Έννοια και οργάνωση δημόσιας

διοίκησης
Γενικό Διοικητικό Δίκαιο
Μάθημα 1
Αικατερίνη Ηλιάδου
10.03.2015
ΕΝΝΟΙΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ &
ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΑ ΟΡΓΑΝΑ
 Αρχή της διάκρισης των εξουσιών
• Άρθρο 26 Σ
• Νομοθετική, Δικαστική, Εκτελεστική λειτουργία
• Νομοθετική: Βουλή +ΠτΔ (αναπομπή 42 παρ. 2)
• Δικαστική: κάθε είδους Δικαστήρια (+δικαστικά όργανα
και αρχές)
• Εκτελεστική: ΠτΔ, Κυβέρνηση, διοικητικά όργανα
• Ex ante καθορισμός των δημοσίων οργάνων που ασκούν
κάθε εξουσία – καθορισμός αρμοδιοτήτων – διαδικασία
άσκησης αρμοδιοτήτων – συντονισμός μεταξύ οργάνων
• – γιατί;
 Δημόσια όργανα
• Τα όργανα της έννομης τάξης τα οποία έχουν
αρμοδιότητα:
– Να θεσπίζουν μονομερώς κανόνες δικαίου, υποχρεώνοντας σε
τήρηση των κανόνων αυτών,
– να προετοιμάζουν τους κανόνες που θεσπίζουν,
– να επιβάλλουν την τήρηση των κανόνων που θεσπίζουν (πχ
μέσω της επιβολής κυρώσεων)
• Διαφορά με τους ιδιώτες: παραγωγή κανόνων δικαίου
βάσει της ισοτιμίας της βούλησης και της ιδιωτικής
ελευθερίας
• δημόσια εξουσία
 Έννοια διοικητικών οργάνων
• Αφαιρετική μέθοδος: Δημόσια όργανα τα οποία δεν ανήκουν
στη νομοθετική ή δικαστική λειτουργία (όμως κυβέρνηση – ά.
82 παρ. 1Σ, κυβερνητικά όργανα με απόφαση Πρωθυπουργού;)
• Θετικός ορισμός (βάσει δεδομένων έννομης τάξης):
– ΠτΔ, Κυβέρνηση, Πρωθυπουργός, υπουργοί και υφυπουργοί και όλα
τα λοιπά δημόσια όργανα, τα οποία συνδέονται με ορισμένο δημόσιο
νομικό πρόσωπο όπως προβλέπεται κατά το Σ με σχέση ιεραρχίας ή
διοικητικής εποπτείας, καθώς και τα συλλογικά όργανα που
συνδέονται με αυτά, ακόμη και εάν ελλείπει ιεραρχική σχέση (πχ
υπηρεσιακά, πειθαρχικά συμβούλια, ΑΔΑ)
– ειδικά δε για το Κράτος, όσα συνδέονται με το όργανο της
Κυβέρνησης με σχέση ιεραρχίας ή ελέγχου
• ΝΛ: όταν εντάσσεται στη διοικητική οργάνωση του Κράτους
 Κατηγορίες διοικητικών οργάνων
• Όργανα με στενή έννοια: κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς
τους δηλώνουν τη βούληση του νομικού προσώπου με τη
διενέργεια νομικών πράξεων (διοικητικές πράξεις)
• Όργανα με ευρεία έννοια: το πλήθος των φυσικών
προσώπων, που προπαρασκευάζουν ή εκτελούν τις νομικές
πράξεις ή διενεργούν υλικές πράξεις για την επίτευξη των
σκοπών του δημόσιου νομικού προσώπου (ευθύνη)
• Όσα ανήκουν στο Δημόσιο και ασκούν δημόσια εξουσία =
διοικητικές αρχές
• Η σύσταση του διοικητικού οργάνου πρέπει να προβλέπεται
σε διάταξη νόμου ή κανονιστική πράξη της Διοίκησης βάσει
νομοθετικής εξουσιοδότησης – απαιτείται να καθορίζεται ο
τρόπος συγκρότησης του οργάνου και η αρμοδιότητά του
 Διακρίσεις διοικητικών οργάνων
• Αποφασιστικά – Γνωμοδοτικά
• Γενικής αρμοδιότητας – ειδικής αρμοδιότητας
• Μονοπρόσωπα ή ατομικά ή μονομελή/ πολυπρόσωπα ή
συλλογικά
• Σύνθετα όργανα
• Κεντρικά - περιφερειακά
• Κρατικά, δημοτικά κ.λπ.
• Τα κρατικά: Άμεσα ή έμμεσα (άμεσα δεν καταργούνται με
πράξη του νομοθέτη)
• Νομικό καθεστώς: δημοσίου δικαίου και ιδιωτικού δικαίου
ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ
ΣΥΣΤΗΜΑΤΑ ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ
 Συγκέντρωση – αποκέντρωση
• Όργανα που ασκούν αποφασιστικές αρμοδιότητες σε όλη
την εδαφική περιφέρεια στην οποία εκτείνεται η
δραστηριότητα του νομικού προσώπου ή σε τμήμα
ορισμένης διοικητικής περιφέρειας
• Κεντρικά – περιφερειακά όργανα
• Συγκεντρωτικό σύστημα – σύστημα αποκέντρωσης
• Καθ’ ύλην αρμοδιότητα – καθ’ ύλην και κατά τόπο
αρμοδιότητα
• Πάντα υπάρχει αριθμός κεντρικών οργάνων – συντονισμός
• Αποκέντρωση: προσιτή διοίκηση / καταμερισμός εργασιών
Δημοσιονομική και διοικητική αυτοτέλεια
• Βασική οργάνωση του κράτους: μεγάλες οργανωτικές ενότητες =
υπουργεία, χρήση των μέσων που καθορίζονται στον κρατικό
προϋπολογισμό κατά κεφάλαια και άρθρα/ γενικά έσοδα του
κράτους / κατανομή υπαλλήλων στα υπουργεία
• Ορισμένα έσοδα του Δημοσίου ή κονδύλια του κρατικού
προϋπολογισμού και ορισμένα περιουσιακά στοιχεία μπορεί να
διατίθενται για την επιδίωξη συγκεκριμένου ειδικού σκοπού, τον
οποίο επιδιώκει συγκεκριμένη υπηρεσιακή μονάδα – ιδιαίτερος
προϋπολογισμός και λογιστική απεικόνιση: Δημοσιονομική
αυτοτέλεια
• Όταν η υπηρεσιακή μονάδα που επιδιώκει ορισμένο σκοπό έχει
δικά της όργανα που έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα και δικό
της προσωπικό: Διοικητική αυτοτέλεια
 Αυτοτελής / ανεξάρτητη / αποκεντρωμένη
υπηρεσία
• Όταν διαθέτει δημοσιονομική και διοικητική αυτοτέλεια
• Όχι εφαρμογή αποκεντρωτικού συστήματος κατ’ ανάγκη!
• Σκοποί
– Εξειδίκευση των μέσων και του προσωπικού χάριν της επίτευξης του
ειδικού σκοπού που της ανατίθεται
– Συγκέντρωση ευθύνης στα όργανα που διοικούν
– Εξειδίκευση οργάνων και ταχύτητα δράσης
• Έχει σημαντική ανεξαρτησία από οργανωτική άποψη, αποτελεί
όμως οργανωτικό τμήμα του κράτους, στο οποίο ανήκουν τα
περιουσιακά της στοιχεία – το προσωπικό είναι ΔΥ, τα όργανα
διοίκησης υπάγονται σε ιεραρχικό έλεγχο
• Παραδείγματα: Γενικό Χημείο Κράτους, Εθνικό Τυπογραφείο
 Παράδειγμα: Γενικό Χημείο Κράτους
• Τo Γενικό Χημείο του Κράτους (Γ.Χ.Κ.) είναι υπηρεσία του Υπουργείου Οικονομικών,
που λειτουργεί σε επίπεδο Γενικής Διεύθυνσης
• Αποστολή του Γενικού Χημείου του Κράτους είναι:
– H επιστημονική υποστήριξη των τελωνειακών και φορολογικών υπηρεσιών, του ΣΔΟΕ και των
άλλων υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών
– H διασφάλιση των εσόδων του Κράτους
– H προστασία της δημόσιας υγείας και του περιβάλλοντος
– H προστασία της υγείας και των συμφερόντων των καταναλωτών
– H επιστημονική υποστήριξη των δικαστικών, αστυνομικών και λοιπών κρατικών αρχών
– H στήριξη της υγιούς λειτουργίας της αγοράς
• Το Γενικό Χημείο του Κράτους ιδρύθηκε με Ν. 4328/1929, με τον οποίο συνενώθηκαν
όλα τα εργαστήρια που λειτουργούσαν στο δημόσιο τομέα μέχρι την εποχή αυτή:
Δημιουργία μιας ισχυρής επιστημονικής-εργαστηριακής μονάδας συστήματος ελέγχου
προϊόντων
• Στα χρόνια λειτουργίας του, το Γ.Χ.Κ. αναπτύχθηκε και επεκτάθηκε σχεδόν σε όλη την
Ελλάδα.
• Στο Ν. 2343/1995 - άρθρο 11 και στο Ν.3427/2005 - άρθρο 51, καταγράφονται οι
αρμοδιότητες του Γ.Χ.Κ., όπως έχουν διαμορφωθεί σήμερα.
 Αυτοδιοίκηση
• Κράτος και λοιπά δημόσια νομικά πρόσωπα
• Αυτοδιοίκηση: η ίδρυση οργανωτικών μονάδων της
δημόσιας διοίκησης με ευρεία έννοια έξω από το
ν.π. του κράτους, που αποτελούν ιδιαίτερα νομικά
πρόσωπα
• Διακρίσεις:
– Τοπική αυτοδιοίκηση = ΟΤΑ
– Καθ’ ύλην αυτοδιοίκηση = συνδέεται με ορισμένο ειδικό
σκοπό (μπορεί να έχει εδαφικό περιορισμό πχ. λιμενικό
ταμείο)
 Ιεραρχικός έλεγχος
• Τα όργανα τα οποία εντάσσονται στην ίδια οργανωτική μονάδα και
διαρθρώνονται σε επάλληλες ή παράλληλες οργανωτικές ενότητες
βρίσκονται μεταξύ τους σε ιεραρχική σχέση
• Η ιεραρχική σχέση συνεπάγεται ιεραρχικό έλεγχο
– Αρμοδιότητα του ανώτερου οργάνου (ιεραρχικά προϊστάμενος) να δίνει οδηγίες
και διαταγές προς το κατώτερο (υφιστάμενο) για την άσκηση των
αρμοδιοτήτων του & υποχρέωση του υφιστάμενου οργάνου να συμμορφώνεται
– Αρμοδιότητα προϊσταμένου να ασκεί έλεγχο χάριν διασφάλισης ενότητας
δράσης
• Χάριν της αρχής της αμεροληψίας: δεν υπάρχει ιεραρχική σχέση των
έμμεσων συλλογικών οργάνων προς τα άμεσα όργανα του Κράτους ή
του δημοσίου νομικού προσώπου στο οποίο ανήκουν – τα μέλη τους
ασκούν τα καθήκοντά τους κατά συνείδηση και προσωπική κρίση
(λειτουργική ανεξαρτησία) – εάν έχουν και θητεία, προσωπική
ανεξαρτησία
• Ο ιεραρχικός έλεγχος τεκμαίρεται από την ιεραρχική οργάνωση
 Είδη ιεραρχικού ελέγχου
• Έλεγχος νομιμότητας – ορθή εφαρμογή κανονιστικού πλαισίου άσκησης
αρμοδιότητας και οργάνωσης του δημοσίου νομικού προσώπου
– Θέματα εσωτερικής και εξωτερικής νομιμότητας
– Εξωτερική νομιμότητα : όργανο και διαδικασία θέσπισης (αρμοδιότητα/ουσιώδης τύπος)
– Εσωτερική νομιμότητα: αιτιολογία, σκοπός και αντικείμενο πράξης (κατ’ ουσία διάταξη
νόμου, κατάχρηση εξουσίας)
• Έλεγχος σκοπιμότητας (ουσιαστικός) – εξετάζεται το σκόπιμο της ρύθμισης
• Έλεγχος προληπτικός και κατασταλτικός
• Όλες οι πράξεις υπάγονται σε έλεγχο νομιμότητας – εάν κατασταλτικός =
ακύρωση
• Κατασταλτικός έλεγχος σκοπιμότητας πρέπει να προβλέπεται ρητά ή να
προκύπτει σαφώς = ακύρωση ή τροποποίηση πράξης / το πρόβλημα της
ιεραρχικής υποκατάστασης
• Αυτεπάγγελτος ή κατόπιν προσφυγής
• Πειθαρχικός έλεγχος
 Διοικητική εποπτεία
• Αφορά σε δημόσια νομικά πρόσωπα διακριτά από το κράτος
• Χάριν της συνοχής της έννομης τάξης, της εφαρμογής
κυβερνητικής πολιτικής, παρακολούθηση της εκπλήρωσης
σκοπών, τήρηση διατάξεων, καταστολή καταστάσεων
αντίθεσης προς το δημόσιο συμφέρον
• Λαϊκή κυριαρχία – ενότητα του κράτους υπό ευρεία έννοια
• Έννοια διοικητικής εποπτείας: εφαρμογή διοικητικού δικαίου
• Δεν τεκμαίρεται (σε αντίθεση με ιεραρχικό έλεγχο)-
απαιτείται να προβλέπεται ειδικά με διατάξεις που
καθορίζουν μέσα άσκησης και όρια
 Είδη διοικητικής εποπτείας
• Εποπτεία επί οργάνων – αφορά στα πρόσωπα
– Διορισμός, απομάκρυνση, επιβολή κυρώσεων
• Εποπτεία επί πράξεων
– Προληπτική: έγκριση έπειτα από έλεγχο
νομιμότητας ή και σκοπιμότητας, ρητή ή σιωπηρή
– Κατασταλτική: δυνατότητα ακύρωσης, μετά από
έλεγχο νομιμότητας μόνο, ή αναστολή
– Υποκατάσταση, όταν αρνείται το εποπτευόμενο
όργανο