaan kebebasan dalam hubungan (depersonalization of relationships) telah
mewujudkan konflik di antara penjawat awam dengan pelanggan-pelanggan.
• Tingkah laku negative lain yang lahir daripada orientasi terhadap efisiensi ialah
“red tape”,
STRUKTUR BIROKRASI
• Terdapat tiga ciri utama;
1. Hierarki
• Hierarki ialah ciri yang paling penting kerana ia menggambarkan keupayaan
untuk merasionalisasikan kerja-kerja pentadbiran.
• Max Weber melihat ciri ini sebagai titik permulaan dalam sesebuah organisasi.
• Ia berkait dengan prinsip-prinsip dan tahap dalam autoriti yang menentukan
sistem kakitangan pengurusan dan kakitangan bawahan di mana kakitangan
pengurusan akan menyelia kakitangan bawahan.
• Sistem yang formal ini penting demi menentukan hala tuju, kekuatan, dan
kesinambungan dalam sesuatu bentuk pentadbiran.
2. Perbezaan atau Pengkhususan
• Pengkhususan wujud kerana pembahagian tugas dan ia amat penting
dalam mewujudkan kerjasama di antara satu sama lain demi
mencapai objektif yang telah ditetapkan.
• Perbezaan dalam pengkhususan kerja mewujudkan peranan –peranan
tertentu.
• Peranan-peranan ini pula mestilah berkait antara satu dengan yang
lain supaya semua individu bergerak mencapai satu matlamat yang
sama.
3. Kelayakan atau Kebolehan
• Ciri ini penting dalam menjamin supaya peranan yang telah
dikhususkan akan mampu dilakukan dengan efektif oleh individu yang
memegang peranan tersebut.
• Kelayakan ini datang melalui persiapan atau pendidikan.
• Walau bagaimanapun, persiapan sahaja tidak cukup untuk menjamin
keberkesanan sesuatu pekerjaan.
• Ia mesti juga disertai dengan kebolehan dan kelayakan untuk
menyesuaikan dengan peranan yang perlu dimainkan.
MODEL-MODEL BIROKRASI
• Terdapat tiga model utama yang sering dibincangkan oleh tokoh-
tokoh akademik dalam menghuraikan bentuk birokrasi, iaitu;
• Stateness Model,
• Model Klasik (Classic Model), dan
• Model Prismatik (Prismatic Model).
Stateness Model
• Model ini diperkenalkan oleh Heper (1987) melalui penulisannya
dalam “The State and Public Bureaucracies.”
• Heper mengklasifikasikan bentuk-bentuk kerajaan yang ada kepada
empat jenis;
• personalist yang diterajui oleh seorang pemerintah, terdapat dua
bentuk birokrasi iaitu personal servant bureaucracy dan machine
model bureaucracy.
• ideologi, pemerintahan adalah di bawah kekuasaan birokrasi atau
parti, terdapat dua bentuk birokrasi, iaitu bonapartist bureaucracy
dan birokrasi yang dikuasai oleh parti.
• liberal, di mana tidak ada kuasa yang dominan dalam
pemerintahan negara, model birokrasi yang diamalkan
ialah weberian legal-rational bureaucracy.
• praetorian, di mana tidak wujud sebuah
pemerintahan yang bersistematik.
• Bentuk birokrasi yang terdapat di dalam sistem ini ialah
spoils system bureaucracy.
Model Klasik (Classic Model)
• Dikenali model Weber sempena nama Marx Weber yang merupakan
pengasas bagi model ini.
• Model ini menggabungkan pendekatan struktur dan tingkah laku
dalam pengaplikasiannya.
• Dari sudut struktur, model ini menggunakan ketiga-tiga unsur penting
dalam sesebuah pentadbiran birokrasi iaitu hierarki, pengkhususan,
dan kelayakan.
• Dari sudut tingkah laku, model ini menggunakan konsep rasional, iaitu
tingkah laku sesuatu pentadbiran mestilah berlandaskan kepada
pengetahuan.
Model Prismatik (Prismatic Model)
• Model ini diperkenalkan oleh Riggs pada tahun 1973.
• Model ini melihat masyarakat membangun secara keseluruhan terutama dari
sudut tingkah laku sosial.
• Riggs cuba melihat faktor-faktor ekonomi, kumpulan-kumpulan elit, struktur
sosial, sistem simbol, dan bentuk-bentuk pembahagian kuasa dan hubung kait
faktor tersebut dengan sistem pentadbiran kerajaan.
• Riggs lebih melihat fungsi birokrasi di negara-negara membangun dalam
konteks yang negatif yang berdasarkan kepada terma dan piawaian dari
perspektif barat.
• Riggs melihat birokrasi di negara tersebut sebagai tergolong kepada dua
kumpulan.
• Kumpulan pertama ialah birokrasi yang mempunyai kuasa yang
banyak sehinggakan ia turut mencampuri urusan-urusan politik dan
pemerintahan kerajaan.
• Kumpulan yang kedua pula ialah birokrasi yang mempunyai kuasa
yang banyak akan mengurangkan kecekapan dalam pentadbiran.
• Ini berlaku apabila pembahagian yang tidak rata dalam perkhidmatan,
ketidakberkesanan dalam permohonan sesuatu projek, pengambilan
berdasarkan kenalan dan ahli keluarga (nepotisme), percubaan untuk
melindungi daripada dikenakan tindakan akibat melanggar peraturan, dan
ketidaksamaan antara harapan pelanggan dan tindakan sebenar.
• Terdapat tokoh, telah mempertikaikan pendekatan yang diambil oleh
Riggs dalam menghuraikan teori birokrasi di dalam negara-negara
membangun kerana teorinya hanya berlandaskan pendekatan dari
sudut barat sahaja
KRITIKAN-KRITIKAN TERHADAP KONSEP BIROKRASI

• Ramai tokoh berpendapat bahawa idea Weber dalam menerangkan

teori birokrasinya melalui konsep rasional sebagai mekanisme untuk
mencapai ketepatan dan keteguhan adalah tidak tepat
• Menurut Merton, peraturan-peraturan yang mengawal penjawat
awam akan menjadi penghalang dalam usaha mencapai matlamat
yang telah ditetapkan.
• contoh, kebergantungan terhadap peraturan akan menyebabkan
penjawat-penjawat awam sukar untuk menerima perubahan seperti
melaksanakan tugas mengikut kesesuaian keadaan.
• Faktor tidak dipengaruhi oleh perasaan dalam melakukan hubungan
dengan pelanggan akan turut memberi kesan yang negatif apabila
pelanggan merasakan bahawa kehendak-kehendak mereka tidak
dilayan dengan sepenuhnya.
• Merton cuba mengaitkan birokrasi berdasarkan pandangan Weber
sebagai tidak efisien
• Talcott menyatakan bahawa arahan yang diberikan oleh pegawai
atasan tidak semestinya sesuai jika pegawai berkenaan tidak
mempunyai kepakaran dalam jabatan di bawah pentadbirannya
• Kritikan yang terakhir ialah model birokrasi yang digunapakai dalam
pentadbiran sesebuah kerajaan adalah berpaksikan kepada
perkembangan politik, ekonomi, dan sosial di negara-negara maju
seperti Eropah Barat dan Amerika Syarikat.
• Teori birokrasi yang diamalkan di negara tersebut tidak boleh
berfungsi dengan baik jika di aplikasi di negara-negara membangun
yang mempunyai struktur pemerintahan, sistem sosial, politik, dan
ekonomi yang berbeza di antara satu dengan yang lain.
• Proses modifikasi struktur pentadbiran jika birokrasi ingin berperanan
bagi meningkatkan kecekapan dalam pentadbiran birokrasi negara-
negara tersebut
BIROKRASI DI MALAYSIA
• Perkhidmatan awam di Malaysia telah melalui pelbagai proses pembangunan.
• Bermula dengan zaman Kesultanan Melayu Melaka hinggalah kepada kerajaan-
kerajaan Melayu selepas itu
• Perkhidmatan awam telah memainkan peranan yang penting.
• Ketidaksepaduan di antara sultan-sultan menyebabkan berlakunya pelbagai
persengketaan.
• Ini telah melemahkan kekuatan pentadbiran di negeri masing-masing.
Kelemahan ini telah dipergunakan dengan sepenuhnya oleh kerajaan British
apabila mereka memulakan dasar kolonialisme ke atas Tanah Melayu
• Struktur yang ada kemudiannya telah diteruskan apabila negara mencapai
kemerdekaan pada tahun 1957.
• Ahli-ahli di dalam perkhidmatan awam merupakan kakitangan kerajaan yang akan
melaksanakan polisi-polisi yang telah digubal oleh kerajaan.
• Kakitangan ini hendaklah bertugas secara bebas, adil, dan berani.
• Mereka mestilah berkecuali dalam memberi sokongan terhadap mana-mana parti
politik.
• Ahli-ahli perkhidmatan awam telah ditentukan oleh perlembagaan.
• Mengikut Perkara 132 Perlembagaan Malaysia, Perkhidmatan Awam mengandungi
• (i) Angkatan Tentera
• (ii) Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan
• (iii) Perkhidmatan Awam Am Persekutuan
• (iv) Pasukan Polis
• (v) Perkhidmatan Awam Bersama
• (vi) Perkhidmatan Awam Negeri-negeri
• (vii) Perkhidmatan Pendidikan
• Kakitangan-kakitangan awam adalah dilantik oleh suruhanjaya
perkhidmatan seperti:
• (i) Suruhanjaya Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan
• (ii) Suruhanjaya Perkhidmatan Awam
• (iii) Suruhanjaya Polis
• (iv) Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan
• (v) Majlis Angkatan Tentera
• Kakitangan-kakitangan kerajaan yang bertugas di Perkhidmatan Awam
Negeri adalah dilantik oleh Suruhanjaya Perkhidmatan Awam Negeri
masing-masing kecuali
• negeri Melaka, Pulau Pinang, Negeri Sembilan, dan Perlis di mana kuasa
pelantikan adalah di bawah Suruhanjaya Perkhidmatan Awam Persekutuan.
• Mengikut Perlembagaan, kakitangan awam yang berkhidmat
di bawah agensi badan-badan berkanun dan Kerajaan
Tempatan tidak dikategorikan sebagai kakitangan
perkhidmatan awam.
• Mereka adalah dilantik oleh Lembaga Pengurus Agensi
masing-masing yang ditubuhkan di bawah undang-undang
Persekutuan atau Negeri
• Walau bagaimanapun, agensi ini juga turut dipanggil
perkhidmatan awam kerana masih bergantung kepada
sumber kewangan dari kerajaan
PERANAN BIROKRASI
• Proses-proses pemodenan yang berlaku di dalam perkhidmatan
awam di Malaysia sejajar dengan tuntutan semasa.
• Konsep-konsep baru seperti penswastaan, pengurangan saiz
birokrasi, pembentukan budaya keusahawanan, pengurusan awam,
dan penekanan dalam kualiti kerja adalah merupakan perubahan-
perubahan yang berlaku dalam perkhidmatan awam
• Perkhidmatan awam di Malaysia terpaksa mengikuti arus perubahan
dunia yang menuntut reformasi dalam perkhidmatan awam bagi
meningkatkan tahap keberkesanan pentadbiran kerajaan.
• Perkhidmatan awam di Malaysia telah melalui tiga tahap penting
Tahap 1: Pemeliharaan Undang-Undang dan Peraturan (1950-1960)
• Ketika zaman penjajahan, perkhidmatan awam di lihat sebagai kerajaan kerana ia
merupakan satu-satunya alat untuk British meneruskan pemerintahan mereka di
Tanah Melayu,
• Ketika itu, belum lagi berlaku proses pemilihan pemimpin untuk memerintah negara.
• Tugas utama perkhidmatan awam ialah untuk menjaga dan memelihara undang-
undang dan peraturan di dalam negara.
• Di samping itu, perkhidmatan awam ini juga bertanggungjawab melaksanakan polisi-
polisi British di Tanah Melayu seperti membantu pembangunan sumber-sumber
perlombongan dan pertanian melalui pembinaan jalan keretapi, sistem perparitan
dan saliran; menubuhkan pasukan keselamatan untuk menjaga kehidupan dan harta
benda awam; membina mahkamah, membuka hospital-hospital dan sekolah-sekolah;
dan
• Menghapuskan semua halangan-halangan ke atas perdagangan, perniagaan, dan
perindustrian (Ahmad Atori, 1998).
Tahap 2: Penekanan Terhadap Pentadbiran Penyelenggaraan (1960-1970)
• Isu utama perkhidmatan awam dapat melakukan proses pemodenan
tanpa melibatkan sensitiviti perkauman.
• Dasar-dasar sosioekonomi yang dilancarkan amat mengambil kira
pertimbangan komunal.
• Perkhidmatan awam terpaksa memper luaskan fungsinya di samping
bertanggungjawab memelihara undang-undang dan
peraturan,perkhidmatan awam dalam tempoh ini juga terpaksa
menggubal dasar-dasar pembangunan, menguruskan pembangunan di
kawasan luar bandar, dan melaksanakan pembangunan industri.
• Sehubungan dengan itu, Unit Pembangunan Pentadbiran (DAU), Jabatan
Perdana Menteri ditubuhkan pada tahun 1966
Tahap 3: Penekanan terhadap Pentadbiran Pembangunan (1970-1990)
• Dasar Ekonomi Baru (DEB) yang diperkenalkan pada tahun 1970 adalah
bertujuan mengimbangi ketidaksamarataan dalam penguasaan ekonomi
mengurangkan kadar kemiskinan
• Kewujudan banyak badan berkanun dan agensi di luar belanjawan (off-
budget agencies) adalah manifestasi kerajaan dalam memper besarkan
peranan perkhidmatan awam dalam pembangunan ekonomi
• Dasar-dasar baru juga diperkenalkan seperti penswastaan dan persyarikatan
telah dilancarkan bagi menggembleng tenaga pihak swasta dalam
merealisasikan matlamat DEB
• Melalui dasar ini, kerajaan berhasrat menggalakkan lebih banyak
perkongsian maklumat agar matlamat kerajaan untuk membangunkan
masyarakat dan negara dapat dijalankan dengan lebih berkesan melalui
bantuan kepakaran daripada pihak swasta.
SEKIAN